1 Abril de 2013 REFORMAS A LA JUSTICIA Intentos y proyectos de

Abril de 2013
REFORMAS A LA JUSTICIA
Intentos y proyectos de reforma que hacen vacilar la independencia de la justicia
El 2012 vio la aprobación de la reforma constitucional a la justicia, promovida por el Gobierno e
inmediatamente retirada por el mismo, por la indignación que suscitó. Esta reforma hizo vacilar la
independencia de la justicia tanto por su contenido como por su proceso de adopción, y demuestra la
fragilidad del balance de los poderes en Colombia. Además, han surgido desde entonces nuevas iniciativas
que van en el sentido de la “hundida” reforma. Este documento contiene un análisis de estos procesos y
proyectos legislativos y de lo que implican en cuanto a independencia de la justicia .
Como lo recordó la ACNUDH en su reciente informe anual sobre la situación de derechos humanos en
Colombia, en el 2012 “el Congreso aprobó tres reformas constitucionales promovidas por el Gobierno”, entre
las cuales la reforma del sector judicial, que fue “rechazada por el Presidente de Colombia, por la
indignación que suscitó entre la población y por los desajustes de que adolecía en relación con el objetivo
original que se había fijado”i.
Y desde entonces han surgido nuevas iniciativas de reforma para extender los poderes del Presidente de la
República de cara a la Fiscalía General de la Nación. Tal reforma resultaría en una intervención e injerencia
directa del poder ejecutivo en el poder judicial y afectaría por lo tanto la independencia del poder judicial.
Una de estas iniciativas está actualmente en curso de aprobación.
Pedimos por lo tanto a la Unión Europea y a sus Estados miembro, a Suiza y Noruega, que, basándose en
los Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura, manifiesten su
preocupación frente a estos repetidos intentos y proyectos de reforma e insten a las autoridades
colombianas a que se abstengan de promover reformas que atentan contra la independencia de la
justicia.
Valoramos el retiro de la reforma constitucional a la justiciaii ya que, de haber entrado en vigencia, hubiese
afectado gravemente la independencia del poder judicial y el balance de los poderes.
En efecto, la “hundida” reforma a la justicia, planteó mecanismos que hubieran permitido eludir y debilitar la
competencia de los magistrados en sus funciones judiciales; buscaba proteger a los congresistas y demás
funcionarios frente a posibles investigaciones y sanciones en caso de delitosiii; y afectaba gravemente la
independencia del Procurador general (para más detalles ver anexo).
La gravedad de la reforma fue destacada en su momento por el presidente de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia, donde “el gobierno anterior (…) persegu(ía) a los magistrados para desacreditarlos”, el
gobierno actual “emprendi(ó) una campaña jurídica a través de reformas constitucionales para desmantelar
a la justicia”iv. La reforma había sido introducida por el gobierno, y fue respaldada por el mismo hasta el
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momento de su aprobación final. El Presidente Santos reiteró su respaldo al proyecto inicial; sólo cuestionó
el proceso de conciliación de la reforma (etapa final de su adopción). Sin embargo, muchos aspectos
preocupantes de la reforma pre-existían a esta última etapa. El propio Ministro de Justicia tuvo que
renunciar a su cargo a los pocos días frente a la fuerte polémica que generó la reforma, luego de haber
felicitado al Congreso por la aprobación de la misma.
Uno de los aspectos preocupantes de este proceso ha sido la continuidad en los intentos de debilitar a la
justiciav, y en particular la Corte Suprema de Justicia, de parte del gobierno colombiano y del Congreso.
Inicialmente, las Altas Cortes se opusieron firmemente, manifestando públicamente su rechazo frente a la
reforma al considerar que estaba lesionando la independencia y la autonomía del poder judicialvi. Sin
embargo, luego de la introducción de elementos que les hubiera favorecido en su mandato, su postura
frente a la reforma cambió. Se extendió el mandato de los magistrados de la Altas Cortes de 8 años a 12 años
y la edad del retiro forzoso de 65 a 70 años (art. 15); los magistrados actuales siendo incluidos como
beneficiarios de estos cambios (art. 15, § transitorio). Se pasó así de una estrategia de confrontación a una
cooptación de las Altas Cortes. Este proceso evidenció la fragilidad del equilibrio de los poderes y la
capacidad de cooptación de las Altas Cortes por las otras ramas del poder. Así, un magistrado de las Altas
Cortes expresó que esta reforma era “un pacto de favores"vii.
La reforma a la justicia, aprobada en junio de 2012, fue inmediatamente retirada. Sin embargo nuestras
preocupaciones resurgieron frente a las nuevas iniciativas de reforma presentadas desde entonces. Estas
reformas parecen seguir con la tendencia en incrementar los poderes del ejecutivo y atacar y limitar la
independencia de la justicia.
A finales de agosto de 2012, fue presentada en el Congreso una nueva propuesta de reforma constitucional
mediante la cual se buscaba que el nombramiento del Fiscal General pasara de la Corte Suprema al
Presidente de la Repúblicaviii. Y a finales de octubre de 2012, la Ministra de Justicia introdujo un proyecto de
ley “Por el cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la República para
modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y expedir su régimen de
carrera y situaciones administrativas”ix. Si bien el proyecto de agosto fue retirado, el segundo está en curso
de aprobación y amenaza gravemente la independencia de este órgano ya que resultaría en una
intervención e injerencia directa del poder ejecutivo en el poder judicial.
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REFORMA A LA JUSTICIA – DISPOSICIONES QUE GENERARON MAYOR PREOCUPACIÓN
1. La reforma planteó mecanismos que hubieran permitido eludir y/o debilitar la competencia de los
magistrados en sus funciones judiciales tales como:
o
La extensión de la capacidad de rendir justicia a particulares, notarios y abogados (art. 1)
o
La limitación de los asuntos que puedan ser conocidos por la justicia mediante la creación de una
Comisión especial para formular recomendaciones al Congreso sobre “asuntos que deban ser conocidos
por autoridades jurisdiccionales distintas a los jueces de la República”. Este elemento se eliminó en la
versión conciliada de la reforma.
o
La introducción de la competencia del gobierno para diseñar la política criminal de la rama judicial (art.
10).
2. Se buscó eliminar la participación de la Corte Suprema y del Consejo de Estado en el proceso de
nombramiento del Procurador General de la República, que hubiera quedado solamente en manos
del Presidente de la República y del Senado. Esta disposición, que afectaba gravemente la
independencia de esta figura, fue retirada en la etapa de conciliación de la reforma.
3. La reforma apuntó a proteger a los congresistas y demás funcionarios frente a posibles
investigaciones y sanciones. Cabe destacar los siguientes aspectos:
o La Corte Suprema de Justicia, única instancia competente a la fecha para conocer de los delitos cometidos
por congresistas hubiera pasado a ser segunda instancia, debilitando así su poder, y se buscó eliminar la
x
aprehensión y puesta a disposición de la justicia de los congresistas investigados . Esto conllevaba un
riesgo de que los congresistas que hayan cometido actos ilegales puedan ejercer más fácilmente presiones
sobre las víctimas y sus abogados, así como sobre el sistema judicial, y que sigan delinquiendo. Hubiese
aumentado también el riesgo de que se sustraigan a la justicia.
o
Antes de la conciliación, el proyecto de reforma preveía que los propios congresistas elaboraran y votaran
las disposiciones dirigidas a vigilar y sancionar su conducta.
o
La reforma restringía las condiciones de pérdida de investidura para los congresistas y limitaba sus
xi
efectos . El Consejo de Estado manifestó su inconformidad frente a este aspecto de la reforma, al
considerar que “desnaturaliza la pérdida de investidura de congresistas y resta eficacia a un instrumento
de moralización política y de control ético que mucho ha contribuido a la defensa y fortalecimiento
xii
institucional del Congreso de la República” .
o
Se obstaculizaba la presentación de denuncias contra altos funcionarios al exigir que el denunciante se
presentase personalmente, aportase pruebas al Ministerio Público (art. 5 §2), y asumiese los costos del
proceso en caso de demandas "infundadas" o "temerarias" en contra de congresistas (art. 5 §5). Esto
hubiera además facilitado las presiones sobre los denunciantes.
o
La reforma apuntaba a la eliminación de la comisión de Acusaciones de la Cámara mediante la creación
de una ‘Comisión de Aforados’, con capacidad para archivar las denuncias y pronunciarse sobre su
mérito. La Comisión de Acusaciones está actualmente investigando al ex Presidente Uribe en relación
con el escándalo de las 'chuzadas' realizadas por el DAS.
4. Además de estos aspectos, la reforma buscaba ampliar el plazo máximo de detención sin control de
garantías de 36 a 72 horas (art. 17), lo cual facilita la detención arbitraria y aumenta los riesgos de
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malos tratos en detención por falta de control de parte de los juecesxiii. Este elemento no
directamente relacionado con una reforma de las instituciones judiciales también ponía en
entredicho las garantías fundamentales.
i
Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) sobre la situación de
derechos humanos en Colombia, A/HRC/22/17/Add.3, 7 de enero de 2013
ii
La reforma fue aprobada e inmediatamente ‘hundida’ por el Congreso en junio de 2012 luego de que el Presidente Santos
cuestionara su versión final y convocara el Congreso a reunirse en sesiones extraordinarias.
iii
Cabe recordar que a finales del 2011 la Corte Suprema de Justicia tenía abiertos más de 160 investigaciones y/o procesos en
contra de congresistas por parapolítica (Informe OACNUDH 2011, 31 de enero de 2012, A/HRC/19/21/Add.3). La Corte ha jugado un
papel clave para la salvaguardia de la democracia y del Estado de derecho en Colombia, en particular con respecto al escándalo de la
parapolítica. Al día de hoy cerca de 38 congresistas tienen procesos abiertos por pérdida de investidura (Ibid.).
iv
El Espectador, Dice el nuevo presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema 'La batalla ahora es jurídica', 30 de enero de
2012.
v
Se buscó inicialmente introducir un fuerte control político sobre las mismas. Ello al incrementar el poder de la
Cámara de representantes sobre las mismas y al remplazar el Consejo Superior de la Judicatura, actualmente encargado de ejercer la
función disciplinaria, por un Sistema Nacional de Administración Judicial (art. 18 y siguientes) en el cual también hubiesen estado
presentes miembros del ejecutivo (El Espectador, Senado aprueba reforma judicial con 'revolcón' a administración de Justicia, 10 de
mayo de 2012)
vi
A inicios de mayo del 2012, el Consejo de Estado se levantó de la mesa de diálogo con el gobierno y el Congreso (El Tiempo,
Consejo de Estado explica por qué se retira del debate de la reforma, 9 de mayo de 2012 y El Espectador, Consejo de Estado confirmó
su retiro definitivo del debate a la reforma a la justicia, 9 de mayo de 2012) y el Sr. José Leonidas Bustos, presidente de la Sala Penal
de la Corte Suprema de Justicia expresó en su momento que la reforma a la justicia refleja la continuidad en los intentos de debilitar
a la Corte de parte del gobierno: “en el gobierno anterior altos dignatarios del Estado muy allegados al Palacio de Nariño se
dedicaban a la tarea de perseguir a los magistrados para desacreditarlos, pero ahora los dignatarios ya no utilizan las herramientas
del delito, sino que emprendieron una campaña jurídica a través de reformas constitucionales para desmantelar a la justicia y,
particularmente, a la Corte Suprema de Justicia” (El Espectador, Dice el nuevo presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema 'La
batalla ahora es jurídica', 30 de enero de 2012).
vii
Semana, Reforma a la Justicia, hecha a la medida, 9 de junio de 2012
viii
Para el proyecto y su trámite en el Congreso, ver página web de la Cámara de Representantes y El Espectador, Presidente de
la República quedaría facultado para elegir Fiscal General, 24 de agosto de 2012. El proyecto fue finalmente retirado, el 13 de
noviembre de 2012.
ix
Para el proyecto y su trámite en el Congreso, ver página web de la Cámara de Representantes
x
En el sistema actual, la Corte Suprema puede ordenar la detención de los congresistas, los cuales son puestos a disposición
de la misma. Con la reforma se estableció que sólo podrían ser capturados cuando exista una resolución de acusación en su contra,
salvo en caso de flagrante delito (art. 16) (El Espectador, Reforma a la justicia: todos ganan, 10 de junio de 2012). Hubo propuestas
hasta de impedir la detención aun en estos casos (El Espectador, Senado aprueba reforma judicial con 'revolcón' a administración de
Justicia, 10 de mayo de 2012)
xi
Se preveía por ejemplo que seguirían siendo competentes para debatir y votar proyectos de actos legislativos en caso de
"violación del régimen constitucional de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses” (art. 6 §1)
xii
Carta del Consejo de Estado, 9 de mayo de 2012
xiii
El Espectador, Fiscalía queda facultada para adelantar capturas de manera excepcional, 13 de junio de 2012
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