Éxitos y debilidades del triángulo de crecimiento Indonesia

Éxitos y debilidades del triángulo de crecimiento
Indonesia-Malasia-Singapur
Clara García
Doctora en Ciencias Económicas. Profesora Ayudante Doctor de la Universidad de Huelva
Texto publicado en E. Palazuelos (dir.), Claves de la economía mundial, edición de 2005,
ICEX-ICEI, Madrid, 2005.
1. Introducción
1.1. El concepto de triángulo de crecimiento
El término “triángulo de crecimiento” tuvo origen en el triángulo formado por ciertas
zonas de Indonesia, Malasia y Singapur: fue utilizado por primera vez en 1989 por Goh
Chok Tong (entonces Vice-Primer Ministro de Singapur) para hacer referencia a la
cooperación económica sub-regional entre Singapur, el sur de Johor (el Estado más
meridional de la Malasia peninsular) y Batam (una de las principales islas de la
provincia indonesia de Riau).
Una definición ampliamente aceptada de los triángulos de crecimiento (TC) los
caracteriza como “zonas económicas transnacionales que se extienden por áreas bien
definidas y geográficamente próximas que abarcan tres o más países; y donde las
diferencias en dotación de factores se explotan para promover el comercio y la inversión
exteriores” (Tang et al., 1994: 2). Otras definiciones añaden que esas zonas
transnacionales son formas de cooperación sub-regional; y que en ellas se explotan, en
aras de una mayor competitividad, no sólo complementariedades factoriales sino
también economías de escala (EAAU, 1995). De entre las economías de escala que
aprovechan los TC destacan las economías de aglomeración; esto es, reducciones de
costes de producción resultantes de la proximidad geográfica entre empresas
relacionadas, bien por complementariedad (como en ciertos TC asiáticos), bien por
competencia.
En suma, los TC suponen ganancias en eficiencia y competitividad frente a la
situación de no cooperación, gracias a las complementariedades de factores y a las
economías de aglomeración.
Así, las definiciones de TC dan idea de las proposiciones teóricas que se encuentran
detrás del considerable optimismo que ha rodeado a los TC. Los triángulos
aprovecharían economías de aglomeración, similares a las propuestas en la geografía
económica o la economía espacial de Marshall, Perroux, Myrdal o, más recientemente,
Krugman. Además, supondrían el aprovechamiento de ventajas comerciales surgidas de
diferencias en dotaciones factoriales, como en las teorías clásicas y neoclásicas de
comercio internacional y otras teorías más recientes, como las de Porter. Una notable
diferencia con los modelos de comercio tradicionales, no obstante, sería que en los TC
las ganancias de eficiencia derivadas de la división del trabajo no se aprovecharían para
el intercambio de más y mejores mercancías y servicios dentro del mercado interno al
triángulo, sino para ganar competitividad en los mercados exteriores.
Las definiciones de TC también dan idea de cuáles son los prerrequisitos para la
formación y el éxito de los mismos (Kakazu, 1997; Tang et al., 1994): (1) la proximidad
geográfica, que permite reducir los costes de transacción y que suele traer consigo la
presencia de lazos culturales que facilitan las relaciones empresariales; (2) la
complementariedad económica, que permite mayor eficiencia por especialización y por
economías de escala: básicamente, los vértices más desarrollados aportan capital físico
(incluyendo infraestructuras), tecnología y capital humano, mientras que los vértices
menos desarrollados aportan mano de obra poco cualificada, tierra y otros recursos
2
naturales; (3) el compromiso político y la coordinación entre el sector privado, que
provee parte del capital, y el sector público, que provee de un marco administrativo
favorable, incentivos a la inversión privada e infraestructuras; (4) la existencia de
infraestructuras de transporte y comunicaciones, infraestructuras de provisión de energía
y agua, e infraestructuras industriales.
1.2. Especificidades de los TC como formas de cooperación sub-regional
Numerosos autores han resumido las principales especificidades de estas formas de
cooperación sub-regional; especificidades en cualquier caso matizables para unos y
otros triángulos.
En primer lugar, los TC son el resultado de la integración “natural” de los mercados:
vinculan zonas que la economía naturalmente habría unido, pero que la política ha
mantenido separadas (The Economist, citado en EAAU, 1995). Así, y a diferencia, por
ejemplo, de la Unión Europea (UE), son integraciones poco institucionalizadas y
flexibles. Ello reportaría diversas ventajas: menores costes de transacción (entre ellos,
los costes de negociación); menores riesgos políticos; y menor conflicto con otros
procesos de integración regionales o incluso con la globalización, al tratarse los TC de
formas del denominado “regionalismo abierto”. Al mismo tiempo, esta condición de
integración “natural” supone que las relaciones políticas entre los vértices sean más bien
de cooperación inter-estatal y no tanto de integración propiamente dicha, con cesió n de
soberanía y de carácter trans-estatal (como la UE).
En segundo lugar, aunque en relación con lo anterior, los TC están protagonizados
por el sector privado. Los gobiernos se limitarían a “acortar el periodo en el cual se
produce el proceso de creación del TC o proceso natural de integración económica”
(Kakazu, 1997: 7). Esto no significa, no obstante, que el papel de los gobiernos sea
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insignificante. Para que los TC se formen es necesario que se eliminen barreras a los
flujos de factores, mercancías y servicios; que se invierta en infraestructuras; y que se
mantenga un espíritu cooperativo entre los estados involucrados. Es más, el carácter
inter-estatal – sin excesiva cesión de soberanía – de los TC hace a éstos especialmente
dependientes del compromiso político continuado, al no crearse instituciones nuevas
para promover la integración de mercados y la armonización de políticas (Grundy-Warr
et al., 1999).
En tercer lugar, los TC están orientados hacia áreas periféricas: no son procesos de
cooperación entre polos de crecimiento, sino entre un polo de crecimiento y sus
periferias. De hecho, se los ha descrito como una solución típicamente asiática a los
problemas de integración económica entre países de distintos niveles de desarrollo. Los
TC serían, así, vías para la convergencia entre países o partes de países con distintos
niveles de desarrollo, por medio de patrones de catching-up parecidos al del modelo de
las “ocas voladoras” pero a nivel sub-regional: la relocalización productiva generaría en
los vértices menos desarrollados una mayor orientación y diversificación exportadora y
cierto aprendizaje tecnológico, que a su vez permitiría la aproximación a los niveles de
desarrollo del polo de crecimiento inicial.
2. La creación del TC-IMS
El nombre de triángulo de crecimiento Indonesia-Malasia-Singapur (TC-IMS o IMSGT, por sus siglas en inglés) fue adoptado como parte de los acuerdos tripartitos de
1994, habiéndose conocido antes el triángulo como Sijori (Singapur-Johor-Riau) o TC
del Sur.
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Las relaciones económicas entre Johor y Singapur anteceden a la constitución oficial
del triángulo, debido a su herencia colonial común y a su pertenencia al mismo país
hasta la escisión de Singapur de la federación de Malasia en 1965. En 1984 se firmó un
acuerdo bilateral entre la Autoridad de Desarrollo Industrial de Malasia (MIDA, por sus
siglas en inglés) y la Junta de Desarrollo Económico de Singapur (SEDB, por sus siglas
en inglés) para promover la relocalización industrial y de servicios turísticos desde la
ciudad-Estado hacia Johor. Además, en 1985, las compañías de Singapur adquirieron un
estatus especial, menos restrictivo que el impuesto sobre la inversión extranjera directa
(IED) por la Nueva Política Económica de Malasia. En 1988, aún antes de que se
formalizaran los primeros contactos con Indonesia, el gobierno de Johor anunció una
política de “entrelazamiento” con Singapur, para promover la relocalización de
industrias intensivas en mano de obra (especialmente en el sector electrónico)
procedentes de la ciudad-Estado.
Indonesia, por su parte, había tenido desde los años setenta la intención de promover
el desarrollo de las principales islas de Riau. En principio, se concibió Batam como una
base logística y de operaciones de las industrias del petróleo y el gas. En 1971 la isla fue
declarada zona industrial; en 1973 la Autoridad de Desarrollo Industrial de Batam
(BIDA, por sus siglas en inglés) asumió la responsabilidad de desarrollar la isla; y en
1978 se la declaró zona franca. Batam se concibió como competidora de Singapur en su
función de entrepôt comercial, más que como base para la expansión industrial del país
vecino. Cuando, en 1978, Habibie (entonces Ministro de Tecnología e Investigación)
alcanzó la presidencia de BIDA, los proyectos para la isla fueron aún más allá: el
Master Plan de 1979 proyectaba un centro de alta tecnología y servicios avanzados.
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Esa concepción inicial del desarrollo de Batam explica que las autoridades
indonesias se resistieran a ceder al deseo de Singapur de obtener concesiones en cuanto
al tratamiento de su inversión. Pero la caída de los precios del petróleo en los años
ochenta y la consiguiente necesidad de dar el giro hacia la industrialización orientada a
la exportación dieron paso a una mayor cooperación con Singapur y a concesiones en
materia del tratamiento de la IED. Así, en 1989, los líderes políticos de Singapur e
Indonesia (el primer ministro Lee Kwan Yew y el presidente Suharto, respectivamente)
se reunieron para tratar el desarrollo conjunto de la isla de Batam; y a finales de ese
mismo año Singapur propuso un acuerdo formal a Indonesia.
En los años siguientes el presidente Suharto y el primer ministro de Malasia,
Mahatir, dieron apoyo al concepto de TC-IMS; y se firmaron acuerdos bilaterales entre
Singapur e Indonesia para el desarrollo conjunto de la provincia de Riau y para la
explotación de los recursos de agua de dicha provincia. Finalmente, en 1994 se firmó un
acuerdo trilateral para el establecimiento formal del TC-IMS. El acuerdo estableció que
el triángulo fuera un grupo de cooperación liderado por el sector privado y basado en el
mercado, pero con apoyo gubernamental. En el Cuadro 1 se pueden ver algunos rasgos
de los territorios implicados en el momento del acuerdo tripartito.
Cuadro 1: Principales rasgos de los vértices del TC-IMS en torno a 1994
Singapur
% sobre
Valor
el total
641
0,5
2,9
32
b
83.930
81
Johor
% sobre
Valor
el total
18.914 16
2,3
26
b
9.592
9
Riaua
% sobre el
Valor
total
94.562 83
3,7
41
b
9.568
9
Área (kms 2 )
Población (millones)
PIB (mill. $)
a: 1993; b: 1995.
Fuente: EAAU (1995); Banco Asiático de Desarrollo (Key Indicators); 8th Malaysia Plan;
Access Indonesia Project (University of Southern California) ; y cálculos propios.
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El interés de cada una de las partes en el triángulo puede entenderse a la luz de sus
respectivas evoluciones económicas y de sus estrategias de desarrollo. Singapur, en los
años ochenta hizo frente a una crisis de crecimiento, vinculada con sus crecientes costes
laborales y de la tierra y con la apreciación de su moneda, todo ello combinado con una
considerable dependencia de la IED y de la actividad exportadora. La relocalización de
ciertas inversiones permitiría a Singapur mantener su competitividad exportadora, así
como abrir espacio en la misma ciudad-Estado para nuevas inversiones (industriales y
de servicios) más diversificadas y de mayor contenido tecnológico. La necesidad
política de ofrecer una imagen de cooperación con sus vecinos menos desarrollados
también pudo influir en el interés de Singapur en el TC. Para Indonesia y Malasia los
intereses en el TC se enmarcan en sus respectivos esfuerzos de diversificación
productiva y orientación exportadora.
3. Los factores impulsores del TC-IMS
La constitución y los éxitos iniciales del TC-IMS se apoyaron en el cumplimiento de
los mencionados prerrequisitos para la formación de un TC: proximidad geográfica,
complementariedad económica, compromiso político e infraestructuras físicas.
En primer lugar, la proximidad geográfica entre los vértices es extrema; y superior a
la de otros triángulos asiáticos, que se expanden por superficies mucho mayores. Los
vértices se acercan aún más gracias a la existencia de lazos culturales, en particular a la
denominada “conexión china”.
En
segundo
lugar,
a
principios
de
los
noventa
existían
importantes
complementariedades factoriales entre los vértices de TC-IMS (complementariedades
que en buena medida persisten hasta la fecha). En general, en Johor y Riau abundan los
7
factores tierra y trabajo de cualificación media y baja, mientras que en Singapur son
relativamente abundantes el capital físico (incluyendo infraestructuras), la tecnología y
el capital humano (Figura 1).
Figura 1. Complementariedades factoriales en el TC-IMS
Singapur
Mano de obra cualificada
Capital
Tecnología avanzada
Infraestructuras físicas y comerciales avanzadas
Acceso a mercados
Malasia
Tierra
Recursos naturales
Mano de obra semi-cualificada
Tecnología intermedia
Infraestructura física y comercial básica
Indonesia
Tierra sin desarrollar
Recursos naturales
Mano de obra poco cualificada
Tecnología básica
Las complementariedades más acusadas se dan entre Singapur y Riau y entre
Singapur y Johor, siendo las dotaciones factoriales de Riau y Johor más similares entre
sí. En efecto, Riau cuenta con aquellos factores particularmente necesarios para
Singapur: tierra, mano de obra poco cualificada, menores costes laborales (incluso para
similares niveles de cualificación) y recursos naturales. Basta consultar el Cuadro 1 para
una comparación de la abundancia de tierra en estos dos vértices del triángulo. En
cuanto a los costes laborales, el salario mensual medio de Singapur para trabajadores de
baja cualificación era, en 1989, casi cuatro veces el de Batam (Tang et al., 1994). La
diferencia se ha estrechado tras el boom de Batam de los primeros años noventa, pero en
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ningún caso ha desaparecido por completo. Riau y otras provincias cercanas también
cuentan con agua y gas, recursos de los que Singapur carece. Singapur, por su parte,
sirve a los intereses de industrialización orientada a la exportación de Indonesia, al
proveer de capital para infraestructuras, capital industrial y capital humano, así como de
su imagen de buen colaborador con las multinacionales.
En cuanto al par Singapur-Johor, las complementariedades son similares a las que
existen entre Singapur y Riau, con la diferencia de que Malasia cuenta con una mano de
obra de una cualificación superior a la indonesia; y de que los costes laborales son algo
más elevados incluso para cualificaciones semejantes: en 1989, el salario mensual
medio de los trabajadores poco cualificados en Johor era 1,6 veces el de Batam (Tang et
al., 1994). Johor cuenta, además, con unas mejores infraestructuras que, junto con esa
mayor cualificación laboral, hacen que esté mejor dotada para la producción de
manufacturas de medio y alto valor añadido. Singapur, como en Indonesia, sirve a los
intereses de industrialización orientada a la exportación del país, al proveer de capital y
de unas buenas relaciones con las multinacionales.
En tercer lugar, en cuanto al compromiso político, éste ha sido un requisito
imprescindible para la formación del TC-IMS y del que el dinamismo del triángulo
seguirá dependiendo en un futuro. Es más, se puede considerar que el TC-IMS puede
caracterizarse como una iniciativa “liderada por los gobiernos” (Grundy-Warr et al.,
1999), lo que dista mucho de la visión del triángulo como un proceso de mercado
“natural” o “espontáneo”. También es cierto, no obstante, que la implicación de los
gobiernos ha sido más determinante de la formación del lado que conecta Singapur con
Riau que de las relaciones entre la ciudad-Estado y Johor – entre estos dos últimos
9
vértices las relaciones económicas se venían produciendo desde antes de la
formalización del triángulo.
En particular, el sector público, a través de agencias de desarrollo y gobiernos
locales,
desempeñó
un
importante
papel
en
la
identificación
de
las
complementariedades señaladas y en la iniciativa de aprovecharlas para potenciar sus
respectivas estrategias de desarrollo. En este sentido, cabe destacar el compromiso con
el triángulo de SEDB, en Singapur, MIDA y el gobierno de Johor, en Malasia, y BIDA,
en Indonesia.
Fruto de los acuerdos alcanzados por los gobiernos fueron las diversas medidas
adoptadas para ofrecer facilidades a los movimientos de mercancías, servicios y
factores; facilidades que pretendían, además, atraer IED hacia los vértices menos
desarrollados del TC. En Indonesia, entre las medidas adoptadas destacan las que atañen
a Batam: esta isla ha sido duty free desde 1978 y ha contado desde principios de los
noventa con un sistema simplificado de exportación e importación, una oficina de
licencias de inversión propia, ventajas fiscales, períodos de arrendamiento del suelo más
prolongados que en el resto del país, y hasta una smart card para facilitar los
movimientos de personas. Además, en Batam a principios de los noventa no regían las
limitaciones a la propiedad extranjera vigentes en el resto del país. Estas diferencias de
trato a la IED entre Batam y el conjunto de Indonesia se han diluido, no obstante, en la
liberalización progresiva ocurrida en el país en los años noventa.
El compromiso con el TC-IMS del gobierno federal de Malasia no ha sido tan claro
como el de los gobiernos de los otros dos vértices, quizá por un ánimo de competir con
Singapur en sus intentos de escalada tecnológica. En cualquier caso, sí se relajaron
desde 1986 las regulaciones sobre inversión extranjera en Johor; y el gobierno de ese
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Estado promovió los vínculos entre Johor y Singapur ya desde antes del establecimiento
del TC. Ello se hizo mediante la creación de polígonos industriales, la inversión en
capital humano por vía de institutos y programas de formación, la mejora de las
infraestructuras de transporte y la simplificación de los procedimientos aduaneros y de
inmigración. A finales de los años noventa, han comenzado las negociaciones en torno
al establecimiento de una smart card.
Un cuarto requisito para el éxito de los TC es que existan unas buenas
infraestructuras de transporte y comunicaciones, así como infraestructuras directamente
productivas (industriales, de turismo...), en la provisión de las cuales el sector público
también ha de desempeñar un papel destacado. Singapur ya contaba a principios de los
noventa con unas infraestructuras de primer orden y está bien conectado con Johor y
Riau (especialmente con las islas Batam y Bintan); Johor cuenta con unas
infraestructuras bastante desarrolladas, incluyendo parques industriales, un aeropuerto y
un puerto; y las infraestructuras de Riau, que eran más escasas en el momento de
constitución del TC, recibieron un impulso importante de las autoridades indonesias en
colaboración con Singapur.
4. Las relaciones entre los vértices y con el resto de los territorios nacionales
4.1. Las relaciones entre los vértices
De los diversos tipos de triángulos de crecimiento que se han identificado (EAAU,
1995), el TC-IMS se incluiría claramente entre los consistentes en el desbordamiento
(spillover) de una metrópolis hacia su periferia. Ello se corresponde con las
complementariedades señaladas más arriba y se ha materializado en relaciones como las
que siguen.
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Las relaciones entre Singapur e Indonesia se han hecho visibles sobre todo en ciertas
islas (Batam y Bintan fundamentalmente); y, en particular, en ciertos proyectos
específicos, como Batamindo Industrial Park (BIP), Bintan Industrial Estate (BIE),
Bintan Beach Internacional Resort (BBIR) y Karimum Marine and Industrial Complex
(Karimun). Los cuatro proyectos fueron el fruto de empresas conjuntas entre compañías
vinculadas con el gobierno de Singapur (GLC, por sus siglas en inglés) y
conglomerados indonesios privados pero con importantes conexiones con el gobierno
del entonces presidente Suharto (fundamentalmente el Salim Group).
BIP y BIE abrieron en la primera mitad de los años noventa y se concibieron como
complejos industriales auto-contenidos, incluyendo fábricas, infraestructuras para la
provisión de energía, agua y telecomunicaciones, sistemas de alcantarillado, alojamiento
para trabajadores, servicios médicos, religiosos y comerciales, etc. Además, las
conexiones de BIP y BIE con Singapur son particularmente fluidas gracias a servicios
de mensajería y ferry. BIP fue el primer proyecto industrial en Batam no relacionado
con la industria petrolera. Está orientado, en particular, al sector electrónico, mientras
que BIE nació con un sesgo hacia inversiones más intensivas en mano de obra (textiles
y manufacturas de la madera). En cuanto al BBIR, se trata de un complejo turístico,
orientado a los residentes y visitantes de Singapur; y Karimum se creó para albergar un
astillero e instalaciones de almacenaje y refino de petróleo.
Aparte de estos cuatro proyectos principales, se han establecido otras relaciones entre
Indonesia y Singapur. En 1991 ambos países acordaron desarrollar los recursos de agua
de Bintan para cubrir las necesidades industriales y de turismo de la isla misma, así
como para aprovisionar a Singapur en un más largo plazo. Además, existen dos
acuerdos para la provisión de gas natural a Singapur, desde Natuna Occidental y desde
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Sumatra. Finalmente, existe un proyecto de desarrollo de Bulan (otra isla de Riau) como
un centro de producción de alimentos; y la isla ya se ha convertido en un importante
proveedor de porcino y aves a la ciudad-Estado.
Las relaciones de comercio, inversión e incluso turismo entre Singapur y Johor
tienen una mayor tradición que las forjadas ente Singapur y Riau. Johor es un
importantísimo socio comercial de Singapur y acapara la mitad del comercio entre
Singapur y Malasia y más de la mitad de las inversiones de Singapur en ese país vecino.
También es reseñable el movimiento de personas entre ambas zonas: en 2000, más de
tres millones de visitantes llegaron a Johor desde Singapur. Finalmente, como es el caso
de Indonesia, Johor provee de agua a la ciudad-Estado. Singapur compra agua sin tratar
en virtud de dos acuerdos firmados en 1961 y 1962, que expirarán en 2011 y 2061,
respectivamente.
Las relaciones entre Johor e Indonesia han sido de menor importancia, como cabe
esperar dadas sus menores complementariedades. No obstante, algunos parques
industriales en Indonesia (como uno en Sumatra Occidental y otro en Dumai, Riau) han
sido fruto de empresas conjuntas con participación de Johor e Indonesia. Asimismo, se
han dado inversiones malasias en plantaciones de aceite de palma en Sumatra
Meridiona l y en Riau.
4.2. Las relaciones de los vértices con el resto de los territorios nacionales
Algunas teorías mencionadas con anterioridad apuntan a la posibilidad de que los
desbordamientos no se produzcan sólo dentro de los triángulos sino que los rebasen. Por
ejemplo, un modelo de “ocas voladoras” sub-regional sugeriría que la dinámica de
relocalización y los spillovers no se acabaría con el primer “vuelo” de las ocas: una vez
agotadas las economías de aglomeración y las diferencias factoriales (por ejemplo,
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porque se eleven los costes laborales), los triángulos se expandirían hacia nuevas zonas
periféricas y el área que antes cumplía el papel de periferia pasaría a cumplir el de
centro o polo.
Otra vía por la que el TC-IMS podría afectar al resto de las economías malasia e
indonesia es mediante la generación de expectativas favorables en cuanto al potencial de
este tipo de procesos de cooperación. Las expectativas generadas por el relativo éxito
del TC-IMS pueden encontrarse detrás del impulso que se ha dado (incluso desde el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo) a
otras formaciones, como el Thailand-Malaysia-Indonesia Growth Triangle o el BruneiDarussalam-Indonesia-Malaysia-Philippines East ASEAN Growth Area.
Estas visiones del potencial de los TC pueden ser demasiado optimistas, a la luz del
carácter de enclave de algunos de los proyectos más exitosos (como BIP o BBIR en
Indonesia). La orientación exportadora y la intensidad importadora de los parques
industriales y turísticos dificultan que el TC-IMS tenga efectos de arrastre dentro del
triángulo mismo o hacia otras zonas del país. En Malasia los efectos de arrastre han
podido ser mayores, gracias a la mayor capacidad de absorción de la transferencia
tecnológica en este país. De hecho, se han observado spillovers desde la zona de Johor
limítrofe con Singapur hacia las áreas más septentrionales de dicho Estado. El mismo
Singapur ha podido beneficiarse de spillovers más que los vértices menos desarrollados
del TC: por ejemplo, las empresas a cargo de los parques industriales y de ocio han
demandado servicios financieros y empresariales a la ciudad-Estado.
Otro efecto del TC sobre otras áreas de los países involucrados es el relacionado con
la mano de obra y los movimientos de población. Las islas de Riau, más que otras áreas
de Indonesia, carecen de mano de obra semi-cualificada y cualificada (necesaria para
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supervisar o gestionar las fábricas de Batam). La población de las islas era insuficiente
incluso para suministrar suficiente mano de obra de menor cualificación. Para hacer
frente a las necesidades del TC de forma controlada, una agencia gubernamental se ha
encargado de reclutar trabajadores de Java y Sumatra.
5. Los efectos del TC-IMS: inversión, crecimiento y cambio estructural
El principal problema para la evaluación de los efectos del TC radica en la escasez de
estadísticas a nivel sub-nacional. Ante estas limitaciones, contamos tan sólo con
argumentaciones cuasi-teóricas sobre los posibles efectos de al s relaciones entre los
vértices, y con información empírica incompleta y poco homogénea.
Los beneficios teóricos para los vértices más desarrollados de los triángulos (en este
caso, Singapur) consistirían en un mayor (y más estable) crecimiento económico,
resultante de la relocalización de actividades intensivas en mano de obra y de la
especialización en nuevos sectores más acordes con su dotación factorial. También, los
vértices más desarrollados del TC podrían beneficiarse por el aprovisionamiento de
agua, gas, productos alimenticios y otros bienes básicos desde los vértices menos
desarrollados.
Para los vértices menos desarrollados (en este caso, Johor y Riau) el beneficio sería
similar al de las zonas de libre comercio: (1) mayor crecimiento económico, vía la
movilización de inversiones, nacionales y extranjeras, y vía exportaciones; (2)
obtención de divisas que facilitarían la estabilidad macroeconómica; (3) generación de
empleo; y (4) diversificación productiva y exportadora, que puede ser inmediata, gracias
a la IED, y que podría prolongarse en el tiempo, en caso de que la IED trajera consigo
transferencia de tecnología.
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Singapur experimentó muy considerables tasas de crecimiento entre 1987 y 1997
(entre el 7 y el 10% anual). El crecimiento se acompañó, además, de un notable cambio
estructural: sus exportaciones de petróleo y derivados pasaron del 48% en 1984 al 26%
en 1991; y sus exportaciones electrónicas, del 20% al 42%. Su estrategia de
descentralización productiva parece encontrarse entre las exp licaciones de estos éxitos.
El TC no ha impedido, no obstante, que la crisis financiera asiática y la negativa
coyuntura en los mercados de productos electrónicos de los primeros años del siglo XXI
afectaran al crecimiento de Singapur (4,4% anual entre 1995 y 2002).
Además, la ciudad-Estado se ha beneficiado del TC por el acceso a instalaciones de
ocio, el aprovisionamiento de agua y energía, el refuerzo de su papel de centro de
negocios del sudeste asiático y la contención de la inmigración desde Indonesia
(canalizada por una agencia gubernamental hacia las islas de Riau).
En Indonesia también se han alcanzado algunos de los beneficios potenciales, aunque
éstos parecen haberse concentrado en los años anteriores a la crisis financiera de 199798. Se ha logrado la movilización de inversiones (pública y privada, nacional y
extranjera) hacia las principales islas de Riau. Entre 1990 y 1996 la inversión total en
Batam pasó de unos 3.300 millones de dólares de EE.UU. a unos 7.500 millones;
pasando la IED del 20% al 27% del total. Con la crisis financiera se ralentizó el
crecimiento de la inversión; a pesar de lo cual la inversión total en 2002 superó los
11.000 millones de dólares y más del 30% de los mismos correspondieron a IED. La
proporción de IED procedente de Singapur ha sido, por lo general, superior a su
equivalente en el conjunto de Indonesia (48% y 6,5%, respectivamente, de la IED
acumulada entre 1967 y 1995).
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La orientación exportadora de los proyectos industriales en Riau es clara. Las
exportaciones desde Batam se incrementaron desde unos 564 millones de dólares de
EE.UU. en 1991 hasta 4.800 en 1997. En 2003, las exportaciones del conjunto de Riau
han ascendido hasta casi 9.900 millones de dólares, con lo que en la actualidad la
provincia es origen de en torno al 16% de las exportaciones indonesias. Además, el
número de turistas ha ascendido de poco más de 60.000 en 1985 a 1,1 millones anuales
en los últimos años.
La provincia de Riau ha logrado el mayor ingreso per cápita del país: en 1995, su
producto interior bruto (PIB) per cápita más que doblaba el del conjunto del país; y en
2003, se mantenía por encima del 150% del PIB per cápita indonesio. Además, con la
crisis financiera de 1997-98 el crecimiento del PIB en esta provincia no llegó a tornarse
negativo, como lo hizo en el conjunto del país; y en 2003 fue de nuevo superior al del
total de Indonesia (4,7% y 4,1%, respectivamente). No obstante, cabe señalar que las
elevadísimas tasas de crecimiento de finales de los ochenta y primeros años noventa
(por encima del 10% anual) cayeron hasta poco más del 2% en la segunda mitad del
decenio, con lo que puede decirse que el triángulo, al igual que los países que lo
albergan, perdió capacidad de expansión tras la crisis financiera asiática.
Especialmente notable ha sido la diferencia entre el crecimiento de la población de
Riau (4,3% anual en 1990-2000) y el de la población indonesia total (1,5%). Con ello, la
población de la provincia ha pasado de 3,7 millones de habitantes en 1993 a 5,6 en
2003; y la de Batam, de 80.000 habitantes a finales de los ochenta a unos 600.000 en la
actualidad. El espectacular crecimiento de la población, no obstante, no ha encontrado
total acomodo en el mercado laboral de la provincia, de forma que en 2003 la tasa de
desempleo de Riau era un punto porcentual superior a la del conjunto de Indonesia.
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Algunas islas de Riau han contribuido al cambio estructural y a la diversificación
exportadora que se estaba produciendo en el conjunto del país desde finales de los años
ochenta; un cambio estructural facilitado por la composición de la inversión misma.
Mientras que las producciones tradicionales en Indonesia estaban relacionadas con la
agricultura y la minería (petróleo y gas), la inversión acumulada entre 1967 y 1995 en
Batam se concentró sobre todo en industria electrónica, metálica básica y maquinaria
ligera (52%); comercio y servicios (12%); y turismo (18%). En cualquier caso, las
manufacturas del conjunto de Riau en 2003 aún suponían un menor peso en el PIB
provincial que las manufacturas indonesias en el PIB del país; en parte por la
especialización en servicios y el menor éxito de industrialización de otras islas de la
provincia, en parte por los bajos niveles de industrialización de los que se partía.
A más largo plazo, podría también producirse una cierta transferencia de tecnología y
la formación de capacidades profesionales en la misma población indonesia. Pero la
propiedad extranjera completa de las firmas, el predominio de las producciones de bajo
valor añadido (como el ensamb laje) y la ausencia de un sistema de ciencia e innovación
local dificultan semejantes resultados.
Johor también ha destacado por su recepción de inversiones, exportaciones y
crecimiento económico. Durante 1991-1995, este Estado se situó el tercero en el ranking
de estados de Malasia según inversión manufacturera, con el 12% de la inversión
proyectada en el conjunto del país; y durante 1996-2000 Johor acumuló el 14% de la
inversión manufacturera proyectada, siendo superado sólo por Selangor.
Johor es uno de los estados más desarrollados de la Malasia peninsular. Además,
durante los años noventa se encontró entre los estados que registraron un crecimiento
económico superior a la media nacional. El crecimiento medio anual del PIB en Johor
18
fue del 9,9% entre 1991 y 1995; y del 5,2% entre 1996 y 2000 (medias nacionales en
esos mismos períodos: 8,7% y 4,7%, respectivamente). El PIB per cápita de Johor
también ha crecido a un ritmo superior al del conjunto de Malasia, con lo que se ha
producido un progresivo acercamiento al nivel de riqueza del país y se prevé que en
2005 el PIB per cápita de ese Estado llegue a suponer el 98% de la media nacional. Con
todo, también Johor, como el total de Malasia, Indonesia y Singapur, ha acusado la
crisis financiera y su crecimiento medio anual cayó en cuatro puntos porcentuales entre
la primera y la segunda mitad de los años noventa.
El crecimiento medio anual de la población de Johor no ha sido tan notable como el
de Riau, ni superior al nacional, situándose en 1991-2000 en torno al 2,5%. Ello ha
podido facilitar, junto con el mayor crecimiento económico, el mantenimiento de una
tasa de desempleo por debajo de la del país en su conjunto, desde el decenio de los
noventa y hasta la actualidad.
En el momento de la formalización del acuerdo tripartito, el peso de las industrias
basadas en recursos agrarios (sobre todo plantaciones de caucho y aceite de palma)
contribuían más a la economía de Johor que a la del total de Malasia. Pero, como en
Riau, las inversiones extranjeras facilitaron el avance hacia una mayor especialización
en industrias intensivas en capital y tecnología, dado que se concentraron en los sectores
petroquímico, químico, del acero, eléctrico y electrónico (aunque también se han
producido inversiones en textiles e industria agroalimentaria). En cualquier caso, las
mayores transformaciones de la estructura productiva en los años noventa se produjeron
en otros estados, con lo que la aportación del TC al cambio estructural del país en su
conjunto no ha sido particularmente destacable.
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En el Cuadro 2 se resumen algunos avances de los vértices del TC-IMS. Los escasos
incrementos (o incluso caídas), entre 1995 y 2003, del PIB y el PIB per cápita
calculados en dólares responden en parte a las devaluaciones que se produjeron con la
crisis financiera de 1997-98. El crecimiento del producto real calculado en moneda
nacional fue más positivo, aunque considerablemente menor al del lustro anterior.
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Cuadro 2: Principales avances de los vértices del TC-IMS entre 1995 y 2003
Singapur Johor Malasia Riau Indonesia
Población (mill.)
PIB (mill. $; precios corrientes)
PIB per cápita ($)
1995
2003
1995
2003
3,5
4,2
83.930
91.342
2,4
3,0
9.592
9.914 a
1995
2003
23.776
21.852
3.996 4.293
3.672 a 4.118
2.453 1.037
1.524 960
9,9b
5,2c
12,1d 7,8
2,2c 1,5
Crecimiento medio anual PIB real 1990-1995 9,0
(%, moneda nacional)
1995-2002 4,4
20,7
25,1
88.833
103.161
9,4
4,0
3,9
5,6
9.568
8.488
194,8
217,0
202.100
208.311
a: 2000; b: 1991-95; c: 1996-2000; d: 1987-91.
Fuentes: Banco Asiático de Desarrollo (Key Indicators); Banco Mundial (World Development
Indicators); 7th Malaysia Plan; 8th Malaysia Plan; BPS Statistics Indonesia
(http://www.bps.go.id/index.shtml); Access Indonesia Project (University of Southern
California) ; y cálculos propios.
6. Debilidades y perspectivas del TC-IMS
Ya desde su creación y más aún desde después de la crisis de 1997-98, se han
observado una serie de debilidades en el TC-IMS, que ponen en entredicho las visiones
de desarrollo acelerado aventuradas por algunos especialistas a principios de los
noventa. Estas debilidades son de índole económica, social y política.
Las debilidades económicas consisten fundamentalmente en una materialización
insuficiente de algunos de los beneficios potenciales de los TC, dentro o fuera de los
vértices del TC.
En Singapur, uno de los principales beneficios esperados del triángulo consistía en
que la descentralización productiva abriera la posibilidad de diversificación industrial y
mejora tecnológica en la ciudad-Estado. La descentralización ha tenido lugar, a la vista
de la relocalización de ciertos segmentos de la producción industrial. Pero aún se
discute si ésta se está acompañando suficientemente del desarrollo de nuevas
21
especializaciones industriales o si, por el contrario, se va a producir lo que se ha dado en
llamar el “vaciado” (hollowing out) o desindustrialización de Singapur.
Por una parte, el índice de producción industrial, que había presentado tasas de
crecimiento positivas – y en muchos años elevadas – desde 1986, regresó a tasas
negativas en 1998 (-0,3%) y 2001 (-11,6%). Además, la creciente presencia de empresas
japonesas en Batam convierte ésta en una base para el ensamblaje y la exportación por
parte de compañías niponas, más que en un proveedor o demandante de empresas
generadoras de mayor valor añadido en Singapur (Grundy-Warr et al., 1999). Pero por
otra parte, el considerable crecimiento industrial de los años 1999, 2000 y 2002 ponen
en cuestión que Singapur no esté haciendo frente al reto de mantener su base
manufacturera, a la vez que apuesta por el desarrollo de servicios especializados y
actividades de I+D.
En los otros vértices del triángulo los problemas económicos son de distinta índole.
Por una parte, destaca la dependencia de estas zonas de la recepción de IED y las
dificultades para captar las cantidades de inversión necesarias para mantener el
dinamismo del TC. Las dificultades para atraer IED hacia el TC-IMS surgen de dos
tendencias presentes en la misma Asia oriental: el surgimiento de nuevas áreas de
integración, de gran espectro territorial, como el Área de Libre Comercio de la ASEAN
(AFTA) y el área ASEAN+China, o de menor tamaño, como otros TC anteriormente
mencionados; y la consolidación de los procesos de ajuste y liberalización. De un lado,
las nuevas áreas de integración compiten con el TC-IMS en la recepción de IED. Es
más, las contrapartes de Singapur en otros proyectos de relocalización compiten con
Riau y Johor por el compromiso de la ciudad-Estado con el proyecto. Del otro lado, la
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consolidación de la liberalización en Malasia e Indonesia hacen difícil que ciertas zonas
de estos países ofrezcan ventajas especiales con las que atraer IED hacia el triángulo.
Además, las ventajas de costes laborales que en un principio ofrecían los vértices
menos desarrollados del TC ya no son tan importantes. Por una parte, porque los costes
en dichos vértices han aumentado, como consecuencia del mismo crecimiento
económico y del incremento del coste de la vida (derivado en parte de la escasez de
infraestructuras de vivienda), junto con las restricciones a la inmigración impuestas
sobre todo en Riau, y con la emigración de la mano de obra cualificada de Johor hacia
Singapur. Por otra parte, la liberalización de la IED en otros países, como China o India,
empequeñecen las ventajas de costes y de acceso a mercados de Malasia o Indonesia.
Así, se ha diluido una de las principales ventajas comparativas de Riau y Johor antes de
que se desarrollaran nuevas ventajas, propias de áreas más desarrolladas.
Otra importante debilidad económica del TC-IMS consiste en que la naturaleza de
enclave de los principales proyectos industriales y turísticos de Riau, y en menor
medida de Johor, dificultan que el TC expanda sus efectos beneficiosos a otras zonas de
los países involucrados. Además, el esfuerzo de inversión en infraestructuras realizado
por los gobiernos de Malasia e Indonesia puede haber detraído fondos de otras áreas
más desfavorecidas. Como consecuencia de ambos factores, podrían agudizarse las
desigualdades territoriales, con las consecuencias sociales y políticas que ello acarrearía.
De hecho, el menor compromiso del gobierno federal de Malasia con el TC puede tener
relación con su compromiso con el desarrollo regional equilibrado.
En cuanto a las debilidades de tipo social del TC, éstas consisten fundamentalmente
en efectos indeseados similares a los que acompañan a otros procesos acelerados de
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desarrollo, cambio estructural o urbanización; efectos que pueden tornarse en contra del
mismo proceso de desarrollo al amenazar la estabilidad en las zonas afectadas.
En las islas de Riau (sobre todo en Batam), los crecientes salarios y los nuevos
trabajos atrajeron a una población que no siempre ha encontrado empleo o
infraestructuras de vivienda suficientes. Los trabajadores que se alojan fuera de BIP, lo
hacen en asentamientos de chabolas, dado el alto coste de la vivienda regular. El
chabolismo y el desempleo han venido acompañados de aumentos en las tasas de
criminalidad, deterioro medioambiental y prostitución. Además, en esas mismas islas
existe un cierto descontento al respecto de las compensaciones por las concesiones de
tierra que se hicieron para el desarrollo de los proyectos industriales o turísticos. El
resultado de todo ello han sido manifestaciones y protestas en relación a cuestiones
salariales y a las compensaciones por las tierras expropiadas.
Finalmente, las debilidades políticas consisten fundamentalmente en la posibilidad
de que flaquee el compromiso de los gobiernos implicados en el TC. Por una parte, en
Indonesia la crisis asiática trajo consigo la reestructuración de algunos conglomerados
empresariales, como Salim Group, muy vinculados con el anterior régimen político e
interesados en el éxito de los proyectos de Riau. Las nuevas circunstancias políticas y
empresariales abren, pues, algunas incertidumbres al respecto de cómo se puede
articular en el futuro el compromiso gubernamental con el TC en Indonesia.
Otro factor que puede hacer peligrar el compromiso de los gobiernos de Malasia e
Indonesia con el triángulo es la percepción de que las ganancias del TC son asimétricas:
mayores los beneficios obtenidos por Singapur, así como menores los costes sociales y
ambientales soportados por la ciudad-Estado.
24
Además, con el desarrollo de los TC, la compleme ntariedad puede dar paso a la
competencia, por ejemplo por lo que respecta a los recursos humanos: los vértices
menos desarrollados no desearán desempeñar indefinidamente el papel de proveedores
de mano de obra poco cualificada. Así, a finales de los años noventa las autoridades
malasias comenzaron a desarrollar un sistema de formación profesional, en
coordinación con el sector privado, similar al vigente en Singapur. Finalmente, algunos
autores (Grundy-Warr et al., 1999) han señalado que el compromiso de los gobiernos
involucrados acaba por desgastarse ante la posibilidad de que el TC erosione la
soberanía nacional.
En definitiva, el dinamismo futuro del TC-IMS depende de la superación de estas
debilidades; en suma, de su capacidad de seguir atrayendo IED, de la mejora de las
condiciones sociales en sus vértices, y de la pervivencia del compromiso político.
Orientación bibliográfica
EAAU (1995): “Growth Triangles of South East Asia”, East Asia Analytical Unit,
Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio, Australia.
Grundy-Warr, C., K. Peachey y M. Perry (1999): “Fragmented Integration in the
Singapore-Indonesian Border Zone: Southeast Asia’s ‘Growth Triangle’ against the
Global Economy”, International Journal of Urban and Regional Research, vol. 23,
núm. 2, págs. 304-328.
Kakazu, H. (1997): “Growth Triangles in ASEAN. A New Approach to Regional
Cooperation”, APEC Discussion Paper Series, marzo.
Tang, M., M. Thant y H. Kakazu (1994): Growth Triangles in Asia. A New Approach to
Regional Economic Cooperation, Oxford University Press, Oxford.
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