cooperacion interregional para el desarrollo sostenible

COOPERACION INTERREGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE:
DESAFIOS DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
José Antonio Ocampo,
Secretario Ejecutivo
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,
conocida comúnmente como “Cumbre de Río”, fue sin duda un hito histórico en el proceso de
definición de una agenda global de desarrollo sostenible, por haber materializado un consenso
político del más alto nivel. Con ella se inicia la transición hacia un nuevo régimen internacional
sobre medio ambiente, representado por una nueva generación de convenios y un programa de
acción global. En la conferencia se adoptaron nuevos principios con el propósito de dotar a la
cooperación internacional de bases más equitativas. Se podría decir que la Conferencia marcó un
punto de inflexión en las negociaciones sobre una nueva generación de acuerdos multilaterales,
con un importante componente ambiental pero basados en una visión más amplia del desarrollo,
en la que se reconoce la importancia de conciliar producción económica y comercio
internacional con uso sostenible de los recursos naturales y protección del medio ambiente.
Muchos de ellos y sus protocolos son acuerdos que incorporan mecanismos financieros
innovadores e instrumentos destinados a facilitar el acceso a nuevas tecnologías a los países en
desarrollo.
Una evaluación general de la década permite hacer un balance positivo del entorno
internacional en relación con el desarrollo sostenible y no cabe duda que al cabo de diez años de
la celebración de la Conferencia, los principios y acuerdos adoptados en esa oportunidad siguen
manteniendo plena vigencia. El concepto de desarrollo sostenible se ha convertido en el marco
de referencia de la agenda internacional, no sólo en materia ambiental sino también en el
tratamiento por parte de la comunidad internacional de otros temas, como la superación de la
pobreza, la equidad de género, la población y los asentamientos humanos. Se han incorporado
nuevos actores no estatales, y se ha reforzado la participación del sector privado y la sociedad
civil en la búsqueda de soluciones a los desafíos ambientales del desarrollo sostenible.
Sin embargo, a pesar de que la comunidad internacional asumió con entusiasmo el
compromiso de aplicar los principios y acuerdos mencionados, en el transcurso de los años
noventa fue disminuyendo el ímpetu inicial. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible,
que se celebrará en Johannesburgo en agosto del 2002, deberá ofrecer nuevas oportunidades de
reafirmar los compromisos políticos, dar mayor cohesión a la agenda global, reforzar su
instrumentación y establecer vínculos operativos con las agendas regionales y nacionales.
Desafíos del desarrollo sostenible a nivel regional
La incorporación plena y efectiva de la agenda de Río sigue siendo una tarea pendiente en
América Latina y el Caribe, ya que aún no se ha logrado superar el enfoque fragmentado del
desarrollo sostenible. Queda mucho por avanzar en la aplicación de políticas coherentes en los
ámbitos de las finanzas, el comercio, las inversiones, la tecnología y la sostenibilidad ambiental.
En todo caso, gracias a los procesos que puso en marcha la Cumbre de Río, a lo largo de los
últimos diez años hemos aprendido que el deterioro ambiental sufrido por países
latinoamericanos y caribeños que se encuentran en etapas intermedias e incluso iniciales de
desarrollo indican que la sostenibilidad no es un lujo cuyo logro pueda posponerse. Hemos
aprendido también que este objetivo supone mucho más que la protección de la riqueza de la
dotación de recursos naturales con la que contamos. Es, en esencia, un llamado a movilizar
inversiones hacia sectores productivos dinámicos, en los que se utilicen tecnologías y métodos de
producción limpios y en los que la competitividad sea producto de la acumulación de capital en
un sentido amplio: humano, social, físico y natural. Y es también un llamado a sustituir la agenda
reactiva e incluso negativa ante las demandas globales, que sigue prevaleciendo en este campo
en la mayoría de los países de nuestra región, por una agenda proactiva y positiva. El
complemento natural de este esfuerzo debería ser una mayor afluencia de recursos de
cooperación internacional desde los países industrializados, que permitan cumplir con los
compromisos asumidos para el cumplimiento de la agenda global, que financien parte de las
actividades que se llevan a cabo en los países en desarrollo, de acuerdo con el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas. En ambos campos, los resultados conseguidos
son parciales y, en materia de recursos de cooperación, francamente insuficientes.
Los principales escollos para la materialización de actividades concretas en ese marco de
sostenibilidad se relacionan con aspectos institucionales y financieros. Los mecanismos
institucionales requieren de un fortalecimiento sustancial, especialmente para lograr la
integración de políticas públicas y la consolidación de marcos regulatorios claros y consistentes,
y un gasto público estable que logre importantes sinergias con el financiamiento internacional y
la inversión privada. Por otra parte, persisten algunas tendencias preocupantes, que consisten en
permitir que el interés por los problemas ambientales a escala global dé lugar a la introducción
de nuevas “condicionalidades” a la cooperación, así como a reemplazar la ayuda al desarrollo
sólo por el comercio. No son pocos los países de la región en los que algunos sectores sociales
siguen considerando los principios de protección ambiental y desarrollo sostenible como una
restricción que limita el desarrollo económico. Por otra parte, el grueso de las políticas
ambientales explícitas vigentes, así como los instrumentos de regulación directa e indirecta
utilizados en la región, son de carácter reactivo. Las políticas preventivas y de fomento
tendientes a incrementar la calidad ambiental vinculada a la competitividad productiva han
recibido una atención mucho menor. Asimismo, la capacidad de las instituciones ambientales
para alcanzar las metas trazadas en términos de políticas transectoriales y subregionales eficaces,
así como para fundamentar la posición negociadora de los países en el plano internacional,
continúa siendo incipiente. Las consecuencias de esta fragilidad institucional son particularmente
graves cuando se vincula el impacto ambiental a la estructura exportadora y las estrategias
económicas nacionales y subregionales. Los ejemplos más notorios son algunos nuevos temas de
creciente importancia en el debate internacional -entre otros, el cambio climático, la bioseguridad
y el comercio de organismos genéticamente modificados-, ya que los países de la región se
enfrentan a agentes transnacionales muy bien organizados para defender sus intereses.
Nuestra región se encuentra ante el doble reto de integrarse dinámicamente al mundo
globalizado y superar al tiempo la brecha de la equidad, la exclusión y el deterioro ambiental
acorde a una visión moderna compartida por todos los actores de la sociedad.
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La contribución de la CEPAL
La contribución de la CEPAL ha consistido precisamente en vincular los diferentes
ámbitos de las políticas públicas, sobre todo las políticas económicas vigentes en nuestra región,
con el desafío de lograr un crecimiento estable, equitativo y ambientalmente sostenible. En este
contexto, seguiremos colaborando con los países para enfrentar estos desafíos, sobre todo en las
áreas identificadas como prioritarias por los gobiernos, de las que destaco cinco:
1. La evaluación de la sostenibilidad del desarrollo con una visión que integre los indicadores
económicos con los sociales y ambientales y que permita medir avances e identificar áreas
que requieren atención prioritaria, sobre todo a la luz de los compromisos adquiridos en la
Declaración del Milenio. Lo anterior exige la modernización de los sistemas nacionales de
información, mediante la institucionalización de los procesos de recopilación, análisis y
difusión de estadísticas ambientales, que den cuenta, oportuna y adecuadamente, de las
brechas de sostenibilidad en todos los ámbitos relevantes para el desarrollo económico y
social. Esto significa que, además de las tradicionales estadísticas sobre factores macro y
microeconómicos, pobreza, empleo, educación y salud, es necesario ir avanzando en la
construcción de indicadores ambientales, basados en información sistemática sobre las
distintas esferas de interés.
2. La integración de las políticas económicas con las ambientales. Esto involucra, en primer
lugar, el análisis de los vínculos entre comercio y medio ambiente, tomando en consideración
las tendencias productivas de la región que apuntan hacia un esquema exportador basado en
prácticas de extracción de recursos naturales y de mayor impacto ambiental. A la CEPAL le
interesa la posibilidad de analizar la relación entre comercio y medio ambiente con criterios
positivos, sobre todo en el contexto de las negociaciones comerciales en las que participan
nuestros países, tanto a nivel global como regional y subregional. En segundo lugar, también
le interesa el financiamiento del desarrollo sostenible, a partir de mecanismos e instrumentos
que permitan aumentar los niveles de inversión y gasto en materia ambiental, tanto público
como privado, y su vinculación con las políticas generales de financiamiento para el
desarrollo. Por último, la CEPAL está interesada en apoyar a los países en la modernización
de sus instituciones, los procesos de formulación del presupuesto y monitoreo de su
ejecución, el diseño de nuevas formas de financiamiento, la aplicación de instrumentos
económicos de gestión ambiental, así como a facilitar un diálogo más fructífero entre estas
instituciones y los sectores económicos, sobre todo los encargados de la política fiscal.
3. La búsqueda de nuevas oportunidades productivas basadas en los recursos naturales y
servicios ambientales que ofrece la región. En esta área, la eficiencia energética es, sin lugar
a dudas, uno de los aspectos más importantes de la agenda para promover el empleo de
fuentes de energía renovables y tecnologías convencionales limpias y eficientes. El Protocolo
de Kyoto es el instrumento multilateral por excelencia que puede dar impulso a esta
estrategia. Este mecanismo posibilita, por primera vez, la materialización de un mercado de
servicios ambientales globales. Adicionalmente se debe promover el diseño de productos
ecológicos, el etiquetado ecológico y otras prácticas de información transparente, verificables
y no discriminatorias orientadas a los consumidores, velando que no sean utilizadas como
barreras comerciales encubiertas.
4. Promover la gestión sostenible de los ecosistemas y la diversidad biológica, mediante la
provisión de apoyo a los países en la búsqueda de mecanismos innovadores que permitan
financiar las actividades de conservación y restauración de los ecosistemas y el
reconocimiento de los servicios ambientales globales que prestan los ecosistemas naturales
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prioritarios, tanto marinos como terrestres. Esto incluye lograr vínculos más plenos entre la
biodiversidad, la biotecnología y el desarrollo sostenible, a partir de mecanismos equitativos
de transferencia de tecnología que permitan a los países en desarrollo, particularmente a los
megadiversos, participar ampliamente en este mercado emergente.
5. La gestión del medio ambiente urbano con miras al desarrollo sostenible, mediante el análisis
de instrumentos y experiencias positivas, que permitirían mejorar la calidad de los
asentamientos humanos tanto en la esfera ambiental como social y económica. En este
ámbito destacan la gestión de los recursos de agua dulce y la reducción de la pobreza urbana.
Proceso preparatorio de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible
La CEPAL, en conjunto con la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del
Programa de Naciones para el Medio Ambiente, el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Secretaría organizaron en
conjunto las actividades preparatorias de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en
nuestra región. Si bien es tradición que los países de América Latina y el Caribe celebren
conferencias regionales en anticipación de las cumbres mundiales, ésta es la primera vez que
realizaron consultas previas para formular propuestas que reflejen las singularidades de cuatro
subregiones; las consultas culminaron en la Conferencia Regional preparatoria de la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, realizada en Río de Janeiro, Brasil, los días 23 y 24 de
octubre de 2001. Para facilitar los debates, la CEPAL y el PNUMA prepararon un documento de
evaluación de los desafíos y oportunidades de la sostenibilidad del desarrollo en América Latina
y el Caribe, que fue positivamente acogido por los países participantes. Asimismo, la CEPAL y
el PNUD prepararon un documento sobre financiamiento para el desarrollo sostenible, que fue
ampliamente analizado por las autoridades económicas y ambientales presentes en la reunión.
Estos debates sirvieron de base para el realizado posteriormente en Monterrey, con ocasión de la
Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada en marzo del 2002,
y cuya principal características fue el haber convocado a representantes del sector público y
privado para que propusieran enfoques innovadores de financiamiento e inversión con fines de
desarrollo sostenible.
El consenso logrado por los países de la región en la Conferencia Regional preparatoria
quedó plasmado en la Plataforma de Acción de Río de Janeiro hacia Johannesburgo 2002,
desarrollada en mayor detalle en el Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y
el Caribe, con el apoyo de la CEPAL, el PNUMA y el PNUD en mayo del 2002, y que dio lugar
a la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible.
La importancia de la cooperación interregional
Esta nueva era ambiental e institucional plantea imperativos adicionales y distintos de
cooperación internacional para el desarrollo sostenible tanto a nivel global como regional. En
este contexto, la dimensión regional ofrece un espacio privilegiado para lograr la
instrumentación del Programa 21 y los acuerdos que se logren en Johannesburgo a partir de
enfoques más integrados de los aspectos económicos, sociales y ambientales sobre la base de las
especificidades que cada región presenta. Lo regional permite articular las realidades nacionales
con las prioridades globales, contribuyendo además a la construcción de consensos a partir de
problemas compartidos tanto por la proximidad geográfica como por la similitud de las
tradiciones institucionales. Además, facilitará el intercambio de experiencias e información y el
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examen de pares mediante la aplicación de enfoques multisectoriales que permitan la
conformación de redes de expertos, gobiernos y organizaciones no gubernamentales, con el fin
de compartir buenas prácticas, exitosas y creativas, puntos fuertes y débiles de las políticas y
sistemas de gestión.
Ante la urgente necesidad de reforzar la capacidad colectiva del sistema de Naciones
Unidas para responder a los retos del desarrollo sostenible, el ámbito regional se destaca como
un espacio singular de cooperación que permitirá mayor coherencia entre los organismos
intergubernamentales tanto regionales como subregionales y limitar superposiciones a través de
acuerdos de coordinación y mecanismos de programación conjunta que superen el enfoque
fragmentado del desarrollo y que establezcan conexiones más estrechas con las organizaciones
subregionales y nacionales así como con aquellas multilaterales de financiamiento. En el caso del
desarrollo sostenible se han dado intentos graduales por aplicar una visión de este tipo, entre
otras cosas en el manejo de ecosistemas comunes a varios países (el amazónico, el andino y el
corredor mesoamericano) y de cuencas hidrográficas compartidas.
La estructura actual de la institucionalidad ambiental en las diferentes regiones deberá ser
objeto de un proceso de reforma, que comience por fortalecer el papel de las Comisiones
Regionales como entidades vinculadas estrechamente a diversos mecanismos
intergubernamentales de integración y/o cooperación regional y subregional.
En este contexto, sería posible fortalecer considerablemente la cooperación interregional
como una de las dimensiones más prometedoras que pueden emerger de la CMDS en
Johannesburgo. Las cinco Comisiones Regionales así lo han reconocido y, para ello, han
establecido un mecanismo continuo de diálogo y colaboración a lo largo de este proceso
preparatorio. Desde la perspectiva de CEPAL, las áreas prioritarias de cooperación interregional,
podrían ser: comercio y medio ambiente, política fiscal y medio ambiente, financiamiento para el
desarrollo sostenible, energía y biodiversidad.
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