LA “TUTELA” AUTONÓMICA DE LA “ALIENACIÓN” DE LOS

LA “TUTELA” AUTONÓMICA DE LA “ALIENACIÓN” DE LOS BIENES DE LAS
ENTIDADES LOCALES
Humberto Gosálbez Pequeño
Prof. Titular Derecho Administrativo
Universidad de Córdoba
I. A TÍTULO INTRODUCTORIO: EL RÉGIMEN GENERAL DE LA ALIENACIÓN DEL
PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES. ............................................................................ 1
II. LA TUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA EN LA ALIENACIÓN DEL
PATRIMONIO INMOBILIARIO DE LAS ENTIDADES LOCALES ................................................... 4
1.- El régimen común de la enajenación inmobiliaria. .................................................................................. 4
A) El control ejercido mediante la “dación de cuenta” a la Administración pública autonómica. ............... 4
a.- El control de legalidad. ...................................................................................................................................... 4
b.- Contenido, forma y plazo de la preceptiva comunicación. ................................................................................ 5
B) El control ejercido mediante la autorización. ......................................................................................... 8
a.- La solicitud y la emisión de la autorización autonómica. ................................................................................... 8
b.- El control de oportunidad. ............................................................................................................................... 11
2.- Los controles específicos de ciertas alienaciones inmobiliarias. .......................................................... 14
A) Enajenaciones directas........................................................................................................................ 14
a.- Cataluña.......................................................................................................................................................... 14
b.- Andalucía. ....................................................................................................................................................... 15
c.- El control ejercido con el informe autonómico. ................................................................................................ 15
B) Permutas. ............................................................................................................................................... 16
a.- El control común (o no) a permutas y enajenaciones......................................................................... 16
b.- El control especial y exclusivo de las permutas.................................................................................. 16
III. LA TUTELA AUTONÓMICA DE LA ALIENACIÓN DEL PATRIMONIO EMPRESARIAL Y
MOBILIARIO. ................................................................................................................................. 17
1.- Acciones, participaciones en sociedades… .......................................................................................... 17
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA ............................................................................................................... 17
I. A TÍTULO INTRODUCTORIO: EL RÉGIMEN GENERAL DE LA ALIENACIÓN DEL
PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES.
Como saben, la más importante modalidad de transmisión de los bienes públicos -y la
más utilizada en general por las Administraciones locales- es la llamada enajenación o
venta. Y los bienes (y derechos) susceptibles de enajenarse por parte de la
Administración local han de poseer la naturaleza jurídica de bienes patrimoniales y, por
tanto, no ser bienes demaniales o bienes comunales, al imponerse el principio de
inalienabilidad del demanio en el propio artículo 132.1 de la Constitución, el artículo 80.1
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y el
artículo 30 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas (LPAP) que, por cierto, es de aplicación general o plena a toda Administración
Pública.
Y la LPAP y su reciente reglamento ejecutivo, aprobado por el Real Decreto 1373/2009,
de 28 de agosto (RLPAP), introducen importantes novedades en el ordenamiento
administrativo regulador del patrimonio público. Sucede, no obstante, que la regulación
específica de la enajenación del patrimonio público que se establece en la LPAP (artículos
131 y siguientes) carece del carácter básico o pleno. El legislador estatal ha perdido (o
rechazado tal vez) la oportunidad de establecer en la LPAP un régimen uniforme, común y
general, aplicable a la disposición de todo bien público, porque sólo ciertos principios
esenciales constituyen parte de las escasas “bases” establecidas en la LPAP y que rigen
precisamente para la institución que nos ocupa (entre otras instituciones administrativas
presentes en la regulación del patrimonio público): los principios previstos en el artículo
8.1.c) LPAP que son publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad. No hay, en
cambio, norma básica alguna en la regulación de la LPAP (artículos 131-154) sobre las
distintas modalidades de la transmisión (la enajenación, la cesión gratuita y la permuta).
De esta forma, la normativa administrativa aplicable a la transmisión de los bienes y los
derechos de las entidades locales se contiene, no en la legislación estatal de patrimonio,
sino, sobre todo, en la legislación de régimen local y, en concreto, en la de carácter no
básico porque ninguno de los escasos preceptos sobre el patrimonio local que se
contienen en la actual LRBRL (arts- 79-83) se refieren a la disposición o enajenación. Así,
la regulación de la enajenación de los bienes locales está constituida por la respectiva
legislación autonómica de régimen local que “desarrolla” esa escasísima regulación
básica de la LRBRL -en esta CC AA, como bien conocen, el Decreto Legislativo 2/2003,
de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de
Régimen Local de Cataluña (art. 209) y el Decreto 336/1988, de 17 de octubre, por el que
se aprueba el Reglamento de Patrimonio de las Entidades Locales de Cataluña (art. 40 y
ss.)- o, en ausencia de esta normativa autonómica (o insuficiencia de ella), en la
normativa de estatal de régimen local estatal de aplicación supletoria establecida en el
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) y
en el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que aprueba el Reglamento de Bienes de
las Entidades Locales (RB).
Por otra parte, no ha de olvidarse la existencia de importantes regímenes especiales
sobre ciertos patrimonios públicos (patrimonios públicos del suelo, patrimonio forestal,
patrimonio histórico-artístico, patrimonios de determinados entes instrumentales), que
tienen su regulación propia y separada de la regulación general del patrimonio público, ya
sea por considerarse “otras materias administrativas”, pertenecer a “otros títulos
competenciales, estatales o autonómicos”, o tener fines públicos singulares a los que
están “afectos” (Seguridad Social, defensa nacional...). En estos casos, la regulación
general de la enajenación del patrimonio únicamente se aplica con carácter supletorio,
como disponen, por ejemplo, las Disposiciones Adicionales de la LPAP y como también
prescriben en cierta medida algunas normativas autonómicas como, por ejemplo, el art.
215 de la Ley Municipal de Cataluña (“Las disposiciones anteriores sobre enajenación,
gravamen o cesión se aplican sin perjuicio de las normas específicas que puede
establecer la legislación sectorial correspondiente”).
Centrándonos en el régimen general, y no en esos regímenes especiales o singulares con
regulación específica y propia, recuerden que la enajenación del patrimonio público sólo
puede efectuarse por la entidad local observando determinados requisitos sustanciales,
formales, procedimentales y competenciales (genérica y sucintamente ya alude a ellos el
art. 30.2 LPAP, de aplicación plena), previstos o establecidos más o menos en la
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respectiva legislación autonómica de bienes locales: la declaración administrativa de
alienabilidad o de inecesariedad del bien público, la valoración o tasación técnica/pericial
del bien (art. 209.3 Ley Municipal), la regla general del sistema de subasta pública, salvo
para bienes muebles (art. 209.3 Ley Municipal), etc.
Y precisamente uno de esos requisitos procedimentales de la enajenación de los bienes
locales es el control o tutela de la Administración autonómica, una tutela administrativa
“externa”, pues, a la Administración local propietaria del bien que pretende transmitir, y
una tutela administrativa que, como saben, primeramente se ha establecido en la
normativa estatal supletoria, esto es, en el art. 79.1 TRRL y en el art. 109.1 RB, estando,
por cierto, ausente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local (LRBRL) congruentemente con su falta de regulación sobre la disposición del
patrimonio local.
Y también saben que la generalidad de las legislaciones de las CC AA han establecido,
así mismo, ese control externo a la entidad local. A título de ejemplo, tanto las CC AA que
tienen una regulación reglamentaria de bienes locales (Cataluña, Aragón y Navarra) como
las que carecen de ella (Galicia, Madrid, Valencia, La Rioja, Baleares…) disponen en sus
respectivas Leyes de Administración o Régimen Local este requisito para la transmisión
onerosa (y en algún caso, también para la cesión gratuita) de los bienes locales. Y un
caso singular es Andalucía, por cuanto, si bien inicialmente su Ley 7/1999, de 29 de
septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía (LBEL) lo disponía en art.
16.1 (y lo desarrollaba el Decreto 18/2006, de 24 de enero, que aprueba el Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía), actualmente ha sido suprimido este
control autonómico por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía
(LALA), al derogar expresamente los preceptos de la LBEL que establecía esos controles
autonómicos y, además, disponer su art. 52.2 lo siguiente:
“Las entidades locales de Andalucía podrán disponer de sus bienes y derechos de
carácter patrimonial mediante subasta pública, concurso o adjudicación directa,
previo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, sin necesidad de
autorización previa de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cualquiera que sea
su importe”.
Pero examinemos más detenidamente el régimen de tutela generalizado, y
especialmente, el previsto en el ordenamiento de Cataluña, esto es, el Texto Refundido
de la Ley Municipal (art. 209) y el Reglamento de Patrimonio (art. 40). Pero empecemos
por el principio: la norma estatal del art. 79.1 TRRL:
“Toda enajenación, gravamen o permuta de bienes inmuebles habrá de
comunicarse al órgano competente de la Comunidad Autónoma. Si su valor
excediera del 25 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la
Corporación requerirá, además, autorización de aquél”.
Como se puede apreciar, la legislación estatal supletoria aplicable a los bienes locales
impone unos controles administrativos de las transmisiones onerosas (enajenación y
permuta) del patrimonio inmobiliario, una tutela por parte de una Administración Pública
territorial superior (la autonómica) que se manifiesta, bien en la preceptiva autorización
que ha de emitir sobre la enajenación propuesta por la Corporación para los inmuebles de
mayor valor, o bien en el conocimiento que ha de tener de esta actuación de la entidad
local cuando los bienes inmuebles no superen ese valor del 25% del presupuesto local.
Y nada más dispone esta reglamentación estatal sobre este esencial trámite preceptivo
del procedimiento de enajenación/permuta del patrimonio local, resultando así ser
necesaria una mínima normativa autonómica que, sin embargo, o está ausente aún en la
mayoría de las Comunidades Autónomas, o cuando está presente continúa siendo
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sorprendentemente una regulación insuficiente y, en su caso, deficiente, puesto que, pese
a ser más completa que la sucinta normativa estatal, presenta demasiadas lagunas.
Obsérvese, por otra parte, que la normativa estatal sólo impone la tutela externa en
relación a los bienes inmuebles, y un segundo control administrativo muy específico (un
informe administrativo previo emitido por otro órgano autonómico) si son “monumentos,
edificios y objetos de índole artística o histórica” (art. 117 RB). Pero conviene ya anticipar
que las normativas autonómicas de régimen local han establecido también otros controles
en relación al “patrimonio empresarial” de los entes locales (el art. 209.1.b) de Ley
municipal y la LAL Navarra, por ejemplo) y algunas también establecen un control para
bienes muebles (LMRL balear y LAL navarra), como veremos al final.
II. LA TUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA EN LA ALIENACIÓN DEL
PATRIMONIO INMOBILIARIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
1.- El régimen común de la enajenación inmobiliaria.
A) El control ejercido mediante la “dación de cuenta” a la Administración pública
autonómica.
La normativa autonómica continúa exigiendo a la Administración local el deber de
comunicar a la Administración de su Comunidad Autónoma la enajenación del patrimonio
local. Pero poco más dispone. No se refiere expresamente al contenido mismo de esa
comunicación interadministrativa, ni a los documentos que, en su caso, deben remitirse;
no prescribe el momento del procedimiento administrativo patrimonial en que debe
efectuarse esa comunicación; tampoco indica si tiene la Administración local un plazo
máximo para cumplir ese deber. Y lo que dispone sobre el objeto y el fin de ese control de
la Administración autonómica no es demasiado convincente.
a.- El control de legalidad.
Esta preceptiva fiscalización autonómica de la actuación de la entidad local se establece
por la legislación de régimen local con una finalidad determinada: comprobar la legalidad
de la enajenación del patrimonio local. En modo alguno la Administración autonómica está
habilitada para intervenir en el proceso de formación de la voluntad enajenadora de la
Corporación, que ha debido manifestarse ya atendiendo sólo al interés local afectado y al
amparo del principio constitucional de la autonomía local, como estableciera la histórica
STC 4/1981, de 2 de febrero (“…En cambio la autonomía garantizada por la Constitución
quedaría afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a «la gestión de
los intereses respectivos» fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la
toma de la decisión viniera a compartirse por otra Administración. Ello, naturalmente,
salvo excepción que pueda fundamentarse en la propia Constitución,…”, F.J. tercero).
En modo alguno la enajenación del patrimonio local debe resultar influida por intereses
diferentes al interés público de esa Administración local, interés apreciado por ella misma
y sólo por ella misma; ni los intereses generales de otras entidades locales, ni el interés
supralocal (autonómico o no), ni otros posibles intereses públicos, deben determinar o
condicionar la legítima decisión enajenadora de cada entidad local.
Un control, pues, de mera legalidad, y así lo proclamaba el originario art. 16.1.c) de la
LBEL andaluza: (“a los solos efectos de control de legalidad”), y también se deduce de lo
dispuesto en las normativas de las demás Comunidades Autónomas que, además, no
disponen nada en distinto sentido. En Cataluña sí se aprecia claramente en la legislación
catalana, al calificarlo así expresamente el art. 40.1 RP:
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“…No obstante, al efecto de control de legalidad de la alienación de bienes
inmuebles, cuyo valor no excede del 25% indicado, se ha de dar cuenta también al
Departament de Governació, una vez instruido el expediente, antes de la
resolución definitiva”.
Y es que este control de legalidad no infringe la autonomía local constitucionalmente
garantizada como ya indicara la STC 4/1981 (“De aquí que con carácter previo al examen
de los artículos impugnados relativos a la utilización y disposición de bienes de propios,…
En consecuencia, dadas las diversas fuentes que nutren las haciendas locales, así como
su complementariedad, es aquí plenamente explicable la existencia de controles de
legalidad, tanto en relación con la obtención y gestión de ingresos de carácter propio
como con la utilización de los procedentes de otras fuentes…., F.J. quince).
Ahora bien, lo más relevante es, sin duda, el alcance y el propio significado mismo de esa
fiscalización de la “legalidad” a la que se refieren las regulaciones administrativas
patrimoniales. Y parece necesario recordar que el control administrativo de la legalidad ha
de ser un control pleno, salvo que la normativa limite esta fiscalización a determinados
contenidos o aspectos de la actuación administrativa sometida a supervisión. Parece,
pues, que cualquier vicio, cualquier infracción del ordenamiento jurídico-administrativo, ha
de ser controlado y declarado por la Administración autonómica. El llamado control de
legalidad, diferenciado del denominado (desafortunadamente) control de oportunidad al
que nos referiremos en su momento, ha de comprender la fiscalización de todos los
elementos administrativos y, en consecuencia, alcanzar tanto a los aspectos reglados de
la decisión administrativa local como a sus aspectos discrecionales. No sólo debe
comprobarse el cumplimiento de todas las normas sustantivas, procedimentales,
competenciales y formales exigidas por la legislación de patrimonio local para la
enajenación de estos bienes públicos; debe comprobarse, además, el preceptivo respeto
a los Principios Generales del Derecho que, como es conocido, es fundamental para el
control de la legalidad del ejercicio de las potestades administrativas discrecionales
(principios de no arbitrariedad, congruencia, proporcionalidad, buena fe, eficacia,...).
El control de legalidad al que se refiere la norma administrativa no excluye en absoluto la
fiscalización de la discrecionalidad inherente a la decisión administrativa enajenadora,
sino sólo a su núcleo esencial, al contenido discrecional stricto sensu de la actuación
local, pero nada más y nada menos. La Administración autonómica no debe, cierto es,
suplantar ni inmiscuirse en la decisión discrecional local de enajenar un determinado bien
por ser conveniente a los intereses de esa entidad local; mas sí debe comprobar si, en
ejercicio de esa potestad discrecional y de su autonomía institucionalmente garantizada,
esa decisión resulta ser finalmente arbitraria o manifiestamente incongruente o
desproporcionada para la satisfacción del interés local que se alega.
b.- Contenido, forma y plazo de la preceptiva comunicación.
Es cierto que, tratándose de un control interadministrativo y, sobre todo, de fiscalizar a
una Administración territorial con autonomía constitucionalmente reconocida, podría
interpretarse que basta comunicar el acuerdo local de enajenar el bien (comunicación
que, por cierto, ya resulta obligada en cumplimiento del art. 56.1 de la LRBRL). Pero
difícilmente podrá realizarse un verdadero control de legalidad sobre la enajenación
acordada por la entidad local si no se examina todo el expediente administrativo previo a
dicha resolución. Es más, la fiscalización de las normas formales, procedimentales y
competenciales precisa el conocimiento de la tramitación realizada por la entidad local, el
examen del expediente patrimonial (su iniciación, su instrucción y su misma resolución).
Sin embargo, la normativa autonómica aplicable a los bienes de las entidades locales no
contiene una regulación suficiente sobre el objeto de esa debida comunicación a la
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Administración autonómica. Es cierto que el art. 40.1.c) RP catalán expresamente exige
“dar cuenta” a la Administración autonómica “una vez instruido el expediente”; pero no
explicita el contenido de esa comunicación. Además, la norma catalana parece excluir de
esa preceptiva comunicación el mismo acuerdo de enajenación al disponer: “…se ha de
dar cuenta también al Departament de Governació, una vez instruido el expediente, antes
de la resolución definitiva”.
En cambio, el propio art. 109.1 RB ya parece incluir la resolución final del expediente
patrimonial en la información/comunicación que habría de remitirse cuando indica, en su
inciso final, que se dará cuenta de toda enajenación “que se produzca”. Y más claramente
lo incluye el art. 121 del RBASO aragonés: “Toda enajenación… habrá de comunicarse
una vez adoptado el acuerdo correspondiente de su aprobación y previamente a la
ejecución de dicho acuerdo, junto con el expediente instruido al efecto al Departamento
de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón para su toma de
conocimiento…” .
Tan sólo la más reciente normativa reglamentaria autonómica (la andaluza: RBEL) –que
ya es inaplicable- ofrecía una regulación suficiente en relación al cumplimiento de este
deber de la Administración local, al disponer que la entidad local debía enviar, “en el plazo
de seis días desde la aprobación del expediente”, a la Delegación del Gobierno de la
Junta de Andalucía en la provincia respectiva, los documentos que han de integrar
inexcusablemente el expediente patrimonial, incluida su misma resolución final. El RBEL
andaluz completaba así la deficiente regulación establecida en la LBEL andaluza, cuyo
art. 16.1.c) tan sólo disponía que la entidad local, “una vez instruido el expediente, y a los
solos efectos de control de legalidad, enviará información suficiente a la Consejería de
Gobernación y Justicia, que deberá ampliarse si ésta lo solicita”, permitiendo de esta
forma que cada Corporación decidiese la documentación que estimase suficiente remitir
para efectuar la Administración autonómica ese control de legalidad. El art. 12.2 del RBEL
andaluz resultaba, por tanto, más acertado al indicar incluso los concretos documentos
administrativos obrantes en el expediente patrimonial que ha de remitirse:
“a) Resolución sobre la iniciación del expediente. b) Memora explicativa. c) Informe
de la Secretaría y de la Intervención. d) Informe sobre la valoración pericial del
bien.…”
En definitiva, ha de remitirse el acuerdo de enajenación y también el expediente de
enajenación; lo ha subrayado también la STSJ de Castilla-León de 16 de junio de 2009 (y
también la posterior de 18 de mayo de 2012, F.J. cuarto) al afirmar que “la dación de
cuenta por parte de la entidad local se cumple remitiendo íntegramente el expediente que
en cada caso se haya tramitado” (F.J. cuarto).
En efecto, sólo remitiendo la entidad local el expediente patrimonial podrá la
Administración autonómica comprobar, no sólo la ausencia de todos los vicios
estrictamente procedimentales, sino también la ausencia de los vicios sustantivos propios
de las resoluciones de los procedimientos administrativos (insuficiente motivación,
incompetencia, desviación de poder,..). Así, pues, lo que debe conocer la Administración
autonómica es la adecuación de la resolución local enajenadora al ordenamiento jurídico,
por cuanto ese control de legalidad establecido en la normativa de bienes constituye un
adicional y cualificado instrumento de garantía de la debida conservación del patrimonio
de estas entidades públicas con menos recursos económicos, materiales y humanos; y
nada más, pero nada menos. Lo que se pretende con ese deber legal de comunicación
es, pues, asegurar la legalidad de la decisión administrativa acordando la pérdida de un
bien o derecho local, la salida del patrimonio público de un determinado bien en unas
condiciones patrimoniales aceptables; lo importante aquí es la conservación del
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patrimonio público o su adecuada sustitución patrimonial en los términos establecidos en
la normativa administrativa de bienes públicos.
Una aclaración o precisión ha de realizarse: lo que ha de remitirse es el expediente
patrimonial stricto sensu, y no, además, el posterior expediente administrativo de
selección del adquirente (en similar sentido se pronuncian GONZÁLEZ BUSTOS y,
finalmente, QUIRÓS ROLDÁN, pese a sus dudas iniciales). Así se deduce de lo dispuesto
en el citado art. 12.2 del RBEL andaluz al determinar los documentos del expediente
patrimonial que debe remitirse a la Administración autonómica. Y más explícitamente lo
dispone el RBASO aragonés, no sólo al disponer en el citado art. 121 que “toda
enajenación… habrá de comunicarse una vez adoptado el acuerdo correspondiente de su
aprobación y previamente a la ejecución de dicho acuerdo”, sino al prescribir su art. 108.4
que debe incorporarse al expediente la “toma de conocimiento” de la Administración
autonómica “con carácter previo a la publicidad de la licitación”.
Por ello, desafortunada es la regulación establecida en la LAL madrileña, al señalar que
“deberá realizarse la correspondiente comunicación a la Comunidad de la operación
realizada” (art. 91.1), y similares términos se contienen en la LMRL balear (art. 136.1). Y
también es equívoca la redacción del art. 109.2 RB (“….No obstante, se dará cuenta al
órgano competente de la Comunidad Autónoma de toda enajenación de bienes inmuebles
que se produzca”), tenor literal que precisamente ha fundamentado una cierta doctrina
jurisprudencial, en nuestra opinión equivocada, que exige haberse realizado ya la
enajenación patrimonial, y sólo posteriormente deber la entidad local proceder a su
comunicación a la Administración de la CC AA. La STS de 9 de abril de 2007, en contra
de la interpretación de la Sala del TSJ de Valencia a favor de comunicarse la enajenación
“antes” de que se realizara la enajenación por subasta, señala:
“…Y dado que esa comunicación la refiere la norma a la enajenación, al decir el
artículo 79 citado, "toda enajenación de bienes inmuebles habrá de comunicarse al
órgano competente de la Comunidad Autonoma", se ha de entender por tanto,….,
que solo surge esa obligación de comunicar al órgano competente de la
Comunidad Autónoma, cuando se ha producido realmente la enajenación y no
cuando se aprueba el acuerdo para la enajenación, pues así se infiere de los
términos claros de la norma y además así lo ha entendido esta Sala en la sentencia
de 22 de septiembre de 2005,…” (F.J. segundo).
Y es que no es preciso ahora conocer la identidad del adquirente, y tampoco comprobar la
observancia de los principios esenciales presentes en los “negocios públicos” (publicidad,
concurrencia, igualdad y objetividad). Es más, ni siquiera se pretende en este momento
conocer las condiciones últimas y definitivas de esa proyectada transmisión onerosa del
patrimonio público, sino únicamente el acierto “legal” de enajenar un concreto bien local
en unas mínimas condiciones susceptibles de ser mejoradas para la Administración local
en el seno del procedimiento administrativo de adjudicación del contrato de enajenación.
Es más, sólo así, debiendo remitirse el expediente “interno” de enajenación y no el
posterior expediente “externo” de enajenación, ese control administrativo autonómico
sería eficaz y preventivo ante una enajenación decidida, pero no consumada, por la
entidad local; porque si la comunicación debiera realizarse una vez producida la
transmisión de la propiedad pública mediante el contrato traslativo del dominio, el control
de legalidad que podría ejercitar la Administración autonómica quedaría totalmente
carente de carácter preventivo alguno. Sólo remitiendo meramente el expediente
patrimonial stricto sensu podrá la Administración autonómica evitar una, en su caso, ilícita
enajenación, acordada administrativamente pero aún no celebrada. Y de esta forma:
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- cuando la Administración autonómica no apreciare vicio alguno en la enajenación
acordada por el ente local, aunque no se lo comunique a la Administración local, la
Corporación podrá continuar la tramitación iniciando el procedimiento de elección
del adquirente y adjudicando la enajenación acordada en su día.
-por el contrario, en el supuesto en que la Administración de la Comunidad
Autónoma apreciara infracción del ordenamiento jurídico, ha de comunicárselo a la
Administración local y, además, podrá ejercer sus potestades impugnatorias,
exigiendo la anulación del acuerdo enajenador, bien a la propia entidad local o bien
directamente a la Jurisdicción contencioso-administrativa, en los términos previstos
especialmente en la LRBRL (art. 65…). Sólo así, aún en el supuesto en que la
Administración local requerida de anulación y de suspensión de la ejecución de la
resolución impugnada no atendiese esta demanda administrativa (o en el supuesto
en que el órgano judicial no estimase la solicitud de suspensión del acto local
recurrido por la Administración autonómica), podría garantizarse todavía el interés
público de la misma entidad local frente a esa actuación administrativa de sus
propios órganos al deber constar la condición jurídica de bien “litigioso”, y así
informar a los aspirantes interesados en adquirir el bien local del ejercicio de las
potestades y acciones legales inherentes a ese control administrativo de legalidad
externo e independiente del ente público propietario.
Ahora bien, ¿y si la Administración local incumple su deber legar de comunicar y remitir el
expediente patrimonial y el acuerdo de enajenación? esto es, ¿y si el municipio elude este
control autonómico de legalidad e inicia el procedimiento de adjudicación de la
enajenación, sin que la Administración autonómica haya tenido conocimiento alguno de
ello (incumpliendo también el ente local su deber general de informar de sus actos
establecido en el art. 56.1 LRBRL), o bien, teniendo un mínimo pero insuficiente
conocimiento, no haya requerido la ampliación de información prevista en el art. 64
LRBRL?
Más exactamente, ¿sería eficaz y válida una comunicación tardía o extemporánea a la
Administración autonómica? Parece que sí, parece que esa ilícita inactividad
administrativa del ente local es susceptible de subsanarse con posterioridad, siempre y
cuando haya podido ejercer mínimamente la Administración autonómica su potestad de
control de legalidad y aún no se haya celebrado el negocio jurídico de la enajenación
patrimonial.
B) El control ejercido mediante la autorización.
La legislación autonómica de régimen local (salvo la andaluza hoy vigente) ha asumido la
regulación estatal supletoria, exigiendo la autorización de la Administración autonómica
con carácter previo a la enajenación de todo bien inmueble de valor superior al 25% de
los recursos ordinarios de la entidad local. Se trata, pues, de un instrumento de control
administrativo externo distinto al anterior, por cuanto, a pesar de las lagunas que puedan
apreciarse en la respectiva normativa autonómica, el mismo nombre de la técnica
controladora “autorizatoria” ofrece una singularidad propia ausente en la anterior
modalidad de fiscalización (“dación de cuenta”, “toma de conocimiento” o “comunicación”).
a.- La solicitud y la emisión de la autorización autonómica.
Es preciso aclarar antes que algunas leyes autonómicas (art. 186.1 de la LAL aragonesa y
art. 186.1 de la LAL riojana) no se refieren a una “autorización” autonómica y sí, en
cambio, a una “aprobación” de la Administración tuteladora. Pero, pese al término
utilizado, no estamos ante una actuación autonómica meramente ratificadora o
aprobadora de una resolución local enajenadora, sino ante un control previo a esta
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resolución de la Administración local, ante la técnica autorizatoria. Así la califica el propio
art. 108.4 del RBASO aragonés, y así se deduce también del art. 121 del RBASO al
requerir expresamente la “aprobación previa” de la Consejería.
Sin embargo, la legislación de Cataluña no parece prever este control autorizatorio, por
cuanto ya su misma Ley Municipal (art. 209.1), en vez de requerir un permiso de la
Administración autonómica, exige de ella la emisión de un “informe”:
“Para enajenar o gravar bienes patrimoniales, tienen que tenerse en cuenta las
reglas siguientes:
a) En el caso de bienes inmuebles, hace falta el informe previo del
Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales si su valor
excede el 25% de los recursos ordinarios del presupuesto consolidado de la
corporación…”
Por tanto, conviene diferenciar dos modalidades de regímenes “autorizatorios”: el general
o mayoritariamente establecido en las normativas autonómicas y el específico o singular
de la legislación catalana.
* El régimen general autorizatorio.
Cuando la legislación exige una autorización previa a la enajenación del patrimonio local
(por ejemplo, el art. 91.1 de la Ley madrileña) está imponiendo un procedimiento
administrativo de necesaria inserción en el expediente patrimonial enajenador, esto es, un
“mini” procedimiento que, dada su configuración autorizatoria, ha de iniciarse mediante
una “solicitud” o petición de la entidad local interesada en obtener el permiso
administrativo y ha de finalizar mediante una resolución expresa de la Administración
autorizante, concediendo o denegando la autorización solicitada.
La Corporación local debe pedir (y obtener) la autorización de la Administración
autonómica, no sólo antes de iniciar el procedimiento administrativo de selección del
adquirente, sino también previamente a la adopción del “acuerdo enajenador finalizador”
del expediente patrimonial “interno” (en cambio, LÓPEZ FERNÁNDEZ afirma que tanto el
anuncio o convocatoria de la licitación como, en su caso, el pliego de condiciones también
deben ser conocidos por la Administración autonómica antes de conceder o denegar la
autorización solicitada). Así se dispone ya en la normativa autonómica: claramente se
preveía en el RBEL andaluz, al señalar que “será necesaria autorización de la persona
titular de la Consejería de Gobernación, previa a la adopción del acuerdo de disposición
onerosa por la Entidad Local” (art. 12.1), y también, aunque menos explícitamente, se
establece en el RBASO aragonés (arts. 108.4 y 121) y en el RBEL navarro (art. 140.2).
En cualquier caso, sorprende que la mayoría de las normativas autonómicas no
establezcan el plazo máximo de duración de ese procedimiento autorizatorio y los
consiguientes efectos de la falta de la preceptiva resolución autonómica expresa en el
debido plazo. Tan sólo lo disponen la anterior normativa andaluza (dos meses y efectos
estimatorios) y las leyes madrileña y valenciana (seis meses y efectos desestimatorios).
En la generalidad de las Comunidades Autónomas, pues, deben aplicarse las normas
generales administrativas, esto es, los arts. 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRJPAC): supletoriamente, el plazo máximo de duración de ese
procedimiento autorizatorio sería tres meses (art. 42.3) y los efectos de su vencimiento sin
resolución (y notificación) expresa a la Administración local peticionaria serían
estimatorios (art. 43.2).
Y esta diferenciación en los ordenamientos autonómicos en cuanto a los efectos de la
falta de emisión de autorización en el plazo establecido parece tener relevancia en la
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validez misma del acuerdo de enajenación y el posterior procedimiento de adjudicación de
enajenación…
- Por un lado, si el efecto es estimar concedida o emitida la autorización
autonómica por “silencio administrativo”, parece que ya no podría válidamente –por
haberse producido una especie de acto presunto (art. 43.4.a) LRJPAC)- emitir
luego la Administración autonómica una “resolución” denegatoria de la autorización
solicitada.
- Por el contrario, en los ordenamientos en los que expresamente se dispone el
“silencio administrativo negativo” o los efectos desestimatorios por no emitirse la
autorización en plazo (las leyes madrileña y valenciana), sí podría la Administración
autonómica tardíamente emitir, bien una resolución autorizatoria o bien denegatoria
de la autorización instada, en aplicación del art. 43.4.b) LRJPAC. Y así, con esta
autorización expresa tardía podría incluso “subsanarse” un acuerdo municipal de
enajenación ilícita como sería el dictado por la Administración local, a pesar y en
contra de esa “denegación presunta” de la autorización solicitada; puesto que el
acuerdo de enajenación sería un acto anulable y, por tanto, susceptible de
convalidarse posteriormente emitiéndose tardíamente la debida autorización (art.
67.4 LRJPAC).
* El régimen especial de Cataluña.
Como bien saben, el art. 209.1.a) Ley Municipal exige, no un permiso o autorización
administrativa de la Consejería/Departamento de Gobernación, sino la emisión de un
informe administrativo de la Consejería. Esto es, aun cuando estamos ante un régimen
similar al de las autorizaciones previstas en las otras normas autonómicas, el acto de la
Administración autonómica continúa siendo un informe y, por tanto, susceptible de, en su
caso, aplicársele las normas generales propias de este “acto de trámite” administrativo y
no las reglas características de la técnica autorizatoria.
Por ello, precisamente por tratarse de un “informe” que ha de emitir una Administración
pública (la autonómica) en el seno de un procedimiento administrativo incoado y tramitado
(y también con debida resolución) por otra Administración (la local), resulta congruente el
plazo más breve que tiene la Administración para “autorizar”/”informar” la enajenación
local proyectada. El art. 209.1.a) Ley Municipal establece un plazo máximo de tan sólo
treinta días para la emisión del informe autonómico.
Pero no dispone la norma los efectos de la falta de emisión en plazo de ese informe, esto
es, congruentemente con la naturaleza de informe administrativo y no de acto
autorizatorio, no dispone un silencio administrativo positivo o negativo por el vencimiento
de ese plazo máximo, sino tan sólo una regla propia de los informes administrativos
prevista en el art. 83.4 de la LRJPAC: la continuación de la normal tramitación del
procedimiento de enajenación, al disponerlo, además, expresamente el art. 40.1.c) RP
(….El informe se debe emitir en el plazo máximo de 30 días; transcurrido éste sin haberse
emitido, se pueden proseguir las actuaciones…”).
De esta forma, lo más relevante de la regulación catalana es, precisamente en
concordancia con la tipificación de ese control a través de informe y no de acto
autorizatorio, la no vinculación del informe para la Administración local, su carácter no
vinculante ni determinante. En efecto,
-
Si vence el plazo y no se ha emitido el informe autonómico, la Administración local
podrá continuar la tramitación del procedimiento de enajenación y, en su caso,
efectuar la enajenación proyectada.
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-
Si se ha emitido el informe dentro del plazo, tampoco lo dispuesto en el informe tiene
que ser asumido por la Administración local, porque:
a) Cuando el informe es favorable a la enajenación propuesta por la
entidad local, no es vinculante, puesto que, al amparo de la autonomía local
y sus competencias propias, la Administración local podrá, motivadamente,
apartarse del informe y reconsiderar la conveniencia para el interés local de
efectuar la enajenación proyectada e informada favorablemente, puesto que
el ordenamiento patrimonial, en principio, no obliga a las Administraciones a
enajenar su patrimonio enajenable.
b) Cuando el informe es desfavorable a la enajenación anunciada, el
mismo ordenamiento catalán permite la enajenación, aunque, eso sí,
acordándose motivadamente (explicitando los intereses públicos locales a
favor de la enajenación) por su órgano plenario con el quórum cualificado
previsto en el art. 47.2 de la LRBRL. Así lo dispone el art. 209.1.a) de Ley
Municipal:
“…Si el informe no es favorable, el Pleno tiene que adoptar el
acuerdo de enajenación o de gravamen con los requisitos que
establece el artículo 47.2…” (y que enuncia el art. 40.1.c) RP: “con el
voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en
todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de
la Corporación”).
Así, pues, se trata de un informe administrativo preceptivo, pero no vinculante; y por tanto,
no estamos ante especie alguna de competencia compartida en el acuerdo enajenador.
En todo caso, la legislación catalana se aparta así claramente del régimen autorizatorio
generalmente establecido en el resto de las legislaciones autonómicas, que en modo
alguno permiten el acuerdo local de enajenación si la autorización autonómica se ha
denegado expresamente.
b.- El control de oportunidad.
No menor importancia ofrece la determinación del objeto y la finalidad de este control
administrativo que ejerce la Administración autonómica mediante la técnica autorizatoria.
En primer lugar, es preciso conocer si se trata de un control de legalidad o, en cambio, es
un control de oportunidad, si la Administración autonómica debe limitarse a comprobar la
adecuación al ordenamiento jurídico de la enajenación prevista por la Administración local
o si, además, debe comprobar la conveniencia o la necesidad de ese negocio patrimonial
para los intereses públicos.
Algunos autores han rechazado explícitamente que la tutela autonómica pueda exceder
de un mero control de legalidad (QUIRÓS ROLDÁN, aunque más adelante parece
admitirlo). Otros (MIRÓ MIRÓ) no rechazan que pueda ser un control de oportunidad,
pues el art. 109.1 RB no dispone lo contrario y, en consecuencia, las normativas de las
CC AA podrían establecer un control de oportunidad.
Lo cierto es que la actual legislación autonómica aplicable a los bienes locales no define
este control autorizatorio; ni siquiera lo hacen las normas que expresamente se refieren al
otro instrumento fiscalizador (la comunicación) como un control de legalidad (la anterior
andaluza y el art. 40.1.c) del RP catalán). De esta forma, ante el silencio del legislador y
de la Administración autonómica, y considerando la jurisprudencia constitucional sobre los
controles de tutela de las Administraciones territoriales (estatal y/o autonómicas) sobre las
locales y su indispensable compatibilidad con el principio constitucional de la autonomía
local (STC 4/1981: “…el principio de autonomía es compatible con la existencia de un
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control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se
ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las
Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la
Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de
carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos…”), no parece que pueda
imponerse este control de oportunidad y menos aún sin la debida, expresa y específica
previsión legal. En este sentido se pronuncia también la STSJ de Castilla-León de 18 de
mayo de 2012 al señalar: “…Tanto en el procedimiento de dación de cuentas como en el
de autorización para la enajenación de los bienes patrimoniales de las entidades locales,
la Administración Autonómica… debe intervenir para cerciorarse del acomodo a la
legalidad del negocio jurídico, si bien, con consecuencias distintas en uno u otro
supuesto…” (F.J. cuarto).
Por ello, podría interpretarse esta preceptiva intervención autonómica autorizatoria como
un mero control de legalidad que, a diferencia del inherente a la “dación de cuenta” o
comunicación, se ejercería previamente a la decisión enajenadora de la Administración
local, al ser preciso tener ese permiso autonómico para acordar y ejecutar la enajenación
del patrimonio local. Sería, pues, un control cualificadamente preventivo de la legalidad de
la actuación administrativa local conducente a la enajenación, un control que, dada su
naturaleza habilitante o autorizatoria, condicionaría la propia emisión de la decisión
enajenadora en atención al valor superior de los bienes o derechos patrimoniales que
pretende enajenar la entidad local.
Y así, con esta interpretación, habría en la legislación autonómica un control de legalidad
a posteriori de la decisión enajenadora local (cuando el patrimonio tiene menor valor
económico) y un control de legalidad a priori de la resolución enajenadora (cuando el bien
es más valioso). En el primer caso, la Administración local ha dictado ya su decisión de
enajenación y consecuentemente la iniciación del control autonómico afectaría sólo, en
principio, a la eficacia o ejecución de ese acuerdo manifestada especialmente en la
debida incoación del procedimiento selectivo del adquirente; por el contrario, en el
segundo supuesto, la Administración local aún no ha acordado la enajenación y el control
autonómico cobraría una importancia mayor al constituirse en un requisito legal de
inexcusable presencia para la válida emisión de ese acuerdo enajenador local.
Pero esta interpretación no resulta satisfactoria, porque, pese a las apariencias, ese
control de legalidad previo a la resolución enajenadora sería un control de menor
intensidad y eficacia que el control de legalidad posterior al acuerdo enajenador, al no
incluir la resolución enajenadora, al no examinar la Administración autonómica la legalidad
del acuerdo de enajenación, al limitarse esta fiscalización a los trámites del expediente
patrimonial y no a su resolución final o definitiva que es el acuerdo enajenador. No
parece, pues, ser demasiado congruente esa interpretada dualidad de controles de
legalidad, porque, pese a ser el control a priori más preventivo que el control a posteriori,
excluye el elemento fiscalizable de mayor interés para cualquier control de legalidad de
una actuación administrativa procedimentalizada y formalizada: el elemento resolutorio del
procedimiento, la llamada resolución administrativa.
Es cierto que, en relación a este patrimonio local de superior valor, la Administración
autonómica ejerce un auténtico control de legalidad, aunque limitado en el sentido
indicado al ser un control autorizatorio previo al acuerdo enajenador y, por tanto, excluir
esta resolución final del expediente patrimonial. Pero la mayor relevancia y valor de estos
bienes locales que, por ello, están sometidos al deber de obtener una previa autorización
autonómica y no un mero deber de comunicación, reclama un mínimo control adicional en
ese control autorizatorio, y éste no puede se otro que un cierto control de oportunidad,
una fiscalización de conveniencia para los intereses públicos. Y es que la misma STC
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4/1981 ya admitía controles de oportunidad en los siguientes términos, que interesa
recordar:
“…, y en conexión con los límites de la autonomía en materia económicofinanciera, se plantea un tema clásico que es el relativo a la defensa del patrimonio
del Estado o de los entes públicos frente a sus administradores, defensa que lleva
a limitar los poderes de disposición de las Administraciones públicas, sujetándolas
a un control incluso de oportunidad…… En definitiva y en virtud de las
consideraciones anteriores, debe sostenerse que no es posible declarar -en
abstracto- la inconstitucionalidad de la existencia de controles que valoren incluso
aspectos de oportunidad, siempre que sea una medida proporcionada para la
defensa del patrimonio como sucede en los actos de disposición. En los demás
supuestos sólo será admisible la existencia de controles de legalidad….” (F.J.
quince)
Y, si bien la regulación catalana sobre el “informe” es un indicio relevante, llama la
atención que tan sólo una normativa autonómica prevea explícitamente esta potestad
autonómica de controlar la oportunidad de la enajenación local para los intereses
públicos: el art. 138.1 de la Ley navarra dispone que “La Administración de la Comunidad
Foral ejercerá el control del interés general de las actuaciones de las entidades locales de
Navarra en materia de enajenación…”.
Ahora bien, la Administración autonómica no puede examinar la afectación de esa
pretendida enajenación al interés público de la Administración local interesada, porque la
autonomía local constitucionalmente consagrada y protegida se lo impide claramente, al
amparar y fundamentar, como es sabido, no sólo las potestades de cada Administración
local que sean precisas para gestionar sus propios intereses locales y no sólo las
competencias debidas en materias o asuntos públicos de interés local, sino, además, el
derecho de participar e intervenir en competencias ajenas, en la toma de decisiones
públicas de competencia autonómica o estatal, en los procedimientos no locales, siempre
que se pueda afectar al interés local. No puede la Administración autonómica decidir si la
enajenación de un bien o derecho de un ente local resulta beneficiosa o perjudicial para
los intereses públicos de este ente local, puesto que la apreciación y la valoración
definitiva de cada interés local compete en exclusiva a cada Administración local, y a
nadie más, porque esto es la base mínima del principio de la autonomía local, el núcleo
esencial de esta autonomía institucional.
Sólo en la medida en que la enajenación pretendida por la Administración local incida o
afecte a intereses públicos autonómicos o supralocales, esto es, afecte a intereses de la
Comunidad Autónoma o a intereses de otra entidad local en su caso, podrá ejercer ese
control de oportunidad (en este sentido se ha pronunciado muy recientemente ORENSE
TEJADA, aplicando la doctrina jurisprudencial relativa a la ordenación urbanística). Los
intereses públicos fiscalizables por la Administración autonómica han de ser
necesariamente intereses públicos ajenos a los inspiradores y fundamentadores de la
voluntad enajenadora de la Administración local sometida al control autonómico.
Es más, es precisamente la necesaria evaluación de esos intereses públicos
diferenciados del interés local enajenador lo que justifica la naturaleza autorizatoria de
este control autonómico de legalidad y de oportunidad, lo que explica que el examen
autonómico sea previo a la propia resolución local enajenadora y no posterior, por cuanto
resulta imprescindible garantizar a la propia Administración local interesada en la
enajenación la ausencia de perjuicios a otros intereses públicos si finalmente acuerda la
enajenación proyectada y la consume. No es la Administración local la institución pública
más apropiada para valorar la afectación de su propuesta enajenadora a otros intereses
públicos locales o estrictamente autonómicos, pues, aparte de ser parte interesada en el
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“juicio de oportunidad”, carece de la capacidad necesaria para emitirlo al desconocer con
la debida precisión la incidencia de otros intereses generales ajenos al suyo; por ello,
resulta conveniente la evacuación de ese examen de oportunidad antes del acuerdo de la
enajenación y resulta indispensable la atribución de ese control a la Administración
autonómica.
Y esta tutela autonómica de oportunidad sobre la actuación de la Administración local no
precisa estar expresa y específicamente prevista o atribuida por la legislación autonómica
aplicable a los bienes locales, porque se refiere al control de la Administración autonómica
para apreciar sus propios intereses autonómicos y la concurrencia e incidencia de otros
intereses locales ajenos al interés de la Administración local interesada en la enajenación;
y para ello la Administración autonómica ya tiene la habilitación establecida con carácter
general en la LRBRL y en los respectivos Estatutos de Autonomía de conformidad con el
reconocimiento constitucional (art. 137 CE) de la autonomía de las Comunidades
Autónomas para “gestionar sus respectivos intereses”.
Control autonómico de oportunidad, pues, pero limitado a la incidencia en los intereses no
locales del ente local propietario del bien enajenable, esto es, cuando se aprecie que “el
ejercicio de las competencias de la Entidad Local incida en intereses generales
concurrentes con los propios de la Entidad, sean del municipio, la provincia, la Comunidad
Autónoma o el Estado” (STC 4/1981). Por ello, tampoco en los ordenamientos
autonómicos donde se establecen el régimen autorizatorio puede apreciarse competencia
compartida alguna: la entidad local es competente para apreciar en exclusiva la incidencia
de la enajenación en sus propios intereses públicos, y a su vez a la Administración
autonómica le corresponde en exclusiva la afectación de la enajenación local en otros
intereses públicos (autonómico, supralocales o de otra entidad local).
2.- Los controles específicos de ciertas alienaciones inmobiliarias.
A) Enajenaciones directas.
En atención a la excepcionalidad y carácter tasado de los supuestos de la enajenación
directa del patrimonio inmobiliario local, algunas normativas autonómicas establecen
también ciertos controles administrativos autonómicos.
a.- Cataluña.
El art. 43 del RP catalán exige la emisión del previo informe del Departamento de
Gobernación pronunciándose sobre “las peculiaridades de los bienes, las necesidades del
servicio a satisfacer o las limitaciones del mercado inmobiliario”, que son las
circunstancias habilitantes de la enajenación directa (art. 209.3 que remite al art. 206.3.a)
Ley Municipal, tipificador de los supuestos de adjudicación directa). Esto es, la norma
impone este específico informe autonómico en las enajenaciones que se pretendan
efectuar directamente, por concurrir algunos de los supuestos legitimadores de esta
modalidad de enajenación (cierto es, sin embargo, que el tenor literal del art. 43 parece no
someter a este informe a uno de los supuestos más habituales y relevantes de
enajenación directa al referirse a él después (“…También se puede proceder a la
enajenación directa en supuestos de urgencia extrema”).
En todo caso, el informe “tiene que emitirlo en el plazo de 30 días; transcurrido éste sin
resolución se pueden proseguir las actuaciones”. Se adopta, pues, el mismo plazo de 30
días que el previsto para las enajenaciones ordinarias por subasta. Pero no se asume
exactamente el efecto del art. 209.1.a) de Ley Municipal por la no emisión del informe
preceptivo y no vinculante para la entidad local. Es cierto que pueden proseguirse las
actuaciones si no se emite el informe, pero cuando se pretende la enajenación directa la
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normativa no permite a la Administración local apartarse y enervar un informe
desfavorable o contrario a la enajenación acordada, y, recuérdese que sí lo permite
cuando la enajenación es por subasta (“…Si el informe no es favorable, el Pleno tiene que
adoptar el acuerdo de enajenación o de gravamen con los requisitos que establece el
artículo 47.2 LRBRL”).
b.- Andalucía.
El art. 38.c) del RBEL andaluz exige el previo informe de la Dirección General de la
Administración Local apreciando la urgente necesidad de enajenación directa, llamada
originariamente “procedimiento negociado sin publicidad”.
Pero ¿no había suprimido la LAULA toda tutela autonómica sobre los actos de disposición
de los bienes de los entes locales andaluces? Sí, pero parece que al legislador de la
LAULA, bien se le ha olvidado suprimir este especial control o bien no ha querido
suprimirlo. En efecto, al no constar este control en la LBEL andaluza y estar establecido
en su Reglamento de desarrollo, como la LAULA sólo deroga preceptos expresos de la
LBELA cabe entender que el art. 38.c) RBEL andaluz no ha sido derogado por ella. Y
tampoco parece ser un supuesto de derogación implícita por oponerse a la nueva LAULA,
puesto que el art. 50 LAULA dispone: “… sin necesidad de autorización previa de la
Comunidad Autónoma de Andalucía, cualquiera que sea su importe”; y nada más. Y este
art. 38 no se refiere al control de la autorización y tampoco a una tutela en función del
valor o importe del bien enajenable, por lo que parece estar vigente.
Así, el art. 38.c) RB andaluz dispone este informe preceptivo en la enajenación directa:
“Cuando medien razones de reconocida urgencia surgidas de necesidades que requieran
una inmediata satisfacción, previo informe favorable de la Dirección General de
Administración Local, que deberá ser emitido en el plazo de diez días. De no emitirse en
el plazo señalado se entenderá que el informe es favorable.”
Aquí no es que se pueda continuar el procedimiento por el mero hecho de transcurrir el
plazo de emisión del informe sin que éste se haya emitido, sino es que se entiende
emitido el informe por el transcurso del plazo y, además, se entiende emitido “favorable”,
esto es, a favor de la enajenación directa acordada por la Administración local andaluza.
Eso sí, la norma andaluza no prevé una enervación explícita de un informe desfavorable,
por lo que es un informe vinculante cuando es desfavorable.
c.- El control ejercido con el informe autonómico.
Pero, tanto en Cataluña como en Andalucía ¿qué se controla con ese informe? Es obvio
que no se refiere a la decisión de enajenación del bien (su legalidad o su afectación a los
intereses supralocales), pues para eso ya están los controles anteriores indicados (y
suprimidos por el legislador andaluz, por cierto).
Entonces, ¿Se controla la legalidad de la enajenación directa acordada por el ente local,
esto es, la presencia de la circunstancia habilitante alegada por la Administración local?
¿es así un mero control de legalidad externo del sistema de enajenación directa? Parece
que sí: primero, porque la norma no admite que el ente local se aparte de un informe
desfavorable; y segundo, porque un supuesto control de oportunidad o de conveniencia
de elección del sistema directo de enajenación en vez de otro sistema (por ejemplo,
concurso) difícilmente podría exceder del interés local concreto y apreciado precisamente
en la causa habilitante de la enajenación directa.
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B) Permutas.
a.- El control común (o no) a permutas y enajenaciones.
Tanto la legislación estatal (TRRRL y RB) como la generalidad de las leyes autonómicas
(Valencia, Navarra, Aragón, Baleares…) prescriben los ya vistos controles de autorización
y comunicación, no sólo para la enajenación de bienes inmuebles, sino también para la
permuta de estos bienes locales. Por ejemplo, el art. 79.1 TRRL (y del RB):
“Toda enajenación, gravamen o permuta de bienes inmuebles habrá de
comunicarse al órgano competente de la Comunidad Autónoma. Si su valor
excediera del 25 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la
Corporación requerirá, además, autorización de aquél”.
Por el contrario, algunas Leyes de CC AA no disponen unas tutelas iguales o comunes
para las enajenaciones y las permutas. Así, Navarra (art. 138 LAL) sólo prevé el control
de la autorización previa en las permutas (no el de la comunicación para bienes de inferior
valor al 25% de los recursos ordinarios del presupuesto local). Y Cataluña no prevé
ninguno de los dos cuando sean permutas, y sólo prevé esos controles de tutela para las
enajenaciones (art. 209.1 Ley Municipal):
“Para enajenar o gravar bienes patrimoniales, tienen que tenerse en cuenta las
reglas siguientes:
a) En el caso de bienes inmuebles, hace falta el informe previo del Departamento
de Gobernación y Relaciones Institucionales si su valor excede el 25% de los
recursos ordinarios del presupuesto consolidado de la corporación…”
b.- El control especial y exclusivo de las permutas.
En todo caso, con independencia de esa tutela común (o única en Cataluña) de las
enajenaciones, algunas leyes autonómicas (la catalana, la Baleares…) sí disponen una
tutela autonómica específica y propia de las permutas inmobiliarias, ya sea como única y
exclusiva de las permutas (caso de Cataluña) o ya como adicional a la tutela común a
permutas y enajenaciones que también prevé (Baleares). Ahora bien, no es un control de
toda permuta, y menos aún de su necesidad o conveniencia, sino sólo un control de la
valoración de los bienes a permutar cuando se pretende superar el límite legal de
equivalencia de valores que dispone la respectiva normativa patrimonial.
En efecto, recuérdese que, en principio, la permuta sólo puede realizarse entre bienes o
derechos patrimoniales de igual valor o, en su defecto, con una diferencia de valor no
superior al 40% (o al 50%), siempre que esta diferencia se compense económicamente….
Así, por ejemplo, el art. 47.1 RP catalán dispone:
“La enajenación por permuta de bienes patrimoniales requiere un expediente en el
que se debe acreditar la necesidad o la conveniencia de efectuarla y la
equivalencia de valores entre los bienes. No obstante, la permuta se puede hacer
también si la diferencia de valores entre los bienes no excede el 100% del valor
más bajo y si se establece la compensación económica pertinente cuando la
diferencia es en perjuicio del bien del ente local”.
Pero esta normativa permite que el límite de las diferencias de valores no se cumpla si
concurren razones de interés público que avalen la permuta, aunque ello lo deberá
apreciar finalmente la Administración autonómica, y no la Corporación local (art. 47.1 del
RP catalán) que debe, no obstante, motivar la permuta que pretende efectuar. En
concreto, el art. 47.2 RP catalán prescribe así esta tutela:
“Si la diferencia de valores es más elevada, se puede proceder a la permuta, previo
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informe del Departament de Governació….”
Informe, pues, preceptivo, que “debe emitirse en el plazo máximo de 30 días” y que se
entiende emitido y con carácter favorable a la permuta acordada cuando vence el plazo y
no se ha emitido el preceptivo informe (art. 47.2 RP catalán).
Y no es vinculante. La propia norma reglamentaria permite a la Administración local
catalana efectuar la permuta informada desfavorablemente mediante acuerdo del Pleno
con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de
la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación (En similares
términos se prevé también este informe autonómico en la Ley de Administración Local de
Baleares: art. 139).
III. LA TUTELA AUTONÓMICA
EMPRESARIAL Y MOBILIARIO.
DE
LA
ALIENACIÓN
DEL
PATRIMONIO
1.- Acciones, participaciones en sociedades…
Algunas Leyes autonómicas de régimen local han establecido también otros controles en
las enajenaciones del “patrimonio empresarial” de los entes locales. Así, el art. 209.1.b)
Ley Municipal catalana y el art. 16.2 de la LBEL andaluza prescriben el preceptivo informe
favorable de la Consejería competente en Economía, que ha de emitirse en el plazo de un
mes (o “treinta días”), “a contar desde la entrada del expediente en su Registro General”
(art. 13.2 RBEL andaluz), añadiendo la LBEL andaluza “entendiéndose favorable de no
emitirse en dicho plazo”. Informe, pues, preceptivo, y también vinculante, especialmente
en Cataluña al no disponer la Ley Municipal ni la continuidad del procedimiento si no se
emite el informe en plazo, ni el “silencio positivo” por el vencimiento del plazo, ni una
posible enajenación local acordada pese a un informe desfavorable…
En cambio, la LAL navarra exige la previa autorización autonómica, y no informe alguno, y
además la exige sólo para los valores mobiliarios, acciones…. que tengan un valor
superior al 25% de los recursos ordinarios de la entidad local, pues la comunicación sólo
la requiere para los inmuebles (art. 138).
2.- Bienes muebles.
Algunas escasas Leyes autonómicas también establecen el control autonómico de la
autorización previa para la alienación de bienes muebles. Así, al no referirlo
expresamente sólo para los bienes inmuebles, parece admitirlo también implícitamente
para todos los bienes muebles el art. 136.1 de la LMRL balear, por lo que parece ser así
una tutela excesiva y desproporcionada tratándose de muebles. En cambio, se establece
sólo para ciertos los muebles –los que superen el 25% de los recursos ordinarios de la
entidad local- en el art. 138.1 de la LAL Navarra.
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de
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