Las Organizaciones internacionales - unesdoc

k MARS1993
Revista jnternac|€flial
de ciencias
sociales
iciembre 1993
138
Las organizaciones
internacionales
Editorial
Perspectivas teóricas
Marie-Claude Smouts
P. de Senarclens
Christer Jonsson
James A. Caporaso
Helen Milner
Jean-Philippe Thérien
Organizaciones internacionales y teorías
de la regulación: algunos elementos de reflexión
La teoría de los regímenes y el estudio
de las organizaciones internacionales
La organización internacional y la cooperación:
una perspectiva interorganizacional
Hacia una sociología de las instituciones
internacionales: crítica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
Los regímenes internacionales y la política
mundial
La contribución de la literatura francófona
al estudio de las organizaciones internacionales
519
529
541
557
569
577
Tendencias actuales
Gene M. Lyons
y Michael Mastanduno
Peter Lengyel
Intervención internacional, soberanía de los
Estados y futuro de la sociedad internacional
La reforma de la administración pública
internacional en un nuevo contexto mundial
595
613
Debate abierto
Ómer Faruk Genckaya
RICS 138/Diciembre 1993
El Proyecto de Cooperación Económica
en el Mar Negro: un desafío regional a la
integración europea
631
516
Servicios profesionales y documentales
Calendario de reuniones internacionales
Libros recibidos
índice de materias y de autores
Números aparecidos
641
644
646
652
Editorial
El último número de la RICS dedicado al estudio de las organizaciones internacionales apareció en 1977 (V. XXIX, n.° 1). A partir de
entonces, la teoría de las organizaciones internacionales ha evolucionado. La literatura de
inspiración funcionalista y neo-funcionalista
de los años 1950-1970, se ha visto contrastada,
desde finales de los 70, por la teoría de los
regímenes que ha dominado el campo durante
el siguiente decenio. Pero, sobre todo, el fin de
la Guerra Fría ha trastornado el marco político-estratégico mundial donde operan las organizaciones internacionales y, en particular, las
Naciones Unidas. Por ello, nos ha parecido
importante dar prioridad a este tema.
Al presente número le seguirá, en mayo de
1995, una publicación sobre «Los cincuenta
años de la ONU», que incluirá artículos retrospectivos evaluando la acción de la Organización Mundial después de medio siglo y diversos análisis prospectivos reflexionando sobre
cuál podría ser su papel en los albores del
próximo milenio.
Los artículos que aparecen en este número
se abren con los textos de M.C. Smouts, P. de
Senarclens y Ch. Jonsson, que presentan análisis críticos y trabajos sobre las organizaciones
internacionales de origen americano producidos durante los quince últimos años, comprendiendo. Ínter alia, los escritos sobre transnacionalismo, la teoría de los regímenes y el
multilateralismo de R. Jeohane, J. Nye, S.
RICS 138/Diciembre 1993
Krasner y J.G. Ruggie, por citar sólo algunos
autores importantes.
Hemos creído necesario acompañar estos
tres análisis críticos con los puntos de vista y
comentarios de dos autores americanos, J.A.
Caporaso y Helen Milner, a fin de presentar
un panorama más amplio del estado actual de
la teoría de los organismos internacionales.
La contribución de J. Ph. Thérien, que presenta la aportación de la literatura francófona
al estudio de los organismos internacionales,
completa de forma útil este panorama internacional. Lo mismo ocurre con el artículo de
G.M. Lyons y M. Mastanduno, que analizan
las organizaciones internacionales a partir de
un debate de la sociedad internacional, marcada actualmente por una tendencia al intervencionismo y a las transformaciones sufridas por
el principio de la soberanía estatal. En el primer texto de la parte temática, P. Lengyel
analiza la evolución de la función pública internacional, en el nuevo contexto mundial. En
el artículo de Ó.F. Genckaya, que cierra la
publicación, continúa la discusión sobre la integración europea, tema del n.° 131 de la
RICS, marzo de 1992, pero mantiene un lazo
con la parte temática del presente número
puesto que estudia un caso particular de institucionalización de la cooperación económica
regional, la que existe entre los países ribereños o cercanos al Mar Muerto.
A.K.
Organizaciones internacionales
y teorías de la regulación:
algunos elementos de reflexión
Marie-Claude Smouts
Desde la obra precursora de David Mitrany tos de referencia: Este/Oeste, Norte/Sur, sobe(1943)' hasta el último libro de Ernst Haas ranía territorial, primacía de las naciones(1990)2, pasando por las minuciosas enumera- Estado, etc. La reflexión sobre las organizaciociones de problemas de H. Jacobson3, o los nes internacionales ha de verse forzosamente
esfuerzos de la revista International Organiza- afectada. ¿Cómo saber el efecto que tienen las
tion por renovar el planteamiento de la cues- organizaciones internacionales en el sistema
tión, todo parece haberse dicho sobre las orga- mundial si ni siquiera sabemos cómo reprenizaciones internacionales. Los investigadores sentarnos este sistema?
de esta disciplina disponen de un vasto cuerpo de conocimientos sobre las finalidades, funciones, mecanismos de
Una sociología
adopción de decisiones y
renovada
Marie-Claude Smouts es directora
problemas de funcionade
investigación
del
Centro
Nacional
de
miento4. Abundan las taInvestigación Científica, y profesora
Del «transnacionalismo» y
de teoría de relaciones internacionales
xonomías, cuestionarios,
la
«interdependencia» de
en el Instituto de Estudios Políticos de
modelos, variables, «delos años setenta y ochenta,
París. Es autora de numerosos libros y
pendientes» o «indepenartículos sobre las relaciones Norte-Sur
en cuyo contexto se desay la diplomacia multilateral. Su última
dientes». Tampoco faltan
rrollan las tesis «neorreaobra se titula Le retournement du monmonografías de calidad.
de: Sociologie de la scéne Internationale listas», hemos pasado a la
¿De dónde viene pues esta
1992 (en colaboración con Bertrand
«mundialización», noción
Badie).
impresión difusa de insapropuesta por economistas
tisfacción, este sentimienjaponeses para describir
to de caminar en círculos
cómo las empresas definen
que se percibe en cuanto se
ahora su estrategia a escala
reúnen dos o tres especiamundial. La interconexión
listas de las organizaciones
de las redes de producción,
internacionales que se niegan a ver en la no- información y financiación va continuamente
ción de «régimen» el alfa y omega de la refle- en aumento. Las herramientas de producción,
xión sobre lo multilateral?
las técnicas y los capitales circulan a una veloLa desazón proviene en parte de la situa- cidad sin precedentes. Por un lado, la parte
ción difícil en que se encuentra la reflexión esencial de los intercambios internacionales
teórica sobre las relaciones internacionales. Ya -comercio e inversiones directas- se polariza
estancada en los años ochenta, le ha faltado y en torno a algunas zonas de desarrollo, agrale sigue faltando la conceptualización para ex- vando la marginación de las zonas que quedan
plicar las transformaciones que se están pro- excluidas del proceso. Por el otro, los desequiduciendo y prever sus consecuencias. El mun- librios entre los países, y en el interior de
do está fragmentado, con múltiples centros, éstos, se acentúan a medida que aumenta la
privado de las divisiones que servían de pun- disparidad entre los que pueden jugar el juego
RICS 138/Diciembre 1993
520
de la mundialización y los que no tienen los
medios de hacerlo. Esto ha alterado el principio de territorialidad política en el que se basaba clásicamente el orden internacional. El
espacio interno ha sido fragmentado por múltiples actores diferenciados, más o menos insertos en los circuitos transnacionales donde
se persiguen intereses muy diversos y deja de
hacerse referencia al interés nacional5. El Estado domina cada vez menos las regulaciones
económicas. Los límites entre lo interno y lo
externo se hacen más vagos, en tanto que coexisten en el escenario mundial un sistema interestático y un mundo «multicéntrico», constituido por un número casi infinito de actores
basados en redes de vasallaje muy poco codificadas, lo que agrava aún más la crisis de la
nación-Estado6. Como tan bien ha descrito James Rosenau, el sistema internacional se ha
«bifurcado»7. La dificultad, o imposibilidad,
de identificar la unidad de base de la política
internacional explica en gran parte el desorden
dominante y el desconcierto de los teóricos.
Si bien es evidente que las grandes organizaciones de la posguerra, tan estudiadas y conocidas, como las Naciones Unidas, el GATT,
la OMS, el FMI o el Banco Mundial, son incapaces de responder a las nuevas exigencias de
un sistema internacional que está sufriendo
una transformación profunda, y si las de reciente creación (G7 o CSCE) tampoco consiguen mejores resultados, ya que estas nuevas
exigencias no son suficientemente claras. Desde su origen mismo, la finalidad reconocida a
la organización internacional era la instauración de una especie de «international governance»8, mediante la cooperación de los Estados en cierto número de esferas. Sus tareas
eran relativamente fáciles de identificar: gestionar los problemas comunes entre Estados,
establecer reglas y procedimientos que debían
respetar los Estados, redistribuir un mínimo
de recursos entre Estados de nivel desigual de
desarrollo y prevenir y resolver los conflictos
entre Estados. En la medida en que subsiste el
sistema interestatal estas misiones siguen siendo válidas, con todas las dificultades y contradicciones que tan bien conocemos. Pero cada
vez es más frecuente que se exija a la organización internacional no sólo que sirva de enlace
entre Estados nacionales, sino también que se
encargue de las regulaciones sociales que antes
corrían por cuenta de los actores internos (Es-
Marie-Claude Smouts
tados, sindicatos, empresas locales u organizaciones intermediarias de toda especie). En un
momento en que se multiplican los actores y
los procesos rebeldes a toda institucionalización en un contexto de desregulación social
generalizada a escala planetaria (difusión de la
violencia, prácticas mafiosas, migraciones masivas, etc.), la organización internacional debería ser el actor colectivo encargado de establecer el «compromiso institucionalizado»9 regulador de toda Gesellschaft: las Naciones Unidas en Camboya o en Somalia, el Banco
Mundial en África, el Fondo Monetario en
América Latina, las Naciones Unidas/CEE/
OTAN en Yugoslavia, la Comunidad Europea
en la Europa de los Doce, etc. Por último, el
elemento temporal en la diplomacia y la burocracia de las organizaciones internacionales se
ha visto superado por la realidad. Por una
parte, la acción multilateral es cada vez más
urgente: matanzas, refugiados, hambre, asfixia
financiera, epidemias o catástrofes naturales.
El sistema de las organizaciones intergubernamentales está a punto de implosionar: crisis
financiera del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR),
saturación de los organismos de las Naciones
Unidas, acciones ad hoc en las operaciones de
mantenimiento de la paz, siempre frágiles y
más o menos improvisadas, etc.
El Secretario General de las Naciones Unidas y los responsables de las grandes organizaciones de socorro no lo ocultan: sus organizaciones están desbordadas y no tienen medios de responder al alud de peticiones. Por
otra parte, la solución de los problemas de que
se encargan las organizaciones internacionales
requiere un plazo largo, el plazo de las transformaciones culturales, económicas y sociales
que se llevan a cabo durante una generación,
como mínimo. En lo que se refiere al medio
ambiente, se habla incluso de las «generaciones futuras»...
Tantas contradicciones enredan los objetivos. La misión de las organizaciones internacionales no es clara, y los criterios para diferenciar el éxito del fracaso son indefinibles.
Así, pues, ¿no sería mejor retomar el análisis
de las organizaciones internacionales en su
punto de partida -el hecho social- y reconsiderar la finalidad y los modos de funcionamiento de las entidades multilaterales en una
sociología renovada?
Organizaciones internacionales y teorías de la regulación
521
Reunión del GATT, punto de partida de las llamadas negociaciones del «Uruguay Round» en 1986. Punta del
Este, U r u g u a y . Sangmnetti/Uru
Reflexionar sobre la regulación
La deuda de la teoría de las relaciones internacionales hacia la sociología no es reciente. La
reflexión sobre la racionalidad, la adopción de
decisiones en materia de política extranjera, la
sistémica o el funcionalismo, ¿acaso no se inspiran en medida considerable en los trabajos
precursores de la sociología de las organizaciones? No obstante, una seria limitación ha frenado durante mucho tiempo el paso de la sociología interna a la sociología internacional:
el carácter específico del Estado, actor principal en el escenario mundial y gran responsable
de sus divisiones. En la actualidad, esta limitación está muy atenuada. No sólo ha dejado de
existir la primacía del Estado, que no es sino
un actor entre otros en el escenario internacional (con excepción de la esfera diplomáticomilitar, y aún...), sino que el Estado ha dejado
de controlar en gran parte la dialéctica de la
unidad y la fragmentación. El Estado ya no
estructura él solo el sistema internacional: la
proliferación de actores transnacionales, su heterogeneidad y la multiplicación de los proce-
sos de interacción le impiden dictar las propiedades definitorias de un juego cada vez más
abierto. Por muchos conceptos podemos hablar ahora de una «sociedad» mundial. En
tales condiciones, ¿por qué no aplicar a las
relaciones internacionales las estructuras de
análisis utilizadas por la sociología para prever
los mecanismos ordinarios de regulación social?
En efecto, trátese del orden internacional o
del orden interno, se plantea la misma cuestión: ¿cómo se establecen las reglas y un mínimo de regularidad en las relaciones sociales,
sin las cuales no hay orden posible? El planteamiento basado en los «regímenes» no permite
responder a esta cuestión. Habiendo pasado
del neoinstitucionalismo a la ciencia política,
cuyo vocabulario, procedimientos y argumentos10 (a su vez inspirados en la escuela neoinstitucionalista de teoría económica) utiliza, este
planteamiento parte del supuesto de que el
problema está resuelto: como las instituciones
para los neoinstitucionalistas, los regímenes
tienen la ventaja de dar una cierta estabilidad
a los intercambios, permitiendo las anticipa-
522
Marie-Claude Smouts
ciones recíprocas y una mejor información trol) no supone un conjunto de reglas específimutua". Sin embargo, así como los neoinstitu- cas, ni tampoco un consenso y aún menos la
cionalistas no han enriquecido la sociología de igualdad de los actores, sino que debe verse
las instituciones, los defensores de los regíme- como un proceso. La regla no viene dada de
nes tampoco han innovado en la conceptuali- antemano. La actividad que conduce a ella es
zación de las organizaciones internacionales. un juego permanente de intercambios, ajustes
Su mérito principal consiste en haber recorda- mutuos y negociaciones. Esta visión dista mudo que las organizaciones formales no son más cho de la concepción tan extendida según la
que un elemento entre otros de un conjunto cual la actividad colectiva y la cooperación
institucional vasto y diverso. Su debilidad son resultados de la suma de acciones indiviprincipal estriba en el postulado según el cual duales de actores racionales inspirados en un
existen reglas de comportamiento relativa- mismo interés, idea que tantas decepciones ha
mente duraderas, que los actores conocen y causado entre los analistas de las organizacioconsideran válidas, y que les proporcionan el nes internacionales (y también entre los decimarco en el que tratarán de alcanzar sus obje- sores). Contrariamente a los modelos inspirativos. Este postulado se ve desmentido por los dos en la teoría de los juegos (tan de moda en
hechos todos los días. Por ejemplo, ¿cómo ha- la literatura reciente de las relaciones internablar del «régimen» del GATT o de las Nacio- cionales), en los que la cooperación obedece a
nes Unidad, cuando las reglas del comercio reglas específicas aplicadas por actores raciointernacional y de la seguridad colectiva han nales13, este enfoque deja sitio a lo irracional, a
sido objeto de confrontaciones y ajustes cons- las patologías de la decisión y al enfrentamientantes? No es que los mecanismos del inter- to: las reglas no se establecen de una vez por
cambio y las estructuras de la seguridad sean todas ni se pueden deducir de una función o
completamente caóticas y aleatorias, sino que estructura definidas a prior i, sino que se elaboen el juego internacional, como en otros juegos ran y se reelaboran en respuesta a los resultasociales, la regla nunca es fija sino que se dos mismos de la acción, en una negociación
elabora y transforma permanentemente a me- incesante que establece nuevas diferenciaciodida que se desenvuelve la acción.
nes, jerarquías y división de tareas.
Así pues, más que de régimen deberíamos
Este enfoque no ignora las jerarquías del
hablar de «regulación conjunta», con los tér- poder, pero limita su alcance con la noción de
minos propuestos por Jean-Daniel Reynaud12. «regulación conjunta» (J.D. Reynaud, 1988).
En efecto, en el momento en que los interna- En efecto, se distinguen dos fuentes de regulacionalistas norteamericanos desarrollaban en ción: una regulación de control (externally
los Estados Unidos la noción de «régimen», controlled regulation) y una regulación autónosociólogos de la empresa elaboraban en Fran- ma (self-regulation). Las dos regulaciones coecia una «teoría de la regulación» en términos xisten y se enfrentan constantemente. La pribastantes comparables, aunque en un contexto mera emana de los que tienen el poder de
muy distinto: el de la sociología industrial. El idear las reglas y sancionar, y «se esfuerzan
paralelismo de la acción es tanto más sorpren- por dominar la situación» (1991, pág. 123). La
dente cuanto que, de forma manifiesta, estas segunda es la de los actores subordinados que
dos comunidades se ignoran entre sí. No obs- procuran recuperar este dominio mediante estante, en formas distintas se interesan en la trategias de evasión, rodeo y renegociación.
misma cuestión: la elaboración del compromi- Las reglas del juego son producto del encuenso recíproco en un juego social cooperativo.
tro de estas dos fuentes de regulación y del
La teoría de la regulación conjunta es espe- enfretamiento de estas racionalidades distincialmente idónea para las relaciones interna- tas, de donde procede el concepto de regulacionales. En efecto, su punto de partida es la ción conjunta.
diversidad, o incluso la oposición, entre los
Está clara la utilización que podría hacerse
puntos de vista de los actores presentes, y su de este enfoque en las relaciones internacionafinalidad consiste en determinar cómo se llega les entre actores desiguales en un sistema de
a compromisos que cada uno de los actores interdependencia asimétrica. Mejor que el enestime satisfactorios y se comprometa a respe- foque ultraliberal o su antítesis dependentista,
tar. En este contexto, la regulación (social con- ambos adolecen de un exceso de dogmatismo.
Organizaciones internacionales y teorías de la regulación
523
Sacos de azúcar suministrados a El Salvador por Médicos sin Fronteras, abril 1991. Los límites de las organizaciones intergubernamentales en materia de ayuda humanitaria han sido en parte compensados por la acción de las
Organizaciones n o - g u b e r n a m e n t a l e s . Hugues de Wurstemberger/Vu Distnbution.
este enfoque permite explicar el juego sutil
entre coaliciones hegemónicas que gozan del
poder de determinar las reglas y elegir los destinatarios de ellas. Las primeras se resignan a
menudo a flexibilizar las normas por la fuerza,
no queriendo pagar el precio de una política
de sanciones, y las segundas desarrollan estrategias múltiples de evasión y rodeo que atenúan el rigor de reglas no admitidas. El juego
se nutre de esta confrontación permanente.
Ejemplo de ello, entre otros, son los diez años
de ajuste estructural en África. A pesar de
todos los medios de presión de que disponen,
las instituciones occidentales de cooperación
no han conseguido imponer sus criterios de
«good governance» y sus recetas de buena gestión «de eficacia demostrada» a los Estados
«beneficiarios». El fracaso de las condiciones
y políticas de ayuda aplicadas desde comienzos de los años ochenta es patente. El aprove-
524
chamiento de la asistencia por parte de clanes
que tratan de consolidar su poder político haciéndose con el control de los flujos financieros es bien conocido. El carácter poco realista
de las condiciones impuestas por los suministradores de fondos, y en particular por el Banco Mundial, no lo es menos14. La experiencia
lo demuestra: las únicas condiciones aplicadas
en África son las que se definen en común con
los responsables locales y que corresponden al
deseo de un grupo de presión decidido a romper un determinado bloqueo.
Siguiendo dicha lógica, la regulación conjunta, la regla, es un compromiso frágil que
constantemente se pone en entredicho:
«Una regla social no es un contrato que fije
de modo explícito y exhaustivo los derechos y
los deberes; más bien es la formulación incompleta, y en parte implícita, de un compromiso
recíproco en un juego social que, por lo menos
en determinados aspectos, es un juego de cooperación» (Reynaud, 1991, pág. 121).
Queda por ver por qué los actores se ven
abocados a aceptar este compromiso y esta
reciprocidad. Y es que la regla define «una
racionalidad que guía las decisiones del actor». La regla «define y justifica las expectativas mutuas» (los defensores de los «regímenes» encontrarán aquí una terminología familiar) y, sobre todo, está vinculada a un proyecto: el respeto de la regla no sólo permite
alcanzar un objetivo común, para el cual la
colaboración es necesaria, sino que además
garantiza la pertenencia a una colectividad.
«Aceptar una regla es comprometerse en
un proyecto, definido a la vez por un objetivo
(protección, supervivencia, éxito) o por la comunidad social que constituye» (Reynaud,
1991, pág. 122).
Así pues, la regla tiene un doble criterio de
validación. Por una parte, los resultados que
permite alcanzar, y por la otra, su virtud socializadora, que legitima la obligación y la limitación aceptadas.
Este compromiso recíproco, con frecuencia
mal determinado, puede o no plasmarse en
instituciones. Para los teóricos de la regulación
conjunta, la tendencia a la institucionalización
es frecuente y se debe a la dificultad de los
actores para concluir acuerdos estables, y a la
necesidad de recurrir a un «tercero garante»
(imperfectamente traducido como third party
arbitratiori). La creación de una institución
Marie-Claude Smouts
modifica el proceso de intercambios y ajustes
mutuos. No crea por sí sola Estados estables,
pero favorece el desarrollo del juego y su repetición. El juego continúa, y se transforma gradualmente o a intervalos.
Aquí también los internacionalistas encuentran puntos de convergencia con sus propias preocupaciones: toda la historia de las
organizaciones internacionales, sus adaptaciones sucesivas y su supervivencia, a pesar de
tantos fracasos, se explica de esta manera. El
elemento multilateral permite la repetición del
juego: nadie gana siempre, pero, según el momento y el caso de que se trate, todos pueden
esperar ganar un día alguna cosa. Esta «reciprocidad difusa», descrita por R. Keohane15,
hace de freno a las tendencias centrífugas del
diálogo internacional. Explica en parte la resistencia de la construcción europea a las múltiples crisis que ha sufrido desde sus orígenes y
permite comprender por qué, a pesar del atasco de las negociaciones en el GATT, nadie se
ha atrevido a romper la negociación durante
más de seis años. Sean cuales fueren sus insuficiencias, las instancias multilaterales siguen
siendo el mecanismo que permite mantener
un mínimo de juego colectivo cuando el enfrentamiento sobre el terreno parece excluir
toda cooperación16.
Las crisis de la regulación
Desde los años ochenta, los procesos de regulación a escala nacional e internacional parecen haber entrado uno tras otro en crisis. El
decenio de los ochenta fueron «años perdidos
para el desarrollo» en la mayoría de los países
del Sur, con las múltiples consecuencias que
conocemos. Los mecanismos de regulación de
los «países del Este» se han hecho añicos y, en
este ambiente de descomposición, la crisis económica va acompañada de una crisis cultural
que hace muy improbable el establecimiento
de nuevos modos de regulación en un futuro
próximo. A todos estos grupos poseídos por la
fiebre de la identidad, la función socializadora
de la regla establecida por consentimiento recíproco es seguramente lo que menos les preocupa. Por su parte, las sociedades industriales
occidentales han entrado en una fase de gran
inestabilidad económica y social (¿con excepción del Japón?). La Escuela parisiense de la
Organizaciones internacionales y teorías de la regulación
regulación11 ve en ello manifestaciones de una
crisis estructural: la crisis del «modelo fordista», nacido en América del Norte, exportado a
Europa occidental y propuesto como ejemplo
al resto del mundo.
Este otro enfoque de la regulación, tan distinto de la problemática de J.D. Reynaud en
sus ambiciones y sus fundamentos teóricos,
viene siendo objeto de los trabajos de economistas franceses desde mediados de los años
setenta, con una audiencia cierta y, paradójicamente, una mejor acogida en las disciplinas
cercanas a la economía, la sociología, la ciencia política y la historia18. Este enfoque interesa al internacionalista en cuanto que trata de
actualizar el conjunto de procedimientos, formas institucionales y reglas de juego que garantizan una regulación en la organización de
las relaciones sociales establecidas en la actividad económica. Para esta escuela, la regulación es el modo en que una relación social se
reproduce a pesar de su carácter conflictivo y
contradictorio. En este caso el modo de regulación es «el conjunto de normas incorporadas o
explícitas, instituciones, mecanismos de compensación y dispositivos de información que
ajustan permanentemente las previsiones y los
comportamientos individuales a la lógica de
conjunto del régimen de acumulación»19. Estas formas de regulación se aplican a la formación de los salarios, las modalidades de la
competencia, los mecanismos de crédito y la
circulación monetaria, y permiten una adaptación dinámica de la producción y de la demanda social. Los investigadores de la regulación,
interesados en «el origen de las regularidades
que encauzan la reproducción económica durante un período histórico determinado»20, y
en los motivos de que se hayan registrado
largos períodos de acumulación relativamente
estables, explican el éxito del modelo de desarrollo capitalista durante los «treinta años gloriosos» (los cincuenta, los sesenta y los setenta) por el equilibrio conseguido entre el régimen de acumulación, el proceso de trabajo y
las normas sociales internas de consumo. La
difusión de la negociación colectiva y el establecimiento de sistemas institucionales que estabilizan la relación capital-trabajo (alta productividad, salarios bastante elevados y contratos de trabajo de duración indeterminada)
estableció un vínculo entre la producción y el
consumo de masa que garantizó una expan-
525
sión sin precedentes. Al «modelo fordista» ha
correspondido un círculo virtuoso de crecimiento económico basado en una estrecha
vinculación entre la productividad y el salario
real, que aseguró la organización estable y duradera de las relaciones sociales21.
El capitalismo está sufriendo un cambio
cualitativo, y vivimos en una época de transición. La mundialización ha modificado las reglas del juego y ha provocado una crisis estructural. Los procesos de producción se descomponen internacionalmente, las nuevas tecnologías modifican el proceso de trabajo y la
productividad, la movilidad creciente del capital permite invertir o desinvertir sin preocuparse de las fronteras nacionales. El régimen
de acumulación, definido como «un modo de
transformación conjunta y compatible de las
normas de producción, distribución y uso», se
ha vuelto inestable e imprevisible. Se ha aflojado el vínculo entre la producción y el consumo de masas. El final del fordismo refleja la
ruptura con un modelo de desarrollo económico que ha durado tres decenios.
Sea cual fuere la idea que se tenga a este
respecto, esta problemática tiene el mérito de
llamar la atención sobre la necesidad de una
adaptación del comportamiento y las actividades de un cierto número de factores -financieros, empresas, asalariados, administracionesa la regulación del orden político-económico.
Esta regulación tiende a hacerse a escala internacional, regional si no mundial. Trátese del
comercio exterior, las inversiones directas o
los movimientos de capitales, las recomposiciones van muy de prisa, más que las innovaciones institucionales: en Norteamérica, en la
zona Japón/NEI de Asia y en Europa, asistimos a transformaciones que darán lugar a la
aparición de nuevas formas de organización
social y de regulación económica, aún difíciles
de prever. Las crisis de la regulación se caracterizan precisamente por esta fase de inestabilidad, en la que vemos cómo se desestructuran
los antiguos sistemas y se emprende una búsqueda lenta y contradictoria de nuevos sistemas que nadie puede prever cómo serán.
La revalorización del mercado a escala
mundial ha impuesto un nuevo paradigma:
prioridad a la competitividad, al fortalecimiento de la posición competitiva. El margen
de maniobra del Estado es limitado, y cada
vez necesita más negociar con poderosos gru-
526
pos financieros y empresas que poseen el dominio de las inversiones futuras y de la readaptación de la producción. La política de
desarrollo está cada vez más subordinada al
comercio. El imperativo de la competitividad
determina las políticas nacionales y limita el
alcance de los compromisos entre los actores
sociales. El modo de inserción en la economía
mundial y el dominio de sus efectos sobre la
sociedad es uno de los principales desafíos a
que deben hacer frente todos los países. Los
objetivos políticos se fijan en respuesta a las
exigencias del mercado mundial: los socialistas franceses, y quienes confiaron en ellos, lo
han aprendido a sus expensas. En gran parte,
la dramatización del debate en torno a la ratificación del tratado de Maastricht responde a
la dificultad de admitir esta realidad y todas
sus consecuencias.
Una «chapuza» institucional
¿De qué sirven, en este contexto, las organizaciones internacionales, y qué tipo de organizaciones hacen falta? Una institución supone la
plasmación de una o varias relaciones sociales
fundamentales en un momento determinado.
Sin embargo, una vez codificada en forma de
organización, con sus estatutos, personal, ritos
y reglas, la institución tiende, como sabemos,
a dar preferencia a los fines de organización y
hacer de la supervivencia su objetivo principal. Cuando no corresponda ya a un «hallazgo
social», a un «compromiso institucionalizado»
en relación con el cual los actores adaptan sus
comportamientos, poca influencia tendrá en la
realidad. En sentido estricto, seguirá siendo
proveedora de servicios, pero no participará
en la regulación del mundo. Numerosas organizaciones internacionales dan así la impresión de girar en el vacío y estar desconectadas
de las grandes corrientes del planeta. Funcionarios y diplomáticos representan papeles en
la obra, sobre temas convenidos, mientras que
los actores sociales llevan adelante en otros
foros su competencia/cooperación. A pesar de
la extraordinaria reactivación del Consejo de
Seguridad, el sistema de las Naciones Unidas
está en fase de descomposición y el diagnóstico de Pierre de Senarclens sobre «La crisis de
las Naciones Unidas» sigue siendo válido22.
Las organizaciones creadas al término de la
Marie-Claude Smouts
Segunda Guerra Mundial parecen incapaces
de responder a los desafíos de la mundialización. El FMI hace de policía del Tercer Mundo, pero se muestra incapaz de desempeñar el
papel de estabilizador de los tipos de cambio y
de regulador de las liquideces internacionales
para el que fue concebido originalmente. El
GATT sigue siendo un club de negociaciones
internacionales poco institucionalizado e incapaz de decidir sus disciplinas y hacerlas respetar, y que además no controla una gran parte
del comercio internacional. La OCDE no es
más que una organización de expertos y de
consulta.
En un sistema mundial abierto, y por ello
mismo frágil en los planos económico, político
y social, todos se dan cuenta de la necesidad
de un relanzamiento cooperativo internacional. Y sin embargo, todavía no existe un mínimo de principios comunes a partir de los cuales pueda construirse un sistema de vigilancia
colectiva. Se trata de encontrar este sistema no
en las organizaciones formales sino en las instituciones de geometría variable, carentes de
una estructura pesada de organización. La proliferación de «clubes» y «G» (G7, G5, G24,
G15, etc.) prefigura probablemente nuevos tipos de mecanismos que deberán establecerse
paralelamente a las redes constituidas por los
operadores privados. Estamos presenciando
una verdadera «chapuza» institucional, sin
acta de fundación, sin definición a priori de
los miembros participantes y sin una misión
preestablecida.
Por lo demás, la distinción entre cooperación internacional pública y cooperación internacional privada tiende a desaparecer. Así por
ejemplo, muchas asociaciones privadas se dedican a las mismas actividades que las organizaciones intergubernamentales. El ejemplo
más famoso es el de la OACI y su organización
paralela, la IATA23. Otros ejemplos no menos
significativos son los de la OMS y las ONG
humanitarias, la Comisión de Derechos Humanos y Amnesty International, etc. Las organizaciones más poderosas, como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario, necesitan también la cooperación de actores privados para
sus operaciones: ejemplo de ello son las dificultades con que tropezó el Banco Mundial
para aplicar el Plan Brady sobre la deuda. En
cambio, ha podido observarse la influencia de
las organizaciones «verdes» estadounidenses
Organizaciones internacionales y teorías de la regulación
en los programas de defensa del medio ambiente. No hemos de excluir la posibilidad de
que en el siglo xxi mecanismos del tipo de la
trilateral o el Club de Davos desempeñan el
papel que antes estaba reservado a las grandes
organizaciones internacionales.
527
¿Habremos de reconsiderar todo lo que
aprendimos y enseñamos sobre las organizaciones internacionales?
Traducido del francés
Notas
1. A Working Peace System,
Londres, Royal Institute of
International Affairs.
2. When Knowledge is Power:
Three Models of Change in
International Organizations.
Berkeley, University of California
Press.
3. H.K. Jacobson, Network of
Interdependance: International
Organizations and the Global
Political System, Nueva York,
Alfred A. Knopf/Random House,
1979.
4. Véase F. Kratochwil
y J.G. Ruggie, «International
Organization: a state of the art or
an art of the state», International
Organization, otoño de 1986,
págs. 753-775.
5. Con respecto a los efectos
extremos de la mundialización en
el interior de las sociedades
industrializadas, véase Robert
Reich, The Work ofNations,
Nueva York, Alfred Knopf, Inc.,
1991.
6. Véase B. Badie y M.C. Smouts,
Le retournement du monde.
Sociologie de la scéne
internationale, París,
Dalloz/Presses de la Fondation
nationale des sciences politiques,
1992.
7. James Rosenau, Turbulence in
World Politics, Princeton
University Press, 1990.
8. Aunque el contenido de esta
noción haya variado con
frecuencia, véase Kratochwil y
Ruggie, art. cit, págs. 756-757.
9. La expresión es de Christine
André y Robert Delorme, L'Etat
et l'économie, París, Le Seuil,
1983.
10. Véase James G. March
y Johan Olsen, «The New
Institutionalism: Organizational
Factors in Political Life»,
American Political Science
Review, septiembre de 1984,
págs. 734-749, y Rediscovering
Institutions: The Organizational
Basis of Politics, Nueva York.
The Free Press, 1989.
11. Véase el artículo de Pierre de
Senarclens, en este mismo número.
12. Jean-Daniel Reynaud (1979),
«Conflict et regulation sociale.
Esquisse d'une théorie de la
regulation conjointe», Revue
francaise de sociologie, XX, 2,
abril-junio, 367-376;
(1988), «Les régulations dans les
organisations: regulation de
controle et regulation autonome»,
Revue francaise de sociologie,
XXIX, 1, enero-marzo, 5-18;
(1989), Les regles de jen, París,
Armand Colin.
(1991), «La regulation sociale»
Revue Internationale d'action
communautaire, 25/65 primavera,
121-126.
13. Véase el gran éxito de la obra
de Robert Axelrod, Donnant
Donnant: Théorie du
comportement coopératif París,
Editions Odile Jacob, París, 1992.
A lo largo de los años hemos
visto cómo el perfecto
internacionalista comenzaba
necesariamente su primer artículo
o su tesis de doctorado
recordando el paradigma de
T. Khun, y después la definición
de los regímenes según
S. Krasner. más las exigencias
de la cooperación según Axelrod,
todo ello envuelto en un discreto
homenaje al neorrealismo,
acompañado de una ligera crítica
del neofuncionalismo, especie de
rito iniciático para todo joven
investigador que quiere ser
reconocido en la otra orilla del
Atlántico.
14. Respecto del balance de la
condicionalidad en África, véase
«L'ajustament nécessaire: des
faux semblants aux vraies
reformes», págs. 365-408 en:
Serge Michailof (dirigido por). La
France et l'Afrique, París,
Karthala, 1993.
15. Robert O. Keohane,
«Reciprocity in International
Relations», International
Organization, 40, invierno de
1986, págs. 1-27.
16. Véase el número especial de
International Organization sobre
el multilateralismo, verano de
1992, 46, n.° 3.
17. En torno a Michel Aglietta,
Robert Boyer, Alain Lipietz,
Jacques Mistral y el CEPREMAP
(Centre d'études prospectives
d'économie mathématique
appliquées á la planification).
18. Una excelente ilustración de
la aplicación interdisciplinaria de
la problemática de la regulación
al acuerdo de libre comercio entre
los EE.UU. y el Canadá puede
verse en: Gérard Boismenu y
Daniel Drache (dirigido por),
Politique et regulation: Modele de
Marie-Claude Smouts
528
développement et trajectoire
canadienne, Montreal/París,
Editions du
Méridien/L'Harmattan, 1990.
19. A. Lipietz (1986), «New
tendencies in the international
división of labour: regimes of
accumulation and modes of
regulation», en A. Scott y M.
Storpers, eds., Production, work,
territory: the geographical
anatomy of industrial capitalism,
Londres.
20. Robert Boyer (1986), La
théorie de la regulation: une
analyse critique, París, La
Découverte, pág. 48.
21. Respecto de la aportación de
esta escuela de la regulación a la
reflexión sobre el posmodernismo,
véase David Harvey (1990), The
Condition of Postmodernitv,
Oxford, Blackwell, Cap. 7.'
22. (1988), La crise des Nations
Unies, París, PUF.
23. Véase Christer Jónsson,
«Interorganizational Theory and
International Organizations»,
International Studies Quarterly,
30, marzo de 1986, págs. 39-57.
La teoría de los regímenes
y el estudio de las organizaciones
internacionales
P. de Senarclens
El fenómeno de las organizaciones internacio- cadas de decisivas para el futuro de la econonales ha tenido una evolución considerable mía mundial y, por consiguiente, para la evodespués de la segunda guerra mundial porque lución de las relaciones internacionales. Por
el número y la variedad de estas organizacio- último, las instituciones de la Comunidad Eunes aumentó en forma muy rápida, especial- ropea están en el centro de un proceso de
mente a partir de los años sesenta. El fin de la integración económica y política que entraña
guerra fría y los trastornos estructurales que lo una profunda mutación en las relaciones interacompañaron han puesto a las Naciones Uni- nacionales contemporáneas. Cabe así reconodas en un primer plano de la actualidad inter- cer que una parte cada vez mayor de la polítinacional en razón del nuevo papel que corres- ca mundial tiene lugar en el seno de organizapondió al Consejo de Seguciones internacionales o en
ridad en la guerra del Golel
marco de negociaciones
Pierre de Senarclens es profesor de refo, del número y la impormultilaterales organizadas
laciones internacionales en la Universidad de Lausana (Suiza). Actualmente
tancia cada vez mayores
por ellas. Los gobiernos reSecretario Ejecutivo de la Comisión inde las operaciones de mancurren cada vez en mayor
dependiente sobre población y calidad
tenimiento de la paz, en El
medida a estas organizade la vida, UNESCO, 1 rué Miollis,
Salvador, en Camboya y
ciones para proteger su se75732 París Cedex 15, Francia. Ha
sido Director de la División de los
en Yugoslavia entre otras,
guridad, hallar soluciones
Derechos Humanos y la Paz en la
o de la importancia del
a sus problemas socioecoUNESCO (1980-1983). Entre sus obras
apoyo que, con la Oficina
nómicos y hacer frente a
recientes se incluyen La crise des Nations Unies (1988), La politique Interdel Alto Comisionado de
los nuevos problemas que
nationale (1992), De Yalta au rideau de
las Naciones Unidas para
encuentran en los ámbifer (1993).
los Refugiados, presta a las
tos humanitarios o ecolóactividades humanitarias
gicos.
en Somalia o en el Kurdistán entre otros lugares. En
el curso de los años ochenta, las instituciones Un campo de estudio descuidado
de Bretton Woods, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han ejercido una Es curioso, pues, que el estudio de las organiinfluencia decisiva en la gestión de los proble- zaciones internacionales no haya avanzado en
mas de la deuda y la ejecución de programas el curso de estos últimos decenios. Después de
de ajuste estructural y han asumido también la creación de las Naciones Unidas hubo abunun importante papel político que afecta al de- dantes trabajos de inspiración jurídica sobre
sarrollo económico y social de numerosos paí- ellas, sobre los distintos órganos de la instituses de América Latina y África y, en forma ción y sobre las organizaciones del sistema. En
más general, a las relaciones Norte-Sur en su los años cincuenta, las teorías de la integraconjunto. Desde 1986 el GATT es el foro para ción, de inspiración funcionalista, tuvieron
las negociaciones de la Ronda Uruguay, califi- cierto eco al establecerse organizaciones de
RICS 138/Diciembre 1993
530
cooperación regional en Europa. Esta corriente de investigación se agotó progresivamente
hasta el punto en que la teoría del funcionalismo no se ha renovado en el curso de estos
últimos años. En la mayor parte de los casos,
los estudios sobre los procesos de integración
europea son descriptivos e institucionales a
pesar del considerable grado de desarrollo de
ese movimiento. En los años setenta, se tenía
la impresión de que el aumento del número de
organizaciones internacionales y de organizaciones no gubernamentales debía revivir el interés por ellas en el marco de las reflexiones
sobre la interdependencia mundial y en la impugnación del paradigma «realista». Sin embargo, esta perspectiva no ha renovado verdaderamente el estudio de las organizaciones
internacionales'.
Al examinar la literatura relativa a la sociología de las relaciones internacionales, especialmente la muy abundante que han escrito
investigadores anglosajones, es muy difícil encontrar conceptos y orientaciones de investigación que aclaren con un criterio innovador la
naturaleza y el desarrollo de estas instituciones. Hoy es posible dar una mirada a las principales publicaciones periódicas dedicadas a la
teoría de las relaciones internacionales sin encontrar artículos en que haya un análisis politológico de ellas. Por añadidura, las obras dedicadas a las organizaciones internacionales se
caracterizan principalmente por ser de índole
histórica, descriptiva y normativa. Así, los libros de texto universitarios incluyen generalmente consideraciones sobre el crecimiento de
las organizaciones internacionales, tipologías
relativas a ellas, reflexiones sobre sus distintas «funciones» con referencias obligadas a
la obra de Mitrany, pero el análisis politológico sigue siendo rudimentario y apenas se
renueva.
Cabe formularse algunas hipótesis acerca
de esta carencia analítica. La más evidente se
refiere al predominio del realismo en el estudio de las relaciones internacionales, paradigma que tradicionalmente dedicó la parte esencial de su programa de investigación a los
Estados y desestimó el papel de las organizaciones internacionales, cuya importancia política le parecía escasa. Este marco conceptual,
erigido contra los enfoques institucionales y
jurídicos tradicionales, desestimó a las organizaciones internacionales para dejar a cargo de
P. de Senardens
los juristas o los historiadores la tarea de describir su evolución, estructura, mandato y modus operandi.
Por el contrario, los politólogos interesados en el estudio de estas instituciones han
manifestado muchas veces un rasgo «idealista»
que los disuade de comprender este objeto en
toda su complejidad, como si temieran desvalorizar su vocación normativa, socavar sus
objetivos pacíficos o minimizar la utilidad de
sus funciones. Paradójicamente, los enfoques
funcionalistas, a pesar de ser de inspiración
politológica, han afianzado este rasgo «idealista». Han partido de la hipótesis de que
las organizaciones internacionales asumían un
papel provechoso al reforzar la cooperación
internacional y administrar los programas de
cooperación necesarios para los Estados. Por
ello, no se ocuparon para nada de sus problemas internos de funcionamiento ni de la distorsión de su mandato. Aún en nuestros días la
literatura sobre las organizaciones internacionales suele partir de la premisa de que están
dedicadas a la paz y a la cooperación internacional, lo que aún no está demostrado, y este
aspecto normativo inhibe su análisis riguroso.
Así ocurre en particular en el caso del estudio
del sistema de las Naciones Unidas, ya que los
análisis de las instituciones de Bretton Woods
ofrecen por lo general una variedad de puntos
de vista más críticos. Además, la diversidad de
las organizaciones internacionales, la variedad
de sus mandatos y, sobre todo, la complejidad
de sus modus operandi no facilita su estudio
sistemático y, en particular, los intentos de
formular una reflexión teórica coherente en la
materia. Parecen especies de «cajas negras»
cuyo funcionamiento interno dimana de mecanismos burocráticos tradicionales que no
merecen un análisis especial. Por último, y
sobre todo, la sociología de las relaciones internacionales sigue sometida a la gran influencia de las obras de investigadores anglosajones, que han entablado estrechas relaciones
con el establishment político, en particular el
de los Estados Unidos.
La declinación de los estudios relativos a
las organizaciones internacionales ha puesto
así de manifiesto el desinterés de los círculos
dirigentes estadounidenses respecto de estas
instituciones, especialmente las del sistema de
las Naciones Unidas. En términos generales,
los círculos de investigadores estadounidenses
La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales
531
Firma de los acuerdos de Bretton Woods, USA, julio de 1944. La Conferencia de Bretton Woods, en la que
participaron cuarenta gobiernos, prepara proyectos para la fundación del Banco Mundial para la Reconstrucción y
el Desarrollo (El Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Kcystone.
son muy sensibles a las modas intelectuales y
los conceptos e ideas que proponen unos pocos
de ellos se convierten inmediatamente en tema
obligado de todos los proyectos de investigación.
En esta perspectiva, el estudio de las relaciones internacionales ha tenido por objeto principal la política y la estrategia de las
grandes Potencias, los Estados Unidos en
particular, e incluso la acción de entidades no
estatales que ponen de relieve la hegemonía estadounidense, como las empresas transnacionales o las instituciones de Bretton
Woods.
Cabe agregar que las organizaciones internacionales recurren muchas veces a investigadores en ciencias sociales y establecen así
vínculos de dependencia que pueden debilitar
el rigor científico de los trabajos relativos a
ellas.
La teoría de los regímenes
En los Estados Unidos, la evolución de la publicación periódica International Organization
pone de manifiesto cómo han declinado las
obras dedicadas concretamente al análisis politológico de las instituciones internacionales.
Esta publicación, creada en 1947 justamente
para estudiar el fenómeno de las organizaciones intergubernamentales, incluía entonces
una parte en la cual se resumían las actividades de las Naciones Unidas y otras organizaciones. Esta parte desapareció en los años sesenta, período en el cual la publicación dejó de
lado el ámbito de estudio concreto que constituían las organizaciones internacionales. En
cambio, y se trata de una paradoja, esta publicación tuvo un papel primordial en la reflexión sobre la institucionalización cada vez mayor de las relaciones internacionales y suscitó
532
en los años sesenta interesantes reflexiones sobre los fenómenos transnacionales y sobre la
interdependencia creciente de la sociedad internacional. Fue en ella donde se lanzó el concepto de régimen, dando lugar después a todo
un cuerpo de obras teóricas sobre el problema
al tiempo de preguntarse también cuáles eran
las condiciones económicas y políticas que
permitían la formulación y el desarrollo de los
principios, las normas y los procedimientos de
adopción de decisiones necesarios en las relaciones entre los principales actores en el escenario internacional. Ampliando esos planteamientos, algunos investigadores se formularon
interrogantes acerca del fenómeno del multilateralismo, teoría que, según algunos, arrojaría
grandes luces sobre una gran variedad de mecanismos de cooperación internacional.
El programa de investigación a que dieron
lugar estos enfoques teóricos tiene el mérito de
poner de relieve la importancia de las relaciones de cooperación entre los Estados en las
relaciones internacionales y de dar comienzo a
su estudio. Tienden a mostrar que las instituciones ejercen una influencia positiva sobre la
evolución de la política internacional. J.G.
Ruggie destacaba hace poco tiempo que habían contribuido a «estabilizar» las consecuencias de la desintegración del imperio soviético
y destacaba por lo menos quince «agrupaciones multilaterales» que participaban en la formación del destino colectivo del continente
europeo2. Las instituciones presentan la ventaja de dar una estructura relativamente estable
a las relaciones internacionales y de permitir
que los distintos agentes que participan en
ellas prevean su comportamiento respectivo y
aumenten recíprocamente su información sobre los objetos de la cooperación. El orden
internacional se basa en el principio de la soberanía de los Estados. Sin embargo, éstos deben someterse a las «reglas del juego» que han
establecido o aceptado so pena de perder también los derechos y ventajas que obtienen de
los arreglos institucionales. Resulta, pues, que
las instituciones tienen un papel constante
en la política internacional y que los Estados
tienen muchas dificultades para transformar
o descartar las que se han hecho obsoletas o
engorrosas3. Estos cambios resultan tanto más
difíciles cuanto que deben ser negociados entre Estados cuyos objetivos son diferentes y
que no obedecen a las mismas concepciones
P. de Senarclens
ideológicas y políticas. Así, el estudio de las
relaciones internacionales no debe limitarse al
análisis de las relaciones de poder, como pensaban los «realistas».
Esta perspectiva teórica recalcó la importancia de las instituciones internacionales,
pero no sirvió para precisar sus elementos
constitutivos y esta deficiencia es notable en la
teoría de los regímenes, que se caracteriza por
un análisis de las instituciones que ocultaba
una parte esencial de su papel político. De
hecho, el concepto de régimen, tal como es
utilizado por los partidarios de esta teoría, no
ha sido jamás objeto de una definición precisa
y coherente y este defecto conceptual ha entorpecido sin lugar a dudas la renovación del
estudio de las organizaciones internacionales.
Las definiciones de este concepto comprenden
objetos heterogéneos y remiten a significados
diferentes. En su acepción tradicional, el régimen denota «la forma de administrar o gobernar una comunidad». Se habla así de régimen
liberal o de régimen autoritario para definir un
sistema de legitimidad y formas especiales de
organización económica, social y política. En
una segunda acepción más restrictiva, se define el régimen como el «conjunto de disposiciones legales o administrativas que organizan
una institución4. El concepto de régimen,
transpuesto al marco del estudio de la política
internacional, podría definir un conjunto de
principios, normas y prácticas políticas que
determinan las características institucionales
de una organización regional o mundial que
podría definir modalidades de cooperación
muy concretas, como las que dimanan de una
convención internacional. Lamentablemente,
los partidarios de la teoría de los regímenes
han mantenido la confusión entre las dos
acepciones. La definición que se utiliza en
forma más general es la de Krasner: «los regímenes son un conjunto de principios, normas,
reglas y procedimientos de decisión implícitos
en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores» en un ámbito específico de
las relaciones internacionales5. Oran R. Young
los definió como «instituciones sociales que
rigen los actos de quienes participan en actividades específicas o conjunto de actividades»6.
J. Ruggie compara los regímenes «con el lenguaje de la acción del Estado»7. Según otros
autores, cuando los gobiernos actúan con cierta regularidad en su comportamiento interna-
La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales
533
Dibujo humorístico que representa el Sperry Gyroscope, en Lake Success, Long Island cerca de New York, donde
la ONU se instaló temporalmente en 1946-47. Derso y Keien.
534
cional, es preciso que haya ciertos principios,
normas o reglas que expliquen esta regularidad8. Se emplea también este concepto para
denotar las «reglas del juego» de una determinada institución. Así, los principios y las normas constituirían las características propias
del régimen, mientras que las convenciones y
los procedimientos de adopción de decisiones
serían elementos subsidiarios que podrían
evolucionar sin que cambiase la esencia de
estas instituciones.
Sin embargo, estas definiciones reúnen demasiados elementos disímiles, de manera tal
que el concepto es utilizado para comprender
fenómenos que no son comparables. Es utilizado para referirse a objetos tan distintos
como un tratado sobre las ballenas o un sistema económico y político. De hecho, las obras
relativas a los regímenes internacionales se refieren a objetos tan complejos y heterogéneos
como los derechos humanos, la seguridad, el
comercio, las finanzas o la moneda. En todo
caso, la mayor parte de los autores parecen
inclinarse por una definición restrictiva del
concepto de régimen porque lo asocian a campos concretos de las relaciones internacionales
y, en principio, esta perspectiva debería ser
suficiente para evitar la posibilidad de una
confusión con la definición general que expresa el concepto de orden regional o mundial.
Así, Oran Young precisa que no hay que confundir el concepto de orden internacional con
el de régimen, pues el primero caracteriza el
marco institucional que rige a los miembros
de la sociedad internacional, o al menos a la
gran mayoría de entre ellos en una variedad de ámbitos. Sin embargo, según este
autor, un orden económico internacional basado en la economía de mercado constituye el
marco general de arreglos institucionales más
específicos, esto es, de regímenes, que determina el comercio internacional o los intercambios financieros9. En la práctica, esta
distinción es ambigua y discutible porque no
permite distinguir claramente la índole de
los arreglos institucionales que realmente corresponden al orden internacional. En efecto,
cabe pensar que los principios y las normas
que rigen la economía mundial y las estructuras institucionales establecidas a esos
efectos son partes constitutivas del orden internacional, en la misma calidad que la existencia de Estados soberanos y de mecanis-
P de Senarclens
mos de cooperación que rigen sus relaciones.
No se observa con mayor claridad, además,
qué distingue a los regímenes de las instituciones multilaterales, sobre todo si se sigue a
Keohane que define a éstas como «conjuntos
coherentes de normas, formales e informales,
que prescriben funciones, determinan actividades y configuran expectativas» (p. 732). En
todo caso, es curioso observar que Keohane
agrega que las instituciones multilaterales
«pueden revestir la forma de regímenes internacionales (instituciones con reglas expresas
respecto de las cuales están de acuerdo los
gobiernos y que se refieren a un conjunto determinado de problemas en las relaciones internacionales) o de organizaciones burocráticas, que asignan determinadas funciones profesionales a sus empleados» (p. 733)10. Además, así como el Sr. Jourdain descubría que
hacía prosa sin saberlo, nos enteramos hoy,
gracias a algunos politólogos estadounidenses,
de que las relaciones internacionales tienden a
revestir una forma multilateral y que el concepto de multilateralismo podría aclarar la dinámica de las relaciones internacionales".
Como se apreciará, el recurso a estos distintos conceptos, que en realidad se superponen, denota una gran confusión intelectual. Lo
que está en juego en estas definiciones es la
concepción misma de la política. La fragmentación de la realidad institucional en una diversidad infinita de regímenes tiende a crear
divisiones artificiales y arbitrarias entre ámbitos que están estrechamente imbricados, tanto
más cuanto que la definición de regímenes no
separa los principios y las normas correspondientes a los elementos constitutivos del orden
internacional ni los arreglos específicos que
dimanan de ellos. Así, se habla del régimen del
GATT, en circunstancias en que el análisis de
ese acuerdo se refiere esencialmente a las normas y los procedimientos de negociación en
esa organización y en que tales normas y procedimientos evolucionan constantemente hasta el punto de que cabe dudar se trate realmente de un régimen específico.
Lo mismo ocurre con los regímenes monetarios y financieros, que son parte de un orden
liberal cuyos principios y normas han sido
relativamente estables, pero cuyas normas y
procedimientos de funcionamiento han cambiado con frecuencia. No es seguro, entonces,
que se aclare lo que está en juego en las reía-
La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales
ciones internacionales definiéndolas como regímenes, porque este concepto comprende
principios de legitimidad estables, los de la
economía capitalista liberal, y arreglos de funcionamiento práctico heterogéneos y a veces
contradictorios. El concepto de régimen aplicado al GATT parece particularmente discutible porque las difíciles negociaciones de la
Ronda Uruguay demuestran, si no la crisis de
los principios liberales, al menos la virulencia
de los conflictos políticos generados por la
aplicación concreta y universal de estos principios generales, tanto más cuanto que estas normas, a diferencia de lo que podrían sugerir los
análisis de este régimen del GATT, por lo
general no son respetadas.
Tampoco es seguro que se pueda utilizar el
concepto de régimen para calificar los procesos de cooperación conflictuales que tienen
lugar en el ámbito de la seguridad. El concepto
de régimen de derechos humanos es aún más
problemático para definir las declaraciones,
las convenciones y los procedimientos de las
Naciones Unidas, ya que se trata de un ámbito
en el cual los principios y las normas son
objeto de impugnación constante y las reglas y
procedimientos son frágiles y están subordinadas a la vida política internacional y a sus
conflictos ideológicos o culturales.
Habida cuenta de que el concepto de régimen es impreciso, los investigadores que lo
emplean tratan de demostrar que su ámbito de
estudio concreto se ajusta a la definición habitual del concepto para limitarse luego a describir sus características esenciales. Estas últimas
son por lo general bien conocidas y el concepto
de régimen no sirve para aclararlas más. Otro
problema consiste en que parte importante de
esta teoría se dedica a investigar los vínculos
entre los regímenes y la hegemonía de las grandes Potencias, especialmente en los Estados
Unidos; lo que es sin duda interesante pero no
significa una innovación respecto de los trabajos relativos a la sociología de las normas y las
instituciones.
Las obras teóricas relativas a los regímenes
habrían hecho una mayor aportación al estudio de las relaciones internacionales si hubiesen profundizado en el análisis politológico de
la realidad institucional que contribuyen a actualizar. En ese sentido, debían haber culminado en la renovación del estudio de los mecanismos político-administrativos de tipo nacio-
535
nal e intergubernamental necesarios para la
cooperación internacional. El orden internacional y los regímenes que de él dimanan dependen, en efecto, de la interacción entre los
procesos de decisión del Estado y los sistemas
de cooperación intergubernamental basados
en organizaciones de esa índole, esto es, de la
interacción entre las burocracias nacionales y
las internacionales.
Como las instituciones desempeñan una
función cada vez mayor en las relaciones internacionales y también en la política interna de
los Estados, su control se convierte en una
lucha política no sólo entre los gobiernos sino
también entre los demás actores en el escenario internacional, entre los cuales se cuentan
las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales. Ahora bien, las organizaciones intergubernamentales son justamente el teatro de estos conflictos políticos.
En un mundo en el cual la mayor parte de las
negociaciones multilaterales y de las relaciones
políticas transnacionales tiene lugar en organizaciones intergubernamentales, cobra urgencia
profundizar en el análisis de estos fenómenos.
Lamentablemente, y esto es un tanto paradójico, los teóricos de los regímenes han descuidado el estudio de las organizaciones intergubernamentales. Así, Keohane ha publicado
recientemente una obra titulada International
Institutions and State Power sin hacer la menor alusión a las organizaciones intergubernamentales, y en la mayor parte de los trabajos
sobre los regímenes no se presta a estas organizaciones mayor interés12. Esta corriente
«neoinstitucionalista», en la cual se incluye
Keohane, no ha roto realmente con los postulados del realismo y ello explica su tendencia a
buscar en el modelo de la economía de mercado una fuente de inspiración para los procesos
de cooperación entre Estados. Esta perspectiva
incompleta, fundada en una visión tecnocrática de las relaciones políticas y sociales, culmina en explicaciones abstractas de la racionalidad subyacente de la cooperación entre los
Estados, abstracciones que suelen tomarse de
la teoría de los juegos. Los Estados son actores
independientes que tratan de maximizar su
utilidad en el medio anárquico de la política
internacional y, en esta perspectiva, las instituciones son los instrumentos que utilizan los
gobiernos para facilitar su interacción, obtener
mayor información y minimizar el costo y la
536
incertidumbre políticos en sus intercambios.
Esta perspectiva es eminentemente conservadora porque sienta la hipótesis de que lo real
es racional y que todo arreglo, por precario
que sea, puede ser definido como un régimen,
esto es, como un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de adopción de
decisiones. Así, las relaciones entre las dos
grandes Potencias se convierten en un «régimen de seguridad». Como al final no estalló
una guerra en el centro, las crisis fueron superadas y la carrera de armamentos ha cobrado
formas reconocibles, resulta fácil ver a posteriori en este fenómeno la expresión de un régimen. El argumento es irrefutable porque toda
forma de relaciones internacionales que manifiesten un embrión de coherencia refleja la
existencia de actores con un mínimo de racionalidad común y que, por lo tanto, comparten
principios y prácticas institucionales comunes.
Y si por ventura se transforman la naturaleza
y la forma de las relaciones, siempre se puede
definir la ruptura de este equilibrio como un
cambio de régimen. En realidad, estos conceptos abstractos reflejan una vez más la tendencia de las ciencias políticas en los Estados
Unidos a tomar fenómenos aislados como objetos sui generis y a evitar la reflexión sobre las
estructuras que determinan su aparición y modificación. Es sintomático en este sentido
constatar que las reflexiones sobre las causas
de los regímenes se hayan limitado al análisis
de las hipótesis formuladas por algunos autores respecto de la hegemonía estadounidense.
Hacia un nuevo programa
de investigación
Es sabido que las organizaciones internacionales presentan una gran variedad de estructuras
institucionales y de mandatos. No basta describirlas para aclarar los fundamentos y las
formas de la cooperación multilateral a fin de
agotar el análisis y la comprensión de este
fenómeno político. Así, el análisis tradicional
de las funciones que asumen las organizaciones intergubernamentales ya no es suficiente.
Harold K. Jacobson, muy citado a este respecto, afirma que las instituciones de las Naciones Unidas constituyen instrumentos para la
cooperación voluntaria entre los Estados y
P. de Senardens
que, en este marco, el sistema cumple diversas
funciones: 1) reunir y difundir información;
2) formular normas aprobando declaraciones
que han de orientar a los Estados; 3) establecer
normas de derecho; 4) supervisar la aplicación
de estas convenciones; 5) producir actividades
operacionales, entre otras cosas mediante la
administración de programas de asistencia técnica y financiera o el despliegue de fuerzas
militares13. Esta enumeración de funciones es
incompleta porque no tiene en cuenta las dimensiones políticas de las organizaciones intergubernamentales ni las características que
las convierten en participante de pleno derecho en la política mundial. Desestima especialmente la función que les cabe en la diplomacia multilateral, en la reproducción o la
evolución del orden internacional y en la creación y el desarrollo de prácticas institucionales. Omite también en la enumeración de las
funciones de las organizaciones intergubernamentales las que se refieren a la defensa de la
condición y los derechos adquiridos de los
funcionarios y diplomáticos que trabajan en
ellas o participan en su quehacer. Tampoco da
cuenta de las disfunciones institucionales ni de
la capacidad de las organizaciones intergubernamentales de sobrevivir cuando desaparecen
las condiciones que determinaron su establecimiento y su desarrollo.
Las instituciones internacionales (especialmente el Consejo de Seguridad y las organizaciones de Bretton Woods) no sólo tienen un
papel en la defensa de las estructuras dominantes del orden internacional conforme a la
voluntad de las grandes Potencias, sino que
participan de forma autónoma en su evolución
mediante la dinámica interna de los procesos
de decisión de sus órganos ejecutivos, así
como mediante la elaboración y difusión de
las normas y los conocimientos necesarios
para desarrollarlos. Las organizaciones intergubernamentales dependen evidentemente de
los Estados que las crean y las dotan de los
recursos necesarios para cumplir su mandato.
Sin embargo, son también los depositarios de
principios y normas que confieren a sus secretarías una cierta autonomía de acción política.
Además, la autoridad política necesaria para el
ejercicio del poder se basa en la movilización
de una imaginería colectiva configurada por
mitos, símbolos y valores. Las organizaciones
intergubernamentales suelen servir de foro de
La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales
reunión política que crea las condiciones para
esta movilización.
Así ocurre en particular en los ámbitos
científico y técnico. Algunos autores se han
referido al concepto de «comunidad epistémica», que definía los expertos e investigadores
que ejercen influencia en los elementos y las
decisiones de la política exterior de los Estados14. La diplomacia de los Estados es de índole cada vez más técnica y necesariamente moviliza conocimientos muy precisos. Corresponde, por lo tanto, a los especialistas definir
los intereses nacionales y los procedimientos
de adopción de decisiones. Como ejemplos de
esta hipótesis, estos autores mencionan tratados, como los aprobados en materia de medio
ambiente, para los cuales, sin lugar a dudas,
los científicos son muy consultados. Los científicos contribuyeron a definir los elementos
de la negociación, los parámetros que delimitaban lo que debía ser objeto de la cooperación internacional y los resultados que cabía
esperar. En todos los países industrializados
existe una red más o menos extensa de expertos con autoridad en los campos específicos
que son objeto de negociaciones internacionales y que son consultados por los ministerios
correspondientes. Así, han de proponer respuestas comunes, lo que propicia también el
desarrollo de la cooperación internacional. En
el marco del Protocolo de Montreal, los científicos han tenido un papel determinante al imponer a los gobiernos y a las industrias obligaciones estrictas sin estar siempre en condiciones de definir con precisión las causas de los
fenómenos observados, entre otras cosas, la
relación entre el agujero de la capa de ozono y
el CFC. Los expertos que participan en la concertación de estos acuerdos pertenecen a instituciones nacionales de investigación, si bien
están vinculados también con redes de cooperación científica internacional o a veces con
organizaciones no gubernamentales y no es
posible analizar las posturas que adoptan abstrayéndose de los conflictos de poder y de
intereses que se suscitan en la interacción entre los planos nacional e internacional para la
definición de normas y políticas. Así, las comunidades «epistémicas» no son únicamente
un factor de influencia política basado en conocimientos científicos y técnicos abstractos y
en el cual los gobiernos se apropiarían de un
saber unívoco, sino que son también parte de
537
conflictos de intereses y de poder que tienen
lugar en las relaciones entre los actores en el
escenario internacional.
Las organizaciones intergubernamentales
ofrecen el principal marco institucional para
las negociaciones diplomáticas multilaterales.
Los órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados tienen esta función.
Johan Kaufmann propuso el concepto de «diplomacia de conferencia» para caracterizar estas
actividades multilaterales celebradas en el marco o bajo los auspicios de organizaciones intergubernamentales. Según este autor, en 1985 y
únicamente en el seno de las Naciones Unidas
se celebraron más de once mil conferencias en
Nueva York y Ginebra. La dinámica de estas
reuniones obedece a estrictas normas de procedimiento, cuya manipulación constituye un
elemento importante de la política internacional. Pueden constituir un foro de debate sobre
un tema preciso o referirse, por el contrario, a
una cuestión de índole general. En todo caso,
contribuyen a crear normas, a difundir valores
y a manipular símbolos que legitiman la acción política, así como a orientar los programas operacionales o las decisiones de los gobiernos, las secretarías de las organizaciones
intergubernamentales y las organizaciones no
gubernamentales. En términos generales, las
cuestiones que se examinan en las negociaciones multilaterales, especialmente en las organizaciones intergubernamentales, no se limitan a
la evolución de la cooperación entre los gobiernos en materia de seguridad, economía,
medio ambiente, derechos humanos y asuntos
humanitarios y sociales sino que se refieren
también a la condición socioeconómica y el
poder de los diplomáticos y de los funcionarios de administraciones nacionales y secretarías internacionales, así como representantes
de organizaciones no gubernamentales, que
animan esta vida política. En este contexto
habría que situar especialmente el análisis de
la competencia que tiene lugar entre las secretarías de las organizaciones internacionales y
entre éstas y los funcionarios nacionales encargados de la adopción de decisiones en cuanto a
la conceptualización y la gestión de los programas que dimanan de esas organizaciones.
Así, las organizaciones intergubernamentales ejercen una influencia que suele ser determinante en la política internacional al propiciar el acceso a ciertos datos, al facilitar o
538
poner trabas a la comunicación entre los negociadores, al dar preferencia a ciertas delegaciones y al contribuir al logro de soluciones de
avenencia. Esta función, que puede parecer
«técnica», es en realidad eminentemente política en la medida en que contribuye a la elaboración de procesos de legitimación, a la solución o al estancamiento de conflictos de interés relativos a las relaciones de poder y a la
distribución de bienes y valores. El ejemplo
del GATT es significativo en este sentido. La
secretaría del GATT tiene una función importante en la marcha de las negociaciones de la
Ronda Uruguay y, mediante sus estudios, contribuye a su preparación y desarrollo. Presenta
soluciones de avenencia cuando los gobiernos
parecen incapaces de ponerse de acuerdo y, en
el caso concreto de la Ronda Uruguay, las
negociaciones en curso se han centrado a partir de 1992 en una propuesta formulada por la
secretaría y conocida por el nombre de «documento Dunkel», nombre del Director General
del GATT.
No carece, pues, de interés conocer la dinámica interna de esta organización y las relaciones que mantiene su Director con los principales participantes en la negociación. Es sabido
que las negociaciones internacionales no son
insensibles al entorno en el cual se realizan.
Por ello, hay que tener en cuenta la «cultura» propia de cada organización, definida por
sus principios y disposiciones normativas, los
elementos específicos y la evolución de su
mandato y la historia y composición de su secretaría. Es absolutamente evidente que
no se negocia igual en el GATT que en la
UNCTAD. Los procesos decisorios, igualmente condicionados por esta cultura organizacional, son muy diferentes en las distintas
organizaciones intergubernamentales por más
que tengan el mismo objeto. Los procesos
que determinan la formulación y gestión de un
programa de educación en que participen la
UNESCO y el Banco Mundial no son iguales.
Así, pues, para entender la evolución de las
relaciones internacionales contemporáneas y
los conflictos y las relaciones de cooperación
que se manifiestan en ellas hay que profundizar en la sociología de las secretarías de las
instituciones, las relaciones que mantienen con
los demás participantes en el ámbito internacional, particularmente con los representantes
de los principales donantes de fondos, y la
P. de Senarclens
competencia entre las autoridades de estas organizaciones intergubernamentales para obtener
recursos financieros, así como la influencia del
entorno en que funcionan. Estas cuestiones
han desaparecido de la reflexión sobre las instituciones internacionales y hay que tratar de
aclararlas para comprender mejor el poder político de las organizaciones intergubernamentales. La respuesta a estos interrogantes es tanto más importante cuanto que se reconoce la
validez de la hipótesis de una institucionalización cada vez mayor de la política internacional y del papel determinante de las organizaciones intergubernamentales a ese respecto.
En nuestros días es ampliamente reconocido que el paradigma «realista», en la medida
que centra su atención sobre el Estado y en
particular sobre el papel de las grandes Potencias, es insuficiente para comprender la evolución de las relaciones internacionales. Hay demasiados fenómenos y procesos contemporáneos de la política internacional que escapan a
nuestros principales conceptos y objeto de investigación, entre ellos el fin de las estructuras
bipolares de la guerra fría, los movimientos de
integración regional, la reaparición de los tribalismos étnicos, las migraciones, la proliferación de nuevos actores internacionales, la
transnacionalización de los fenómenos económicos y sociales y la globalización de las relaciones políticas. Los vínculos entre la teoría de
las relaciones internacionales y la ciencia política tradicional relativa al Estado están en proceso de redefinición y el concepto mismo de
«relaciones internacionales» es ahora discutible. Se reconoce en la práctica que es necesario
reconsiderar por completo la articulación entre las estructuras locales, nacionales o internacionales y que las divisiones conceptuales y
disciplinarias que perpetuaban la fragmentación de estos temas de estudio son en parte
obsoletas. El ámbito de investigación relativo
a esta imbricación cada vez mayor entre los
planos local, regional e internacional será necesariamente el de las organizaciones e instituciones que se desarrollen o establezcan para
mediar en conflictos y organizar los intercambios entre los actores de la política transnacional. En todo caso, no se hará avanzar la investigación sobredeterminando la importancia
atribuida a conceptos descriptivos como el de
régimen o el de multilateralismo.
Traducido del francés
La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales
539
Notas
1. J. Martin Rochester, «The rise
and all of international
organization as a fíeld of study»,
en International Organization 40,
4, otoño de 1986, págs. 777 a
813.
2. John Gerard Ruggie,
«Multilateralism: the anatomy of
an institution», International
Organization, I vol. 46, n.° 3,
1992, pág. 62.
3. Oran R. Young, International
Cooperation, Building Regimes for
National Resources and the
Environment, Londres, Cornell
University Press, 1989, págs. 62 y
siguientes.
4. Esa es, por lo menos, la
definición que da Le Granel
Robert.
Global Liberalism, Berkeley,
University of California Press,
1985, pág. 4.
6. International Cooperation.
Building Regimes for Natural
Resources and the Environment,
Londres, Cornell University
Press, 1989, pág. 12.
7. «International regimes,
transactions, and change:
embedded liberalisme in the
postwar order», en Krasner, S.
(ed), International Regimes, op.
cit., pág. 196.
8. Puchala, & Hopkins, R.
«International regimes: lessons
from inductive analysis», en
Krasner, International Regimes,
op. cit., pág. 63.
9. Young, op. cit., pág. 13.
5. Stephen D. Krasner, en
Krasner Stephen D. (ed),
International Regimes, Londres,
Cornell University Press, 1983,
pág. 1; véase también: Structural
Conflict. The Third World Against
10. Keohane Robert, O.
«Multilateralism: an agenda for
research», en International
Journal, vol. XLV, n.° 4, 1990,
págs. 732 a 733.
11. Véase a este respecto
International Organization,
vol. 46, n.° 3, verano de 1992,
edición dedicada a un simposio
sobre el multilateralismo,
especialmente el artículo de John
Gerard Ruggie titulado
«Multilateralism: the anatomy
of an institution», pág. 561 a 598.
12. San Francisco, Westview
Press, 1989.
13. Jacobson Harold, K. «The
United Nations system in the
nineties: opportunities and
challenge», en International
Journal, Vol. XLV, otoño de
1990. pág. 7873; véase también:
Networks of Interdependence:
International Organizations and
the Global Political System,
Nueva York, Knopf, 1984.
14. Véase a este respecto
International Organization, Vol.
46, n.° 1, invierno de 1992.
La organización internacional
y la cooperación: una perspectiva
interorganizacional
Christer Jonsson
Introducción
últimos años, las obras teóricas contemporáneas han desestimado en gran medida las orgaLa desaparición de la guerra fría y las referen- nizaciones internacionales, a las que no se da
cias rituales a un «nuevo orden mundial», ha- mayor importancia ni en la concepción teórica
cen nuevamente de la cooperación y de la orga- del juego ni en la del régimen de la cooperanización conceptos clave del vocabulario de ción internacional.
las relaciones internacionales. Los problemas
El estudio de la organización internacional,
mundiales que requieren la colaboración inter- por su parte, se ha caracterizado más por la
nacional, como la protección del medio am- inercia que por la vitalidad. A fines del decebiente y los derechos humanos, parecen ser nio de 1980, un autor (Rochester, 1986,
objeto de mayor atención
pág. 798) señalaba que el
en la era de la posguerra
campo de las organizacioChrister Jonsson es profesor de cienfría. Se depositan en las ornes internacionales «se encias políticas en la Universidad de
Lund (Apartado de correos 52,
ganizaciones internacionacontraba al borde del coS-221 00 Lund, Suecia). Ha publicado
les renovadas esperanzas,
lapso, pues la continua
libros y artículos sobre las relaciones
tanto en el plano mundial
pérdida de interés de los
entre los Estados Unidos y la Unión
Soviética y sobre negociación y coopecomo en el regional. Tras
académicos en el estudio
ración internacional. Sus obras más repermanecer en las sombras
de las organizaciones en
cientes son Communication in Internadurante decenios, las Nalos últimos 40 años ha cultional Bargaining (1990) e International Aviation and the Politics of Regime minado en una virtual pérciones Unidas y la ComuChange (1987).
nidad Europea ocupan de
dida de identidad». Adenuevo un primer plano en
más, aducía, «el concepto
la política internacional.
de régimen ha significado
prácticamente un caso in¿Qué puede ofrecer la
telectual» en el ámbito de
comunidad académica a
las organizaciones internaquienes buscan un conocicionales
(pág.
800).
miento más profundo del nexo entre la cooperación internacional y la organización internaEsa crítica puede hacerse más específica:
cional? Existe sin duda una masa de conoci- 1) En el estudio de la organización internaciomientos generalizados pero, al mismo tiempo, nal se ha prestado una importancia desproportenemos que admitir que hay limitaciones y cionada a las Naciones Unidas. En efecto, las
deficiencias significativas.
Naciones Unidas y sus organismos especializaEn primer lugar, entre los estudiosos de las dos han sido el objeto más importante de los
relaciones internacionales el conflicto ha teni- estudios existentes, a pesar de que representan
do tradicionalmente más importancia como únicamente el 10 % de las organizaciones inobjeto de estudio que la cooperación. Si bien tergubernamentales y menos del 1 % de todas
es cierto que el estudio de la cooperación in- las organizaciones internacionales. 2) En su
ternacional se ha reactivado un tanto en los mayor parte, las organizaciones internacionaRICS 138/Diciembre 1993
542
les han sido tratadas como si fueran unidades
cerradas. Abundan monografías sobre cada organización, que constituyen el elemento tradicional para el lector. 3) Los estudios de las
secretarías internacionales se han referido más
a datos estáticos sobre los funcionarios públicos que a la dinámica de su modus operandi en
un medio internacional heterogéneo y fluido.
4) La investigación relativa a las organizaciones internacionales ha sido en general más
ideográfica que nomotética. De resultas de
una base teórica débil o inexistente se ha caído
en el eclecticismo y en una acumulación inadecuada de conocimientos.
El presente ensayo obedece al propósito de
sugerir una perspectiva alternativa, interorganizacional, de la organización internacional
que sirva para corregir en cierto grado esas
deficiencias. Para describirla, me propongo
aprovechar mi propia experiencia en la investigación, incluido un proyecto anterior sobre
coordinación internacional en problemas relativos al transporte aéreo civil, los refugiados y
la energía atómica, así como un proyecto en
curso acerca de la reacción mundial ante la
pandemia del SIDA.
Cabe formular dos observaciones concretas
en cuanto a la teoría actual sobre cooperación
y organización internacional que sirven de
punto de partida para el método sugerido: a) el
descuido relativo de la teoría de la organización en el estadio de las organizaciones internacionales y b) el exceso de dependencia de las
teorías estructurales en el estudio contemporáneo de la cooperación internacional.
La organización internacional y la teoría de
la organización
Podría decirse a grosso modo que la teoría
general de la organización ignora a la organización internacional y viceversa. En un estudio reciente (Ness y Brechin, 1988, pág. 245)
se llegaba a la conclusión de que «el desfase
entre el estudio de las organizaciones internacionales y la sociología de las organizaciones
es profundo y persistente». En libros de texto
muy utilizados sobre la teoría de la organización no se incluye un tratamiento sistemático
de las organizaciones internacionales (véase,
por ejemplo, March, 1965; Nystrom y Starbuck, 1981) ni los autores de textos de estudio
sobre organizaciones internacionales se refie-
Christer Jónsson
ren a la teoría de la organización general (véase, por ejemplo, Claude, 1964; Jacobson,
1984).
No cabe duda de que las organizaciones
internacionales son distintas de otros tipos de
organización y que su entorno anárquico y
heterogéneo, se halla dominado por Estados
soberanos y egocéntricos. Sin embargo, ello no
debe ocultarnos las grandes semejanzas que
existen. Tanto el marco nacional como el internacional se caracterizan por una notable
proliferación de las organizaciones. La maduración de la sociedad industrial, la democracia
política y el Estado providencial han provocado la aparición de una «sociedad de organizaciones», al mismo tiempo que las organizaciones internacionales crecían en progresión geométrica en cuanto al número de funcionarios
contratados y de naciones representadas, el
tipo de problemas a que se dedicaban y el
número de siglas que empleaban. La proliferación de las organizaciones plantea el problema
genérico de las relaciones entre ellas.
La teoría interorganizacional es el título
dado a un conjunto de obras teóricas en que se
abandona el enfoque tradicional de las organizaciones como unidades formales y autónomas. Las relaciones entre organizaciones formalmente autónomas en que la responsabilidad y la división de funciones son difusas (ya
sea en el plano nacional o en el internacional)
entrañan por lo general negociaciones entre
organizaciones cuyo carácter extraoficial constituye un elemento esencial.
Teorías estructurales de la cooperación
internacional
Durante mucho tiempo, la problemática de la
cooperación internacional fue enfocada predominantemente con un criterio normativo y
utópico. Sin embargo, la investigación en
nuestros días, no apunta ya a preparar planes
de cooperación sino que parte de la cuestión
empírica de cómo y por qué puede establecerse cooperación entre entes superegoístas,
como los Estados. «La cooperación en un régimen de anarquía» se ha convertido en una
consigna común de diversos enfoques de esta
cuestión general. Las obras recientes encuentran inspiración en la teoría del juego, en el
concepto de regímenes internacionales o en
ambas cosas.
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva
interorganizacional
543
Apertura de una reunión del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Berlín-oeste, setiembre de 1988, en un
clima agitado provocado por manifestantes hostiles a las políticas de esta institución, R. Bossu/sygma.
El fundamental estudio hecho en 1984 por
Robert Axelrod acerca del juego del «dilema
del prisionero» en tanto que arquetipo de la
opción entre cooperación y defección ha inspirado una serie de tratados sobre cooperación
internacional que subrayan la importancia del
horizonte cronológico. El análisis de Axelrod
parece indicar que, si este dilema es múltiple o
«reiterado» los beneficios de la defección a
corto plazo suelen verse contrarrestados por
los perjuicios a largo plazo que entraña la defección mutua. «Para que la cooperación sea
estable», aduce, «el horizonte cronológico del
futuro debe ser suficientemente prolongado»
(Axelrod, 1984, pág. 174).
La teoría de la estabilidad hegemónica ocupa un lugar preponderante en la teoría del
régimen. Las dos premisas centrales de esta
teoría consisten en que 1) los regímenes internacionales son creados normalmente por una
potencia dominante, un Estado hegemónico y
2) la hegemonía debe subsistir para que los
regímenes se mantengan (Keohane, 1984,
pág. 31). Se supone que la distribución hegemónica del poder tiene como resultado regímenes estables y aporta los bienes colectivos
que se necesitan para que el régimen funcione
en forma efectiva. A la inversa, los regímenes
se debilitarían en un contexto en que la hegemonía va en declive.
Tanto la teoría del juego como la del régimen son de índole esencialmente estructural y
estática, y en gran medida no tienen en cuenta
los procesos políticos de cooperación como
han reconocido algunos estudiosos de los regímenes internacionales. Por ejemplo, el «modelo de organización internacional», sugerido
por Keohane y Nye (1977, pág. 55) como alternativa a los modelos estructurales, se basa en
la hipótesis que «una vez establecido un conjunto de redes, normas e instituciones, será
difícil erradicarlo o modificarlo en forma drástica». Originalmente, se trataba de una explicación de por qué los regímenes no cambian,
pero Keohane (1984, pág. 97) posteriormente
empezó a asignar menos importancia a la iner-
544
cia de la organización y más a las contribuciones positivas de la organización estructurada y
no estructurada.
- Los estrechos vínculos entre los funcionarios
que participan en la gestión de los regímenes internacionales ponen a los gobiernos
en mejores condiciones para concertar
acuerdos en beneficio mutuo, ya que las
relaciones entre gobiernos, caracterizadas
por una comunicación constante entre funcionarios técnicos, tanto estructuradas
como no estructuradas, son intrínsecamente más propicias al intercambio de información que las relaciones tradicionales entre burocracias cerradas.
El «modelo de organización internacional»
no ha suscitado el mismo grado de atención
que los modelos estructurales entre los estudiosos de los regímenes internacionales. A mi
juicio, sin embargo, constituye un punto de
partida lógico para examinar el vínculo entre
la cooperación internacional y la organización
internacional y aquí es donde hay que referirse
a la teoría de la interorganización.
Teoría de la interorganización
Si bien «en la mayor parte de la investigación
sobre las organizaciones se parte de la hipótesis expresa o tácita de que hay marcadas diferencias entre las organizaciones», ha cundido más la idea de que «muchas veces no está
claro dónde terminan las organizaciones y
comienza su entorno» (Metcalfe, 1981,
pág. 505). Ness y Brechin (1988), al tiempo de
observar que ello no ha tenido mayor repercusión en el estudio de las organizaciones internacionales, los autores propician una «mayor
atención a la estructura no sólo de cada organización sino de los sistemas de organizaciones que pueden generarse sobre el terreno»
(pág. 268), e indican que sería muy fructífero
hacer investigaciones en el campo de los «sistemas interorganizacionales con diferencias
internas» (pág. 269).
En la teoría de la organización, el paso de
la idea de un «sistema cerrado» a la de un
«sistema abierto» y el paso de la organización
estructurada a la no estructurada ha entrañado
un creciente interés en las variedades del aná-
Christer Jónsson
lisis de redes. En otra obra (Jónsson, 1986),
me referí a la aplicabilidad del criterio de las
redes a las relaciones entre organizaciones
cuando se trata de problemas que trascienden
las fronteras nacionales y requieren la participación tanto de organizaciones nacionales
como internacionales. Me permitiré recapitular los principales elementos de este enfoque y
dar algunos ejemplos empíricos al respecto.
En términos generales, cabe definir una red
social como «el conjunto estructurado de relaciones entre actores o grupos en un espacio
social» (Bacharach y Lawler, 1980, pág. 205) o
como una «estructura de transacciones que se
repiten» (Aldrich, 1982, pág. 282). Las organizaciones estructurales (públicas y privadas, nacionales e internacionales) constituyen la base
de las redes transnacionales. Sin embargo,
quienes participan en las redes no son organizaciones en su conjunto sino más bien ciertos
funcionarios de las organizaciones que la integran.
- N o debemos perder de vista que no hay
interacción entre las organizaciones como
tales y su entorno. Son los individuos quienes interactúan dentro de un marco más o
menos detallado de necesidades, expectativas, conflictos y tensiones [Organ, 1971,
pág. 80].
La interfaz entre las organizaciones está
primordialmente a cargo de quienes desempeñan funciones vinculantes entre la organización y su entorno mediante el procesamiento
de información o la representación externa
(Ross y Starke, 1981, pág. 302). Por lo general,
esas personas y su medio están sujetos a un
alto grado de conflicto sobre su función y suelen quedar atrapados en medio de expectativas
diferentes en cuanto a ella, no sólo entre las de
su propia organización u otras, sino también
entre sus representados. En su carácter de «intermediarios activistas» entre su propia organización y el entorno, no deben solamente
representar a la organización ante su entorno
sino también representar a éste ante los elementos constitutivos de la organización (Organ, 1971, págs. 74 a 76).
Este tipo de función no entraña necesariamente cargos oficiales, y sus titulares pueden
encontrarse en distintas categorías de la estructura de una organización. Cabe mencionar
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional
545
Refugiados kurdos en las montañas. Ni las organizaciones internacionales ni las no-gubernamentales han podido
resolver los inmensos problemas relacionados con los grandes movimientos de refugiados. Bruce Giideu/vu Dismbution/
MSF.
como ejemplo los compradores y vendedores
en las empresas y los diplomáticos y negociadores internacionales en las burocracias de gobierno. En las organizaciones internacionales
se encuentran por lo general dentro de la secretaría. En todo caso, constituyen sólo una fracción de las unidades administrativas nacionales y las secretarías internacionales.
Los estudiosos de las redes entre organizaciones se han referido al carácter central que
revisten en esas redes las llamadas organizaciones de enlace.
- Las organizaciones de enlace, que tienen amplios vínculos que se superponen con distintas partes de una red, desempeñan la
función central en la integración de diversas organizaciones. Al mantener vínculos
con más de un subsistema, constituyen los
medios a través de los cuales la red mantiene un cierto grado de concatenación [Aldrich y Whetten, 1981, pág. 390].
Las organizaciones de enlace ocupan un
lugar central porque la mayoría de las demás
organizaciones de la red tienen acceso a ellas
y, a su vez, tienen acceso a esas otras organizaciones. Así, pueden servir de cauce de comunicación entre las organizaciones que integran
las redes, vincular a terceros entre sí y orientar activamente el comportamiento de otras
organizaciones o coaliciones (véase Aldrich
y Whetten, 1981, pág. 390; Tichy, 1981,
pág. 229). La posición de una organización de
enlace rara vez se basa íntegramente en la
autoridad formal, sino en gran medida en su
capacidad de manipular las características de
las redes movilizando las coaliciones en torno
a problemas concretos o controlando el proceso de negociación (Aldrich y Whetten, 1981,
pág. 394).
Las redes de organizaciones transnacionales pueden vincular a organizaciones nacionales tanto públicas como privadas y organizaciones internacionales tanto intergubernamen-
546
tales como no gubernamentales. Las redes
transnacionales parecen tener importancia por
lo menos en tres contextos distintos: 1) la creación, el mantenimiento y la transformación de
regímenes internacionales, 2) la ejecución
de programas internacionales y 3) la formulación de la política nacional.
La dinámica del régimen
Para facilitar la creación y el mantenimiento
de regímenes internacionales se parte del supuesto de que existen vínculos entre naciones
y entre gobiernos. Según Puchala y Hopkins
(1982, pág. 247),
-los participantes en el régimen son en la
mayoría de los casos entidades burocráticas o individuos que funcionan como parte
del «gobierno» de un subsistema internacional estableciendo normas, haciéndolas
cumplir y actuando de conformidad con
ellas. Los individuos y las funciones burocráticas están unidos en redes internacionales de actividades y comunicación y estos individuos y normas, al crear y mantener regímenes, regulan los ámbitos en que
hay problemas.
Las redes agilizan la distribución de información, considerada elemento clave en el proceso de la dinámica del régimen. Por una parte, cabe presumir que la existencia de una red
transnacional facilita el logro de las coaliciones y transacciones necesarias para crear o
modificar regímenes internacionales. Por la
otra, una red transnacional (en la medida en
que debe su existencia a un determinado régimen y tiene interés en él) puede afianzar
el régimen existente y hacer más difícil cambiarlo.
El término «comunidades epistémicas»,
que ha cobrado recientemente gran difusión
en las obras académicas, destaca los aspectos
cognoscitivos de las redes transnacionales y se
centra en el control sobre el conocimiento y la
información. Se define la comunidad epistémica como «una red de profesionales con
competencia y conocimientos reconocidos en
un ámbito determinado y con autoridad para
hacer valer su conocimiento a efectos de política en ese ámbito» (Haas, 1992, pág. 3). Esos
grupos profesionales comparten valores,
Christer Jónsson
creencias y conceptos de validez (Haas, 1990,
pág. 55; 1992, pág. 3). A mi juicio, el concepto
de «red» es el genérico, lo que deja abierta la
base cognoscitiva de los vínculos entre individuos y organizaciones; por lo tanto, cabe calificar a las comunidades epistémicas de tipo
especial de redes.
La historia del transporte aéreo internacional sirve de ejemplo del papel de las redes
internacionales en la dinámica del régimen.
Una red oficiosa de oficiales militares preparó
el camino para el Convenio de París de 1919,
el primer régimen internacional para la aviación. Los negociadores de la conferencia de
paz de París en 1919 eran miembros de una
red oficiosa creada como resultado de la cooperación entre los aliados en la Primera Guerra Mundial. La coordinación entre las fuerzas
aéreas de las potencias aliadas ha tenido lugar
desde septiembre de 1917 en una organización
conocida como el Comité Interaliado sobre
Aviación. En París, el comité fue reorganizado
y ampliado a una comisión aeronáutica, encargada de estudiar todas las cuestiones de aviación planteadas en la conferencia.
Uno de los negociadores en París atribuyó
el hecho de que la Comisión Aeronáutica pudiese llegar a acuerdos o a la circunstancia de
que «la mayoría de los miembros, en razón de
su experiencia como miembros del Comité Interaliado sobre Aviación, han aprendido a trabajar juntos en forma rápida y armoniosa»,
llegando a la conclusión de que «indudablemente fue gracias al impulso, empeño y camaradería de los delegados que la Comisión pudo
enunciar principios en su día, establecer el
marco del convenio en unas pocas semanas y
redactarlo en menos de cuatro meses» (Colegrove, 1930, pág. 58).
Los representantes de 54 Estados que se
reunieron en Chicago en noviembre de 1944
para preparar un nuevo régimen en materia de
aviación tras la Segunda Guerra Mundial no
tenían la ventaja de una red preexistente. En la
conferencia de Chicago se asistió a un enfrentamiento entre principios y entre Estados sin
el efecto paliativo de un intermediario. La
brecha existente entre los Estados Unidos y
Gran Bretaña, los principales protagonistas,
no se zanjó hasta dos años después con el
llamado acuerdo de Bermudas.
El acuerdo de Bermudas de 1946 confió a
las compañías aéreas reunidas en el seno de la
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva Ínterorganizacional
Asociación del transporte aéreo internacional
(IATA) la tarea primordial de fijar las tarifas.
Como resultado, la IATA se convirtió en la
organización de enlace de una red internacional con múltiples vínculos que facilitaba la
comunicación y el logro de coaliaciones a través de las fronteras nacionales. A fines de los
años setenta los Estados Unidos hicieron un
intento por cambiar el régimen actual y privar
a la IATA de su función central. Sin embargo,
al impugnar el régimen, los Estados Unidos
impugnaron también la red. Con el tiempo, las
presiones internacionales obligaron a los Estados Unidos a aceptar una solución de avenencia consistente en introducir cambios en el
régimen existente en lugar de cambiar de régimen (véase Jónsson, 1987, págs. 119 a 151).
Ejecución de programas internacionales
En la ejecución de un programa acordado por
un foro internacional participan normalmente
diversos agentes, entre ellos organismos nacionales de gobierno y organizaciones internacionales. Habida cuenta de que, por necesidad,
ello entraña problemas de coordinación, no
cabe sorprenderse de que con tanta frecuencia
se hable de mala administración de programas
internacionales. Estos problemas de ejecución
no son en modo alguno propios de los programas internacionales. Un número cada vez mayor de obras en el campo de la administración
pública se centra en los aspectos, durante mucho tiempo desestimados, de la ejecución en la
formulación de la política en los planos subnacional y nacional. El interés que la cuestión de
la ejecución suscita actualmente en los especialistas en ciencias políticas surge de la observación de que en muchos casos la política no
es llevada a la práctica o lo es en forma distinta de lo que querían las autoridades (véanse,
por ejemplo, Bardach, 1977, pág. 3; Williams,
1980, pág. 2).
Se está creando consenso entre los investigadores en el sentido de que la ejecución es
esencialmente un proceso político que ha de
ser considerado «parte integrante del proceso
de la política y no una secuela administrativa
de la formulación de la política» (Barrett y
Hill, 1984, pág. 220). La negociación y la formación de coaliciones, más que el control jerárquico, son calificados de características
fundamentales de los procesos de ejecución
547
(véanse, por ejemplo, Elmore, 1980; Barrett y
Hill, 1984). Así, los estudiosos del proceso de
ejecución han llegado a la conclusión de que
no procede centrar la atención en cada una de
las distintas organizaciones. Se ha sugerido la
calificación de «estructura de ejecución» para
referirse a la red de agentes establecida o movilizada en la etapa de ejecución del proceso de formulación de la política (Hjern y Porter, 1981).
No parece haber dificultad para aplicar a
los programas internacionales los conocimientos acumulados por los estudiosos de la ejecución en los planos nacional y subnacional. El
ámbito de la energía atómica sirve de ejemplo
de cuan eficaz es una red estrecha y efectiva a
efectos de ejecución de programas internacionales. La secretaría del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) desempeña un
papel fundamental en la puesta en práctica del
sistema de garantías previsto por el Tratado
sobre la no proliferación nuclear de 1968. Los
estrechos contactos entablados por los inspectores que, en el ejercicio de sus funciones, se
encargan de la inspección y control de las instalaciones, junto con la abundancia de conferencias, seminarios y otras reuniones del
OIEA, han servido para organizar en torno
al OIEA una red cerrada y una «comunidad
epistémica». Además, el establecimiento de
una red internacional de funcionarios, científicos y técnicos en el campo de la energía atómica se ha visto facilitada por el hecho de que se
trata de un campo especializado en sí mismo
y bastante homogéneo (véase Jónsson y Bolin, 1988).
La existencia de una red transnacional puede facilitar la ejecución de una política pero no
la garantiza, como se observa en el campo de
la ayuda internacional a los refugiados y su
protección. Un observador (Gordenker, 1988,
pág. 294) habla de una «extensa red de organismos de voluntarios, expertos y funcionarios que se ocupa de los asuntos de refugiados
en todo el mundo». El Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) hace las veces de enlace en estas
redes al establecer una oficina para el contacto directo con los numerosos organismos de
voluntarios que realizan actividades en la materia.
- Habida cuenta de que esta red tiene que ver
con todos y cada uno de los elementos
Christer Jónsson
548
relacionados con los refugiados, desde la
primera información sobre el terreno hasta
el reasentamiento último o la repatriación,
constituye una importante fuente de información para el ACNUR y para los gobiernos. Habida cuenta de que administra gran
parte de las actividades prácticas relativas
a los refugiados, se encuentra también en
condiciones de proponer normas y objetivos que tal vez sean distintos de los del
ACNUR [Gordenker, 1988, pág. 295].
Si bien el ACNUR procura actuar como
coordinador de los programas de refugiados,
esa función no deja de ser impugnada. Evidentemente, la disposición de muchas organizaciones no gubernamentales a dejar la coordinación en manos de un organismo de las
Naciones Unidas tiene un límite. Además, los
gobiernos de los países receptores esperan en
muchos casos coordinar la asistencia a los refugiados dentro de su jurisdicción. Por lo tanto, para llevar a la práctica un programa en
materia de refugiados hay que tener en cuenta
múltiples intereses nacionales o internacionales y esto no es fácil, incluso cuando existe una
red transnacional.
Cabe mencionar como ejemplo la reacción
internacional ante la entrada masiva de refugiados de Etiopía y Eritrea al Sudán oriental
en 1984 y 1985. La repentina aparición de una
red de socorro integrada por organismos de
voluntarios pareció descuidar a poblaciones
locales en situaciones igualmente vulnerables.
Además, existía la idea de que los organismos
extranjeros estaban asociados con intereses
de política exterior de los países de origen de
los refugiados. Así, el recelo cada vez mayor
entre funcionarios del Gobierno de Sudán en
cuanto a la política, los objetivos y las intenciones ocultas de los organismos extranjeros
obstaculizó la ejecución del programa de socorro (Ek y Karadawi, 1991, pág. 201). Igualmente, el proyecto de repatriar a unos 250.000
refugiados de Eritrea en 1992 dio lugar a prolongadas y ásperas negociaciones entre el
ACNUR, la Comisión para los Problemas de
los Refugiados de Eritrea y la Comisión del
Sudán para los Refugiados (Ek y Karadawi,
1992).
Las actividades internacionales de lucha
contra la epidemia del SIDA ponen de relieve
las dificultades que entraña el establecimiento
de una red efectiva para ejecutar programas en
atención a nuevos problemas de alcance mundial. La Organización Mundial de la Salud
(OMS) ha sido designada oficialmente como
organización de enlace en la colaboración
mundial para hacer frente a la epidemia del
SIDA. En 1987, la OMS dio comienzo a su
Programa Especial para el SIDA, llamado posteriormente Estrategia Mundial de lucha contra el SIDA. La iniciativa de la OMS contó
inmediatamente con el respaldo de los gobiernos y de otras organizaciones internacionales.
En junio declararon su apoyo los jefes de Estado que asistían a la conferencia cumbre económica que se celebraba en Ginebra. En octubre,
la Asamblea General de las Naciones Unidas
examinó la cuestión del SIDA, por primera
vez se ocupaba de una enfermedad determinada. La Asamblea confirmó «el liderazgo establecido de la Organización Mundial de la Salud y el papel fundamental de dirección y
coordinación que desempeña».
La primera tarea del Programa Mundial
consistía en establecer una red mundial de
presentación de informes sobre el SIDA y en
prestar asistencia a los gobiernos para el establecimiento de comités y programas nacionales en la materia. Cabe preguntarse hasta qué
punto ha podido la OMS desempeñar su función de enlace. Una limitación consiste en que
la OMS, en su calidad de organización intergubernamental, tiene como entidades nacionales
de contrapartida a organismos de gobierno.
Los ministerios de salud de los países, especialmente en el Tercer Mundo, son notoriamente débiles o ineficientes. La OMS recurrió
en primer lugar a otras organizaciones intergubernamentales para lograr un mejor acceso en
el Tercer Mundo y constituyó con el PNUD la
«Alianza de Lucha contra el SIDA», con el
propósito de aprovechar la especialización socioeconómica del PNUD y su presencia en la
mayor parte de los países en desarrollo por
conducto de sus representantes residentes. La
OMS estableció también acuerdos de cooperación con otros miembros del sistema de las
Naciones Unidas, como el UNICEF, la
UNESCO, la FAO, la OIT y el Banco Mundial.
El enlace organizado y en gran escala con
organizaciones no gubernamentales tuvo lugar
mucho después. En mayo de 1989, la Asamblea Mundial de la Salud aprobó una resolu-
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional
ción relativa a la colaboración con organizaciones no gubernamentales en la estrategia
mundial de acción preventiva y lucha contra el
SIDA. Sin embargo, esa colaboración ha resultado difícil. Los representantes de organizaciones no gubernamentales, especialmente de organizaciones de servicios que participan en la
labor operacional sobre el terreno, tienden a
desconfiar de las organizaciones intergubernamentales en general y de la OMS en particular,
a las que califican de entes burocráticos que
pretenden asumir el control. En 1990 se estableció un Consejo Internacional de Organizaciones de Servicio para el SIDA y han surgido
otros foros de colaboración entre organizaciones no gubernamentales. Al mismo tiempo, el
número de grupos de intereses especiales es
cada vez mayor. En suma, se puede hablar de
una red para el SIDA puesto que más bien
parecen existir varias redes no particularmente bien vinculadas entre sí. Los intentos mundiales de lucha contra el SIDA se caracterizan,
pues, más por la fragmentación que por la
coordinación (véase Jonsson, 1992).
En resumen, resulta difícil establecer redes
que, una vez establecidas, puedan facilitar la
ejecución de programas internacionales, pero
no garantizarla.
La formulación de la política nacional
La postura realista convencional sostiene que
son los gobiernos nacionales los que llevan las
riendas cuando se trata de formular la política
relativa a cuestiones que tienen una dimensión
internacional. Los gobiernos formulan la política, dirigen y controlan las burocracias de sus
países y, por conducto de su representación e
insistencia en sus derechos soberanos dentro
549
de las organizaciones intergubernamentales,
también controlan indirectamente las burocracias internacionales (véase el gráfico 1).
Esta opinión, sin embargo, es excesivamente simplista. En primer lugar, los burócratas
participan normalmente en la preparación y
redacción de la política de gobierno y tienen
considerable influencia en particular cuando
se trata de cuestiones técnicamente complejas
y funcionalmente concretas. En la práctica, los
burócratas, según la información que suministren a los órganos centrales de adopción de
decisiones, pueden influir en los gobiernos.
Además, en la mayoría de los casos, los gobiernos de los países están representados en las
organizaciones intergubernamentales por burócratas. Las organizaciones intergubernamentales se han convertido en «metaburocracias»
y, como dice Jacobson (1984, pág. 129), «están
integradas por sus propias burocracias y por
elementos de las burocracias de otros sistemas
políticos».
Hay que preguntarse, pues, cómo obtienen
los burócratas nacionales información especializada sobre cuestiones concretas. La respuesta
consiste en que en muchos casos la obtienen
por el hecho de ser parte de una red transnacional donde hay un lugar central para organizaciones internacionales, sean intergubernamentales o no gubernamentales. Si agregamos
dos flechas al modelo tradicional, nos queda
un cuadro mucho más ambiguo (gráfico 2).
Ya no queda claro quién controla a quién.
El estricto control del gobierno es reemplazado por la «coordinación espontánea» (véase
Lundquist, 1985, pág. 213). Se supone que incumbe a los burócratas, nacionales o internacionales, una función importante y que cobran
especial interés los vínculos entre los funciona-
Plano nacional
Plano internacional
Gobierno
Asamblea de la
organización internacional
Burocracias
Secretaría
Gráfico 1. Modelo tradicional del control por los gobiernos.
Christer Jónsson
550
Plano nacional
Plano internacional
Gobierno
Asamblea de la
organización internacional
Burocracias
Secretaría
Gráfico 2. Modelo modificado de la formulación de la política nacional.
rios internacionales y los nacionales. Como
estos vínculos son extraoficiales y no están
bien documentados, puede resultar difícil descubrirlos a los observadores externos y probablemente a quienes tienen que adoptar las decisiones. El poder cobra carácter anónimo, en
parte porque resulta difícil quién tiene el control decisivo y en parte porque los procesos de
ejercicio del poder están ocultos a los ojos del
público.
En la era contemporánea de la internacionalización, los que desempeñan funciones que
trascienden los límites de las burocracias nacionales y están vinculados con redes transnacionales tienen mayor influencia que los demás. Hay una tendencia a establecer dos
culturas separadas de organización, una mundial y una nacional o interna (véase Field,
1971, pág. 17).
En suma, las redes transnacionales pueden
surtir efecto sobre la formulación de la política
nacional de diversas formas directas e indirectas. Cabe mencionar como ejemplo lo que ocurrió en 1978 cuando la Junta de Aeronáutica
Civil de los Estados Unidos de América impugnó el régimen de la aviación internacional.
Con la IATA como motor, se movilizó una red
extraoficial en la que tuvieron una participación fundamental las aerolíneas y los ministerios de asuntos extranjeros (véase Jónsson,
1987, págs. 119 a 151).
El vínculo entre las aerolíneas y los gobiernos de los países reviste importancia determinante. En una masiva campaña de persuasión,
la IATA (o más bien unos cuantos altos funcionarios de la secretaría de la IATA) convenció a las aerolíneas que la integraban de la
necesidad de presionar a sus respectivos mi-
nistros de asuntos exteriores para que iniciasen gestiones ante el Departamento de Estado
de los Estados Unidos de América. La idea era
aprovechar los conflictos internos y las escaramuzas burocráticas en Washington, y la estrategia tuvo éxito. Ya antes el Departamento de
Estado se había aliado con la Junta de Aeronáutica Civil para impedir el intento del Departamento de Transporte de asumir un lugar
central en la formulación de la política estadounidense en materia de aviación. Sin embargo, tras las masivas protestas diplomáticas
procedentes de todo el mundo, el Departamento de Estado se enfrentó con la Junta de
Aeronáutica Civil, acusándola de tomar iniciativas que tendrían por efecto cortar las relaciones con países «amigos». Tras un complejo y
prolongado proceso, caracterizado por una
particular mezcla de diplomacia, política interna y contactos oficiosos, la Junta de Aeronáutica Civil tuvo que dar marcha atrás.
Cabe partir del supuesto de que las redes
transnacionales influyen sobre la formulación
de la política nacional cuando se trata de cuestiones técnicamente complejas, como la energía atómica. Por ejemplo, entre 1976 y 1978
había en Suecia un gobierno de coalición encabezado por un Primer Ministro perteneciente
al Partido del Centro, cuya campaña electoral
se había basado en un fuerte programa antinuclear. Según una fuente bien informada que
entrevistamos en nuestro proyecto de investigación, eminentes miembros suecos de la red
cuyo centro era el OIEA desempeñaron un
papel determinante al disuadir a los miembros
del Gobierno que pertenecían al Partido del
Centro de la idea de reconsiderar la participación de Suecia en el OIEA.
551
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional
Hay otro ejemplo de intervención de las
redes en la formulación de la política nacional;
en efecto, durante varios años el principal asesor del Gobierno sueco para la cuestión del
SIDA era también presidente de la Sociedad
Internacional para el SIDA (organización no
gubernamental) y miembro de la Comisión
Mundial sobre el SIDA, órgano asesor del director del Programa Mundial para el SIDA de
la OMS.
Conclusiones
Los marcos conceptuales son como los focos
que iluminan en parte la escena pero dejan
otras en sombras. Sirven para que cobremos
conciencia de algunos aspectos de un fenómeno o de un problema al tiempo que nos desentendemos de otros. Para concluir, querría explayarme sobre tres aspectos que los planteamientos tradicionales han dejado sumidos en
la sombra pero que aparecen en el planteamiento interorganizacional de las organizaciones internacionales, a saber, 1) el individuo
como líder, 2) la función de las secretarías
internacionales y 3) las relaciones entre las
organizaciones intergubernamentales y las no
gubernamentales.
El papel del líder
El análisis de las redes se centra en los individuos en general y en el liderazgo individual en
particular. El liderazgo individual es esencial
para dar orientación a redes extraoficiales de
índole más jerárquica. El liderazgo es «uno de
los fenómenos más observados y peor comprendidos en nuestro mundo» (Burns, 1978,
pág. 2). Sin embargo, algunas observaciones
tomadas de las obras teóricas en la materia
parecen pertinentes al estudio de las redes oficiosas. En primer lugar, la dirección presupone la existencia de dirigidos y, para comprender el funcionamiento de las redes, no hay que
Estabilidad
Cambio
preguntarse «¿por qué algunos individuos se
hacen líderes?» sino, más bien, «¿por qué algunas organizaciones optan por seguir a ciertos
líderes?».
Una respuesta corriente a esa pregunta
consiste en que los líderes desempeñan funciones indispensables en las organizaciones, sean
oficiales u oficiosas. Las organizaciones tienen
diversas necesidades y objetivos que pueden
quedar incorporados en forma más o menos
perfecta en la función de liderazgo. Una útil
tipología se basa en las dimensiones de la
orientación externa e interna y de estabilidad
y cambio (Strand, 1987, págs. 88 a 90).
Esta cuádruple función, originalmente formulada con miras a la dirección de organizaciones públicas oficiales, puede ser también
aplicable a la dirección de redes transnacionales oficiosas. Aplicándola a esta unidad de
análisis podemos decir que el director, en su
papel de administrador, crea y mantiene las
estructuras de la red; en su papel de integrador
motiva a cada uno de los participantes y desarrolla las relaciones humanas en la red, en su
papel de productor fija los objetivos de la red
y contribuye a alcanzarlos y, en su papel de
empresario, interactúa con el medio, sobre el
cual ejerce influencia y se adapta a él.
Habría que agregar que la función de dirección interna cobra una índole doble considerada desde el punto de vista de una red. El
director tiene que administrar estructuras e
integrar personas, no sólo dentro de su red
sino también dentro de la organización constitutiva a fin de mantener su base de organización.
Como señaló Young (1991), el desempeño
de esta función de liderazgo requiere dotes
intelectuales y prácticas. También puede ser
útil representar a una organización bien montada. En las obras teóricas sobre la materia se
llega a la importante conclusión de que no hay
un tipo de liderazgo que en sí sea suficiente
para producir los resultados perseguidos, éste
es el caso de la cooperación internacional
Interno
Externo
Administrador
Productor
Integrador
Empresario
Gráfico 3. Tipología de las funciones de liderazgo.
Christer Jónsson
552
(véanse, por ejemplo, Young, 1991, págs. 303
a 305; Strand, 1987, pág. 90).
El liderazgo universal fue un importante
factor para que la IATA y la red de aviación
internacional lograran impedir que los Estados
Unidos desbarataran el sistema a fines de los
años setenta. El Director General de la IATA,
Knut Hammarskjold, proveniente de una carrera diplomática y no de la industria de la
aviación, aplicó su talento diplomático a las
relaciones dentro de la secretaría, entre elementos de la misma, y externas. Constantemente empeñado en la diplomacia personal a
diversos niveles en todo el mundo, aportó fecundas ideas y ofreció su mediación en etapas
cruciales del complejo proceso de negociación.
Su función, en suma, trascendía el ámbito de
la IATA o, en otras palabras, las funciones de
enlace en el seno del secretariado de la IATA
estaban asumidos por personal situado no en
la periferia sino en el centro mismo de la
organización, importante factor que explica la
utilidad de la IATA como organización de enlace.
A la larga, Knut Hammarskjold se vio obligado a dimitir. Las aerolíneas que integraban
la IATA consideraron que había perdido de
vista a sus representados y el ex diplomático
fue sustituido por un ejecutivo de una aerolínea. Se encuentra un interesante paralelo en el
ámbito del SIDA. Jonathan Mann, durante los
años en que desempeñó el cargo de Director
del Programa Mundial para el SIDA de la
OMS, desempeñó las diversas funciones que
se han descrito antes, contribuyó activamente
a formar redes, su formación en materia de
salud pública le hacía particularmente apto
para integrar a profesionales de la medicina
con otros activistas en la lucha contra el SIDA,
contribuyó a la formulación de los objetivos
de la cooperación mundial contra el SIDA y,
en sus viajes por el mundo, se mantuvo en
constante interacción con el contexto. Mientras tanto, parece haberle ido mal en las funciones internas relacionadas con la OMS y, en
1990, fue sustituido por un antiguo funcionario de la OMS. Así, los casos de Knut Hammarskjold y Jonathan Mann ponen de relieve
una tendencia que se puede observar también
en otros campos, a saber, el buen desempeño
de una función de dirección en una red transnacional bien puede poner en peligro el puesto
del líder dentro de su propia organización.
La función de las secretarías
internacionales
Se ha definido a las administraciones públicas
internacionales como «plantas trepadoras de
la cooperación internacional»; son demasiado
débiles para mantenerse erectas sin apoyo,
suelen servir para ocultar horribles muros, de
los cuales casi siempre resulta imposible deshacerse (Mouritzen, 1991, pág. 24). Esta idea
de las secretarías internacionales como participantes débiles, ineficientes y prácticamente ornamentales, aunque persistentes, en la política
mundial está generalizada. La premisa básica
del realismo (los Estados, en virtud de su poderío militar, son los factores más poderosos
en la política internacional) nos ha hecho subestimar el poder de los funcionarios internacionales.
Especialmente en los ámbitos en que la
información es un recurso más importante que
la fuerza bruta, las secretarías internacionales
pueden desempeñar una función esencial al
actuar como centros de información. Esto significa que una parte no insignificante de la
información en que se basa la adopción de
decisiones en los planos nacional e internacional emana de funcionarios internacionales o
ha «pasado» por ellos.
Hay otra razón por la cual las secretarías
internacionales tienen mucha influencia; en
efecto, los funcionarios de esas secretarías con
contratos de duración determinada van luego
a prestar servicios en la burocracia nacional
de los Estados miembros (Jacobson, 1984,
pág. 90). En estas redes en que ex funcionarios
internacionales pasan a desempeñar puestos
clave, las organizaciones internacionales pueden hacerse representar indirectamente en los
procesos de formulación de la política nacional. Maurice Strong (1978, pág. 35) se expresaba en los siguientes términos:
- A mi juicio, las organizaciones internacionales deben en esencia ser dueñas del proceso. A ellas incumbe la creación y administración de las redes en torno a problemas
concretos de interés para el sistema internacional. Quienes van de la administración
pública internacional a la nacional constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de estas redes y sistemas y
pueden revestir diversas formas... aunque
todos son parte de un proceso de recircula-
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional
ción que hace que los funcionarios internacionales tengan conciencia del país y los
funcionarios nacionales tengan conciencia
internacional.
553
nes intergubernamentales y las no gubernamentales, tipos de organización que parecen
ser complementarios. La fuerza de la organización intergubernamental (estar integrada por
Estados, las organizaciones políticas más poEstos procesos presuponen un grado consi- derosas del mundo) puede constituir al mismo
derable de rotación del personal. Es preciso tiempo su gran debilidad. Por una parte, para
que los funcionarios de las secretarías interna- la solución de problemas internacionales es
cionales tengan contratos de duración deter- indispensable comprometer a los Estados. Por
minada en lugar de contratos permanentes, la otra, cada Estado salvaguarda celosamente
que ha sido la norma tradicional en el sistema su soberanía y se niega a comprometerse en
de las Naciones Unidas. Hay una clara tenden- virtud de decisiones de organizaciones intercia en favor de los contratos de duración de- gubernamentales en las cuales no haya expreterminada. La proporción de estos contratos sado su acuerdo y, en consecuencia, puede
en el sistema de las Naciones Unidas ha sido bloquear la adopción de medidas al no sumarinferior al 20 % en los años 50, llegando a un se a un consenso en formación o al no abrir
40 % en la actualidad. Hay muchas diferencias sus fronteras.
entre las organizaciones. La proporción corresPor más que las organizaciones interguberpondiente a los contratos de duración determi- namentales sean esenciales para incluir problenada es mayor en organizaciones muy especia- mas y cuestiones internacionales en los progralizadas, como en el OIEA (un 80 %) y la OMS mas de los gobiernos de los países, la atención
(un 70 %), mientras la cifra correspondiente a y el compromiso verbal del gobierno no basla Unión Postal Universal (UPU) es del 10% tan. Para que haya acción, para ejecutar una
(véase Graham & Jordán, 1980, págs. 82 a 84). política, suele necesitarse a las organizaciones
Fuera del sistema de las Naciones Unidas, los no gubernamentales, que son particularmente
contratos de duración determinada constitu- útiles cuando se trata de problemas que exisyen la regla y no la excepción.
ten tanto en el plano internacional como en el
Cabe mencionar como ejemplo el OIEA. de la comunidad y reviste suma importancia
Habida cuenta de que el campo de la energía tener acceso a las sociedades. Además, las reiatómica se desarrolla con suma rapidez, es vindicaciones de soberanía del Estado no papreciso que haya una afluencia continua de ralizan con tanta facilidad a una organización
nuevos funcionarios a fin de no quedar a la no gubernamental como a una intergubernazaga, y ello explica la política del OIEA de mental.
otorgar contratos de duración determinada.
En suma, la coordinación entre las organiCada año, unos cien funcionarios del cuadro zaciones intergubernamentales y las no guberorgánico dejan el OIEA y retoman su carrera namentales constituye un importante compoen sus países de origen. El Organismo a veces nente de la cooperación internacional y, lallama a estos funcionarios «graduados». La mentablemente, suele ser uno de los eslabones
política del OIEA en materia de empleo, ade- más débiles de las redes transnacionales. Quemás de asegurar un alto grado de profesiona- da mucho por hacer para colmar la laguna de
lismo, produce una red de información mun- desconfianza mutua que separa a las organizadial integrada por ex funcionarios (véase ciones intergubernamentales y a las no guberJónsson y Bolin, 1988). Se observan efectos namentales en diversas materias y son muy
similares del paso de la administración inter- pocos los foros y los cauces establecidos para
nacional a la nacional en otros órganos, inclui- la coordinación entre ambos tipos de organizada la burocracia de la Comunidad Europea.
ción.
Los vínculos entre las organizaciones intergubernamentales
y las no gubernamentales son
Relaciones entre las organizaciones
esenciales
en
las
actividades
mundiales de luintergubernamentales y las no
cha
contra
el
SIDA,
ámbito
en el cual cabe
gubernamentales
decir que son más importantes los planos
Uno de los vínculos cruciales en una red trans- mundial y de la comunidad que el nacional
nacional es el que existe entre las organizacio- (Mann, 1990). La cooperación mundial y el
554
tratamiento, la atención y la educación centrados en la comunidad son los componentes indispensables de una estrategia para la lucha
contra el SIDA, y los vínculos intergubernamentales son evidentemente insuficientes. Los
dirigentes de la comunidad, como los curanderos o las parteras tradicionales en África, podrían ser agentes eficientes para la educación y
la prevención en esta materia. Varios de los
grupos más afectados por el SIDA, como las
prostitutas o los drogadictos, desconfían de las
autoridades y, para llegar a esos grupos marginados por la sociedad puede ser más útil la
intervención de sus pares que los llamamientos p las conferencias de las autoridades (véase
Jónsson, 1992, pág. 80). Sin embargo, resulta
sumamente difícil establecer un contacto entre
el plano mundial y el de la comunidad. Como
hemos visto, las organizaciones intergubernamentales (la OMS en particlar) y las no gubernamentales no han encontrado aún una fórmula mutuamente aceptable para la colaboración.
En cambio, el éxito relativo de la IATA en
el desempeñó de una posición de enlace en el
campo de la aviación internacional puede atribuirse en parte a su frecuente interacción con
diversas organizaciones intergubernamentales
y revisten particular importancia sus vínculos
con la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Tanto la IATA como la
OACI se han reconocido recíprocamente
como observadores, pero la IATA ha sido el
asociado más activo. El texto de documentos
de trabajo de la IATA se ha convertido muchas veces en resoluciones de la OACI con el
patrocinio de aerolíneas y gobiernos. La IATA
ha ocupado un lugar privilegiado dentro de la
OACI, porque está facultada para participar
en todos los comités y grupos y presentarles
documentos mientras que la OACI ha participado en unos pocos foros de la IATA y lo ha
hecho estrictamente en calidad de observadora. Este tipo de relación entre organizaciones
ño gubernamentales o intergubernamentales
se encuentra también en el plano regional. Se
han creado varias asociaciones regionales de
líneas aéreas, como la Asociación de Aerolíneas Europeas y la Asociación de Aerolíneas
Africanas, que mantienen frecuentes relacio-
Christer Jónsson
nes con la IATA así como con organizaciones
intergubernamentales similares de la región, la
Conferencia sobre Aviación Civil Europea y
la Comisión para la Aviación Civil Africana,
por ejemplo (Jónsson, 1987, pág. 121).
La IATA pone también de manifiesto la
importancia de que haya un equilibrio de atribuciones entre quienes desempeñan funciones
que se encuentran en el límite entre una organización y sus integrantes. McLaren, en su
estudio de los organismos especializados de las
Naciones Unidas (1980, págs. 135 y 136), llegó
a la conclusión de que los integrantes de esas
organizaciones (gobiernos y organismos especializados de gobiernos), como comparten la
pericia técnica pero reivindican su monopolio,
no permitirán normalmente que la secretaría
internacional ejerza una función política. El
equilibrio de atribuciones entre la secretaría
de la IATA y sus integrantes (las aerolíneas)
será distinto del que predominaba en las organizaciones intergubernamentales cuando los
Estados Unidos impugnaron el régimen vigente. La secretaría de la IATA tenía un alto nivel
de pericia política y, al mismo tiempo, compartía la pericia técnica con las aerolíneas, lo
que le dejaba un margen de maniobra política.
Así pues, el hecho de tener integrantes que no
reivindiquen el monopolio de la pericia política puede constituir una importante ventaja
relativa de las organizaciones no gubernamentales respecto de las intergubernamentales.
En resumen, el planteamiento interorganizacional deja atrás el escepticismo realista respecto de las organizaciones internacionales.
En lugar del modelo clásico de la «bola de
billar», según el cual la interacción internacional es regida por el tamaño y el poderío relativo de unidades impermeables y sólidas, esta
perspectiva evoca la imagen de «una masa de
telarañas superimpuestas entre sí y, cuyos hilos convergen más en algunos puntos que en
otros» (Burton, 1972, pág. 43). El problema
para los estudiosos de las organizaciones internacionales consiste en desenredar estas telarañas y redes, compararlas y buscar elementos
comunes.
Traducido del inglés
La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional
555
Referencias
ALDRICH, H. 1982. «The Origins
and Persistance of Social
Networks: A Comment», en P.V.
Marsden & N. Lin (eds.) Social
Structure and Network Analysis,
Beverly Hills/Londres: Sage.
EK, R. & KARADAWI, A. 1992.
«The Dynamics of Repatriation:
The Politics behind the Return of
Eritrean Refugees from the
Sudan», mimeografiado:
Departamento de Ciencias
Políticas, Universidad de Lund.
ALDRICH, H. & WHETTEN, D.A.
1981. «Organization-Sets,
Action-Sets, and Networks:
Making the Most of Simplicity»,
en P.C. Nystrom & W.H.
Starbuck (eds.) Handbook of
Organizational Design, Vol. 1,
Nueva York: Oxford Un'iversity
Press.
AXELROD, R. 1984. The Evolution
of Cooperation, Nueva York:
Basic Books.
ELMORE, R. 1980. «Backward
JONSSON, C. 1992. «The Global
Challenge of AIDS», en Green
Globe Yearbook, Londres: Oxford
University Press.
FIELD, J.A. 1971.
JONSSON, C. & BOLÍN, S. 1988.
«Transnationalism and the New
Tribe», en R.O. Keohane & J.S.
Nye (eds.) Transnational
Relations and World Politics,
Cambridge, Mass.: Harvard
University Press.
«IAEA's Role in the International
Politics of Atomic Energy», en
L.S. Finkelstein (ed.) Politics in
the United Nations System,
Durham: Duke University Press.
GORDENKER, L. 1988. «The
Hegemony: Cooperation and
Discord in the World Political
Economy, Princeton: University
Press.
KEOHANE, R.O. 1984. After
BARDACH, E. 1977. The
United Nations and Refugees», en
L.S. Finkelstein (ed.) Politics in
the United Nations Systems,
Durham: Duke University Press.
Implementation Game,
Cambridge, Mass.: MIT Press.
GRAHAM, N.A. & JORDÁN, R.S.
BARRETT, S. & HILL, M. 1984.
«Policy, Bargaining and Structure
in Implementation Theory:
Towards an Integrated
Perspective», Policy and Politics
12, 219-240.
BURNS, J.M. 1978. Leadership,
JONSSON, C. 1987. International
Aviation and the Politics of
Regime Change, Londres: Francés
Pinter.
Mapping: Implementation
Research and Policy Decisions»,
Political Science Quarterlv 94,
601-616.
BACHARACH, S.B. & LAWLER, E.J.
1980. Power and Politics in
Organizations, San Francisco:
Jossey-Bass.
International Organization»,
International Studies Quarterlv,
30, 39-57.
KEOHANE, R.O. & NYE, J.S. 1977.
1980. The International Civil
Service: Changing Role and
Concepts, Nueva York: Pergamon.
HAAS, P.M. 1990. Saving the
Mediterranean: The Politics of
International Environmental
Cooperation, Nueva York:
Columbia University Press.
Nueva York: Harper & Row.
Power and Interdependence,
Boston: Little, Brown.
LUNDQUIST, L. 1985. «From
Order to Chaos: Recent Trends in
the Study of Public
Administration», en J.E. Lañe
(ed.) State and Market: The
Politics of the Public and the
Prívate, Londres/Beverly Hills:
Sage.
HAAS, P.M. 1992. «Introduction:
BURTON, J.W. 1972. World
Society, Londres: Cambridge
University Press.
CLAUDE, I.L. 1964. Swords into
Plowshares: The Problems and
Progress of International
Organization, Nueva York:
Random House.
COLEGROVE, K.W.,
1930.
International Control of Aviation,
Boston: World Peace Foundation.
EK, R. & KARADAWI, A. 1991.
«Implications of Refugee Flows
on Political Stability in the
Sudan», Ambio 20, 196-203.
Epistemic Communities and
International Policy
Coordination», International
Organization 46, 1-35.
HJERN, B. & PORTER, D.O. 1981.
«Implementation Structures: A
New Unit of Administrative
Analysis», Organization Studies
2/3,211-227.
JACOBSON, H.K. 1984. Networks of
Interdependence: International
Organizations and the Global
Political System, 2.a ed., Nueva
York: Alfred A. Knopf.
MCLAREN, R.I. 1980. Civil
Servants and Public Policy:
A Comparative Study of
International Secretariats,
Waterloo, Ontario: Wilfrid
Laurier Press.
MANN, J. 1990. «Pandemic
Disease, NGOs, and the Future of
Public Health», declaración
formulada en la segunda
Conferencia internacional de
organizaciones no
gubernamentales relacionadas con
el SIDA.
MARCH, J.G. (ed.)
JONSSON, C. 1986.
«Interorganization Theory and
1965.
Handbook of Organizations,
Chicago: Rand McNally.
Christer Jónsson
556
METCALFE, L. 1981. «Designing
ORGAN, D.W. 1971. «Linking
Precarious Partnerships», en P.C.
Nystrom & W.H. Starbuck (eds.)
Handbook of Organizational
Design, Vol. 1, Nueva York:
Oxford University Press.
Pins Between Organizations and
Environment», Business Horizons
14, 73-80.
MOURITZEN, H. 1991.
«International Civil Services and
Organization Theory: Some
Reflections on the Twining Plants
of International Cooperation»,
documento de trabajo 1991/9,
Instituto de Ciencias Políticas,
Universidad de Copenhague.
PUCHALA, D.J. & HOPKINS, R.F.
1982. «International Regimes:
Lessons from Inductive Analysis»,
International Organization 36,
245-275.
Managing Public Organizations:
Lessons from Contemporary
European Experience, Londres:
Sage.
STRONG, M. 1978. «Comments»,
en L. Gordenker (ed.) The
International Executive,
Princeton: Center for
International Studies.
TICHY, N.M. 1981. «Networks in
ROCHESTER, J.M. 1986. «The Rise
and Fall of International
Organization as a Field of Study»,
International Organization 40,
777-813.
Organizations», en P.C. Nystrom
& W.H. Starbuck (eds.) Handbook
of Organizational Design, Vol. 2,
Nueva York: Oxford University
Press.
NESS, G.D. & BRECHIN, S.R.
1988. «Bridging the Gap:
International Organizations as
Organizations», International
Organization 42, 245-273.
NYSTROM, P.C. & STARBUCK,
W.H. (eds.). 1981. Handbook of
Organizational Design, 2 vols.
Nueva York: Oxford University
Press.
Roos, L.L. & STARKE, F.A. 1981.
«Organizational Roles», en P.C.
Nystrom & W.H. Starbuck (eds.)
Handbook of Organizational
Design, Vol. 1, Nueva York:
Oxford University Press.
STRAND, T. 1987. «Bureaucrats or
Contingent Actors?» en J.
Kooiman & K.A. Eliassen (eds.)
WILLIAMS, W. 1980. The
Implementation Perspective,
Berkeley: University of California
Press.
YOUNG, O.R. 1991. «Political
Leadership and Regime
Formation: On the Development
of Institutions in International
Society», International
Organisation 45, 281-308.
Hacia una sociología
de las instituciones internacionales:
crítica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
James A. Caporaso
Le estoy muy agradecido al editor de la Revis- mente cada uno de los artículos, con miras a
ta Internacional de Ciencias Sociales por ha- determinar su propósito central. En segundo
berme dado la oportunidad de responder a los lugar, trataré de exponer mi opinión respecto
artículos de los profesores Jónsson, de Senar- de la teoría del régimen, situando los regímeclens, y Smouts. Los tres me han enseñado nes en el contexto más amplio del estudio de
muchas cosas, y me han recordado que los las instituciones internacionales. Después de
especialistas en ciencias sociales (sobre todo identificar las premisas centrales de la teoría
en los Estados Unidos) no están exentos del del régimen, describiré brevemente sus contrietnocentrismo que caracteriza nuestro mundo. buciones y expondré algunas de sus limitacioLos tres autores comparten, en medida varia- nes. Por último, examinaré el programa teórible, opiniones críticas soco alternativo propuesto
bre la teoría del régimen,
por los profesores Smouts
James A. Caporaso es titular de la Cáteoría ésta relacionada con
y Jonsson y trataré de hatedra de Ciencias Políticas «Virginia y
Prentice Bloedel», del Departamento
las instituciones internacer una exposición equilide Ciencias Políticas de la Universidad
cionales y que está en boga
brada
de sus ventajas y sus
de Washington, Seattle, Washington.
en los Estados Unidos1.
inconvenientes.
Es autor, junto con David Levine, de la
obra Theories of Political Economy
Si bien los análisis y las
El artículo de Marie(1992) y editor de A Changing Internarecomendaciones de estos
Claude
Smouts contiene
tional División of Labor (1987). Asiautores difieren en imporuna descripción general y
mismo ha publicado muchos artículos,
el más reciente de los cuales es el titulatantes aspectos, todos ellos
un análisis de las teorías de
do «Multilateralism and International
coinciden en declararse inlas instituciones internaRelations Theory: The Search for
satisfechos de los fundacionales y de la teoría del
Foundations», International Organization, Vol. 46 (1992).
mentos individualistas de
régimen. A la autora no le
la teoría neorrealista de las
interesan tanto los detalles
relaciones internacionales,
concretos de la teoría del
por entender que promuerégimen o las distintas insven la interpretación de la cooperación y las tituciones, como la capacidad de las institucioinstituciones internacionales como resultados nes internacionales de hacer frente a la conscolectivos de la interacciéa estratégica de los tante evolución de la vida internacional. Sin
Estados, basada en el propio interés. Lo que abandonar el estudio de las instituciones interfalta es una sociología de las instituciones in- nacionales, la autora sugiere un nuevo punto
ternacionales. Este es el punto de partida, se- de partida para reconsiderar la cuestión en un
gún estos autores, para entender la insatisfac- marco sociológico-renovado.
ción que suscita la teoría del régimen, así
Con objeto de concretar sus propuestas gecomo las correspondientes críticas y las alter- nerales, la profesora Smouts propone una denativas consideradas.
tenida consideración de las posibilidades de la
En el presente trabajo procederé del modo teoría de la regulación. Debe admitirse que los
siguiente. En primer lugar, comentaré breve- trabajos sobre la teoría de la regulación, por
RICS 138/Diciembre 1993
558
populares que sean en otros contextos, apenas
han tenido eco en las principales revistas sobre
relaciones internacionales que se publican en
los Estados Unidos2 (Noel, 1987, constituye
una excepción).
Un supuesto básico de la teoría de la regulación es que no se trata de un proceso abstracto, analizable por referencia a factores desencarnados de la producción y movimientos
relativos de los precios. La teoría del crecimiento de la economía neoclásica es deficiente
precisamente porque ignora el marco institucional de la asignación de recursos. En cambio, la teoría de la regulación propone una
interconexión entre la actividad económica y
los factores políticos y sociales, que se expresan históricamente «...como una sucesión de
regímenes de acumulación (las estructuras de
las relaciones entre la producción y la distribución) y modos de regulación (los marcos institucionales concretos que permiten la acumulación)» (Noel, 1993:5). El aspecto más prometedor de la teoría de la regulación, por lo
menos desde un determinado punto de vista,
es que facilita la integración nacional e internacional de las economías políticas. Con unas
pocas excepciones (en particular los trabajos
de Ruggie), la teoría del régimen no consigue
esta integración. Es más, al determinar que la
cuestión central es la manera en que los Estados unitarios racionales pueden llegar a cooperar en condiciones de anarquía, la integración a diversos niveles no se tiene siquiera en
cuenta.
Por otra parte, Christer Jónsson propone
un enfoque alternativo basado en la teoría interorganizacional. Este autor centra su estudio
en organizaciones específicas, sus estructuras y
sus funciones. No obstante, a diferencia de la
teoría convencional de la organización, que
recalca los atributos de las propias organizaciones (por ejemplo, el tamaño o la complejidad), Jó'nsson examina las redes dentro de las
cuales se mueven las organizaciones internacionales. Así por ejemplo, los vínculos entre
las organizaciones, la estructura de los recursos (que no es lo mismo que la suma de los
recursos de cada organización), la ubicación
de los actores dentro de una estructura más
amplia y los vínculos con el sector privado y
los actores nacionales son factores de importancia crítica. El aspecto más prometedor de
esta teoría es que puede reconceptualizar (con
James A. Caporaso
ventaja teórica) términos tales como poder,
negociación, mediación y representación. A
estos conceptos puede darse significados de
carácter puramente posicional (basados en la
ubicación y no en los atributos de la teoría
neorrealista).
En su artículo, Pierre de Senarclens lleva a
cabo un examen de las contribuciones de la
teoría del régimen. Se trata principalmente de
saber si la teoría del régimen ha imprimido
nuevo rumbo y animación al estudio clásico
de las instituciones internacionales. Es una
cuestión pertinente, que conviene plantearse.
En su trabajo se hacen varias indicaciones valiosas, incluida la relativa al tratamiento inadecuado del poder en la teoría del régimen.
Con algunas reservas, yo creo que su argumentación es muy sólida, e incluso ha sido reconocida por algunos teóricos del régimen (véase
Krasner, 1991).
Por desgracia, el análisis adolece de dos
deficiencias. El profesor de Senarclens combina su análisis crítico de la teoría del régimen
con una polémica contra estudiosos anglosajones («des chercheurs Anglo-Saxons»), Para él
el problema real estriba claramente en esos
investigadores, que trabajan en estrecha relación con el «establishment» político, en particular el de los Estados Unidos. Quizás sea
cierto. Pero ésta es una proposición de la sociología del conocimiento para la cual no se
ofrecen pruebas. El autor se limita a una argumentación ad hominem colectiva.
La segunda limitación es que no se propone ninguna teoría o marco alternativo. Si la
teoría del régimen es deficiente porque no atribuye bastante importancia al poder, no nos
permite comprender suficientemente las variaciones entre las diferentes organizaciones y
ofrece explicaciones confusas sobre el problema de la cooperación, ¿cómo haremos para
mejorar nuestra comprensión colectiva? Es difícil criticar o defender una teoría sin un punto
de referencia, una expectativa inicial. Este
punto de referencia sólo puede ser otra teoría,
y esto es precisamente lo que falta.
Contribuciones de la teoría
del régimen
En mi condición de espectador (mayoritariamente) pasivo de los trabajos sobre la teoría
Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
559
Niño somalí mirando a un soldado de las fuerzas de las Naciones Unidas durante la operación «Restore Hoper»
Mogadiscio, Somalia, 11 de diciembre 1992. David Braucgii/sygma
del régimen, me han impresionado a la vez sus
logros y sus limitaciones. Pero, ya que he planteado la cuestión de los «puntos de referencia», será mejor que indique claramente mis
propios «a priori» teóricos. ¿Con qué ha de
compararse la teoría del régimen? Durante
gran parte del presente siglo, las dos teorías
quizá más influyentes de las instituciones internacionales han sido el legalismo y el realismo. Supongamos, para facilitar el debate, que
el legalismo subsume el idealismo, aunque la
literatura contemporánea nos permita distinguir claramente entre normas y reglas por una
parte, e ideas, ideales y valores por la otra.
Ambas teorías proporcionan explicaciones insuficientes del por qué de la existencia de las
instituciones internacionales, por no hablar de
las enormes diferencias entre ellas. La posición realista arguye que las instituciones internacionales reflejan las diferencias del poder
estatal. Las organizaciones se crean cuando los
poderosos lo desean, y las estructuras, influencias y resultados corresponden a la distribución del poder entre las diversas naciones.
El problema del realismo es que no puede
explicar por qué los Estados débiles ingresan
en las organizaciones voluntarias, organizaciones de las que pueden salirse si el statu quo es
preferible a los resultados obtenidos. La decisión de ingresar en una organización puede
basarse en un cálculo de los beneficios globales
a largo plazo. Las luchas internas de la organización pueden reflejar los esfuerzos por repartir el «pastel» (los beneficios totales) en interés
560
propio. El realismo no disponía de medios
para tratar esta distinción antes de que la teoría de los juegos (a la cual no se presta mucha
atención en ninguno de los tres trabajos) permitiera una elaboración de diferentes clases de
estructuras de incentivación. La teoría realista
suponía simplemente que los intereses eran o
bien conflictivos o bien armoniosos. No reconocía la amplia variedad de motivos de otro
tipo, y ello condujo a una visión parcial del
problema. Si los intereses ya eran conflictivos
(anulándose mutuamente los beneficios y las
pérdidas), las instituciones serían capaces de
promover un dominio eficiente. En un mundo
armónico en el que los agentes efectuaran sus
transacciones sin costo alguno, las instituciones serían superfluas. Sin necesidad de llegar
al funcionalismo, parece necesaria alguna justificación de la existencia de las organizaciones internacionales basada en los propósitos
de los actores.
El realismo se aparta de la explicación sofisticada de los incentivos (intereses) e ignora
la posible importancia de las normas y las
ideas. El legalismo, en cambio, destaca las leyes y normas en detrimento de la importancia
del poder y los intereses. El legalismo tiende a
explicar el crecimiento de las instituciones internacionales como un proceso gradual de
aplicación de ideas jurídicas.
Frente a esos puntos de referencia, la contribución fundamental de la teoría del régimen
es extraer al realismo (si aún puede denominarse así) de este mundo sin beneficios ni
pérdidas y utilizar la teoría de los juegos para
determinar qué clases de arreglos (arreglos institucionales) idearán los actores con diferentes
tipos de incentivos. El planteamiento está claramente centrado en el Estado, en el propio
interés y en el individualismo metódico, sin
excusa alguna. No se explica la cooperación ni
la creación de instituciones como emanaciones de la «voluntad comunitaria», los valores
comunes, las lealtades compartidas o las identidades colectivas. En cambio, se trata de explicar los resultados, incluidos los resultados
institucionales, como productos de cálculos
basados en el propio interés. En breve, la teoría del régimen trata de sentar una microbase
para las instituciones internacionales.
Las contribuciones de la teoría del régimen
se apoyan en dos columnas conceptuales elevadas por la teoría económica, no la teoría
James A. Caporaso
neoclásica convencional sino el mundo más
sombrío de la economía del costo-transacción
(Coase, 1960). Estos dos conceptos son el fracaso del mercado político y los costos de transacción.
Por fracaso del mercado político se entiende la situación en que los actores comparten
intereses pero no pueden actuar conjuntamente para defenderlos. Esta imposibilidad no se
debe a escasez de recursos o de tecnología. En
estas situaciones, que la teoría de los juegos
describe más detalladamente, el fracaso de los
intentos de cooperar con fines comunes puede
reflejar deficiencias institucionales del sistema
internacional, más que confrontación de los
propósitos de los actores. Al conceptualizar así
el problema, la teoría del régimen retoma la
tercera imagen del realismo. El sistema internacional es anárquico y carece de las instituciones necesarias para producir compromisos
vinculantes. Sin embargo, al «abrir» la exploración de diferentes estructuras de incentivación, la teoría del régimen se aparta de esta
orientación del realismo. En resumidos términos, el «fracaso del mercado político» se refiere al fracaso en conseguir beneficios mutuos
por causa de deficiencias políticas (y concretamente institucionales).
Los costos de transacción son todos los
costos relacionados con el intercambio (económico y político). Entre ellos figuran los costos
de información, la negociación, la vigilancia y
el cumplimiento de los acuerdos. Incluso en
sus propios términos, la economía neoclásica
considera sólo la mitad del problema al centrarse únicamente en los costos de producción.
¿Por qué los actores crean grandes organizaciones multilaterales para la defensa de sus
intereses? Esta pregunta inocente nos induce a
examinar el comportamiento de los actores,
estatales y no estatales, en defensa de los intereses propios. Si los agentes pudieran llevar a
cabo las transacciones sin costos (o si los costos de organizar operaciones cooperativas fueran bajos), sus problemas podrían resolverse
con negociaciones bilaterales privadas. La capacidad de resolver los problemas de un modo
más eficaz dentro de las instituciones (especialmente las multilaterales) hace pensar que
la solución institucional de los problemas reduce los costos. Es decir, es posible que con las
organizaciones multilaterales se obtengan economías políticas de escala. Este argumento
Hacia una sociología de las instituciones internacionales: critica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
561
Observadores de la ONU controlando las posiciones de los adversarios. Cachemira, a finales de los cuarenta.
ONU/Edimedia.
abonaría la creación de instituciones multilaterales, en vez de bilaterales o regionales.
La teoría del régimen ha tratado de dar
respuesta a tres preguntas relacionadas con las
instituciones internacionales. Primero, ¿por
qué existen instituciones en algunas zonas y no
en otras? Segundo, ¿cómo explicamos las diferencias en la forma de las instituciones? Tercero, ¿por qué algunas instituciones internacionales se encargan ellas mismas de la aplicación
de sus disposiciones, mientras que otras necesitan una burocracia para vigilar las operaciones e imponer sanciones?
La respuesta a la primera pregunta es que
los actores crean instituciones en situaciones
que presentan dos características: una, que
existan beneficios mutuos que no pueden conseguirse con un intercambio ilimitado (no institucionalizado); dos, que exista algún tipo de
problema de la acción colectiva (por lo que la
negociación privada y el intercambio tampoco
dan resultado). Como el sistema internacional
(en ausencia de las instituciones) carece de
poder centralizado, confianza y mecanismos
para determinar y aplicar acuerdos, muchas
actividades beneficiosas en potencia no se lie-
562
varían a cabo a no ser por las instituciones. La
teoría de los juegos sirve para representar los
incentivos que se ofrecen a los actores, y definir las opciones estratégicas. ¿Qué desean los
actores? ¿Cómo se relaciona lo que desean con
lo que desean los otros? ¿Qué opciones hay?
La información sobre estas cuestiones define
el planteamiento.
Una segunda cuestión se refiere a la forma
de las instituciones. ¿Por qué algunas instituciones tienen una sola finalidad, mientras que
otras son polivalentes (Comunidad Europea)?
¿Por qué algunas son multilaterales y otras
bilaterales o regionales? ¿Por qué unas son
jerárquicas y otras horizontales? Yo no creo
que la teoría del régimen haya contribuido
mucho a responder a estas cuestiones. No obstante, se han logrado algunos progresos.
En su obra «Interests, Power, and Multilateralism» (1992), Lisa Martin se pregunta
acerca de la utilidad de las normas multilaterales en diferentes hipótesis sobre los problemas
con que se enfrentan los Estados. La lógica es
funcional. En algunos casos, como los relativos a problemas de coordinación (lucha contra
las enfermedades, unificación de las señales de
tráfico, asignación de vías marítimas o aéreas),
las normas multilaterales es probable que funcionen. En otras circunstancias (por ejemplo,
el aprovechamiento de recursos de propiedad
común, los acuerdos comerciales, la observancia de los controles de producción en los cárteles), no es tan probable que las normas multilaterales den los resultados deseados.
Hay instituciones (la Comunidad Europea,
la Asociación Norteamericana de Libre Comercio) que son de carácter más regional que
universal. La razón de ser de la CE es, en
parte, la rentabilidad. La determinación de
una diferencia en el costo de las transacciones
internas (entre los miembros) y en las transacciones con los no miembros, afecta a los precios relativos. Si todos los países pudieran ingresar en la CE, gran parte de su razón de ser
desaparecería.
En términos amplios, y simplificando mucho, la búsqueda de la rentabilidad fomenta la
agrupación parcial de Estados (clubes), el llamado «dilema de los prisioneros» promueve
instituciones condicionalmente abiertas, y los
incentivos de coordinación conducen a instituciones incondicionalmente abiertas (Keohane, 1990: 751-753). Estas amplias considera-
James A. Caporaso
ciones han de servir de punto de partida de un
programa de investigación, y no han de entenderse como conclusiones definitivas.
Críticas de la teoría del régimen
Se han formulado muchas críticas a la teoría
del régimen, algunas de ellas en los artículos
a que nos referimos. Mencionaré dos de ellas:
1) la menor importancia atribuida al poder;
y 2) la falta de fundamentos sociológicos. La
primera crítica es explicable, sobre todo en el
artículo de Senarclens. La segunda refleja más
una actitud, una sensación de incomodidad
que comparten los tres trabajos.
De Senarclens critica la teoría del régimen
porque atribuye poca importancia al poder y
recalca demasiado los aspectos cooperativos
de las organizaciones internacionales. Incluso
en las organizaciones voluntarias, el poder está
constantemente en juego. Ignorar el poder es
deformar la política del comportamiento organizacional, pasar por alto el planteamiento de
«vencedores y vencidos» en favor de una visión rosada de cooperación en beneficio de
todos. La teoría del régimen tiende, pero sólo
tiende, a producir imágenes panglosianas.
Así pues, en un aspecto importante el profesor de Senarclens tiene razón, o por lo menos yo creo que la tiene. Pero hay varios modos de responder a esta crítica de la teoría del
régimen. En primer lugar, existen dos ideas
centrales acerca del poder, y la teoría del régimen ha insistido siempre en una de ellas. En
segundo lugar, los teóricos del régimen han
empezado a considerar la segunda imagen del
poder, más complicada.
De las dos amplias visiones del poder, la
primera lo presenta como un medio habilitador, cooperativo y de comunicación, mientras
que la segunda ofrece una imagen conflictiva y
antagonística. Con respecto a la primera podemos hablar de «poder para» (es decir, para la
realización colectiva) y en la segunda hablaremos de «poder sobre». La teoría del poder
cooperativo tiene una larga historia, que se
remonta a Aristóteles, y ha sido defendida por
una personalidad tan eminente como Hannah
Arendt (1958). En términos económicos esto
guarda relación con la teoría del fracaso del
mercado, los bienes públicos y la acción colectiva. Krasner reconoció esta forma de poder
en el número especial de la revista «Internatio-
Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
nal Organizations» dedicado a la teoría del
régimen, en el que examinó el «poder al servicio del bien común» (Krasner, 1982:197).
El segundo concepto del poder es más clásicamente político. El «poder sobre» implica la
coerción, las sanciones y la existencia de vencedores y vencidos. Como mejor se expresa es
con la concepción de la política de Cari
Schmitt, que supone un conflicto puro, «nosotros contra ellos», aunque también prevé la
posibilidad de que se den casos intermedios
(Schmitt, 1976). Entre «nosotros contra ellos»
y «juntemos nuestros recursos para alcanzar
fines comunes», hay muchas opciones intermedias. Un actor puede manipular las oportunidades de otros, o alterar los resultados cambiando así los incentivos. El poder puede
ejercerse con guantes de terciopelo, pero no
con mano de hierro.
Centrémonos en la respuesta de la teoría
del régimen a esta segunda imagen del poder,
más conflictiva. En el número de 1982 dedicado a los regímenes, Krasner ya tuvo en cuenta
el papel del poder en las instituciones internacionales. Si bien se refirió al «poder al servicio
de intereses particulares» (1982:198-200), no
hizo de este tema un elemento central de su
trabajo. Además, los otros artículos de la revista atribuían menor importancia a la visión
conflictiva del poder. Reconociendo este extremo, Krasner trató de resolver el dilema y en
su trabajo «Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier»
(1991) intentó integrar ambas visiones del poder. En el gráfico que figura más abajo, la
curva define la serie de puntos eficientes de
que disponen los dos actores. En cualquiera
de esos puntos, no hay ningún otro que sea
preferible para a A y B (o incluso para uno de
ellos sin perjuicio del otro). La «frontera de
Pareto» es simplemente el conjunto de esos
puntos. El criterio de «el poder para» nos ayuda a entender cómo los actores pueden aproximarse a la frontera. Sin instituciones, una especie de fracaso del mercado, dos países pueden no alcanzar la frontera. Los arreglos institucionales acentúan la tendencia hacia arriba y
a la derecha (la dirección del beneficio mutuo). La lógica económica de los regímenes (su
elemento de «poder para») es una teoría de
beneficio mutuo.
El aspecto de «poder sobre» plantea otra
cuestión que tiene que ver, como indica Kras-
563
ner, con «la vida en la frontera de Pareto». El
movimiento a lo largo de esta frontera tiene
consecuencias favorables o desfavorables para
las dos partes. Este es el reino de la política.
Dentro de la CE, hay muchos resultados posibles que son eficientes en el sentido de Pareto,
pero que favorecen más a unos países que a
otros. Es posible que a Inglaterra le guste menos la política agrícola común que a Francia,
pero que no obstante la acepte. El sistema
monetario puede reflejar muchos resultados
institucionales distintos, y sin embargo favorecer a Alemania. Diferentes resultados, aunque
se encuentren en la frontera, reflejan costos
y beneficios asimétricos. El poder determina
esos resultados.
Los dos elementos de «el poder para» y «el
poder sobre» pueden considerarse cualitativamente distintos sin ninguna conexión entre
ellos. Krasner contribuye a tender el puente
teórico entre esos dos conceptos. El mundo del
economista, de ganancias absolutas, y el mundo del realista, de ganancias relativas, se convierten en dos momentos de un proceso más
amplio. La creación de instituciones para obtener ganancias colectivas coincide con los esfuerzos para mejorar la propia situación a expensas de otros. La cooperación y el enfrentamiento se expresan dentro de un mismo marco. Krasner ilustra estos puntos con ejemplos
sacados de las comunidades mundiales. Cuando los conflictos de interés eran más acentuados y el poder estaba desigualmente distribuido, los Estados fuertes hacían lo que querían.
Cuando los conflictos de interés fueron menos
acentuados y el poder estuvo mejor distribuido, se establecieron regímenes (1991:336-337).
Consideremos más concisamente la segunda limitación de la teoría del régimen, sus
fundamentos individualistas. Ha de quedar
claro que los defensores de la teoría del régimen consideran que el individualismo metodológico es una fuerza y no una debilidad.
Pero podemos convenir, por lo menos, en que
el sistema interestatal está representado en términos asocíales. Los Estados entran en una
competencia difusa en un contexto anárquico.
Deben resolver problemas en ausencia de un
gobierno central, de intereses armónicos o de
valores comunes, sin poder contar como si
dijéramos, con el leviatán de Hobbes, la mano
invisible de Smith o la conciencia colectiva de
Durkheim.
James A. Caporaso
564
Beneficios de B
Resultados posibles
sin instituciones
Frontera de Pareto
(resultados con
instituciones)
Beneficios de A
Gráfico 1. Frontera de Pareto
Los profesores Smouts y Jónsson recono- cimiento económico (entre otras cosas) en el
cen la falta de vínculos sociológicos de la teo- período de posguerra.
ría del régimen, y eso les preocupa. Smouts
Esta particularidad se aprecia mejor en
observa cambios enormes en el mundo de la comparación con la economía neoclásica, para
política y la economía internacionales (violen- la cual el crecimiento en la posguerra es resulcia, deuda, migraciones masivas, reaparición tado de un entorno competitivo de mercado,
de los nacionalismos, etc.) y centra su estudio la tecnología, los movimientos de los precios y
en las organizaciones internacionales como la relación entre el ahorro y el consumo. Se
agentes del «compromiso institucionalizado». trata de procesos fundamentalmente económiNos pide que volvamos al estudio de las orga- cos. Como el método es comparativamente
nizaciones internacionales, en una sociología estático, la historia en sentido propio no exisrenovada. Dados los cambios de la sociedad te. En cambio, la teoría de la regulación ve el
mundial, la multiplicidad de actores, la inter- crecimiento como una serie de regímenes hisdependencia no sólo entre los Estados sino tóricamente discontinuos de acumulación, que
también entre las clases, las regiones y los se diferencian entre sí por muchos conceptos.
sectores, la autora se pregunta ¿tiene sentido Muchos ven una crisis de la regulación en el
privarnos de los recientes descubrimientos de hundimiento del fordismo y la aparición de
la sociología?
unidades pequeñas y flexibles de producción
En el contexto de esta sociología renovada, con costos más bajos, períodos más breves de
la profesora Smouts señala a nuestra atención producción y menor seguridad del empleo. El
la teoría de la regulación. Es difícil definir esta crecimiento económico aparece como un proteoría, aunque podría explicarse por referencia ceso inestable, propenso a la autodestrucción e
al compromiso institucionalizado entre las cla- incapaz de ordenarse a sí mismo, y dependienses, los sectores, las regiones y los países. La te tanto de las instituciones como de los moviregulación se refiere a los modos de control mientos de precios y los factores de producsocial en los cuales los propietarios, los traba- ción. En palabras de Noel, el orden de la
jadores, los administradores, los sectores eco- posguerra es «... verdaderamente un orden, no
nómicos y los regímenes se integran en un un resultado» (1993:2).
esquema global que orienta la producción, la
La teoría de la regulación es una subdividistribución y el consumo.
sión de la teoría institucional, precisamente
Un aspecto atractivo de la teoría del régi- porque se basa en las normas, las reglas, las
men es precisamente este carácter global. Otro convenciones y el poder para explicar el comes la capacidad analítica que permite abarcar portamiento económico. Para el teórico de la
todos los niveles, tanto los nacionales como regulación, los precios y las cantidades del
los internacionales. Mientras que los benefi- mercado están reguladas tanto por artificios
cios de una perspectiva amplia y de la multi- institucionales humanos como por la oferta y
plicidad de niveles no están todavía claros (la la demanda. El rendimiento de los factores
globalidad nos priva del detalle, y la teoría de (salarios, beneficios, intereses, renta) reflejan
la multiplicidad de niveles sólo es válida si tanto o más el poder y las estructuras instituproporciona argumentos convincentes), la teo- cionales que las contribuciones marginales al
ría del régimen ofrece una explicación del cre- producto.
Hacia una sociología de las instituciones internacionales: crítica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
Aunque me parece persuasivo, yo veo en el
trabajo de la profesora Smouts algunas limitaciones. Para mí son problemas que deben resolverse para llevar adelante la teoría de la
regulación, y no meras críticas. En primer lugar, ¿cómo hacer extensivos los términos básicos de la teoría de la regulación a nivel internacional? ¿Qué ocurre cuando existe un conflicto entre las burocracias estatales, las clases
o los grupos de interés? La teoría del régimen
coloca estas cuestiones en el centro del debate
y moviliza todos sus recursos para responderlas. ¿Cuáles son las respuestas, o líneas de
investigación, que abre la teoría de la regulación?
En segundo lugar, y en relación con lo anterior, los microfundamentos de la teoría de la
regulación parecen débiles3. Podría responderse a esto que la teoría del régimen tampoco
tiene macrofundamentos sólidos (yo estaría de
acuerdo con ello). Pero la debilidad de una
alternativa no debe emplearse como argumento en favor de una teoría. La teoría de la
regulación mejoraría si proporcionase algunos
fundamentos en lo relativo a la motivación
individual y a la elección humana. Alguien
dijo una vez, no muy en serio, que la economía trata del modo en que la gente elige, y la
sociología nos dice que nunca tuvo ninguna
posibilidad de elegir. Es ingenioso, pero ciertamente exagerado. Ser partidarios de la sociología no quiere decir que aceptemos un mundo
en el que las normas, los valores, los papeles y
las estructuras determinen resultados únicos.
Los individuos hacen elecciones y desempeñan papeles preconcebidos. Una sociología satisfactoria tendrá en cuenta la elección de los
individuos, al igual que una economía satisfactoria sitúa al individuo en un contexto social
más amplio.
En tercer lugar, y quizás eso sea lo más
importante, tenemos que preguntarnos si la
«teoría» de la regulación es una teoría o más
bien una descripción. La teoría de la regulación proporciona detalles institucionales e históricos muy valiosos e indica las diferentes
estructuras de la organización del trabajo, los
estilos de consumo, los tipos de regímenes de
relaciones laborales y los procesos mixtos estatales y del mercado. Lo malo es que aprendemos mucho acerca de lo que está ocurriendo, a
expensas de la generalización teórica. Lo que
hace falta es determinar los detalles históricos
565
e institucionales de un modo general y verificable, para que puedan extraerse modelos de
regulación de situaciones concretas, dejando
que sirvan de explicación. Es imposible utilizar la misma información empírica para crear
la teoría y para evaluarla. Con ello no queremos criticar el documento de referencia, sino
impugnar la teoría de la regulación en su totalidad.
A Christer Jónsson le preocupan algunos
de los problemas que ha analizado MarieClaude Smouts y propone una alternativa a la
teoría del régimen que llama teoría interorganizacional. Jonsson define la teoría interorganizacional como un conjunto de obras teóricas
en que se abandona el enfoque tradicional de
las organizaciones como unidades formales y
autónomas. El objetivo central de la teoría del
régimen es crear instituciones que sirvan a los
fines de actores determinados. La teoría interorganizacional toma a las instituciones una
por una y considera a las diversas organizaciones preexistentes dentro de una estructura más
amplia de instituciones y élites políticas. Las
cuestiones básicas se centran en el modo en
que las organizaciones existentes utilizan las
redes de recursos y establecen conexiones con
otras organizaciones, élites, asociaciones privadas u homólogos nacionales, para resolver
problemas y coordinar acciones. Se deja de
prestar atención a los intereses y el poder
de los Estados, en favor de intereses, poderes
y recursos de las redes y las organizaciones.
El planteamiento de Jonsson presenta numerosas ventajas, y los ejemplos que el autor
ofrece en su trabajo son admirables. Entre
otras cosas, se pone de manifiesto toda una
serie distinta de problemas. En la teoría del
régimen, los temas principales eran el comercio, la seguridad y los problemas monetarios.
Para Jonsson hay que tener en cuenta también
la lucha internacional contra el SIDA, la migración, los refugiados y la energía atómica.
En segundo lugar, y en relación con lo primero, se adquiere una visión distinta del proceso por el cual determinadas situaciones se
convierten en problemas. La teoría del régimen no es muy explícita a este respecto, y
considera que los incentivos estatales son factores dados. Este es el punto de partida del
análisis y no precisa explicación. Para la teoría
de la interorganización o de la red, los problemas se sitúan en un contexto social. ¿Por qué
James A. Caporaso
566
el SIDA es un problema internacional que exige una solución institucional? Porque hay personas importantes (actores nacionales y transnacionales importantes) que lo ven como un
problema. La teoría de la red ofrece mayores
posibilidades a este respecto, centrando nuestra atención en las redes de organizaciones y
recursos ya existentes «en la zona». Así por
ejemplo, la Organización Mundial de la Salud
y sus vínculos con las organizaciones sanitarias nacionales contribuyeron a crear un consenso intersubjetivo de que el SIDA es un
problema que hay que tratar de resolver en el
marco de las organizaciones internacionales.
En tercer lugar, la teoría interorganizacional sugiere una serie distinta de conceptos y
herramientas analíticas. Aquí, el concepto sociológico clave del papel cobra importancia de
nuevo. Los papeles limítrofes identifican posiciones situadas en la intersección de dos o más
organizaciones. En la teoría de la red, conceptos tales como acceso, centralidad, poder, vulnerabilidad, mediación y liderazgo pueden
asumir un significado propio. La teoría de la
interorganización de Jónsson deja de prestar
atención a los atributos para concentrarse en
la posición y la ubicación. Las fuentes teóricas
pertinentes de esas ideas son la sociometría, la
teoría gráfica directa y la teoría de la red, no
la teoría de los atributos4.
Por último, la teoría de la interorganización ofrece algunas ideas acerca del complejo
proceso de la aplicación. La teoría del régimen
insiste mucho en los acuerdos autoaplicables y
en la capacidad de las instituciones de vigilar
el cumplimiento e imponer sanciones. En
cambio, la teoría de la red se basa en los
vínculos entre las organizaciones internacionales, los organismos estatales, las organizaciones privadas y los grupos voluntarios. Los
ejemplos de Jónsson sobre la lucha contra el
SIDA y el socorro a los refugiados ilustran
bien este punto. La acción efectiva exige una
coordinación a muchos niveles. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha tenido que convencer en
varias ocasiones a las élites locales de que no
actuaba en favor de los intereses políticos del
país de origen de los refugiados.
Aunque el profesor Jónsson critica a la teoría del régimen por su carácter estructural, la
teoría de la interorganización tiene también
elementos estructurales. Para mí, esto no es un
problema. Me limitaré a rogar enrarecidamente al autor que distinga claramente entre los
elementos estructurales, procesales y de comportamiento de su teoría. La teoría del régimen es bastante satisfactoria en lo que respecta a la estructura (especialmente las estructuras de incentivación) y el comportamiento
(teoría de la elección), pero mucho menos en
lo tocante a los procesos. La teoría de la red
tiene su propia teoría de la estructura, más
centrada en la posición que en los atributos de
los actores. Es más satisfactoria en lo relativo
al proceso (vínculos existentes entre los actores, pautas de interacción, actividad comunicativa) pero no dispone de una teoría de la
elección. Integrar una teoría behavioral de
la elección en una teoría estructural del poder
y los incentivos sería un logro considerable.
Un segundo problema inherente a la teoría
interorganizacional es el referente al poder.
Este concepto no está suficientemente bien
explicado. Y sin embargo, en las propias redes
se encuentra, en estado latente, una idea distintiva del poder. Las personas que desempeñan papeles fundamentales, que median en los
intercambios de otros, que gozan de oportunidades diversificadas y que proporcionan recursos que otros necesitan, son probablemente
poderosas. En el breve artículo de Jónsson se
pasan por alto necesariamente muchas cosas,
entre ellas, sin duda alguna, el poder. Es indispensable que en el futuro se preste atención a
este concepto, sin que ello desmerezca la importancia de las nociones más persuasivas y
comunicativas de influencia.
Conclusión
Volviendo al comienzo, diremos que en los
tres estudios hay ideas interesantes y provocadoras. Si bien no estoy convencido de que la
teoría de la regulación y la teoría de la interorganización sean panaceas (ni lo pretenden los
autores), creo que es conveniente proseguirlas
y desarrollarlas. En un mundo caótico que
cambia continuamente, no podemos saber por
anticipado lo que va a resultar. Sólo por esto
debemos ser más humildes y fomentar la tolerancia mutua.
Traducido del inglés
Hacia una sociología de las instituciones internacionales: critica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras
567
Notas
1. Existe un considerable número
de trabajos sobre los regímenes.
No obstante, el mejor punto de
partida es el número especial de
International Organization. Véase
International Organization, vol. 36,
n.° 2 (primavera de 1982).
Otras indicaciones pueden
encontrarse en la obra de Robert
O. Keohane, «Multilateralism: An
Agenda for Research»,
International Journal, vol. 45
(otoño de 1990); Oran B. Young,
«The Politics of International
Regime Formation: Managing
Natural Resources and the
Environment», International
Organization, vol. 43, n.° 3
(verano de 1989), y el simposio
sobre multilateralismo que figura
en International Organization,
vol. 46, n.° 3 (verano de 1992).
2. Esto es aplicable
concretamente a las relaciones
internacionales. Muy poco
material se encontrará en
International Organization, World
Politics, y el International Studies
Quarterly. Las revistas que
representan el pensamiento
político y económico de la
izquierda, como New Left Review,
Science and Society, y Review of
Radical Política! Economy, a
menudo publican artículos sobre
la teoría de la regulación, aunque
en ocasiones éstos son muy
críticos.
3. No todos los teóricos de la
regulación se oponen al
individualismo metodológico. Es
más, entre los autores más
importantes utilizados por la
profesora Smouts figura
Jean-Daniel Reynaud, quien
describe una alternativa al
holismo metodológico que hace
hincapié en la pluralidad y la
oposición de actores sociales (en
contraste con la unidad de la
sociedad) y la dispersión de los
intereses (en vez de un sistema de
valores comunes). El análisis de
Reynaud, aunque sensible a los
orígenes sociales de las
preferencias y las limitaciones, se
aparta mucho del holismo de la
sociología clásica. Véase
Jean-Daniel Reynaud. «Conflit et
régulation sociale: Esquisse d'une
théorie de la régulation
conjointe», Revue Francaise de
Sociologie, XX, 1979,
págs. 367-396, y en particular la
página 371.
4. Para una exposición general de
estos planteamientos, véase Peter
V. Marsden y Nan Lin (editores).
Social Structure and Network
Analysis. Beverly Hills y Londres:
Sage Publications, 1982: y David
Knole y James h. Kuklinski,
Network Analysis. Beverly Hills y
Londres: Sage Publications, 1982.
Referencias
ARENDT, Hannah (1958). The
Human Condition. Chicago y
Londres: University of Chicago
Press.
CAPORASO, James A. (1992).
«International Relations Theory
and Multilateralism: The Search
for Foundations», International
Organization, vol. 46, n.° 3
(verano), págs. 599-632.
COASE, Ronald (1960). «The
Problem of Social Cost», Journal
ofLaw and Economics, vol. 3,
págs. 1-44.
DE SENARCLENS, Pierre (1993).
«La teoría de los regímenes y el
estudio de las organizaciones
internacionales», en el presente
número.
JÓNSSON, Christer (1993). «La
organización internacional y la
cooperación: una perspectiva
interorganizacional», en el
presente número.
36, n.° 2 (primavera),
págs. 185-205.
MARSDEN, Peter V. y NAN LIN
KEOHANE, Robert O. (1990).
«Multilateralism: An Agenda for
Research», International Journal,
vol. 45 (otoño), págs. 731-764.
KNOKE, David y KUKLISNKI James
H. (1982). Network Analysis.
Beverly Hills y Londres: Sage
Publications.
KRASNER. Stephen D. (1991).
«Global Communications and
National Power: Life on the
Pareto Frontier, «World Politics,
vol. 43, n.° 3 (abril), págs. 336-366.
KRASNER, Stephen D. (1982).
«Structural Causes and Regine
Consequences: Regimes as
Intervening Variables»,
International Organization, vol.
(eds.). (1982). Social Structure
and Network Analysis. Beverly
Hills y Londres: Sage Publications.
MARTIN, Lisa L. (1992).
«Interests, Power, and
Multilateralism», International
Organization, vol. 46, n.° 4
(otoño), págs. 765-792.
NOEL, Alain (1987).
«Accumulation, Régulation, and
Social Change: An Essay on
French Political Economy»,
International Organization, vol.
41, n.° 2 (primavera),
págs. 561-598.
NOEL, Alain (1993). «The
Régulation Approach and
International Political Economy:
James A. Caporaso
568
A Scientific Realist Assessment»,
ponencia presentada en la reunión
anual de la Asociación de
Estudios Internacionales,
Acapulco, México, marzo de 1993.
REYNAUD, Jean-Daniel (1979).
«Conflit et régulation sociale:
Esquisse d'une théorie de la
régulation conjointe «Revue
Frangaise de Sociologie, vol. XX,
págs. 367-376.
RUGGIE, John Gerard (1992).
«Multilateralism: The Anatomy of
an Institution», International
Organization, vol. 46, n.° 3
(verano), págs. 561-598.
«Organizaciones internacionales y
teorías de la regulación: algunos
elementos de reflexión», en el
presente número.
SCHMITT, Cari (1976). The
Concept of the Political,
traducción al inglés de George
Schwab, New Brunswick, N.J.:
Rutgers University Press.
YOUNG, Oran R. (1989). «The
Politics of International Regine
Formation: Managing Natural
Ressources and the
Environment», International
Organization, vol. 43, n.° 3
(verano), págs. 349-375.
SMOUTS, Marie-Claude (1993).
Los regímenes internacionales
y la política mundial
Helen Milner
El tema de los regímenes internacionales ha los Estados Unidos y la visibilidad cada vez
perdido recientemente importancia entre los mayor de diversas organizaciones internacioacadémicos estadounidenses en el campo de nales, desde las Naciones Unidas hasta el Fonlas relaciones internacionales. A pesar de los do Monetario Internacional, han modificado
dramáticos cambios en la política mundial y, drásticamente, según muchos autores, incluien particular, de la visibilidad cada vez mayor dos los cuatro a que hacemos referencia, el
de las Naciones Unidas, los estudios sobre la carácter de la política mundial. Smouts, por
cooperación entre las naciones han dejado de ejemplo, observa que estas transformaciones
referirse a la cuestión de los regímenes inter- han puesto en entredicho el concepto de un
nacionales y cabe preguntarse cuál es la razón. sistema interestatal y, de esa manera, han
Para responder a esta precambiado las funciones y
gunta, nos proponemos
los objetivos que tradicioHelen Milner es profesora adjunta de
examinar las numerosas
nalmente se atribuyen a las
ciencias políticas en la Universidad de
críticas que se han formuColumbia (Nueva York). Actualmente
organizaciones internacioes directora interina del Instituto para
lado a la teoría del régimen
nales. A su juicio, estas orEuropa Occidental de esa Universidad.
internacional y las alternaganizaciones,
en lugar de
Sus principales publicaciones son Retivas que se han propuesto
servir de administración
sisting Protectionism (1988), East-West
Trade and the Atlantic Alliance (1990),
en obras teóricas sobre la
internacional facilitando la
en colaboración con D. Baldwin, e «Inmateria. Una forma de hacooperación
entre los Estaternational Theories of Cooperation
cerlo consiste en pasar redos, reemplazarán a éstos
Among Nations» (1992). Su dirección
es Columbia University, 420 West
vista a los artículos escrien la reglamentación de
118th Street, Room 1309, New York,
tos por Marie-Claude
muchos problemas sociaN.Y. 10027, Estados Unidos de AméSmouts, Pierre de Senarles,
económicos y polítirica.
clens y Christer Jonsson.
cos. La reglamentación de
Cada uno de ellos encuenla política y la economía
tra defectos diferentes a la
interna tal vez tenga que
teoría del régimen y propone un método alter- reemplazar la reglamentación de las relaciones
nativo para el examen de la cooperación inter- internacionales entre los Estados como comenacional que, a su juicio, sirve para explicar tido primordial de las organizaciones internamejor el fenómeno.
cionales.
El punto de partida de cada uno de los arLa idea es interesante pero no es totalmente
tículos y, en realidad, de gran parte de la teoría nueva. En las primeras obras teóricas sobre el
sobre las relaciones internacionales en nues- concepto de régimen se trataba de impugnar
tros días, consiste en la imprevista y absoluta los enfoques tradicionales de la política muntransformación de la política mundial que ha dial, especialmente la hipótesis de que la natenido lugar en los últimos tiempos. El final de ción-Estado tenía el primer papel en el escenala guerra fría, la división de la Unión Soviéti- rio internacional. En la obra de Keohane y
ca, el declive de la hegemonía económica de Nye titulada Power and ínterdependence se imRICS 138/Diciembre 1993
570
pugnaba la primacía de los Estados como actores fundamentalmente en todos los ámbitos de
la política mundial y se concebía un papel de
vasto alcance para los regímenes internacionales en los asuntos mundiales1. Estos autores
describían un mundo de compleja interdependencia en el cual la política interna y la internacional estaban estrechamente relacionadas
entre sí, un mundo que se podría considerar
aplicable a nuestros días. Además, en las primeras obras neofuncionalistas sobre integración europea se aducía que la organización
internacional que estudiaban, la Comunidad
Europea, estaba asumiendo progresivamente
las funciones de la nación-Estado, e incluso se
sugería que la lealtad del pueblo con el curso
del tiempo pasaría de la nación-Estado a la
Comunidad a medida que ésta desempeñara
más funciones de esta índole2. Resulta interesante observar cuan visionario era este último
argumento. Cabe preguntarse si es concebible
hoy que el pueblo de Somalia o Bosnia desplace su lealtad de los Estados a las Naciones
Unidas. En las primeras obras sobre integración se sugiere en cierto modo una visión aún
más radical del papel de las organizaciones
internacionales que el que propone Smouts.
Primordialmente es una rama de la teoría
estadounidense sobre los regímenes la que ataca a esta teoría por no poder comprender el
«nuevo orden mundial». La obra seminal sobre los regímenes internacionales editada por
Stephen Krasner y la obra de Robert Keohane
sobre los regímenes internacionales titulada
After Hegemony se basan en gran medida en la
teoría realista de las relaciones internacionales3. El «institucionalismo neoliberal», al cual
se asocia Keohane, incorpora las hipótesis y
los problemas del realismo4. De Senarclens, en
particular, critica por esto la teoría del régimen. A su juicio, esa teoría adolece de un
rasgo hacia el realismo por cuatro razones: en
primer lugar, insiste excesivamente en la nación-Estado como actor primordial de la política mundial. En segundo lugar, se centra básicamente en la interacción de las grandes potencias, especialmente de los Estados Unidos y
los regímenes internacionales que ayudó a establecer. En tercer lugar, este autor critica de
las obras teóricas sobre el régimen su metodología racionalista que, a su juicio, les da una
orientación muy conservadora. En cuarto lugar, y esto es más sutil, este enfoque de los
Helen Milner
regímenes parte de la hipótesis de que la fuerza es la ultima ratio de las relaciones entre los
Estados y, por lo tanto, deja a los regímenes
suspendidos entre la política de poder de los
Estados. A su juicio, el hecho de basarse en la
teoría de la estabilidad hegemónica para explicar la creación de los regímenes reduce enormemente la utilidad del análisis. En esta perspectiva, los regímenes, más que transformar la
política mundial, son transformados por ésta.
Ni siquiera sus partidarios impugnan el argumento de que el institucionalismo neoliberal se basa en muchos de los principios del
realismo. De hecho, muchos de los llamados
teóricos del régimen, Keohane en particular,
optan expresamente por emplear hipótesis realistas para hacer más convincentes sus argumentos. Se esfuerzan por demostrar que, incluso cuando aplican los primeros principios
del realismo, pueden de todas maneras demostrar que los Estados erigirían y apoyarían racionalmente regímenes internacionales, con lo
cual esperan socavar los argumentos del realismo acerca de la falta de pertinencia de los
regímenes en la realidad. Resulta muy irónico
que, al tratar de demostrar a los realistas la
utilidad de los regímenes, hayan hecho sutilmente que los no realistas crean menos en
éstos.
El problema consiste en que los académicos
que prefieren un enfoque sociológico de los
regímenes, como los tres autores a quienes nos
estamos refiriendo, consideran que la teoría
del régimen forma ahora parte de la tradición
realista en los Estados Unidos. Habida cuenta
de que el realismo no puede explicar ni siquiera las grandes transformaciones que acaban de
registrarse en el futuro de la política mundial,
no les parece ya que la teoría del régimen sea
pertinente y ello es lamentable, especialmente
porque la mayoría de los estadounidenses partidarios del realismo no están para nada convencidos de que la teoría del régimen pueda
agregar algo al estudio de la política mundial5.
Sin embargo, algunos partidarios de la teoría
del régimen en los Estados Unidos han evitado
adoptar hipótesis realistas y han seguido aplicando un criterio más sociológico para comprender los regímenes6. Su obra se aparta del
institucionalismo neoliberal y constituye así
una segunda rama de la investigación sobre los
regímenes, tal vez la más vibrante en nuestros
días.
571
Los regímenes internacionales y la política mundial
Un fotógrafo y diversos legionarios franceses en los primeros incidentes durante la operación «Restore Hope»,
Mogadiscio, Somalia, 10 de diciembre de 1992. Painck Robert/sygma.
La crítica de que la teoría del régimen tiene
vínculos demasiado estrechos con el realismo
hace que para los tres autores exista otra deficiencia. A causa de esa relación se critica el
estudio de las instituciones internacionales en
los Estados Unidos por ser demasiado limitado. Según los tres autores, los académicos estadounidenses no se han dado cuenta de la diversidad de regímenes internacionales, lo que
es crucial porque, para entender sus efectos, es
necesario centrar la atención en la dinámica
interna de los regímenes. Los tres autores aducen que la única manera de comprender la
forma en que los regímenes afectan a la política mundial consiste en estudiar el proceso por
el cual funcionan. Es en el tira y afloja (la
política) dentro de los regímenes que estos cobran sentido, sus normas y principios surgen y
los Estados se hallan bajo la presión que generan estas instituciones.
Por ello, son partidarios de que se preste
mucha más atención a la diversidad de los
regímenes y, a su vez, a sus procesos internos.
Jónsson, por ejemplo, dice que hay que prestar
atención a la forma en que funcionan las administraciones públicas internacionales, a los
tipos de dirección que se observan en las organizaciones internacionales y a sus procesos de
ejecución. Si se acepta este punto de vista, esto
es, el de que el sentido y la influencia de estos
órganos se crean y transmiten por conducto de
sus procesos internos, entonces procede hacer
un estudio más comparado de los regímenes7.
Para poder estudiar los procesos internos de
un régimen o una organización internacional
hay que poder individualizar una entidad de
esa índole. Esto plantea dos problemas: primero, qué es (y qué no es) un régimen, y segundo
cuál es la diferencia entre un régimen y una
organización internacional. Si bien se ha escrito mucho sobre esto, los tres autores siguen
quejándose de que el concepto de régimen es
ambiguo. Por lo general se toma como punto
de partida la definición de régimen hecha por
Krasner, según la cual se trata de «conjuntos
de principios, normas, reglas y procedimientos
572
de adopción de decisiones expresos o tácitos
en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un ámbito determinado»8. Como señala de Senarclens, y antes lo
hicieron Haggard y Simmons, una definición
tan amplia deja muchas preguntas en el aire y
confunde distintos aspectos de la política
mundial. Al equiparar los regímenes con un
comportamiento de rutina se corre el riesgo de
«confundir patrones regularizados de conducta con reglas y, casi con certeza, se sobreestima
el grado de consenso normativo en la política
internacional»9. Como señala de Senarclens,
también constituye un gran problema el no
distinguir entre regímenes y «orden» o «estabilidad».
Incluso los partidarios más decididos del
concepto de régimen reconocen la dificultad
que entraña definirlo. Como dice Keohane,
«El concepto de régimen internacional es complejo porque está definido sobre la base de
cuatro componentes separados, principios,
normas, reglas y procedimientos de adopción
de decisiones... Habida cuenta de que las reglas, las normas y los principios están tan estrechamente relacionados entre sí, la evaluación de si un cambio en las normas constituye
un cambio de régimen o simplemente un cambio dentro del régimen contiene necesariamente elementos de arbitrariedad»10. Sigue siendo
difícil definir un régimen y se podría decir
que, a pesar de la definición de consenso propuesta por Krasner hace 10 años, el concepto
esencialmente es aún discutido".
También es difícil distinguir entre regímenes internacionales y organizaciones internacionales. Por lo general todas las organizaciones internacionales son caracterizadas como
regímenes pero no todos los regímenes son
considerados organizaciones internacionales.
En el pasado, las organizaciones internacionales entrañaban un régimen explícito y formal
con una burocracia o, por lo menos, una carta
que enunciara sus normas, principios, reglas y
procedimientos. En el decenio de 1970, los
círculos estadounidenses del ámbito de las relaciones internacionales decían que era demasiado estrecho y legalista centrar la atención en
las organizaciones internacionales12. Académicos tales como Ruggie, Keohane y Nye propugnaban una visión más amplia de las características institucionalizadas de la política
mundial, lo que les llevaba al concepto de
Helen Milner
régimen. «Así, durante un tiempo en el ámbito
de las organizaciones internacionales se carecía de un concepto sistemático de su núcleo
analítico tradicional, el gobierno internacional. La introducción del concepto de régimen
obedecía al intento de colmar esta laguna. Se
pensaba que los regímenes internacionales expresaban tanto los parámetros como el perímetro del gobierno internacional»13.
Es interesante observar que los tres artículos
a que nos estamos refiriendo vuelven al concepto de organización internacional. Los múltiples problemas de la teoría del régimen y,
muy en particular, las dificultades de definición han hecho que los autores insten a que se
revivan el concepto y el estudio de las organizaciones internacionales, lo que constituye
una revisión radical de la relación entre las
organizaciones y los regímenes internacionales. En las obras teóricas relativas a los regímenes existe la sensación de que éstos son primordiales y que sus normas y principios constituyen la base de cualquier organización internacional. Estos artículos, sin embargo, sugieren que ese orden no es correcto. La base
está en la organización internacional y no en el
régimen; sólo puede haber un régimen cuando
se haya desarrollado antes una organización
internacional. Más aún, los autores proponen
que se vuelva al estudio de las organizaciones
internacionales y se abandone la teoría del
régimen. Jónsson parece incluso coincidir con
la afirmación de que el estudio de los regímenes ha introducido un «caos intelectual» en el
ámbito de las organizaciones internacionales.
Se trata indudablemente de un argumento interesante que los académicos estadounidenses
ya han debatido recientemente. De hecho, han
dejado el concepto de régimen para pasar al
concepto más amplio de institución14.
El resurgimiento del concepto de organizaciones internacionales guarda relación con el
proyecto que tiene cada autor respecto del estudio de la política internacional en el futuro.
Estos autores no sólo quieren estudiar las organizaciones internacionales y los regímenes internacionales sino que también quieren construir nuevas estructuras para hacerlo. La importancia que asignan a las organizaciones
internacionales va acompañada de un criterio
sociológico para su estudio. Si bien todos propician criterios sociológicos distintos, rechazan el que se encuentra normalmente en las
LÍAS regímenes internacionales y la política mundial
Distribución de paquetes de víveres por la Cruz Roja en Clarú, Brasil, abril 1984. jcan jacques Touati/imapress.
573
574
obras teóricas de los Estados Unidos, esto es,
el de evaluar los efectos de los regímenes.
Smouths propicia la aplicación de la teoría de
la reglamentación, formulada en Francia en el
contexto de la sociología industrial. Si bien su
argumento no es más que sugerente, esboza los
paralelos entre la teoría del régimen internacional y el enfoque de la escuela de la reglamentación. De Senarclens también insiste en
que se aplique un criterio más sociológico y
aduce que la única manera en que los académicos pueden comprender el papel que cabe a
las organizaciones internacionales en la política mundial consiste en examinar su funcionamiento interno. Jónsson propicia expresamente la aplicación en las organizaciones internacionales de un método interorganizacional y
sugiere la forma en que el empleo de la teoría
de las redes podría servir para que conociéramos mejor el funcionamiento de las organizaciones internacionales. Así, pues, cada autor
propone un nuevo método o marco sociológico para comprender el concepto de régimen,
pero sus sugerencias, si bien son interesantes,
no están bien desarrolladas.
Varios académicos en los Estados Unidos
han buscado también alternativas a la versión
de la teoría del régimen inspirada en el realismo. Esta versión tiende a aceptar el argumento de que los países poderosos establecen regímenes para promover sus propios intereses y
aducen luego que, con el tiempo, los regímenes
cobran vida propia y aportan a todos los Estados beneficios que hacen útil mantenerlos.
Sostienen además que los regímenes afectan a
la política internacional estableciendo las condiciones que hacen que la cooperación entre
los Estados sea más probable y más duradera.
Si bien se han construido teorías en apoyo de
estos argumentos, es muy poca la labor empírica que se ha realizado sobre los regímenes, «es
sorprendente que se haya escrito [para demostrar que los regímenes han modificado la situación en que interactúan los Estados para
así hacer más probable la cooperación]»; todavía no sabemos si los regímenes tienen o no
importancia, incluso si aceptamos esta opinión más limitada de la función que les cabe
en la política mundial15.
Como reacción ante esta rama de la teoría
del régimen, en las relaciones internacionales
de los Estados Unidos ha surgido una alternativa de más vasto alcance, a la que Keohane
Helen Milner
califica de «enfoque reflexivo», y Haggard y
Simmons de «programa de investigación cognoscitiva»16. Esta opinión es notablemente similar a la que propugnan Smouts, de Senarclens y Jónsson. Se trata de un enfoque profundamente sociológico, que rechaza los argu^mentos racionalistas y de base realista de la
otra rama de la teoría del régimen, propiciada
básicamente en la obra de Keohane.
En este enfoque sociológico, que se manifiesta, por ejempo, en la obra de Ruggie, Kratochwil y Ashley, se recalcan las «estructuras
de sentido intersubjetivo que aunan a los actores» y que, por conducto de procesos de comunicación, negociación y aprendizaje continuos,
crean el objetivo social compartido, esto es las
normas y principios, que constituyen los regímenes17. Los regímenes surgen de acuerdos
intersubjetivos y se basan en acuerdos de esa
índole. Son sus procesos internos los que les
dan su sentido y efecto. La conducta y la preferencia de los Estados cambian a medida que
entablan el diálogo que crea un régimen. Tal
como aducen los tres autores europeos a que
nos venimos refiriendo, estos académicos estadounidenses sostienen que para comprender
un régimen y sus efectos reviste importancia
crítica insistir en su proceso interno. Es lamentable que los autores europeos no citen a los
estadounidenses que les han precedido en sus
argumentos. La obra teórica estadounidense
relativa a esta versión sociológica del régimen
ha recorrido buena parte del mismo territorio
a que se han referido en sus artículos los tres
autores. De hecho, de estas obras teóricas han
dimanado recientemente otras que analizan
con un mayor detalle los procesos subyacentes
de aprendizaje y establecimiento de intereses
que constituyen los regímenes18. Esta rama de
la teoría del régimen tiene un carácter profundamente sociológico y está exenta de muchas
de las críticas que formulan los tres autores
europeos. Ahora bien, estos enfoques tienen
sus propios problemas y uno de los más importantes es el de la verificación empírica. Nos
llevaría muy lejos explayarnos acerca de estas
críticas, pero baste decir que este enfoque es
abiertamente impugnado en los círculos estadounidenses que se ocupan de las relaciones
internacionales19.
Para concluir, vale la pena señalar que existe una gran convergencia entre las opiniones
expresadas en favor del enfoque sociológico de
575
Los regímenes internacionales y la política mundial
los regímenes en los tres artículos a que nos
venimos refiriendo y en una de las ramas de la
teoría estadounidense en la materia. Las críticas que se hacen en estos artículos no son
nuevas y han servido de base para el enfoque
intersubjetivo de los regímenes que se propuso
en los Estados Unidos a fines del decenio de
1970 y en el de 1980. Queda por ver si este
enfoque sociológico de los regímenes internacionales nos ayudará a comprender mejor la
política internacional en el «nuevo orden
mundial». Cabe preguntar, sin embargo, si
este enfoque sirvió más que el realismo para
pronosticar las grandes transformaciones de la
política mundial que han tenido lugar en el
último decenio. Los estadounidenses partidarios de la teoría del régimen han aducido básicamente que pueden explicar por qué esta
transformación ha sido tan pacífica y no violenta20. Se trata de un argumento importante y
un desafío directo a la teoría realista. Si el
proceso de cambio y ajuste internacionales sigue siendo tan pacífico como lo ha sido en los
cuatro últimos años, la teoría del régimen puede verse corroborada.
Traducido del inglés
Notas
1. Robert Keohane y Joseph Nye,
Power and Interdependence
(Boston, MA: Little, Brown, 1977).
y Joseph Grieco, Cooperation
Among Nalions (Ithaca, NY:
Cornell University Press, 1988).
2. Véase, por ejemplo, Erns Hass,
The Uniting of Europe (Stanford,
CA: Stanford University Press,
1958).
6. Veáse. por ejemplo. Friedrich
Kratochwil y John Gerard Ruggie,
«International Organization: A
State of the Art or the Art of the
State», International
Organization, v. 40, otoño de
1986; págs. 753-775.
3. Stephen Krasner. ed.,
International Regimens (Ithaca,
NY: Cornell University Press,
1983), Robert Keohane, After
Hegemony (Princeton, NJ:
Princeton University Press, 1984);
Kenneth Waltz, Theory of
International Politics (Reading,
MA: Addison-Wesley, 1979) como
ejemplo de neorrealismo.
4. Véase Robert Keohane,
International Institutions and
State Power (Boulder, CO:
Westview Press, 1989),
especialmente el Capítulo 1.
Respecto del debate entre el
neorrealismo y el
institucionalismo neoliberal, véase
David Baldwin, ed., Neorealism
and Neoliberalism: The
Conlemporary Debate (New York,
NY: Columbia University Press,
1993).
5. Respecto de la reacción realista
ante el institucionalismo
neoliberal, véase John
Mearsheimer, «Back to the
Future», International Security,
v. 15, verano de 1990, págs. 5-56
7. No hay muchos estudios en
que se comparen expresamente
regímenes y organizaciones
internacionales. Véase Robert
Cox y Harold Jacobson, ed., The
Anatomy of Injluence (New
Haven, CT: Yale University
Press, 1973) y Krasner,
International Regimes.
8. Krasner, International
Regimes, pág. 2.
9. Stephan Haggard y Beth
Simmons, «Theories of
International Regimens»,
International Organization, v. 41,
verano de 1987, pág. 493.
10. Keohane, After Hegemony,
pág. 59.
11. Susan Strange, el más notable
crítico europeo de la teoría del
régimen, sostiene que el concepto
tiene una orientación
excesivamente valorativa y aduce
que «la utilización de la palabra
régimen no sólo distorsiona la
realidad al dar a entender un
grado excesivo de previsibilidad y
orden en el sistema
[internacional] que existe, sino
que también resulta demasiado
valorativo en el sentido de que da
por supuesto que lo que cada uno
quiere son más y mejores
regímenes y que el objetivo
colectivo debe ser un mayor
orden y una interdependencia
dirigida». Véase «Cave hic
Dragones», en Krasner,
International Regimes, pág. 345.
12. Véase Kratochwil y Ruggie,
«International Organization: A
State of the Art or an Art of
the State», especialmente las
págs. 760-761 y el gráfico 1.
13. Kratochvil y Ruggie,
«International Organization: A
State of the Art or an Art of the
State», pág. 759.
. 14. Véase, por ejemplo, Keohane,
International Institutions and
State Power (el título basta); John
Gerard Ruggie, Multilateralism
Matters (Nueva York, NY:
Columbia University Press, 1993).
15. Haggard y Simmons, pág. 514.
La obra reciente de Volker
Rittbeger y Michael Zürn,
«Regime Theory: Findings from
the Study of East-West Security
Regimes», Cooperation and
576
Conflict, V. 26, 1991, págs.
165-183, aporta datos empíricos
en el sentido de que los regímenes
internacionales han ayudado a
promover la paz en Europa.
16. Keohane, International
Institutions and State Power, Cap.
7; Haggard y Simmons, «Theories
of International Regimes», págs.
509-513.
17. Haggard y Simmons,
«Theories of International
Regimes», pág. 499. Véase John
Gerard Ruggie, «International
Regimes, Transactions, and
Change» en Krasner,
International Regimes, págs.
195-232; Friedrich Kratochwil,
Rules, Norms, and Decisions
Helen Milner
(Nueva York, NY: Cambridge
University Press, 1989); Richard
Ashley, «The Poverty of
Neorealism», International
Organization, v. 38, primavera
de 1984; págs. 225-286. Véase
también Emanuel Alder y Beverly
Crawford, eds., Progress in
Postwar International Relations
(Nueva York, NY: Columbia
University Press, 1991); James
Keely, «Toward a Foucaldian
Analysis of International
Regimes», International
Organization, v. 44, invierno de
1990, págs. 83-105.
18. Veáse la obra relativa a las
«comunidades epistémicas» de
Peter Haas, Saving the
Mediterranean (Nueva York, NY:
Columbia University Press,
1990); y Peter Haas, ed.,
«Knowledge, Power, and
International Policy
Coordination», International
Organization, edición especial,
v. 46. invierno de 1992; Ruggie.
ed., Multilateralism Matters;
Ernst Hass, When Knowledge is
Power (Berkeley, CA: Berkeley
University Press, 1990).
19. Véanse críticas en Keohane,
International Institutions and
State Power, Cap. 7; Haggard
y Simmons, «Theories of
International Regimes»,
págs. 509-515.
20. Keohane, After Hegemonv;
Ruggie, Multilateralism Matters.
La contribución de la literatura francófona
al estudio de las organizaciones
internacionales
Jean-Philippe Thérien
En el presente artículo se analiza la contribu- ción de intelectuales francófonos del Tercer
ción de la literatura francófona al estudio de Mundo ya que, como muchos de ellos se han
las organizaciones internacionales y el multila- expatriado a países del Norte, una proporción
teralismo. A priori esto es una empresa muy no desdeñable de la investigación de los países
ambiciosa y que nunca se ha llevado a cabo, desarrollados les es imputable.
que sepamos. Teniendo en cuenta la amplitud
Es evidente que hablar de la literatura frande la documentación que debe considerarse, cófona relativa a las organizaciones internasería ilusorio pensar que podamos ser exhaus- cionales significa ante todo hablar de los estutivos; parece necesario, pues, comenzar el ejer- dios publicados en Francia2. El espacio cultucicio propuesto fijando sus límites.
ral francófono está en cierto modo casi tan
centralizado como el EstaEl conjunto de la obra
do francés. Por consiguienexaminada está constituiJean-Philippe Thérien es profesor de la
te, en este trabajo nos veredo, en lo esencial, por los
Facultad de Ciencias Políticas de la
Universidad de Montreal. Ha investimos obligados con fretrabajos publicados en los
gado sobre el papel de las organizaciocuencia
a hacer generalizapaíses francófonos desanes internacionales en la dinámica de
ciones basadas en la experrollados: Francia, Bélgica,
la relación Norte-Sur y sobre la política
canadiense en relación con los países
riencia francesa. Los franSuiza y el Canadá. Esta
en desarrollo. Ha publicado el trabajo
ceses han ejercido desde
elección hace que hayamos
Une voix pour le Sud: le discours de la
siempre una fuerte influenprescindido de los trabajos
CNUCED (1990). La dirección es: Département de science politique, Unicia en los intelectuales
procedentes de países en
versité de Montreal, Québec, Canadá,
francófonos. Esta influendesarrollo. Se trata desde
H3C 3J7.
cia se explica ante todo por
luego de un factor limitatiel peso de su número: más
vo, si se considera que
de la mitad de las personas
unos 40 Estados de todo el
francófonas del mundo
mundo se consideran person franceses3. Además, la
tenecientes al área francó1
fona , pero diversas circunstancias la justifi- importancia que la sociedad francesa concede
can. Ante todo, es evidente que, en términos a los intelectuales les predispone a desempeñar
cuantitativos, los países elegidos producen la un papel de vanguardia mundial.
vasta mayoría de las monografías y artículos
Por lo demás, no pretendemos aquí tratar
en francés sobre las organizaciones internacio- de toda la literatura relativa a las organizacionales. Puede aducirse también que, debido a la nes internacionales, porque se trata de un consingularidad de su contenido, la literatura pro- junto demasiado vasto. Nuestro examen se
cedente de los países en desarrollo es difícil- centrará más especialmente en aquella parte
mente asimilable a la publicada en los países de la investigación que, desde un punto de
desarrollados, y requiere un tratamiento apar- vista empírico o teórico, se interesa en las
te. Dicho esto, el análisis que figura a conti- organizaciones intergubernamentales de vocanuación no excluye por completo la contribu- ción universal. Daremos preferencia pues a los
RICS 138/Diciembre 1993
578
diversos organismos de las Naciones Unidas,
dejando de lado a organismos regionales tales
como la CEE o la OTAN y a los organismos
interregionales como, por ejemplo, los de la
francofonía. Tampoco prestaremos mucha
atención a las organizaciones internacionales
privadas, como son las empresas multinacionales o las organizaciones no gubernamentales. Esta selección se justifica por una parte
porque las Naciones Unidas son el tema que
ha llamado más la atención de los especialistas
francófonos en las organizaciones internacionales y, por la otra, porque las organizaciones
del sistema de las Naciones Unidas representan la forma más acabada del multilateralismo
internacional. En lo relativo a la cronología,
nuestro trabajo se centrará sobre todo en las
obras realizadas desde comienzos de los años
ochenta. No obstante, en ocasiones se ha estimado útil hacer referencia a textos anteriores,
con objeto de encuadrar mejor los debates
contemporáneos en su contexto histórico.
Incluso con todas estas reservas, el estudio
que figura a continuación no pretende dar una
imagen homogénea y perfectamente integrada
de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales. Sería erróneo, por lo
demás, creer que la literatura francófona sobre
las organizaciones internacionales posee una
identidad propia que la distingue de la producida en otros idiomas. Si bien es fácil trazar
líneas de demarcación entre los textos en lengua francesa y los trabajos en lengua inglesa,
sería muy difícil precisar en qué se diferencia
la literatura francófona de los trabajos en español o italiano4. Todo esto pone de relieve el
carácter aproximativo de nuestro planteamiento. Nunca se insistirá bastante en la imposibilidad por parte de la literatura francófona de dar cuenta de todos los enfoques y
puntos de vista sobre las organizaciones internacionales. Más modestamente, el objetivo de
este artículo es determinar un cierto número
de tendencias más acentuadas. Estas tendencias difieren en particular de una comparación
entre la literatura francófona y la literatura
anglosajona, muy predominante en lo que se
refiere a las organizaciones internacionales y el
multilateralismo.
La exposición se organiza en torno a dos
ideas básicas. En la primera parte se trata de
demostrar que la literatura francófona sobre
las organizaciones internacionales está por
Jean-Phüippe Thérien
muchos conceptos subdesarrollada. En la segunda parte se intenta mostrar que, a pesar de
sus diferencias, la literatura francófona sobre
las organizaciones internacionales contribuye
de forma importante al conocimiento universal de la materia. Inspirándonos en la idea de
que más no es necesariamente sinónimo de
mejor, trataremos de demostrar que la parodoja entre las dos tesis enunciadas es solamente
aparente.
Un área de estudio subdesarrollada
Las organizaciones internacionales y las
relaciones internacionales
Hacer un balance de la literatura francófona
sobre las organizaciones internacionales y el
multilateralismo exige ante todo considerar,
en un contexto más amplio, el nivel de desarrollo de la investigación francófona sobre las
relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que el estudio de las organizaciones internacionales es, desde todos los puntos de vista,
una subdivisión del estudio de las relaciones
internacionales, la situación de subdesarrollo
de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales parece en gran medida
una consecuencia natural del subdesarrollo de
la literatura francófona sobre las relaciones internacionales.
Hablar de subdesarrollo es desde luego hacer un juicio que sólo tiene valor en una perspectiva comparada. Así pues, en un primer
momento podemos dar cuenta del subdesarrollo de la literatura francófona sobre las relaciones internacionales, comparándola a la literatura francófona sobre otros temas de estudio.
Aunque aquí no nos vamos a extender sobre
este aspecto de la situación, el estudio de las
relaciones internacionales es desde luego menos rico que el de otros campos de conocimiento en el universo francófono de las ciencias sociales. La sociología política y la sociología del desarrollo del mundo francófono,
inspiradas en una vieja tradición de investigación sobre el Estado y sobre el Tercer Mundo,
nos parecen por ejemplo áreas de investigación más maduras que las relaciones internacionales.
Para los fines del presente ejercicio, parece
útil señalar que la literatura francófona sobre
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
579
las relaciones internacionales está poco desa- ción francófona sobre las relaciones internarrollada en comparación con la literatura an- cionales es un fenómeno conocido. Hay que
glosajona sobre este mismo tema. Por diversos ver algo más que una anécdota en el hecho de
motivos que los franceses fueron los primeros que sea un francés de adopción, Stanley Hoffen señalar, las relaciones internacionales si- man, el que redactó el artículo sobre las relaguen siendo una especialidad principalmente ciones internacionales en el Traite de science
estadounidense5. Desde un punto de vista politique publicado por Grawitz y Leca a mecuantitativo, la producción de monografías y diados de los años ochenta7. Teniendo en
artículos en inglés es probablemente diez veces cuenta la breve historia de las relaciones intersuperior a la producción en francés. Los espe- nacionales en Francia, algunos autores llegacialistas francófonos disponen de muchos me- ron a la conclusión que no existía ni una pronos recursos financieros e institucionales que blemática ni una escuela francesa de las relasus colegas anglosajones. Mientras que un ele- ciones internacionales8. Con mayor razón, sevado número de universidades estadouniden- ría inadecuado hablar de una problemática o
ses cuentan con un centro de investigación de una escuela francófona.
dedicado específicamente a las investigaciones
En el mundo francófono, el subdesarrollo
internacionales, en el mundo francófono ape- del estudio de las relaciones internacionales se
nas hay unos pocos institutos que se les pue- debe a la escasa autonomía disciplinaria9 de
dan comparar: l'Institut francais de relations que goza esta materia. En otras palabras, las
internationales y el Centre d'études et de re- relaciones internacionales francófonas adolecherches internationales en Francia, lTnstitut cen de un problema de identidad. Todavía no
royal des relations internationales en Bélgica, han conseguido librarse del peso de sus orígel'Institut universitaire de hautes études inter- nes que, como ocurre en todas partes, se ennationales en Suiza y el Centre québécois de cuentran en el derecho internacional y en la
relations internationales en el Canadá. Las re- historia diplomática. En Francia, apenas hace
vistas francófonas de relaciones internaciona- una generación que las relaciones internacioles son, además, más escasas y menos especia- nales han sido reconocidas como área de inlizadas que sus homologas en lengua inglesa. vestigación de la ciencia política. Esta situaEntre los títulos más conocidos, mencionare- ción contrasta con la prevaleciente en los
mos Y Annuaire francais de droit iníemational, Estados Unidos, donde las relaciones internaDéfense nationale, Eludes internationales, Po- cionales, aunque siguen estando muy próxilitique étrangére, Politique internationale, la mas a la ciencia política, se han ido convirtienRevue genérale de droit International public y do gradualmente en una disciplina a la moda,
Studia diplomática. Esta simple enumeración de características cada vez más personales.
pone de manifiesto una mezcla de géneros en Así, pues, en los países anglosajones el debate
la que coinciden el derecho, la historia y la sobre la condición disciplinaria de las relaciociencia política. Teniendo en cuenta, pues, que nes internacionales no se plantea en los mislas relaciones internacionales no han encontra- mos términos, ni mucho menos, que en los
do todavía un objeto y un método propios, países francófonos. Todo este debate sufre
parece muy improbable que los investigadores además de la imprecisión de las fronteras en el
francófonos de las organizaciones internacio- campo de las relaciones internacionales. En los
nales puedan disponer un día de un canal de medios francófonos, las relaciones internaciodifusión de sus trabajos tan importante como nales siguen asociándose muy estrechamente a
es la revista estadounidense International Or- los estudios regionales10. Este último sector de
ganization. Si añadimos que los estudios fran- investigación es muy dinámico, ya que, debido
cófonos sobre las relaciones internacionales sobre todo a su pasado colonial, en Francia y
son a menudo descriptivos y en general conce- en Bélgica hay un número impresionante de
den poca importancia a la dimensión teórica, africanistas y orientalistas. Ahora bien, este
comprendemos que, dejando aparte la notable éxito de los estudios regionales no deja de
excepción de Raymond Aron, sean desconoci- arrojar sombras sobre el estudio de las relaciodos en el extranjero y sólo se hayan traducido nes internacionales propiamente dichas. Menen casos excepcionales6.
cionemos por último que en los países francóEl estado de subdesarrollo de la investiga- fonos el estudio de las relaciones internaciona-
580
Jean-Philippe Thérien
les está más abierto a la contribución de los los mecanismos institucionales y las reglas de
especialistas prácticos11.. Esta situación, a la juego que regulan las relaciones internacionavez que favorece el diálogo entre las escuelas, les. Por su parte, el método de la historia
ha retrasado probablemente la aparición de un diplomática tiende a hacer hincapié en el comsentimiento de pertenencia a una comunidad portamiento de las grandes personalidades y a
científica tan integrada como la de los Estados considerar los acontecimientos como el producto de circunstancias singulares. Estos dos
Unidos.
tipos de lectura de lo real no dejan de tener
interés. El hecho de que se trate de métodos
La pobreza de los debates teóricos
tradicionales no quiere decir que estén necesaEl subdesarrollo de la investigación francófona riamente superados o que sean conservadores.
sobre las relaciones internacionales se debe La perspéctica histórica y la perspectiva jurídiante todo a la insuficiencia de los esfuerzos de ca poseen, cada una de ellas, innegables proteorización que se producen generalmente en piedades heurísticas para aclarar el ejercicio
este terreno. Algunos comentaristas han de- del poder y la delimitación de los diversos
nunciado la poca atención que prestan los in- intereses. No obstante, el enfoque empíricoternacionalistas franceses a los marcos concep- descriptivo es, de por sí, poco inclinado a la
tuales y a los modelos explicativos12. A esta abstracción. Por consiguiente, no tiene muacusación Merle ha respondido muy justamen- chas ambiciones respecto de la elaboración de
te que no existe un grado cero de la problemá- generalizaciones o leyes sin las cuales es imtica13. Este autor recuerda que la actividad pensable la formulación de una teoría.
científica depende siempre de factores episteEs cierto que la influencia del enfoque emmológicos apriorísticos, independientemente pírico-descriptivo no ha impedido el desarrode que sean o no explícitos. Por lo demás, el llo, en los últimos años, de un planteamiento
análisis del discurso, especialidad francófona más sociológico por parte de los especialistas
si las hay, ha puesto suficientemente de relieve francófonos en relaciones internacionales y orla importancia de lo no dicho. Sería incorrecto ganizaciones internacionales. Los principales
pues afirmar que la literatura francófona sobre exponentes de esta corriente sociológica, Merlas relaciones internacionales no se apoya en le y Braillard, han tratado de demostrar cómo
ningún marco teórico. Ello no obstante, la con- el planteamiento sistémico puede constituir
tribución de los francófonos a la elaboración un marco analítico útil para la interpretación
de una teoría general de las relaciones interna- de los fenómenos internacionales17. En lo que
cionales ha sido, hasta ahora, completamente respecta a las organizaciones internacionales,
marginal. En conjunto, los autores francófonos el planteamiento sociológico ha permitido, enconfrontan poco sus proposiciones a las de tre otras cosas, poner de relieve la diversidad
otros autores. Y cuando lo hacen, los debates de las funciones que desempeñan estas institusubsiguientes se centran a menudo excesiva- ciones en la dinámica de las relaciones intermente en otros autores francófonos.
nacionales. Smouts, reagrupando diversas tiEste entorno general ha influido mucho en pologías existentes, identificó cinco funciones
el desarrollo de los estudios de lengua francesa que caracterizan el trabajo de todas las organisobre las organizaciones internacionales y el zaciones internacionales: legitimación, conmultilateralismo. Ello explica sobre todo que, trol, información, 18socialización y establecidesde el punto de vista teórico, el enfoque más miento de normas . En términos más amcorriente en la literatura francófona sobre las plios, el planteamiento sociológico consiguió
relaciones internacionales sea el análisis empí- dar un mayor vigor a la reflexión francófona
rico-descriptivo14. Debido al peso del derecho sobre las organizaciones internacionales, prey de la historia en el estudio de los fenómenos sentándolas como actores e interrogándose sointernacionales, este tipo de análisis ha toma- bre su autonomía relativa. Esta última cuesdo naturalmente un cariz tan pronto jurídico tión dista mucho de haberse resuelto definiticomo histórico15. Su predominio, además, es camente, pero parece que se está logrando un
conforme a los objetivos pedagógicos inheren- consenso cada vez mayor en torno a la idea de
tes a una elevada producción de libros de tex- que «la organización internacional constituye
to16. El método jurídico se propone desmontar un elemento estructural del sistema interna-
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
581
La Corte Internacional reunida para decidir las responsabilidades financieras de los miembros de las Naciones
U n i d a s , La H a y a . 1962. ONU-Corte Internacional/Edimedia.
cional... (que) impone ciertos límites a la acción de los miembros de este sistema»19. De
este modo, el planteamiento sociológico se separa de la escuela realista, tradicionalmente
predominante en el mundo anglosajón, según
la cual las relaciones internacionales vienen
regidas en último término por la capacidad
soberana de los Estados de maximizar su potencia.
Con todo, la contribución global de los autores francófonos a la elaboración de la teoría
de las organizaciones internacionales ha sido
muy escasa20. En su informe de la situación,
que es el más completo que existe en lengua
francesa, Smouts no cita ninguna fuente francófona que haya tenido una influencia teórica
importante fuera del área francófona21. Hasta
ahora las literaturas francófona y anglosajona
sobre las organizaciones internacionales han
estado separadas por un abismo terminológico. La utilización creciente de la noción de
autor por parte de los francófonos señala quizás, a este respecto, una inversión de la situa-
ción. Ello no solamente ha favorecido una
aproximación con un sector de la comunidad
de especialistas estadounidenses, sino que además, sin querer exagerar la amplitud del movimiento, podríamos pensar que ha alimentado
una tendencia a la universalización del conocimiento sobre las organizaciones internacionales. Dicho esto, conviene observar que el elevado grado de formalización del discurso anglosajón no inspira mucho entusiasmo en la
mayoría de los autores francófonos. Por ejemplo, cuando éstos se interrogan sobre la autonomía relativa de las organizaciones internacionales, muy pocos de ellos se reconocen en
las fórmulas que tratan de determinar si las
organizaciones internacionales deben considerarse variables independientes, dependientes o
intermedias.
La diferencia entre los referentes conceptuales de la literatura francófona y los de la
literatura anglosajona es de importancia capital. Ante todo, esta diferencia explica que, tradicionalmente, los autores francófonos hayan
Jean-Philippe Thérien
582
citado poco a sus colegas anglosajones e intervenido escasamente en los debates teóricos de
estos últimos. Ello ayuda a comprender también el que la investigación francófona sobre
las organizaciones internacionales se haya desarrollado en el vacío, y que los autores francófonos estén casi totalmente ausentes de las
redes científicas anglosajonas. En último término, la investigación francófona sobre las organizaciones internacionales no ha aprovechado mucho las ventajas del proceso de crossfertilization. El hecho de que los estadounidenses hayan registrado a este respecto resultados
aún peores es un flaco consuelo para los investigadores francófonos.
En términos generales, los autores francófonos utilizan poco los métodos y las teorías
elaboradas por los autores anglosajones, y muy
pocas veces se toman la molestia de hacer una
crítica detallada de las mismas. Por ejemplo,
los especialistas francófonos de las organizaciones internacionales nunca han manifestado
gran interés en los métodos cuantitativos, recurren poco a los instrumentos matemáticos y
estadísticos, y menos aún a la teoría de los
juegos22. Es casi seguro que se sentirán poco
atraídos por la teoría del public choice, cada
vez más de moda en la ciencia política estadounidense y que acaba de introducirse en el
estudio de las organizaciones internacionales23. El concepto de régimen, en torno al cual
se han cristalizado tantos esfuerzos teóricos de
especialistas anglosajones en los 10 últimos
años, tampoco ha llamado mucho la atención
de los autores francófonos. Se ha visto más
como una moda, o incluso como un retroceso
que ha favorecido el ascenso del neorrealismo24. En cierto modo los autores francófonos
son tan ajenos a las controversias teóricas de
la literatura anglosajona sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo que
prácticamente nunca han estimado útil proponer una alternativa sistemática a las opciones
que se les ofrecían.
En último análisis, el subdesarrollo de la
literatura francófona sobre las organizaciones
internacionales se debe en gran medida a la
influencia de la tradición jurídica. A pesar de
la proliferación de los trabajos sobre las empresas multinacionales y las organizaciones no
gubernamentales25, la investigación francófona sigue inspirándose en alto grado en el planteamiento institucional que hace hincapié en
el estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales. Recordemos que estas últimas son, junto con los Estados, los únicos
sujetos reconocidos de derecho internacional
público. En los Estados Unidos, el estudio de
las organizaciones internacionales ha ido cambiando poco a poco hasta centrarse, de modo
creciente, en la problemática de la cooperación internacional. En el mundo francófono
esta transformación paradigmática tarda en
producirse, y la lentitud del proceso se explica
en parte por consideraciones de orden semántico. La expresión «cooperación internacional» no tiene el mismo significado en francés
que en inglés. En el primero de estos idiomas,
esta expresión evoca estrictamente la ayuda al
desarrollo. No es sorprendente, por lo demás,
que si bien el tema de la cooperación NorteSur suscita tanto interés en los especialistas
francófonos, la cooperación Norte-Norte haya
dado lugar a un número relativamente escaso
de trabajos. En definitiva, el sentido más limitado que posee la expresión francesa «coopération internationale» constituye un obstáculo
que explica la dificultad con que tropiezan los
autores francófonos para llevar su examen más
allá de las instituciones internacionales, y tratar de comprender los comportamientos internacionales institucionalizados21*.
La contribución de la literatura
francófona
Una reflexión crítica
A pesar de su subdesarrollo, la investigación
francófona de las organizaciones internacionales posee una riqueza innegable. Su producción aumenta de modo regular y la popularidad del enfoque sociológico va a más, aunque
esté todavía dominada por otros planteamientos. En la parte siguiente de este trabajo, trataremos primero de demostrar que, pese a sus
múltiples lagunas, la reflexión teórica de la
literatura francófona sobre las organizaciones
internacionales dista mucho de carecer de interés. A continuación, tomando como ejemplo
la crisis de las Naciones Unidas y del desarrollo, veremos cómo los autores francófonos han
contribuido a enriquecer el estudio empírico
de importantes sectores de actividad de las
organizaciones internacionales. Del análisis se
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
desprende que la literatura francófona ocupa
un lugar no desdeñable en los estudios destinados a profundizar el conocimiento del multilateralismo. Como corolario de ello, veremos
que el profundo desinterés de los especialistas
anglosajones por la literatura francófona priva
de mucho peso a su pretensión de establecer
una science de las relaciones o de las organizaciones internacionales, digna de este nombre.
A pesar de la insuficiencia de sus preocupaciones de orden teórico, la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales
posee un mayor pluralismo ideológico que la
de sus homólogos anglosajones. En conjunto,
es menos conservadora y más crítica con el
orden político establecido. Su actitud abierta
respecto de los análisis tercermundistas y neomarxistas es un ejemplo especialmente adecuado de su pluralismo. Más adelante volveremos a considerar la especificidad de la aportación de la corriente tercermundista. En lo que
se refiere a los análisis de inspiración neomarxista, los dos manuales de Mathieu y de Gonidec y Charvin ofrecen un cuadro panorámico
de las relaciones internacionales27. Los trabajos más especializados de Holly sobre la
UNESCO trataron de demostrar cómo esta
organización internacional, en su condición de
reflejo superestructural de contradicciones
económicas, consolida el proceso mundial de
acumulación de capital y participa en el mantenimiento de las desigualdades entre los países ricos y los países pobres28. No es objeto del
presente trabajo juzgar el potencial explicativo
de los análisis tercermundistas y neomarxistas.
Baste decir que ocupan un lugar de excepción
en la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales. A diferencia de la práctica estadounidense, pocos autores francófonos se atreverían a proponer un balance de los
estudios sobre las organizaciones internacionales sin tener en cuenta la contribución de
autores de países en desarrollo o de países que
fueron socialistas. Esta preocupación testimonia, por parte de los autores francófonos, una
visión del mundo menos etnocéntrica y más
universalista que la de la mayoría de los autores estadounidenses.
Por otra parte, la desconfianza de los autores francófonos hacia la teorización o la cuantificación excesivas que se observan actualmente en las relaciones internacionales estadounidenses refleja un planteamiento episte-
583
mológico que difícilmente puede descartarse
sin más explicaciones. Es evidente que a los
internacionalistas anglosajones les preocupan
poco, en general, los peligros de la reificación
de los conceptos. En los estudios de las organizaciones internacionales, las modas que han
ido apareciendo una detrás de otra en los Estados Unidos en torno a las nociones de integración, interdependencia compleja y régimen,
han servido evidentemente de poderoso estímulo para las investigaciones sobre el multilateralismo. No es tan seguro que esta sucesión
de conceptos haya hecho de la historia de la
teoría de las organizaciones internacionales un
proceso acumulativo. Los autores francófonos
son más sensibles que sus colegas de lengua
inglesa a esta cuestión porque, en conjunto, las
ciencias sociales francófonas desconfían más
de los postulados positivistas y racionalistas,
que los autores americanos aceptan a menudo
sin un debate a fondo. Gareau ya observó que
los franceses se mostraron históricamente
poco impresionados por el cienticismo que legitima la autonomía disciplinaria de las relaciones internacionales made in USA2q. Esto
explica sin duda que, en vez de evocar un
desarrollo de «la» teoría, algunos especialistas
prefieran hablar de una simple taxonomía de
los planteamientos30. A medida que vamos
comprendiendo hasta qué punto el funcionamiento real de las organizaciones internacionales está condicionado por la confrontación
de racionalidades sumamente diversificadas,
el escepticismo de los autores francófonos respecto de un exceso de teorización no hace más
que aumentar. Ante todo, esa actitud pone de
relieve el hecho de que el dominio del modelo
anglosajón en el análisis de las organizaciones
internacionales es geográficamente limitado.
Cabe reconocer que, para un campo de estudio
que, por definición, aspira a producir un discurso científico de carácter universal, esta limitación es un fallo grave.
Si bien es evidente que la literatura francófona ha contribuido poco a la «ciencia normal»31 de las relaciones internacionales, su
epistemología crítica ha hecho una considerable aportación a la reflexión de autores estadounidenses disidentes que se interesan en las
relaciones y en las organizaciones internacionales. Curiosamente, estos últimos se han inspirado menos en los internacionalistas que en
los historiadores y losfilósofosde lengua fran-
584
cesa. Así, por ejemplo, desde los años setenta
los trabajos de Fernand Braudel fueron abundantemente utilizados por Immanuel Wallerstein y todos los discípulos de la teoría de la
economía-mundo32. En el último decenio, Michel Foucault es probablemente el autor francófono que más ha influido en la literatura
anglosajona sobre las relaciones internacionales33. Este fenómeno es tanto más sorprendente cuanto que Foucault no escribió prácticamente nada sobre esta disciplina. Sin embargo, su influencia en los pospositivistas es
enorme: tanto es así que todos los artículos de
un número reciente del International Studies
Quarterly sobre el tema Speaking the Language of Exile: Dissidence in International Studies, hacen referencia a los trabajos de este
autor34. Está claro que Foucault se ha convertido en uno de los puntos de referencia del
movimiento de protesta con que se enfrenta
actualmente el paradigma dominante de las
relaciones internacionales. Aunque sólo sea
por eso, conviene que consideremos la aportación de este autor al estudio de las organizaciones internacionales.
Foucault es un historiador de las ideas,
cuyo método guarda relación con el estructuralismo. Su obra tenía por finalidad demostrar
que, en su condición de práctica social, la
producción del conocimiento es un proceso
histórico enmarcado en una cultura y un discurso determinados. Según Foucault, a cada
periodo de la historia corresponde una configuración de poder-saber que define las condiciones de la producción de las ideas. Dado que
se basa en una epistemología profundamente
relativista, el pensamiento de Foucault incita
ante todo a poner en tela de juicio la existencia
de verdades eternas como las que tratan de
fundamentar, por ejemplo, la teoría realista de
las relaciones internacionales. Por lo demás, al
sostener que las instituciones sociales están
configuradas en gran medida por un saber y
un discurso determinados, Foucault contribuye igualmente a las tesis de los adversarios del
realismo, que creen que el ejercicio del poder
no puede reducirse a las categorías materiales
de fuerza y dinero.
Los trabajos de Foucault favorecieron la
aparición de una corriente cognoscitiva, muy
dinámica en el estudio de los regímenes internacionales35. Es sabido que el análisis de los
regímenes sigue estando dominado por la teo-
Jean-Philippe Thérien
ría neorrealista, cuya epistemología es fundamentalmente positivista. Ahora bien, un número cada vez mayor de investigadores estiman que este planteamiento de lo real es
insatisfactorio porque no tiene en cuenta la
dimensión intersubjetiva de los principios y
las normas que constituyen la arquitectura
misma de los regímenes. Para ellos, Foucault
supone una inspiración por cuanto les invita a
interrogarse sobre el modo en que los principios y las normas de los regímenes se interiorizan y revisten un significado diferente según
cuales sean los actores internacionales. Retomando ciertos conceptos básicos del pensamiento de Foucault, Keeley definió los regímenes como conjuntos de discursos y disciplinas36. En todo este debate, la contribución de
Foucault atañe menos en definitiva a las respuestas que puedan darse que al modo de
plantear los problemas. También es la sombra
de ese autor la que se perfila detrás de la
reciente noción de comunidad epistémica en
el análisis de los procesos de cooperación internacional37. El programa de investigación sobre la noción de la comunidad epistémica trata de explicar cómo la cooperación internacional se estructura a partir de consensos establecidos en el interior de las comunidades de
expertos. Este concepto se apoya en el método
de Foucault en la medida en que éste trata de
establecer una articulación entre la formulación del discurso y la construcción de la realidad. En la situación prevaleciente, sería muy
arriesgado tratar de predecir hasta dónde llegará el «efecto Foucault» en las relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que con frecuencia se ha acusado a los intelectuales francófonos de ir a la zaga de las modas anglosajonas, no deja de ser irónico que los internacionalistas estadounidenses descubran, después
de su muerte, a un autor francés de tales dimensiones.
Los especialistas francófonos de las relaciones internacionales no comparten, desde luego, el entusiasmo de sus colegas anglosajones
por Foucault. No obstante, Hugon recordó últimamente que todo el trasfondo cultural del
pensamiento francófono ha sido influenciado
por autores que, como Cacherlard y LéviStrauss antes de Foucault, dieron prioridad al
sentido y desconfiaron del empirismo38. Este
concepto permite comprender mejor por qué
la investigación francófona de las relaciones
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
585
internacionales y las organizaciones interna- tros de su diagnóstico fueron los siguientes42.
cionales se caracteriza por una fuerte perspec- En el plan operativo, las Naciones Unidas sutiva antropológica. Esta se expresa en una fre- frieron una pérdida total de liderazgo ante la
cuente valoración del papel de la cultura y las reanudación de la guerra fría, el empeoradiferencias culturales en el análisis de los pro- miento de los conflictos regionales, el fracaso
cesos sociales, e incita a conceder importancia de las negociaciones globales y la explosión del
a los valores, las ideologías y las visiones del endeudamiento del Tercer Mundo. En el plano
mundo, como eje estructurador de las relacio- administrativo, la enorme fragmentación del
nes políticas y económicas internacionales39. sistema de las Naciones Unidas hizo cada vez
Así por ejemplo, la literatura francófona ha más difícil toda planificación de las actividapuesto de relieve la medida en que el proyecto des, y la falta de coordinación en el seno de la
de sociedad internacional sobre el que se basa Organización favoreció la burocratización y
la acción de las Naciones Unidas y de sus la duplicación de actividades. Por último, en
organismos especializados se origina en el in- el plano financiero las Naciones Unidas sufriedividualismo liberal y en una concepción occi- ron importantes reducciones presupuestarias a
dental unilineal del progreso40.
raíz de la decisión unilateral de los Estados
Unidos, principales contribuyentes de la Organización, de reducir la cuantía de su contribuLa crisis de las Naciones Unidas y el
ción. Sin embargo, los autores francófonos no
desarrollo: temas privilegiados
se limitaron a describir los bloqueos instituEn lo que se refiere a las áreas de investiga- cionales de las Naciones Unidas, sino que adeción, la literatura francófona ha abordado, a lo más trataron de determinar las causas de orlargo de los años, casi toda la gama de activi- den social y político que pudieran explicar este
dades de las organizaciones internacionales y retroceso del multilateralismo.
todas las facetas del multilateralismo. Desde
Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente
luego no todos los temas han recibido un mis- respecto al peso de la perspectiva histórica en
mo trato. Algunos de ellos, como las negocia- la literatura francófona sobre las relaciones
ciones comerciales multilaterales, los organis- internacionales, no es sorprendente que ésta
mos especializados de carácter técnico y la haya insistido en que la crisis de las Naciones
importancia creciente del medio ambiente, no Unidas no apareció como por ensalmo de rehan despertado tanto interés en los autores sultas de un acontecimiento concreto, como
francófonos como en sus colegas anglosajo- la subida del precio del petróleo o incluso la
nes41. En cambio, las otras cuestiones han sido elección de Ronald Reagan a la presidencia de
objeto de una atención considerable. Entre los Estados Unidos43, sino que más bien fue
ellas, las que han recibido mayor atención son resultado de la estructura profundamente conel proceso de crisis-reforma de las Naciones flictiva del poder internacional y de la polariUnidas y el desarrollo.
zación creciente de los intereses estatales44. En
Los autores francófonos han estudiado en realidad, fue el enfrentamiento Norte-Sur el
todas sus facetas la deriva del sistema de las que, sucediendo al enfrentamiento Este-Oeste,
Naciones Unidas durante la primera mitad de desencadenó la escalada de las tensiones. En
los años ochenta. De sus análisis se desprende ese sentido, se recalcó en particular la oposiante todo que este fenómeno, que está en vías ción sistemática entre la voluntad de los países
de reabsorción desde 1987, ha sido global. La en desarrollo de convertir su mayoría automáliteratura francófona ha insistido en el hecho tica en autoridad política, y la capacidad de
de que, si bien fue más aguda en algunos orga- los países desarrollados de resistirse a este monismos especializados como la UNESCO y la vimiento de presión. De modo complementaOIT, la crisis afectó a todo el sistema de las rio, los autores francófonos hicieron hincapié
Naciones Unidas y, en consecuencia, a la lógi- en la dimensión ideológica de la crisis de las
ca misma del multilateralismo. Los especialis- Naciones Unidas, sugiriendo que la confrontatas francófonos pusieron de relieve los diver- ción Norte-Sur encubre un conflicto de valores
sos síntomas de degradación del funciona- sin precedentes en la historia. Ghébali ha semiento de las Naciones Unidas a comienzos ñalado justamente que el sistema internaciode los años ochenta. Los principales paráme- nal se ha caracterizado siempre por la politiza-
586
ción y que lo que ha cambiado desde los años
setenta es que la politización ha jugado en
favor de una nueva mayoría45. En resumidos
términos, la estrategia de esta mayoría consistió en aprovechar plenamente los valores occidentales que le convenían, y rechazar los que
no le convenían.
Esta atmósfera de tensión llegó a su paroxismo en la UNESCO, organización de la cual
se retiraron los Estados Unidos y Gran Bretaña en 1985. Es muy natural, por consiguiente,
que los autores francófonos hayan escrito tanto sobre las horas sombrías que conoció esa
organización al comienzo de los años ochenta46. Sus análisis ponen de relieve que, más
allá de sus aspectos administrativos y presupuestarios, el marasmo de la UNESCO fue
debido sobre todo a factores de orden político.
Es bien sabido que la aprobación de numerosas resoluciones ajenas al mandato de la Organización y condenatorias, así como los debates
relativos al nuevo orden mundial de la información y la comunicación (NOMIC), acabaron poniendo en entredicho los objetivos mismos de la institución. Los autores francófonos
han explicado la erosión de la capacidad de
acción de la UNESCO imputándola sobre
todo al fracaso de la universalización de los
principios liberales enunciados en la Constitución de la Organización, de 1945. Para estos
autores, el ingreso de los países del Tercer
Mundo en la escena internacional fue acompañado de un rechazo de la hegemonía de la
cultura occidental y del modelo de desarrollo
basado en las leyes del mercado. Teniendo en
cuenta el peso de los objetivos simbólicos en la
misión cultural de la UNESCO, el carácter
ideológico de esta protesta acabó paralizando
a la organización. Importa precisar, no obstante, que los especialistas francófonos no hicieron un balance completamente negativo de la
labor de la UNESCO, y que en ocasiones subrayaron algunos de sus logros en la esfera de
la alfabetización, o de la salvaguardia del patrimonio común de la humanidad47. En definitiva, la atención prestada a la UNESCO confirma un poco más la importancia que la
literatura francófona atribuye a la dimensión
cultural de las relaciones internacionales.
Asimismo los autores francófonos comentaron abundantemente las reformas que han
emprendido las Naciones Unidas y sus organismos especializados en los últimos años48.
Jean-Philippe Thérien
Uno de los comentadores más prolíficos de
este proceso, Maurice Bertrand, fue además
uno de sus principales inspiradores, primero
en su calidad de miembro de la Dependencia
Común de Inspección, y después en el Grupo
de los 18. Hay consenso general sobre el heho
de que, desde el punto de vista administrativo,
las Naciones Unidas han emprendido una autocrítica sin precedentes. Aunque se presta
mayor atención a los problemas de planificación y gestión, se reconoce también que las
recomendaciones del Grupo de los 18 han representado un progreso al establecer un nuevo
dispositivo de aceptación del presupuesto basado en el consenso. Desde luego existe la
sensación de que la reforma de las Naciones
Unidas es un proceso inacabado. No obstante,
aunque todavía haya pocos estudios sobre la
cuestión, los expertos parecen coincidir en que
el final de la guerra fría supone un cambio de
rumbo decisivo en la historia de las Naciones
Unidas49, por efecto, sobre todo, de la redefinición estructural de las relaciones Este-Oeste.
A este respecto, cabe señalar la cooperación
americano-soviética en la guerra del Golfo y la
voluntad expresada por la ex Unión Soviética
de ingresar en el GATT, el FMI y el Banco
Mundial. Se ha observado también que los
países en desarrollo son ahora menos hostiles
al liberalismo y que los países desarrollados
son más conscientes de la dimensión mundial
de los problemas a que hace frente la comunidad internacional.
Durante largos años, los análisis optimistas
sobre las Naciones Unidas eran muy minoritarios50. Hoy día ya no lo son. Los autores francófonos están convencidos, en general, de que
al final de los años ochenta se ha producido un
cambio favorable en el mundo de las organizaciones internacionales51. Sin embargo, estos
mismos autores prevén otros muchos problemas en el futuro de las Naciones Unidas. En el
plano político, la ineficacia del sistema de
toma de decisiones de la Organización ha sido
ampliamente debatida52. No todos los especialistas están de acuerdo, ni con mucho, en la
urgencia de las modificaciones que deben introducirse, pero varios coindiden en constatar
la existencia de una contradicción cada vez
mayor entre la esclerosis de los procedimientos de decisión y la evolución de la estructura
internacional del poder. Se han propuesto varias fórmulas de reforma. Algunos han sugeri-
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
do una ampliación del Consejo de Seguridad,
que refleje la aparición de nuevos poderes económicos y tenga en cuenta los intereses propios del Tercer Mundo53. Otros han retomado
la idea americana de una «tríada coercitiva»,
un procedimiento con arreglo al cual las decisiones de la Asamblea General podrían hacerse ejecutorias si fueran adoptadas por dos tercios de los miembros de la Asamblea General,
que representasen al mismo tiempo dos tercios
de la población mundial y dos tercios de las
contribuciones al presupuesto de las Naciones
Unidas54. En el plano económico, las propuestas de Maurice Bertrand siguen despertando
interés, aunque hayan tenido poco impacto
entre los decisores. Afirmando que las disparidades internacionales de los ingresos amenazan gravemente a la paz y que las instituciones
económicas internacionales no responden a las
necesidades actuales, Bertrand ha propuesto la
creación de un consejo de seguridad económica cuyo funcionamiento se inspire en el modelo de la CEE". Con una perspectiva aún más
de vanguardia, algunos autores han llegado a
la conclusión de que no es posible seguir confiando sólo a los Estados la gestión de los
asuntos mundiales y que, por consiguiente, las
Naciones Unidas deberían asegurar una verdadera representatividad de los pueblos56. Nerfin
ha propuesto en particular que se reestructuren las Naciones Unidas creando tres cámaras,
la primera de las cuales representaría a los
gobiernos, la segunda a las empresas y la tercera a las organizaciones no gubernamentales.
No importa que este proyecto sea por el momento una utopía. Ello confirma un poco más
el interés de la literatura francófona en la redefinición del multilateralismo y del papel de las
Naciones Unidas.
Al tiempo que proliferaban los trabajos
acerca de la crisis de las Naciones Unidas, la
literatura francófona sobre las organizaciones
internacionales concedía una importancia
considerable al tema del desarrollo. Estos dos
ejes de la investigación no son desde luego
mutuamente exclusivos, ya que la mayoría de
los autores han explicado que la crisis de las
Naciones Unidas fue debida sobre todo al callejón sin salida en que se encontraba el diálogo Norte-Sur. No obstante, los especialistas
francófonos en las organizaciones internacionales han ido mucho más lejos en su examen
de los problemas del desarrollo. La atención
587
que han suscitado estas cuestiones se debe a
dos series de factores paralelos. Por una parte,
el desarrollo es un tema predilecto de los autores francófonos en el campo de las ciencias
sociales. No es una casualidad que el concepto
mismo de Tercer Mundo fuera inventado por
el francés Alfred Sauvey57. Por otra parte,
dado el fracaso de las Naciones Unidas en el
área de la seguridad colectiva, la promoción
del desarrollo se ha ido imponiendo gradualmente como la prioridad operativa de la Organización. En una ingeniosa fórmula, Dupuy
resumió esta tendencia afirmando que el desarrollo se había convertido en el significante del
lenguaje de las Naciones Unidas58.
Desde hace mucho tiempo los autores francófonos han aportado numerosas contribuciones al estudio del proceso de desarrollo. Si
bien cada vez está menos justificado hablar de
una corriente tercermundista unificada, podríamos decir que divesas «sensibilidades tercermundistas» tuvieron una influencia decisiva en la orientación de la investigación histórica, jurídica, sociológica, política, antropológica y económica de lengua francesa. Las razones de este fenómeno son históricas: como
Francia y Bélgica fueron potencias coloniales,
los flujos comerciales, migratorios y culturales
entre esos dos países y sus antiguas colonias
han sido siempre muy densos. En los últimos
años la investigación francófona sobre el desarrollo se ha caracterizado por diversas modificaciones, las principales de las cuales son sin
duda la decadencia de las teorías generales y la
nueva importancia atribuida a los factores culturales59. Si bien está pasando por un período
de profundos interrogantes, la investigación
francófona sobre el desarrollo mantiene una
gran vitalidad.
Este interés general por las cuestiones del
desarrollo ha afectado por diversos conceptos a las investigaciones de los especialistas
francófonos en organizaciones internacionales. Consideremos dos aspectos, el estudio del
derecho del desarrollo y el estudio de la financiación multilateral del desarrollo. En ambos
casos, veremos que los autores francófonos
han aportado contribuciones muy útiles al
progreso de los conocimientos.
El derecho del desarrollo se basa en el conjunto de resoluciones y convenios que han
tratado de establecer, en las Naciones Unidas
en particular, un nuevo equilibrio internacio-
588
nal de fuerzas entre los países desarrollados y
los países en desarrollo. Ahora bien, con una
fórmula de gran impacto Feuer no duda en
afirmar que el derecho del desarrollo es una
creación del pensamiento francófono60. Esta
reivindicación no es quizás irrefutable, pero sí
es ciertamente compatible con el predominio
tradicional del enfoque jurídico en el análisis
francófono de las relaciones internacionales.
En todo caso fue un francés, André Philip,
quien utilizó por primera vez el concepto de
derecho del desarrollo en 196461. Al año siguiente se publicó un trabajo de Virally que
fue decisivo, según se ha reconocido, sobre la
aparición del concepto de «dualidad de normas»62. Este concepto es precisamente la clave jurídica que permitió a los países en desarrollo legitimar toda la estrategia de su reivindicación de un nuevo orden económico internacional.
Hoy en día hay una controversia entre los
autores francófonos sobre si el nuevo orden
económico internacional ha muerto o no63.
Sea como fuere, la doctrina jurídica que impulsó el nuevo orden económico internacional, el derecho del desarrollo, está bien viva y
sigue dando origen a numerosos debates sobre
el vínculo individuo-colectividad y la importancia relativa de los derechos económicos en
relación con los derechos políticos, sociales y
culturales en la dinámica del desarrollo. Algunos tercermundistas radicales condenaron el
derecho del desarrollo afirmando que se trata
de un instrumento para mantener la dependencia de los países del Sur64. Siguiendo a
Feuer, la tendencia dominante ve en este concepto un soft law, es decir, una zona intermedia entre el derecho y el no derecho. Considerando las transformaciones que se están registrando en el sistema internacional, cabe esperar que en los próximos años se produzca una
segmentación del derecho del desarrollo que
tenga más en cuenta la diferenciación creciente de los países del Tercer Mundo65. Nadie
duda de que los especialistas francófonos seguirán ejerciendo una influencia no desdeñable en las opciones que se adopten finalmente.
La literatura francófona sobre las organizaciones internacionales ha prestado también
una atención especial a la financiación multilateral del desarrollo. Por una parte se ha estudiado la pérdida de credibilidad del PNUD y
el ascenso del multibilateralismo66, y por la
Jean-Philippe Thérien
otra se ha considerado con especial detenimiento el papel de las instituciones financieras
internacionales -Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial en particular- en el Tercer Mundo. La investigación francófona sobre
esta última cuestión sigue siendo, desde luego,
menos importante desde el punto de vista
cuantitativo que la investigación realizada en
lengua inglesa. No obstante, en los años ochenta se despertó entre los autores francófonos un
interés por los problemas financieros y monetarios que no existía antes. Hasta esa época, la
literatura francófona sobre instituciones financieras internacionales estaba constituida esencialmente por libros de texto de carácter más
bien general67. El interés tardío de los especialistas francófonos por las instituciones financieras internacionales se explica en gran parte
por la evolución de la situación internacional:
mientras que en los años sesenta y setenta los
problemas comerciales copaban la atención,
en los años ochenta la deuda se ha convertido
en el principal obstáculo externo al desarrollo.
Dado este cambio importante en la problemática Norte-Sur, es significativo que un número
cada vez mayor de grupos de investigación
francófonos trabajen en el tema del ajuste estructural68.
La investigación francófona sobre la financiación multilateral del desarrollo, imbuida de
fuertes preocupaciones tercermundistas, ha
adoptado por lo general posiciones bastante
críticas. En su obra sobre el FMI, L'Hériteau
ilustró de modo particularmente adecuado
esta tendencia, subrayando la amplitud de los
costos sociales del ajuste y demostrando que
esta institución internacional se ha convertido
en promotora de un modelo de desarrollo liberal, con una fuerte tendencia a la internacionalización de las economías69. Con prudente modestia, los autores francófonos han reconocido
no obstante la dificultad de encontrar una alternativa coherente a las teorías económicas
del FMI y del Banco Mundial. La reflexión de
L'Hériteau, que se pregunta si los argumentos
del FMI se imponen porque son la razón del
más fuerte (razón del policía) o porque son los
mejores (razón del profesor), coincide en todo
punto con la conclusión de Lai'di, según la cual
el Banco Mundial no es «ni un demiurgo, ni
un demonio»70. Lai'di ha insistido acertadamente en la capacidad de los países en desarrollo de dar respuestas diferenciadas a las
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
fórmulas de liberalización económica propuestas por el Banco Mundial. En último término,
el punto más sólido de convergencia de la
literatura francófona sobre el tema de la financiación multilateral del desarrollo es la convicción de que las instituciones financieras internacionales ejercen un poder sin precedentes en
la definición de las opciones económicas de
los Estados del Tercer Mundo y en la recomposición de las relaciones políticas internacionales.
Conclusión
Huelga recordar que nuestro estudio adolece
de numerosas limitaciones. El perfil trazado
de la literatura francófona sobre las organizaciones internacionales no es más que una
aproximación. No obstante, este perfil corresponde evidentemente a ciertas tendencias de
la realidad. Vemos pues que en el mundo francófono el estudio de las organizaciones internacionales es un área de análisis mal definida
en la encrucijada de diversas disciplinas. Muy
pocos intelectuales reconocen estar especializados en las organizaciones internacionales.
No obstante, por su apertura ideológica y por
los conocimientos que han adquirido algunos
investigadores sobre cuestiones precisas, la literatura francófona en relación con las organizaciones internacionales constituye una aportación importante al conocimiento universal
del multilateralismo. Uno de los rasgos más
distintivos de la literatura francófona es su
aceptación de la idea del cambio social con un
espíritu generalmente más abierto que el de la
literatura anglosajona. Los autores francófonos pocas veces defienden incondicionalmente
el orden liberal existente. A este respecto es
revelador que la ideología de la derecha americana, que se ha plasmado de forma tan agresiva en los trabajos de la Heritage Foundation71,
apenas haya encontrado eco en la investigación de lengua francesa. Lejos de estar convencidos de que los derechos adquiridos son por
definición inalienables o que el ejercicio de la
hegemonía es forzosamente legítimo, la mayoría de los especialistas francófonos son más
sensibles que sus colegas anglosajones a la urgencia de democratizar el funcionamiento de
las relaciones internacionales. En último término, la diferencia de tono y de contenido
entre la literatura francófona y la literatura
589
anglosajona sobre las organizaciones internacionales refuerza la hipótesis de que los intereses de los Estados Unidos no siempre están
armonizados con los intereses de todos los
demás países desarrollados.
Desde el punto de vista epistemológico, la
literatura francófona alimenta de modo contradictorio el debate sobre la naturaleza del
proceso de producción de conocimientos sobre
las organizaciones internacionales. En algunos
aspectos, la literatura francófona hace pensar
que el estudio de las organizaciones internacionales es un proceso acumulativo poco influenciado por su contexto social. Esto es lo
que podría deducirse, por ejemplo, del paso
gradual de un enfoque jurídico a un enfoque
sociológico que deja más lugar a la noción de
actor internacional. Por otra parte, no deja de
ser interesante constatar que los juristas francófonos consideran también que este cambio
es un progreso72. En cambio, la continua desconfianza de los autores francófonos hacia la
modelización de los procesos internacionales,
sobre todo en forma cuantificada, induce a
pensar que existe una brecha paradigmática
infranqueable entre la perspectiva francófona
y la perspectiva anglosajona dominante. Como
se basa en el concepto de la racionalidad más
interpretativo y menos instrumental, la literatura francófona plantea de por sí una duda
profunda respecto del carácter acumulativo
del proceso de producción de conocimientos
sobre las organizaciones internacionales y el
multilateralismo. En resumidas cuentas, la
controversia sigue abierta.
Por último, nuestro estudio tiende a corroborar la idea de Galtung de que en las ciencias
sociales existen culturas y estilos incompatibles entre sí73. Dicho esto, las discrepancias
entre los especialistas francófonos y los especialistas anglosajones en las organizaciones internacionales, aunque siguen siendo profundas, no excluyen la posibilidad de obtener
beneficios mutuos de una mayor cross-fertilization. Así por ejemplo, los francófonos quizás
podrían aprovechar mejor la fecundidad de
ciertos enfoques, métodos o técnicas que hasta
ahora les han interesado poco. En cuanto a los
anglosajones, tal vez comprenderán que si sus
categorías analíticas han penetrado tan poco
en el mundo francófono, ello es debido probablemente a que son menos universales de lo
que creen.
Traducido del francés
Jean-Philippe Thérien
590
Notas
1. Para un estudio de conjunto de
las estructuras y el funcionaminto
de la francofonía, véase P.F.
Chatton y J. Mazuryk Bapts, Le
défl francophone, Bruselas-París,
Bruylant-L.G.J., 1991.
2. Subrayemos no obstante el
número y calidad impresionantes
de las publicaciones de autores de
origen suizo (o que viven en
Suiza). La amplitud de esta
contribución se explica sin duda
en gran parte por el valor
particular desempeñado por la
ciudad de Ginebra en la historia
de las organizaciones
internacionales modernas.
3. Haut Conseil de la
Francophonie, Etat de la
francophonie dans le monde,
París, La Documentation
francaise, 1990, pág. 17.
4. Véase Johan Galtung,
«Structure, Culture, and
Intellectual Style: An Essay
Compring Saxonic, Teutonic,
Gallic and Nipponic
Approaches», Social Science
Information, Vol. 20, N.° 6, 1981,
pág. 820.
5. Véase a este respecto Alfred
Grosser, «L'étude des relations
internationales, spécialité
américaine?», Revue francaise de
science politique, Vol. 6, N.° 3,
1956, págs. 634-651; Bahgat
Korany (dir), «Oú en
sommes-nous? Au delá de
"l'apple-pie" anglo-saxon», en
Bahgat Korany (dir), Analysis des
relations internationales:
approches, concepts et données,
Montreal, Gaé'tan Morin, 1987,
págs. 297-308. En la literatura
inglesa, véase en particular K.J.
Holsti, The Dividing Discipline,
Hegemony and Diversity in
International Theory, Boston.
Alien and Unwin, 1985.
6. Gene M. Lyons, «Expanding
the Study of International
Relations: The French
Connection», World Politics,
Vol. 35, N.° 6, 1982, pág. 135.
14. Esta denominación se ha
tomado de Merle, ibíd., pág. 406.
7. Stanley Hoffman, «L'ordre
International», en Madelein
Grawitz y Jean Leca (dir.); Traite
de science politique, París, PUF,
Vol. 1, 1985; págs. 665-698.
15. Gerbet y Virally ofrecen una
ilustración concisa de estos dos
métodos en la obra de Pierre
Gerbet, «Naissance et
développement de l'organisation
intemationale». en Georges
Abi-Saab (dir.). Le concept
d'organization intemationale,
París, UNESCO, 1980, págs.
29-50; Michel Virally, «Définition
et classification des organisations
internationales; approche
juridique», en ibíd., pág. 51-67.
Para una aplicación sistemática
del enfoque empírico-descriptivo,
véase la voluminosa obra de
Jean-Pierre Cot y Alain Pellet, La
Charle des Nations Unies:
commentaire anide par article,
París-Bruselas,
Economica-Bruylant 1985.
8. Marcel Merle, «Sur la
"problématique" de l'étude des
relations internationales en
France», Revue francaise de
science politique, Vol. 33, N.° 3,
1983, pág. 426; Marie-Claude
Smouts, «The Study of
International Relations in
France», en Hugh C. Dyer y León
Mangasarian (dir.), The study of
International Relations: The State
fo the Art. Basingstoke,
Macmillan, 1989; pág. 227.
9. Frederick H. Gareau, «The
Discipline International
Relations: A Multi-Natinal
Perspective», Journal of Politics,
Vol. 43, N.° 3, 1981, pág. 790.
10. Marie-Claude Smouts, «The
Study of International Relations
in France», pág. 223.
11. Véase por ejemplo Philippe
Moreau-Defarges, La politique
intemationale, París, Hachette,
1990; Philippe Moreau-Defarges,
Les relations internationales dans
le monde d'aujourd'hui: conflits et
interdépendances, 3.a edición,
París, Editions STH, 1987.
12. Dominqiue Colas, «La
recherche en sciences juridiques
et en sciences politiques», en
Maurice Godelier, Les sciences de
l'Homme et de la société en
France: analyse et propositions
pour une politique nouvelle, París,
La Documentation francaise,
1982, pág. 365.
13. Marcel Merle, «Sur la
"problématique" de l'étude des
relations internationales en
France», pág. 405.
16. Véase por ejemplo Paul
Reuter y Jean Combacau,
Institutions et relations
internationales, 4.a edición, París
PUF, 1988; Alain Gandolfi,
Institutions internationales. 2.a
edición, París, Masson 1984; Jean
Charpentier, Institutions
internationales, 9.a edición, París,
Dalloz. 1989; C.-A. Colliard.
Institutions des relations
internationales, París. Dalloz,
1985.
17. Marcel Merle, Sociologie des
relations internationales, 4.a
edición, París, Dalloz, 1988;
Marcel Merle, Les acteurs dans les
relations internationales, París,
Económica, 1986; Philippe
Braillard, Théories des systémes et
relations internationales, Bruselas,
Bruylant, 1977.
18. Marie-Claude Smoutsh,
«L'organisation intemationale:
nouvel acteur sur la scéne
mondiale?», en Bahgat Korany
(dir.), Analyse des relations
internationales: approches,
concepts et données, págs.
164-165; véase también Marcel
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
Merle, Sociologie des relations
internationales, págs. 375-379.
19. Philippe Braillard y
Mohammad-Reza Djalili, Les
relations internationales, 2.a
edición. París. PUF, 1990.
pág. 40. Para un punto de vista
distinto, véase Charles Zorgbibe,
Les organisations internationales,
París, PUF, 2.a edición, París,
PUF, 1991, pág. 19.
20. Esta constatación podría ir
acompañada de toda clase de
matices. Señalemos por ejemplo
la contribución de Panayotis
Soldatos a la elaboración de un
enfoque post-neo-funcionalista.
Veáse en particular Panayotis
Soldatos, Le systeme instilutionel
et politique des Communautés
européennes dans un monde en
mutation: théorie et pratique,
Bruselas, Bruylant, 1989.
21. Marie-Claude Smouts,
«L'organisation internationale:
nouvel acteur sur la scéne
mondiale?», págs. 152-161.
22. Veáse Michel Virally,
«Problématique pour la recherche
universitaire sur l'avenir des
organisations internationales», en
Institut international d'études
diplomatiques, L 'avenir des
organisations internationales,
París, Económica, 1984, pág. 182;
Philippe Braillard, «Les sciences
sociales et Fétude des relations
internationales». Revue
internationale des sciences
sociales, Vol. 36, N.° 102, 1984.
pág. 669. No obstante, puede
verse una aplicación de la teoría
de los juegos en la obra de Pierre
Martin, «L'aprés-Tokyo Round: la
réciprocité spécifique dans la
polique commerciale américaine
récente». Eludes internationales,
Vol. 21, N.° 1. 1990, págs. 5-38.
nouvel acteur sur la scéne
mondiale?», págs. 158.159. Una
de las escasas utilizaciones de la
noción de régimen se encuentra
en Jean-Philippe Thérien. «Le
Canadá et le régime international
de l'aide», Etudes internationales,
Vol. 20. N.°2, 1989, págs.
311-340.
25. Sobre esos dos temas, véase
C.-A. Michalet, Le capitalisme
mondial, 2.a edición, París, PUF,
1985 Mario Bettati y P.-M.
Dupuy (dir.) Les ONG et le droit
international, París. Económica,
1986.
26. Friedrich Kratochwil y John
Gerard Ruggie, «International
Organization: A State of the Art
or an Art of the State»,
International Organization,
Vol. 40, N.° 4, 1986, pág. 754.
27. J.-L. Mathieu, Les institutions
spécialisées des Nations Unies,
París, Masson, 1977; P.-F.
Gonidec y R. Charvin, Les
relations internationales. 3.a
edición, París, Montchrestien.
1984.
28. Daniel A. Hoylly,
L'UNESCO, le Tiers Monde et
l'économie mondiale,
Montreal-Ginebra, Presses de
l'Université de Montréal-Institut
universitaire de hautes études
internationales, 1981.
29. Frederick H. Gareau, «The
Discipline International
Relations: A Multi-National
Perspective», pág. 791.
30. Philippe Braillard, Théories
des relations internationales,
París, PUF, 1977, págs. 9-10;
Philippe Braillard, «Les sciences
sociales et l'étude des relations
internationales». pág. 673.
591
Agriculture and the Origins of the
European World-Economy in the
Sixteenlh Cenlury, Nueva York,
Academic Press, 1974, e I.
Wallerstein, The Modern
World-System II, Mercantiüsm
and the Consolidation of the
European World-Economy
1600-1750, Nueva York,'
Academic Press. 1980. De
Fernand Braudel, véase
Civilisation malérielle, économie
et capitalisme XVe XVIIIe siécle,
3 Vol., París, A. Colin, 1979.
33. Entre las obras principales de
Michel Foucault podemos
mencionar. Les mots et les choses.
Une archéologie des sciences
humaines, París, Gallimard, 1966;
L 'archéologie du savoir, París,
Gallimard, 1969; Surveiller et
punir. Naissance de la prison,
París, Gallimard, 1975. Histoire
de la sexualité, 3 Vol., París,
Gallimard, 1976-1984.
34. Veáse Richard K, Ashley y
R.J.B. Walker (dir.), «Speaking
the Language of Exile: Dissidence
in International Studes», número
especial de International Studies
Quarterly, Vol. 34, N.° 3, 1990.
Véase también James Der Derian
y Michael J. Shapiro (dir.)
Internaüonal/Intertextual
Relations: Postmodern Readings
of World Politics. Lexington,
Lexington Books, 1989.
35. Véase Stephan Haggard y
Beth A. Simmons, «Théories of
International Regimes»,
International Organization, Vol.
41, N.° 3, 1987. págs. 509-513;
Friedrich Kratochwil y John
Gerard Ruggie, «International
Organization: A State of the Art
or an Art of the State», págs.
753-775; James F. Keeley,
«Toward a Foucauldian Analysis
of International Regimes»,
Internationa! Organization, Vol.
44, N.° 1, 1990, págs. 83-105.
23. Roland Vaubel y Thomas
Willet (dir.), The Political
Economy ofInternational
Organizalions. A Public Cholee
Approach, Boulder, Westview,
1991.
31. Según la expresión de
Thomas Khun, en La struture des
révolutions scientifiques, París,
Flammarion, 1972.
36. James F. Keeley, «Toward a
Foucaldian Analysis of
International Regimens», pág. 92.
24. Marie-Claude Smouts,
«L'organisation internationale:
32. Véase en particular I.
Wallerstein, The Modern
World-System I, Capitalist
37. Veáse Peter M. Haas (dir.),
«Knowledge, Power, and
International Policy
Jean-Philippe Thérien
592
Coordination», número especial
de International Organization,
Vol. 46, N.° 3, 1992.
38. Philippe Hugon, «Les troies
temps de la pensée francophone
en économie du développement»,
en Cahiers du GEMDEV,
Recherches recentes, en langue
francaise, sur le développement,
N.° 18, París, 1991, pág. 127.
39. Marie-Claude Smouts, «La
crise des organisations
internationales». Eludes, Vol. 358.
1983, págs. 165-173; Philippe
Braillard, «Les sciences sociales et
l'étude des relations
internationales», págs. 661-676;
Jean-Pierre Colin, «L'espérance
en question ou: la crise du
systéme juridique international»,
Revue belge de droit international,
Vol. 18, N.° 1. 1984-1985, págs.
776-793; Marie-Claude Smouts,
«L'organisation internationale,
rose des vents dans l'espace
cardinal». Revue francaise de
science politique, Vol. 36, N.° 6,
1986, págs. 752-765;
Jean-Philippe Thérien, Une voix
pour le Sud, Le discours de la
CNUCED, Montreal-París,
Presses de l'Université de
Montréal-L'Harmattan, 1990.
40. Véase en particular Pierre de
Senarclens, Le crise des
Nations-Unies, París, PUF, 1988.
41. Debemos precisar no obstante
que estas cuestiones no están
totalmente ausentes de la
reflexión de los autores
francófonos. Véase por ejemplo
P.-M. Dupuy, «L'action des
organisations internationales dans
le domaine de la protection de
l'environnement», en René-Jean
Dupuy (dir.), Manuel sur les
organisations internationales,
Dordrecht, Martinus Nijhoff,
1988, págs. 598-624; Monique
Benisty, «Le GATT pour quoi
faire», Politique étrangére, Vol.
52, N.° 2, 1987, págs. 425-433;
Víctor-Yves Ghébali, «L'UIT et le
Rapport de la Commission
indépendante pour le
développement mondial des
télécommunications», Annuari
francais de droit international
1985; Vol. 31, págs. 671-685.
42. La literatura en francés sobre
el proceso de crisis-reforma de las
Naciones Unidas es considerable.
Veáse en particular Victor-Yves
Ghébali, La crise du systéme des
Nations Uníes, París, La
Documentation francaise, 1988 y
Pierre de Senarclens, La crise des
Nations Untes. Véase también
André Lewin, «La coordination
au sein des Nations Unies:
mission impossible?», Annuaire
francais de droit international
1983, Vol. 29, págs. 9-22;
Victor-Yves Ghébali, «Reflexions
sur les activités operátionnelles
des Nations Unies», Études
internationales, Vol. 17, N.° 4,
1986; págs. 837-847; Yves
Beigbeder, «La crise financiére de
l'ONU et le Groupe des 18.
Perspectives de reforme?»,
Annuaire francais de droit
international 1986: Vol. 32. págs.
426-438; Yves Beigbeder.
«Reformes administratives et
structurelles des Nations Unies»,
Eludes internationales, Vol. 18,
N.° 2, 1987, págs. 353-370; C.-A.
Colliard, «Quelques aspects des
problémes de financement des
organisations internationales», en
Société francaise pour le droit
international, Les organisations
internationales contemporaines:
crise, mutation, développement,
París, Pédone. 1988; págs. 63-84;
Paul Tavernier, «Le processus de
reforme des Nations Unies: du
rapport Bertrand (1985) au
rapport du Groupe des 18
(1986)», Revue genérale de droit
international public, Vol. 92,
N.° 2, 1988; págs. 305-334.
43. Veáse Jean Touscoz, «L'ONU
á refaire». Eludes, Vol. 374,
N.° 4, 1991, págs. 437-438.
44. Estos factores podrían
explicar también el fracaso de las
Naciones Unidas en lo relativo a
la seguridad colectiva. Véase
Michel Virally, «Le maintien de
la paix et de la sécurité
internationale», en René-Jean
Dupuy (dir.) Manuel sur les
organisations internationales,
págs. 397-423.
45. Victor-Yves Ghébali, «La
politisation des institutions
spécialisées des Nations Unies»
en Nicolás Jécquier y Franz
Muheim (dir.) Les organisations
internationales entre l'innovation
et la stagnation, Lausanne,
Presses polytechniques remandes,
1985; pág. 87.
46. Véase en particular Pierre de
Senarclens, La crise des Nations
Unies, págs. 169-199; Victor-Yves
Ghébali, La crise du systéme des
Nations Unies, págs. 51-Id;
Maurice Flory, «La crise de
l'UNESCO», Annuari francais de
droit international 1985; Vol. 31,
págs. 653-670; Pierre de
Senarclens, «La derive de
l'UNESCO: essai d'analyse
psycho-culturelle», Etildes
internationales, Vol. 16, N.° 4,
1985, págs. 771-793; Victor-Yves
Ghébali, «L'évolution de la crise
de l'UNESCO», Déjense
nationale, Vol. 42,
agosto-septiembre de 1986:
págs. 87-101.
47. Véase por ejemplo
Jean-Pierre Colin, «L'avenir
indécis du systéme des Nations
Unies (l'exemple de l'UNESCO)»,
Revue belge de droit international.
Vol. 21, N.° 1, 1988, pág. 20.
48. Además de los trabajos
mencionados sobre la crisis de las
Naciones Unidas y de la
UNESCO, véase Victor-Yves
Ghébali, «Vers la reforme de
l'Organisation internationale du
travail», Annuari francais de droit
international 1984, Vol. 30,
pág. 649-671; Francis Maupain,
«La reforme de l'Organisation
internationale du travail»,
Annuaire francais de droit
international 1987; Vol. 33,
págs. 478-497.
49. Véase Jean Touscoz, «L'ONU
á refaire», págs. 437-447;
Jean-Pierre Colin, «L'ONU et les
institutions internationales aprés
la guerre du Golfe», Politique
étrangére, Vol. 56. N.° 3, 1991,
págs. 649-661; Pascual Lorot,
«Organisations économiques
internationales: le retournement
La contribución de la literatura francófona al estudio de las organizaciones internacionales
soviétique», Politique étrangére,
Vol. 54, N.° 3, 1989, págs.
469-476.
50. Como ejemplo de un
optimismo inquebrantable, véase
Daniel Colará, «L'ONU a
quarante ans: réflexions pour un
bilan», Défense nationale, Vol. 42.
Febrero de 1986, págs. 67-81.
51. Este punto de vista está
formulado claramente en la obra
de Charles Zorgbibe, Les
organisations internationales,
págs. 33-34. Señalemos en cambio
que la guerra del Golfo dio lugar
a nuevas interrogaciones sobre la
legitimidad de la acción de las
Naciones Unidas. Véase Joe
Verhoeven, «Etats alliés ou
Nations Unies? L'ONU face au
conflict entre l'Irak et le Koweit,
Annuari franeáis de droit
international 1990, Vol. 36,
págs. 145-194.
52. Para un examen de los
mecanismos de toma de
decisiones del Consejo de
Seguridad, veáse Marie-Claude
Smouts, «Réflexions sur les
méthodes de travail du Conseil de
sécurité», Annuari francais de
droit international 1982, Vol. 28,
págs. 601-612.
53. Jean Touscoz, «L'ONU á
refaire», pág. 444.
54. André Lewin «La triade
contraignante, une nouvelle
proposition de pondération des
votes aux Nations Unies», Revue
genérale de droit international
publie, Vol. 88, N.° 2, 1984.
págs. 349-359.
55. Maurice Bertrand, Refaire
l'ONU: un programme pour la
paix, Ginebra, Editions Zoé,
1986; págs. 92-98.
56. Veáse Marc Nerfin, IFDA
Dossier, N.° 45, enero-febrero de
1985, págs. 2 y 32; Jean Touscoz,
«L'ONU á refaire», pág. 446.
57. Alfred Sauvy, «Trois mondes,
une planéte», L'Observateur,
14 de agosto de 1952, pág. 5.
58. R.-J. Dupuy. «Conclusions
genérales du colloque», en Société
francaise pour le droit
international. Les Nations Unies
et le droit international
économique, París, Pédone, 1986,
pág. 371.
59. Michel Verniéres, «Regards
croisés sur la littérature en
francais consacrée au
développement», en Cahiers du
GEMDEV, Recherches recentes,
en Zangue francaise sur le
développement, págs. 5-15.
60. Guy Feuer, «Le droit
international du développement.
Une création de la pensée
francophone», en los Cahiers du
GEMDEV, Recherches recentes,
en langue francaise, sur le
développement, págs. 5-15.
61. André Philip, «Les Nations
Unies et les pays en voie de
développement», en Société
francaise pour le droit
international, L'adaptation de
l'ONU au monde d'aujourd'hui,
París, Pédone, 1965; págs.
131-132.
62. Michel Virally, «Vers un
droit international du
développement», en Virally, Le
droit international en devenir:
essais écrits au fil des ans, París,
POUF, 1990, págs. 78-87.
63. Ver las propuestas
contradictorias de Jean Touscoz,
«Preface», en Société francaise
pour le droit international, Les
nations Unies et le droit
international économique. p. v. et
de R-J Dupuy, «Conclusions
genérales du colloque», dans ibíd.,
págs. 378.
64. Madjid Benchikh, Droit
international du
sous-développement. Nouvel ordre
dans la dépendance, París,
Berger-Levrault, 1983.
65. Guy Feuer, «Le droit
international du développement.
Une création de la pensée
frencophone», págs. 111-115.
593
66. Victor-Yves Ghébali, La crise
du systéme des Nations Unies,
págs. 80-82.
67. Ver, por ejemplo, Jacques et
Colette Neme, Organisations
économiques internationales,
París, Masson, 1981. Desde una
óptica parecida, ver la obra más
reciente de Jean-Jacques Rey,
Institutions écnomomiques
internationales, Bruselas,
Bruylant, 1988.
68. GEMDEV, Lettre du
GEMDEV, n.° 23, mayo 1992,
págs. 5-10.
69. Marie-France L'Hériteau, Le
fons monétaire international et les
pays du Tiers Monde, París, PUF,
1986. Para una presentación
técnica de las actividades del FM1
ver Michel Lelart, Les opérations
du Fons monétaire international,
2.a ed., París Económica, 1988.
70. Marie-France L'Hériteau, Le
Fonds monétaire international
et les pays du Tiers Monde,
págs. 221-271; Zaki Laidi,
Etiquete sur la Banque Mondiale,
París, Fayard, 1989; págs. 341;
ver también Alain Dauvergne, Le
Fonds monétaire international. Un
monde sous injluence, París, Alain
Moureau, 1988, págs. 46-47.
Véase también Alain Dauvergne,
Le Fonds monétaire international.
Un monde sous influence, París,
Alain Moureau, 1988; págs. 46-47.
71. La Heritage Foundation,
creada en 1973, es un «think
tank» americano dedicado a la
defensa de una ideología
conservadora. Entre sus
numerosas publicaciones sobre el
sistema de las Naciones Unidas,
véanse en particular las
siguientes: Burton Yale Pines
(dir.), A World Without the UN:
What Would Happen if the
UN Shut Down9. Washington,
Heritage Foundation, 1983:
Stanley Michalak, UNCTAD: An
Organization Betraying its
Mission, Washington, Heritage
Foundation, 1983; Richard E.
Bissell, The United Nations
Development Program, Failing the
594
World's Poor, Washington,
Herítage Foundation, 1985.
72. Michel Virally, «A propos
d'une sociologie des relations
internationales», Revue genérale
de droit international public, Vol.
Jean-Pkilippe Thérien
87, N.u 1, 1983, págs. 237-241;
Michel Virally, «Droit
international et relations
internationales», Revue genérale
de droit international public, Vol.
91, N.° 2, 1987. pág. 670-674.
73. Johan Galtung, «Structure,
Culture, and Intelectual Style: An
Essay Comparing Saxonic,
Teutonic, Gallic and Nipponic
Approaches», págs. 848-849.
* El presente artículo fue redactado en el marco del programa de investigación «El multilateralismo y el sistema de
las Naciones Unidas», de la Universidad de las Naciones Unidas.
Intervención internacional,
soberanía de los Estados
y futuro de la sociedad internacional*
Gene M. Lyons y Michael Mastanduno*
En 1989, diversas organizaciones internacio- gobierno y con los dirigentes rebeldes. En camnales enviaron víveres y medicamentos al Su- bio, en Somalia y en Bosnia no se ha llegado a
dán en un desesperado programa de ayuda de ningún acuerdo de este tipo; las actividades de
urgencia que vino a llamarse Operación Super- socorro se ven entorpecidas por violentos atavivencia en el Sudán. La finalidad del progra- ques, pillajes y la oposición de las autoridades
ma consistía en socorrer a centenares de miles en el caso de Bosnia, y por la inexistencia de
de personas atrapadas en el feroz combate en- un gobierno efectivo en el de Somalia. Esta
tre las fuerzas rebeldes y el Gobierno del país. desintegración de la autoridad política y civil
Ni los unos ni los otros querían que se distri- es lo que nos induce a preguntarnos si la cobuyesen los socorros en zonas que escapaban a munidad internacional tiene «derecho» a intervenir para mitigar sufrisu control. En 1992 se promientos humanos, con el
dujo en Somalia la misma
Gene M. Lyons es profesor titular de la
acuerdo del gobierno o sin
situación trágica, cuando
Cátedra Orvil Dryfoos de Asuntos de
Interés Público, de Dartmouth College.
él.
desapareció todo poder orHa sido Director de la Divisió de Cienganizado y miles de persoJavier Pérez de Cuéllar,
cias Sociales de la UNESCO y Director
nas amenazadas por el
entonces Secretario GeneEjecutivo del Academic Council on the
United Nations System. Su último arhambre y la enfermedad
ral de las Naciones Unitículo para la RICS: «La reforma de las
vieron en la comunidad indas, puso de relieve el dileNaciones Unidas», apareció en mayo
ternacional la única tenue
ma de la intervención en
de 1989. Es corresponsal de la RICS en
esperanza de sobrevivir. A
los Estados Unidos.
un discurso pronunciado
Michael Mastanduno es profesor auraíz del desmembramiento
en la Universidad de Burxiliar de Gobierno en el Dartmouth
de lo que había sido Yudeos, durante la primavera
College, Hanover, New Hampshire
goslavia, fue necesario re03755, EE.UU. Es autor de la obra
de 1991. «El derecho a inEconomic Containment; CoCom and
currir a las fuerzas de segutervenir»,
dijo, «ha cobrathe Politics ofEast-West Trade (1992).
ridad de las Naciones Unido un nuevo relieve por los
das para proteger el socoacontecimientos políticos
rro enviado desde el exterior a algunas regio- recientes... Estamos presenciando una clara e
nes de Bosnia y Herzegovina, víctimas del irresistible modificación de las actitudes del
violento ataque de las milicias serbias, empe- público respecto de la creencia de que la deñadas en una brutal campaña de «limpieza fensa de los oprimidos en nombre de la moral
étnica». Según normas internacionales que debe prevalecer sobre las fronteras y los docureúnen un amplio consenso, la asistencia hu- mentos jurídicos». No obstante, Pérez de Cuemanitaria de los organismos internacionales llar se preguntaba: «¿No pone ello en tela de
debe proporcionarse a petición del gobierno juicio uno de los principios capitales del dereque ejerce la soberanía sobre la zona de que se cho internacional, un principio diametralmentrate, o con su acuerdo. En el Sudán, los orga- te opuesto al que antes hemos expuesto, a
nismos internacionales de socorro llegaron fi- saber, la obligación de no injerencia en los
nalmente a un acuerdo con los agentes del asuntos internos de los Estados?» ReconocienRICS 138/Diciembre 1993
596
do este conflicto entre la necesidad de intervenir y las normas vigentes de la sociedad internacional, Pérez de Cuéllar dirigió un llamamiento a la comunidad jurídica internacional
para que contribuyese a establecer un «nuevo
concepto, que conjugue el derecho y la moral» '.
El sucesor de Pérez de Cuéllar, M. Boutros
Boutros Ghali, volvió a plantear el problema
al Consejo de Seguridad en su informe de
1992 sobre el fortalecimiento de la capacidad
de la Organización mundial para la salvaguardia de la paz y la seguridad internacionales.
«El respeto de su soberanía e integridad fundamentales (de un Estado)», escribía Boutros
Ghali, «es crítico en todo progreso internacional común». «No obstante, seguía diciendo el
Secretario General, «ha pasado ya el momento
de la soberanía absoluta y exclusiva», pues en
realidad «su teoría nunca tuvo asidero en la
realidad». Aunque sin hacer propuesta alguna
para resolver el dilema, el nuevo Secretario
General recalcó no obstante la necesidad de
que los gobiernos entendieran que la soberanía
no es absoluta y que hay que «contrapesar las
necesidades de una buena gestión interna con
las exigencias de un mundo cada vez más independiente»2. El significado evidente de este
mensaje era que lo mejor que podían hacer los
gobiernos para evitar la intervención era atender a sus obligaciones no sólo frente a los
demás Estados, sino también con sus propios
ciudadanos.
Como señaló hace algunos años Inis Claude, la Carta de Naciones Unidas no proporciona orientación alguna respecto del dilema
planteado por los dos Secretarios Generales.
Por una parte, la limitación impuesta a las
Naciones Unidas (en virtud del párrafo 7 del
Artículo 2) de no intervenir en cuestiones que
correspondan esencialmente a la jurisdicción
interna de los Estados Miembros no significa
«casi nada», porque la ratificación de la Carta
por un Estado sitúa «prácticamente cualquier
materia concebible... en el ámbito internacional, por lo que queda bien poca jurisdicción
interna que pueda ser objeto de injerencia». Y
sin embargo, por otra parte Claude observó
que la restricción relativa a la «jurisdicción
interna» podía interpretarse en un sentido que
anularía casi toda la Carta. Claude recalcó,
acertadamente, que la cuestión central era la
de la relación entre la sociedad internacional y
Gene M. Lyons y Michael Mastanduno
sus Estados Miembros y que, a lo largo de los
años, la naturaleza de esta relación se había
determinado políticamente3. Hoy día podemos preguntarnos si los cambios políticos recientes -los cambios inmediatos derivados del
final de la guerra fría y los cambios más profundos que son resultado de una interdependencia cada vez mayor- no han alterado el
equilibrio entre los derechos soberanos y la
autoridad de los Estados, y los derechos y
la autoridad de la comunidad internacional en
general. ¿Estamos presenciando la aparición y
el reconocimiento de un «derecho» legítimo a
intervenir en los asuntos internos de los Estados Miembros en nombre de las normas, valores o intereses de la comunidad?4.
El suministro de ayuda humanitaria da lugar a las confrontaciones más inmediatas y
visibles entre el derecho de soberanía de un
Estado y la voluntad y la autoridad de la comunidad internacional. Pero el problema se
ha ido enconando durante décadas para millones de refugiados que buscaron la protección
internacional al ser expulsados de sus hogares
por un conflicto armado, o al haber huido de
sus países por miedo a la persecución y discriminación. Además, los derechos de los refugiados forman parte de un conjunto más amplio
de derechos humanos que los gobiernos han
violado continuamente, a pesar de sus obligaciones internacionales de respetar la serie de
tratados derivados de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Los constantes
informes de grupos tales como Amnesty International, sobre casos de tortura y exacciones
deliberadas de los gobiernos, han planteado
cuestiones sobre el modo en que la comunidad
internacional puede extender los derechos de
los individuos, de manera que éstos puedan
recurrir a una instancia supranacional, y las
medidas activas que pueden adoptarse para
obligar a los gobiernos a cumplir las obligaciones que contraen en virtud de los tratados.
La perspectiva de una intervención para
imponer el cumplimiento de los tratados se
plantea también en relación con los acuerdos
de control de armamentos. Por ejemplo, funcionarios de las Naciones Unidas llevaron a
cabo una serie de inspecciones intensivas en el
Iraq para dar cumplimiento a las resoluciones
del Consejo de Seguridad, aprobadas al final
de la guerra del Golfo, que prescribían, entre
otras cosas, la destrucción de las instalaciones
*
4
Intervención internacional, soberanía de los Estallos y futuro de la sociedad internacional
597
Llegada a Bagdad de observadores de la ONU, enero de 1993.
iraquíes para la producción de armas de destrucción masiva. En términos más generales,
la futura Convención sobre armas químicas,
sienta las bases para diversos tipos de intervención al prever una vigilancia internacional
amplia de las instalaciones nacionales a fin de
evitar la utilización de materiales químicos
polivalentes con miras a la fabricación de armas. En el terreno de la energía nuclear, el
Organismo Internacional de Energía Atómica
ha extendido recientemente su autoridad, y
ahora afirma el derecho de llevar a cabo «inspecciones especiales» de instalaciones nucleares sin el consentimiento del gobierno sospechoso de violación de los acuerdos.
La cuestión de la intervención se ha planteado también en el contexto de la protección
ambiental. La Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en el Brasil a mediados de 1992,
recomendó la creación de una Comisión de
Desarrollo Sostenible encargada de vigilar todos los acuerdos sobre las normas de protección del medio ambiente mundial. Si bien todavía no se ha determinado la composición,
procedimientos y facultades de esta Comisión,
en ella se prevé un papel más activo para la
comunidad internacional, en lo relativo a asegurar que los Estados cumplan sus obligaciones en este terreno.
Como se desprende de estos ejemplos, la
tensión entre la soberanía estatal y la intervención internacional se aplica a una amplia variedad de cuestiones y plantea una serie de
complejos problemas prácticos y teóricos. ¿En
qué circunstancias puede la comunidad intervenir en los asuntos internos para reclamar a
los gobiernos el cumplimiento de las obligaciones previstas en los tratados, trátese de asegurar a sus ciudadanos los derechos humanos
básicos y las libertades fundamentales, cumplir sus obligaciones en el control de la producción y el despliegue de armas de destrucción masiva, o de satisfacer las normas y
objetivos que, según la comunidad internacional, sean necesarios para detener la degradación del medio ambiente mundial? ¿De dónde
se deriva la autoridad de la comunidad internacional para intervenir en cuestiones que tradicionalmente se consideran pertenecientes a
598
la jurisdicción interna de los Estados? ¿Por
qué principios debe guiarse la comunidad internacional cuando un Estado desafía su voluntad expresa, o cuando se haya producido
una desintegración total de la autoridad política y el Estado carece de capacidad de gobierno? ¿En qué condiciones y con qué procedimientos puede reconocerse la intervención
como expresión legítima de la comunidad internacional? Si bien éstas y otras cuestiones
análogas tienen una relevancia inmediata para
problemas políticos urgentes, también inducen
a reconsiderar en profundidad la naturaleza de
la sociedad internacional, las normas y los procedimientos de su intervención, el significado
y los límites de la soberanía y el papel del
Estado en un mundo interdependiente.
Soberanía de los Estados
y sociedad internacional
En su significado actual, el concepto de soberanía apareció como un instrumento para la
afirmación de la autoridad real sobre los señores feudales, en la construcción de los modernos Estados territoriales. Se creía que los graves obstáculos que imponían la inestabilidad y
el desorden para la constitución de una sociedad estable sólo podían resolverse con gobiernos viables que establecieran firmemente su
«soberanía» sobre el territorio y las poblaciones. Aunque la forma de gobierno podía ser
una monarquía, una aristocracia o una democracia, lo esencial era que éste conservara la
capacidad de mantener el orden mediante
el ejercicio de la soberanía. A continuación el
concepto de soberanía se integró en las teorías
de las relaciones internacionales, a través de
una serie de ideas que surgieron cuando la
Iglesia dejó de ejercer una autoridad moral
sobre los dirigentes laicos en Europa. La transición histórica se produjo con el tratado de
Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de
los Treinta Años y abrió un proceso, que continúa hoy día, encaminado a asegurar que los
Estados independientes, cada uno de los cuales goza de soberanía sobre un determinado
territorio, puedan defender sus intereses sin
destruirse entre sí o destruir el sistema internacional del que forman parte.
Este sistema internacional estuvo centrado
en Europa en un principio, y se basaba en la
Gene M. Lvons v Michael Mastanduno
idea de que los Estados eran sus actores centrales. Todos los Estados miembros debían
considerarse jurídicamente iguales, titulares
de una soberanía absoluta. Se suponía que los
Estados mantendrían el orden interno dentro
de sus fronteras y dispondrían de los recursos
necesarios para entablar relaciones efectivas
con otros Estados fuera de su jurisdicción,
aunque, se reconoció que los Estados no estaban en plano de igualdad en su relación mutua. Finalmente se crearon cuatro instituciones encargadas de mantener el orden y la
estabilidad en un sistema descentralizado de
relaciones internacionales en el cual los recursos están desigualmente distribuidos: un equilibrio del poder para evitar la aparición de un
Estado hegemónico y contener la agresión; la
codificación de normas de conducta basadas
en el derecho internacional; la convocatoria de
conferencias internacionales para dirimir las
principales diferencias, y el desarrollo de prácticas diplomáticas que permitieran a los Estados mantener un contacto continuo, y les alentaran a negociar sus desacuerdos6. Con la
aparición de estas instituciones, el sistema de
Estados se convirtió en una «sociedad» internacional, cuyos miembros eran soberanos pero
reconocían normas, reglas y obligaciones comúnmente aceptadas5.
Los principios en los que se asienta la sociedad internacional evolucionaron con los
años como respuesta pragmática a los riesgos y
peligros de un mundo potencialmente anárquico donde los Estados soberanos persiguen
intereses que ellos mismos determinan. Después de la derrota de Napoleón, los principales
Estados, reunidos en el Congreso de Viena de
1815, «acordaron que su sociedad no debía
quedar nunca más abandonada a los ajustes
mecánicos del equilibro del poder, sino que
debía estar sujeta a la dirección hegemónica,
difusa y equilibrada, de las cinco grandes Potencias que actuarían en concierto para administrar el orden y el cambio»7. A esta idea de la
sociedad internacional se añadió un sentido de
responsabilidad, la de los principales Estados
en el mantenimiento del orden en las relaciones internacionales, mediante una serie de
principios e instituciones respecto de las cuales se llegó a un acuerdo básico. La creación de
la Sociedad de las Naciones después de la Primera Guerra Mundial, y de las Naciones Unidas después de la Segunda, fueron otros tantos
Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional
599
Ayuda alimentaria internacional en África.
esfuerzos por institucionalizar la sociedad internacional más allá del poco estructurado
concierto de Europa, y darle una dimensión ya
casi universal. La Sociedad fracasó cuando los
principales Estados de Europa se dividieron
en dos facciones opuestas, y hasta hace poco
las Naciones Unidas vieron su acción obstaculizada por el enfrentamiento Este-Oeste. No
obstante, fuera de las zonas controladas por la
Unión Soviética funcionó una sociedad internacional, bajo la dirección hegemónica de los
Estados Unidos.
Las Naciones Unidas fueron especialmente
eficaces en la incorporación a la sociedad internacional de los nuevos Estados independientes que aparecieron de resultas del colapso
de los imperios europeos. Inicialmente se reconoció que el concepto de soberanía tenía que
guiar las relaciones entre los Estados europeos,
pero no necesariamente las de éstos con otros
países, a medida que extendían su influencia
política y económica a otras regiones del mundo. En África y Asia, los Estados europeos
negaron la «soberanía» de los dirigentes locales, atribuyéndose así pleno derecho a extender su dominio. No obstante, poco a poco los
Estados no europeos fueron haciendo suyos
los principios de la sociedad internacional y
las Naciones Unidas, a su vez, les proporcionaron un reconocimiento de su soberanía y un
foro donde poder ejercer su independencia
participando en la negociación y codificación
de las normas de las relaciones internacionales. Con todo, la situación general y la influencia de los nuevos Estados independientes sigue
siendo menor si se compara con la posición
600
privilegiada que ocupan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y los Estados
industrializados en las principales instituciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. No es sorprendente que los llamados Estados del Tercer
Mundo, que son los más vulnerables a la presión externa, sean también los más sensibles a
la posible erosión del concepto de soberanía y
se sientan extremadamente suspicaces ante el
desarrollo de un «derecho» de intervención
internacional, que no será más que un subterfugio para encubrir el dominio de las grandes
potencias.
No obstante, el concepto de soberanía de
los Estados evoluciona continuamente. Friedrich Kratochwil sugiere su analogía con la
propiedad, en lo referente al origen, conceptos, y a su evolución como entes sociales. La
propiedad es algo que poseemos exclusivamente, pero no sin responsabilidades y obligaciones. La propiedad no es absoluta, sino que
está sujeta a límites en su empleo y disposición, límites que con el tiempo cambian en
consonancia con los valores que priman en la
sociedad. También la soberanía está sujeta a
límites, especialmente en lo relativo a las responsabilidades de los Estados soberanos con
respecto a sus subditos y a los otros Estados.
Considerando la práctica de la soberanía, Kratochwil observa que, en lo tocante a las responsabilidades y obligaciones, la soberanía ha
evolucionado en gran medida en respuesta a la
evolución de la sociedad internacional eurocéntrica, pero que ahora es muy probable que
evolucione bajo la influencia del contexto
mundial más amplio en el que se desarrollan
las relaciones internacionales8.
Lo que indica Kratochwil respecto a las
obligaciones y derechos implicados en el concepto de soberanía se ve claramente en la Carta de las Naciones Unidas. El Artículo 2 de la
Carta da comienzo con una afirmación de la
igualdad soberana de todos los Estados Miembros, seguida no obstante por la advertencia
de que «los Miembros de la Organización, a
fin de asegurar a todos los derechos y beneficios inherentes a su condición de miembros,
cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta».
En los párrafos siguientes se especifican
esas obligaciones: arreglar las controversias in-
Gene M. Lvons v Michael Mastanduno
ternacionales por medios pacíficos, abstenerse
del uso de la fuerza, y ayudar a las Naciones
Unidas en cualquier acción que ejerzan de
conformidad con la Carta. Estas son importantes limitaciones del ejercicio de la soberanía; sin embargo, como se ha indicado antes,
la declaración del párrafo 7 según el cual nada
en la Carta autoriza a las Naciones Unidas a
intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados,
condiciona, con cierta ambigüedad, esas limitaciones.
Una cosa es reconocer que hay limitaciones a la soberanía y que la soberanía comporta
responsabilidades, y otra muy distinta determinar si los Estados han cumplido o no sus
obligaciones, no sólo las establecidas directamente en la Carta sino también las previstas
en los tratados y acuerdos que se derivan de
los objetivos generales de la misma. En muchos aspectos no cabe duda de los límites de la
soberanía. Lo importante es saber quién decide que un Estado no ha cumplido sus obligaciones soberanas, y si las consecuencias del
incumplimiento justifican una intervención.
En el pasado, las grandes Potencias se arrogaban con frecuencia esta autoridad. En el presente período, caracterizado por la mundialización de la sociedad internacional, estas derogaciones de la autoridad son cada vez más
difíciles de justificar. Lo que parece ser cada
vez más necesario es lo que podría llamarse
una legitimación colectiva: una decisión política que se tome de conformidad con procedimientos universalmente aceptados y sea compatible con las normas universalmente aceptadas de conducta.
Al igual que Kratochwil, Nicholas Onuf
considera que la soberanía no es fija ni estática. Pero quizás más que Kratochwil, Onuf
sostiene que se está produciendo un cambio
fundamental, y sugiere la posibilidad de que
«se esté llegando al término de un largo período de estabilidad conceptual de la soberanía».
Para este autor, la soberanía se deriva de tres
nociones: la majestad, o grado de respeto que
merece una institución; la capacidad de gobernar, y la idea de actuar en nombre y beneficio
de otros. La crítica de la soberanía de Onuf es,
en realidad, una crítica del Estado. Onuf aduce que el Estado no posee ya el monopolio del
respeto de aquellos a quienes sirve; que los
ciudadanos recurren ahora a otras institucio-
Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional
nes para satisfacer algunas de sus necesidades
básicas, y que la mayoría de los Estados, en la
forma en que están constituidos, no tienen
medios de asumir plenamente las tareas esenciales de la seguridad y el bienestar. Algunos
Estados pequeños y débiles carecen por completo de la capacidad de ejercer la soberanía y
no proporcionan a sus ciudadanos ni siquiera
un mínimo de protección.
Además, en una economía mundial interdependiente, incluso los Estados mayores y
más industrializados deben recurrir, para alcanzar la prosperidad económica, a acuerdos
cooperativos que proporcionan a otros una
considerable influencia, si no control, sobre
sus procesos de formulación de políticas. A
juicio de Onuf, a medida que los Estados pierden su capacidad de gobernar, la majestad se
dispersa y la administración se comparte con
otras instituciones, entre ellas las organizaciones internacionales y otros «actores no estatales» como las empresas transnacionales. Los
Estados siguen siendo necesarios «porque vinculan las poblaciones a la tierra», pero ya no
monopolizan la soberanía porque no pueden
asumir, de manera plena y consistente, todas
las responsabilidades que les exige dicha soberanía9.
El examen de Onuf pone de manifiesto una
cuestión esencial: si los Estados ya no pueden
ejercer de manera efectiva la soberanía, ¿existe
una base opcional para una sociedad internacional que, por lo menos desde el tratado de
Westfalia, se haya asentado en el principio de
la autonomía soberana y la igualdad de los
Estados? Robert Jackson aborda esta cuestión
considerando dos formas de sociedad internacional: una comunidad estatal (que comprende
a ciudadanos y poderes soberanos como «vehículos de derechos y deberes») y una comunidad humana (compuesta de seres humanos
que también son «vehículos de derechos y deberes»). Jackson recalca la primacía del primer
concepto, y define a las Naciones Unidas
como «la única comunidad operativa obvia de
Estados soberanos», puesto que ninguna otra
colectividad internacional es tan universal en
su organización, composición y normas. El
que las Naciones Unidades representen también una «comunidad humana» en la cual individuos o grupos de individuos -excepto en
su capacidad de ciudadanos- puedan ser así
601
actores tan significativos como los Estados no
es muy evidente.
La cuestión es importante porque el dilema
actual de la intervención estriba, por lo menos
en parte, en la tensión entre la «comunidad
estatal» y la «comunidad humana»10.
Si las Naciones Unidas son la única comunidad internacional «operativa», de ello parece seguirse que cualquier «legitimación colectiva» debería derivarse de los procedimientos
previstos en la Carta, y ser compatible con los
principios y normas inherentes a las finalidades y práctica de la Organización.
El énfasis en los principios y normas es tan
importante como los procedimientos, ya que
los procedimientos de las Naciones Unidas
favorecen a los grandes Estados, especialmente a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Además, los cinco miembros permanentes, antes divididos por los
antagonistas de la guerra fría, tienen ahora la
posibilidad de actuar de consuno, lo que hace
pensar en la «hegemonía colectiva», de los
Estados dominantes en el siglo XIX. Ciertamente, puede haber desacuerdos que causen
tensiones entre los cinco, pero es la perspectiva de esta «concertación» lo que induce a
otros a buscar la protección de la soberanía y
acogerse a los límites del párrafo 7 del Artículo 2 contra el predominio de las grandes Potencias.
Quienes adoptan una actitud realista para
explicar las relaciones internacionales insisten
en que, en este sentido, nada esencial ha cambiado. Sean cuales fueren los cambios registrados en su capacidad de gobernar, los Estados
siguen siendo importantes, y los Estados poderosos aún lo son más.
Otros, no obstante, se preguntan si no se
estará constituyendo un poderoso cuerpo de
principios y normas de la sociedad internacional ahora pluralista, normas y principios que
deben acatar todos los Estados, incluso los
más poderosos.
Para tratar de responder a estas cuestiones,
examinaremos en primer lugar el concepto de
la intervención internacional, y a continuación
la posibilidad de que la práctica de la intervención en la política mundial contemporánea
esté alterando la relación fundamental entre
los Estados soberanos y la comunidad internacional.
602
La cuestión de la intervención
internacional
Hoy día el concepto de la intervención es a
la vez crítico y evasivo. Algunos interpretan la
intervención en sentido estricto, como coerción militar o uso de la fuerza; para otros, la
intervención es prácticamente lo mismo que
las relaciones internacionales en las cuales la
injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros Estados es constante". Para una
mayor claridad analítica, será útil considerar
la cuestión como un todo, desde la intervención hasta el ejercicio de la influencia política.
La intervención supone cruzar físicamente las
fronteras con un objetivo claro, como el de
transportar personal de socorro al territorio de
un Estado soberano para proporcionar asistencia humanitaria, o bombardear instalaciones
nucleares o químicas de un país con objeto de
poner freno a la fabricación de armas de destrucción masiva. Sin llegar a cruzar las fronteras o a intervenir físicamente, un grupo de
Estados puede tratar de aislar a otro Estado
cortando las relaciones diplomáticas o económicas, de ordinario con la finalidad de derribar a su gobierno o modificar su comportamiento ofensivo. Los embargos decretados por
las Naciones Unidas contra el Iraq en 1990
antes de que empezase la operación «Tormenta del Desierto», y contra el gobierno minoritario blanco de Rhodesia después de su declaración unilateral de independencia, son ejemplos claro de esto. Sin embargo, antes de
aplicar sanciones y aislar a la parte culpable,
los Estados pueden tratar de influir en otro
gobierno mediante negociaciones para cambiar su conducta, prometiendo recompensas o
amenazando con castigos, como si dijéramos
con la técncia de la zanahoria y el palo. En este
caso los ejemplos son numerosos. Nos acercamos, pues, a la política internacional cotidiana, siendo numerosos los ejemplos que se podrían citar al respecto.
Si bien es posible establecer distinciones
analíticas, en la práctica política la línea divisoria entre la intervención, el aislamiento y la
influencia no siempre resulta clara. Por ejemplo, las investigaciones en profundidad sobre
violaciones de los derechos humanos, que en
los años sesenta y setenta los gobiernos consideraban «intervenciones», se aceptan ahora
como práctica normal, especialmente a medi-
Gene M. Lyons y Michael Mastanduno
da que los gobiernos cumplan sus disposiciones. Por otra parte, lo que en un Estado puede
parecer un intento discreto e incluso benigno
de ejercer una influencia, en otro puede considerarse una intervención manifiesta y una violación de su soberanía12. Esto ha ocurrido en
particular con Estados pequeños que se sienten vulnerados por la influencia de vecinos
más poderosos. En el siglo XIX, por ejemplo,
algunos gobiernos de América Latina adoptaron una interpretación casi absoluta del principio de no intervención con las doctrinas de
Drago y Calvo, para impedir que grandes Potencias, especialmente los Estados Unidos, interviniesen con objeto de proteger los intereses
de sus ciudadanos en el extranjero13. Hoy día,
la defensa de la soberanía es un importante
elemento de las políticas y la retórica de los
países en desarrollo, que ven en la intervención un factor endémico y omnipresente de las
relaciones internacionales, incrustado en la estructura misma de sus relaciones de poder con
los países industrializados del Norte.
El propósito de cada uno de esos instrumentos es cambiar el comportamiento o las
posibilidades de acción de un gobierno, o influir en la actividad de las facciones políticas
de un país donde la autoridad central se ha
colapsado. Además, la opción entre la intervención, el aislamiento o la influencia puede
variar según la zona o el problema de que se
trate. Para suministrar asistencia humanitaria,
por ejemplo, suele ser necesario cruzar físicamente las fronteras. En cambio, la protección
de los derechos humanos se efectúa más comúnmente mediante el aislamiento o la influencia, y no con la intervención directa. De
modo análogo, es difícil concebir una injerencia coercitiva que implique el cruce de fronteras, como estrategia razonable para obligar a
gobiernos recalcitrantes a adoptar medidas de
protección del medio ambiente. Es más probable que se trate de influir en el comportamiento de esos gobiernos mediante una condena
internacional y la aplicación de presiones políticas por parte de otros gobiernos y de entidades no gubernamentales de protección del medio ambiente, que actúen en el plano de las
políticas internacionales e internas. Una intervención militar transfronteriza puede ser una
estrategia viable para retrasar la producción de
armas peligrosas; sin embargo, tratados internacionales bien aplicados, que obligue a los
Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional
Estados a limitar la fabricación de armamentos, pueden resultar más eficaces en último
término. Con todo, en lo que se refiere tanto al
medio ambiente como a la fabricación de armas, es concebible que la intervención en forma de inspecciones in situ sea un mecanismo
más idóneo para garantizar que los gobiernos
cumplan las obligaciones previstas en los tratados14.
El problema se complica más por la posibilidad de que el empleo de un instrumento
ponga en entredicho la eficacia de otro. Por
ejemplo, el aislamiento puede presentar algunas ventajas con respecto a la intervención, en
la medida en que no viola directa y explícitamente el principio de no intervención. Pero,
por otra parte, este procedimiento puede ser
contraproducente; al exaltar los sentimientos
nacionalistas de las poblaciones oprimidas y
realzar la popularidad de los gobiernos aislados, el aislamiento puede hacer que estos sean
aún menos susceptibles a la influencia de la
comunidad internacional. Asimismo, el recurso a la intervención militar para poner freno a
una supuesta carrera de armamentos puede
perjudicar la credibilidad y la eficacia de otros
instrumentos basados en el consenso político,
como los sistemas internacionales de no proliferación. Por último, el uso de un instrumento
no excluye necesariamente el empleo de otros.
Como ilustra el caso del Iraq, los Estados interventores suelen recurrir a un sistema gradual de presiones crecientes que comienzan
con intentos de ejercer influencia política, seguidos por un sistema de aislamiento mediante la aplicación de sanciones económicas y,
como último recurso, la intervención coercitiva directa de fuerzas militares.
Tanto en sentido amplio como en sentido
estricto, la intervención es desde hace ya tiempo una característica de las relaciones internacionales. Lo que nos interesa aquí, sin embargo, no es la intervención per se, sino la
intervención internacional. Por intervención
internacional suele entenderse el cruce de
fronteras y las violaciones de la soberanía realizadas por la comunidad internacional, o en
nombre de ésta. La diferencia más importante
entre la intervención internacional y la intervención unilateral tiene que ver con el elemento de legitimidad, es decir, si se ha justificado,
política o jurídicamente, el derecho a intervenir, y de qué manera se ha hecho15. Como se
603
ha observado antes, la intervención internacional tiende a ser más fácil de legitimizar, ya
que puede llevarse a cabo con mayor credibilidad en nombre de los valores compartidos de
una colectividad, y no en favor de los intereses
particulares de un Estado. Al propio tiempo, el
proceso de legitimación se ha ido haciendo
más complejo y difícil a medida que la sociedad internacional se componía de un mayor
número de Estados, antiguos y nuevos, hasta
formar una comunidad mundial. En el siglo
XIX, por intervención internacional se entendía una acción realizada con la aprobación
colectiva de las grandes Potencias europeas.
Hoy en día, suele hacer falta una aprobación
más universal para que la intervención se considere legítima.
Las intervenciones internacionales han ido
creciendo en importancia desde el final de la
segunda guerra mundial, y más aún desde que
terminó la guerra fría. Entre otras cosas, los
costos políticos de la intervención unilateral
han aumentado con la expansión que ha experimentado la sociedad internacional desde
1945, las conexiones entre las sociedades y la
defensa de las normas de soberanía y de no
intervención por parte de los Estados de reciente independencia. Para conseguir el apoyo
político más amplio posible, los gobiernos
consideran conveniente decir que la intervención se hace en nombre de la comunidad internacional. Es más, como ha observado Hedley
Bull, quienes desean intervenir «casi siempre
buscan una forma u otra de autorización colectiva, o por lo menos una aprobación post
facto de sus políticas»16. Además, el final de la
guerra fría ha hecho más fácil obtener la aprobación de una intervención de este tipo. La
división del mundo en bloques hostiles y competidores debilitaba la capacidad de las Naciones Unidas de servir de vehículo de legitimación, especialmente por conducto del Consejo
de Seguridad. Al haber desaparecido esta división, el Consejo de Seguridad ha cobrado mayor confianza en sus propios medios y las
grandes Potencias han empezado a recurrir a
él en mayor medida para proponer, legitimar y
en algunos casos llevar a cabo la intervención.
Otros acontecimientos han realzado el
atractivo de la intervención internacional en
nuestros días. La interdependencia ha hecho
necesaria e inevitable la intervención de los
Estados en los asuntos domésticos de otros
604
Estados. Como se ha señalado anteriormente,
la fragmentación, e incluso desintegración, de
algunos Estados ha puesto en tela de juicio la
capacidad de sus gobiernos de satisfacer las
necesidades de sus poblaciones o sus obligaciones hacia la sociedad internacional, lo que
les permitirá gozar plenamente de los privilegios de la soberanía. Por último, el aún no
muy extendido reconocimiento moral y jurídico de los valores comunes, como la protección
de los derechos humanos o la conservación del
medio ambiente, ha creado incentivos para
que los Estados amplíen su concepción de los
intereses nacionales, incluyendo en ellos los
esfuerzos colectivos por resolver problemas
comunes.
Sin embargo, la intervención internacional
presupone la existencia de una comunidad internacional importante en cuyo nombre pueda
llevarse a cabo la intervención. El que esta
comunidad exista, y pueda ser un agente principal de intervención, son cuestiones conflictivas que dividen a los estudiosos de las relaciones internacionales. Los realistas aducen, por
ejemplo, que la intervención internacional
puede entenderse en términos de poder e intereses de las naciones-Estado, en particular de
las grandes potencias, que actúan individual o
colectivamente. Estos Estados pueden disimular sus intereses con el lenguaje del bien común, y afirmar que actúan en nombre de la
comunidad internacional. En este sentido, los
ejemplos actuales de intervención internacional quizá no se diferencien mucho de lo que se
hacía antes. Las grandes potencias suelen envolver sus intereses particulares en el lenguaje
de los principios universales, para persuadir a
los demás de que los acepten. Sin embargo,
para los realistas lo fundamental es que lo que
podría parecer una acción de la comunidad
internacional consiste de hecho en un reflejo
de los intereses de los Estados dominantes, y
quizás en un vehículo para la consecución de
esos intereses. Hedley Bull habla de una intervención «vicaria» en la cual pueden participar
otros Estados, pero que inician y organizan
una o varias grandes potencias. Añade este
autor que una gran potencia es por definición
una potencia contra la cual no se puede intervenir17. Cuando es objeto de intervención,
como ocurrió con Rusia en 1917, deja de ser
una gran potencia.
Los defensores de lo que podría llamarse la
Gene M. Lvons v Michael Mastanduno
tradición mundialista, en cambio, aceptan que
la comunidad internacional sea un concepto
con significado propio. Podríamos distinguir
entre la comunidad estatal, la comunidad humana y la comunidad mundial (es decir, el
mundo como colectividad única con intereses
comunes). Podríamos aceptar también que la
única comunidad operativa obvia de Estados
soberanos sea la de las Naciones Unidas, y que
los ciudadanos de algunos Estados son por lo
menos miembros de segunda categoría. Como
quiera que se conciba y se lleve a la práctica la
«comunidad», para los mundialistas lo importante es que los miembros de esa comunidad
compartan una misma idea de los derechos,
deberes, valores y obligaciones. Con este criterio, la intervención internacional viene motivada por el deseo de proteger o promover
ciertos valores, o defender ciertos principios,
que van más allá de los intereses y valores de
cada Estado. Los mundialistas insisten más
que los realistas en el papel fundamental de las
organizaciones no gubernamentales (ONG),
afirmando que su presencia e influencia en las
relaciones internacionales han aumentado lo
suficiente para que no tenga sentido ya hablar
de los Estados como actores exclusivos, o ni
siquiera primordiales, del sistema internacional. Para los mundialistas, las actividades de
muchas ONG reflejan los valores compartidos
de la comunidad internacional y, en la medida
en que las ONG emprenden o participan en
intervenciones internacionales que suponen
una injerencia en la soberanía de los Estados,
su comportamiento es una nueva prueba de la
naturaleza cambiante de la sociedad internacional y del país de los actores no estatales.
La cuestión de saber si existe verdaderamente una comunidad internacional es desde
luego crucial para determinar si la sociedad
internacional está sufriendo un cambio fundamental, y en qué medida lo sufre. La dificultad
de responder a esta cuestión es aún mayor si se
tienen en cuenta las interpretaciones conflictivas de ejemplos actuales de intervención internacional. Por ejemplo, después de la guerra
del Golfo Pérsico, la resolución 688 del Consejo de Seguridad autorizó la intervención militar en el norte del Iraq para proteger a la
minoría kurda local contra las fuerzas armadas iraquíes. La resolución sentó precedentes
ya que el Consejo autorizó la intervención sin
obtener antes el consentimiento del Gobierno
•Intervención internacional, soberanía de ios Estados v futuro de la sociedad internacional
del Iraq. Para los mundialistas esto supuso un
cambio en las normas internacionales, y una
señal de mayor autoridad de la comunidad
internacional. Para los realistas, la resolución
688 no tiene nada de extraordinario, si se
piensa en cómo se acaban las guerras en el
transcurso de la historia. Con frecuencia, los
vencedores exigen cosas que ponen en entredicho la soberanía de los vencidos y, en este
contexto, la resolución no ofrece ningún antecedente ni justificación para la intervención
internacional.
¿Más allá de Westfalia?
En último término, lo que hay que saber es si
algo ha cambiado o está cambiando. La intervención siempre ha sido un importante elemento de la política internacional y las intervenciones colectivas no eran infrecuentes en el
concierto europeo del siglo XIX. Al propio
tiempo, la soberanía nunca ha sido absoluta;
todos los Estados, incluidas las grandes potencias, limitan el control sobre sus propios asuntos con las obligaciones que contraen en los
tratados y con su participación en las organizaciones internacionales. De hecho, los Estados han accedido a respetar un número cada
vez mayor de normas. A través de su participación en las organizaciones internacionales,
han empezado a aceptar prácticas comerciales
comunes y ciertas normas para evitar posibles
peligros ambientales, comprometiéndose a garantizar a sus ciudadanos las libertades fundamentales, mediante la extensión a los derechos
humanos del derecho de los tratados. Sin embargo, todos estos cambios se han producido
dentro de la estructura del sistema centrado en
los Estados que tienen su origen en el Tratado
de Westfalia. Estos cambios reflejan los efectos de la modificación de las fuerzas políticas y
económicas en la soberanía, y el paso de un
sistema internacional a una sociedad internacional. Pero, ¿suponen también una variación
cualitativa en la relación de autoridad entre
los Estados y la comunidad internacional? ¿Estamos, en la práctica, dejando atrás Westfalia?18
James Rosenau afirma que, en efecto, esto
es así. Este autor identifica diversas señales y
sostiene que todas ellas apuntan a un descenso
de la eficacia de los Estados y a una erosión de
605
su autoridad y al incremento correspondiente
de la competencia de las organizaciones internacionales para desestimar las reclamaciones
de los Estados que quieren ejercer una plena
jurisdicción sobre sus asuntos internos. Para
Rosenau, se trata de un proceso de cambio a
largo plazo, inserto en la «ola larga» de la
transformación histórica. La guerra fría no
hizo más que mantener temporalmente el sistema de Estados, frenando diversas presiones
de origen subnacional y transnacional que debilitaron la capacidad de los Estados para llevar a cabo funciones esenciales. En los regímenes totalitarios las lealtades étnicas y culturales se subordinaron a la obediencia al Estado, mientras que las grandes potencias toleraron gobiernos que violaban derechos de las
minorías, para no perder terreno frente a sus
enemigos de la guerra fría. Ahora que estas
presiones han aflorado a la superficie, poblaciones de todas partes exigen un sistema de
responsabilidad democrática y autodeterminación nacional, incluso a expensas de debilitar
la capacidad de funcionamiento de los Estados. Al propio tiempo, los motores transnacionales, financieros y de producción, activados
por la ciencia y la tecnología modernas y que
ya están vinculando entre sí a los países industrializados más adelantados, empiezan a introducirse en zonas de donde antes estaban excluidos. De manera reciente, la necesidad de
normas internacionales y una cooperación
efectiva para regular el comportamiento económico dificulta la administración exclusivamente nacional de las economías, y priva de
autoridad a los gobiernos estatales19.
En contraste con Rosenau, Stephen Krasner es mucho más escéptico. Si bien reconoce
los importantes cambios que se han registrado
en la capacidad de los Estados para ocuparse
de sus propios asuntos, y su vulnerabilidad
ante las presiones externas, según él, en último
término «la intervención en los asuntos internos de otros Estados ha sido una característica
constante del sistema de Estados soberanos
desde su inicio mismo», y «la medida en que
esta intervención ha puesto en entredicho la
autonomía de determinados Estados depende
de la distribución del poder en el sistema internacional». Krasner corrobora su argumento
con varios ejemplos de intervención que han
sido favorables para el «bien común», mejorando la estabilidad internacional o la protec-
606
ción de las minorías. Todos estos resultados,
afirma ese autor, se consiguieron porque las
grandes potencias que eran capaces de intervenir de modo efectivo decidieron hacerlo en
defensa de sus intereses nacionales (por ejemplo, por creer que su propia seguridad se veía
amenazada) o bajo la presión de importantes
intereses nacionales (que se oponían, por
ejemplo, a la esclavitud, o que se sentían escandalizados por las discriminaciones contra
las minorías en el Imperio Otomano). No hay
motivo para pensar que los cambios que enumeró Rosenau alteren el planteamiento realista básico de las relaciones internacionales: la
sociedad internacional es todavía esencialmente anárquica, los Estados se hallan motivados por lo que creen son sus intereses, y el
comportamiento y los resultados vienen determinados por la distribución del poder entre
los Estados20
El hecho de que ambas partes reconozcan
que ha habido cambios en el sistema de relaciones internacionales, y sin embargo no coincidan en la importancia de dichos cambios,
puede expresarse en forma de acertijo conceptual: ¿cuándo puede decirse que los cambios
constituyen una ruptura fundamental con el
pasado, y no solamente una adaptación a una
nueva serie de circunstancias políticas y económicas? ¿Qué tipo de prueba podría persuadirnos de que los cambios registrados empiezan a desplazar la autoridad de los Estados de
modo efectivo en beneficio de la comunidad
internacional? Algunos afirman que estas cuestiones sólo pueden responderse en relación
con casos «críticos», es decir, en el contexto
actual, casos en los cuales se presume que la
autoridad corresponde más claramente al Estado que a la comunidad internacional21. Los
casos críticos más evidentes son aquellos en
los que las grandes potencias se han visto coartadas de modo importante en la persecución
de sus intereses por el ejercicio de alguna forma de autoridad internacional.
Si consideramos los procesos en curso de
adopción de decisiones internacionales, no parece haber muchas posibilidades que de ello se
produzca. A nivel mundial, el único proceso
formal de adopción de decisiones que está
exento de la norma de no injerencia es el
ejercicio de la autoridad por parte del Consejo
de Seguridad con arreglo a las disposiciones
del Capítulo VII de la Carta de las Naciones
Gene M. Lyons y Michael Mastanduno
Unidas. Y sin embargo, aquí es donde los
cinco miembros permanentes conservan el derecho de veto, que no es probable que utilicen
contra sus propios intereses. En otros acuerdos
internacionales, los Estados conservan el derecho a retirarse en nombre de intereses nacionales que determinan ellos mismos, y las grandes potencias en particular tienen la prerrogativa de interpretar sus responsabilidades y
obligaciones sin ningún temor real a contradicciones o represalias. En las relaciones económicas internacionales, las grandes potencias
mantienen también una posición de ventaja
mediante el Grupo de los 7, su dominio de las
organizaciones financieras multilaterales, e influencia que aún ejercen sobre los grandes
bancos transnacionales privados y las empresas que tienen que actuar en el marco de sus
sistemas nacionales de regulación.
Otros proponen una prueba alternativa: determinar y defender el efecto acumulativo de
una serie cronológica de cambios graduales.
Según este criterio, el efecto combinado de
diversos cambios estructurales, la evolución
de las percepciones y episodios de intervención -ninguno de los cuales parece ser determinante- consiste en producir un cambio cualitativo en la relación entre la autonomía
estatal y la autoridad de la comunidad internacional. Rosenau, al identificar «una variedad
de signos que anuncian un declive de la eficacia de los Estados», acepta este tipo de prueba;
lo difícil es convencer a los demás del punto
en el cual se ha cruzado la línea divisoria entre
una serie de cambios graduales sucesivos y un
cambio fundamental cualitativo.
Como la intervención contradice el principio de soberanía, es indispensable que los que
intervienen legitimen o justifiquen su acción.
Independientemente de que aceptemos o no la
prueba «crítica» o «acumulativa», un medio
útil para determinar si se ha producido un
cambio en el equilibrio entre la autonomía de
los Estados y la autoridad de los entes colectivos para intervenir en los asuntos de aquéllos
y cómo se ha producido, consiste en establecer
una graduación continua de todas las razones
susceptibles de ser invocadas para justificar la
intervención y ubicar la práctica internacional
en dicha serie. ¿Hasta qué punto la comunidad
internacional ha debilitado el derecho de los
Estados a decidir si han de intervenir en defensa de sus propios intereses y les ha obligado
Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional
a aceptar la expresión política y moral de la
comunidad internacional como requisito previo o justificación de la intervención? Considerando las siete justificaciones de intervención siguientes, que representan una secuencia
ininterrumpida desde el mundo de la pura
GRÁFICO
1
El derecho
del más
fuerte
realidad hasta una concepción de un orden
mundial fundamentalmente distinto, pasando
por la sociedad internacional, podremos hacernos una idea del problema fundamental del
cambio en las relaciones entre la soberanía y la
autoridad colectiva.
1. Justificaciones de la intervención internacional
Sociedad internacional contemporánea
Realismo puro
607
2
4
3
5
La
El
El
autopreservacion
consentimiento del
gobierno
intervenido
consentimiento
déla
comunidad
internacional
En un extremo vemos la justificación realista pura que refleja el diálogo clásico de los
atenienses y de los habitantes de Melos descrito por Tucídides22. Los atenienses, al proyectar la destrucción de Melos, justificaban su
acción arguyendo que «los fuertes hacen lo
que su poder les permite y los débiles aceptan
lo que tienen que aceptar». La intervención es
legitimada por la fuerza, sin reservas de ninguna clase. Si bien todavía hay Estados que en
ocasiones se comportan con arreglo a esta lógica, la justificación contradice las normas de la
sociedad internacional contemporánea, según
las cuales el derecho internacional reconoce a
todos los Estados soberanos como iguales independientemente de las diferencias de poder,
territorio o tipo de gobierno.
En segundo lugar, algunos analistas contemporáneos condicionan el argumento ateniense afirmando que la intervención puede
legitimarse cuando los Estados actúan por la
necesidad de autoconservación. Edward Luttwak considera que esta justificación es moral
y jurídicamente válida, por ejemplo cuando se
interrumpe el suministro de materias primas
vitales, como el petróleo23. En la guerra del
Golfo, los cálculos de algunos de los Estados
que participaron en la coalición patrocinada
por las Naciones Unidas, estuvieron influidos
sin duda alguna por la necesidad de mantener
El colapso de
la autoridad en
el país
intervenido
Mundialismo puro
6
Valores
o principios
universales
7
Gobierno
mundial
el suministro de petróleo y, en consecuencia,
por consideraciones de autoconservación. No
obstante, por lo general el concepto de «autoconservación» va más allá de lo que se reconoce actualmente como justificable o legítimo,
ya que puede utilizarse para defender una amplia variedad de intervenciones, y no sólo
aquellas que tienen por finalidad conjurar una
amenaza contra elementos esenciales de la
economía nacional.
Una tercera justificación nos acerca a lo
que ha venido a considerarse práctica aceptada en la sociedad internacional contemporánea: la intervención es legítima si se realiza
con el consentimiento del gobierno intervenido. Esta justificación permite la intervención
al tiempo que mantiene la norma de la soberanía, dejando al Estado la discrecionalidad de
determinar si la intervención se produce en su
territorio. Las intervenciones internacionales
de las Naciones Unidas suelen ajustarse a este
criterio: las normas de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas,
que se formularon por primera vez durante la
crisis de Oriente Medio de 1956, especifican
que las fuerzas de mantenimiento de la paz no
pueden desplegarse sin el consentimiento del
gobierno en cuyo territorio deban intervenir.
Incluso las grandes Potencias, cuando intervienen unilateralmente, estiman necesaria esta
608
justificación. Con bastante frecuencia afirman, verídicamente o no, que han sido «invitadas» por los gobiernos de los Estados más
débiles en que intervienen. Las grandes Potencias pueden intervenir sin dar explicaciones,
pero corren el peligro de perder credibilidad
ante la comunidad mundial a la que más tarde
deberán perdir apoyo, y suscitar un debate
político entre diversos grupos del propio país.
Hay una cuarta justificación que cada vez
es más aceptada por la sociedad internacional:
la intervención basada en un consenso entre
los miembros de la comunidad internacional,
definidos como Estados. Las resoluciones del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
que establecen un mandato de intervención en
virtud del Capítulo VII de la Carta, pueden
considerarse expresión legítima de la voz de la
comunidad internacional. Como se ha señalado antes, la intervención internacional suele
considerarse más legítima que la intervención
unilateral precisamente por ese motivo, lo que
contribuye a explicar por qué ha aumentado
tanto la actividad del Consejo de Seguridad
desde el final de la guerra fría. Sin embargo,
como hacen muchos países en desarrollo, y
como se comentó más arriba, es justo preguntarse si el Consejo, con su composición actual,
es representativo de la comunidad internacional o constituye simplemente un vehículo para
expresar y autorizar la intención colectiva de
las grandes potencias. Esta crítica es válida
aunque las decisiones del Consejo requieran
cuatro votos más que los de los cinco miembros permanentes, o sea que hacen falta nueve
votos de un total de quince, aunque los miembros no permanentes voten a menudo no sólo
en nombre propio sino como resultado de la
consulta con otros grupos de países.
La quinta es una justificación que probablemente la sociedad internacional considerará cada vez más legítima: la intervención en
casos de guerra civil u otras circunstancias en
las cuales la autoridad central se derrumba y
los gobiernos ya no pueden desempeñar las
funciones que suelen ir asociadas a la soberanía, como el mantenimiento de la seguridad o
el sustento de sus poblaciones, o de grupos
importantes de éstas. Los casos de Bosnia y de
Somalia son ejemplos de ello. Desde una cierta
perspectiva, puede considerarse que esta justificación es compatible con la norma de la
soberanía, en la hipótesis de que la soberanía
Gene M. Lyons y Michael Mastanduno
conlleva ciertas responsabilidades o presupone
un nivel mínimo de capacidad de gobierno.
No obstante, la intervención internacional en
estas condiciones se hace cada vez más frecuente, lo que parece reflejar una cierta alteración del equilibrio entre la autoridad soberana
de los Estados y la autoridad de la colectividad.
En sexto lugar, la intervención puede legitimarse con un llamamiento a valores o principios universales, que vayan más allá de los
intereses particulares de los Estados. Ejemplo
de ello podrían ser la buena administración,
los derechos humanos, la preservación del medio ambiente y la democracia como forma de
gobierno. Quizá nos encontremos aquí entre la
comunidad estatal y la comunidad humana, en
el centro del dilema entre el «derecho» de la
comunidad internacional a intervenir en nombre de los valores universales y el peligro de
debilitar el principio de no intervención hasta
el extremo de que los débiles carezcan de defensa contra los fuertes. En todo caso, incluso
los mundialistas podrían poner en duda que la
sociedad internacional haya evolucionado hasta el punto de que cualquiera de las normas
universales reúne un apoyo suficientemente
amplio para justificar la intervención contra
un Estado soberano. Incluso en el ámbito de
los derechos humanos, donde se han conseguido progresos tan espectaculares en el establecimiento y sustento de un conjunto de principios internacionales, el consenso que une a los
gobiernos sigue siendo frágil. En otros sectores
como el de medio ambiente o el de control de
armamentos, es posible que se esté concretando un consenso internacional, pero desde luego no se ha llegado todavía al punto en que
pueda justificarse la intervención. Dependerán en mucho de la experiencia con los nuevos
tratados de protección del medio ambiente y
control de armamentos, del modo en que se
organicen en los sistemas de vigilancia y de la
medida en que los gobiernos reconozcan que
sus intereses son compatibles con el «bien común» en un mundo cada vez más interdependiente.
En séptimo y último lugar, podemos concebir un mundo más alia de la nación Estado, en
el cual el poder de intervenir coercitivamente
en los asuntos de las unidades que lo compongan se concentre en una autoridad internacional central, quizás unas Naciones Unidas muy
Intervención internacional, soberanía de los Estados y futuro de la sociedad internacional
reforzadas. Otra posibilidad sería que el derecho legítimo a intervenir esté repartido entre
diversas autoridades regionales de gobierno24.
La sociedad internacional no ha llegado todavía, evidentemente, a este equilibrio máximo
entre la soberanía de la unidad y la autoridad
de la comunidad internacional.
Como ahora es indispensable que los que
proceden a la intervención legitimen su acción, un examen de las diversas justificaciones
aceptables de la intervención nos aclararía
bastante nuestra preocupación central: el grado en que el equilibrio entre la autonomía
estatal y la autoridad de la comunidad internacional se está modificando fundamentalmente.
En la sociedad internacional contemporánea,
las justificaciones ampliamente admitidas de
la intervención se sitúan en el punto intermedio de la serie descrita anteriormente (gráfico 1). Los miembros de la sociedad internacional aceptan la intervención como un hecho legítimo cuando se lleva a cabo con el consentimiento del gobierno intervenido (justificación
3) y, en muchos casos, cuando se basa en un
consenso entre los miembros de la comunidad
internacional definidos como Estados (justificación 4). Es probable que la intervención se
considere cada vez más legítima en los casos
de guerra civil u otras circunstancias caracterizadas por el colapso de la autoridad central de
gobierno (justificación 5).
Si adoptamos una perspectiva histórica a
largo plazo, veremos claramente que se ha producido un desplazamiento gradual desde el
extremo del realismo puro hasta las justificaciones cercanas al centro de la serie. En la
actualidad, un desplazamiento desde el centro
hasta cualquiera de los dos extremos entrañaría una clara alteración del equilibrio entre la
soberanía estatal y la autoridad colectiva. Por
ejemplo, si se reconociese de nuevo la legitimidad de la intervención por el derecho de la
fuerza (justificación 1) o la autoconservación
definida en términos amplios (justificación 2),
ello indicaría una variación del equilibrio en
favor de la autoridad soberana de los Estados.
Sin embargo, no es probable que se produzca
un desplazamiento hacia ese mundo de la realidad pura, y muchos lo verían como un retroceso de la sociedad internacional. Por otra
parte, si se llega a legitimar la intervención
internacional sobre la base de valores o principios universales (justificación 6), o como re-
609
sultado de la creación de nuevas estructuras
mundiales de gobierno (justificación 7), ello
reflejaría un cambio claro en favor de la autoridad internacional, que dejaría atrás los principios enunciados en el tratado de Westfalia.
Hasta ahora no hay pruebas determinantes de
que se haya producido un desplazamiento tan
importante en este sentido.
No obstante, es preciso reconocer que dicho cambio no es inmutable. Puede ocurrir
que la autoridad internacional vaya erosionando gradualmente la autonomía soberana de los
Estados, dentro de los límites de las justificaciones actualmente aceptadas de la intervención. Por ejemplo, una vez que un gobierno da
su consentimiento a la intervención, los representantes de la comunidad internacional podrían emprender actividades dentro de la jurisdicción soberana del Estado, que en otro
caso habrían constituido violaciones de la soberanía, sin tener que renegociar continuamente el acuerdo inicial. En el Iraq, las resoluciones iniciales han conducido paulatinamente a una situación en la cual los funcionarios
de las Naciones Unidas «merodean por todo el
Iraq» en una «operación de inspección de alcance sin precedentes», según informa The
Economist25. En segundo lugar, el número de
miembros permanentes del Consejo de Seguridad podría aumentarse, para dar cabida a un
grupo más representativo de Estados Miembros, incluidos los de África, Asia y América
Latina; con ello se daría una legitimidad aún
mayor a las intervenciones internacionales autorizadas por el Consejo de Seguridad, y se
prepararía el terreno para el recurso ordinario
a la intervención internacional. El poder del
Consejo de Seguridad se verá acrecentado
para ordenar una intervención, en la medida
en que el concepto de «amenazas a la paz y la
seguridad internacionales», que ya constituye
una justificación aceptada de la acción internacional, ahora incluiría comportamientos tales como la alteración del equilibrio regional
de poder, los malos tratos a las minorías, la
violación continua de los derechos humanos o
incluso los atentados contra el medio ambiente. Por último, el acto mismo de la intervención cuando se ha derrumbado la autoridad
central, como ha ocurrido en Somalia o en la
ex Yugoslavia, contribuye a sentar un precedente y a legitimar intervenciones subsiguientes en circunstancias parecidas.
Gene M. Lvons y Michael Mastanduno
610
Así pues, en cierto modo, es posible que
estemos en los albores de una época en la cual
se producirá un cambio decisivo del equilibrio
entre la soberanía estatal y la autoridad internacional. Es difícil ignorar el recurso cada vez
más frecuente a la intervención internacional,
con o sin consentimiento de los gobiernos, o
los cambios estructurales que están erosionando la autoridad tradicional de los Estados soberanos. No obstante, es sin duda prematuro
afirmar que la sociedad internacional ha deja-
do atrás el tratado de Westfalia, y ha superado
la idea de la soberanía estatal. Aunque los
Estados compartan cada vez más su autoridad
con organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales, y algunos de ellos se vean
debilitados y fragmentados por conflictos étnicos o disensiones políticas, el sistema estatal
subsiste. Que pueda hacerlo durante mucho
tiempo sin una transformación considerable es
algo que queda por ver.
Traducido del inglés
* Este articulo es una versión ligeramente condensada del prólogo a la obra de Gene M. Lyons y Michael
Mastanduno, eds., Beyong Westphalia?: Sovereignty and International Intervention (de próxima aparición).
Notas
1. Nota de prensa de las
Naciones Unidas SG/SM/4560.
24 de abril de 1991.
2. S/24111, Un programa de paz,
17 de junio de 1992, pág. 5.
3. Inis Claude, Swords into
Plowshares (Random House,
cuarta edición, 1974), págs. 183
y 184.
4. Para otros exámenes recientes
de esta cuestión, véase Louis
Henkin et al., Righl vs Might:
International Law and the Use of
Forcé (Nueva York: Council on
Foreign Relations, segunda
edición, 1991) y Lori Fisler
Damrosch y David J. Scheffer,
eds., Law and Forcé in the New
International Order (Boulder:
Westview Press, 1991). Véase
también el editorial de The
Economist, de 5 de noviembre de
1991, pág. 11, en el que se afirma
que «Nos preocupa cada vez más,
no sólo que los países estén bien
gobernados, sino también que el
mundo no sufra daños
irreparables, bien sea por causa
del aumento de temperatura del
planeta, la extinción de especies,
por el hambre o por las guerras...
La opinión mundial, cuando ve
las imágenes televisadas de
genocidios o las de personas que
mueren de hambre, cada vez da
menos crédito a quienes dicen:
«No podemos intervenir. Hay que
respetar la soberanía nacional».
5. Adam Wetson, «European
International Society and Its
Expansión», en Hedley Bull y
Adam Watson, eds., The
Expansión of International
Society, 1988, págs. 23-25.
6. El debate clásico sobre el
concepto de la sociedad
internacional figura en la obra de
Hedley Bull, The Anarchical
Society (Nueva York; Oxford
University Press, 1977).
7. Watson, «European
International Society and Its
Expansión», pág. 27.
8. Véase Friedrich Kratochwil,
«Sovereignty as dominium: Is
There a Right of Humanitarian
Intervention?», en Lyons y
Mastanduno, eds., Beyong
Westphalia?
9. Véase Nicholas Onuf,
«Intervention of Common
Good». en Lyons y Mastanduno,
eds., Beyond Westphalia?
10. Véase Robert Jackson,
«International Community
Beyond the Cold War:
Intervention or Isolation?», en
Lyons y Mastanduno, eds..
Beyong Westphalia?
11. Respecto del último punto,
véase Stanley Hoffman, «The
Problem of Intervention», en
Hedley Bull, ed., Intervention in
World Politics (Nueva York:
Oxford University Press, 1984),
págs. 7-28. Véase también Onuf,
op. cit.
12. Hay también muchos casos,
desde luego, de intervención
«encubierta», que puede o no
comprender el cruce físico de las
fronteras.
13. Veáse Gernhard von Glahn,
Law Among Nations (Nueva
York: MacMillan, cuarta edición,
1982), págs. 249-251.
14. Estos problemas se tratan con
más detalle en varios capítulos de
Lyons y Mastanduno, ed., Beyong
Westphalia? Véase en particular
Thomas G. Weiss y Jarat Chopra,
«Sovereignty undre Siege: From
Intervention to Humanitarian
Space»; Jack Donnelly, «National
Sovereignty and International
Intervención internacional, soberanía de ¡os Estados y futuro de la sociedad internacional
Intervention: The Case of Human
Rights»; Ken Conca,
«Environmental Protection,
International Norms, and
National Sovereignty: The Case of
the Brazilian Amazon»; y Janne
E. Nolan, «Sovereignty and
Collective Intervention:
Controlling Weapons of Mass
Destruction».
15. Véase Evan Luard,
«Collective Intervention» en
Hedley Bull, ed., Intervention in
World Politics (Nueva York:
Oxford University Press, 1984),
págs. 157-158. Con respecto al
papel de la legitimidad en la
promoción de la observancia del
derecho internacional, véase
Thomas M. Franck, The Power of
Legitimacy Among Nations
(Nueva York: Oxford University
Press, 1990).
16. Hedley Bull, «Conclusión»,
en ibid., pág. 195. La presión para
conseguir la «bendición»
internacional se aplica también de
modo creciente a los intentos de
ejercer influencia política o
practicar el aislamiento, a medida
que los Estados tratan de obtener
un amplio apoyo internacional a
sus políticas y evitar que les
critiquen por sus acciones
unilaterales.
17. Bull, «Introduction», en
Intervention in World Politics,
pág. 2.
18. Para otro estudio de la
cuestión del «Tratado de
Westfalia», véase Mark Zacher,
«The Decaying Pillars of the
Westphalian Temple», en James
N. Rosenau, Governance Without
Government (Nueva York:
Cambridge University Press,
1992), págs. 58-101.
19. Veáse James Rosenau,
«Sovereignty in a Turbulent
World», en Lyons y Mastanduno,
eds., Beyond Westphalia? Para
una exposición general de la
posición de Rosenau, véase su
obra Turbulence in World Politics
(Princeton: Princeton University
Press, 1990).
611
20. Véase Stephen Krasner,
«Sovereignty and Intervention»,
en Lyons and Mastanduno, eds.,
Beyong Westphalia?
21. En general, veáse Harry
Eckstein, «Case Study and Theory
in Political Science», en Fred
Greenstein y Nelson Polsby, eds.,
Strategies of Inquiry, Vol. 7 de
Handbook of Political Science
(Reading, MA: Addison-Wesley,
1975).
22. Tucídides, La guerra del
Peloponeso trad. José Alsina,
Madrid, Guadarrama, 1975, Col.
Punto Omega.
23. Edward Luttwak,
«Intervention and Access to
Natural Resources», en Bull, op.
cit., págs. 79-94.
24. Bull, «Conclusión», op. cit.,
pág. 185.
25. «The Grating Dictator», The
Economist, 1.° de agosto de 1992,
pág. 13.
La reforma de la administración
pública internacional
en un nuevo contexto mundial
Peter Lengyel
Con el fin de la guerra fría y del orden mun- El principal problema consiste ahora en cómo
dial definido en Yalta en 1945, las organiza- mejorar su capacidad y sus resultados.
ciones intergubernamentales han cobrado una
Uno de los objetivos del presente artículo
importancia sin precedentes. Ya se trate de las consiste en examinar las organizaciones interoperaciones de las Naciones Unidas para el gubernamentales desde el punto de vista de
mantenimiento de la paz en todo el mundo, de quienes prestan servicios en ellas. En efecto,
las complicaciones en la OTAN, de las proyec- en última instancia es la calidad del trabajo de
ciones económicas de la OCDE, de la supuesta los funcionarios lo que determina la eficacia
arrogancia tecnocrática de los «Eurócratas» o de las burocracias internacionales, tal como
de la parálisis de la OPEP ante la caída de los los beneficios que los ciudadanos obtienen de
precios del petróleo, las orlos Estados dependen esenganizaciones intergubernacialmente de la calidad de
Peter Lengyel fue editor de esta revista
mentales han sido objeto
la administración pública
de 1963 a 1984. Es autor de International Social Science: the UNESCO expede enorme atención por
nacional. Por lo tanto, enrience (1986) y de numerosos artículos.
parte de los medios de difocaremos la administraActualmente trabaja con la World Sofusión en los últimos años.
ción pública internacional
ciety Foundation de Zurich y es, adeComo de constumbre, el
más, mediador en las relaciones con el
desde varios puntos de vispersonal de la UNESCO y periodista.
debate se ha centrado en
ta.
En primer lugar, sus anSu dirección es 4, Villa Dietz-Monnin,
muchos casos en torno a
tecedentes
y lo que ellos
75016, París.
personalidades (Boutros
entrañan para su estructuBoutros Ghali y Jacques
ra actual; en segundo luQelors son ahora tan conogar, las divisiones intercidos como los líderes de
nas, la imagen externa y el
grandes países) y a crite«déficit democrático»; en
rios mal definidos de «efitercer lugar, el problema
cacia». También, como de
que suponen las operaciocostumbre, se ha imputado a las organizacio- nes en el terreno y las tentaciones del regionanes intergubernamentales la culpa en cuestio- lismo, dos aspectos especiales. En una última
nes que, en realidad, incumben a la voluntad sección, la atención se centra en las favorables
colectiva de los Estados que las integran. En oportunidades políticas que existen en la accualquier caso, es evidente que se espera de tualidad para que surja una administración
ellas mucho más que antes. Las organizaciones pública internacional de tercera generación,
intergubernamentales se han convertido en de- adaptada con flexibilidad a la nueva realidad
corados sólidamente establecidos en el escena- mundial.
rio mundial. Ya no se trata de preguntar si han
de perdurar o si podemos prescindir de ellas, Los antecedentes
preguntas que hasta hace pocos años todavía
se formulaban seriamente en algunos círculos. La prehistoria de las organizaciones intergubernamentales comprende un período de 104
RICS 138/Diciembre 1993
614
años, desde 1815, fecha de la creación por el
Congreso de Viena de la Comisión Internacional para la Navegación en el Rin, hasta 1919
cuando se funda la Sociedad de las Naciones.
Durante este período se establecieron unas 35
organizaciones intergubernamentales para regular las cuestiones básicamente técnicas «que
no susciten sentimientos nacionales ni alteren
en modo alguno la situación estratégica, económica o política de uno de sus miembros»
(Walters 1952, págs. 7 y 8). No se trataba en
modo alguno de una red articulada; el personal de estas organizaciones no tenía ningún
estatuto especial, ni era necesariamente reclutado en el ámbito internacional, tampoco tenían entre ellos ninguna relación orgánica que
les uniera. Estas características desaparecen
cuando se crea oficialmente una administración pública internacional para administrar la
Sociedad de las Naciones y sus dos órganos
asociados, la Organización Internacional del
Trabajo y el Tribunal Permanente de Justicia
Internacional. La primera generación de funcionarios internacionales, cuyo número jamás
superó los 3.000 y que estaban destacados casi
exclusivamente en dos ciudades (Ginebra y La
Haya), fue la encargada de poner en práctica la
voluntad colectiva de unos 50 miembros, que
iban cambiando y que en su gran mayoría eran
de Europa y América Latina. Esta administración estaba estructurada jerárquicamente con
arreglo a los sistemas cerrados que propiciaban las administraciones públicas nacionales
consideradas a la sazón más avanzadas (el Reino Unido y Francia), con una mezcla de elementos típicos del cuerpo diplomático (Lengyel, 1992), funcionarios contratados internacionalmente y sujetos a normas y escalas de
sueldos comunes con arreglo a la «fórmula
Noblemaire», de sueldos exentos de impuestos
y ajustados a los vigentes en la administración
pública nacional mejor remunerada en aquella
época (la de Gran Bretaña) más una prima en
concepto de expatriación. Esta primera generación funcionó de forma eficaz durante 18
años, hasta 1939. Según un historiador, «el
establecimiento de una secretaría internacional similar en su estructura, su espíritu y su
personal constituyó sin duda uno de los acontecimientos más importantes en la historia de
la política internacional y eso fue importante
no por sí mismo, sino también como prueba
irrebatible de posibilidades que hasta ese mo-
Peter Lengyel
mento se habían negado enfáticamente» (Walters 1952, pág. 76). Entre quienes ingresaron
en esa administración se contaban el joven
Jean Monnet, Albert Cohén, el novelista, Fridjof Nansen, explorador del Polo y precursor en
la asistencia a los refugiados, y el Dr. L.F.
Destouches (Céline) en calidad de inspector
sobre el terreno.
Las tareas encomendadas a la administración pública internacional de la primera generación se referían sobre todo al mantenimiento de la paz, al arbitraje y solución de conflictos, tanto entre Estados como dentro de ellos
y, en algunos casos, en el ámbito de competencia de la OIT. Esas tareas significaban la continuación, en un plano institucionalizado, de
actividades tradicionales en los ámbitos de la
diplomacia y el cumplimiento de la ley. Gradualmente, y con un poco de timidez, se fueron ampliando a la supervisión o a la fijación
de criterios para la reglamentación de otros
ámbitos de importancia internacional, especialmente el económico, el de la salud y el
cultural. Por más que durante su breve duración la administración pública internacional
de la primera generación no haya podido ampliar considerablemente el ámbito de sus actividades, ya incluía en embrión gran parte de lú
que había de encomendarse a su sucesora.
Tras un salto de unos cinco años, a partir
de 1945 comenzó a contratarse la segunda generación de funcionarios internacionales, para
que prestaran servicios en las Naciones Unidas y sus organismos especializados con el
objeto de afrontar en gran escala todos los
grandes problemas a que hacía frente la humanidad (véanse los Artículos 100 y 101 de la
Carta de las Naciones Unidas). En el sistema
de las Naciones Unidas, la administración pública internacional, aunque debía prestar servicio en organizaciones dispersas que se habían establecido con arreglo a principios funcionales como protoministerios mundiales,
había sido concebida en parte como un sistema de carrera, puesto que incluía «expertos»
con contratos de breve duración. Su reclutamiento tenía que respetar las cuotas de funcionarios por país que correspondieran aproximadamente a las contribuciones financieras de
los Estados miembros. En menos de un año
sus efectivos pasaron a ser mayores que los de
la primera generación; sin embargo, la administración pública internacional de la segunda
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
615
Litografía de los principales participantes en el Congreso de Viena, noviembre de 1984-junio de 1815.
Roger-Viollet.
generación heredó mucho de su predecesora,
incluida la «fórmula Noblemaire» para regir la
remuneración. En los dos decenios siguientes,
esta segunda generación dejó de ser un conjunto de camarillas reunidas a toda prisa, para
convertirse en un cuerpo que, si bien sus
vínculos internos no eran estrechos, era coherente y tenía conciencia de serlo; este cuerpo
se amplió de forma rápida y resuelta en muchas direcciones para incluir en las sedes y
fuera de ellas puestos que prestaban servicios,
primero a unos 50 Estados miembros, después
a más de 100 y, actualment a cerca de 180, sea
en la sede o en los servicios exteriores.
El modelo de administración pública internacional, limitado en principio al sistema de
las Naciones Unidas, se hizo atractivo también para las organizaciones intergubernamentales de composición limitada y varias de ellas
lo adoptaron. Como resultado, hay en la actualidad unos 100.000 funcionarios internacionales (Jéquier 1985, pág. 5; Plantey 1981,
pág. 58) de los cuales el 60% trabaja para las
17 organizaciones intergubernamentales universales que se adhieren al llamado régimen
común (Zyss, 1987). El 40% restante de los
funcionarios trabaja en organizaciones de composición limitada, tales como la Comunidad
Europea, la OCDE, la OEA, la Liga de los
Estados Árabes, la Organización de la Unidad
Africana, la OTAN o la OPEP. Globalmente,
los funcionarios internacionales no representan más que un 10 % de las aproximadamente
300 organizaciones intergubernamentales que
existen, muchas de las cuales son muy pequeñas, lo que indica que el modelo del siglo XIX
no ha sido del todo superado.
Geográficamente, los funcionarios internacionales se hallan concentrados en un archipiélago de ciudades occidentales; Bruselas, Ginebra, Nueva York, Washington, París, Roma
y Viena, en ese orden, son los lugares de destino de alrededor del 60 % de los funcionarios y
el resto está asignado a otras ciudades o sobre
el terreno, donde un 17 % de los funcionarios
ejercen sus funciones. Si se tiene en cuenta que
616
la población mundial es de más de 5.000 millones de personas y que la administración
pública internacional es más reducida que la
administración nacional que presta servicios a
los 8 millones de suecos, o que su tamaño
equivale a la décima parte del de la administración pública de Gran Bretaña, queda claro
que no se trata del dilatado monstruo que a
veces describen los medios de difusión.
El balance de las actividades de la segunda
generación de funcionarios públicos a escala
internacional es desigual, pero en su conjunto
resulta positivo.
Vistos los estrechos límites dentro de los
cuales ha tenido a veces que funcionar, para
evaluar algunos de los mejores resultados,
imaginemos cuál sería nuestra situación en la
actualidad si no se hubiesen alcanzado. Esto
también es válido en los ámbitos de la negociación diplomática, la reunión e interpretación de datos, la fijación de normas, la toma
de conciencia, la preparación y ratificación de
tratados, la organización de foros para el debate, la preparación de obras teóricas en muchos
idiomas sobre prácticamente todos los temas.
A ello hay que añadir naturalmente la labor
técnica en todos los dominios, desde la energía
nuclear hasta la agricultura o la educación, las
operaciones de mantenimiento de la paz, algunas durante un período muy prolongado
(como, por ejemplo, en Israel desde 1948, en
Cachemira desde 1949, en Chipre desde 1964
o en el Líbano desde 1978) y el resuelto, aunque evidentemente insuficiente, esfuerzo por
liberar a los países subdesarrollados de la
trampa de la pobreza. Las organizaciones intergubernamentales de composición limitada,
cuyos objetivos son generalmente más modestos, muestran también logros apreciables, especialmente aquellas que, como las instituciones de la Comunidad Europea, tienen un
programa bien definido y con suficiente apoyo
político. Otras, en cambio, parecen estar sumidas en la parálisis crónica. Sin embargo, siempre se ha tenido la impresión obsesiva de que
las organizaciones intergubernamentales universales pueden y deben funcionar mejor y
que, para esos efectos, hay que mejorar su
dotación de personal. Como consecuencia, se
han formulado numerosos planes, más o menos completos, para reformar y reestructurar
la administración pública internacional; si
bien el primero de esos planes se remonta al
Peter Lengyel
decenio de 1950, es inquietante observar que
se ha avanzado muy poco en ese sentido. El
orden adoptado a fines de la Segunda Guerra
Mundial ha resultado ser extremadamente resistente y a la vez más reacio a los cambios en
determinadas circunstancias, oportunidades y
responsabilidades. La administración pública
internacional central es rígida, envejece y está
relativamente mal coordinada. En gran parte,
la remuneración ya no es muy competitiva y
va a la zaga de la que ofrecen las organizaciones intergubernamentales de composición limitada {Opinión, 1992). Los procedimientos
de contratación siguen siendo primitivos y no
hay suficiente movilidad entre organismos,
dentro de ellos y dentro y fuera de la sede, lo
que limita enormemente las posibilidades de
carrera. La administración pública internacional más avanzada es la que actualmente presta
servicios en algunas organizaciones regionales,
especialmente en la Comunidad Europea, en
otros órganos europeos como la Unión Europea Occidental, la OCDE y en varios organismos de índole sumamente técnica, como el
CERN, para los cuales ha resultado más fácil
conciliar sólidos principios de contratación,
carrera y administración con los resultados
que de ellos se espera. Es cierto que el hecho
de que haya antecedentes y valores comunes
hace más fácil administrar el personal de las
organizaciones intergubernamentales, cuyo
número de miembros no excede de unos 35
Estados que tienen objetivos precisos. Las
contradicciones y vacilaciones de los casi 180
Estados miembros de las organizaciones intergubernamentales universales han impuesto
una pesada carga de inmovilidad sobre su administración pública especialmente desde que
la Unión Soviética y sus satélites se han negado a acatar principios básicos, mientras los
países del tercer mundo trataban de hacer valer sus intereses, en parte mediante la confrontación con los que más fondos aportaban. Desde ese punto de vista, todo es más fácil ahora y
el consenso sobre ciertos elementos fundamentales es mayor que en cualquier otro momento
a partir de la Segunda Guerra Mundial. Sin
embargo, no se ha avanzado mucho hacia una
tercera generación de la administración pública internacional en las organizaciones universales, lo cual se impone. Constituyen un obstáculo fundamental las restricciones financieras impuestas a las organizaciones interguber-
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
617
El nacimiento de las Naciones Unidas: M. van Vredenburgh de los Países Bajos dirigiéndose a un comité durante
la Conferencia de San Francisco, 1945. Ritchie/Camera Press/imaprcss.
618
namentales desde principios del decenio de
1980, cuando los grandes Estados miembros
adoptaron una política de «crecimiento cero»
que se ajustaba en parte a la ideología a favor
de la privatización y la reducción del número
de funcionarios nacionales. Las organizaciones intergubernamentales más importantes no
han recaudado aún el «dividendo de la paz»
que se esperaba para después de 1989, finalizada la rivalidad entre las grandes Potencias
que habían dilapidado sus recursos en armamento, lo que ha sido adecuadamente comparado con las fiestas de invierno de los indios
norteamericanos (Kohler, 1993); por el contrario, algunos Estados miembros, y especialmente los Estados Unidos, se encuentran crónicamente retrasados en el pago de sus cuotas,
mientras otros carecen de divisas fuertes para
pagar las suyas (Bennett, 1991, págs, 88 a 95).
Se trata también de una de las dificultades con
que tropezó la Sociedad de las Naciones y que
parece constituir una característica permanente de la vida internacional. Los Estados miembros, si bien no vacilan en asignar a las organizaciones intergubernamentales una función
tras otra, son renuentes a sufragar las necesidades de estas organizaciones en los planos
regional y universal. A menudo esto suele desalentar a los funcionarios internacionales que
tienden a refugiarse en la rutina a medida que
observan el desfase que hay entre la retórica y
el apoyo concreto de los Estados miembros. El
idealismo de muchos funcionarios, especialmente en las organizaciones intergubernamentales universales hasta mediados del decenio
de 1970, ha cedido su lugar a la fatiga y a la
displicencia, que no constituyen precisamente
las mejores actitudes para que las secretarías
sean dinámicas.
Las divisiones internas, la imagen
externa y el «déficit democrático»
Existe, al menos en las democracias de tipo
occidental, la antigua tradición de que los funcionarios públicos ejecutan sumisamente la
política que adoptan los gobiernos electos.
Ocultos a los ojos del público, desempeñan sus
funciones con discreción y no aspiran a la
gloria. Ante las candilejas están los políticos,
que debaten los problemas, expresan los distintos intereses de los ciudadanos, gesticulan y
Peter Lengyel
maniobran, pero que deben también asumir la
responsabilidad de que la política sea bien
ejecutada. Los ministros tienen que supervisar
de cerca las actividades en los ámbitos de su
competencia y, aunque suele decirse que llegan y se van mientras los funcionarios públicos se quedan y les cabe la última palabra, son
los ministros quienes deben renunciar cuando
las cosas andan muy mal.
Habida cuenta de que la administración
pública internacional ha tenido como modelo
la administración pública nacional, se espera
que sus miembros se comporten como funcionarios nacionales o como sus colegas diplomáticos. Esto no es realista en el caso de los altos
funcionarios, ya que en la gran mayoría de las
organizaciones intergubernamentales no hay
un control político muy directo. La supervisión y las prioridades generales a cargo de
asambleas, juntas, comités u otros órganos similares que se reúnen en forma intermitente
no reemplazan a la supervisión ministerial.
Tampoco ayudan mucho en este contexto los
nombramientos «políticos» para puestos de
secretaría, por lo general en favor de personas
patrocinadas por su gobierno de los que se
espera que proyecten la posición o las preferencias de la política exterior de su país y se
comporten más como funcionarios adscritos
que como representantes de corrientes sustantivas. Por lo tanto, los jefes de los organismos,
que son los únicos funcionarios elegidos entre
todos los designados y que, en virtud de sus
cargos, sólo son responsables ante sí mismos,
tienen amplias facultades discrecionales y, si
quieren, pueden dirigir la secretaría en forma
bastante despótica. Algunos lo han hecho, y se
han perdido en detalles que deberían quedar
librados a los subordinados. Otros no han demostrado mayor interés en sus colegas y prefieren los contactos con los gobiernos, los viajes y las actividades de representación de sus
organismos. El problema básico, sin embargo,
consiste en que muchos altos funcionarios internacionales deben desempeñar funciones
empresariales y de negociación que no siempre, ni en la misma medida, se exigen de los
altos funcionarios nacionales.
Hasta mediados de los años setenta, las
secretarías de las organizaciones intergubernamentales tendían a ser «cajas negras». Se suponía en general que, básicamente, realizaban
sus actividades con un grado razonable de ho-
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
619
Fuerzas de la ONU estacionadas en Chipre. 1964.
nestidad y competencia, ya que estaban sujetas a una supervisión adecuada y, en su mayor
parte, complementaban una labor que, en todo
caso, también realizaban organismos nacionales. La discreción y la disciplina de la administración pública internacional corroboró esta
idea; las controversias internas o los escándalos, de haberlos, eran tapados cuidadosamente. La información que tenía el público sobre
la administración pública internacional era
fragmentaria y se basaba a menudo en comunicados de prensa o en comentarios interesadamente favorables. La administración pública internacional de la segunda generación era
demasiado joven para que funcionarios jubilados escribiesen sus memorias y revelasen su
funcionamiento interno; de hecho, son pocas
las memorias de este tipo que se han escrito
(véanse, por ejemplo, Hoggart, 1978; Urquhart, 1987 y Narasimhan, 1988). Esa era se
ha acabado. A los predecibles ataques de
círculos ideológicamente hostiles, como la Heritage Foundation o determinados sectores de
la prensa nacionalista, se fueron sumando gra-
dualmente informes bien investigados y a veces muy minuciosos y rumores de deficiencias,
despilfarro o cosas mucho peores en la administración pública internacional. La indignación que en forma retrospectiva se hizo sentir
por la función que ocultamente había desempeñado el Secretario General de las Naciones
Unidas, Kurt Waldheim, en la Segunda Guerra Mundial, hizo que la atención del mundo
se centrara en las deficiencias de los procedimientos de selección de los candidatos a los
puestos más altos. La lección de que había que
dar la impresión de que los jefes ejecutivos
eran elegidos mediante procedimientos consensúales y razonablemente dignos y debían
tener excelentes antecedentes para su cargo no
parece haberse aprendido, como se observa en
el reciente caso del Dr. Hiroshi Nakajima en la
OMS. Tras una polémica muy negativa, que
incluyó una entrevista en Le Monde (20 de
enero de 1993) con el presidente de la Junta
Ejecutia de la OMS, el Dr. Jean-Francois Girard, según el cual es fundamental introducir
reformas de fondo en ese organismo; el Dr.
620
Nakajima fue de todas maneras designado en
febrero de 1993 para un segundo mandato
mientras se acumulaban en su contra acusaciones de despotismo, irregularidades financieras, falta de flexibilidad y el ejercicio de presión sobre los países pequeños para asegurar
su voto (Goniuri [Tokio], 31 de marzo de
1993, citado en Le Monde, 1 y 2 de abril de
1993). Estos sucesos dieron lugar a muchos
comentarios, varias dimisiones espectaculares
por diferencias de política, entre ellas las del
Dr. Jonathan Mann, jefe del equipo de la
OMS encargado del SIDA, que tuvo lugar en
1990, y la del Representante Especial de las
Naciones Unidas en Somalia, Mohamed Sahnoun, en octubre de 1992, a pesar de que en
general gozaba de buena reputación. Las operaciones de las Naciones Unidas en Camboya
también han suscitado interrogantes {International Herald Tribune, 21, 22 y 24 de septiembre de 1992; Le Monde, 22 de octubre de
1992) mientras tiene lugar un fiero debate por
la función que cabría a las Naciones Unidas en
Bosnia, lo que en parte guarda relación con el
problema general de la función del mantenimiento de la paz y el derecho de intervención
(The Economist, 20 de diciembre de 1992).
Todo ello transmite una cierta inquietud en
cuanto a la integridad y capacidad de los funcionarios públicos internacionales en el momento en que más se espera de ellos y pone de
relieve el hecho de que el funcionalismo que,
supuestamente, tenía que despolitizar a los organismos especializados, ya no sirve tanto de
protección como antes. Habida cuenta de que
la esencia de la labor de los organismos se ha
hecho polémica, el funcionalismo ya no basta
para tapar las grietas que han aparecido en la
estructura. Los funcionarios internacionales
ya no pueden refugiarse en una tecnocracia
«neutral» y se ven obligados a hacer suyas
posiciones con las que tal vez no estén de
acuerdo o bien a ocultarse en una burocracia
impenetrable que, más que molestar a unos
pocos, tiende a excluir a la gran mayoría.
El hecho de que los ojos del público estén
volcados sobre la administración pública internacional, puede ser considerado un positivo
intento de hacer que rinda cuentas directamente y de compensar el «déficit democrático» de que adolece por las acusaciones de
arrogancia tecnocrática y afán regulatorio que,
según muchos analistas, hizo tanto más difícil
Peter Lengyel
ratificar el tratao de Maastricht. Mal puede
negarse que en la administración pública internacional en su conjunto existen grados de
«déficit democrático» (como suele hacer también en su homólogo nacional), pues ello forma parte de la propia naturaleza de las organizaciones intergubernamentales como criaturas
establecidas y controladas por los gobiernos
para su propio beneficio. Suele decirse, pues,
que lo mejor que cabe esperar es que la comunidad de los gobiernos establezca algún tipo de
democracia en forma de controles para evitar
hegemonías reales o potenciales. En el plano
de la secretaría, ese resultado se alcanza supuestamente mediante una representación
geográfica cuidadosamente «equilibrada»,
principio que puede tener sentido en una organización intergubernamental que tenga hasta
50 Estados Miembros, pero que cuando tiene,
como en la ONU, cerca de 180 se convierte en
un «reparto de despojos» (Jordán, 1991). Suele desestimarse además que, si bien la amplia
variedad de orígenes nacionales dentro de la
secretaría puede hacer que se contrarresten
uno a otro, los países donde hay sedes de
organizaciones intergubernamentales ejercen
una influencia cultural y lingüística permanente y muy fuerte. Esta influencia surge de forma
natural porque los funcionarios tienen que
acomodarse a su entorno, tanto en la vida
pública como en la privada, y el país anfitrión
es inevitablemente, superior en sus efectivos,
sobretodo en las clases modestas. Incluso una
rápida visita a la sede de una organización
intergubernamental en Nueva York o Washington da la clara impresión de encontrarse
en una organización predominantemente estadounidense, en la cual el inglés es el idioma
natural de comunicación. El idioma francés y
los valores culturales de Francia están por otra
parte difundidos de forma desproporcionada
en la administración pública internacional,
porque se encuentran importantes concentraciones de organizaciones intergubernamentales no sólo en Francia sino también en Bruselas, Ginebra y Montreal. De existir «hegemonías» nacionales en la administración pública
internacional, esas son sus fuentes. Hay otro
riesgo, que dimana de los temas concretos de
que se ocupa el organismo y de los círculos
profesionales con que mantengan contactos
principalmente las secretarías, como los diplomáticos en las Naciones Unidas, los agronó-
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
621
mos o veterinarios en la FAO o los educadores administración pública internacional. En la
y científicos en la UNESCO. También tiene medida en que esto comporte una mayor consus efectos la «personalización», especialmen- ciencia y una mayor lealtad que las que existen
te la costumbre de que el jefe de la organiza- normalmente en el caso de la ciudadanía, la
ción desempeñe el cargo durante varios man- profesión o el origen étnico y religioso, cabe
datos, siendo, precisamente, a este nivel donde naturalmente considerarse como el augurio de
la rotación parecería más conveniente (entre una nueva y positiva tendencia, una especie de
quienes desempeñaron el cargo durante más conciencia universal. En el ínterin, sin embarde 10 años se cuentan R. Maheu en la UNES- go, el «déficit de identidad», a menudo sumaCO, H. Mahler en la OMS, F. Blanchard en la do con una inmersión excesiva en el trabajo
para compensar las dimensiones que faltan,
OIT y E. Saouma en la FAO).
Más allá de esas distorsiones, el problema como la ciudadanía o las relaciones con la
del «déficit democrático» en las organizacio- familia, está causando graves problemas psicones intergubernamentales plantea la cuestión lógicos en los funcionarios internacionales.
de la extensión de la representación oficial, Ese déficit puede volcarse en el ámbito de la
actualmente limitada a los gobiernos de los organización, especialmente cuando se trata
Estados miembros, a organizaciones no guber- de la adopción de medidas colectivas. Si bien
namentales, minorías dentro de ciertos países hay una estructura bastante informada de aso(de Senarclens, 1988, págs. 83 a 89) y otros ciaciones de funcionarios internacionales (vingrupos que representan los intereses naciona- culadas por conducto de la Federación de Asoles o transnacionales. El modelo es el de la ciaciones de Funcionarios Internacionales
OIT, con una estructura tripartita que da re- [FICSA] en el caso de las organizaciones unipresentación a gobiernos, empresarios y sindi- versales) el proceso de negociación colectiva,
catos, si bien el sistema ha caído un poco en en el que participan las administraciones de
desgracia por la falta de estructuras apropia- las organizaciones intergubernamentales y la
das en muchos países. Se aduce en contra que comunidad de Estados miembros, y que se
la multiplicidad de representaciones haría a refiere a diversos problemas de importancia,
las organizaciones intergubernamentales aún como la remuneración, las prestaciones, las
más inmanejables de lo que ya son y no redun- pensiones y las prestaciones médicas, es sumamente lento, duro y engorroso. Ha habido
daría en beneficio de nadie.
En cuanto a la identidad de los funciona- huelgas y protestas, si bien se trataba en su
rios internacionales, la situación actual es en mayor parte de actos simbólicos pues los funmuchos casos un rompecabezas insoluble, cionarios internacionales no tienen poder sufien el que deliberadamente nadie se mete. Los ciente para causar trastornos y hacer oír sus
funcionarios internacionales saben lo que no quejas, ni constituyen tampoco un grupo de
deben ser, esto es, agentes de gobiernos de su influencia. El «déficit democrático» funciona,
país. Saben cuál es su profesión (a pesar de pues, en dos sentidos; en el control y la orienque esto resulta incluso más ambiguo en el tación de las organizaciones intergubernamencurso de los años a medida que se pierde con- tales y en las limitadas posibilidades de la
tacto directo con la evolución de la profesión administración pública internacional de partien el mundo exterior), pero ello no supone cipar en la defensa y la promoción de sus
necesariamente una mayor orientación cuan- intereses legítimos.
do lo que está enjuego son divisiones políticas
fundamentales. Los funcionarios internacionales que deben negociar o administrar operacio- Los problemas que entrañan
nes humanitarias o de mantenimiento de la las operaciones sobre el terreno
paz suelen tropezar con enormes dificultades
para mantener siquiera una apariencia de im- El modelo que la primera generación dejó a la
parcialidad frente a la provocación y la agre- segunda era, como hemos visto, primordialsión.
mente el de una estructura centralizada. Si
De haber un «déficit democrático» en las bien en el decenio de 1940 ya había oficinas
organizaciones intergubernamentales, se trata regionales, puestos de cooperación sobre el tede un «déficit de identidad» en el seno de la rreno y otros similares, en su aplastante mayo-
622
Peter Lengyel
Ese despliegue masivo que fue calificado
ría, el funcionariado internacional funcionaba,
y sigue funcionando, en las sedes de las organi- de «asistencia técnica» planteó problemas,
zaciones intergubernamentales. Esto reprodu- tanto profesionales como ideológicos, que se
ce también el esquema de la mayoría de las hicieron más agudos a medida que, lentamenadministraciones públicas nacionales, espe- te, se manifestaba la insuficiencia de los escialmente en los Estados unitarios, con la im- fuerzos. Desde el punto de vista profesional, lo
portante excepción de las Potencias imperiales normal era que los expertos sobre el terreno
que tenían sus administraciones coloniales. fuesen contratados por períodos cortos (en raEstas administraciones a veces tenían un ma- zón de la incertidumbre en la financiación y
yor margen de maniobra y una organización de las prioridades en la programación por
más racional que las de sus propios países, país) y pasaran por la sede para recibir un
porque podían funcionar prácticamente sin li- grado mínimo de orientación antes de ser enmitaciones internas. Naturalmente, los funcio- viados a sus lugares de destino que, a menudo,
narios internacionales debían tener mucho resultaban muy aislados. En consecuencia, la
cuidado de evitar cualquier apariencia de co- mayoría de estos expertos no se hallaban plelonialismo y, de hecho, adoptar una postura de namente integrados en el cuerpo internacional
abierto anticolonialismo, lo que no facilitaba de funcionarios. Ingresaban para desempeñar
la buena realización de operaciones sobre el un cargo concreto y el concepto de administración pública internacional no les interesaba
terreno.
Había dos factores subyacentes en las acti- mayormente. Si desempeñaban su cargo duvidades de las administraciones públicas inter- rante periodos prolongados, solían quejarse de
nacionales sobre el terreno, el mantenimiento falta de atención, orientación o reconocimiende la paz y el desarrollo. De las dos, el desarro- to por parte de la sede, y se consideraban
llo pronto cobró mucha mayor importancia y funcionarios de segunda clase. Al mismo tiemse generalizó más que el primero. El manteni- po, en el país tropezaban con dificultades que
miento de la paz y el correspondiente socorro las organizaciones intergubernamentales no
humanitario era y sigue siendo primordial- podían resolver porque no tenían manera de
mente de la competencia de las Naciones Uni- controlar la situación fuera de la sede. Surgiedas, mientras que el fomento del desarrollo es ron así contradicciones entre las exigencias
una actividad en la que pueden colaborar, en técnicas y las posibilidades políticas, que enforma más o menos directa, la mayoría de las contraban su raíz en las causas mismas del
organizaciones intergubernamentales. Todo el subdesarrollo. Esas contradicciones, a su vez,
sistema de las Naciones Unidas empezó a par- pusieron de relieve los componentes ideológiticipar muy activamente en él a partir de prin- cos de muchos proyectos de asistencia técnica
cipios del decenio de 1950 y esa participación que, más que una transferencia de técnicas y
se fue intensificando a medida que un número conocimientos, consistían en la intrusión de lo
cada vez mayor de ex colonias alcanzaba la que en términos muy generales cabe calificar
independencia y los problemas mundiales del de valores laicos de modernización en sociedasubdesarrollo pasaban a ocupar un lugar prefe- des tradicionales. Los expertos sobre el terreno
rente en el quehacer internacional. Hacia me- eran, pues, los portadores de la modernizadiados del decenio de 1970 trabajaban en los ción, de la cual las organizaciones interguberproyectos dirigidos por el PNUD, así como namentales en su calidad de burocracias jerárlos administrados directamente por distintos quicas y racionalizadas también eran, por
organismos, casi tantos funcionarios como los cierto, parte integrante. Cobraron mayor conque había en la sede de diversos organismos, ciencia, aunque no siempre mucha, de esto,
siendo la «descentralización» una consigna antes que de cualquier expectativa concreta
muy popular. Los representantes residentes que cabía esperar de ellos en su calidad de
del PNUD, que actuaban como «embajado- funcionarios internacionales.
res» de las Naciones Unidas, tenían una funTal vez sea más claro el papel que cabe a
ción esencial en los países y en muchos casos los funcionarios internacionales en las activiviajaban también a ellos jefes de misión de los dades humanitarias y de mantenimiento de la
distintos organismos a fin de coordinar pro- paz, en las que básicamente colaboran como
yectos sectoriales.
bomberos y personal de socorro. Sin embargo.
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
en estas actividades hay que tener en cuenta
también los aspectos logísticos de las fuerzas
militares que facilitan los Estados miembros y
que están integradas por soldados que no son
ni funcionarios internacionales ni expertos sobre el terreno. Los funcionarios internacionales deben pues maniobrar en el espacio que
queda entre los antagonistas, las fuerzas de
mantenimiento de la paz y el mandato general
impartido por el Consejo de Seguridad, tarea
que dista de ser sencilla. Tras una serie de
intervenciones más limitadas, se planteó un
enorme problema entre 1960 y 1962 cuando el
ex Congo Belga vino a ser, más que un país
independiente, un país imposibilitado para alcanzar la independencia. Las Naciones Unidas
tuvieron entonces que administrar, en mayor
o menor grado, un país sumido en el caos,
situación que se repetiría 30 años después en
Camboya y Somalia. Brian Urquhart, alto funcionario británico de las Naciones Unidas durante mucho tiempo, hace en sus interesantes
e inteligentes memorias, una viva reseña de lo
que ocurrió entonces (Urquhart 1987, pp. 145148), lo que da una idea del grado de improvisación necesario. Respecto de Hammarskjóld,
escribe que «en virtud de su propio carácter y
de su talento personal ha transformado el cargo de Secretario General en algo mucho más
importante de lo que era, lo que ha afectado
radicalmente tanto a la situación política de
las Naciones Unidas como a la Secretaría... [si
bien] dio lugar una vez más a la vieja ilusión
de que las Naciones Unidas son una especie de
supergobierno, aunque no sean más... que un
tratado respaldado por una organización administrativa» (ibíd., pág. 141).
Esa «ilusión» subsiste hoy, pero hemos dejado atrás los tiempos en que el esfuerzo heroico de un solo individuo podía significar una
diferencia tan grande. Hoy lo fundamental
consiste en saber si la parte de la administración pública internacional que tiene que realizar actividades sobre el terreno cuenta con la
estructura necesaria para hacerlo. Cabe afirmar que algunos de los órganos regionales,
como los de la Comunidad Económica Europea, tienen una presencia «sobre el terreno»
porque en general están establecidos en la región en la que prestan servicios y en la que
contratan sus funcionarios. Otras organizaciones, como la OCDE o la OPEP, no tienen
actividades sobre el terreno. El problema afec-
623
ta, pues, sólo a una minoría de los funcionarios internacionales, tal vez a un 40 %, si bien
se trata de una minoría esencial y muy visible.
Los resultados de muchas operaciones sobre el
terreno, ya sea del mantenimiento de la paz, la
observación de elecciones o el fomento del
desarrollo, indican la medida en que éstas estaban subordinadas a la política de la guerra
fría o, en muchos casos, distorsionadas por
ella. Si definitivamente ha desaparecido la rivalidad entre las grandes Potencias (lo que no
es del todo cierto), el clima general para las
operaciones sobre el terreno ha mejorado
abiertamente. Hay tantas más razones para
preguntarse hasta qué punto la administración
pública internacional puede aprovechar las
oportunidades que se le han abierto.
En muchos campos de actividad (el comercio, los círculos académicos, los sistemas de
salud, la ciencia, etc.), las estructuras y los
procedimientos tradicionales son objeto de
ataque en razón de su ineficiencia. En este
contexto, los gobiernos suelen ir a la zaga de
las administraciones internacionales y éstas de
los gobiernos. Por citar un ejemplo, hay organismos especializados de las Naciones Unidas,
como la UNESCO, la OMS o la FAO, cuya
estructura todavía obedece en gran medida a
las ideas que imperaban en el momento de su
establecimiento, en la práctica las del decenio
de 1930, teniendo en cuenta la interrupción
durante la guerra. Los efectos de esa departamentalización interna se ven agravados por el
particularismo en los organismos, lo que significa que no se trata de superar los problemas a
medida que se presentan sobre el terreno sino
según resulte posible dividirlos para cumplir
criterios administrativos y de financiación.
Así resulta posible que las operaciones en un
determinado país o en una determinada subregión se lleven a cabo de forma aislada y sin la
apropiada coordinación; ello ocurre particularmente en el caso de las actividades de mantenimiento de la paz y de las actividades humanitarias, estrechamente relacionadas con
las que anteceden, y para las cuales sin duda
alguna sería muy positivo que hubiese un estrecho control integrado. No existe entre los
protoministerios mundiales el equivalente de
un ministerio de defensa y planificación estratégica y, por lo tanto, no hay disposiciones
para casos de emergencia ni equipos rápidos y
flexibles que puedan intervenir a medida que
624
se presenten las emergencias. La pesada burocracia de la sede atiende con mucha lentitud
las necesidades sobre el terreno y las reduce a
categorías normalizadas a las que puedan aplicarse las normas administrativas vigentes.
En general, las profesiones no nacen ya totalmente formadas sino que evolucionan de
forma gradual dividiéndose en especializaciones o subdisciplinas a medida que cambian las
circunstancias y la base de conocimientos. La
administración pública internacional comenzó
como un órgano interprofesional, y sigue siéndolo, si bien con el transcurso de los años se
hace cada vez más evidente que en sí ésta es
una especialización que debe sumarse a la
competencia sustantiva, aunque sea distinta
de ella. Esto ocurre especialmente en las actividades a mediano plazo sobre el terreno, para
las cuales se necesitan conocimientos especializados y técnicas aplicadas, pues de lo contrario no constituyen más que una operación improvisada para ganar tiempo. Es razonable,
pues, preguntar si no ha llegado el momento
de pensar en una administración pública internacional doble, una parte de la cual sería contratada por el método tradicional (pero muy
mejorado, cabría esperar) para trabajar primordialmente en la sede, mientras que la otra
sería seleccionada con criterios un tanto distintos y recibiría capacitación adecuada para
prestar servicios sobre el terreno. Se podría
llegar a pensar en efectivos de reserva para
fines de intervención rápida. En Camboya se
ha dado incluso un paso en ese sentido recurriéndose a las filas de funcionarios internacionales jubilados hace poco tiempo. De la
: misma manera, la hasta hoy vasta experiencia acumulada podría servir para restructurar
partes importantes de muchas organizaciones
intergubernamentales a fin de dar a sus funcionarios una base real más sólida al orientar
su talento y su energía con un criterio interdisciplinario, orientado hacia la solución de
problemas que pueda culminar con estrategias bien establecidas para el desarrollo y
el mantenimiento de la paz en todo el mundo.
En varias ocasiones se ha mencionado la idea
de un instituto superior para funcionarios
internacionales, hasta ahora sin resultados
a pesar de que esto merece una consideración
detenida. A los mismos efectos habría que mejorar la enseñanza sobre la administración
pública internacional a fin de alentar a los jó-
Peter Lengyel
venes a dedicarse a esa carrera (Lyons, 1988).
No hay que olvidar además que quienes
quieren servir causas internacionales tienen
ahora otras posibilidades distintas de la administración pública internacional, ofrecidas por
un gran número de organizaciones no gubernamentales activas y efectivas (que van desde
Amnesty International a diversos equipos médicos y a los servicios sin remuneración de
administradores y técnicos retirados). En algunos casos las organizaciones no gubernamentales actúan en la práctica como subcontratistas
de las organizaciones intergubernamentales y,
en otros, se hacen cargo de situaciones demasiado candentes para las organizaciones intergubernamentales. Por regla general, su funcionamiento tropieza con menos inhibiciones y
obstáculos burocráticos que el de las organizaciones intergubernamentales y pueden sin
duda resultar atractivas para las almas generosas y aventuradas que no toleren la rutina
diaria, hoy tan característica de la administración pública internacional.
Las tentaciones del regionalismo
Se ha dicho que «no estamos listos todavía
para establecer una autoridad mundial suficiente capaz de mantener la paz y promover el
bienestar en el mundo. El regionalismo constituye el primer paso en la tarea de acumular
experiencia y fomentar el consenso hacia una
futura coordinación o integración entre los gobiernos» (Bennett, 1991, pág. 217). Sin embargo, las regiones, incluso definidas desde el
punto de vista limitado de la geografía, tienden a ser esquivas e inestables. Con arreglo a
lo dispuesto en el Capítulo VIII de la Carta,
por ejemplo, las organizaciones de las Naciones Unidas han venido trabajando con seis
grandes regiones, Europa occidental (incluidas
América del Norte e Israel), Europa oriental
(el ex bloque soviético), Asia occidental, África al sur del Sahara, América Latina y el Caribe y (la más grande de todas) Asia y el Pacífico, desde el Irán hasta Samoa, pasando por la
India, China y el Japón. Evidentemente, incluso como primera aproximación, constituye
una división muy rudimentaria que, sin embargo, tiene su reflejo institucional en la composición de las comisiones económicas de las
Naciones Unidas y los bancos de fomento, y
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
es empleada como un índice para una «internacionalidad» equilibrada de reuniones o
equipos con un número limitado de participantes que, supuestamente, representan al
«mundo».
Habida cuenta de que incluso las organizaciones intergubernamentales universales tienen elementos de regionalismo, no hay que
sorprenderse de que haya muchas de ámbito
específicamente regional, la más antigua de las
cuales es la Organización de los Estados Americanos, fundada para distintos fines en 1980.
Entre otras se incluyen la Liga de los Estados
Árabes, la Organización de la Unidad Africana, la Commonwealth, la Asociación de Estados del Asia sudoriental y, naturalmente, los
órganos de la Comunidad Europea. La OCDE
presta servicios a 24 países industrializados y
avanzados, no contiguos, de cuatro continentes, y se ha promovido a- sí misma como una
región conocida y a menuda citada.
Las organizaciones intergubernamentales
regionales por lo general contratan únicamente ciudadanos de los Estados que las integran.
Como resultado, su personal tiene una cierta
homogeneidad cultural que en teoría les ayuda
a funcionar sin contratiempos; como ejemplos
notables se mencionan los órganos de la Comunidad Europea. Considerando los malos resultados de otras organizaciones, cuyo personal es internacional (lo que no ocurre en todos
los casos), cabe sin embargo preguntarse si el
éxito no depende de la existencia de una resuelta voluntad política. Así, los órganos de la
Comunidad Europea pueden actuar en algunos aspectos como agentes supranacionales en
pos del objetivo políticamente convenido de la
unión europea, lo que no ocurre en ninguna
otra región. Por el contrario, la regionalización
convencional se ve cada vez más impugnada;
los países del Caribe no están nada contentos
de formar parte de una región abrumadoramente hispanoparlante, cabe prever que los
Estados sucesores de la Unión Soviética formarán nuevas agrupaciones y fuera del ámbito
de una organización intergubernamental se están formando agrupaciones nuevas como la
dimanada del Acuerdo de Libre Comercio en
América del Norte. Aún más, la absoluta impotencia de las organizaciones intergubernamentales regionales en caso de crisis, se trate
de Nicaragua o Kuwait, Somalia o Liberia, el
Sudán o Yugoslavia, ha sido notable por más
625
que obedezca a restricciones en su mandato o
al predominio de algunos Estados (como los
Estados Unidos en la OEA). Como consecuencia, los funcionarios de las organizaciones intergubernamentales regionales no tienen ocasión de acumular la amplia y diversa experiencia que tienen a su disposición los de las
organizaciones universales.
En un mundo bien organizado, las organizaciones intergubernamentales regionales y
universales serían indudablemente complementarias, con un criterio de subsidiariedad
tal como el adoptado por la Comunidad Europea. Sin embargo, ello dista de ocurrir y el
resultado es que la movilidad del 60 % de los
funcionarios internacionales que forman parte
del régimen común, que ya es baja, se reduce
aún más en el 40 % restante. Dentro de este
grupo, únicamente se encuentra alguna forma
de coordinación poco estructurada entre algunos organismos europeos, la OCDE y la
OTAN. La situación general de las organizaciones intergubernamentales regionales sigue
siendo asimétrica e irracional, como resultado
de tasas de nacimiento, supervivencia y defunción que obedecen a lógicas diferentes. En
cambio, no se ha derrumbado aún ninguna
organización intergubernamental universal de
la segunda generación, lo que da a la administración pública internacional de éstas un aire
de solidez que no se extiende al resto. En todo
caso, la gran concentración de sedes de organizaciones intergubernamentales en Europa occidental y América del Norte no ayuda a que
otras regiones conozcan directamente miembros de la administración pública internacional y sepan qué se espera de los países anfitriones de organizaciones intergubernamentales
con arreglo a los acuerdos relativos a la sede.
Así ocurre en particular en el caso del ex bloque soviético, que no tenía mayor conocimiento de las actividades sobre el terreno de funcionarios internacionales y en el que se han
derrumbado dos importantes organizaciones
intergubernamentales (el Pacto de Varsovia y
el CAME [COMECON]), cuyo personal nunca formó parte de la administración pública
internacional. Después de todo, el reconocimiento y el apoyo de la administración pública internacional debe guardar alguna relación
con el contacto directo que los ciudadanos
tengan con ella, sin olvidar los ingresos muy
considerables que quedan en los centros en
Peter Lengyel
626
que hay establecidas organizaciones intergubernamentales.
En todo caso, uno de los principales problemas de las regiones consiste en la relación
tan difícil que existe entre ellas y los grandes
problemas que deben superarse. Las regiones
pueden ser muy reducidas o su forma no ser la
adecuada en el caso de las cuestiones que dimanan de la interdependencia mundial, como
el medio ambiente, los vínculos económicos o
la lucha contra enfermedades. En cambio pueden ser demasiado grandes para los problemas
que son más propios de un país o de una
subregión. Ni siquiera el hecho de compartir
un idioma y una religión, lo que ocurre únicamente en una de las regiones oficiales de las
Naciones Unidas (los Estados árabes), garantica la cohesión. De lo que antecede se desprende que los miembros de la administración pública internacional que prestan servicios en lo
que esencialmente es su propio terreno han de
tener probablemente una perspectiva un tanto
distinta de la de sus colegas en la administración pública universal. La extensión del modelo de la administración pública internacional
de dichas organizaciones universales a las de
composición limitada, si bien constituye tácticamente un homenaje implícito, no realza necesariamente el profesionalismo ni la dinámica en todas las organizaciones. En cambio,
habida cuenta de la variedad de situaciones en
el mundo, tal vez la descentralización en el
ámbito regional de las actividades de una organización universal pueda ser una solución
en el futuro. Por ello, Bertrand (1986) sugiere
un equivalente económico y social del Consejo
de Seguridad que se encargue de supervisar
una serie de empresas de desarrollo regional.
La ampliación de las regiones tiende a encontrar resistencia. Las candidaturas presentadas por los nuevos países industrializados para
ingresar en la OCDE, por ejemplo, han sido
hasta ahora denegadas y queda por ver qué
pasará con la Comunidad Europea en caso de
que el número de miembros del Mercado Común Europeo pase de doce. A juzgar por la
experiencia, la inclusión de nuevos miembros
en una organización intergubernamental se
traduce, en primer lugar, por la rápida contratación de por lo menos un subdito de cada uno
de los Estados que ingresan, ejerciéndose posteriormente presiones para llenar la cuota de
los nuevos países. La idea de que los últimos
en ingresar deben tener paciencia en ese sentido parece ser considerada políticamente inaceptable y, sin embargo, las organizaciones
universales han conseguido mantener en seis
el número de idiomas oficiales (ingles, francés,
español, ruso, árabe y chino) mientras que la
Comunidad Europea funciona con nueve idiomas y se está usando en forma limitada un
décimo (el irlandés). Al igual que en el caso del
número de miembros del Consejo de Seguridad, cabe prever que se insistirá en el empleo
de otros idiomas mundiales importantes (el
alemán, el japonés y el portugués), ya que
constituye una ventaja evidente para los funcionarios que hablan esos idiomas poder trabajar con ellos, si bien existe un límite máximo evidente para el número de idiomas en los
que puedan prestarse servicios. Tal vez constituya una solución el uso de conjuntos diferentes de idiomas oficiales en distintas regiones, a
pesar del ejemplo europeo.
Un nuevo entorno mundial
para las reformas
Cualquiera que sea la situación en las organizaciones intergubernamentales de composición limitada (que varía sobremanera), los
funcionarios de las organizaciones universales
pasan en su mayor parte por una situación
muy difícil. También en este caso la situación
es diferente según la organización intergubernamental de que se trate y por diversas razones resulta mejor en alguna de las más pequeñas, sobre todo en organismos tales como el
grupo del Banco Mundial o el FMI, que no
forman parte del «régimen común» y cuyo
sistema de remuneración y sus condiciones de
trabajo son mucho más atractivos que en el
resto de las Naciones Unidas {Opinión, 1992).
Ello es sumamente insatisfactorio y genera
tensiones sobre el llamado régimen común,
dentro del cual también hay grandes diferencias en cuanto al otorgamiento de contratos
permanentes a los funcionarios. Así, en 1985,
el porcentaje de profesionales con contratos
permanentes iba del 84 % en la UPU a un
62 % en las Naciones Unidas para bajar a un
13 % en la UNESCO y a un 4 % en el OIEA,
con un promedio del orden del 50 % (Zyss,
1987, pág. 425), si bien la continuidad es en la
práctica mayor que la que darían a entender
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
estas cifras. Hay otros claros factores de desigualdad que dimanan del juego de los subsidios y del coste de la vida en los distintos
lugares de destino y de las mejores condiciones
prevalecientes en la localidad, con arreglo a las
cuales se fija la remuneración del Cuadro de
Servicios Generales; como consecuencia, el
principio central de igualdad de remuneración
por un trabajo de igual categoría, básico en las
escalas de la administración pública, es quebrantado de diversas maneras.
No faltan diagnósticos del ruinoso estado
de la administración pública internacional de
las organizaciones universales. Desde hace dos
decenios vienen haciéndose llamadas en pro
de reformas calificadas de «urgentes», «vitales», «cruciales» u otros adjetivos similares.
Sin embargo, con excepción de algunos cambios menores, no se ha hecho mucho. La culpa
recae sobre todos los participantes. Recae sobre los Estados Miembros que no pagan sus
cuotas, se niegan incluso a estudiar soluciones
generales, no dejan de injerirse en cuestiones
de personal y con demasiada frecuencia utilizan a las organizaciones intergubernamentales
como plataforma de sus propios intereses políticos y no como instrumentos para resolver
problemas mundiales interdependientes que
afectan a todos. Eso se refiere, sobre todo, a
los jefes ejecutivos de las organizaciones intergubernamentales que prometen dedicarse fielmente a resolver los problemas de la secretaría
que dirigen, pero que rápidamente pierden el
entusiasmo al verse frente a camarillas profundamente arraigadas, a las limitaciones del sistema o a la hostilidad de los Estados miembros y vuelven al fácil camino de la clientela y
al oportunismo con miras a la reelección. Recae también sobre los funcionarios que, incluso si inicialmente estaban bien preparados
para desempeñar su puesto (cosa que no siempre ocurre a causa de los actuales procedimientos de contratación, en que se depende
excesivamente de antecedentes que constan en
papel y no han sido verificados y de las recomendaciones profesionales), caen en la rutina,
se niegan a asumir responsabilidades o se encierran en un «exilio interno». Recae también
sobre los innumerables consultores y asesores,
individuales y colectivos (de organizaciones
no gubernamentales, por ejemplo) a los que
constantemente recurren las organizaciones
intergubernamentales y que en algunos casos
627
constituyen una verdadera jerarquía paralela a
las secretarías, pero no demuestran invariablemente una comprensión suficiente de los problemas sustantivos y de organización a los que
supuestamente deben ofrecer su experto asesoramiento y el empeño suficiente al tratar de
resolverlos. Recae sobre el particularismo en
las organizaciones intergubernamentales, que
dimana no sólo de la existencia de trayectorias
sustantivas distintas sino también del hecho
de que los organismos tengan sus propios grupos de Estados miembros de los que perciben
directamente sus fondos. Sin financiación conjunta y ajustes compensatorios no puede haber
control central; es más exacto describir a la
administración pública internacional y a las
organizaciones universales como «familia»
más que como «sistema», con todo lo que ello
entraña en el sentido de recelos y conflictos
internos. Hasta la fecha, además, la culpa ha
sido en muchos casos del entorno político general que ha puesto trabas a los intentos de las
organizaciones intergubernamentales por
cumplir su mandato escrupulosamente obligándolas a hacer unas bizantinas contorsiones
internas para justificar su existencia, evitar
controversias y mantener ocupados a sus funcionarios. De hecho, la mala relación con la
realidad, que no es necesariamente culpa de
las organizaciones intergubernamentales, ha
aportado una contribución decisiva a la caída
del prestigio, el rendimiento y el atractivo de
la administración pública internacional. Ha
hecho desaparecer también los criterios objetivos por los cuales deberían juzgarse los méritos de los funcionarios, dejando un margen
excesivo a la apreciación subjetiva, muchas
veces en situaciones en que ni siquiera es posible distinguir claramente una contribución
personal. El otro lado de la medalla consiste en
que los funcionarios leales y competentes suelen verse enormemente recargados de trabajo
a medida que absorben funciones que sus colegas son incapaces de desempeñar.
Mal podían las organizaciones intergubernamentales sustraerse a la lógica de la rivalidad entre las superpotencias, cuando ésta se
manifestaba en todo el mundo. Las alineaciones de la guerra fría, junto con la lealtad de
bloque del muy heterogéneo tercer mundo,
desvirtuaban normalmente los intentos de
orientar a los países hacia caminos que parecían promisorios según su propia situación y
628
sus propias ventajas comparativas, en el campo de las estrategias de desarrollo, por ejemplo. El conformismo ideológico imperante solía apagar las pocas luces que podían arrojar
las organizaciones intergubernamentales. Esa
época se ha acabado. El espíritu de hoy es cada
vez más el pragmatismo y una cierta disposición a dejar que el último se las arregle como
pueda partiendo de la base de la conciencia de
una aguda competencia económica en el mundo, las limitaciones ambientales y otros factores apremiantes de interdependencia. Si bien
sería prematuro proclamar el triunfo universal
de los valores liberales convencionales de Occidente de los cuales surgieron los ideales del
internacionalismo, la oposición formal a ellos
es puesta de manifiesto básicamente en nuestros días por fuerzas extremistas de diversa
índole o por regímenes de segunda, sin coordinación entre sí. En un clima de este tipo, las
organizaciones intergubernamentales deberían
estar en condiciones de recuperar parte de la
dinámica funcional propia de sus mandatos,
aunque no sea necesariamente en la forma
originalmente distribuida entre los organismos. El aumento de la competencia entre los
organismos, sobre la base de la capacidad de
atraer buenos funcionarios y obtener buenos
resultados, constituye un síntoma de una nueva actitud de su parte. Antes los límites del
territorio estaban claramente marcados y se
respetaban, mientras que ahora se observa
cierta disposición a pescar en aguas ajenas. El
Banco Mundial, por ejemplo, que tiene los
archivos de datos internacionales más complejos, está tomando ciertas iniciativas en ámbitos que, hasta hace poco tiempo, eran de la
competencia reconocida de otros organismos.
El legado que la primera generación de la
administración pública internacional ha dejado a la segunda básicamente es sólido (sus
fundamentos están perfecta y claramente
enunciados en un texto de casi 60 años de
antigüedad que prácticamente no requiere actualización) (Secretariat, 1935), pero se ha petrificado en una estructura obsoleta que se
mueve lentamente siguiendo distintas prácticas acumuladas con el tiempo. Esto tampoco
es sorprendente. También la administración
pública nacional ha tenido que adaptarse, a
veces con mucha dificultad, primero a la industrialización y urbanización, luego al fomento de la democracia y a la guerra moderna
Peter Lengyel
y, más recientemente, a la necesidad del Estado-providencia y a los efectos de la rápida
innovación tecnológica (Lengyel, 1992, págs.
179 a 184). Habida cuenta de la aceleración
sin precedentes de la historia a partir de los
años cuarenta, sería raro que la administración pública internacional de la segunda generación no estuviese lista también para una reforma radical. Tras el descuido de que ha sido
objeto y de la forma en que ha crecido, sin
orden ni concierto, para resolver sus problemas habrá que actuar con determinio y atacar
los particularismos y los mandatos establecidos de las organizaciones intergubernamentales, lo cual tal vez podría verse precedido por
el derrumbe de un organismo importante (hay
un par de candidatos preferentes para ese honor) o por un fracaso espectacular en alguna
operación sobre el terreno.
Las circunstancias políticas de nuestros
días permiten, e incluso impulsan, medidas
que habrían sido inimaginables cinco años
atrás. El totalitario bloque soviético ya no se
opone firmemente a una administración pública internacional independiente tal como había
sido concebida originalmente y, por el contrario, muchos de los Estados que lo integraban
están más que dispuestos a respetar sus normas con la esperanza de que ello redunde en
su beneficio. Los países que antes estaban
agrupados en el tercer mundo se han abierto
en diversos grupos según su proximidad, sus
intereses nacionales o su grado de desarrollo.
La diversidad que ha surgido de ello propicia
la disposición de los distintos países a colaborar en lugar de la táctica de confrontación que
propiciaba la solidaridad de bloques, acompañada probablemente de regionalismos reconfigurados, especialmente en Asia y América. Los
Estados Unidos por su parte, en su calidad de
única superpotencia sobreviviente, han comprendido que necesitan la legitimación de las
Naciones Unidas para llevar a cabo misiones
en el extranjero, como demuestra la gestión de
las crisis de Kuwait y Somalia.
Cabe preguntarse, pues, cuáles son las reformas más indicadas para la administración
pública internacional y responder que evidentemente éste no es el mejor lugar para bosquejarlas. En todo caso, es probable que las soluciones más pulcras constituyan una trampa
porque, como señalan Drewry y Butcher
(1988, pág. 31) en relación con la situación en
La reforma de la administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
Gran Bretaña «si fuésemos a diseñar desde el
principio una nueva administración pública
para atender las necesidades de hoy (en el
supuesto de que por lo menos pudiesen ponerse de acuerdo en cuáles son esas necesidades),
con toda seguridad no volveríamos a inventar
la desordenada estructura que nos legaron
nuestros proceres, si bien podríamos usar algunas de sus características. Y si fuésemos a
empeñarnos por ese camino, sin duda nuestros
descendientes, dentro de 100 años, verían el
producto de nuestro esfuerzo con los mismos
sentimientos encontrados que retrospectivamente nosotros tenemos en cuanto a los intentos de reforma en la época victoriana. Por lo
tanto, las reformas que necesita la administración pública internacional para pasar a su tercera generación no deben pensarse desde el
punto de vista de un plan que parezca convincente sobre el papel y se ajuste a una posición
teórica de la situación mundial, sino que más
bie lo que se necesita es aumentar la flexibilidad de estructuras y procedimientos, la capacidad de reacción, permitiendo que los funcionarios se desenvuelvan en un marco abierto en
el cual los procesos se desarrollen libremente
y los problemas se resuelvan con un criterio
creativo a medida que surgen. Muchos de los
problemas más secundarios se resolverán por
sí mismos si se permite que la administración
pública internacional extraiga lecciones de su
propia experiencia en lugar de verse constantemente limitada por normas, reglamentos y
prácticas obsoletos. Ello es oportuno además
porque, a medida que quedan cargos abiertos
en razón de la jubilación de los titulares, la
rotación de personal será excepcionalmente
alta en los próximos años. Pronto se habrá ido
el último de los «viejos» y no cabe esperar que
los funcionarios más jóvenes, contratados para
reemplazarlos, vean con buenos ojos limitaciones y ritos que les deben parecer absolutamente grotescos.
En todo caso, las reformas en las organiza-
629
ciones intergubernamentales deben ir necesariamente acompañadas de un cambio de actitud de sus miembros, según se ha indicado*.
En efecto, a menos que la administración pública internacional sea considerada un instrumento para lograr objetivos convenidos (en
otras palabras, a menos que esté respaldada
por una clara voluntad política), el ajuste interno será estéril. Una estructuración racional
entre los mandatos de las organizaciones intergubernamentales y las necesidades definidas
en los ámbitos regional y mundial constituye
la clave para establecer medidas de la actuación profesional que puedan racionalmente
aplicarse a la administración pública internacional y, por lo tanto, para la evolución adecuada de su estructura y sus prácticas.
No cabe duda de que la administración
pública internacional se convertirá en un actor
cada vez más importante de las relaciones internacionales a medida que éstas cobren un
carácter cada vez más complejo y constituyan
una red cada vez más estrecha. En cierta medida, la administración pública ha de configurar
en la práctica esas relaciones como ya lo ha
hecho aunque en grado moderado, tal como
las administraciones públicas nacionales han
contribuido a configurar mecanismos constitucionesl y sociales en el país. El desorden en
que se debate gran parte de la administración
pública internacional es, por lo tanto, no sólo
intrínsecamente disfuncional sino que se ha
convertido también en un notable impedimento para el establecimiento de un orden necesario que las naciones-Estado, en su fase de declive, sólo podrán en lo sucesivo establecer
mediante la cooperación.
Traducido del inglés
* Nota del editor: En cuanto a la reforma de las Naciones Unidas, véase el artículo de Gene M. Lyons titulado «La reforma de las Naciones Unidas», Revista Internacional de Ciencias Sociales, N.° 120, mayo de 1989.
Peter Lengyel
630
Referencias
BENNETT, A. Leroy (1991),
International Organizations,
5.a edición, Prentice
Hall-International.
International. Civil Service»,
Public Administration Review,
Vol. 51. No. 4, julio y agosto de
1991.
BERTRANS, M (1986) Refaire
I'ONU, Ginebra, Droz.
KOHLER, G. (1993): «War, politics
and the market: reflections after
the great potlatch», en Bornschier,
V. y Lengyel, P., (eds.), Conflicts
and New Departures in World
Society, New Brunswick,
Transaction.
DREWRY, G. y BUTCHER, T.
(1988), The Civil Service Today,
Oxford, Basil Blackwell.
DE SENARCLENS. P. (1988), La
crise des Nations Unies, París,
PUF.
HOGGART, R. (1978), An Idea and
its Servants: UNESCO from
within, Londres, Chatto & Windus.
JÉQUIER, N. (1985) «Les
organisations internationales en
question» en: Les organisations
internationales entre l'innovation
et la stagnation, Lausana, Presses
Polytechniques Romandes.
LENGYEL, P. (1992): «The
International Civil Service in
Perspective», en Bornschier, V. y
Lengyel, P. (eds.), Waves,
Formations and Valúes in the
World System, New Brunswick,
Transaction.
LYONS, G. (1988): Teaching about
International Organizations,
ACUNS Report. and Papers
1988-3.
NARASINHAN, C.V. (1988), The
JORDÁN, R.S. «The fluctuating
fortunes of the United Nations
UN. An Inside View, New Delhi,
Vikas. Opinión, Official Organ of
the UNESCO Staff Association,
diciembre de 1992, págs. 17 a 22,
refiriéndose a un estudio de los
sueldos hecho por la FICSA.
PLANTEY, A. (1981), The
International Civil Service: Law
and Management, Nueva York,
Masson.
Secretaría de la Sociedad de las
Naciones (1935): The Aims,
Methods and Activity of the
League of Nations, Ginebra.
URQUHART, B. (1987), A Life in
Peace and War, Londres,
Weidenfeld y Nicolson.
WALTER, F.P. (1952), A History of
the League of Nations, 2 vols.,
Londres, Nueva York, O.U.P.
ZYSS, W. (1987)«Lerégime
commun des Nations Unies»,
Revue Genérale de Droit
International Public, abril a junio,
págs. 341 a 378.
El Proyecto de Cooperación Económica
en el Mar Negro: un desafío regional
a la integración europea
Ómer Faruk Gen^kaya
Nuevas tendencias en el orden
internacional
peización» (Kelstrup, 1990, págs. 22-24). Al
proponerse como meta un nuevo «Orden europeo», las principales potencias occidentales
Durante este siglo y a principios del pasado han formulado algunos objetivos fundamentadecenio, la estructura de poder mundial cam- les (Zelikow, 1992, pág. 13): primero, preserbió radicalmente (Delors, 1990; Brown, 1991; var la estructura de poderes existente entre los
y Kahler, 1991) como consecuencia de los principales actores; segundo, evitar en Europa
cambios estructurales que han regido la econo- cualquier guerra que pueda poner en peligro
mía mundial desde el fin de la Guerra Fría. los intereses de una de las principales potenDos de ellos, la liberalización y la globaliza- cias; tercero, proteger los derechos humanos
en todo el mundo; y, por
ción de la economía munúltimo, fomentar un entordial, han creado algunos
O.F. Genckaya es Profesor Adjunto de
no económico liberal.
problemas graves; mienCiencias Políticas y Administración
Pública de la Universidad de Bilkent
tras, por una parte, se faPese a los esfuerzos de
(06533 Bilkent, Ankara, Turquía). En
vorecía la integración de
la Comunidad Europea
1990 se doctoró por la Universidad de
los mercados mediante
(CE) por conservar su hoBogazici, de Estambul (Turquía). Ha
presentado ponencias en conferencias
acuerdos de cooperación
mogeneidad con la historia
internacionales sobre el problema del
transnacionales, en los paíy
la cultura «europeas coagua en el Oriente Medio y sobre la
ses las autoridades polítimunes», las nacionalidacuestión kurda y la opinión pública
turca. Actualmente estudia la función
cas se enfrentaban con prodes emergentes en Europa
de las instituciones y de los dirigentes
blemas de soberanía, espebuscan
una identidad en la
políticos en situaciones de transición a
cialmente en cuanto a la
futura Unión. Sin embarla democracia.
libertad de circulación de
go, en la mayoría de los
los trabajadores. Al mismo
nuevos Estados no parecen
tiempo, la interdependenexistir aún las condiciones,
cia económica mundial se
intereses y ambiciones anconvirtió en un factor determinante del orden tes citadas (Bertrand, 1992, pág. 76).
internacional y, en último extremo, de la seguAl tiempo que aumenta el número de Estaridad internacional (Jaquet, 1992). Además, la dos que desean incorporarse a la CE, se discuregión ha ido gradualmente ganando terreno al ten diferentes modelos para la futura arquitecEstado-nación como centro de la atención in- tura de Europa (Story, 1990; Lamassoure,
ternacional (Hebbert, 1990; Jaquet, 1992; 1991; Cassen, 1991; y Laursen, 1991-1992).
Lloyd, 1992 y Rosecrance, 1991).
Según Bertrand (1992, pág. 70), las organizaEspecialmente entre 1988 y 1990, la confi- ciones políticas alternativas pueden ser de tres
guración política, económica y social del siste- tipos: Estados-nación, federaciones, y confedema de Estados europeo se transformó con sor- raciones. Respecto a la primera, la unificación
prendente rapidez, favoreciendo las relaciones de las dos Alemanias y la independencia de los
Este-Oeste y acelerando el proceso de «Euro- Estados bálticos se consideran ejemplos del
632
número creciente de Estados-nación en la CE.
En cuanto a la segunda, se ha propuesto una
estructura federal para los 12 miembros de la
CE, y la transformación de la Comunidad de
Estados Independientes (CEI) en un Estado
federal. En relación con la tercera, se contempla una estructura confederal de todos los Estados de Europa, con o sin la CEI, lo cual
conllevaría diversos grados de cooperación regional. Los 12 países de la CE y de la AELC
podría unirse, estableciendo un vínculo flexible con Europa oriental, o bien los países de la
AELC, junto con Turquía, Hungría, la República Checa, Eslovaquia, Polonia y la antigua
Yugoslavia (Bertrand, 1992) se incorporarían
a la CE a medio plazo.
La formación de nuevas estructuras de cooperación ha sido descrita como una nueva arquitectura europea no basada ya en bloques. A
este respecto, la creciente cooperación entre
los países balcánicos, entre ellos Albania, Bulgaria, Grecia, Rumania, Turquía y la antigua
Yugoslavia (Desean, 1990), la formación de la
Asociación Danubioadriática (Italia, Austria,
Hungría, la antigua Yugoslavia y la república
Checa y Eslovaquia) y la evolución de una
estructura de cooperación báltico-nórdica sobre una base bilateral o multilateral son los
últimos progresos destacables. No cabe duda
de que estos proyectos de cooperación contribuirán a su vez a reforzar el marco general y
crearán nuevas dimensiones de seguridad basada en la cooperación y de ideales comunes a
todos en Europa.
El Proyecto de Cooperación
Económica del Mar Negro
La creación del «Proyecto de Cooperación
Económica del Mar Negro» (BSECP), que
cabe entender como un eslabón más de esta
estructura europea, ha sido guiada principalmente por las siguientes consideraciones (Bleda, 1991):
a) el potencial de los países de la región del
Mar Negro para formar un bloque económico basado en su proximidad geográfica,
en el patrimonio común y en sus correspondientes estructuras económicas y productivas;
b) apoyo al establecimiento de un Espacio
Ómer Faruk Genqkaya
Económico Europeo que abarque la totalidad del continente y contribuya, con ello, al
proceso de la Conferencia sobre Seguridad
y Cooperación en Europa (CSCE);
c) consecución de paz, estabilidad y prosperidad en la región del Mar Negro;
d) apoyo a una economía de mercado que
posibilite la libre circulación de bienes, capital y servicios entre los países, y que fomente las relaciones económicas;
e) reconocimiento de la función de los gobiernos en cuanto a la creación de parámetros
de cooperación favorables, particularmente
en el ámbito de la infraestructura;
f) necesidad de adoptar un enfoque flexible de
las actuaciones conjuntas y coordinadas que
fomenten la cooperación bilateral y multilateral en la región;
g) necesidad de lograr un mayor grado de integración de la región del Mar Negro en la
economía mundial;
h) importancia de mecanismos concretos
como, por ejemplo, un Banco de Inversiones y Comercio Exterior, para la promoción de las relaciones en el ámbito comercial y de servicios.
La idea de crear una «comunidad» del Mar
Negro fue expuesta a principios de los 90 por
el entonces embajador turco en los Estados
Unidos, Sükrü Elekdag. Seguidamente, el Presidente Turgut Ózal de Turquía tomó la iniciativa política para tratar de materializarla
(Ózüye, 1992). En noviembre, y diciembre de
1990, el Ministerio Turco de Asuntos Exteriores organizó reuniones preliminares para establecer el programa de cooperación. El proceso
se inició en Ankara entre el 19 y el 21 de
diciembre de 1990 con una reunión de delegaciones de Turquía, la ex Unión Soviética, y
algunas de sus antiguas repúblicas (Armenia,
Azerbaiyán, Georgia, Moldova, Ucrania), Rumania y Bulgaria. En esta primera reunión se
confirmó la voluntad política existente entre
los países de la región y se puso de relieve la
importancia del BSECP para la cooperación
económica.
Se decidió redactar un documento que recogiera los principios esenciales de la cooperación económica en la región. En este contexto,
se encomendó a Turquía preparar un proyecto
de documento que los Estados acordaron estructurar en cuatro partes a raíz de una reu-
La reforma de ¡a administración pública internacional en un nuevo contexto mundial
633
Inaguración en 1973 del primer puente entre Europa y Asia, bajo el Bosforo. Un segundo puente suspendido ha
Sido construido después de esta fecha. Ivés Manciel/Gamma.
634
nión técnica celebrada en Bucarest los días 12
y 13 de marzo de 1991. Posteriormente, el
Grupo de Trabajo se reunió en Sofía del 23 al
25 de abril de 1991, y en Moscú del 11 al 12 de
julio de ese mismo año, y redactó un documento que delimitaba el marco de la cooperación regional. Grecia y la antigua Yugoslavia
asistieron como observadores, y esta última
presentó su candidatura el 22 de noviembre
de 1991.
El documento final fue firmado en Estambul el 3 de febrero de 1992 por los delegados
de nueve países participantes (Armenia, Azerbaiyán, Bulgaria, Georgia, Moldova, Rumanía, Rusia, Turquía y Ucrania). El documento,
estructurado en cuatro partes («Introducción,
objetivos y principios», «Relaciones intergubernamentales», «Cooperación no gubernamental» y «Composición y estructura organizativa»), consta de 18 artículos.
El documento establece, en términos generales, la cooperación en materia de transportes, comunicaciones, energía, agricultura, minería, turismo, industria, medicina y medio
ambiente. El modelo se basa principalmente
en el sector privado. Los Estados contribuirán,
mediante la adopción de mecanismos de ajuste legales, al desarrollo comercial y al establecimiento de requisitos para la obtención de
visados y permisos de residencia. Además, estudiarán la posibilidad de crear un Banco de
Comercio Exterior y de Inversiones del Mar
Negro. La Declaración de Estambul estipulaba
que, si el Ministerio de Asuntos Exteriores
Turco recibiese de Yugoslavia y Grecia una
solicitud formal antes de fines de mayo de
1992, se les invitaría a incorporarse al BSECP
como miembros fundadores. Grecia pidió el
ingreso el 28 de febrero de 1992, y fue aceptada. La desintegración de la antigua Yugoslavia
hizo que se malograse su candidatura, mientras que Albania fue aceptada como miembro
fundador, en Estambul, el 24 de junio de 1992
por los ministros de Asuntos Exteriores de los
Estados participantes.
La Declaración de la Cumbre del BSECP
fue firmada en Estambul, el 25 de junio de
1992, por los jefes de Estado o de gobierno
de los países miembros, que adoptaron asimismo la «Declaración del Bosforo», en la que se
exponen los objetivos políticos. La Declaración, remitiéndose a los principios generales
de la Carta de las Naciones Unidas y a los
Ómer Faruk Gengkaya
documentos de la CSCE, se hace eco de la
meta, compartida por todos los jefes de Estado
o de gobierno de los países del BSECP, de
transformar el Mar Negro en una región de
paz, libertad, estabilidad y prosperidad. Asimismo, destaca que la nueva asociación entre
los países del BSECP, inspirada en los valores
de democracia, justicia y respeto de los derechos humanos, contribuirá a la futura arquitectura de Europa.
Los ministros de Asuntos Exteriores de los
países del BSECP, reunidos en Antalya (Turquía) el 10 de diciembre de 1992, acordaron
establecer una secretaría permanente del
BSECP con sede en Estambul y crear un grupo
de trabajo ad hoc sobre asuntos organizativos
que redactase un «Reglamento» del BSECP.
Problemas y perspectivas
La finalidad principal del BSECP es favorecer
la cooperación económica en la región del Mar
Negro, dentro del objetivo más amplio de fortalecer la estabilidad política. No obstante,
problemas político-étnicos existentes en la región parecen dificultar la cooperación económica en un futuro próximo. Por otra parte, las
circunstancias políticas de las regiones vecinas, como el Oriente Medio o los Balcanes,
afectarán asimismo al futuro del BSECP.
Una de las cuestiones cruciales, respecto al
futuro del BSECP es si Turquía utilizará o no
este proyecto para sus fines políticos en la
región y en Asia central. La función y el interés de Turquía en el BSECP se derivan de
varios factores: por una parte, el papel dominante de Turquía dentro del BSECP facilita
claramente las «nuevas iniciativas políticas»
de ese país con respecto a las repúblicas turcas
recientemente creadas en Asia central (Sayari,
1992, pág. 15). Además, algunos políticos occidentales y turcos (entre ellos el Presidente
Ózal) comparten la idea de que Turquía emergerá como potencia económica en la región,
canalizando capital y tecnología occidentales a
los países del antiguo bloque del Este y obteniendo con ello beneficios (Briefing, 10 de febrero de 1992, pág. 16). La frase «Lo que Alemania representa para Europa, lo representará
Turquía para las repúblicas asiáticas» es utilizada frecuentemente para describir el nuevo
papel de Turquía (Briefing, 17 de febrero de
El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafío regional a la integración europea
1992, pág. 4). Es más, se afirma (Pope, 1992)
que el BSCEP se adapta perfectamente a las
viejas aspiraciones turcas de desempeñar un
papel estratégico en la política internacional
mediante la cooperación con los países vecinos (Cooperación de los Balcanes en Occidente, Organización para la Cooperación Económica [ECO] con Irán y Pakistán en el este y la
BSEC en el norte). De este modo, sin volver la
espalda a la CE, Turquía puede establecer
también vínculos con Asia central y en el
Oriente Medio, los Balcanes y Europa occidental. En otras palabras, Turquía está descubriendo que puede desempeñar un nuevo papel geopolítico dentro del «nuevo orden mundial» (Tashan, 1991, y Financial Times, 11 de
febrero de 1992). El desmoronamiento de la ex
Unión Soviética brinda a Turquía la oportunidad de construir un nuevo dominio de influencia política no sólo en el vecino Cáucaso, sino
también entre los 50 millones de musulmanes
de habla turca del Asia central, donde Irán,
Arabia Saudí y Pakistán son poderosos contrincantes (Menon y Barkey, 1992-1993,
pág. 74; Sayari, 1992, pág. 16; Economist, 22
de febrero de 1992 y Newswek, 3 de febrero de
1992). La mayoría de las repúblicas transcaucasianas y del Asia central, cuyos dirigentes
políticos fueron en su mayoría miembros del
Partido Comunista, prefieren el modelo turco,
laico, como forma de gobierno en una sociedad esencialmente islámica. Ahora bien, el
fundamentalismo islámico, auspiciado por
Irán, Arabia Saudí y Pakistán, se está extendiendo con rapidez en muchas repúblicas turcas (Menon y Barkey, 1992-1993, págs. 75-76).
Las ramas del Partido del Renacimiento islámico en la mayoría de esas repúblicas dan una
idea de la atracción que ejerce esta doctrina
(Bodgener, 1992, pág. 5). Turquía, escasa de
recursos, ha persuadido a Occidente de que le
preste ayuda financiera para contrarrestar a
Irán. Durante su visita a Washington en febrero de 1992, el Primer Ministro Süleyman Demirel convenció al Presidente Bush de que
apoyara materialmente la misión económica y
cultural de Turquía en las repúblicas de Asia
central (Briefing, 17 de febrero de 1992,
pág. 4). Por otra parte, la «marcha hacia Europa» de Turquía deberá hacerse contando con
los Balcanes. La existencia de grupos minoritarios turco-musulmanes en Grecia, Bulgaria y
la antigua Yugoslavia sensibiliza más a Tur-
635
quía con respecto a la Europa oriental y a los
Balcanes, como demuestra el papel relativamente activo que está desempeñando en Bosnia-Herzegovina (Larrabee, 1992, págs. 4243). Por todo ello, Turquía sigue siendo un
elemento esencial para que Europa goce de
una paz estable en todo el continente (Economits, 12, 1992, pág. 16).
Turquía tiene un papel importante que desempeñar en la creación del BSECP por otras
razones también: primeramente, la reciente
experiencia de Turquía con el programa de
ajuste estructural puede servir de ejemplo a
otros países del BSECP; en segundo lugar, los
sectores comercial y de servicios turcos pueden también desempeñar un papel dinámico
mientras los países del BSECP potencian sus
propios mercados de exportación y diversifican sus importaciones. Por último, la situación geográfica de Turquía favorece una mayor cooperación con los países del BSECP. En
ese sentido, el comercio fronterizo y extraterritorial entre los Estados Miembros puede ser la
mejor alternativa para aumentar el volumen
del comercio en la región.
A pesar de que las dos reuniones de Estambul, la de ministros de Asuntos Exteriores el 3
de febrero de 1992 y la de Presidentes el 25 de
junio de 1992, fueron consideradas iniciativas
prometedoras en la búsqueda de la estabilidad
política, la inestabilidad es un factor común a
la mayoría de los países del BSECP. El futuro
de los distintos regímenes se encuentra en entredicho. Las divisiones étnicas y geográficas y
la discriminación agravan aún más la situación: rusos contra rumanos en Moldova; las
disputas por Nagorno-Karabah y Najichevan
dividen a Armenia y Azerbaiyán; el deseo de
Rusia de penetrar en Ucrania y el contencioso
entre éstos sobre el futuro de la flota de la ex
Unión Soviética en el Mar Negro; la disputa
entre Grecia y Turquía sobre Chipre; la minoría turca en Bulgaria; el malestar entre Bulgaria y Grecia con respecto a Macedonia; rusos
contra georgianos en la Osetia meridional y,
recientemente, en Abjasia; e incertidumbres
en la antigua Yugoslavia. Sin contar escenarios tales como el establecimiento de una
unión a lo largo de la línea de los mares Negro
y Báltico, la incertidumbre sobre el futuro de
la CEI plantea la posibilidad de nuevas estructuras económicas y políticas. Incluso, en la
última cumbre de Estambul de los países de la
Ómer Fanik Gen<;kaya
636
BSECP, el Presidente de Georgia, Eduardo
Shevardnaze, propuso que se crease un consejo de ministros de Defensa y de Asuntos Exteriores para hacer frente a las crisis regionales.
A finales de febrero de 1993, los países miembros convocaron y establecieron una asamblea
interparlamentaria de la BSEC, con objeto de
fomentar las relaciones políticas entre los países integrantes.
Actualmente, a falta de una serie cronológica de datos económicos (por ejemplo, índices
de precios) en muchas de las antiguas economías socialistas, resulta prácticamente imposible hacer análisis económicos fiables sobre el
futuro del BSECP. Sí que es posible, en cambio, evaluar la situación actual de la cooperación económica gracias a los datos disponibles, que figuran en los Cuadros 1, 2 y 3 (véase
también Colé, 1991; Collins y Rodrik, 1991;
FMI y otros, 1991; y Sandstróm y Sjoberg,
1991). Una tasa de inflación elevada, provocada por la liberalización de la economía; la
insuficiencia de capital (incluso Turquía tiene
que recurrir a un tercer socio europeo, americano o japonés para invertir en los Estados del
CUADRO
BSECP); la falta de tecnología avanzada, excepto en energía nuclear y tecnología espacial;
y unas infraestructuras de comunicaciones y
medios de transporte insuficientes, son todas
características comunes a los países de la
BSECP. Además, la transición a una economía
de mercado está causando considerables dificultades a la mayoría de los países de la
BSECP que han tenido economías estatales
(Collins y Rodrik, 1991). Será necesario un
Banco del Mar Negro para encauzar las inversiones de capital extranjero en la región, y
para financiar los proyectos más importantes
en la región de la BSECP. A este respecto, un
equipo formado por representantes del Banco
Central Turco, de la Subsecretaría del Tesoro
y de Comercio Exterior y del Banco Turco
para la Importación y la Exportación, preparó
y presentó un proyecto conjunto para establecer un Banco de Comercio y Desarrollo del
Mar Negro. El Grupo de Trabajo sobre la Banca y Finanzas de la BSECP ha tratado de
finalizar dicho proyecto durante 1993. Inversores japoneses y europeos han mostrado ya
interés por esa idea. En este contexto, Jacques
1. Países de la BSECP: Superficie, población y PNB
Países
Superficie3
km2
Población11
000
Albania
Armenia
Azerbaiyán
Bulgaria
Georgia
Grecia
Moldova
Rumania
Federación Rusa
Turquía
Ucrania
28.748
29.800
86.600
110.993
69.700
131.957
33.700
237.500
17.075.400
779.452
603.700
3.183
3.580
7.146
8.987
5.449
10.020
4.341
23.190
147.386
56.473
51.704
3.8OObc
5.8OO
10.900c
50.837b
10.200c
53.626b
7.700c
79.813b
385.400c
74.731b
102.500°
Memorándum:
BSECP (total)
ALEC (total)
CE (total)
19.187.550
1.340.000b
2.363.800"
321.556
32.760b
345.881b
1.104.032d
721.270b
5.139.660b
PNB
000 000
Fuentes: a The Europe World Yearbook (1991). Estas cifras de población se basan en los censos de los años
siguientes: Bulgaria (1988); Georgia, Moldova, Federación Rusa, Ucrania (1989); Grecia (1989, est.); Azerbaiyán y
Turquía (199); Rumania (1990, est.) y Armenia (1991).
b
Britannica Book of the Year (1992). Las cifras de población y los valores del PNB (en dólares en los EE.UU.)
corresponden
a 1989.
c
Extracto de los Cuadros 3 y 4 de Bond, Belkindas y Treyvish (1990). Los valores del PNB se expresan en rublos y
corresponden
a 1988; (1 rublo = 1,61 dólares de los EE.UU., 10 de octubre de 1988).
d
Valor total del PNB, expresado en dólares de los EE.UU.
El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafio regional a la integración europea
CUADRO
637
2. Exportaciones de Turquía a los países de la BSECP (millones de dólares)
Países
1991
1992 (enero-septiembre)
Albania
Azerbaiyán
Bulgaria
Grecia
Rumania
Federación Rusa
Ucrania
Otras Repúblicas turcas
21,3
76,1
143,7
105,1
-
13,5
77
52,9
102,3
118,0
332,1
19
133,3
Fuentes: Organización de la Planificación Estatal (1992) y Subsecretaría del Tesoro y de Asuntos Exteriores
(1992).
CUADRO
3. Importaciones de Turquía procedentes de los países de la BSECP
(en millones de dólares)
Países
1991
1992 (enero-septiembre)
Albania
Azerbaiyán
Bulgaria
Grecia
Rumania
Federación Rusa
Ucrania
Otras Repúblicas turcas
0,6
139,9
77,1
198,6
-
0,5
20
151,1
62,7
175,4
679,7
45
69,4
Fuentes: Organización de la Planificación Estatal (1992) y Subsecretaría del Tesoro y de Asuntos Exteriores
(1992).
Attali, Director del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), asistió también
a la reunión de ministros de Asuntos Exteriores que tuvo lugar en Antalya, el 10 de diciembre de 1992. El BERD sólo podía aportar formación técnica al BSECP y contribuir a la
inversión en ese campo. Se crearon también
los Consejos Mercantiles de la BSECP, en
cuya reunión de copresidentes, celebrada en
Estambul los días 30 y 31 de agosto de 1992,
se definieron los siguientes sectores de importancia prioritaria: banca, cooperación comercial e industrial, medio ambiente, agricultura,
y compilación y transmisión de datos. Los
representantes de los sectores público y privado del Consejo de los Países Miembros se
reunieron en Antalya (Turquía) el 6 y el 7 de
diciembre de 1992 y firmaron un acuerdo sobre los principales ámbitos de cooperación,
Asimismo, la Asociación de Empresarios Turco-americanos está intentando crear una Compañía del Mar Negro en la que podrán partici-
par representantes del sector público y del
privado, con objeto de fomentar el potencial
comercial de la región {Milliyet, 4 de junio de
1992). Además, el Instituto Estatal de Estadísticas de Turquía, pensando en el intercambio
de datos económicos y en la creación de un
sistema de infraestructura estadística y regiónal para los países de la BSECP (Güvenen,
1992), organizó en Ankara los días 1 y 2 de
octubre de 1992 una reunión de expertos de
los Estados miembros. A este respecto, los Estados miembros que previamente aplicaban el
modelo económico estatal necesitan con urgencia personas que conozcan los mecanismos
del mercado libre. Además de establecer una
base institucional para la cooperación (por
ejemplo, un banco de inversiones, asociaciones de empresarios, o sistemas de referencia e
información), es necesario programar un marco legal de cooperación económica que abarque aduanas, visados, legislación laboral, negociaciones colectivas y regulación del derecho
638
de huelga y de cierre patronal. Estos procedimientos e instituciones son especialmente importantes para una libre circulación de bienes
de producción y para futuros contratos en los
países de la BSECP.
También se ha señalado, como ámbito especial de cooperación, la protección del medio
ambiente, particularmente en vista del peligroso estado de contaminación del Mar Negro. La
contaminación no se debe únicamente a los
residuos industriales que vierten los países de
la costa del Mar Negro, sino a los desechos
procedentes de la Europa central que transporta el Danubio. Al menos 60 de las 500 centrales nucleares que funcionan en la CEI descargan sus desechos radioactivos en el Mar Negro. Según un reciente informe preparado por
un especialista turco, el Profesor Mehmet Berküm, dentro de 20 años el Mar Negro será un
mar radioactivo {Milliyet, 1.° de febrero de
1992, págs. 1, 3). A fin de avanzar en la protección del medio ambiente marino del Mar Negro y en la conservación de sus recursos vivos,
los Estados del Mar Negro firmaron la «Convención sobre la Protección del Mar Negro
frente a la Contaminación» en Bucarest, el 21
de abril de 1992. Según esta Convención, los
Estados de la costa del Mar Negro adoptarán
unas normas y reglas comunes respecto a los
desechos contaminantes. Para llevar a efecto
los objetivos de la Convención se creó una
comisión con representantes de los Estados
participantes.
Conclusiones
El reciente desajuste del mecanismo de tipos
de cambio del Sistema Monetario Europeo y la
polémica acerca de la Europa de dos velocidades han empañado el futuro del Tratado de
Maastricht sobre la Unión Europea (Economist, 26 de septiembre de 1992, págs. 17-18, y
3 de octubre de 1992, págs. 13 y 14). Tras el
rechazo de los electores daneses al Tratado de
Maastricht en mayo de 1992 y el estrecho
margen a su favor en la votación francesa de
septiembre del 92, empieza a ser dudosa la
viabilidad de una federación coherente de países europeos. Ambos acontecimientos han recordado a quienes persiguen el objetivo de una
Ómer Faruk Genfkaya
federación europea que deben adaptar mejor
sus aspiraciones a la realidad política y social
europea (Newsweek, 5 de octubre de 1992,
págs. 10-13).
A la vista del reciente escepticismo sobre el
futuro de Europa, podrían cobrar importancia
los esfuerzos de cooperación regional con intereses en la periferia europea. El caso del
BSECP cabe considerarlo como parte de una
«Europa más amplia», además de una tentativa de cooperación regional, y podría convertirse también en un medio que permita a Occidente contribuir a la reconstrucción de los países del antiguo bloque del Este. El acopio e
inventariado de datos sobre aspectos económicos y sociales de los países de la BSEC acelerará los procesos de cooperación e inversión y
atraerá el interés de los centros financieros del
mundo. La creación del Banco Comercial y de
Desarrollo del Mar Negro, del que desea convertirse en socio el BERD, reviste una importancia vital para la superación de las dificultades financieras que atraviesan los países
miembros.
Las limitaciones sociales y económicas y la
inestabilidad política que actualmente afectan
a la mayoría de los países de la BSEC no deben
considerarse aspectos determinantes a medio y
a largo plazo. En el marco de una economía de
mercado, factores tales como una elevada población y un rico potencial productivo en diferentes sectores permiten ver con optimismo el
porvenir del BSECP. Es cierto que, en un futuro inmediato, es probable que la influencia del
BSECP en el desarrollo regional sea extremadamente limitada. La importancia de este proyecto es hoy política, ya que reúne en torno a
una mesa a vecinos que a menudo se miraban
con profunda sospecha. La mayoría de los países del BSECP perciben la vital importancia
que reviste el BSECP, tanto para los países
vecinos como para ellos mismos. Una atmósfera de creciente aceptación, entendimiento y
confianza mutuos, y la concertación de acuerdos bilaterales y multilaterales entre los Estados miembros, ofrecen la esperanza de una
región del Mar Negro próspera y pacífica en el
futuro.
Traducido del inglés
El Proyecto de Cooperación Económica en el Mar Negro: un desafío regional a la integración europea
639
* Una versión anterior de esta ponencia fue presentada en «Europe 92: International Conference on the European
Community», East Carolina University. Greenville, EE.UU., 19-21 de marzo de 1992. La versión final de la
ponencia se completó a finales de febrero de 1993 y está basada en los datos disponibles en ese momento. El autor
agradece especialmente a Metin Heper y Jeremy Salt de la Universidad de Bilkent sus valiosos comentarios.
Referencias
BERTRAND, M. 1992. «La
integración europea en una
perspectiva mundial», Revista
Internacional de Ciencias Sociales,
Vol. 44, n.° 1, págs. 70-77.
BLEDA, T., 1991. «Black Sea
Economic Cooperation Región».
Turkish Review Quarterly Digest
(Ankara), Vol. 5, n.° 23,
págs. 17-22.
BODGENER, J., 1992. «Capitalizing
on the Soviet break-up». Middle
East Economic Digest, Vol. 36,
n.° 6, págs. 4-5.
BOND. A., BELKINDAS, M.V.,
TREYVISH, A.I., 1990. «Economic
development trends in the USSR,
1970-1988: Part I (Production
and Productivity)». Soviet
Geography, Vol. 31, n.° 12,
págs. 705-731.
Briefing. (Ankara weekly).
«Ankara maintains the pace of
regional cooperation». 10 de
febrero de 1992, págs. 13-16.
Briefing. (Ankara weekly).
«Leaders renew mutual trust and
leave details for later». 17 de
febrero de 1992, págs. 3-6.
Britannica Book of the Year.
1992. Chicago: Encyclopaedia of
Britannica, Inc.
BROWN, S., 1991. «Explaining the
transformation of world politics».
International Journal, Vol. 46,
n.° 2, págs. 207-219.
CASSEN, B., 1991. «How large is
Europe?». European Affairs, Vol.
5, n.° 4, págs. 18-21.
COLÉ, J.P., 1991. «Republic of the
former USSR in the context of a
united Europe and new world
order». Soviet Geography, Vol. 32,
n.° 11. págs. 587-603.
FMI et al. (1991). «A Study of the
Soviet Economy». París: OCDE (3
vols.).
COLLINS, S.M., RODRIK, D., 1991.
Eastern Europe and the Soviet
Union in the world economy.
Washington, D.C.: Institute for
International Economics.
JAQUET, P. (1992). «From
coexistence to interdependence».
Survival, Vol. 34, n.° 1,
págs. 89-108.
DELORS, J., 1990. «Europe's
KAHLER, M. (1991).
ambitions». Foreing Policv,
Vol. 80, n.° 5, págs. 14-27.
«International political economy».
Foreign Affairs, Vol. 69, n.° 4,
págs. 139-151.
DESCAN, J.-P., 1990. «The Balkan
Conferences: a search for
common interest in a divided
society». Plural Societies, Vol. 21,
n.° 1-2, págs. 137-147.
KELSTRUP, M. (1990). «The
process of Europeanization».
Cooperation and Conjlict, Vol. 25,
n.° 1. págs. 21-40.
Economist, «The front-line
friend». Septiembre de 1992,
pág. 16.
LAMASSOURE, A. (1991). «Three
houses, one 'home'». European
Affairs, Vol. 5, n.° 5, págs. 19-21.
Economist, «Looking north».
22 de febrero de 1992, pág. 29.
LARRABEE, F.S. (1992).
The Europe World Yearbook.
(1991). Londres: Europa
Publications Limited.
Financial Times. «Turkey
discovering new role in former
Soviet Central Asia». 11 de
febrero de 1992, pág. 2.
«Instability and change in the
Balkans». Survival, Vol. 34, n.ü 2,
págs. 31-49.
LAURSEN, F. (1991-1992). «The
EC and its European neighbours:
special partnership or widened
membership?» International
journal, Vol. 47, n.° 1, págs. 27-63.
LLOYD, P.J. (1992).
GüVENEN, O. (1992). «Some
comments and proposals on the
statistical infrastructure and
regional information system for
the BSEC countries». Ponencia
presentada en la Reunión de
Coordinación de Proyectos,
Ankara, Turkey, 14-18 de
septiembre.
HEBBERT, M. (1990). «Regionalist
aspirations in contemporany
Europe». Plural Societies. Vol. 21,
n.° 1-2, págs. 5-16.
«Regionalization and world
trade». OECD Economic Studies,
n.V., n.° 8, págs. 7-43.
MENON, R., BARKEY, H.J.
(1992-1993). «The transformation
of Central Asia: implications for
regional and international
security». Survival, Vol. 34, n.° 4,
págs. 68-89.
Milliyet (diario de Estambul),
«Karadeniz nükleer coplük».
1.° de febrero de 1992, págs. 1-3.
Ómer Faruk Genckaya
640
Milliyet (diario de Estambul), «5
ülke Karadeniz A.S.'yi kuruyor».
4 de junio de 1992, pág. 5.
War era». International Journal,
Vol. 46, n.° 3, págs. 373-393.
Newsweek. «A lethal game, a
special report on Central Asia».
3 de febrero de 1992,
págs. 17-25.
(1991). «Albanian economic
performance: stagnation in the
1980's». Soviet Studies, Vol. 43,
n.° 5, págs. 931-947.
SANDSTROM, P. y SJOBERG, Ó.
ÓZÜYE, O. (1992). «Black Sea
SAYARI, S. (1992). «Turkey: the
Economic Cooperation».
Medilerranean Quarterly, Vol. 3,
n.° 3, págs. 48-54.
changing European security
environment and the Gulf crisis».
Middle East Journal, Vol. 46, n.°
1, págs. 9-21.
POPE, N. (1992). «Turkey
STATE PLANNING ORGANIZATION
delighted by its new model role».
Le Monde, 5 de febrero de 1992.
Traducido en el Guardian
Weekly, 16 de febrero de 1992.
(1992). Main economic Indicators,
December 1992. Ankara.
ROSECRANCE, R. (1991).
«Regionalism and the post-Cold
of 1992, Beyond the Single
European Market. Cambridge:
The Political Quarterly Publishing
Co. Ltd.
TASHAN, S. (1991). «Some factors
influencing Turkey's foreign and
security policy», en A. Classie y
L. Rühl (eds.), Beyond East-West
confrontation, searching for
a new security structure in Europe.
Bonn.
UNDERSECRETARIAT OF THE
TREASURY AND FOREIGN TRADE
(1992). Monthly Bulletin of the
Foreign Trade, septiembre de
1992. Ankara.
STORY, J. (1990). «Europe's
future: Western Union or
Common House?» en C. Crouch
y D. Marquand (eds.), The politic
ZELIKOW, P. (1992). «The new
Concert of Europe». Survival,
Vol. 34, n.° 2, págs. 12-30.
Servicios
profesionales
y documentales
Calendario de reuniones internacionales
La Dirección de la Revista no puede ofrecer ninguna información complementaria sobre estas reuniones.
1993
15-19 nov.
Trois Ilets.
Martinica (Francia)
Association martiniquaise pour la promotion et l'insertion de l'áge d'or:
2.° Encuentro Internacional francófono de gerontología del Caribe.
AMDOR, La Verriére, ZAC Chateauboeuf, B.P. 460, 97205 Fort de
France Cedex (Martinique)
27-29 nov.
Rabat (Marruecos)
Instituí Internat. de droit d"expression et inspiration francaise: 23 Congreso.
IDEF, 27 rué Oudinot, 75007 París (France)
Cuba
Federación Internacional de asociaciones de bibliotecarios y bibliotecarias: Conferencia general.
IFLA. P.O. Box 95312. 2509 CH La Haya (Países Bajos)
1994
21 marzo-8 abril San José
Tropical Science Center: Curso de Dendrología tropical.
Dr. H. Jiménez Saa. Tropical Science Center, P.O. Box 8-3870-1000.
San José (Costa Rica)
25 abril-13 mayo San José
Life zone ecology course.
Dr. H. Jiménez, Tropical Science Center. P.O. Box 8-3870-1000, San
José (Costa Rica)
5-7 mayo
Miami
(Estados Unidos)
Population Association of America: Reunión.
PAA, 1722 N. Street NW. Washington. DC 20036 (Estados Unidos de
América)
3-7 julio
Helsinki
Consejo internacional de Acción Social: 26 Conferencia internacional.
Global Welfare 94, Conference Secretariat, P.O. Box 63. Sf-00501 Helsinki (Finlande)
18-23 julio
Bielfeld (Alemania)
Asociación internacional de sociología: 13.° Congreso mundial.
ISA, Faculty of Political Sciences and Sociology, University Complutense, 28223 Madrid (España)
RICS 138/Diciembre 1993
642
Servicios profesionales y documentales
20-26 agosto
Manchester
(Reino Unido)
6.° Congreso internacional de Ecología.
The Secretary, 6th Internat. Congress ofEccology, Dept. of Environmental Biology, The University, Manchester, M14 9PL (Reino Unido)
22-26 agosto
Praga
Unión Geográfica Internacional: Conferencia regional sobre el entorno
y la calidad de vida en Europa Central.
Dr T. Kucera, Secr. ofthe Organizing Committee, IGC, Albertov 6, 128
43 Prague 2 (República Checa)
5-13 setiembre
El Cairo
Fondo de las Naciones Unidas para las actividades de población: Conferencia Internacional «Población y desarrollo».
Population 94, ICPD Secretariat c/o UNFPA, 220 E. 42nd Street, New
York, NY 10017 (Estados Unidos)
2-9 octubre
Tsukuba (Japón)
Federación internacional para la información y la documentación: 47.a
Asamblea General, conferencia y congreso.
Prof Y. Fujiwara, University of Tsukuba, Institute of Electronics and
Inform. Science. Tsukuba, Ibaraki, 3055 (Japón)
Cuba
Union géographique internationale: Conferencia regional.
IGU Secretariat. Dept. of Geographv, Universitv of Alberta, Edmonton,
Alberto T6G 2H4 (Canadá)
1995
Population Association of America: Reunión.
PAA, 1722 N Street NW, Washington, DC 20036 (Estados Unidos)
30 marzo-1 abril
Setiembre
Beijing
Naciones Unidas: 4.a Conferencia mundial sobre las mujeres: igualdad,
desarrollo y paz.
Mme. Meslem, Dir. División for the Advancement of Wornen, Vienna
International Center, P.O.B. 500, A-Viena (Austria)
La Haya
Unión Geográfica Internacional: 28.° Congreso Internacional.
Dr. J. Vries, President, 28th IGC Org. Committee, Faculty of Spatial
Sciences, University of Groningen, P.O. Box 800, 9700 AV Groningen
(Países Bajos)
1996
4-10 agosto
Libros recibidos
Generalidades,
documentación
Pichaul, Francois. Ressources humaines et changement stratégique:
Vers un management politique.
Bruxelles, De Boeck-Wesmael, s.a.,
1993. 187 p. fig. talb. bibl. index.
185 F.
Répertoire méditerranéen, 1993.
Paris, Fondation Rene Seydoux
pour le monde méditerranéen,
1993. 299 p.
Psicología
Dufour-Gompers, Roger. La relation avec le patient. Toulouse, Privat, 1992. 239 p. ill. index.
Wirz, Stephan. Van Mangel zum
Überfluss: Die bedürfnisethische
Frage in der Industriegesellschaft.
Münster, Aschendorff, 1993. 208 p/
carta bibl. (ICS Schriften, 27)
48 DM.
Población
Dumon, W. Les politiques familiales des Etats membres de la Communauté en 1993, 2 t. Bruxelles,
Observatoire européen des politiques familiales nationales; Commission des communautés européennes, 1992. 169 p.; 287 p. fig.
tabl.
Union Nations. Department of Economic and Social Development. PoMises, Roger. La cure en institu- pulation and Development Planlion: L'enfant, ¡'equipe, la famille. ning. New York, United Nations,
Paris, ESF éditeur, 1993. 159 p. (La
1993. 285 p. fig. tabl.
vie de l'enfant) 150 F.
United Nations. Department of EcoMugnier, Jean-Paul. L'Identité vir- nomic and Social Information and
tuelle: Les jeux de lioffre et de la de- Policy Analysis. Population Policies
mande dans le champ social. Paris, and Programares. New York, UniESF éditeur, 1993. 138 p. gloss. bibl. ted Nations, 1993. 267 p. tabl.
(Coll. Sciences humaines appliquées á
l'art de la psychotérapie) 135 F.
United Nations Fund for Population
Activities. The State of World Population, 1993. New York UNFPA,
Sociología
1993. 54 p. fig. ill. tabl. (also in
French).
Alvarez-Péreyre, Frank (ed.). Milieux et mémoire. Jérusalem, Centre de recherche francais, 1993.
426 p. ill./carta. bibl. (Serie Hommes et sociétés).
Ciencia política
Dekker, Paul; Ester, Peter. Social
and Political Altitudes in Dutch Society: Theoretical Perspecüves and
Survey Evidence. Rijswijk, Social
and Cultural Planning Office, 1993.
245 p. tabl. bibl. (Social and Cultural Studies, 16).
Genov, Nikolai (ed.). Society and
Environment in the Balkan Countries. Sofía, Regional and Global
Development. 1993. 143 p. fig.
tabl.
RICS 138/Diciembre 1993
Asociación Latinoamericana de Sociología; Centro de estudios sobre
América. Estado, nuevo orden económico y democracia en América
Latina. Caracas, Editorial nueva
sociedad, 1992. 300 p.
-.-. Sistemas políticos: Poder y sociedad. Caracas, Editorial nueva sociedad, 1992. 348 p. fig. tabl.
Dalloz, Jacques. La création de l'Etat d'Israel vue par la presse francai-
se. Paris, La Documentation francaise, 1993. 124p. ill. carta, bibl.
95 F.
Kraybill, Donald B. (ed). The Amish
and the State. Baltimore; London,
The Johns Hopkins University
Press, 1993. 332 p. ill. bibl. index.
Paperback $18; Hardback $54.
Stiftung Entwicklung und Frieden.
Gemeinsame Verantwortung in den
90er Jahren: Die Stockholmer Initiative zu globaler Sicherheit und
Weltordnung - Die Charla der Vereinten Nationen / Common Responsibility in the 1900 's: The Stockholm lnitiative on Global Security
and Governance - The Charter of
the United Nations. Bonn, SEF,
1991. 223 p.
Ciencias económicas
Organisation de coopération et de
développement économiques. La
science et la technologie au service
de la croissance économique et du
développement social: Les vues des
ministres de l'OCDE. Paris, OCDE,
1988, 81 p.
Prosche, Frédéric. Vers une Europe
post-industrielle? Paris, Económica,
1993. 232 p. bibl. 125 F.
United Nations. Department of Economic and Social Development.
Transnational Corporations and
Management División. From the
Common Market to EC 92: Regional Economic Integration in the
European Community and Transnational
Corporations.
New
York, United Nations, 1993. 134 p.
tabl.
University of Warsaw. European
Institute for Regional and Local Development. Dilemmas of Regional
Policies in Eastern and Central
Europe, ed. by G. Gorzelak and
A. Kuklinski. Warsaw, University of Warsaw, 1992. 512 p. carta.
644
tabl. (Regional and Local Studies, 8).
-.-. The Brain Drain in Poland, by J.
Hryniewicz, B. Jalowicki, A. Mync.
Warsaw, University of Warsaw,
1992. 77p (Regional and Local Studies, 9).
Derecho
United Nations Interregional Crime
and Justice Research Institue. Criminology in África, ed. by Tibamanya mwene Mushanga. Rome,
UNICRI, 1992. 272 p. $45.
Libros recibidos
Educación
Ciencia
Buchert, Lene. Education and Training in the Third World: The Local
Dimensión. The Hague, Centre for
the Study of Education in Developing Countries, 1992. 251 p. tabl.
(CESO Paperback, 18).
Poland. State Committee for Scientific Research. Society. Science, Government, ed. by Antoni Kuklinski.
Warsaw, State Committee for
Scientific Research. 1992. 430 p.
tabl. (Science and Government Series).
España. Junta de Andalucía. Las
drogas. Sevilla, Consejería de educación y ciencia de la Junta de Andalucía, 1993. 91 p.
Martinet, Jean-Luc (sous la dir. de).
Les éducateurs aujourd'hui. Toulouse, Privat. 1993. 209 p. fig. tabl.
(Pratiques sociales) 125 F.
-.-. Transformation of Science in Poland, ed. by Antoni Kulkinski.
Warsaw, State Committee for
Scientific Research, 1991. 378 p.
fig. tabl. (Science and Government
Series).
índice de materias y de autores
Vol. XLIV. 1992
Núms. 135-138
Materias
África,
Desarrollo sostenible,
problemas y perspectivas
ciudades sostenibles
de las ciencias sociales
147-160 Desarrollo económico.
África
Universidad empresarial.
y el desafío europeo de 1992
459-468
Función de la educación
África:
superior de Estados Unidos
fomento de la confianza
en materia de comercialización
y la diplomacia de la
de la tecnología y el desarrollo
seguridad regional
95-101 División internacional del trabajo,
Análisis gramsciano de las
nuevas tendencias y
disciplinas de las ciencias sociales 343-353
complementariedad
Ciencia, tecnología y prospectiva
425-437 Ecología de la innovación: el filón
Ciencias Sociales en África.
cultural y el desarrollo duradero
Problemas y perspectivas
147-160 Enseñanza superior en los Estados
Unidos, en materia de
Ciencias Sociales en Europa.
comercialización de la
Situación y perspectivas
137-146
tecnología y el desarrollo
Ciudades sostenibles,
económico
desarrollo sostenible
41-63
Clase dirigente en la Rusia zarista 325-342 Estadística. Su utilidad
en las estructuras sanitarias
Complementariedad en la división
internacional del trabajo
103-109 Estructuras sanitarias. La utilidad
de la estadística
Confianza y diplomacia en África
95-101
Europa y su integración.
Contrato entre lo militar y lo
Proyecto de cooperación
científico, pasado y futuro
15-25
del Mar Muerto
Cooperación europea en materia
Europa 1992.
de ciencias sociales: situación
Un desafío para África
y perspectivas
137-146
Europa occidental.
Chile:
El ocaso de los nacionalismos
Juventud y sociedad
475-483
Función pública internacional
China moderna:
en el nuevo contexto mundial
mirada retrospectiva acerca
Gestión de las transformaciones
de la polémica respecto
sociales (MOST)
a la traducción
111-122
Democracia e igualdad
309-323 Igualdad y democracia
Instituciones internacionales.
Democracia: análisis comparado
Hacia una sociología de las
de los requisitos sociales
de la democracia
175-193 Integración Europea.
Proyecto de cooperación
Democracias actuales
293-298
económica del Mar Muerto
Democracias nuevas
279-291
Intervención internacional.
Desarrollo social
Soberanía de los Estados
en el mundo desarrollado
399-411
RICS 138/Diciembre 1993
41-63
3-14
103-109
65-75
3-14
77-93
77-93
631-640
459-468
199-225
613-629
449-456
309-323
557-567
631-640
índice de materias y de autores
646
y futuro de la sociedad
internacional
Juventud y sociedad en Chile
Literatura francófona y
organizaciones internacionales
Lucha por el poder y el respeto
en el ámbito académico árabe
Mar Negro: proyecto de
cooperación económica, un reto
regional para la integración
europea
MOST. Nuevo programa
internacional de investigación
de la UNESCO. "La Gestión
de las transformaciones sociales"
Mundo árabe
Lucha por el poder y el respeto
en el ámbito académico
Nacionalismos en Europa
occidental, su declive. Dinámica
de las generaciones
Nueva construcción de Europa.
Reflexiones
Organización y cooperación
internacionales: aproximación
entre organizaciones
internacionales
Organizaciones Internacionales
Aportación de la literatura
francófona a su estudio
Organizaciones Internacionales
Crítica de la teoría
de los regímenes y perspectivas
de futuro
Organizaciones Internacionales,
su estudio. Teoría de los
regímenes
Organizaciones Internacionales
Teorías de la regulación,
reflexiones
Prospectiva
y tendencias en la Universidad
empresarial
Prospectiva
Nota sobre las actividades
de la Unesco en el terreno
de la prospectiva
Prospectiva
Ciencia, tecnología y estudios
sobre el futuro
Prospectiva
Futuro del desarrollo social
en el mundo desarrollado.
595-611
475-483
577-594
123-136
631-640
449-458
123-136
199-225
469-474
541-555
577-594
557-567
529-539
519-527
4-14
457
425-437
Cómo aprender del Tercer
399-411
Mundo
Prospectiva
Estudios sobre el futuro
y tendencias hacia la unidad
373-381
y la diversidad
Prospectiva
412-423
Estudios en América Latina
Recuperación de lo bueno: valores,
383-398
objetividad y futuro
227-278
Regímenes del Tercer Mundo
Rusia zarista: la clase gobernante
325-342
como modelo perfecto
Seguridad regional
412-423
en América Latina
Sindicalismo y sociedad
pluricéntrica
439-448
Sistemas de VCR, evolución.
Una concepción particular
de la innovación y el impulso
27-39
empresarial
Soberanía de los Estados y futuro
de la sociedad internacional.
La intervención internacional
595-611
Sociedad pluricéntrica y destino
439-448
del sindicalismo
Tecnología. Comercialización
3-14
y desarrollo económico
Teoría de los regímenes
529-539
y perspectivas de futuro
Teorías de la regulación
519-527
y organización internacionales
Tercer Mundo
Cómo aprender de él
399-411
Tercer Mundo
Fragilidad de los regímenes
227-278
111-122
Traducción en la China Moderna
UNESCO. Actividades en el
457
campo de la prospectiva
Unidad y diversidad
373-381
Universidad árabe.
Lucha por el poder
123-136
y el respeto
Universidad empresarial.
3-14
Tendencias y prospectiva
647
índice de materias y de autores
Autores
Michel
La corporación europea en
materia de ciencias sociales:
situación y perspectivas
AURIAT, Nadia, DE GUCHTENEIRE,
Paul
Un nuevo programa
internacional de investigación
de la UNESCO: «La gestión
de las transformaciones sociales
(MOST)»
BABA, Yanusori, IMAI Ken-ichi
Una concepción reticular
de la renovación y el impulso
empresarial: la evolución
de los sistemas de VCR
BARBIERI MASINI, Eleonora
Los estudios sobre el futuro
y las tendencias hacia la unidad
y la diversidad
BELL, Wendell
La recuperación de lo bueno:
valores, objetividad y futuro
BOISGONTIER, Pierre, GOYET,
Georges, DE BERNARDY, Michel
Ecología de la innovación:
el filón cultural y el desarrollo
duradero
BOULDING, Elise
El futuro del desarrollo social
en el mundo desarrollado: cómo
aprender del Tercer Mundo
CAPORASO, James A
Hacia una sociología de las
relaciones internacionales:
crítica de la teoría de los
regímenes y perspectivas
de futuro
CARBALLO DE CILLEY, Marita,
TURNER, Frederick C
Igualdad y democracia
CRIVISQUI, Eduardo
La estadística como instrumento
para la transformación
de las estructuras sanitarias
DAN FULANI, Shuaibu Ahmed
El fomento de la confianza y la
ANDRÉ,
137-146
27-39
373-381
383-398
65-76
399-411
diplomacia de la seguridad
regional en África
DE SENARCLENS. Pierre
La teoría de los regímenes
y el estudio de las
organizaciones internacionales
DE BERNARDY, Michel,
BOISGONTIER, Pierre,
GOYET, Georges
Ecología de la innovación:
el filón cultural y el desarrollo
duradero
DE GUCHTENEIRE, Paul,
AURIAT, Nadia
Un nuevo programa
internacional de investigación
de la UNESCO: «La gestión
de las transformaciones sociales
(MOST)»
DIETRICH, Glen B., GIBSON, David
V., SMILOR, Raimon W
La universidad empresarial:
función de la educación superior
en los Estados Unidos en
materia de comercialización
de la tecnología y el desarrollo
económico
95-101
529-539
65-76
449-456
3-14
Do Duc DINH
La complementariedad, nueva
tendencia en la división
internacional del trabajo
DOGAN, Mattei
El declive de los nacionalismos
en Europa Occidental: la
dinámica de las generaciones
103-109
199-225
FENG SHIZE
557-567
309-323
77-93
¿Fiel a qué? Mirada
retrospectiva a la polémica
acerca de la traducción
en la China moderna
FERRAROTTI, Franco
La sociedad pluricéntrica
y el destino del sindicalismo
GAREAU, Frederick H.
Un análisis gramsciano de las
disciplinas de las ciencias
sociales
111-122
439-447
343-353
índice de materias v de autores
648
GENCHAYA, O.F.
El proyecto de cooperación
económica del Mar Negro: un
reto regional para la integración
europea
GIBSON, David v., SMILOR,
Raymon W., DRIETRICH,
Glenn B
La Universidad empresarial:
función de la educación superior
en los Estados Unidos en
materia de comercialización
de la tecnología y el desarrollo
GOYET, Georges, DE BERNARDY,
Michel, BOISGONTIER, Pierre
Ecología de la innovación: el
filón cultural y el desarrollo
duradero
IMAI, Ken-ichi, BABA, Yasunori
Un concepto reticular
de la innovación y el impulso
empresarial: la evolución
de los sistemas de VCR
JÓNSSON, Christer
Organización y cooperación
internacionales: la aproximación
entre organizaciones
KNIGHT, Richard V
Desarrollo sostenible-ciudades
sostenibles
631-640
3-14
65-76
27-39
41-63
KWARTEG, C. OWUSU
África y el desafío europeo
de 1992
KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES,
Jhon Charles, LIPSET, Seymour
Martin
Análisis comparado
de los requisitos sociales
de la democracia
LE DONNE, Jhon P.
La clase gobernante: la Rusia
zarista como modelo perfecto
LENGYEL, Peter
Reformas de la función pública
internacional en el nuevo
contexto mundial
LIPATTI, Valentin
Reflexiones sobre una nueva
construcción de Europa
LIPSET, Seymour Martin,
KYOUNG-RYUNG Seong,
TORRES, Jhon Charles
Análisis comparado
459-467
175-193
325-342
613-629
469-474
de los requisitos sociales
de la democracia
LYONS, Gene M., MASTANDUNO,
Michel
La intervención internacional,
la soberanía de los Estados
y el futuro de la sociedad
internacional
MASTANDUNO Michel, LYONS,
Gene M
La intervención internacional,
la soberanía de los Estados
y el futuro de la sociedad
internacional
MERKL, Peter H.
¿Cuáles son las democracias
de hoy?
175-193
595-611
595-611
293-308
MILES, Ian
La ciencia, la tecnología
y los estudios del futuro
MKANDAWIRE, Thandika
Problemas y perspectivas de las
ciencias sociales en África
RICHARDSON, Jacques G.
El contrato, pasado y futuro,
entre lo científico y lo militar
RiGGS, Fred W.
La fragilidad de los regímenes
del Tercer Mundo
SABOUR, M'hammed.
La lucha por el poder y la
respetabilidad en el ámbito
académico árabe
SMILOR, Raymond W., DIETRICH,
Glen B., GIBSON, David V.
La universidad empresarial:
función de la educación superior
en los Estados Unidos en
materia de comercialización
de la tecnología y el desarrollo
económicos
SMOUTS, Marie-Claude
Organizaciones internacionales
y teorías de la regulación:
algunos elementos de reflexión
THERIEN, Jean Philippe
Aportación de la literatura
francófono al estudio de las
organizaciones internacionales
TORRES, Jhon Charles, LIPSET,
Seymour Martin, KYOUNG
RYUNG Seong
Análisis comparado
425-437
147-160
15-25
227-278
123-136
3-14
3-14
577-594
índice de materias y de autores
de los requisitos sociales
de la democracia
TOURAINE, Alain
Juventud y sociedad en Chile
TURNER, Frededrick C, CARBALLO
DE CILLEY, Marita
Igualdad y democracia
WEFFORT, Francisco C.
¿Qué es una nueva democracia?
649
Pierre
Nota sobre las actividades
de la UNESCO en el campo
de la prospectiva
YERO, Lourdes
Los estudios del futuro
en América Latina
WEISS,
175-193
475-482
309-323
279-291
457
413-423
EL TRIMESTRE
ECONÓMICO
COMITÉ DICTAMINADOR: Carlos Bazdresch P., Jorge Cambiaso, Benjamín Contreras, Carlos Márquez,
Lucía Segovia, John Scott, Rodolfo de la Torre. CONSEJO EDITORIAL: Edmar L. Bacha, José
Blanco, Gerardo Bueno, Enrique Cárdenas, Arturo Fernández, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique
Florescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Albert O. Hirschman, David Ibarra, Francisco
Lopes, Guillermo Maldonado, José A. Ocampo, Luís Ángel Rojo Duque, Gert Rosenthal, Fernando
Rosenzweig (t), Francisco Sagasti, Jaime José Serra, Jesús Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel,
Carlos Tello, Ernesto Zedillo.
Director: Carlos Bazdresch P. Subdirector: Rodolfo de la Torre
Secretario de Redacción: Guillermo Escalante A.
Vol. LX (4)
México, Octubre-Diciembre de 1993
Núm. 240
ARTÍCULOS
Alberto Benítez
K-equilibrios con precios de producción
Eugenio Figueroa B.
Estimaciones hedónicas del valor de mercado de los
programas de vivienda social en la América Latina
Luis. R. Casillas
Ahorro privado, apertura externa y liberalización financiera en la América Latina
Ricardo Paredes M. y Lincoln Flor R.
Estructura de propiedad: ¿Maximizan ganancias las
empresas en Chile?
Manuel Gollás y Óscar Fernández
El subempleo sectorial en México
NOTAS Y COMENTARIOS: Juan Carlos de Pablo, El análisis económico en los próximos 100 años.
RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS: Catherine Mansell Carstens: Nora Lustig, México: The Remaking of
an Economy
EL TRIMESTRE ECONÓMICO aparece en los meses de enero, abril, julio y octubre. La suscripción en México
cuesta N$100.00. Número suelto NS35.00. índices de números 1-200 (por autores y temático) N$7.50
Precio de suscripción por un año, 1994
España, Centro y Sudaménca
(dólares)
Resto del mundo
(dólares)
Personal
Número suelto
índice de números 1 -200
35.00
12.00
20.00
42.00
18.00
50.00
Universidades, bibliotecas e instituciones
Número suelto
42.00
30.00
120.00
42.00
Fondo de Cultura Económica, carretera Picacho Ajusco 227, Col. Bosques del Pedregal, 14200 México,
D.F. Suscripciones y anuncios: teléfono 227 46 70, señora Irma Barrón.
u
w
Q
z
2
u
w
z
o
c/3
U
O
M
U
z
w
M
W
U
Q
<
Z
O
u
<
H
Z
£
c
-2
_o
I
tí
<u
o
"O
d
-o
1993
D
2
u
Precios pai
c75
íbscr
•rj
z
o< Q
g
en
00
fN ai
t í PQ
CEL
Enviar
CENTI
Mallorc
08037
SUI
HOJA
DD
o
o
o
DD
S
Ti
-o
aj
t
£75
D
o
O *
DD
a,
u
1
-a
o
1
Q-
s
70
1
o
11x
z s o
f
tí
tí
o
'y
tí
g
u '5b
DD
i
Números aparecidos
Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bidlelin/Bulletin international des
sciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y. en 1987, ha reiniciado su edición
española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores
pueden comprarse en la UNESCO. División de publicaciones periódicas, 7, Place de Fontenoy, 75700 París (Francia).
Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road. Ann Arbor, MI 48106
(USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation, 16 East 46th Street, Nueva York. NY 10017 (USA). Las microfichas
también están disponibles en la UNESCO, División de publicaciones periódicas.
Vol. XI, 1959
Vol. XVIII. 1966
Núm. 1 Social aspects of mental health*
Núm. 2 Teaching of the social sciences in the USSR*
Núm. 3 The study and practice of planning*
Núm. 4 Nomads and nomadism in the arid zone*
Núm 1 Human rights in perspective*
Núm 2 Modern methods in criminology*
Núm 3 Science and technology as development
factors*
Núm. 4 Social science in physical planning*
Vol. XII, 1960
Vol. XIX, 1967
Núm. 1 Citizen participation in political life*
Núm. 2 The social sciences and peaceful
co-operation*
Núm. 3 Technical change and political decisión*
Núm. 4 Sociological aspects of leisure*
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Vol. XIII. 1961
Vol. XX, 1968
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Núm. 1 Theory, training and practice
in management*
Núm. 2 Multi-disciplinary problem-focused research*
Núm. 3 Motivational patterns for modernization*
Núm. 4 The arts in society*
1
2
3
4
Post-war democratization in Japan*
Recent research on racial relations*
The Yugoslav commune*
The parliamentary profession*
Vol. XIV, 1962
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
1
2
3
4
Images of women in society*
Communication and information*
Changes in the family*
Economics of education*
Vol. XV, 1963
1
2
3
4
Linguistics and communication*
The social science press*
Social functions of education*
Sociology of literary creativity
Vol. XXI, 1969
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
1
2
3
4
Innovation in public administration
Approaches to rural problems*
Social science in the Third World*
Futurology*
Vol. XXII, 1970
Núm. 1 Opinión surveys in developing countries*
Núm. 2 Compromise and conflict resolution*
Núm. 3 Oíd age*
Núm. 4 Sociology of development in
Latín America*
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Vol. XVI, 1964
Vol. XXIII. 1971
Núm. 1 Data in comparative research*
Núm. 2 Leadership and economic growth*
Núm. 3 Social aspects of African resource
development*
Núm. 4 Problems of surveying the social science
and humanities*
Núm. 1 Understanding aggression
Núm. 2 Computers and documentaron in the social
sciences*
Núm. 3 Regional variations in nation-building*
Núm. 4 Dimensions of the racial situation*
Vol. XVII, 1965
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
1
2
3
4
Max Weber today/Biológica! aspects of race*
Population studies*
Peace research*
History and social science*
RICS 138/Diciembre 1993
1
2
3
4
Sociology of science*
Towards a policy for social research*
Trends in legal learning*
Controlling the human environment*
Vol. XXIV 1972
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
1
2
3
4
Development studies*
Youth: a social forcé?*
The protection of privacy*
Ethics and institutionalization in social
science*
Números aparecidos
652
Vol. XXV, 1973
Vol. XXXIV, 1982
Núm. 1/2 Autobiographical portraits*
Núm. 3 The social assessment of technology*
Núm. 4 Psychology and psychiatry at the crossroads
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Vol. XXVI. 1974
Núm. 1 Challenged paradigms in international
relations*
Núm. 2 Contributions to population policy*
Núm. 3 Communicating and diffusing social science*
Núm. 4 The sciences of life and of society*
Vol. XXVII, 1975
Núm. 1 Socio-economic indicators: theories
and applications*
Núm. 2 The uses of geography
Núm. 3 Quantified analyses of social phenomena
Núm. 4 Professionalism in flux
Vol. XXVIII, 1976
Núm. 1 Science in policy and policy for science*
Núm. 2 The infernal cycle of armament*
Núm. 3 Economics of information and information
for economists*
Núm. 4 Towards a new international economic
and social order*
Vol. XXIX, 1977
Núm. 1 Approaches to the study of international
organizations
Núm. 2 Social dimensions of religión
Núm. 3 The health of nations
Núm. 4 Facets of interdisciplinarity
Vol. XXX, 1978
Núm. 1 La territorialidad: parámetro político
Núm. 2 Percepciones de la interdependencia mundial
Núm. 3 Viviendas humanas: de la tradición
al modernismo
Núm. 4 La violencia
Vol. XXXI, 1979
Núm. 1 La pedagogía de las ciencias sociales:
algunas experiencias
Núm. 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales
Núm. 3 Modos de socialización del niño
Núm. 4 En busca de una organización racional
Vol. XXXII, 1980
Núm. 1 Anatomía del turismo
Núm. 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología
contra comunidades?
Núm. 3 El trabajo
Núm. 4 Acerca del Estado
91
92
93
94
Imágenes de la sociedad mundial
El deporte
El hombre en los ecosistemas
Los componentes de la música
Vol. XXXV, 1983
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
95
96
97
98
El peso de la militarización
Dimensiones políticas de la psicología
La economía mundial: teoría y realidad
La mujer y las esferas de poder
Vol. XXXVI, 1984
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
99
100
101
102
La interacción por medio del lenguaje
La democracia en el trabajo
Las migraciones
Epistemología de las ciencias sociales
Vol. XXXVII, 1985
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
103
104
105
106
International comparisons
Social sciences of education
Food systems
Youth
Vol. XXXVIII, 1986
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
107
108
109
110
Time and society
The study of public policy
Environmental awareness
Collective violence and security
Vol. XXXIX, 1987
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
111
112
113
114
Ethnic phenomena
Regional science
Economic analysis and interdisciplinary
Los procesos de transición
Vol. XL. 1988
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
115
116
117
118
Las ciencias cognoscitivas
Tendencias de la antropología
Las relaciones locales-mundiales
Modernidad e identidad: un simposio
Vol. XLI, 1989
Núm. 119 El impacto mundial de la Revolución
francesa
Núm. 120 Políticas de crecimiento económico
Núm. 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera
Núm. 122 El conocimiento y el Estado
Vol. XLII, 1990
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
123
124
125
126
Actores de las políticas públicas
El campesinado
Historias de ciudades
Evoluciones de la familia
Vol. XXXIII, 1981
Núm. 1 La información socioeconómica: sistemas,
usos y necesidades
Núm. 2 En las fronteras de la sociología
Núm. 3 La tecnología y los valores culturales
Núm. 4 La historiografía moderna
Vol. XLIII, 1991
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
127
128
129
130
Estudio de los conflictos internacionales
La hora de la democracia
Repensar la democracia
Cambios en el medio ambiente planetario
653
Números aparecidos
Vol. XLIV, 1992
Vol. XLV, 1993
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
Núm.
131
132
133
134
La integración europea
Pensar la violencia
La sociología histórica
América: 1492-1992
*Números agotados
135
136
137
138
La innovación
La sociología política comparativa
Investigar el futuro
Las Organizaciones Internacionales
HOMINES
Desde Puerto Rico "Horrunes" publica artículos sobre
el país y otras partes de América Latina.
Con una visión amplia de las ciencias sociales, esta
revista examina aspectos interdisciplinarios de la historia,
economía, folklore, arte, educación, política, sociología, baile,
teatro, sobre la mujer, antropología, arqueología)/ relaciones
internacionales entre otros.
Hotnines es una revista para investigadores, maestros,
coleccionistas y todas las mujeres y hombres interesados en
la transformación de la sociedad.
Pida una muestra de Homines por sólo $8.00 o suscríbase
y recíbala cómodamente por correo dos veces al año.
TARIFAS DE SUSCRIPCIÓN
(2 números al año)
D
O
D
D
Puerto Rico
El Caribe, EE.UU. y Centroamérica
Sununérica, Europa, otros
Muestra 1 ejemplar
$15.00
$22.00
$25.00
$ 8.00
Nombre:
Dirección:
Llene este cupón y envíelo con su pago, cheque o giro a:
Directora Revista HOMINES
Universidad Intervnericana
Decanato de Ciencias Sociales
Apartado de Ciencias Sociales
Apartado 1293
Hato Rey, Puerto Rico 00919
estudios sociales
N978/tr¡mestre4/1993
PRESENTACIÓN
5
ARTÍCULOS
MODERNIDAD Y TEORÍAS
IRRACIONALISTAS DE LA IDEOLOGÍA.
Jorge Larrafn
9
EL FENÓMENO DE LAS IDEOLOGÍAS
ACTUALIDAD DEL MITO DEL FIN DE LAS
IDEOLOGÍAS Francisco ZúñlgaU
45
LAS TRANSFORMACIONES EN EL PENSAMIENTO REGIONALISTA LATINOAMERICANO. (Escenas, discursos y actores).
Sergio Boisler
69
RUPTURA Y CONTINUIDAD EN LA POLÍTICA
SOCIAL DEL GOBIERNO DEMOCRÁTICO.
Pilar Vergara
105
NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN. Gabriel Gyarmati
145
LA EDUCACIÓN SUPERIOR DESDE EL MUNDO DE LA VIDA. Raúl Atrla
159
ALGUNOS ASPECTOS CUALITATIVOS DE LA
INTERACCIÓN EDUCATIVA.
Manuel Silva A
179
ELEMENTOS DE UNA METODOLOGÍA
PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO
RURAL. Fernando Dahse
185
LA GESTIÓN JUDICIAL
Iván Lavados - Juan Enrique Vargas
203
RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS
"ESTADO DE LA DOCENCIA UNIVERSITA-
RIA DE PREGRADO EN CHILE" (Soledad
Ramírez) Ricardo López P
227
"SITUACIÓN EDUCATIVA DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE 1980-1990" (Unesco/Orealc)
Dr. Diño Carelll
232
DOCUMENTOS
LA ANTROPOLOGÍA FILOSOFICO-CRISTIANA DE JACQUES MARITAIN.
Jaime Calceo E
235
LA PROMOCIÓN HUMANA EN LA CONFERENCIA DE SANTO DOMINGO.
Hno. Enrique García A..H.E.C
245
EVENTOS
259
Celebración de los veinte años de ESTUDIOS
SOCIALES
Presentación de los libros " LAS OVEJAS
Y EL INFINITO"; "ANÁLISIS Y PROYECCIONES
EN TORNO A LA EDUCACIÓN MEDIA
Y EL TRABAJO" Y "NARRACIONES SOBRE
NIÑOS, VIEJOS Y VIEJÍSIMOS".
Seminarlo "La calidad de la enseñanza media
chilena en el contexto internacional".
Presentación del libro "ELEMENTOS DE
ECONOMÍA.INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS
ECONÓMICO."
CONTENIDOS Y AUTORES DE LOS NÚMEROS ANTERIORES DE LA REVISTA.
ESTUDIOS SOCIALES
307
corporación de promoción universitaria
Los artículos publicados en esta revista expresan los puntos de vista de
los autores y no necesariamente representan la posición de la Corporación
Desarrollo y Sociedad No. 32
Septiembre de 1993
Contenido
Nota Editorial.
El papel del sector externo en la economía: Estructura económica, resultados de la
apertura y perspectivas de Cusiana. Eduardo Sarmiento Palacio.
Liberalización comercial en América Latina: Una evaluación. Ricardo FfrenchDavis y Manuel Agosin.
El impacto de la política cambiaría sobre la estructura industrial. Manuel Ramírez
Gómez.
La crisis y la política de reactivación del sector agropecuario. José Antonio Ocampo.
Manejo cambiario, inflación y crecimiento: El caso colombiano 1990-1993. Alberto
Carrrasquilla y Roberto Junguito.
Aspectos macroeconómicos del crecimiento del producto, la inflación y la acumulación de reservas internacionales. Eduardo Sarmiento Gómez.
índice general de tesis y artículos publicables del Programa de Magister de la
Facultad de Economía, Universidad de los Andes 1984-1993.
Suscripciones y correspondencia general
debe dirigirse a l a : Revista
Desarrollo y Sociedad
Universidad de los Andes
Facultad de Economía - CEDE
Apartado Aéreo 4976
Bogotá, Colombia
REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGÍA
Director: Ricardo Pozas Horcas/tas
Editora: Sara Qordon Rapoport
Órgano oficial del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional
Autónoma de México, Torre II de Humanidades, 7o. piso, Cd. Universitaria, C.P. 04510
NÚM. 1 / ENERO MARZO / 1993
1 9 9 0 : CENSOS Y POBLACIÓN EN MÉXICO
Una función expologíslica para el análisis de
congruencia de las fuentes demográficas entre J 9-10 y 1990: el caso de México
MANUEL ORDORICA
Cambios y permanencias en la nupcialidad en México
JULIETA QUILODRÁN
Inicio de la transición de la fecundidad en México.
Descendencias de mujeres nacidas en la primera mitad del siglo XX
MARTA MIER Y TERÁN Y CECILIA RAHELL
Cambios en el nivel de la fecundidad deseada en las mujeres mexicanas, 1976-1986
ELENA ZÚÑIGA HERRERA
Niveles de mortalidad infantil y fecundidad en México, por entidad federativa, 1990
JOSÉ GÓMEZ DE L E Ó N Y VIRGILIO PARTIDA BUSH
La ocupación en México en los años ochenta: hechos y datos
BRÍGIDA GARCÍA GUZMÁN
Niveles y tendencias de la migración interna en
México a partir de las cifras censales, 1970-1990
VIRGILIO PARTIDA BUSH
Desarrollo económico y distribución de la población urbana en México, 1960-1980
GUSTAVO GARZA Y SALVADOR RIVERA
La migración de mexicanos a los Estados Unidos: cambios en la década
de 1980 a 1990
RODOLFO CORONA VÁZQUEZ
SECCIÓN
BeiiOGRÁFiCA
HERBERT FREY- JOSEFINA MAC: GREGOR
i.jmiiT«r«.j:.igreMinTOr.iir.i««r..iMrj««
UNIVERSIDAD NACION.AL A U l Ó K O M A D t MÉXICO
Informes y suscripciones: Departamento de Ventas
Teléfono: 6 2 3 0 2 34