1 LA REFORMA DE LA REGLA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA DE LOS

LA REFORMA DE LA REGLA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA DE LOS
PARTICULARES EN LA CONSTITUCIÓN EUROPEA.
Eva Nieto Garrido1
1. Introducción
Este trabajo forma parte de un proyecto más amplio que tiene por objeto el estudio
de las implicaciones de la Constitución europea en el derecho administrativo
europeo y nacional. Lógicamente, la exposición que se inicia a continuación
representa sólo una mínima parte de ese proyecto.
La estructura de este trabajo está dividida en tres partes: la primera dedicada a
exponer los principales problemas que la redacción del art.230.4 TCE plantea
respecto la protección judicial de los particulares; la segunda a explicar los
antecedentes inmediatos a la reforma constitucional. Me refiero a los casos UPA
y Jégo-Quéré y a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de los
recurrentes en ambos casos; y, finalmente, una tercera parte donde explico la
modificación que la Constitución introduce en los apartados primero, cuarto y
quinto del art.III-270.
2. La regla de legitimación activa de los particulares del art.230.4 TCE
En la actualidad las personas físicas o jurídicas pueden interponer recurso directo
de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia de la Unión contra una decisión
de las instituciones cuando reúnen los requisitos de legitimación del art.230.4 TCE,
tal como han sido interpretados por la Jurisprudencia comunitaria.
1
Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Castilla- La Mancha. Jean Monnet
Fellow 2003-2004, EUI.
1
Mucho se ha escrito sobre los requisitos o condiciones que los particulares deben
reunir para obtener el reconocimiento de legitimación activa en un recurso de
anulación contra actos de las instituciones2. En consecuencia, el objetivo de este
epígrafe no es resumir lo que tantas veces se ha explicado al respecto, sino hacer
hincapié en dos aspectos del art.230.4 TCE cuya interpretación actual dificulta
enormemente la plena vigencia del derecho a la tutela judicial efectiva en el
sistema jurídico de la Unión.
A partir de la lectura del art.230.4 TCE es posible diferenciar tres supuestos en los
que pueden encontrarse las personas físicas o jurídicas privadas frente a una
decisión de las instituciones3: en primer lugar, que el recurrente sea el destinatario
de una decisión de las instituciones mencionadas en el apartado primero del
art.230 TCE 4 .
En segundo lugar, que el recurrente, a pesar de no ser el
destinatario de la decisión, alegue que ésta afecta directa e individualmente a sus
intereses. Y, en tercer lugar, que el recurrente alegue que un reglamento es en
realidad una decisión que le afecta directa e individualmente.
Los problemas respecto la posible legitimación activa del recurrente han surgido
cuando éste se encuentra en el segundo y tercer supuesto descritos, es decir, a)
cuando tiene que argumentar que la decisión controvertida afecta directa e
individualmente a sus intereses o b) cuando alega que el reglamento recurrido es
en realidad una decisión que le afecta directa e individualmente.
2
Véanse por todos, A. Albors-Llorens, Private parties in European Community Law, Clarendon Press
Oxford, 1996, y más recientemente, P. Cassia, L´accés des personnes physiques ou morales au juge de
la légalité des actes communautaires, Dalloz, 2002.
3
El art.230.4 TCE establece: “Toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas
condiciones, recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que,
aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa
e individualmente”.
4
El apartado primero del art.230 TCE señala que “el Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los
actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del Consejo, de la
Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento
Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros”.
2
a) El requisito de afectación individual por una decisión comunitaria de la que no
se es destinatario fue interpretado por el Tribunal de Justicia en el caso
Plaumann 5 . El recurrente desarrollaba una actividad comercial que resultó
afectada por la Decisión de la Comisión de 22 de mayo de 1962, que denegó
autorización a la República Federal de Alemania para suspender en parte los
derechos de aduana aplicables a mandarinas y clementinas provenientes de
terceros países. El particular recurrió la citada Decisión alegando que aquella
le afectaba directa e individualmente. El Tribunal de Justicia fijó el concepto
de afectación individual al señalar que la persona no destinataria de la decisión
comunitaria podría alegar que le afectaba individualmente “debido a ciertas
cualidades que le son propias o a una situación de hecho que la caracteriza en
relación con cualesquiera otras personas y, por ello, la individualiza de manera
análoga a la de un destinatario”6.
En el caso Plaumann el recurso fue declarado inadmisible porque el recurrente resultó
afectado por la Decisión como importador de clementinas, igual que el cualquier otro
que ejerciera la misma actividad comercial. En el caso Extramet 7 el Tribunal de
Justicia reconoció legitimación activa al recurrente, que era el principal productor
formando “the subject-matter of the anti-dumping measure and the end-user of the
product”8. En el caso Codorniu9 el recurrente solicitó la anulación de una Decisión
comunitaria que reservaba el uso del término “crémant” a productores de vino
franceses y luxemburgueses. Codorniu tenía registrada y utilizaba tradicionalmente la
denominación crémant en sus productos. La Decisión fue anulada reconociéndose la
legitimación de Codorniu porque, según el Tribunal, el recurrente estaba situado en
5
Asunto 25/62, Plaumann & Co v Comisión, Sentencia del Tribunal de Justicia de 15.7.1963.
Ibidem, pag.4 de la versión electrónica.
7
Asunto C-358/89, Extramet Industrie SA v Consejo. Sentencia de 16 de mayo de 1991.
8
Ibidem, para.17.
9
Asunto C-309-89, Codorniu SA v Consejo. Sentencia de 18 de mayo de 1994.
6
3
una posición que desde el punto de vista de la Decisión recurrida le diferenciaba del
resto de productores.
La clave para entender la interpretación del concepto de afectación individual por
parte del Tribunal de Justicia está en determinar si el recurrente pertenece a una
categoría cerrada o potencialmente abierta en el momento en el que se adopta la
decisión 10 . Una categoría cerrada es aquella en la que los miembros están
determinados en el momento en que se adopta la decisión. Sin embargo, una categoría
abierta es aquella en la que los miembros no están determinados cuando se adopta la
decisión comunitaria11. La legitimación activa se reconoce sólo a aquellos recurrentes
que pertenecen a una categoría cerrada. En el caso Plaumann no se reconoció
legitimación activa al recurrente, importador de frutas, puesto que la decisión
controvertida afectaría a todo aquel que, incluso después de la aprobación de la
Decisión, comenzará a desarrollar la misma actividad12.
Menos problemática resulta la interpretación del requisito de afectación directa del
art.230.4 ECT. Según el Tribunal de Justicia:
“La afectación directa exige que la medida comunitaria impugnada surta efectos
directos en la situación jurídica del particular y no permita ninguna facultad de
apreciación a los destinatarios de dicha medida encargados de su aplicación, por tener
ésta un carácter puramente automático y derivar únicamente de la normativa
comunitaria sin aplicación de otras normas intermedias”13.
b) Más complicado resulta fundamentar la legitimación activa de personas físicas o
jurídicas para recurrir un reglamento. En este caso el recurrente deberá demostrar que
10
A. Arnull, The European Union and its Court of Justice, Oxford University Press, 1999, pp. 41- 42.
Al respecto véase, P. Craig en “Legality, Standing and Substantive Review in Community Law”,
Oxford Journal of Legal Studies 14 (1994), p. 510.
12
Una revisión crítica de esta interpretación jurisprudencial puede verse en P. Craig, ibídem.
13
Asunto T-177/01, Jégo-Quéré et Cie SA v Comision, para.26. La primera vez que el Tribunal
interpretó el requisito de afectación directa fue en los asuntos 106-107/1963, Toepfer v Comision y el
asunto 41-44/1970, Internacional Fruit Company v Comision, para. 23-27.
11
4
el reglamento es en realidad una decisión comunitaria que le afecta de forma
individual y directa. El Tribunal de Justicia estableció en el caso Calpak 14 que la
medida comunitaria era realmente un reglamento puesto que se aplicaba
objetivamente a situaciones determinadas y producía efectos legales sobre una
categoría de personas descritas de modo general y abstracto. La descripción de forma
abstracta y generalizada del ámbito subjetivo del reglamento ha sido el criterio
utilizado por el Tribunal para determinar si la medida controvertida es realmente un
reglamento comunitario y no una decisión encubierta bajo la forma de un reglamento.
Esta interpretación judicial ha sido objeto de críticas llegando algún autor a señalar
que el Tribunal de Justicia ha reescrito el Tratado de Roma, donde no se establece que
sólo pueden ser objeto de recurso de anulación por parte de las personas físicas o
jurídicas las decisiones individuales15.
Los requisitos exigidos por el art.230.4 TCE para el reconocimiento de la legitimación
activa de las personas físicas o jurídicas privadas han sido interpretados de una forma
más flexible en asuntos relativos a derecho de la competencia, medidas anti-dumping
y ayudas estatales. No obstante, no me voy a detener explicando en qué consiste ese
enfoque más flexible y cuál es su razón de ser16. Considero más interesante al objeto
de este trabajo continuar con la exposición de los casos UPA y Jégo-Quéré. En el
asunto UPA las conclusiones del AG Jacobs ponen de manifiesto, como nunca antes
en cuanto a los argumentos utilizados, las deficiencias de las vías de recurso previstas
en el TCE para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva. Las circunstancias
del caso UPA, unidas a la negativa del Tribunal de Justicia de revisar su interpretación
del concepto de afectación individual en ese asunto y en el asunto Jégo-Quéré,
conllevó de facto a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de los
14
Asuntos 789 y 790/79, Calpak SpA et Società Emiliana Lavorazione Frutta SpA v Comisión.
P. Cassia, cit., p. 339.
16
Al respeto puede consultarse la sistematización que realiza P. Craig, cit., p.527 o A. Arnull, cit., p.42.
15
5
recurrentes y ha sido decisivo, en mi opinión, para la modificación introducida en por
la Constitución en la regla de legitimación activa de los particulares en el recurso de
anulación.
3. Los asuntos UPA y Jégo-Quéré: la ineficiente protección del derecho a la
tutela judicial efectiva en el sistema jurídico de la Unión.
En el caso UPA17 una asociación de agricultores recurrió en anulación el Reglamento
1638/98, de modificación de la organización común del mercado del aceite de oliva.
Un recurso que fue inadmitido por el Tribunal de Primera Instancia por considerar que
los miembros de la asociación no resultaban afectados de forma individualizada. Los
agricultores recurrentes resultaban afectados por el Reglamento controvertido en
cuanto operadores en el mercado del aceite de oliva, al igual que cualquier otro
operador en el mercado.
Lo más interesante del caso fue que el recurrente fundamentó su derecho a recurrir, el
reconocimiento de su legitimación activa, en su derecho a una tutela judicial efectiva:
derecho protegido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y recogido en la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión (art.II-47 de la Constitución). El argumento
utilizado fue que, como el Reglamento controvertido no precisaba ninguna medida de
ejecución por parte del Estado español, los agricultores afectados negativamente por
la normativa no podían recurrir la medida interna y solicitar al juez nacional la
interposición de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad.
Excluida la vía prejudicial, la inadmisión del recurso de anulación por falta de
legitimación activa de los recurrentes suponía la vulneración de su derecho a la tutela
judicial efectiva. Las conclusiones del AG Jacobs fueron demoledoras y decisivas al
poner de manifiesto los fallos del sistema de recursos del TCE frente a los actos de las
17
C-50/00, Unión de Pequeños Agricultores v Consejo. Sentencia de 25 de julio de 2002.
6
instituciones, pero no consiguieron que el Tribunal de Justicia admitiera el recurso
adoptando otro concepto de afectación individual. El AG Jacobs demostró
argumentalmente que la vía prejudicial no resulta la más idónea para cuestionar la
validez de una medida comunitaria18. Una vía que no se puede utilizar cuando se trata
de disposiciones de carácter general que no precisan ninguna medida de ejecución por
el Estado miembro (por ejemplo, un reglamento que establezca determinadas
prohibiciones), a menos que se acepte que los afectados negativamente por el
reglamento deban incumplir sus previsiones para obtener así una medida de ejecución
interna y tratar de abrir con su recurso interno la vía prejudicial ante el Tribunal de
Justicia. En consecuencia, según la argumentación del AG Jacobs, la vía preferente
para cuestiones de validez debía ser la del recurso de anulación pero introduciendo
modificaciones en la regla de legitimación activa de las personas físicas o jurídicas
privadas. El otorgamiento de legitimación activa conforme al art.230.4 TCE no podía
depender del número de operadores afectados negativamente por el acto comunitario
puesto que el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de seguridad jurídica
exigían otro tipo de razonamiento. AG Jacobs propuso al Tribunal en sus conclusiones
que modificara la interpretación del concepto de afectación individual del 230.4 TCE
sustituyéndolo por el siguiente:
“Una persona resulta individualmente afectada por un acto comunitario si, debido a sus circunstancias
particulares, el acto lesiona o puede lesionar sus intereses de manera sustancial”19.
Las conclusiones del AG Jacobs fueron tenidas en cuenta por el Tribunal de Primera
Instancia que, adoptando el nuevo concepto de afectación individual propuesto por
AG Jacobs, admitió el recurso de anulación interpuesto por la compañía de pesca
18
19
Argumentos expuestos en los para. 38-44 de las Conclusiones del AG Jacobs en el asunto C-50/00.
Conclusiones del AG Jacobs, asunto C-50/00, para. 60.
7
Jégo-Quéré en su Sentencia de 3 de mayo de 2002.
Jégo-Quéré recurrió el
Reglamento 1162/2001, que establecía medidas encaminadas a la recuperación de la
población de merluza en determinadas zonas 20 . Como era previsible la Comisión
apeló la decisión del TPI ante el Tribunal de Justicia por vulneración de la
interpretación consolidada del concepto de afectación individual. El Tribunal de
Justicia se pronunció en julio de 2002 en contra de la admisibilidad del recurso
interpuesto por UPA, denegando la legitimación activa de la asociación de
agricultores y, en consecuencia, confirmando la interpretación tradicional del
concepto de afectación individual. El Tribunal de Justicia en su Sentencia sobre el
asunto UPA se limitó a señalar que el Tratado establecía un completo sistema de
remedios legales y de procedimientos para asegurar la revisión judicial de los actos de
las instituciones y que, conforme a ese sistema, una persona física o jurídica no podía
recurrir las disposiciones de carácter general de la Comunidad si no cumplía los
requisitos de legitimación previstos en el art.230.4 TCE.
La decisión del Tribunal de Justicia en el caso UPA resultó decepcionante teniendo en
cuenta el papel fundamental desarrollado por el Tribunal en la configuración del
sistema legal de la Comunidad 21 . Probablemente sobre el Tribunal pensaron más
consideraciones de tipo práctico, temiendo que la modificación de su jurisprudencia
sobre el concepto de afectación individual abriese la puerta a una futura avalancha de
recursos de anulación que sobrecargase de trabajo al Tribunal de Primera Instancia. Es
posible también que el Tribunal tuviera en cuenta el papel que desarrollan los
reglamentos en el sistema legal de la Comunidad. Me refiero a una posible
20
Asunto T-177/01. Sentencia de 3 de mayo de 2002, cuyo para.51 señala que “ha de considerarse que
una persona física o jurídica queda individualmente afectada por una disposición comunitaria de
alcance general que le afecta directamente si la disposición de que se trata afecta de manera cierta y
actual a su situación jurídica restringiendo sus derechos e imponiéndole obligaciones”.
21
Respecto las críticas en cuanto a la argumentación utilizada por el Tribunal de Justicia véase D.
Sarmiento en “La Sentencia UPA (C-50/2000), los particulares y el activismo inactivo del Tribunal de
Justicia”, Revista Española de Derecho Europeo, n. 3, 2002, pp.531- 577, especialmente pp.557- 577.
8
equiparación funcional de los reglamentos comunitarios con el papel que desempeña
la ley en los sistemas jurídicos de los Estados Miembros, donde no se prevén recursos
de los particulares contra leyes. De hecho, en mi opinión este tipo de razonamiento
está detrás de la modificación de la regla de legitimación activa de los particulares por
la Constitución europea.
La Sentencia del asunto UPA acabó con cualquier esperanza respecto a la posible
modificación de la regla de legitimación activa por parte del Tribunal de Justicia.
Como era previsible después de la Sentencia UPA, el Tribunal casó la Sentencia del
TPI en el asunto Jégo-Quéré en abril de 2004. En esta última, el Tribunal de Justicia
vuelve a insistir en la responsabilidad que tienen los jueces nacionales en la
interpretación flexible de las vías de recurso interno con el fin de garantizar una tutela
judicial efectiva. Según la Sentencia de abril de 2004, el Tribunal de Justicia no tiene
jurisdicción para examinar si a nivel nacional existen las vías de recurso adecuadas
que permitan a los particulares desafiar decisiones comunitarias que afecten
negativamente a sus intereses22. En consecuencia, la apelación de la Comisión fue
estimada y la compañía Jégo-Quére obligada a pagar las costas del proceso.
Ambas Sentencias pueden ser criticadas, no sólo en cuanto a la argumentación
utilizada, sino también por la poca atención prestada por el Tribunal de Justicia al
incremento del role de los derechos fundamentales en una Unión no sólo de Estados
sino también de ciudadanos europeos. En definitiva, tanto en el asunto UPA como en
el asunto Jégo-Quére , el Tribunal de Justicia perdió una oportunidad importante para
actualizar su doctrina sobre la legitimación activa de los particulares en el recurso de
anulación, en un momento en el que la garantía de los derechos fundamentales resulta
22
Ibid, para.33.
9
más visible que nunca con la proclamación de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión y su inclusión en el texto constitucional.
4. Modificaciones de la regla de legitimación activa de los particulares en el
recurso de anulación. Análisis de los apartados cuarto y quinto del art.III270 del Proyecto de Constitución.
Las sesiones plenarias de la Convención de los días cinco y seis de diciembre de 2002
y veinte y veintiuno de enero de 2003 pusieron de manifiesto que algunos de sus
miembros sentían la necesidad de conocer las implicaciones que algunas de las
propuestas proyectadas podrían tener sobre la operatividad del Tribunal de Justicia de
la Comunidad. En consecuencia, el Praesidium decidió establecer un “círculo de
discusión” sobre la operatividad del Tribunal de Justicia, donde miembros de los dos
Tribunales (Tribunal de Justicia y Tribunal de Primera Instancia) tuvieran la
oportunidad de comparecer y expresar sus puntos de vistas sobre las modificaciones
proyectadas.
El Círculo de Discusión fue presidido por el Comisario Antonio Vitorino con la
intención de debatir algunas cuestiones sobre las que la Convención no había
adoptado una decisión definitiva, como el procedimiento para nombrar los jueces y
abogados generales del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, la
modificación de la denominación de ambos Tribunales, qué hacer con los actos de las
agencias y de los organismos de la Unión, cómo hacer más efectivo el sistema de
sanciones establecido por falta de cumplimiento de las Sentencias comunitarias, la
modificación de la regla de legitimación activa de los particulares en el recurso de
anulación y otras cuestiones relativas a facilitar la aplicación de los arts.225 A
(creación de salas jurisdiccionales), 229 A (regla de adopción de acuerdos del Consejo
sobre competencia del Tribunal en materia de títulos comunitarios de propiedad
10
intelectual) y 245 del TCE (Estatuto del Tribunal de Justicia). Además, el Círculo
estaba abierto a debatir cualquier otra cuestión que sus miembros o los miembros de
ambos Tribunales consideraran importante23.
Respecto la modificación de la regla de legitimación activa de los particulares en el
recurso de anulación es muy posible que la proclamación de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión, unido a las demoledoras conclusiones del AG Jacobs en
el caso UPA, creara un clima
proclive a su modificación. Era difícil seguir
manteniendo que en la UE impera el Estado de derecho, que sus ciudadanos no tienen
sólo obligaciones sino también derechos, proclamar la existencia de un Catálogo de
derechos fundamentales de la Unión y, al mismo tiempo, aplicar una regla estricta de
legitimación activa a los particulares para recurrir actos de la Unión24.
La liberalización de las condiciones del recurso directo ante el Tribunal de Justicia,
junto con la propuesta de introducir un recurso constitucional de amparo contra actos
comunitarios que lesionaran derechos fundamentales, fueron objeto de debate por el
Grupo de Trabajo II (Integración de la Carta y adhesión al CEDH)25. Las opiniones
respecto la reforma de la regla de legitimación aparecen divididas, argumentándose en
contra de la creación de un posible recurso de amparo puesto que “sería difícil
diferenciar un nuevo recurso fundado en la violación de derechos fundamentales de
los demás recursos, dado que podrían alegarse estos derechos en la práctica totalidad
de las demandas” 26 . La idea se abandonó por los problemas competenciales que
podría originar con los tribunales constitucionales de los Estados Miembros.
A) El apartado cuarto del art.III-270 del Proyecto
23
Véase CONV 636/03, de 25.3.2003, Informe Final del Círculo de Discusión sobre el Tribunal de
Justicia, p. 12.
24
P. Craig señaló que una Comunidad de derechos requiere un efectivo sistema de remedios judiciales
con una regla de legitimación activa adecuada. Véase “Standing, Rights and …”, cit., p. 507.
25
CONV 116/02, pp.15-17.
26
Ibidem, p.16.
11
Cuando el Círculo de discusión entró a debatir la modificación de la regla de
legitimación activa no todos sus miembros estaban a favor de tal modificación. De
hecho los miembros del Círculo estaban divididos en dos grupos: por una parte,
aquellos que no creían necesario introducir modificaciones sustanciales en el apartado
cuarto del art.230 TCE. Para este grupo la actual redacción del art.230.4 TCE era
compatible con el reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que
conforme al actual sistema descentralizado inspirado en el principio de subsidiariedad
era competencia de los órganos judiciales nacionales defender los derechos de los
particulares y, llegado el caso, plantear la cuestión prejudicial de validez si así lo
consideraban necesario o si se trataba de la última instancia nacional. No obstante, los
partidarios de esta opción creyeron adecuado que la futura Constitución mencionara
explícitamente que “con arreglo al principio de cooperación leal, tal como lo
interpreta el Tribunal de Justicia, los órganos jurisdiccionales nacionales deben
interpretar y aplicar en la medida de lo posible las normas internas de procedimiento
que regulan el ejercicio de los recursos, de forma que las personas físicas y jurídicas
puedan impugnar ante los tribunales la legalidad de toda decisión u otra medida
nacional relativa a la aplicación, en lo que a aquéllas incumbe, de un acto de la Unión
de alcance general, alegando la validez del mismo”27. Este parece ser el origen del
art.I-28.1, 2º párrafo, de la Constitución cuando dispone que “los Estados miembros
establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en
el ámbito del Derecho de la Unión”. Un precepto que impone sobre los Estados
Miembros una responsabilidad específica, mucho más importante y concreta que la
formulación utilizada por el actual art.10 TCE, sobre todo porque no sólo va dirigida a
27
CONV 636/03, p. 6.
12
los órganos judiciales nacionales, sino también al legislador estatal, lo que en futuro
podría ser la base para una reclamación por daños similar al caso Francovich28.
Por otra parte, en opinión del segundo grupo dentro del Círculo de discusión, las
condiciones de admisibilidad establecidas por el apartado cuarto del art.230 TCE
(afectación directa e individual) de los particulares que quisieran recurrir actos de
alcance general eran demasiados restrictivas y deberían modificarse atendiendo a
alguna de las siguientes fórmulas: a) disociar la condición de afectación directa de la
afectación individual, es decir, que dejaran de ser condiciones acumulativas; b)
sustituir “e individualmente” por “y que afecten a su situación jurídica”; c) añadir a la
redacción actual “o contra los actos de alcance general que le afecten directamente sin
que conlleven una medida de ejecución”; d) mantener la formulación actual para los
actos legislativos (leyes y leyes marco en el Proyecto) y admitir el recurso contra los
actos reglamentarios cuando el particular fuese afectado directa o individualmente; e)
la alternativa anterior pero permitiendo, además, que los particulares recurrieran
contra actos legislativos que no precisaran de ninguna medida de ejecución29.
Finalmente, prevaleció la modificación del apartado cuarto del art.230 TCE aunque
ninguna de las opciones propuestas fue aceptada en su totalidad. El apartado cuarto
del at.III-270 del Proyecto establece lo siguiente:
”Toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas condiciones, recurso contra los
actos de los que sea destinataria o que le afecten directa e individualmente y contra los actos
reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución”.
28
29
Asuntos C-6 y 9/90, Francovich y Bonifaci v. Italia.
CONV 636/03, p. 7.
13
La nueva redacción sustituye el término “decisión” por el de “acto”, más acorde
con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que considera que para decidir si la
medida administrativa recae dentro del concepto de “decisión” del art.230.4 TCE
debemos tener en cuenta el contenido de la misma y no simplemente su forma
jurídica. El Tribunal sostuvo que la forma del acto administrativo con efectos
jurídicos frente a terceros era irrelevante a la hora de decidir su posible
impugnación30. En consecuencia, la regla general sigue siendo que cuando un
particular recurra un acto del que no sea destinatario deberá demostrar que le
afecta directa e individualmente, exactamente como ocurre en la actualidad. Las
mismas condiciones serán exigibles en el caso de que el acto recurrido sea una ley
europea.
La modificación más importante se refiere a aquellos “actos reglamentarios que le
afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución” por parte del
Estado Miembro. La experiencia había demostrado que era en estos supuestos
cuando la estricta aplicación de las condiciones de legitimación activa del
art.230.4 TCE podía derivar en una auténtica vulneración del derecho a la tutela
judicial efectiva (caso UPA). En consecuencia, la redacción del Proyecto impone
sólo que el reglamento que no conlleve medidas de ejecución afecte directamente
a los intereses del recurrente, es decir, “que surta efectos jurídicos en la situación
jurídica del particular y no permita ninguna facultad de apreciación a los
destinatarios de dicha medida encargados de su aplicación, por tener ésta un
carácter puramente automático y derivar únicamente de la normativa comunitaria
sin aplicación de otras normas intermedias”31.
30
31
Asunto 60/81, IBM v Comisión, Sentencia de 11 de noviembre de 1981, para.9.
Asunto Dreyfus v. Comisión, C-386/96, para.43 y la jurisprudencia allí citada. Véase nota a pie 13.
14
Además, el art.III.270.4 del Proyecto alude a “actos reglamentarios” frente a la
propuesta que incluía el término “actos de alcance general”. Se ha optado por
aludir específicamente al reglamento para evitar que la introducción de la fórmula
“actos de alcance general” pudiera interpretarse en el sentido de que las
condiciones de legitimidad de los particulares también se habían reducido (sólo a
la afectación directa) en un recurso de anulación contra una ley europea.
Un problema que plantea la termología adoptada se refiere a la delimitación del
concepto de “actos reglamentarios”, cuya definición en el art.I-32.1, 4º párrafo del
Proyecto se complementa con la enumeración abierta del art.I-34.1, cuando
después de aludir a los reglamentos delegados y a los actos de ejecución termina
con la frase “así como en los casos específicamente previstos en la Constitución”.
B) Apartado primero y quinto del art.III-270 de la Constitución: recurso de
anulación de los particulares contra actos de agencias y organismos de la Unión.
Antes de terminar la exposición sobre los cambios que el Proyecto de
Constitución introduce en la regla de legitimación activa de los particulares para
recurrir en anulación actos de la Unión, debo analizar las nuevas disposiciones que
extienden la jurisdicción del Tribunal de Justicia a la revisión de la validez de los
actos de las agencias y organismos de la Unión.
En primer lugar, el apartado 1º in fine del art.III-270, que establece la competencia
del Tribunal de Justicia para resolver los recursos presentados por personas físicas
o jurídicas contra los actos de las agencias y organismos de la Unión32. En la
actualidad corresponde al reglamento de creación de la agencia u organismo
señalar la competencia del Tribunal de Justicia para resolver los recursos de
32
El apartado 1º in fine del art. III-270 de la Constitución europea señala: “El Tribunal de Justicia […]
controlará también la legalidad de los actos de los organismos o agencias de la Unión destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros”.
15
anulación que se planteen contra sus actos jurídicos 33 . Pero igualmente puede
ocurrir que el reglamento de creación de la entidad no mencione la cuestión del
control de la legalidad de sus actos 34 .
El Círculo de discusión sobre el
funcionamiento del Tribunal de Justicia fundamentó la introducción del citado
apartado en el cumplimiento del derecho a la tutela judicial efectiva “que requiere
que ningún acto que pongan fin a la vía administrativa de una institución, órgano u
agencia quede excluido del control jurisdiccional de su legalidad”35.
Los recursos de anulación planteados por particulares contra actos de agencias u
organismos de la Unión serán admitidos si reúnen las condiciones de
admisibilidad establecidas en el apartado cuarto del art.III-270 del Proyecto,
siempre que el acto recurrido sea un acto con efectos jurídicos frente a terceros.
En consecuencia, el particular deberá ser el destinatario del acto o ser afectado
directa e individualmente por el mismo.
Con esta nueva disposición el legislador comunitario no necesitará en el futuro
indicar en cada acto de creación de una agencia u organismo la competencia del
Tribunal de Justicia para controlar la legalidad de sus actos. Ahora bien, el
apartado 5º del art.III-270 del Proyecto sí prevé que el legislador comunitario
pueda incluir en el acto de creación de la entidad “condiciones y procedimientos
específicos para los recursos planteados por personas físicas o jurídicas contra
actos de dichos organismos o agencias destinados a producir efectos jurídicos”.
Algo que ya se venía utilizando, como por ejemplo, en el Reglamento de creación
de las Agencias ejecutivas encargadas de la gestión de los programas
33
Por ejemplo, el Reglamento del Consejo n.1035/97, de 2 de junio, de creación del Observatorio
Europeo de Racismo y Xenofobia, atribuye al Tribunal de Justicia la competencia para resolver los
litigios planteados con base en el art.173, actual 230 TCE (art.15 del citado Reglamento).
34
Por ejemplo, el Reglamento (CE) n.1406/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio,
de creación de la Agencia Europea de Seguridad Marítima.
35
CONV 636/03, p.9.
16
comunitarios36. Este Reglamento establece la obligación de interponer un recurso
administrativo ante la Comisión por parte de aquellos que resulten directa e
individualmente afectados por el acto de la agencia, con carácter previo al control
de legalidad que efectuará el Tribunal de Justicia37. Será interesante ver si, por
ejemplo, el legislador comunitario establece condiciones y procedimientos
específicos para cuando los particulares recurran actos de Europol o Eurojust.
5. Conclusiones
En primer lugar, la reforma de la regla de legitimación activa de los particulares
para recurrir en anulación contra actos de la Unión ha estado motivada por la
necesidad de responder a aquellos casos en los que el particular se encontraba con
una práctica denegación de justicia cuando intentaba recurrir reglamentos
comunitarios que afectaban negativamente a sus intereses pero que no precisaban
ninguna medida de ejecución a nivel interno contra la cual recurrir en la
jurisdicción nacional. El clima creado a favor de la reforma de la citada regla a
raíz de los últimos pronunciamientos del Tribunal de Justicia, junto con la
inclusión del derecho a la tutela judicial efectiva en la Carta de Derechos
fundamentales de la Unión, hicieron el resto.
Por otra parte, en segundo lugar, el Proyecto de Constitución sería incoherente si
no tuviera en cuenta el papel otorgado a los ciudadanos en sus disposiciones a la
hora de articular la protección judicial de los mismos frente a los actos de las
instituciones de la Unión. Me refiero, por ejemplo, a la mención en el Preámbulo y
en el art.I.1 de la doble base sobre la que se asienta la legitimación de la Unión
36
Reglamento (CE) No 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el
estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas
comunitarios.
37
Ibid, art.22.
17
(los ciudadanos y los Estados de Europa); la referencia en la Parte Primera a que
los ciudadanos de la Unión son titulares de derechos y sujetos de deberes previstos
en la Constitución; el capítulo dedicado a la vida democrática de la Unión con el
principio de democracia participativa; el reforzamiento del Parlamento europeo,
por ejemplo, con la elección del procedimiento de codecisión como procedimiento
legislativo ordinario o con su composición, en la que primará el principio de
proporcionalidad decreciente de representación de los ciudadanos europeos; la
incorporación de la Carta de derechos fundamentales de la Unión, que incluye el
derecho a la tutela judicial efectiva en su art.II-47, etc.
Por último, en tercer lugar, el reforzamiento de la protección judicial de los
particulares frente a los actos de las instituciones, especialmente la modificación
de la regla de legitimación activa, no sólo ha sido favorecido por los factores
enumerados supra, sino también por la introducción de una jerarquía normativa a
nivel constitucional. La distinción entre leyes y normas reglamentarias que
introduce el Proyecto ha contribuido a eliminar las reticencias que la
flexibilización de las condiciones de legitimación en el recurso de anulación
pudieran provocar en los miembros de la Convención. La redacción del Proyecto
alude así a “actos reglamentarios”, dejando las condiciones actuales de afectación
directa e individual para el recurso de anulación contra leyes. Se respeta con ello
la tradición constitucional consolidada en los Estados Miembros de la
inimpugnabilidad de la ley por los particulares.
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