20090024501
Anuncio
REGISTRO PRESUPUESTAL EN DEMANDA EJECUTIVA/ No hace parte del título ejecutivo. REGISTRO PRESUPUESTAL/Requisito necesario para la ejecución del contrato y no para su existencia EXTRACTOS "… en cuanto al segundo de los argumentos esbozados por el actor en contra de la providencia impugnada, esto es, que en caso de que hicieran falta documentos, lo que correspondía en derecho no era abstenerse de librar el mandamiento ejecutivo, sino admitir la demanda y ordenar su corrección, debe señalarse que pese a que la figura procesal de inadmisión de la demanda no ha sido prevista para los procesos de ejecutivos, se ha aceptado por la jurisprudencia que, únicamente para efectos de subsanar defectos meramente formales de los que adolezca la demanda, podrá el Juez ordenar su corrección, no así, para completar el título ejecutivo, requisito indispensable para acceder al cobro de las obligaciones en vía judicial” (…) “No obstante, observa la Sala que atendiendo la última postura del H. Consejo de Estado, el registro presupuestal no hace parte del título ejecutivo, por cuanto no es requisito para el perfeccionamiento del contrato y mucho menos para el surgimiento de las obligaciones entre las partes. (…) Así las cosas, aplicando el precedente jurisprudencial al caso concreto, se tiene que el Contrato de Prestación de Servicios N° OJ 070 que se suscribió entre las partes el 29 de octubre de 2004, se hizo con el lleno de los requisitos legalmente establecidos por el ordenamiento jurídico, por lo que el contrato como tal existe, se perfeccionó cuando se logró el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, además consta por escrito, razón por la que no puede desconocerse el surgimiento de las obligaciones por falta del Registro Presupuestal, por cuanto, como ya se expresó, aquel es necesario para la ejecución del contrato, más no para su perfeccionamiento. No obstante todo lo anterior, revisada el acta de liquidación (FI. 10), se tiene que aparece firmada únicamente por el contratista y el interventor, sin observar que en la cláusula decimaquinta del Contrato OJ-070 de 2004 se dispuso expresamente: “Liquidación final. La liquidación final de este contrato se hará mediante acta suscrita por el Representante Legal de la Universidad, el representante legal de la Fundación, el Interventor y EL CONTRATISTA, la cual para su validez debe ser aprobada por el Rector de LA UNIVERSIDAD.” (Se destaca). En estas condiciones, el título ejecutivo no se encuentra debidamente integrado y no hay lugar a librar el mandamiento solicitado, por lo que la decisión adoptada por el a quo será confirmada, pero por las razones expuestas en esta providencia”. Expediente Actor 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª Demandado Acción INSTANCIA REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, veintiséis de octubre de dos mil nueve Magistrado Ponente: NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ Expediente 200900245 01 Actor EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA Demandado UNIVERSIDAD DEL CAUCA Acción EJECUTIVO-SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto de 29 de mayo de 2009, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, por el cual decidió abstenerse de librar mandamiento de pago a favor del demandante. I. ANTECEDENTES 1. La demanda EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva dirigida en contra de la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, para que en su contra se libre mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero: Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª “1. La suma de OCHO MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS M/CTE. (8.300.000), por concepto de saldo del contrato OJ 070 DE 2004. 2. Los intereses de mora causados desde el 16 de mayo de 2006, hasta que se cancele la obligación en su totalidad a la máxima tasa moratoria bancaria vigente, conforme art. 884 Co. Co. 3. Que se ordene el pago de las costas del presente proceso incluidas en estas Agencias en Derecho y costos que implique la presente ejecución.” 2. El auto recurrido El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, mediante auto fechado el día 29 de mayo de 2009, decidió abstenerse de librar el mandamiento de pago solicitado, en síntesis, por las siguientes consideraciones: Después de transcribir algunos apartes del fallo de 27 de enero de 2005, proferido por el H. Consejo de Estado con ponencia de la H. Consejera, Dra. Ruth Stella Correa Palacio acerca de la conformación del título ejecutivo complejo y el registro presupuestal como documento integrante del mismo, concluyó que en el presente caso sólo obra copia auténtica del contrato de prestación de servicios profesionales para la elaboración del Proyecto Sistema General Eléctrico del Edificio de la Facultad de Ciencias Contables Económicas y Administrativas, suscrito por la Universidad del Cauca y el ejecutante, el 29 de octubre de 2004, y el Acta de Liquidación Final del contrato en cuestión de fecha 15 de mayo de 2006, suscrita por el contratista y el interventor de la obra, sin embargo, no se acredita la existencia de disponibilidad, ni registro presupuestal, ni de las pólizas de cumplimiento y su aprobación, documentos indispensables que conforman el título ejecutivo complejo, razón por la que consideró que el título ejecutivo no se encuentra debidamente constituido, por lo que no es posible librar el mandamiento de pago. 3. La apelación Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª La parte actora apeló oportunamente la providencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, solicitando que sea revocada y en su lugar se ordene la admisión de la demanda, o, en subsidio, se ordene su inadmisión y se conceda un término de 5 días para subsanar los posibles defectos de que adolezca. Consideró el apelante que el a quo al estudiar el asunto para su admisión, según se infiere de la jurisprudencia extractada, hace relación a otro tipo de contratos, pero comete un error al comparar el tipo de contrato que se ejecuta y la calidad constitucional de la Entidad a la cual se demanda, que actúa en virtud de su condición constitucional y legal establecida en la Ley 30 de 1992, la cual incluso si se estudia con cuidado el contrato se infiere fácilmente la calidad especial de la contratación. Adicionalmente, argumentó que si hacen falta documentos, ello es causal para no admitir la demanda, caso en el cual se debe ordenar que se subsane, lo cual no se hizo vulnerando fragantemente lo establecido en el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Pretende el actor que se revoque la providencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán y, en su lugar, se libre mandamiento de pago en contra de la Universidad del Cauca por concepto de las obligaciones originadas en el contrato de prestación de servicios profesionales N° OJ 070 para la elaboración del Proyecto Sistema General Eléctrico de la Facultad de Ciencias Contables, Económicas y Administrativas. Dos son los motivos en que el apelante finca su inconformidad, el primero, por considerar que por la calidad constitucional de la entidad demandada –UNIVERSIDAD DEL CAUCA –, la contratación tiene un carácter especial, sin embargo, no expresa en qué forma tal razonamiento pueda afectar o hacer variar el sentido de la providencia apelada. Pese a ello, la Sala se permite señalar que al tenor de los artículos 1º y 2º de la ley 80 de 1993, las Universidades Públicas, por ser entidades estatales, también están sujetas a las disposiciones contenidas en la norma, además, como Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª quiera que no existe ninguna disposición que regule de manera especial el proceso ejecutivo para esta clase de entidades, es dable entender que la exigibilidad por vía judicial de las obligaciones que aquellas adquieran deberá ceñirse a las normas previstas para los procesos ejecutivos, tal como lo señala la ley 80 de 1993. Ahora bien, en cuanto al segundo de los argumentos esbozados por el actor en contra de la providencia impugnada, esto es, que en caso de que hicieran falta documentos, lo que correspondía en derecho no era abstenerse de librar el mandamiento ejecutivo, sino admitir la demanda y ordenar su corrección, debe señalarse que pese a que la figura procesal de inadmisión de la demanda no ha sido prevista para los procesos de ejecutivos, se ha aceptado por la jurisprudencia que, únicamente para efectos de subsanar defectos meramente formales de los que adolezca la demanda, podrá el Juez ordenar su corrección, no así, para completar el título ejecutivo, requisito indispensable para acceder al cobro de las obligaciones en vía judicial. En efecto, el H. Consejo de Estado, con ponencia del H. Consejero Dr. Mauricio Fajardo Gómez, en providencia del 11 de octubre de 2006, refiriéndose al tema señaló: “Así las cosas, en los procesos ejecutivos el juez no puede inadmitir la demanda y ordenar al ejecutante corregirla, por ejemplo, aportando los documentos necesarios para configurar el título ejecutivo. No obstante lo anterior, la Sala considera pertinente reiterar que, en el proceso ejecutivo, si bien no es posible inadmitir la demanda para que el ejecutante complete el título presentado, sí lo es para que se corrijan los requisitos formales establecidos en el art. 85 del C.P.C. En el proceso ejecutivo nada se prevé sobre este trámite, razón por la cual es necesario remitirse a las disposiciones generales del estatuto procesal civil. En providencia del 16 de junio de 2005, esta Sala acogió la tesis doctrinal según la cual es posible corregir los defectos formales de la demanda pues, lo contrario, implica una rigidez que carece de sustento legal y que se encontraría en contravía del principio constitucional de primacía de la sustancia sobre la forma. De igual manera, implicaría una vulneración del derecho de acceso a la Administración de Justicia, pues, con argumentos meramente formales, se impediría la puesta en marcha del aparato judicial. Lo anterior no obsta para que la Sala reitere su posición según la cual no Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª puede el juez de la demanda ejecutiva, en cualquier caso, inadmitirla con el propósito de permitir al demandante completar, adicionar o mejorar o, en general, variar el título ejecutivo presentado ab initio de modo insuficiente.” (Destaca la Sala) En este orden de ideas, no sería procedente ordenar la corrección que solicita el actor para efectos de integrar el título ejecutivo, que en primera instancia se consideró incompleto por falta del registro presupuestal, razón por la que se abstuvo de librar el mandamiento de pago que se solicitó en la demanda. No obstante, observa la Sala que atendiendo la última postura del H. Consejo de Estado, el registro presupuestal no hace parte del título ejecutivo, por cuanto no es requisito para el perfeccionamiento del contrato y mucho menos para el surgimiento de las obligaciones entre las partes. Al respecto el H. Consejo de Estado, en providencia de 28 de septiembre de 2006, expediente 15307, con ponencia del Dr. Ramiro Saavedra Becerra, indicó: “(…) “3. La ausencia de registro presupuestal ‘La entidad demandada también afirmó que la falta de entrega del anticipo se produjo porque el contrato no estaba debidamente legalizado y porque no se había perfeccionado. “(…) “Cabe igualmente advertir que la ausencia de registro presupuestal no produce la inexistencia del contrato estatal, determina su inejecución, la que aunada a los perjuicios que cause al contratista, configura la responsabilidad contractual del ente público infractor. “En efecto, a diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª disponer en su primer inciso que: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” En tanto que en el inciso segundo reguló, en forma independiente, las condiciones para su ejecución, así: “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.” “De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se producen cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato). “Al efecto cabe tener en lo afirmado por Marienhoff, para quien, como regla “puede afirmarse que el contrato queda ‘perfeccionado’ cuando se produce el acuerdo o fusión de voluntades entre las partes”1 “De conformidad con lo expuesto se tiene que, según lo previsto en la ley 80 de 1993, el contrato es perfecto cuando se han cumplido las condiciones para su existencia, esto es, al recorrer su definición, porque concurren sus elementos esenciales, sin perjuicio de que puedan existir condiciones o plazos que suspendan su ejecución. “El Consejo de Estado en varias providencias, 2 al evaluar los cambios introducidos por la ley 80 de 1993 respecto de la existencia y ejecución del contrato estatal, afirmó que este nace a la vida jurídica cuando se cumplen las condiciones previstas en el primer inciso del artículo 41, a pesar de que no se hayan cumplido los requisitos necesarios para su ejecución, tales como el relativo al registro presupuestal. 1 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III A, tercera edición actualizada, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 1992, pág143. 2 Al efecto pueden consultarse lo manifestado sentencias proferidas el 6 de abril de 2000, expediente 12775 y en sentencia proferida el 3 de febrero de 2000 expediente 10399. Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª “Sin embargo, la anterior posición fue modificada por la Sala en providencias proferidas a partir del auto del 27 de enero de 2000 3, en el que se afirmó que el registro presupuestal es un requisito de “perfeccionamiento” del contrato estatal, de conformidad con la reforma introducida a la ley 80 por el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996, que prevé en lo pertinente: “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. “Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. “En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. “(…) “Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.” “En la providencia del 27 de enero de 2000 la Sala afirmó: ‘Si bien, la norma antes transcrita hace alusión al perfeccionamiento de ‘actos administrativos’, la misma ha de entendérsela hecha en sentido genérico y no reducida a los actos administrativos unilaterales; por lo tanto, en ella deben incluirse tanto los unilaterales como los bilaterales, ya que dicha disposición no hace distinción alguna, interpretación que ve 3 Expediente 14935. Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª coadyuvada por lo dispuesto en el artículo 2º del decreto ley 111 de 1996 de la misma ley 179 de 1994, que establece: ‘Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto.” “En consecuencia, a términos de las normas antes transcritas, se deduce, que el perfeccionamiento de los contratos estatales se produce con el registro presupuestal de los mismos, luego de que las partes hayan expresado, por escrito, su consentimiento acerca del objeto y las respectivas contraprestaciones.” “En esta oportunidad la Sala reitera la posición asumida antes del precitado auto y advierte que la condición relativa al registro presupuestal, no es una condición de existencia del contrato estatal o de su “perfeccionamiento”, es un requisito necesario para su ejecución. (Negrillas y subrayas fuera del texto). “A diferencia de lo afirmado en las precitadas providencias, la Sala considera que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no modificó la ley 80 de 1993 en cuanto a los requisitos de existencia del contrato estatal, por las siguientes razones: “a. Cuando el Estatuto Orgánico de Presupuesto alude a los actos administrativos no se refiere al contrato estatal. “El contrato estatal no es una especie de acto administrativo, pues aunque los dos sean actos jurídicos, el primero es esencialmente bilateral en tanto que el segundo es eminentemente unilateral. Lo que permite afirmar, como acertadamente lo hace Gordillo, que: “El contrato es una construcción demasiado específica como para subsumirla fácil y totalmente dentro de la categoría genérica de los actos jurídicos administrativos.” 4 4 Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, El acto administrativo; 1ª edición colombiana; Fundación de Derecho Administrativo; Biblioteca Jurídica Dike, Medellín, 1999, p. 31. Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª “b. La Ley 80 de 1993 no es contraria al Estatuto Orgánico de Presupuesto, sus disposiciones son concordantes con los principios de dicha ley. “La Sala encuentra que la ley 80 de 1993, mas que contrariar las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, las desarrolla, porque: i) condiciona la apertura de los procedimientos de selección del contratista a la realización de estudios que analicen, entre otros aspecto, su adecuación a los planes de inversión, de adquisición, de compras y presupuesto (art. 30) y porque ii) exige el registro presupuestal para la ejecución del contrato (inciso 2, art. 41), en consideración a que las entidades públicas no pueden gastar lo que no tienen. “Así, el registro presupuestal, que consiste en la certificación de apropiación de presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato; es un instrumento a través del cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar que los recursos destinados a la financiación de un determinado compromiso se desvíen a otro fin. (Negrillas y subraya fuera de texto). “De conformidad con lo expuesto se tiene que: “- Gramatical y jurídicamente el contrato es perfecto cuando existe, esto es cuando se cumplen los elementos esenciales que determinan su configuración. “- Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”, y es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996. “- El requisito relativo al registro presupuestal no es una condición de existencia del contrato estatal, es un requisito de ejecución”. Así las cosas, aplicando el precedente jurisprudencial al caso concreto, se tiene que el Contrato de Prestación de Servicios N° OJ 070 que se Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª suscribió entre las partes el 29 de octubre de 2004, se hizo con el lleno de los requisitos legalmente establecidos por el ordenamiento jurídico, por lo que el contrato como tal existe , se perfeccionó cuando se logró el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, además consta por escrito, razón por la que no puede desconocerse el surgimiento de las obligaciones por falta del Registro Presupuestal, por cuanto, como ya se expresó, aquel es necesario para la ejecución del contrato, más no para su perfeccionamiento. No obstante todo lo anterior, revisada el acta de liquidación (FI. 10), se tiene que aparece firmada únicamente por el contratista y el interventor, sin observar que en la cláusula decimaquinta del Contrato OJ-070 de 2004 se dispuso expresamente: “Liquidación final. La liquidación final de este contrato se hará mediante acta suscrita por el Representante Legal de la Universidad, el representante legal de la Fundación, el Interventor y EL CONTRATISTA, la cual para su validez debe ser aprobada por el Rector de LA UNIVERSIDAD.” (Se destaca) En estas condiciones, el título ejecutivo no se encuentra debidamente integrado y no hay lugar a librar el mandamiento solicitado, por lo que la decisión adoptada por el a quo será confirmada, pero por las razones expuestas en esta providencia. III. DECISIÓN 1. CONFIRMASE el auto proferido el día 29 de mayo de 2009 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, por las precisas razones expuestas en esta providencia. 2. DEVUÉLVASE al Juzgado de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Expediente Actor Demandado Acción INSTANCIA NAUN MIRAWAL MUÑOZ MUÑOZ 200900245 01 EDMUNDO GUILLERMO ARTEAGA ARTEAGA UNIVERSIDAD DEL CAUCA EJECUTIVO 2ª CARLOS H. JARAMILLO DELGADO PRESIDENTE HERNAN ANDRADE RINCÓN
