ILL-UCATÓLICA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Contrato 179 de 2013 de consultoría INFORME DE REALIZACION Y DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES CORRESPONDIENTES A LOS PRODUCTOS: 5.2.3.12 Realización del Foro Internacional 5.2.3.13. Informe de Realización del Foro 1. INFORMACION GENERAL DEL FORO FORO INTERNACIONAL DE ÉTICA PÚBLICA “Hacia una cultura de la Legalidad y la Integridad” Bogotá, viernes 27 de junio de 2014 Día Nacional del Servidor Público Auditorio de la Procuraduría General de la Nación (Cra 5ª · 15-60 piso 3º.) La Procuraduría General de la Nación, con apoyo del BID (Proyecto de Promoción de la Cultura de la Legalidad y la Integridad), realiza este Foro, con el fin de fortalecer la Ética Pública en Colombia, sensibilizando a los funcionarios y a toda la ciudadanía, de modo que las instituciones públicas sean ejemplares en la tarea de generar confianza y credibilidad en lo público. OBJETIVO Ilustrar a los asistentes acerca de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en la Ética Pública y del Proyecto de la Cultura y la Legalidad para Colombia (CLIC), y dialogar sobre las experiencias de otros países. HORARIO: 7.30 - 8.30 Inscripciones 8.30 - 9.00 Instalación: Procurador General de la Nación, Dr. Alejadro Ordoñez Maldonado 9.00 - 9.45 Primera ponencia: “La Ética Pública como una política de Estado”, Dr. Marco Antonio Velilla (Magistrado del Consejo de Estado) 9.45 - 10.45 Segunda ponencia: Cultura de la legalidad, marcos de integridad y lucha contra la corrupción”, Dr. Manuel Villoria Mendieta (Catedrático de la Universidad de Madrid) 10.45 -11.45 Tercera ponencia: Aantropología de la corrupción y una esperanza de participación ciudadana: Dr. Raúl Franchi (Profesor de IPADE-México). 11.45 -12.15 PANEL 12.15 -12.30 Proyección de un video 12.30 - 2.00 TIEMPO PARA ALMORZAR 2.00 - 2.45 Cuarta ponencia: Ética y valores en la cultura de la Legalidad y la Integridad: Dr. Jorge Yarce (Presidente del ILL y Director del Foro). 2.45 - 3.45 Panel de Experiencias colombianas sobre Legalidad y la Integridad y video: Dr. Carlos Bernal (Director General del Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL). 3.45- 4.30 Quinta ponencia: Proyecto “Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC): Dr. Carlos Agusto Mesa (Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades Territoriales). PANEL Entrega de certificados 4.30 - 5.00 5.00 – 5.15 2.CONTENIDOS DE LAS PONENCIAS 2.1 La Ética Pública como una Política de Estado Marco Antonio Velilla, Magistrado del Consejo de Estado Resumen La presente ponencia procura brindar un marco práctico, jurídico y conceptual en torno a dos aspectos fundamentales que permitirán vislumbrar si una política de Estado encuentra en la Ética su eje central y si ha de ser posible efectuar una evaluación y seguimiento de la misma con miras a calificar su aplicabilidad. Por un lado, se hará referencia a la legalización de derechos y principios que se ubican en lo que se ha venido reconociendo como el derecho a una buena administración pública, y para cuya aproximación temática se ha acudido a la Carta Europea de los Derechos Fundamentales y a los lineamientos proporcionados por la OCDE para la estructuración del mencionado derecho. A partir de ahí es preciso formular una sucinta reflexión frente a los avances hallados en Colombia, para luego pasar a describir aquellos elementos reconocidos doctrinalmente como parámetros evaluadores de las políticas públicas a la luz de la Ética; y, de este modo, finalizar aportando una conclusión que apremia a la ciudadanía y a los diversos sectores de la sociedad a involucrarse como actores directos tanto de los procesos de construcción e implementación de las políticas públicas, como de su seguimiento efectivo. Para ello, se ha acudido a importantes filósofos como Edgar Morin, entre otros, cuya doctrina ha facilitado la visualización de los elementos éticos que han de integrar una política estatal, con el fin de que estos marquen el derrotero de la gestión pública, como base de transparencia, integridad, justicia, sostenibilidad y eficacia. 1. Introducción Si bien existen múltiples aproximaciones teóricas al concepto de Ética, es básico subrayar que ésta siempre está vinculada al esfuerzo personal, al sentido del término virtud que, lejos de cualquier moralina, hace referencia al compromiso real y auténtico con lo que es bueno y dignifica a la persona en su existencia total1. De la anterior puntualización se advierte que si bien el concepto ético emerge del hombre como ser en constante crecimiento, el mismo se proyecta a la comunidad en general como presupuesto de condición óptima de convivencia y solidaridad. 1 Léase a Rodríguez, A, Jaime. Ética, Poder y Estado. Ediciones RAP. Buenos Aires, Argentina, 2004, p, 23. Así, el ideal de una feliz y pacífica vida en comunidad invita a reflexionar sobre el hecho de que ello ha de ser realizable a partir de una administración gubernamental ungida de valores reconocidos socialmente como éticos, los cuales, sin duda, han de reflejarse en las consagraciones legales y políticas adoptadas por el Estado como directrices de su gestión. De este modo, la defensa de lo que es público, bajo el entendido de aquello que pertenece por derecho propio al conglomerado social, incorpora un claro fundamento ético, de cuya formulación se permitirá vislumbrar el devenir político de un Estado y sus implicaciones frente a la ciudadanía. Ahora, no resulta del todo factible establecer un común denominador de política pública inspirada en la Ética, pues dependiendo de la concepción política del Estado, sus valores habrán de centrarse en disímiles intereses. Pierre Muller2 advierte al respecto que los ciclos de acción pública generan cambios en la configuración global que influyen sobre las elecciones que hacen los diferentes actores. Añade que los principales ciclos pueden dividirse en: (i) el ciclo liberal e industrial; (ii) el ciclo del Estado providencia; (iii) el ciclo del Estado empresarial; (iv) el ciclo de la gobernanza global a cuya primera fase estamos asistiendo, que corresponde a una globalización del capitalismo y una creciente preocupación por los asuntos ambientales, todo ello orientado hacia la eficacia global. No obstante, en el caso colombiano, se han de identificar esferas de acción pública respecto de las cuales será posible establecer la existencia de una política estatal dotada de valores éticos. Incluso, se comenzará por indagar sobre el establecimiento de un derecho a la buena administración pública como reflejo de dicho valor, para luego profundizar sobre las políticas públicas que habrán de darle sentido de realidad a la ética como fundamento político del Estado. 2. El Derecho a una buena administración pública como manifestación jurídica inspirada en la Ética. En la obra “La Ética y la Defensa de la Público”3 quien escribe esta Ponencia señala que “no vale la pena hablar de Ética, más que con respecto a contextos concretos: contextos 2 3 Muller Pierre “Les Politiques Publiques” Paris, Presses Universitaires de France, 1990 Marco Antonio Velilla Moreno, et al. La Ética y la Defensa de lo Público, Editorial Planeta Colombiana S.A., Bogotá, 2013, p, XII y siguientes. sociales, económicos, profesionales, institucionales y geopolíticos, entre otros. Pensar y desarrollar la Ética no se limita a establecer los códigos deontológicos o reglas de buena conducta propias a cada tipo de actividad, sino más bien a que a través de análisis referidos a algunos sectores se logren aportar elementos para llegar a soluciones éticas, así como a proponer nuevos elementos para la reflexión y la acción. Es así como resulta de interés para quienes nos adentramos en el análisis de lo ético frente a la gestión del Estado, el identificar guías de acción para la administración pública cuya finalidad tiene el claro propósito de convertir la ética en una política de Estado. Al respecto vale la pena destacar dos importantes referentes: de una parte la consagración del derecho a una buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y, de otra parte, la propuesta que, para un ámbito más amplio que el espacio europeo, plantea la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en relación con los principios que pueden favorecer la gestión de la ética en el servicio público. En cuanto al primer referente: el derecho a una buena administración pública, éste fue concebido en el ámbito comunitario europeo como institución propia y autónoma frente a otros derechos comúnmente consagrados constitucional y legalmente. El autor Lucio Pegoraro4 señala que el mismo “es simplemente el derecho a ser administrados en el mejor modo posible, esto coincide con los mismos objetivos por los cuales (y sobre los cuales) se funda el ente 5 ”; y, luego especifica que en los ordenamientos liberal – democráticos este derecho no es ni una norma ni un principio, pues donde sean ya contemplados a cualquier nivel principios y/o derechos que enuncien o disciplinen las estructuras, los límites, los fines y los objetivos de la administración, enunciar un “derecho a una buena administración” puede configurar un ejercicio verbal que se interpone con carga emotiva y simbólica entre otros enunciados de las mismas situaciones jurídicas. En este orden, sostiene, no es casualidad que a nivel europeo o regional, los creadores de las disposiciones normativas hubieren especificado en qué consiste este derecho, indicando el contenido mínimo, que no coincide con la legalidad, ni tampoco con la mera expectativa de satisfacción de un genérico “buen gobierno”. 4 Op cit, p, 36 y siguientes. 5 Entendido como el Estado. Así, el mencionado contenido normativo se fue construyendo poco a poco a partir de la Recomendación núm. R (80) 2, adoptada por el Consejo de Europa en 1980 hasta que el mismo fue recogido en la Carta Europea de los Derechos Fundamentales, en el texto que se transcribe dada su pertinencia frente al tema en estudio: Artículo 41. Derecho a una buena administración. “1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular: -el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. -el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto a los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial. -la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. 4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua”. Jaime Rodríguez Arana6, indica que lo novedoso de este derecho reside en que se trata ahora de un derecho fundamental de la persona, lo cual no debería resultar tan polémico7, porque si el ciudadano es el dueño del aparato público es lógico que tenga derecho a que dicho aparato facilite el desarrollo equilibrado y solidario de su personalidad en libertad y a que los asuntos públicos se gestionen imparcialmente, equitativamente y en un tiempo razonable. Ahora, para los propósitos ilustrativos de esta Ponencia frente al derecho en comento como manifestación ética del Estado, se resalta que éste contiene un claro efecto práctico en la Unión Europea pues el mismo es invocado directamente en los tribunales cuando quiera que exista una conducta pública atentatoria del derecho a una buena administración pública, y son varios los ejemplos que pueden ser consultados al respecto8. Nótese que al trasladar al caso colombiano lo así regulado en Europa, se observa que estamos lejos de una consagración legal como aquella; sin embargo, ello no debería necesariamente suponer la inexistencia los valores y principios allí establecidos al evidenciar que la gran parte del contenido expuesto en el artículo 41 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales se encuentra plasmado en una serie de disposiciones de orden legal y/o constitucional en nuestro ordenamiento jurídico. El cuestionamiento que surge, entonces, ante la ausencia de una norma con rango de derecho fundamental que recoja el derecho en comento, existiendo, a contrario, un contenido atomizado de sus preceptos, estriba en la manera en que los mismos se han de hacer efectivos. Así, por ejemplo, el derecho a tener acceso a un expediente respecto del cual un ciudadano ostente directo interés9, puede ser defendido en el marco de un derecho fundamental de rango constitucional, como sería el derecho de petición o en últimas a través de una acción de tutela; mientras que, la obligación del Estado de motivar sus decisiones o actos administrativos ha de ser objeto de defensa en una acción judicial de nulidad y/o de 6 Op cit, p, 101. 7 Este reconocimiento ha generado posiciones doctrinales encontradas en la academia jurídica europea. 8 En sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de septiembre de 2005, se afirma que en virtud del principio a la buena administración el traslado de funcionarios de un municipio a otro debe estar justificado por las necesidades del servicio. El mismo derecho es invocado en una sentencia de 24 de mayo de 2005 del mismo Tribunal, en la que, en materia de justicia, se señaló que el principio de la buena administración consagra la celeridad en los procesos judiciales. Asimismo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en fallo del 12 de julio de 2005, señala: “La inactividad de la Administración más allá de los plazos establecidos en las normas constituye una lesión al principio de la buena administración pública”. Op cit, p, 105. 9 Ello implica el que no existan actuaciones administrativas secretas contra la ciudadanía. nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda. Igualmente, el que el Estado deba responder por los daños antijurídicos causados a los particulares cuenta con estipulación constitucional en el artículo 90 de la C.P, pero su efectividad deviene en el ámbito de una acción judicial de reparación directa. Ahora, desde una perspectiva fundamentalmente ética, no podría limitarse el contenido del derecho a una buena administración pública a lo dispuesto en el artículo 41 de la Carta Europea, pues ella, en estricto sentido, contempla reglas básicas de las relaciones entre particular y Estado, las cuales si bien entrañan un importante sentido ético; aquel ha de abarcar también aspectos tan importantes e inherentes a un recto manejo de lo público, como es el control fiscal de los recursos del Estado, la contratación pública, el control y la vigilancia del sistema financiero, las garantías para una expedita y transparente administración de justicia, entre otros frentes estatales respecto de los cuales resultaría útil adoptar instrumentos normativos que garanticen la observancia de un derecho autónomo. Así las cosas, y a manera de una primera conclusión, nos enfrentamos en el caso colombiano a la dificultad de que por un lado, no se vislumbra un contenido preciso de un eventual derecho a la buena administración pública como para que sea elevado a categoría de norma superior con las implicaciones de protección que ello conllevaría; y, por el otro, los aspectos integrantes del mismo aquí identificados, cuentan con disímiles instrumentos de efectividad, bien sea en el orden de los derechos fundamentales o en el marco de acciones judiciales cuya suerte y dilación son de incierto resultado. Todo ello, se reitera, pone de presente la urgencia de replantear desde el ámbito de las políticas públicas la unificación de los postulados que han de propiciar la existencia de un derecho o institución especial en similares términos al existente en la Unión Europea, a fin de procurar su invocación directa cuando quiera que la administración pública no responda a los mandatos éticos propios de su función. El segundo referente es la propuesta que plantea la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en relación con los principios que pueden favorecer la gestión de la ética en el servicio público aprobados en 1998 se pueden resumir así: (i) Las normas éticas aplicables al servidor público deben ser claras; (ii) las normas éticas deben estar inscritas en el marco jurídico, pues éste constituye el punto de partida de la trasmisión de las normas y principios mínimos obligatorios para un servidor público; (iii) quienes ocupan un cargo público deben tener la posibilidad de poder recibir formación en materia de ética; (iv) quienes ocupan un cargo público deben conocer sus derechos y obligaciones cuando se encuentren con actuaciones reprochables; (v) el compromiso de los responsables políticos a favor de la ética del servicio público debe ser real, coherente y efectivo; (vi) el proceso de adopción de decisiones públicas debe ser siempre transparente, sometido a controles y que garantice la participación en ellas de los sectores sociales con intereses en juego, al tiempo que las decisiones públicas deben cumplir el principio de publicidad; (vii) deben existir directrices claras en materia de relaciones entre el sector público y el sector privado; (viii) los gestores públicos deben promover un comportamiento ético; (ix) las políticas, los procedimientos y las prácticas de gestión deben favorecer un comportamiento de acuerdo con la ética; (x) las condiciones de empleo propias de la función pública y de la gestión de personal deben fomentar comportamientos de acuerdo con la ética, facilitando el principio de integridad en el servicio público a través de la promoción del mérito y la capacidad; (xi) deben establecerse en el servicio público mecanismos que permitan la rendición de cuentas; (xii) deben existir procedimientos y sanciones adecuadas en caso de comportamientos culpables10. Ahora bien, para fortalecer la ética en el servicio público hoy en día y tras el análisis de la experiencia en 29 países, la OCDE aconseja: (i) promover el conocimiento de los valores como primer paso para que la sociedad tenga una visión común del comportamiento que se espera de las personas que ejercen cargos públicos. En concreto los 8 valores considerados más importantes en los países de la OCDE son: imparcialidad, legalidad, integridad, transparencia, eficiencia, igualdad, responsabilidad y justicia; (ii) promulgar y comunicar efectivamente normas de conducta lo cual se ha convertido en el principal instrumento de aplicación de los valores esenciales, asunto que la mayoría de los países han realizado mediante la adopción de normas en materia de conflictos de interés como pueden ser el uso de información oficial, la aceptación de regalos y gratificaciones y, por supuesto, el ejercicio de otras actividades fuera del sector público; (iii) salvaguardar la integridad de la gestión diaria mediante la generación de un ambiente laboral que asegure la transparencia y refuerce la integridad, mediante herramientas como la obligación de notificación en caso de conflicto de intereses; (iv) establecer adecuados mecanismos de control para asegurar el cumplimiento de las normas éticas11. Como puede observarse, en una perspectiva como la arriba mencionada, las normas comunitarias de la Unión Europea y autorizadas opiniones como la de la OCDE, destacan la necesidad inexorable de incorporar criterios éticos en la función pública, para restablecer la confianza en las instituciones y garantizar el buen gobierno. 10 Ver al respecto Rodríguez-Arana Muñoz Jaime “Ética, Poder y Estado” Buenos Aires, Ediciones RAP S.A. 2004 11 Ver al respecto Rodríguez-Arana Muñoz Jaime Op. Cit Pag 142 y ss.; Bautista, Oscar Diego “La gestación de la Ética Pública” Cuadernos de Ética para los Servidores Públicos. Disponible en http://www.cddiputados.gob.mx/POLEMEX/POLEMEX.HTML Consultado el 28 de mayo de 2014; Bautista, Oscar Diego “La Ética en la Gestión Pública” Disponible en http://biblioteca.ucm.es/tesis/cps/ucm-t29799.pdf Consultado el 28 de mayo de 2014 La anterior conclusión preliminar no ha de entenderse, necesariamente, como el llamado a la expedición de una nueva regla de derecho, entendida en su sentido formal y material, como solución práctica frente a la necesidad de adoptar un mecanismo eficaz dirigido a defender los valores éticos de la gestión estatal, pues aun cuando ello puede apreciarse loable en el marco de la Unión Europea, no debe pasarse por alto que, en ocasiones, la excesiva regulación legal, o el derecho mismo, puede devenir en foco de corrupción en ausencia de una consciencia ética que oriente la función del Estado12. De ahí que el marco de las políticas públicas, como se anotó, se vislumbre como el escenario adecuado para lo procura de los fines anotados. En este orden, resulta de la mayor pertinencia destacar que la Ética en la vida pública, es un producto de primera necesidad como lo asevera Adela Cortina, y lo es fundamentalmente, entre otras, por las siguientes razones que ella expone: (i) las relaciones sociales se quiebran, aunque en apariencia sigan funcionando, cuando en ellas falta el soporte de principios éticos; (ii) la Ética se requiere en la vida pública, porque en ésta las normas jurídicas, con ser necesarias, no son suficientes; (iii) cuanto más complejas son las sociedades y más cambiantes los entornos, más insuficientes resultan las soluciones que aporta el derecho y más rentables los mecanismos éticos para resolver los conflictos; (iv) la sociedad civil y la opinión pública demandan cada vez más la legitimidad de las instituciones, la cual se deriva de la vocación de servicio de las mismas y la eficacia en su accionar de cara al interés social; (v) la Ética es rentable para instituciones y organizaciones porque es una necesidad en los sistemas abiertos, pero también porque es un factor de innovación y un elemento diferenciador que permite proyectar la acción pública desde los valores, amén de que reduce los costos de coordinación13. Con esta perspectiva en mente se revisarán las herramientas de análisis de las políticas públicas, como construcción de una relación con el mundo, los elementos para una estrategia de análisis de las mismas y algunas consideraciones para comprender la acción pública en la actualidad. 12 13 Mairal Héctor A. “Las raíces legales de la corrupción” Buenos Aires, Ediciones RAP S.A. 2007 Cortina Adela, “Hasta un Pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid, Grupo Santillana de Ediciones S.A. 1998 3. La Ética y el análisis de las Políticas públicas. Identificar una política pública no resulta tarea sencilla. Según Yves Mény y Jean Claude Thoeing: “Una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en un determinado sector de la sociedad o en un espacio geográfico”14. A partir de ello se ha desarrollado una manera de analizar las políticas públicas, bajo la forma de secuencias de acción más o menos ordenadas. Esta aproximación se deriva de los trabajos de Charles O. Jones quien propone un esquema de cinco etapas: (i) la identificación del problema; (ii) el desarrollo del programa que es la fase de tratamiento del problema asociada a procesos de formulación de soluciones y de legitimación derivada de la obtención de un consentimiento político; (iii) la implementación del programa es la fase de aplicación de las decisiones; (iv) la evaluación del programa que constituye una fase donde se observan en perspectiva los resultados del programa y (v) la terminación del programa que es una fase de clausura de la acción lo cual supone la terminación del problema. Ahora, cuando lo que se espera construir es una política de Estado, es decir, una que a partir de la ética y tomando siempre en cuenta el interés general, tienda a prolongarse en el tiempo independientemente del gobierno de turno, no cabría esperar que ésta deba culminar sino que se proyecte en el futuro como una forma de actuar y de ser no solo del Estado sino de las personas que lo integran. Cada política implica una tentativa de actuar sobre un ámbito de la sociedad, bien para restringirlo y más a menudo para transformarlo o adaptarlo. Esta actuación sobre la sociedad pasa por la definición de objetivos que se definen a partir de una representación del problema, de sus consecuencias y de las posibles soluciones. Todo ello con base en un determinado referente. Adicionalmente, el referente de una política pública de Estado, como la enunciada, debe descomponerse en (i) global, que incluye el conjunto de valores fundamentales que constituyen la base de una sociedad dada, así como las normas que definen el papel del 14 Mény Yves y Thoeing Jean Claude, citados por Muller Pierre “Les Politiques Publiques” Paris, Presses Universitaires de France, 1990 Estado y de las políticas públicas, los cuales se han ampliado en la época actual a la capacidad del Estado de tener una perspectiva global, la cual tiende cada vez más a situarse más allá del Estado; y (ii) el referente sectorial que es una representación de un sector, disciplina o profesión. En el ámbito de lo global no puede perderse de vista que, como afirma Edgar Morin, “Ahora hay una comunidad de destino de todos los humanos que se extiende en todo el planeta. Ahora todos tenemos los mismos peligros mortales y los mismos problemas vitales: la degradación del medio ambiente, las afectaciones a la biósfera, la proliferación de las armas nucleares que pueden destruir la humanidad, el desequilibrio de una economía globalizada donde el único fin es obtener provecho. Hay un carácter incontrolado del actual capitalismo que antes se regía por algunos controles sociales y políticos. Todos son problemas comunes que podrían traer una posible catástrofe. Entonces se necesita un civismo universal, extendido a todo el planeta”15. En los últimos años, señala Mullar16, las condiciones de elaboración y ejecución de las políticas públicas han sufrido profundos cambios, entre los cuales cabe mencionar (i) la paulatina construcción de espacios de decisión que superan las fronteras estatales y adquieren connotaciones más globales, que influyen en la capacidad de los Estados para definir políticas macroeconómicas autónomas; (ii) la aparición de nuevos modelos de decisión caracterizados por su complejidad dada la multiplicidad de actores públicos y privados al interior de diferentes sistemas políticos que poseen lógicas diferentes (económicas, sociales, culturales y políticas). Así, como lo señala Miriam Ivanega, la creciente interdependencia y complejidad de la realidad nos muestran que, mientras seguimos tratando de identificar y controlar las 3E (eficiencia, eficacia y economía), la preocupación ha empezado a centrarse cada vez más en los retos que imponen las 3C, que ya inciden en las decisiones de los altos niveles políticos y en la actividad de la Administración Pública: Cambio climático, Costos energéticos y Crisis alimentaria, de manera que se impone la necesidad de acudir a nuevas herramientas jurídicas, económicas, sociales y culturales cuya adopción involucra tanto a los Estados como al sector privado17. 15 Morin Edgar « Ética y Política : Ilusión Poesía y Sabiduría” en Velilla Moreno Marco Antonio “La Ética y la Defensa de lo Público” Bogotá, Editorial Planeta Colombiana S.A. 2013 pg 4 16 Ibídem Ivanega Miriam “La administración pública del siglo XXI: Entre la utopía y la realidad” Disponible en https://docs.google.com/document/d/1tsFBPnxE6y_L_XFqBt7zGUuSr1ChhUgyn4Fnr5Of-E/edit?hl=es&pli=1# Consultado el 27 de mayo de 2014. 17 Si bien, como lo afirma Muller18, tradicionalmente la sectorización y la especialización ha sido parte fundamental en la elaboración de políticas públicas, tal concepción se enfrenta hoy a una paradoja, en la medida que los problemas que debe enfrentar son a menudo multiformes, multicausales y reenvían a una lógica de causalidad sistémica que transgrede las especializaciones. Para hacer frente a esa problemática los gobiernos deben lograr la colaboración de los actores de diferentes sectores. 4. Conclusión Lo anterior nos lleva a concluir que la búsqueda de la ética como política de Estado, implica una urgente reforma del pensamiento que a su turno requiere una reforma educativa y para que ella tenga lugar es menester una reforma a las formas de concebir la política, lo cual nos remite nuevamente a resaltar la necesidad de la reforma del pensamiento. Se necesita para ello un pensamiento que incorpore las visiones multireferenciales, que sea transversal, contextualizado y multisectorial, de manera que la sumatoria de las diferentes políticas públicas termine en una gran política planetaria que conlleva un elevamiento de la dignidad del hombre y que debe inexorablemente estar respaldada en los principios de libertad, igualdad y solidaridad. Esos valores deben constituir el marco ético a partir del cual se proyecten las políticas públicas, de manera que las mismas impacten al ser humano como individuo, como sociedad, como especie y como parte de un entorno planetario. 18 Muller Pierre Op cit BIBLIOGRAFÍA • Bautista, Oscar Diego “La gestación de la Ética Pública” Cuadernos de Ética para los Servidores Públicos. Disponible en http://www.cddiputados.gob.mx/POLEMEX/POLEMEX.HTML Consultado el 28 de mayo de 2014. • Bautista, Oscar Diego “La Ética en la Gestión Pública” Disponible en http://biblioteca.ucm.es/tesis/cps/ucm-t29799.pdf Consultado el 28 de mayo de 2014 • Cortina Adela, “Hasta un Pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid, Grupo Santillana de Ediciones S.A. 1998 • Ivanega Miriam “La administración pública del siglo XXI: Entre la utopía y la realidad” Disponible en https://docs.google.com/document/d/1tsFBPnxE6y_L_XFqBt7zGUuSr1ChhUgyn4Fnr5Of-E/edit?hl=es&pli=1# Consultado el 27 de mayo de 2014. • Mairal Héctor A. “Las raíces legales de la corrupción” Buenos Aires, Ediciones RAP S.A. 2007 • Morin Edgar “Ética y Política: Ilusión Poesía y Sabiduría” en Velilla Moreno Marco Antonio “La Ética y la Defensa de lo Público” Bogotá, Editorial Planeta Colombiana S.A. 2013 pg 4 • Muller Pierre “Les Politiques Publiques” Paris, Presses Universitaires de France, 1990 • Pegoraro Lucio, et al. , Derecho a una buena administración y la ética pública, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, p, 35 y ss • Rodríguez-Arana Muñoz Jaime “Ética, Poder y Estado” Buenos Aires, Ediciones RAP S.A. 2004 • Velilla Moreno Marco Antonio, et al. La Ética y la Defensa de lo Público, Editorial Planeta Colombiana S.A., Bogotá, 2013. 2.2 CULTURA DE LA LEGALIDAD, MARCOS DE INTEGRIDAD Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Manuel Villoria Mendieta Resumen El discurso de la buena gobernanza es una respuesta al estancamiento en la satisfacción con el funcionamiento de la democracia. Reforzar el estado de derecho y luchar decididamente contra la corrupción son dos soluciones clave para relegitimar la democracia, pero encuentran enormes dificultades para llevarse a la práctica en la mayoría de los países del mundo democrático; la incapacidad para diseñar y operar verdaderas reformas holísticas en las instituciones clave del sistema y la falta de comprensión del fenómeno cultural de fondo que se produce en muchos países son las razones fundamentales que están detrás del fracaso. La baja cultura de la legalidad y la incapacidad de dar continuidad a las reformas institucionales son dos ejemplos típicos de los problemas existentes. Por otra parte, hemos de reconocer que no se conocen aún el equilibrio exacto de control y monitoreo gubernamental frente a la corrupción y las reformas de eficacia y eficiencia vinculadas a la innovación y las mejores prácticas. A veces los controles son tan obsesivos y omnipresentes que la eficacia e innovación quedan dañadas, o los controles se quedan cortos y la posible eficacia es manchada por escándalos permanentes que impiden la comprensión adecuada de las mejoras en los servicios. Conocemos cada vez más cuál es el problema de fondo, sabemos cómo interpretar cada vez mejor los datos, tenemos instrumentos validados de mejora, pero nos falta hallar el correcto mix y la adecuada estrategia que permitan recuperar legitimidad a nuestros gobiernos democráticos y den nueva fuerza al ideal de la democracia. Introducción Vivimos un momento histórico, sobre todo a partir del fin de la primera década del siglo XXI, en el que el avance imparable de la democracia parece haberse detenido (Miguel y Martínez-Dordella, 2014). Las encuestas indican una cierta fatiga democrática en muy diferentes países. Entre las explicaciones de esta relativa crisis están: (1) las vinculadas al avance de la desigualdad en el marco de la economía globalizada (Fukuyama et al. 2012; Stiglitz, 2012; Piketty, 2014). (2) Las basadas en la creencia en un déficit de rendimiento de estos mismos gobiernos (Norris, 2012), especialmente a partir de la crisis económica que comenzó en 2008; más aún cuando hemos comprobado que el desarrollo económico, a partir de unos mínimos, puede que produzca un incremento de renta per cápita, pero no produce necesariamente una mayor felicidad (Fleurbaey y Blanchet, 2013). Y (3) las derivadas de la percepción extendida de existencia de corrupción y fraude entre numerosos gobiernos democráticos (ver Eurobarometer 2013). Centrándonos en el problema de la corrupción19, vemos cómo este fenómeno afecta de forma muy negativa a los componentes clave de legitimación del Estado moderno y de la democracia. Para empezar, desde un punto de vista estructural, los efectos de la corrupción sobre el desarrollo económico, y más sobre un desarrollo económico sostenible, son demoledores (Mauro, 1995; Tanzi, 2008). En general, la corrupción afecta negativamente al funcionamiento del Estado de Derecho pues daña la seguridad jurídica, la imparcialidad e independencia judicial, la eficacia de la policía y el imperio de la ley (Villoria, 2007). Precisamente, un elemento clave para medir la eficacia estatal es la ausencia de corrupción y la cultura de la legalidad, pues donde la corrupción se convierte en sistémica, las elites políticas y económicas abusan de su posición de forma continua y convierten en papel mojado el sistema formal de derechos legal y constitucionalmente reconocido, atentando de forma letal al bienestar general y llevando a las naciones a su fracaso (Inglehart and Wenzel, 2005, 192; Acemoglou y Robinson, 2012-2013). Lo que es más novedoso a nuestros efectos es que los organismos multilaterales empiezan a entender que esas dificultades que la corrupción genera afectan no sólo a países en desarrollo, sino también a países desarrollados, sobre todo en el sur y el este de Europa (De Lancer y Villoria, 2014). Si nos centramos en la lucha contra la corrupción, las razones fundamentales de la incapacidad de luchar eficazmente contra esta lacra son dos: por una parte, la ineficacia en el diseño y operación de verdaderas reformas holísticas en las instituciones clave del 19 Entendemos por corrupción el abuso de poder para beneficio privado, directo o indirecto. Este concepto incluye no sólo los tipos delictivos de corrupción, sino también aquellas actividades que, aun pudiendo ser legales, atentan contra la igualdad política y el interés general, como la captura de políticas, las “revolving doors”, o la influencia indebida. sistema, por otra, la falta de comprensión del fenómeno cultural de fondo que se produce en muchos países (claramente en África, pero también en muchos países europeos y latinoamericanos), y que tiene que ver con la cultura de la desconfianza o la mutua expectativa de que no se respetan las reglas que apoyan nuestra cooperación. Esta cultura genera un dilema de acción colectiva, y una trampa social y política, que sitúa en un círculo vicioso, del que es difícil salirse, a muchos de nuestros países. La baja cultura de la legalidad es una de las consecuencias del fenómeno, la incapacidad de dar continuidad a las reformas institucionales es otra. La respuesta a la crisis de legitimidad y la construcción de estados de derecho fuertes con baja corrupción, pasa, así pues, por entender la naturaleza cultural del fenómeno subyacente y dar la importancia debida a las reformas holísticas, de naturaleza institucional, aplicadas simultánea y consensuadamente. Cómo salvar, en países con problemas serios de corrupción, la dependencia del sendero, romper las inercias y quebrar los ciclos es una pregunta con muy difícil respuesta. Este texto trata de indagar en este problema y aportar alguna solución desde el refinamiento teórico y la delimitación analítica de los conceptos. Analizando la corrupción De acuerdo con la teoría del “principal-agente”, la corrupción se entiende como un acto individual y minoritario, realizado por agentes que actúan racionalmente considerando el beneficio a obtener, las posibilidades de ser capturados y las sanciones correspondientes, en entornos aislados donde hay lagunas de regulación o control; y las reformas para evitarla serían impulsadas por un benevolente principal (la ciudadanía) que reduce los incentivos al mal comportamiento presionando con su voto a favor de las reformas institucionales adecuadas; las cuales son formuladas e implantadas por unos gobernantes que, además de estar interesados en ganar las elecciones, también rechazan la corrupción y luchan contra el ejercicio venal de los poderes públicos por su propia imagen. Pero esta teoría no funciona sino en unos pocos países, como los escandinavos, donde existe una cultura cívica elevada, alta igualdad y diseños institucionales altamente eficaces. Por el contrario, en sociedades con alta percepción social de corrupción se ha generado históricamente un círculo vicioso que alimenta la desconfianza social, incentiva el funcionamiento parcial de las instituciones de gobierno y, en definitiva, produce una corrupción enraizada y ubicua que es muy difícil de combatir. De acuerdo con Rothstein y Uslaner (2005), en aquellos sistemas políticos en los que las políticas gubernamentales son ineficientes, parciales (persiguen el beneficio de grupos sociales particulares) y sometidas al soborno, se imposibilita el desarrollo de un sentido de solidaridad social y se estimula la confianza particularizada en diferentes grupos sociales por encima de la confianza generalizada en toda la sociedad. En ellos se instala una práctica social depredadora del “sálvese quien pueda” que imposibilita que las autoridades públicas cuenten con los recursos y los incentivos necesarios como para llevar adelante políticas que fomenten la solidaridad social que hace falta para sentirse partícipe de la misma comunidad. En suma, que la corrupción no se explica tan solo por los defectos de institucionalidad formal (normas, organizaciones públicas, tribunales), sino que requiere también considerar elementos culturales, tanto para los casos en los que la corrupción es alta como para aquellos excepcionales en los que es muy baja. La explicación sería la siguiente, en determinados países, por factores excepcionales, instituciones que controlaban eficazmente al poder se instalaron en un determinado momento y, a partir de su efectivo funcionamiento, fueron generando una cultura de la confianza (círculo virtuoso). En otros muchos países, por el contrario, no se instalaron dichas instituciones y se generó una cultura de la desconfianza que, ahora, es la rémora más importante para poder instalar instituciones efectivas de control del poder y de lucha contra la corrupción. Cuando analizamos los casos de éxito en la lucha contra la corrupción en Europa, vemos que dos tipos de restricciones diferentes se conjugaron para la configuración de un círculo virtuoso (Alina Mungiu-Pippidi, 2013). Por un lado, las medidas disuasorias legales administradas por la maquinaria del Estado, como un poder judicial autónomo, responsable y eficaz capaz de hacer cumplir la legislación, así como un cuerpo de leyes eficaces e integrales que cubren los conflictos de interés y la aplicación de una clara separación de las esferas pública y privada. Por otro, medidas disuasorias normativas, que incluyen tanto la existencia de normas sociales que incentivan la integridad pública y la imparcialidad del gobierno, como la vigilancia de las desviaciones de esas normas a través del papel activo y eficaz de la opinión pública, los medios de comunicación, la sociedad civil y un electorado crítico. Ahora sabemos, como veremos a continuación, cuáles son las políticas que hay que poner en marcha si queremos reducir la corrupción, pero la gran dificultad estriba en saber cuándo será más probable que tales políticas se implanten efectivamente en un sistema político concreto. Es decir, cuándo será más probable y de qué factores dependerá que haya actores políticos en ese sistema capaces de escapar de la “trampa política” (la incapacidad de salir de las redes clientelares) y actores administrativos capaces de dar continuidad a las decisiones políticas anticorrupción. Siguiendo a los autores del neoinstitucionalismo histórico que llamaron la atención sobre los efectos de la trayectoria de senda o path dependence, en realidad no se puede elegir el momento en el que se puede romper el círculo vicioso de la corrupción porque no es posible vencer esas inercias cuando están en marcha. Sin embargo, lo que nos enseñan estos autores es que hay que estar especialmente atentos a las coyunturas críticas en las que se abren oportunidades para romper con esa lógica. Es en esas coyunturas críticas cuando sí se pueden poner en marcha las reformas oportunas que debiliten las relaciones clientelares y refuercen los controles anticorrupción (Teorell y Rothstein, 2012). Pero, además, lo que las mejores prácticas nos muestran es que estas reformas deben tener un enfoque holístico, un enfoque en el que las medidas que se promuevan e implanten den respuesta a la mayoría de los defectos institucionales detectados, desde la falta de independencia judicial a la politización de la Administración, pasando por la ausencia de responsabilidad social de las empresas o la incompetencia de los órganos de control interno y externo. En suma, que hay que lanzar reformas de gran calado y no quedarse a medias. Los marcos de integridad Aunque somos conscientes, siendo coherentes con las afirmaciones previas, de que las respuestas basadas en reformas institucionales pueden ser insuficientes en países de alta corrupción y clientelismo, en todo caso creemos necesario definirlas de cara a presentar un modelo que, en la coyuntura crítica, y al generar a medio plazo cambios en la percepción y en los sistemas de expectativas, permitan dar el salto hacia el círculo virtuoso antes mencionado. Este modelo de reformas se basa en tres ideas clave: la primera es que la calidad de las instituciones es esencial para el desarrollo; instituciones bien diseñadas pueden generar los incentivos necesarios para el cambio. La segunda es que las instituciones deben ser consideradas en su aspecto formal e informal, y que el éxito del modelo depende de considerar no sólo las normas, sino también los procesos y los órganos adecuados para llevarlos a buen puerto. La tercera, que este conjunto debe diseñarse de forma holística, de manera que afecte a los pilares esenciales de la sociedad y que considere la interacción entre transparencia, rendición de cuentas, imparcialidad, participación ciudadana e integridad. Durante muchos años, el desarrollo como crecimiento ha sido visto fundamentalmente en clave de la disponibilidad de factores productivos, ya sean recursos naturales, inversión física de capital, tecnología, capital humano, o una combinación entre ellos (Echeverría y Villoria, 2005). Y desde la estrategia de reforma estatal el nuevo paradigma que se propuso fue lo que se conoce como New Public Management, con todos sus componentes de subcontratación, cuasi-mercados, competencia y capacidad de elección por el ciudadano-cliente, separación de dirección y gestión en los servicios públicos, etc. En conjunto, menos Estado y más confianza en la capacidad del mercado para resolver problemas sociales. En ese momento parece que buen gobierno era, ante todo, menos gobierno. Pero hoy en día sabemos que esas ideas no han acabado de funcionar. En realidad, es la generación de instituciones 20 que aseguren previsibilidad, seguridad 20 Las instituciones según Elinor Ostrom son “prescripciones que los seres humanos usamos para organizar toda forma de interacción repetitiva y estructurada” (2005, p.3). Según North, serían “las reglas del juego en una sociedad; formadas por restricciones formales (leyes, constituciones) e informales (normas de conducta, convenciones), así como las características de su aplicación y cumplimiento. Tomadas en su conjunto constituyen la estructura de incentivos de las sociedades” (1990, p. 3). jurídica, equidad e imparcialidad la clave del desarrollo. No se trata, así pues, de dejar un gobierno sin instituciones, sino de reducir poder al gobierno a través de las propias instituciones estatales, las cuales, adecuadamente diseñadas, incentivarán conductas eficaces y honestas en los gobernantes y servidores públicos y desincentivarán conductas corruptas, abusivas y extractivas, con lo que atraerán inversiones a largo plazo. En suma, empieza a ser ya lugar común aceptar que instituciones adecuadas generan crecimiento y bienestar, y que estas instituciones adecuadas son la suma de instituciones democráticas, estado de derecho y gobierno de calidad. Esto es lo que de alguna forma sistematiza actualmente el Banco Mundial con el concepto de buena gobernanza (good governance) y los índices de medición de la buena gobernanza a nivel mundial. Es decir, que las instituciones adecuadas serían aquellas instituciones formales e informales que incentivan que el gobierno y la propia sociedad actúen de forma cooperativa y eficiente y eviten conductas extractivas por parte de los gobernantes y desintegradoras por parte de la sociedad. A partir de aquí, quedaría precisar los atributos y requerimientos institucionales específicos de la buena gobernanza, que podrían ser objeto de análisis y medición mediante indicadores, comúnmente llamados, por tanto, indicadores de gobernanza (good governance21). Esto incluye (1) el proceso por el cual aquellos que ejercen el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y reemplazados; con sus dos indicadores que son: Voz y rendición de cuentas; estabilidad y ausencia de violencia. (2) La capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus recursos y la implementación de políticas estables; con sus dos indicadores: efectividad gubernamental y capacidad regulatoria. (3) El respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que gobiernan las transacciones económicas y sociales para ellos, con los indicadores de: estado de derecho y control de la corrupción. Definidos los componentes esenciales de la buena gobernanza, hoy sabemos, además, que la formulación de políticas de promoción del buen gobierno y de combate a la corrupción exige tener un diseño interinstitucional y holístico. Un marco nacional de integridad incluye en el diseño, además de al ejecutivo, a los poderes legislativo y judicial, e incorpora un programa de desarrollo de la cultura cívica del país correspondiente. Buen gobierno en sentido amplio implica buen Estado y buena sociedad (Villoria, 2011). Cambiar la cultura cívica es importante, generar las adecuadas preferencias entre la ciudadanía, promover la confianza, construir capital social son actuaciones esenciales, como luego veremos al hablar de cultura de la legalidad y al analizar el caso de Bogotá. También es importante considerar al sector privado, promoviendo el desarrollo de 21 No confundir con el concepto de gobernanza propio de las políticas públicas, en el que lo esencial es que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar, 2007: 99). En suma, que la forma de gobernar hoy debe hacerse a través de redes público-privadas y/o con presencia de la sociedad civil. políticas de responsabilidad social corporativa, estableciendo la responsabilidad criminal de las empresas, sancionando duramente al corruptor y no solamente al corrupto. Desde luego que los partidos y movimientos políticos son también parte esencial en la formulación de una política de integridad global (de la que la integridad de la Administración es solo una parte). Y cómo no, los medios de comunicación deben mantener una política de combate a la corrupción objetiva y basada en información veraz. Los pilares de un buen sistema nacional de integridad (figura 1) son, siguiendo a Pope (2000): la voluntad política en el ejecutivo de prevenir y combatir la corrupción; un sector público competente, objetivo e imparcial, con adecuados sistemas de contratación y distribución de subvenciones; la existencia de un Parlamento activo en la promoción de buena gobernanza y en el combate a la corrupción; un eficaz sistema de auditoría y control contable y financiero; partidos políticos comprometidos con la lucha anticorrupción y que se financian limpiamente; un poder judicial independiente e imparcial, además de competente en la lucha anticorrupción; una defensoría del pueblo y/o varios sistemas de defensa del ciudadano frente a abusos y mal funcionamiento del servicio público; un organismo central en la detección e investigación de la corrupción, así como en la promoción de medidas de prevención de la misma; unos medios de comunicación que se toman en serio la corrupción y la combaten con la investigación y la denuncia; una sociedad civil bien informada e implicada en la lucha contra los abusos de los poderes públicos y privados; y un sector empresarial honesto y responsable. Cada uno de los pilares puede ser evaluado teniendo en cuenta tres dimensiones: (1) la capacidad general de funcionamiento de la institución (sus medios económicos y humanos, su independencia, su coherencia en el desarrollo de su misión), (2) su propia gobernabilidad interna en términos de integridad, transparencia y rendición de cuentas, (3) su papel en la contribución a la integridad general del sistema de gobernabilidad nacional. Figura 1. El marco nacional de integridad Derechos – Recursos – Valores - Voz Fuente: Pope, 2000 Empresas Sociedad civil Medios de comunicaci ón Partidos polí ticos Agencias anticorrupci ón Institución de Auditor ía Defensor del pueblo Órgano de gestión electoral Aplicación de la Ley Sector Público Poder Judicial Poder Ejecutiv o Poder Legislativo INTEGRIDAD NACIONAL Ahora, desde el concepto de la buena gobernanza y los marcos de integridad ya podemos descender al concepto de buen gobierno en sentido estricto. En este caso nos centramos exclusivamente en el poder ejecutivo. Un buen gobierno sería, en definitiva, aquél que promueve instituciones formales (normas y reglamentos) e informales (rutinas o “lógicas de lo apropiado” en cada organización pública) que fomentan la transparencia, la rendición de cuentas, la eficacia, la coherencia y la participación. Más aún, máxime en nuestro contexto, es preciso incorporar a estos principios un quinto, cual es el de integridad, y un sexto, esencial en la historia de la Administración democrática, el de la objetividad o imparcialidad en el servicio al interés general. Y todo ello lo hace, en definitiva, creando las normas, pero también generando los procesos adecuados para que las normas se hagan reales e implementables. Finalmente, construyendo los órganos que asegurarán que esas instituciones y procesos se implementan adecuadamente. Órganos que, en múltiples ocasiones, necesitarán un cierto nivel de independencia del poder político correspondiente. Todo ello buscando la máxima colaboración posible con la sociedad y el mercado, pero sin perder nunca el rumbo que guíe la nave del Estado hacia mayores cotas de libertad para su ciudadanía. En suma, un gobierno que busque verdaderamente hacer frente a los grandes retos de nuestros países debe generar todo un conjunto de reglas formales e informales que, siendo legítimas, equitativas, eficientes, estables y flexibles (North, 2005), constriñan conductas ineficientes, inequitativas, arbitrarias, corruptas e ilegales entre sus empleados, y que incentiven lo contrario, eficiencia, imparcialidad, equidad e integridad. Para ir finalizando, probablemente todos estaríamos de acuerdo con la idea de que el principal muro contra la corrupción es la ética de las personas y, sobre todo, la de aquellas que ocupan puestos directivos en el gobierno y deben dar ejemplo. Cuando hablamos de ética en los gobiernos estamos hablando de ética aplicada y, en concreto, de una ética profesional. Las profesiones son prácticas cooperativas que, si se desarrollan adecuadamente, generan más cooperación y bienestar para la sociedad. En el gobierno y en la Administración sería deseable tener personas con niveles de desarrollo moral elevado, dispuestas a actuar en su trabajo diario guiados por los más altos principios, más allá de su interés particular. Pero como quiera que no podemos confiar en la buena fe, el desarrollo moral y en las virtudes de nuestros servidores públicos apriorísticamente, y como conocemos que los incentivos, las oportunidades y los bajos riesgos pueden provocar conductas inmorales hasta en personas decentes, es preciso establecer normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan conductas inmorales y promuevan la ética. En suma, para fomentar la integridad de los servidores públicos es muy importante crear marcos de integridad organizacionales, en los que normas, procesos adecuados y estructuras de gestión eficaces contribuyan conjuntamente a prevenir la corrupción y fomentar la ética. Un sistema que considera la clave de su éxito no la mera formalización del marco, sino su efectiva implementación y su constante monitoreo y evaluación para la mejora. De esta forma, lo que el sistema permite es una continua mejora, pasándose de implantar mecanismos anticorrupción a consolidar instrumentos, procesos y estructuras que fomentan la integridad. La gestión de la integridad del marco de una organización se refiere al conjunto de instrumentos que fomentan la integridad, tomando en consideración su interdependencia, así como al conjunto de procesos y órganos que los implantan y actualizan. La integridad del “contexto” de una organización se refiere al conjunto de los factores, distintos de los propios de la gestión de la integridad, que pueden tener un impacto sobre la integridad de los servidores públicos de la organización. El contexto es interno y externo a la organización. (ver figura 2). En la figura 2 se puede comprobar que entre los elementos esenciales de un marco de integridad se encuentran, como instrumentos clave, los códigos éticos, las evaluaciones de riesgos de integridad, la formación en ética a los servidores públicos de la organización, el establecimiento de un sistema de consultas para problemas o dilemas éticos de los empleados (comités de ética), sistemas de denuncias de casos de corrupción, etc. Por otra parte, en el área de procesos es importante que todos los elementos del proceso de promoción de la integridad sean considerados y adecuadamente gestionados. Figura 2. Marco de integridad organizacional de la OCDE MARCO DE INTEGRIDAD OCDE Gestión del Marco de integridad Esenciales Instrumentos Contexto de integridad Complementarios Procesos Estructuras Instrumentos Interno Estructuras Procesos Clima laboral Códigos éticos, evaluaciones de riesgos de corrupción, formación en ética, gestión de los conflictos de interés, consultas de Determinar y definir integridad Guiar hacia la integridad Responsables de la gestión de la integridad . Evaluación del sistema de RR.HH Medidas implantadas Procedimientos de contratación Porqué evaluar Gestión Qué ha pasado Presupuestaria Gestores de RR.HH Contralores Interventores, etc. Quién Externo Partidos políticos, Parlament o, Sistema judicial, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Policía, Fiscalía, Medios de comunicación, otros gobiernos ética, inspecciones internas, política de denuncias, encuestas de clima moral, protección al denunciante, transparencia y portales de gobierno abierto, sistemas de responsabililidad, etc. Gestión de la calidad Controlar Sancionar e imponer evalúa Cómo evaluar Control interno y externo Cómo asegurar impacto , institucion es internacio nales, sector privado, etc.… Evaluar Fuente: OCDE 2009 y elaboración propia Así, hay que determinar y definir integridad, para lo cual la evaluación de riesgos, los códigos éticos y las normas de conflictos de interés cumplen una labor esencial. Pero también hay que guiar hacia la integridad, lo cual exige la presencia de programas de formación en ética y el establecimiento de sistemas de asesoramiento y apoyo para los empleados públicos. Tampoco puede obviarse la labor de control, que exige generar sistemas de detección e investigación de conductas presuntamente contrarias a los códigos éticos y a las normas de incompatibilidades y conflictos de interés, para abrir, en su caso, los procedimientos correspondientes. Todo ello nos lleva a la ineludible necesidad de sancionar e imponer medidas represivas contra los incumplimientos, de forma que se eviten impunidades y se marquen las líneas rojas que ningún servidor público debe traspasar. Finalmente, es necesario evaluar el éxito o fracaso en las medidas adoptadas, para lo cual, las encuestas de clima laboral, además de otros instrumentos propios de la evaluación, son necesarios. Y todos estos procesos requieren, para su seguimiento e implantación, de órganos competentes, suficientemente autónomos y protegidos de las decisiones partidistas. En la gestión de la integridad hay elementos complementarios que coadyuvan al éxito del marco de integridad, aunque sus finalidades exceden el mismo. Así, una política de recursos humanos adecuada es esencial para evitar oportunidades e incentivos a la corrupción. Por una parte, a través de políticas de atracción, selección, evaluación, carrera y disciplina adecuadas, que permitan evitar la llegada y/o permanencia en la Administración de personas con bajo nivel de desarrollo moral. Por otra, con políticas de liderazgo basado en el ejemplo y un riguroso control del comportamiento de los directivos públicos. Para acabar, no podemos obviar que el contexto en el que se sitúa la organización también es importante. La integridad del contexto de una organización se refiere al conjunto de los factores, distintos de los propios de la gestión de la integridad, que pueden tener un impacto sobre la integridad de los servidores públicos de la organización. El contexto es interno y externo a la organización. El contexto interno se refiere al contexto dentro de la organización. Es decir, todos aquellos actores y factores que pueden afectar a la integridad de los miembros de la organización, pero que no forman parte del aparato de la gestión de la integridad como, por ejemplo, la percepción que los miembros de la organización tengan de la equidad con la que funcione internamente la organización. Diversos estudios demuestran que el clima ético es un buen predictor del nivel de corrupción existente en las organizaciones. El clima ético de las organizaciones es, en consecuencia, un factor que conviene conocer y controlar. El contexto externo incorpora a los actores y factores del medio ambiente más amplio del sector público en general y que están más allá del ámbito de control de la organización pero que pueden tener un impacto importante sobre la gestión de integridad y sobre la propia integridad de sus miembros. Algunos ejemplos son las leyes y las prácticas sobre la financiación de los partidos y las elecciones, la regulación de las actividades de lobbying, etc. La cultura de la legalidad Teniendo claro cuál puede ser el marco normativo y los procesos y órganos adecuados para generar marcos de integridad, el problema ahora es cómo conseguir que se asuman políticamente y se respeten por los funcionarios y, en la medida que les afecte, por los ciudadanos. Para el problema de la voluntad política no tenemos soluciones precocinadas. Debemos esperar que líderes con visión patriótica e integridad moral asuman sus obligaciones ante el país y hagan de la lucha contra la corrupción una prioridad de su gobierno. El problema de la corrupción existe, sus consecuencias perversas son obvias, las soluciones institucionales están, en gran medida, listas para ser usadas. En países de alta cultura cívica el incentivo para los gobernantes es obvio, si no toman las medidas perderán las elecciones. Por desgracia, en países con estructuras clientelares y alta desconfianza este incentivo no existe, más bien al contrario. De ahí que sea tan importante que desde el propio gobierno se genere un cambio de actitudes y que, a medio plazo, la ciudadanía castigue electoralmente la corrupción e incentive con su voto medidas de integridad. Ello implica cambiar el marco de expectativas ciudadanas y fomentar la cultura de la legalidad. En suma, generando holísticamente instituciones adecuadas y asegurándolas promoveremos una cultura de la legalidad, y promoviendo una cultura de la legalidad sostendremos las reformas en las instituciones diseñadas desde arriba. El concepto de cultura de la legalidad es muy proteico, en todo caso debe no confundirse con las “condiciones de legalidad de la cultura de la legalidad” (Wences y Sauca, 2014, pp 29 y ss), es decir, no debe confundirse con el Estado de Derecho, la primacía de la legalidad o el imperio de la ley, que serían la expresión formal del marco cultural y, a su vez, la condición del desarrollo de tal cultura. En este texto trabajaremos con una concepción de la cultura de la legalidad que bebe de fuentes psicológicas, sociológicas y politológicas que ponen el énfasis en conceptos como confianza social, expectativas y creencias. En la actualidad, la mayoría de los científicos sociales ven la cultura como un fenómeno conectado esencialmente a los aspectos intangibles, simbólicos, ideales de las sociedades humanas; la esencia de la cultura no son los artefactos, instrumentos u otros elementos tangibles, sino cómo los miembros del grupo los interpretan, usan y perciben (Banks, et al, 1989). Los elementos esenciales de la cultura consisten, así pues, en las creencias tradicionalmente consolidadas (por ejemplo, seleccionadas y derivadas históricamente) y los valores a ella conectados (Kroeber y Kluckhohn, 1952). En suma, hablaríamos de los conocimientos compartidos y los esquemas de comportamiento creados por los grupos sociales para percibir, interpretar, expresar y responder a las realidades sociales que les rodean (Lederach, 1995, p. 9). En nuestro caso, estaríamos hablando, sobre todo, de las creencias sobre el respeto a las leyes y su cumplimiento. Como ya anticipamos, cuando las percepciones ciudadanas de ilegalidad o corrupción por parte de los políticos son elevadas, refuerzan o generan creencias dañinas para la legalidad, sobre todo cuando se convierten en componentes permanentes de la cultura política de los países. Por ejemplo, en un país que funciona aceptablemente, puede ocurrir que las creencias sobre la ilegalidad de la actuación de los políticos se expandan y lleguen a producir una creencia en la tendencia colectiva a no respetar las normas, generando un círculo perverso (Villoria et al, 2013); es decir, que se puede producir el fenómeno siguiente: ciertos ciudadanos, para obtener privilegios que los demás no tienen, pactan con los políticos beneficios extraordinarios a cambio de lealtad, otros ciudadanos lo ven y, dado que existe impunidad ante estas conductas fraudulentas, se embarcan en intercambios corruptos o ilegales con los políticos también y, cuando llega un punto de saturación, se generaliza la creencia en la tendencia de los demás a incumplir la ley, propagándose intersubjetivamente la desconfianza en el respeto ajeno a la ley y, con ello, una cultura de no respeto a la norma. Todos sabemos que el respeto a la norma, sobre todo cuando no nos favorece personalmente y la posibilidad de castigo por incumplimiento es baja, es altruista. Este respeto probablemente no aumenta nuestro bienestar personal, ni nuestra aptitud individual para el éxito, mas sin embargo maximiza el bienestar de toda la comunidad; ahora bien, para que se sostenga se necesita socialización adecuada y un equilibrio social favorable a los altruistas frente a los depredadores, con el sistema de sanciones correspondiente (Gintis, 2006). A efectos de explicar más en detalle nuestra relación con la legalidad, parece necesario también hablar del papel de las normas morales y de las normas sociales para explicar la conducta frente a las normas legales. Siguiendo a Rodríguez-López (2013), la diferencia entre normas sociales (NS) y normas morales (NM) se basa en la incondicionalidad, en concreto, la diferencia sería la siguiente: Incondicionalidad: Si para un agente A n es una NM, A actuará conforme a n con independencia de la conducta y expectativas de los demás. El incumplimiento generaría sentimiento de culpa. Condicionalidad: Si para un agente A n es una NS, A sólo actuará conforme a n si otros cumplen n, si otros esperan que A cumpla n, si otros, con su conducta, inducen (por ejemplo con sanciones) a A a cumplir n. El incumplimiento no produce culpa, sólo vergüenza si se descubre y las expectativas ajenas sobre el comportamiento propio son traicionadas. En suma, en una sociedad donde la asunción moral de la legalidad sea elevada, es seguro que el cumplimiento de las leyes estará casi asegurado, por la propia acción y por los efectos de la propia acción sobre los demás, vía sanción social o denuncia formal. Siguiendo a Elster (2009), las emociones propias del incumplimiento moral son la de la indignación en el observador y la de la culpa en el actor. De tal manera que, en sociedades con un número elevado de personas que entienden que es una obligación moral cumplir la ley, el control social será muy fuerte y las sanciones a los incumplidores exigidas de forma rigurosa. Pero más importante aún, la propia culpa hará de sanción eficaz y evitará los incumplimientos sucesivos. No obstante, para muchas personas el cumplimiento de la ley es una norma social, no moral. Las emociones vinculadas al incumplimiento de la norma social son la del desprecio en el observador y la vergüenza en el observado si es descubierto, de ahí que la clave para violarla sea el interés y el ocultamiento (Elster, 2009). Esto implica que estas personas podrían saltarse las normas si creyesen que un número elevado de los demás no las cumplen. Pero, aún así, si existiese una suficiente presión social hacia el cumplimiento y sanciones de algún tipo, las personas que se enfrentasen al dilema podrían cumplir la norma si se sintiesen suficientemente observados (Elster, 2007). Por ello, un seguidor de una NS puede ser inducido a violar la norma si sus acciones no pueden ser monitorizadas y castigadas, máxime cuando cree que los demás no cumplen. Es, en suma, la expectativa de que, aunque crea que los demás no cumplen, me observan, esperan de mi el cumplimiento y están dispuestos a la sanción, la que hace que el sistema funcione y se cumplan las leyes como normas sociales. Finalmente, la cultura de la legalidad no necesita medir las actitudes ante las leyes, sino la creencia en el respeto ajeno a las leyes y el deber frente a ellas. Alguien puede tener una actitud negativa frente a una ley y respetarla, y viceversa, alguien puede tener una actitud positiva frente a la ley y transgredirla cuando afecta a sus intereses. Se podría, por ejemplo, estar en desacuerdo con las escalas del impuesto sobre la renta y, aún así, pagar lo que corresponda sin buscar salidas dudosamente legales; y se podría estar de acuerdo con que hay que tener semáforos y pararse cuando están en rojo, pero saltárselos cuando se tiene prisa. Por todo lo anteriormente enunciado, entendemos por cultura de la legalidad el conjunto de expectativas22 ciudadanas sobre el respeto a la ley y a los procedimientos legales por parte de los gobernantes, los órganos especializados en la ejecución del derecho y los ciudadanos en general. Esto a su vez puede subdividirse en (Bichieri, 2006) expectativas empíricas: cuánta gente creo que cumple con la ley (incluido el gobierno); y en expectativas normativas: cuánta gente espera de mi que cumpla con la ley (incluido el gobierno) y cuánta gente desea que yo cumpla con la ley y está dispuesta a sancionarme o a propugnar la sanción en caso de incumplimiento. De forma tal que podemos decir que hay una cultura de la legalidad elevada cuando las expectativas sobre el cumplimiento de las normas legales es elevada y existe una expectativa de presión social y sanción (social y jurídica) elevada en caso de incumplimiento; y existe una cultura de la legalidad baja cuando las expectativas sobre dicho cumplimiento por parte de los demás son bajas y, además, no se espera rechazo por los demás, ni sanción, en caso de incumplimiento. Una baja cultura de la legalidad impide el desarrollo de la buena gobernanza y el buen gobierno y una alta cultura de la legalidad por el contrario promueve el buen gobierno y la buena gobernanza. Conclusiones En este texto hemos tratado de explicar teóricamente cómo entender y luchar contra la corrupción y, con ello, reducir la desafección democrática y relegitimar la acción de gobierno: reforzando la institucionalidad de forma holística y consolidando una alta cultura de la legalidad. Si esto se consiguiera, es muy probable que estemos, con ello, fortaleciendo la acción benévola del Estado y mejorando la seguridad, el desarrollo económico y el bienestar ciudadano. En general, la ruptura de los dilemas de acción colectiva y el fortalecimiento de una sociedad civil confiada y confiable permitirá, además, reducir y enfrentar las desigualdades crecientes y las políticas diseñadas para beneficio de unos pocos. No obstante, el problema no es sólo teórico, sino también muy práctico. Cómo llevar a la realidad lo que nos indica la teoría, por muy fundada empíricamente que esté, es el gran reto de nuestro tiempo. Para ver en la práctica cómo se intenta transformar la realidad partiendo de situaciones extremamente difíciles Colombia es el mejor ejemplo. Estudiar los intentos colombianos por generar reformas institucionales y transformar la cultura cívica es imprescindible para comprender mejor las posibilidades y límites de nuestros esfuerzos. Por ejemplo, los intentos realizados en Bogotá para reforzar la cultura de la legalidad y mejorar la calidad de vida son un laboratorio extraordinario. El político e intelectual colombiano Antanas Mockus es el representante visible en Colombia de una propuesta política que centra en 22 Una expectativa es una creencia en la alta posibilidad de que una conducta dará lugar a unos resultados (Lippa, 1994). el afianzamiento de la cultura ciudadana su estrategia de transformación institucional. En su caso, los aspectos ideológicos y prácticos de la cultura de la legalidad se enmarcan, a su vez, dentro de un concepto más amplio, el de “cultura ciudadana” (López Medina, 2014, p. 53). Un componente importante de su estrategia parte de las encuestas de diagnóstico que, adecuadamente analizadas permiten después introducir medidas muy diversas y creativas de transformación de conductas a través de la implicación colectiva en la denuncia y rechazo público de las conductas incívicas23. Los positivos cambios obtenidos en Bogotá durante su mandato han sido internacionalmente reconocidos. En general, Colombia dispone de un aparato estatal robusto, con instituciones formales bien diseñadas, “con un marco jurídico denso, incluso pretencioso; y del otro, un país masivamente ilegal e informal, donde el impacto conjunto del narcotráfico, las guerrillas y la delincuencia común, el paramilitarismo y la informalidad social y económica cuestionaban severamente la eficiencia” del aparato legal (López Medina, 2014, p. 58). Por ello, insistir en reformas legales no aportaba nada más, por sí mismo, a la mejora del sistema. La comprensión de que la clave para la mejora estaba en el reforzamiento de la cultura cívica y, sobre todo, en la cultura de la legalidad es una aportación relevante para todos los países donde se produce ese desacople entre formalidad e informalidad, entre normas formales e informales, entre deseos y comportamientos reales. Obviamente, Bogotá es una parte muy importante del país, pero no es todo el país, de ahí las enormes diferencias que se pueden observar entre éxitos y fracasos en la mejora del funcionamiento del Estado de Derecho y la calidad de la democracia en el conjunto del estado. Pero creemos que la semilla está plantada y que el Gobierno actual (ver el Plan Nacional de Desarrollo) y los futuros tienen bases teóricas y empíricas para continuar el camino. Resumiendo, que las transformaciones en la cultura de la legalidad, unidas a reformas institucionales que consideren adecuadamente las normas formales e informales, los procesos adecuados y los órganos competentes en todos los niveles del sistema político y social son la clave del cambio. Finalmente, hemos de reconocer que el equilibrio exacto de control y monitoreo gubernamental frente a la corrupción, por una parte, y las reformas de eficacia y eficiencia vinculadas a la innovación y las mejores prácticas, por otra, no se conoce aún. A veces los controles son tan obsesivos y omnipresentes que la eficacia e innovación quedan dañadas, en otras los controles se quedan cortos y la posible eficacia es manchada por escándalos permanentes que impiden la comprensión adecuada de las mejoras en los servicios. En suma, conocemos cada vez más cuál es el problema de fondo, sabemos cómo interpretar cada vez mejor los datos, tenemos instrumentos validados de mejora, 23 La encuesta de Cultura Ciudadana examina 13 ámbitos que miden las percepciones ciudadanas sobre: 1. La interrelación entre ley, moral y cultura; 2. Sistemas reguladores del comportamiento; 3. Movilidad; 4. Tolerancia; 5. Cultura tributaria; 6. Cultura de la legalidad; 7. Seguridad ciudadana; 8. Acuerdos; 9. Participación ciudadana; 10. Confianza; 11. Mutua regulación; 12. Victimización; 13. Probidad pública (López Medina, 2014). pero nos falta hallar el correcto “mix” y la adecuada estrategia que permitan recuperar legitimidad a nuestros gobiernos democráticos y den nueva fuerza al ideal de la democracia. Bogotá y la creatividad colombiana nos han dado alguna clave, pero habrá que seguir investigando. Bibliografía • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Acemoglu, Daron y Robinson, James A. (2012, 2013).Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown; London: Profile Books. Aguilar, L F. (2007a): Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Económica, México. Banks, J.A., Banks, y McGee, C. A. (1989). Multicultural education. Needham Heights, MA: Allyn & Bacon. Bardhan, P. (2005) Scarcity, conflict and Cooperation: Essays in the Political and Institutional Economics of Development, Cambridge University Press, Cambridge Bicchieri, C. 2006. The Grammar of Society, Cambridge University Press. Coleman, J.S. 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Esta ponencia analiza las causas antropológicas de esta pandemia y demuestra que la solución sólo provendrá de un funcionamiento auténtico de nuestras democracias, basado en una ciudadanía organizada y activa. Para este efecto, se acaba de publicar una nueva norma ISO orientada a la evaluación ciudadana del gobierno local. Dicha norma puede organizar dicha participación, legitimarla y fortalecerla con los criterios que la comunidad internacional de negocios aplica a las empresas más destacadas por sus procesos de calidad. Mucho se habla de un fenómeno muy extendido: la corrupción. Para comenzar, aclaremos que la corrupción no es un fenómeno. Más que algo superficial o extraordinario, se trata de algo profundo y muy ordinario en el hombre. Los vicios humanos siempre existieron. Seguirán existiendo hasta el final de los tiempos. Se dice que la corrupción es causa de muchos problemas sociales, pero en realidad es producto de serios desórdenes en el psiquismo del hombre. Estos desórdenes se están agravando. El hombre sigue siendo el mismo, pero sus circunstancias han cambiado. Los poderes político y económico se acumulan cada vez más en menos manos. La gestión pública es demasiado compleja y los gobiernos crecen sin medida. La impunidad es un vicio social rampante. Unido a esto, la educación olvidó al hombre y el hombre olvidó ser generoso. Por último, prevalecen los mercados y su lado oscuro: el individualismo. Comencemos por afirmar lo que la corrupción no es. No es tolerable. No es un “mal necesario”. No es parte del paisaje a la que debamos acostumbrarnos. La corrupción es la peor lacra social que ha padecido la humanidad. Como algunas enfermedades epidémicas, no puede ser erradicada pero es controlable. ¿Cómo cuantificar el costo de la corrupción? Por ejemplo, una planta hidroeléctrica que costó 500 millones de dólares pudo haber costado 400 sin corrupción, por lo que el costo social es de 100 millones. Pero si otras carencias más graves debieron prevalecer sobre este proyecto, el costo social fue de 500 millones de dólares. Sin la corrupción humana: • • • • • La pobreza se estaría extinguiendo, no los bosques. Habría más empleos y prosperidad económica. Se estarían acabando los delincuentes, en lugar de tantas especies vivas. Las democracias serían fuertes y sanas. Las ciudades tendrían menos contaminación, más parques y mejores vías. Este es el costo real de la corrupción. Hoy la corrupción está matando más gente que todos los genocidios y dictaduras. Sin corrupción se habrían salvado millones de seres humanos aniquilados por la falta de alimento, de agua potable, de medicamentos, de medidas preventivas y seguridad. ¿Estamos haciendo algo? La ONU ha reconocido que los Estados miembros deben entablar una lucha común contra la corrupción. En el año 2003 promulgó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Un número creciente de Estados la han ratificado. Se trata del primer instrumento jurídico anticorrupción con normas que vinculan a los países signatarios. Pero soy poco optimista a menos que vayamos a la raíz del problema: el hombre mismo. Un porcentaje importante de la humanidad cometerá abusos siempre que no esté bajo vigilancia y control. La única vigilancia y control posibles vienen de los ciudadanos. Por ello, nos interesa identificar las buenas prácticas sobre el tema. Hoy presentaré una de ellas. Esta charla se dividirá en 3 partes: (1) primero, explicaré brevemente lo que entiendo por Antropología de la corrupción. (2) En segundo lugar, exploraré la esperanza que representa una participación ciudadana organizada. (3) Por último, presentaré una iniciativa que puede cambiar muchas cosas, no desde las cúpulas del poder, sino desde abajo, desde los gobiernos locales del mundo. Antropología de la corrupción El hombre está fuera de control. Lo agitan sus deseos insaciables. Ansía cosas que le procuran placer y detesta toda molestia o sacrificio. Nunca fue tan débil frente al placer, ni tan temeroso de padecer. Es como un niño en una juguetería, sólo que nunca hubo tantos juguetes, ni tantas posibilidades de comprarlos, ni tanta presión social para poseerlos. Este niño entiende bien el mensaje de su maestra y comparte la preocupación de sus padres: serás “alguien” si tienes juguetes. Sin ellos, no eres nadie. El hombre olvidó que el dolor es bueno cuando nace de la renuncia, porque sin renuncia no alcanzamos bienes superiores. En cambio, ignora que el placer es un bien aparente que dura poco y cuya intensidad decrece en cada uso. Se goza más el primer auto que el segundo y este más que el tercero. Por ello la solución consiste en comprar, la tercera vez, ¡tres autos! El placer es como una droga que reclama dosis crecientes. Mientras mayor es la altura del éxtasis artificial, más honda la crisis existencial. Entonces cae el hombre en una espiral sinfín, dando vueltas sin control. Conforme cae, cava un vacío cada vez más hondo. Por eso la depresión es la enfermedad de nuestro tiempo. Nace de la corrupción del alma. ¡Qué olor repugnante despide esta caída espiral hacia el vacío! ¿Quién, cuándo, dónde, cómo –en casa o en el aula– previno el hombre sobre esto? ¿Quién colocó esta venda en sus ojos? En esta caída desenfrenada, ¿quién nubló su conciencia, para recobrarla, si acaso, cuando sea demasiado tarde? En su columna periodística, un buen amigo (aquí presente) relata lo que sigue: Uno de los más play me escribe: "Nosotros, los nacidos a partir de los 80 somos la proa de la historia y el resumen más perfecto de la humanidad. Somos fruto de la depuración genética de nuestros antepasados y los superamos por mucho. Sabemos millones de cosas más que ellos. Somos una mezcla de naturalismo y ecologismo vitalista. Nos gusta caminar hacia la frontera de los 30 deseando que la juventud no pase. Para nosotros, primero el cuerpo, segundo el cuerpo y tercero...algo de emoción. De los sentidos, ante todo el oído, que imita la forma de los audífonos, como las rosas naturales imitan las artificiales. La música es el placer puro, y por eso hay que oírla a la máxima potencia posible, para olvidarse del mundo real. Hay que anteponer las sensaciones a la razón, no cabe duda". Y agrega nuestro joven super play: La gente mayor no nos molesta, aunque a veces estorban un poco hablando siempre de la familia, del pasado y de los problemas de la sociedad. Nuestro mundo es otro, y ellos no lo entienden. Lo que pasa es que el escenario es nuestro y ellos ya no tienen mucho qué decir porque están de salida." Aristóteles fue lapidario al escribir: “La gran mayoría de los hombres muestran tener alma de esclavos al momento de escoger una vida de bestias”. Dijo lo anterior reflexionando sobre cuál podría ser el fin último del hombre. Razonó que dicho fin no puede ser el lucro, pues resulta antinatural confundir con el bien supremo algo que es sólo un medio (entre muchos) para alcanzar bienes verdaderos. También escribió algo que, después de veintidós siglos, no ha cambiado: el joven no es el oyente más adecuado para captar las lecciones de ciencia política, pues carece de suficiente experiencia en las actividades de la vida… Y como además el joven es partidario de sus pasiones, escuchará estas doctrinas en forma frívola y sin sacar provecho. ¿De dónde viene este descontrol del hombre, sino de las pasiones desordenadas? ¿Y cómo ordenar sus deseos, cuando en el aula nadie se ocupa de ello? Por eso el adulto no renuncia a ser joven, ansioso de emociones, del cuerpo y de los audífonos. Es grotesco: un niño con canas y la cara arrugada. Somos seres inteligentes, sí, pero hay distintas inteligencias. No es lo mismo la inteligencia científica que la inteligencia técnica o artística, o que la inteligencia moral. Olvidémonos de la inteligencia emocional, porque las emociones no son “inteligentes”. Cuando hablamos de inteligencia moral, pasamos de las emociones sin control (tan queridas por nuestro joven amigo, super play) al orden de la razón. Entre un hombre y otro hay abismos de diferencia: no solo cambian la edad, el color de la piel, las creencias y el rostro, también cambia el razonamiento moral. Una misma familia puede engendrar hermanos de razonamiento moral disímbolo. Al filósofo Lawrence Kohlberg debemos un estudio científico sobre el razonamiento moral. Este filósofo investigó distintos grupos de edad en tres países: Estados Unidos, México y Taiwán. Encontró que existen seis etapas de razonamiento moral; asimismo, que la proporción de la población en cada etapa es similar en los tres países. Llamó etapa 1 a la escala más baja, que busca el placer y evita el dolor. Esta etapa equivaldría al razonamiento infantil, pues el niño aún no distingue entre el bien y el mal. Ante la prohibición expresa de su madre, el niño meterá la mano en la bombonera siempre que la madre se encuentre ausente. Sólo el temor al castigo lo reprime para hacer ciertas cosas. En la etapa 2 encontramos un razonamiento moral más avanzado, pues reconoce que en el mundo hay otros seres como nosotros, lo cual resulta muy conveniente. Este nivel intenta un intercambio, como es el caso del niño dispuesto a prestar su juguete a cambio de otro. Lo bueno y lo malo dependen de la circunstancia y de lo que le conviene. En la etapa 3 notamos un avance considerable. En este nivel lo bueno y lo malo consiste en cumplir con las expectativas sociales. Es un nivel magnífico donde prevalece el “honor”. Sin embargo, todavía lo bueno y lo malo es fijado desde afuera, en este caso por la honra y el aprecio. Este nivel equivaldría al adolescente que se preocupa más por su imagen en sociedad. En la etapa 4 se produce otro salto de gigante, pues ahora lo bueno y lo malo lo imponen las leyes. Es una etapa muy avanzada, aunque la conciencia moral sigue dependiendo de factores externos. Con todo, siempre nos impresiona encontrar a alguien que no cruza con luz roja ni a las tres de la madrugada. Sin duda, la mayor parte de la corrupción desaparecería en una población mayoritariamente de nivel 4. En la etapa 5 tenemos, nuevamente, un avance extraordinario al cual sólo llega un 20% de la población. A partir de este nivel encontramos, finalmente, una autonomía moral donde lo bueno y lo malo no lo impone nadie, sino nosotros mismos. Es el nivel de los derechos de los demás, del contrato social, del legislador capaz de percibir la injusticia detrás de una ley. En esta etapa ocurre algo extraordinario: podemos sentir como propias las injusticias sufridas por terceros. Parece difícil que todavía exista una etapa adicional. En la etapa 6 encontramos sólo a un 5% de la población. En este nivel, además de percibir los derechos de los demás, también hay conciencia de nuestros deberes. No se trata sólo de padecer con el otro, sino también de hacer algo por el otro. Esta es la escala magnífica de la solidaridad, del bien común, de los principios éticos universales. Con base en los hallazgos de Kohlberg, si una mayoría dentro de una comunidad política hubiese alcanzado al menos la etapa 3, tendríamos una sociedad justa, ordenada y casi libre de corrupción. Asimismo, podemos concluir que necesitamos leyes, policías y prisiones para controlar a la población estancada en la etapa 1. Finalmente, a una parte de la población que ha alcanzado el nivel 6 debemos la lucha tenaz contra el fenómeno de la corrupción. Estoy seguro de que la realidad social no es tan “matemática”, pero este panorama nos permite visualizar un poco mejor el delicado tejido moral que enfrentamos. Debemos construir juntos un entorno que combata la corrupción en cada frente y lugar, plenamente conscientes de la magnitud titánica de esta tarea. En este sentido, quizá la pregunta que debemos plantearnos es: ¿qué hubiese encontrado Kohlberg dentro de las esferas del gobierno? ¿Qué ocurriría si el poder público se pareciese a un imán que atrae un porcentaje inusualmente alto de la población del nivel 1? ¿Cuáles serían las consecuencias? ¿De dónde vendría la fuerza necesaria para enfrentarlas? Esperanza de participación ciudadana Cambiar la naturaleza del hombre no es posible; el hombre es como es, pero hay esperanza. Puede dominar sus deseos e impulsos más primitivos. Si algo nos caracteriza es que somos seres libres con una enorme capacidad de cambio. Al mismo tiempo, este cambio supone que logremos cierta autonomía, pues recibimos una enorme influencia de los demás: los amigos, la familia, la cultura, los medios, la educación. De acuerdo con Kohlberg esta autonomía se alcanza en las etapas 5 y 6 del razonamiento moral. De esta manera, desde el propio gobierno esperaríamos que la población “moralmente más consciente” sea el motor del cambio. Si esta población tiene suficiente peso, debería bastar para promover las reformas necesarias. Cuando no ocurre así, tenemos derecho a deducir que domina el poder de las fuerzas oscuras. En esta tesitura, ¿qué podemos hacer? Cambiar al hombre es un tema educativo. Cambiar a la sociedad o al gobierno es un tema estructural, sistémico. ¿Qué debe cambiar primero? Me atrevo a decir que sin cambiar la educación, no hay esperanza de cambiar las estructuras sociales, pero estas son condición para cambiar la educación. ¿Enfrentamos un círculo vicioso? Por el contrario, creo que se trata de un círculo virtuoso y debemos impulsarlo. Al ex alcalde de Palermo, Leoluca Orlando, debemos la idea de que el combate de la delincuencia organizada es como una carroza siciliana que no funciona con una sola rueda. Necesita dos ruedas: una de ellas es la imposición de la fuerza, la ley y la otra es el cambio de costumbres o cultura. De manera reduccionista digamos que la policía no funciona sin educación ni la educación sin policía. Creo que Lawrence Kohlberg aportó algunas claves para entender esta paradoja. Se trata de cambiar, en la escala moral, a tantos niveles como sea posible, sin dejar de controlar a quienes oponen resistencia. A estos sólo los detiene el miedo al castigo. Cambiar a una parte de la sociedad por la vía de la educación puede tomar una o más generaciones. Creo que esta medida es la más importante, pero hay medidas urgentes si queremos evitar que nuestras democracias se nos deshagan en las manos. No queremos que nuestros nietos sean moralmente más maduros, soportando un régimen autoritario porque nuestras democracias nos rebasaron. Como medida urgente, necesitamos fortalecer a los funcionarios que son factor de cambio positivo dentro de los gobiernos. Este poder sólo puede provenir de los ciudadanos. ¿Pero cómo conseguirlo en un ambiente de apatía generalizada? La hipótesis es que no existe apatía en los niveles 5 y 6 de la población, sin desestimar al 3 y al 4. Estos últimos serían seguidores de los primeros si existiesen estructuras claras para favorecer la participación ciudadana. Sin embargo, crear estas estructuras desde una reforma del Estado se antoja arduo y contrario a los intereses creados. Equivale, en esencia, a reformar la democracia. ¿No resultaría más viable crear estructuras informales que, a manera de un Caballo de Troya, penetren en los niveles locales de gobierno? Este es el nivel más cercano a la gente y el que más se presta a la supervisión estrecha, a la transparencia y al control privado del poder público. Necesitamos un cambio de abajo hacia arriba: desde la ciudadanía al gobierno local. En Ciudad Juárez, México, tuve el privilegio de participar en una cruzada ciudadana para enfrentar el caos y la complejidad del gobierno local, creando consejos ciudadanos facultados para estudiar, opinar, supervisar a los funcionarios. Esta iniciativa contaba con el apoyo del Gobierno Federal pero enfrentó un doble problema: la resistencia de las estructuras políticas locales y la incapacidad para poner de acuerdo a los expertos dentro de un comité de seguridad, de vialidades, de salud. La complejidad es una muralla que favorece la opacidad y la impunidad. El combate a la corrupción es una tarea magnánima y ardua que demanda estrategias inteligentes. Necesitamos criterios mínimos de buen gobierno que ordenen el diálogo ciudadano. Si la autoridad no está dispuesta a compartir el poder, hay que crear un poder paralelo: una fuerza poderosa y seductora, como el canto de las sirenas. Iniciativa de cambio Todos deseamos reconocimiento. En mi trayectoria en el mundo de la responsabilidad empresarial, he podido constatar el poder de un emblema que reconoce el buen desempeño. Se trata de las siglas ISO, siglas para Organización Internacional de Normalización, organización independiente que agrupa a expertos de 162 países. Es una federación mundial de instituciones creada en 1947, junto con los grandes organismos surgidos después de la Segunda Guerra Mundial, como la ONU y el Banco Mundial. Por tanto, ISO resume el acuerdo de expertos de todo el mundo sobre cómo hacer bien las cosas. Entre más de 19.000 normas creadas por esta organización, quizá las más conocidas son la serie ISO 9000 para asegurar la calidad industrial. Desde 1993 ha certificado la calidad en más de un millón de empresas alrededor del mundo. Actualmente, China posee una cuarta parte de estas certificaciones. Si la manera de mejorar a la industria consiste en estandarizar las buenas prácticas y repetirlas, ¿por qué no aplicar esta metodología en los gobiernos? ¿Qué pasa si creamos una certificación ISO del gobierno local? ¿Qué pasa si el gobierno local es evaluado por ciudadanos “certificados” para hacerlo? ¿Favorecería esto un “buen gobierno”? En su Artículo 13 la Convención anticorrupción de la ONU conmina a cada Estado miembro a fomentar la participación activa de la sociedad. Para este efecto, pide adoptar medidas que fortalezcan la transparencia, así como una cultura que la promueva desde la educación pública. Esta práctica que presentaré promueve todo lo anterior. La nueva norma internacional ISO 18091 promueve el acuerdo y la cooperación entre ciudadanos expertos y el gobierno. Digamos que impulsa un buen gobierno, con estándares integrales mínimos. Esta norma permite que autoridades y ciudadanos hablen un lenguaje común. Organiza la participación ciudadana para monitorear y evaluar las acciones gubernamentales, al tiempo que dota a los gobernantes de una herramienta poderosa para organizar su quehacer y organizarse con calidad, sustentabilidad, transparencia y eficacia. La norma ISO 18091 es muy robusta. Aplica los estándares de la serie ISO 9000, lenguaje internacional para evaluar las buenas prácticas de la industria, adaptándolos para promover la calidad en el gobierno local. Los ciudadanos aprenderán a exigirla, pues esta norma construye y mantiene un mínimo de confianza entre los gobiernos y su gente. Es un esquema integral que comprende todo el conjunto de políticas públicas expresadas en servicios. A partir de su publicación, deberá implementarla todo gobierno que desee mejorar su calidad, de acuerdo con la más avanzada serie de normas ISO 9000. Se trata de un hecho histórico, siendo el primer estándar internacional para gobiernos publicado por ISO. En este momento se está presentando en más de 20 países. Durante 10 años, expertos de 18 países desarrollaron este proceso. Finalmente se aprobó con 98% de votos favorables (algo pocas veces visto) y se publicó en febrero de 2014 en Ginebra, Suiza. Esta aportación de México para el mundo fue conducida por la Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, FIDEGOC (con la cual tengo el honor de colaborar en varios proyectos), con el apoyo de las autoridades mexicanas. Necesitamos gobiernos confiables, pero esto sólo será posible si son controlados y supervisados. Sin embargo, bastará que los gobiernos bien intencionados acepten la evaluación de sus ciudadanos, para que los mal intencionados queden en evidencia, por resistirse a ser evaluados. ¿Cómo funciona? Es un sistema de gestión de calidad focalizado en el gobierno local. Parte de un diagnóstico integral que permite a las autoridades locales autoevaluar, voluntariamente, sus condiciones operativas generales. Comprende 39 indicadores organizados en cuatro grandes categorías, que incluyen políticas públicas expresadas en servicios que el gobierno local no puede dejar de atender. Son las condiciones mínimas para ser confiable. Utiliza un sencillo esquema integral de semáforo, en donde el rojo representa prácticas inaceptables, el amarillo, que se realizan esfuerzos pero son insuficientes, y el verde, que existe un desempeño aceptable. En esta lógica de mínimos, el reto es pasar del rojo al amarillo y del amarillo al verde, orientando con simplicidad las políticas a seguir, fortaleciendo la articulación con los demás niveles de gobierno, nacional y estatal. Posibilita la participación activa mediante la creación de observatorios ciudadanos, fortaleciendo la gobernanza democrática. Empodera a la ciudadanía y la hace corresponsable del gobierno de la ciudad. Ahora los gobiernos locales pueden operar bajo la guía de la norma de calidad ISO/9001:2008, e incluso obtener el Reconocimiento Internacional de Confiabilidad otorgado por el World Council for Quality. Estos reconocimientos avalan que cumple con estándares internacionales de calidad en resultados y en procesos. ¿Está siendo adoptada? Esta norma ha sido adoptada como estándar nacional en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Eslovenia, España, Holanda, Indonesia, Italia, México, Perú y Ucrania. Está en proceso de adopción en muchos países más. En León, Guanajuato (México), FIDEGOC creó un observatorio ciudadano mediante convenio con el gobierno local, para aplicar la norma ISO 18091 en la evaluación ciudadana de la confiabilidad de las acciones y programas de gobierno. Los resultados han sido extraordinarios. ¿Qué sigue? A raíz de este avance, podemos anticipar cuatro medidas viables para combatir la corrupción: 1. Promover activamente el buen gobierno, implantando Sistemas Integrales de Gestión de la Calidad en los gobiernos locales. 2. Crear Observatorios Ciudadanos como organismos autónomos, imparciales e incluyentes, que evalúen integralmente el desempeño de su gobierno local. 3. Certificar ciudadanos conocedores de la tarea de gobierno, listos para participar, desde las empresas, las universidades y las asociaciones de interés público. 4. Preparar futuros ciudadanos en estas metodologías, convocando a los niños y jóvenes a evaluar a sus escuelas y universidades. De esta manera será posible crear semilleros de ciudadanos activos, participativos, combativos, preparados para el servicio público. Conclusiones El Artículo 1 de la Convención anticorrupción de la ONU, en su inciso c), busca promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. Pues bien, ¿cómo vamos a lograr esto? ¿Es un asunto de buena voluntad desde las cúpulas, o de buena participación desde las bases? Para mí, esta metáfora resume lo que hace la norma ISO 18091: ordena la participación ciudadana transformando un avispero caótico y alborotado en un productivo panal de abejas, organizadas con el propósito común de producir miel. Por todo el mundo, los demonios de la corrupción andan sueltos. Es la peste de nuestro tiempo. Los gobiernos enfrentan problemas cada vez más complejos. Necesitan recuperar credibilidad frente a una ciudadanía cada vez más decepcionada, más consciente y más participativa. Sin embargo, esta ciudadanía, a falta de instrumentos de participación, se comporta como un avispero. Cuando el ciudadano vota renace su esperanza, pero las decepciones se desencadenan en cuanto el candidato alcanza el poder, una y otra vez. Sin embargo, el ciudadano tendrá que entender que la corrupción, siendo una injusticia grave, es provocada por un déficit en los deberes ciudadanos. La ISO 18091 es un instrumento de medición y un proceso, pero esencialmente se transforma en una metodología para el liderazgo. Es un mapa indispensable para evaluar la confiabilidad y calidad de los servicios públicos. Es un camino viable para abrir de par en par las ventanas de la transparencia y una puerta esperanzadora para fortalecer la democracia ciudadana. Esta norma permite que los ciudadanos con experiencia, conocimiento y una conciencia moral más desarrollada, participen activamente en la construcción de gobiernos confiables alrededor del mundo. 2.4 ÉTICA Y VALORES EN LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD Jorge Yarce Presidente del Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL, Director del Equipo de Consultores del Proyecto de Formación para la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC) y del Foro Internacional de Ética Pública. Resumen Si examinamos el contexto ético social actual, nos encontramos con ideologías que promueven conductas contrarias a la legalidad y la integridad: son tres cánceres morales que erosionan la salud de la sociedad: consumismo, individualismo y relativismo, en estrecha conexión con la violencia, la inequidad y la corrupción. Como una respuesta eficaz a ellos, se plantea una cultura centrada en la dignidad fundamental de la persona, utilizando la legalidad y la integridad como dos poderosos motores de la Ética Pública, y examinando su influjo en cuatro ámbitos de vida fundamentales: la persona misma, la familia, la institución y la comunidad. Esta cultura ética promueve comportamientos observables, que sean sostenibles para recobrar la confianza de la ciudadanía en las entidades públicas y el Estado. Se hace realidad con una pedagogía social de la Ética y los valores, no por imposición normativa, sino por convicción, para que arraiguen efectivamente en las personas, en las organizaciones y en la comunidad. Se han seleccionado 4 valores para fortalecer su vivencia: trascendencia, respeto, confianza y solidaridad. No es el vivir lo que ha de ser considerado lo más alto, sino el vivir bien; el vivir bien, el vivir honestamente y el vivir justamente son una misma cosa. Sócrates (Platón, diálogo “Critón”) I. Contexto social e ideologías éticas Los servidores públicos son el primer objetivo de los corruptos en su ataque a las instituciones con sus gigantescas maquinarias al servicio de la ilegalidad. E igualmente, son los funcionarios de todos los niveles del Estado quienes deben encabezar la batalla contra la corrupción, conscientes de que no es tarea suya exclusiva, como no lo es solo del gobierno y de los demás poderes públicos. En esta lucha está comprometida solidariamente toda la sociedad. Los daños que produce la corrupción son inmensos y cuantificables. Las leyes que castigan el delito tienen plena vigencia, pero también está claro que hace falta una fortaleza moral en las personas y en las entidades para resistir esos ataques y evitar los enormes perjuicios al bien común. Dentro de las entidades públicas hay personas que ceden a la tentación de la corrupción, que justifican su conducta por la desconfianza en las leyes o en la autoridad, o por incoherencia entre la conducta personal y lo que demandan las normas y los códigos éticos y los valores institucionales. Lo anterior lo constata para Colombia el Informe “Marco Conceptual del Proyecto Cultura de la Legalidad y la Integridad”, fruto del estudio realizado por la Universidad Javeriana (1). A l mismo tiempo en el contexto social se percibe la presión de ideologías muy poderosas que se han ido conformando y predominando en el ambiente. Es lo que denominamos los tres cánceres morales que corroen el sistema social: el consumismo, el individualismo y el relativismo. El consumismo trata de igualarnos a todos, porque todos somos consumidores, pero en realidad nos enfrenta unos a otros cuando la ambición de tener se desborda y puede conducir a la violencia para lograr lo que no se puede obtener de modo justo. El consumismo comporta lo que hemos denominado el imperio de la triple P: plata, poder y placer (2). La plata, el dinero, se convierte en valor supremo y objetivo primordial de los individuos, a tal punto que la educación muchas veces se centra en formar para obtener fundamentalmente un logro económico, en menoscabo de otro tipo de bienes. El poder se utiliza para dominar a otros, no para servirles, sino para servirse de ellos y para servirse del bien común, en lugar de servir al bien común. Y el placer, en cuanto exaltación de los sentidos –hedonismo-, está relacionado con la plata y con el poder, porque configura un estilo de vida materialista, que denota indiferencia hacia las realidades de orden espiritual, tan ligadas a la naturaleza de la persona. El individualismo centra todo en el yo y en los derechos y privilegios individuales. El individualismo refuerza la dependencia materialista y amenaza al pluralismo porque fomenta la intolerancia y una falsa autonomía (3) La sociedad actual padece las tensiones creadas por un individualismo que deriva en el egoísmo como “enemigo fundamental de la Ética (4). Egoísmo que rechaza los vínculos sociales y que también puede conducir a la intolerancia y a la violencia, fenómenos nada extraños en las sociedades democráticas actuales. El relativismo (5) no acepta ni la verdad ni principios universales que sirvan de referentes básicos a la Ética, que es considerada como un asunto privado dependiente del parecer individual. Cada persona hace valer su forma de entenderla y solo hay puntos de vista diferentes pero todos éticamente válidos. Prima la libertad absoluta del individuo solamente limitada por conveniencias personales o por las leyes como sistema regulador de la convivencia. Este relativismo puede llevar a la anarquía frente a todo tipo de autoridad. Por contraposición a la Triple P surge la Triple S: ser persona, servir y solidaridad. Lo primero porque la persona es un ser espiritual (racional, emocional y libre), capaz de autodominio, autonomía y entrega, que se realiza a sí mismo en busca de la felicidad. Es la búsqueda auténtica que todo ser humano hace, consciente o inconscientemente, desarrollando sus potencialidades y aspirando a una felicidad o plenitud interior, de orden espiritual, mucho más consistente que la búsqueda centrada solamente en el éxito económico, en la fama o en otros logros aparentes. Servir como una tarea esencial al ser humano, que le permite trascender hacia los demás y desarrollarse como persona a través del trabajo como un servicio bien hecho. Y solidaridad que significa la entrega y ayuda generosa para atender las necesidades de los demás, que constituye es un lazo fundamental para convivir y construir comunidad. Lo anterior pone de presente la necesidad de afirmar la condición ética de la persona, algo consustancial a su ser, algo suyo per se, por sí misma, no por las circunstancias o porque los demás o la sociedad se lo reconozcan. Algo tan radical para sí misma como admitir que es sociable por naturaleza. Concebimos la Ética como una orientación racional de la conducta para realizar el bien. Más que mirarla como un conjunto de normas y deberes que se nos imponen desde fuera, es verla como una convicción profunda que nos lleva actuar buscando la rectitud de conducta en lo personal, en la organización y en la comunidad. Se trata de algo practicado libremente, como fruto de una adhesión consciente y voluntaria, no porque lo indique un código ético, sino porque hay algo en el interior del ser humano que lo invita a ser ético, que evidencia que posee una conciencia que actúa como una brújula de la conducta que tiene como referentes unos principios universales. Me gusta llamarla “Ética personal en acción” porque no se reduce a ser una elaboración de tipo filosófico conceptual, sino que implica una racionalidad práctica que mueve a obrar de conformidad con los valores orientadores de la conducta propios del ser humano. Tiene que ver con las razones y argumentos cuya raíz está en la persona misma; quizás los tenga olvidados o quizás han sido oscurecidos por las circunstancias, las presiones de las ideologías, los intereses del poder, las conveniencias particulares o, en fin, por todo aquello que hace perder de vista la razón de ser de la persona, tratando de justificar la conducta sin pensar en si está bien o está mal. Michael Sandel, al hablar de las leyes del mercado que tratan de imponerse sobre las leyes morales, pone como ejemplo el caso de los sobornos en los que se paga a la gente por cuidar la salud (no fumar o adelgazar), o sea, por algo que de todos modos se debería hacer por el propio bien. “Rehúyen la persuasión e imponen la razón externa sobre la intrínseca… induciendo a hacer una cosa buena a cambio de una cosa mala” (6). Se incurre en una forma de corrupción, cuando bastaría pensar en que “una verdadera preocupación por el bienestar físico es parte del respeto a nosotros mismos” Además – dice él- “la disposición a ser sobornados puede convertirse en un hábito”. Sandel habla de razones intrínsecas, las mismas razones interiores que llevaron a Sócrates a rechazar la propuesta de sus discípulos, encabezados por Critón (7), de aceptar el soborno para sacarlo de la cárcel y evitar la pena capital injustamente decretada. El le expresa: “siempre he sido un hombre dispuesto a obedecer a la razón”. Y esta le dice que debe respetar las leyes. Lo cual está en la misma línea de la respuesta que les daba cuando le preguntaron –en el diálogo platónico Gorgias- si era mejor cometer una injusticia o padecerla, y él les decía que era mejor padecerla que cometerla porque la justicia es el mayor de los bienes y la injusticia el peor de los males. Además, porque: “el injusto es totalmente desgraciado”. Hoy como entonces, tenemos que invocar las razones interiores o intrínsecas para combatir la corrupción no sólo con las leyes, sino con las convicciones y los valores éticos. II. Legalidad e Integridad como motores de la Ética Pública Todo el componente formativo del Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad se apoya primero que todo en la Legalidad porque, volviendo a Sócrates, “la justicia es lo más valioso, lo que perfecciona el alma y le da salud, no el poder, la riqueza, no la riqueza, no la fama ni el placer” (8) Dando soporte a la acción individual, deben existir unos marcos objetivos de legalidad e integridad de los que habla Villoria con normas muy claras y de distinto orden para amparar la legalidad y a, su vez, promover la integridad, lo cual tiene que ver con las instituciones formales y no formales con las que cuenta el Estado, y con los medios para exista el buen gobierno, en el que la norma jurídica es inseparable de la Ética(9) . Podríamos afirmar que Legalidad e Integridad es una nueva forma de designar la Ética Pública o dos de sus campos de acción primordiales. La legalidad nos ofrece dos caras: una, la propia del imperio de la ley y de las instituciones que se encargan de ella para que constituya una ordenación efectiva al bien común. Es una legalidad objetiva que responde a estructuras formales del Estado, que busca la adecuada protección de los derechos de los individuos y los derechos sociales, mediante “instituciones legítimas, , eficientes y eficaces y estables” afirma Villoria. Con base en ella se ejerce un control legítimo y se propugna por la buena administración pública. Otra cara, en cambio, que podemos denominar legalidad subjetiva, es la proveniente de la aceptación de la norma por parte de los individuos conscientemente, no en razón de la coacción que ella supone y frente a la cual surge el cumplimiento obligatorio e inexcusable. Legalidad en el Proyecto CLIC La legalidad se entiende como una apropiación voluntaria de la ley que lleva a su cumplimiento no sólo por la obligatoriedad que encierra, sino por el convencimiento de que es lo mejor para lograr los fines sociales. “Cuando hablamos de legalidad debemos necesariamente adjetivarla o por lo menos contextualizarla, porque la legalidad como tal, como un concepto despojado de cualquier cualificación o de una referencia histórica o cultural relevante, es simplemente una técnica, un criterio de organización” (Informe Marco Conceptual, Universidad Javeriana 2012). Podemos decir que la integridad también se puede mirar a través de dos caras: desde el punto de vista de los marcos normativos de integridad, que la exigen a través de instrumentos vinculados de alguna manera a las leyes. La otra cara, más subjetiva, es lo que podemos denominar la asunción de la Ética por parte de los individuos, en forma deliberada y voluntaria, acatando los códigos éticos, o fomentando prácticas personales o corporativas que impliquen la vivencia de valores éticos en busca de la honestidad y la transparencia en la conducta. Esta integridad subjetiva debe ser reforzada por la promoción social de la Ética hecha desde el Estado. Utilizo las palabras de Villoria: “Para fomentar la integridad de los servidores públicos es muy importante crear marcos de integridad organizacionales, en los que normas, procesos adecuados y estructuras de gestión eficaces contribuyan conjuntamente a prevenir la corrupción y fomentar la ética... De esta forma, lo que el sistema permite es una continua mejora, pasándose de implantar mecanismos anticorrupción a consolidar instrumentos, procesos y estructuras que fomentan la integridad” La teoría del buen gobierno –sigue afirmando Villoria- plantea la creación de instituciones que buscan la transparencia, la rendición de cuentas, la eficacia, la coherencia, la objetividad en el servicio y la integridad. Esta se gestiona a través de políticas que conecten con el ejercicio del buen gobierno, que busca la igualdad de oportunidades, la ciudadanía plena y el desarrollo económico, controlando los grandes poderes y buscando el mayor bien para todos. “El buen gobierno debe contribuir decididamente a construir las instituciones adecuadas: aquellas que fomentan conductas positivas para la comunidad y desactivan las conductas dañinas”. Escenarios de Legalidad e Integridad Legalidad e Integridad forman una unidad que las hace inseparables la una de la otra y se deben trabajar en forma permanente de modo que arraiguen en la cultura de las entidades públicas. No es asunto de altruismo o de simple buena voluntad, o de una cruzada moral. Es una necesidad social, respecto de la cual el gobierno, “con su ejemplo de honestidad, debe generar creencias de que es racional actuar legal y honestamente” (Villoria). Según el “Informe Marco Conceptual”, hay escenarios favorables a la cultura de la legalidad (sentido de pertenencia, identificación con valores, participación en toma de decisiones, seguimiento y monitoreo y sistemas de calidad que buscan la eficiencia y la eficacia). Pero también se presentan escenarios adversos que dificultan la legalidad y la integridad (por ejemplo: falta de espacios de participación, complejidad de los marcos normativos o dificultad de adaptación a los cambios), o prácticas nocivas frente a los ciudadanos o ante los contratistas del Estado, y falencias en la institucionalización de las normas (permisividad y laxitud en la autoridad y en la ciudadanía). También operan culturas inadecuadas, especialmente la cultura de la inmediatez (impulsada por el consumismo y el afán de éxito fácil, la incapacidad de espera, la errónea aceptación de fines que justifican los medios), los mecanismos frágiles para garantizar derechos o que fomentan el clientelismo y el amiguismo, o los que permiten la persistencia de actores como la pobreza y la inequidad. Quien opta por la ilegalidad cree que puede construir sus propias leyes suplantando el bien común por un bien particular. Así como se edifica una cultura de la legalidad también se puede afectar el bien común a través de las conductas sociales ilegales, especialmente la corrupción. Integridad con valores Según el Informe Marco Conceptual: “La cultura de la integridad implica la puesta en práctica de un conjunto de valores que llevan a que las organizaciones se conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias”. Y se define la integridad como “una cualidad o característica de la conducta individual o del comportamiento organizacional, que también puede ser considerada como una virtud individual y organizacional que lleva a las personas a “actuar de conformidad con los valores, las normas y las reglas” Tal como sucede con la legalidad, la integridad se basa en otros valores como la honestidad, la rectitud, la entereza, la transparencia y la lealtad. Estos valores también apuntan a consolidar el rechazo a la conveniencia individualista o al relativismo moral porque las conductas íntegras apuntan a que se actúe con visión de conjunto, no según cada caso o según las circunstancias. “La integridad –dice el Informe– se expresa en la congruencia entre lo que se piensa, se siente, se dice y se vive; en la responsabilidad que se asume por las decisiones y acciones que se toman; en la confianza depositada por los otros; en la transparencia de las instituciones y la satisfacción con sus servicios que pueden expresar los ciudadanos”. La práctica de los valores permite afrontar la ruptura entre legalidad e integridad que se observa en funcionarios públicos que revelan -según el Informe citado- tolerancia a las faltas éticas (por ejemplo, negligencia en el desempeño del cargo, lógica del menor esfuerzo, malos tratos, desprecio por lo público, ausentismo, impuntualidad), que no siempre son ilegales o no siempre existe sanción jurídica para ellas. De las faltas se pasa a amenazas mayores para la integridad: inconsistencia en los valores, sobrevaloración del interés privado, tolerancia a la ilegalidad y una serie de imaginarios que vinculan política y corrupción. La estrecha relación entre legalidad e integridad nos hace pensar en que el fortalecimiento de la Ética pública con base en esos dos valores centrales y en otros valores complementarios, logra conjugar todos los factores en beneficio de la cultura de las instituciones. III. Los ámbitos de acción de la Legalidad y la Integridad El Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC) hace especial hincapié en enfocar la Ética como un saber práctico, como una Ética en acción, para relevar que se trata del comportamiento y de los hábitos concretos, a través de los cuales se puede percibir la conducta recta. Se busca que las personas y las instituciones se sensibilicen sobre la importancia y la necesidad de las prácticas éticas, pero, sobre todo, que se estas se logren como fruto de la convicción, no de la imposición propia de las normas legales. Hablamos del ámbito como un campo de acción dotado de sentido por la presencia de la persona, la cual tiene una importancia grande a la hora de analizar las dimensiones o niveles de la proyección de la Ética Pública. No se trata del ambiente físico o del conjunto de objetos o de espacios geográficos. Los ámbitos están delimitados “pero se abren a otras realidades; pueden ser afectados por la acción de otros seres y, a la vez, ejercen influjo sobre ellos (10)”. El primer ámbito de acción de la Cultura de la Legalidad y la Integridad es la persona misma, que posee su riqueza, su intimidad y es, a la vez, interdependiente respecto a los demás. De ahí que la Ética Pública tenga como fundamento la Ética personal, cuyo dinamismo se basa en el reconocimiento de la dignidad humana, pasando por la conciencia como brújula de la acción moral Y vinculada a la libertad y a la responsabilidad como características esenciales del actuar ético. La persona es el centro de la acción ética. Desde su potencialidad corporal, afectiva, intelectual y espiritual se desarrolla en busca de su felicidad o plenitud. Su voluntad y su libertad hacen posible que ella vaya siempre tras lo mejor para sí y para los demás, pues está hecha para trascender desde sí a los demás y juntos alcanzar un bien común. La construcción de la Cultura de la Legalidad y la Integridad empieza por el auto reconocimiento propio y por una honda valoración de la propia capacidad y de los propios valores que arraigan en la persona y desde ella se comunican a los otros ámbitos. Aunque la Ética Pública tienen campos de acción propios característicos de las Organizaciones, que son distintos de los de la Ética personal, sin embargo no podemos oponerlas entre sí como si pudiera presentarse una falsa invasión de autonomías. En todo caso, la personal siempre inspira y sirve de base a la pública, y esta, a su vez, lleva a comprender mejor la acción de aquella. Un segundo ámbito es la familia, fundamental para la realización de la persona como persona y primer escenario de la Legalidad y la Integridad. Vale la pena recordar este principio universal de importantes consecuencias: “La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y el Estado” (Art. 16 Declaración Universal de Derechos) En la familia como primera escuela de valores se da el primer aprendizaje de la legalidad y la integridad. Si hablamos de la condición del servidor público como ciudadano, tenemos que volver la mirada al ámbito familiar, donde se pone a prueba en primera instancia la Ética personal y donde se recibe un influjo del ámbito de la organización, es decir del servidor público. Ser familia y hacer familia es indispensable en el proyecto de vida personal y, desde el punto de vista de las organizaciones, algo decisivo al plantear los procesos de desarrollo de las personas. Desde ellas se da una proyección al ámbito institucional y al de la comunidad en la cual la familia está llamada a ser un motor de cambio y de equidad social, porque es “la raíz primaria de la solidaridad”. Un tercer ámbito es el de las organización o institución. En ella la legalidad y la integridad se promueven a través de políticas, estrategias y prácticas; no basta contar con que las personas quieran ser éticas y actuar éticamente. Hay que sensibilizarlas y ayudarles al razonamiento ético para que puedan resolver los dilemas éticos que se dan en su trabajo, a la vez que crecen en la formación de hábitos morales de comportamiento recto en su trabajo, en su relación con los colegas y en su interacción con los ciudadanos o en su relación con el Estado. La Ética Pública –dice Merino- “respalda las reglas y procedimientos indispensables para deliberar, para dialogar y construir respuestas a las preguntas que desafían nuestra vida en común y le ofrece un sentido moral al ejercicio de los poderes públicos. Esa Ética es inviable sin la referencia a la persona que trasciende desde sí misma a otros ámbitos. Si bien la Ética, como ya dijimos, es libre y se vive por convicción, hay que impulsarla mediante una pedagogía institucional efectiva. Medios como el “Manual de Gestión Ética para las Entidades del Estado” (11) son útiles siempre que sean instrumentos operativos que ayuden a las personas a transformar la conducta y no se reduzcan a mera información. El cuarto ámbito es la comunidad, donde convergen las metas y valores de las personas, entrelazadas por vínculo de ciudadanía, con una orientación compartida que es el bien común. La persona está llamada a ser parte viva de la comunidad y a contribuir a ella con todas sus fuerzas. Si, además, es servidora del Estado, debe vivir a fondo la responsabilidad de ayudar a los demás ciudadanos, de procurar la equidad entre todos, de ser solidaria y de dar ejemplo como funcionaria y como ciudadana. Ayudar a construir comunidad es la gran misión de los servidores públicos y de los formadores o multiplicadores de la Cultura de la Legalidad y la Integridad. Si se piensa en el rechazo social a la corrupción, ahí el papel ético de la comunidad es decisivo. La corrupción amenaza la supervivencia de las instituciones, la estabilidad de la familia, los derechos humanos de las personas y afecta profundamente los mecanismos sociales. Hay que sacar consecuencias más serias al analizar la gravedad del problema: “existe conciencia de que una corrupción galopante y desmedida, que se convierte en un cáncer de la sociedad, termina por crear tal grado de ingobernabilidad que el sistema democrático mismo puede llegar a entrar en un colapso, destruir el tejido social y hacer la economía de un país no viable” (12) Por eso, no es extraño que la Ética no figure entre las prioridades, sino como coletilla de la lucha anticorrupción, cuya tajada grande en realidad se la lleva lo punitivo, no lo preventivo ni lo educativo. En parte por un desconocimiento de cómo estructurar la Ética en lo público para que pase del discurso a la acción sostenible. “Lo inaceptable – dice Villoria– es la indiferencia ante la motivación moral en la acción gubernamental”. Y añade: “El gobierno debe tener como objetivo de su conducta el ser un buen servidor de sus ciudadanos, en suma, debe guiarse por criterios morales universalistas para gobernar y no solo por criterios cortoplacistas para mantenerse en el poder". No podemos perder de vista que la Ética que proponemos está relacionada con el éxito y la felicidad de las personas que componen la familia, la organización y la comunidad. No se trata de lograr un estado de ánimo: “estar happy” o encontrarse bien”, como subraya Spaemann (13), ni “la suma de todas las ventajas y prestaciones particulares que la hagan objeto de la alegría y la aprobación del otro”. Es algo vinculado con el amor como motor de la felicidad (“el otro llega a ser real para mí y deja de ser para mi circunstancia: soy parte de su mundo y el es parte del mío y solo así podemos llegar a ser y a sentirnos realmente personas”) y con la búsqueda del bien común, que no es algo etéreo e inconsútil, sino un entramado de bienes que integran la felicidad del ciudadano. Es preciso recordar que el propio concepto de gobierno lleva en sí inserta una razón de ser, la de guiar a una comunidad hacia su bien común; si pierde esa razón de ser, pierde su bien interno, lo que le justifica socialmente (Villoria). No basta pues con afirmar la importancia de la Ética Pública como lo expresan en ocasiones los políticos, los gobernantes y los dirigentes de las organizaciones púbicas o privadas. Como no bastan las leyes que contemplan normativas éticas, ni los códigos éticos, ni las declaraciones de principios y valores: es indispensable la gestión de la Ética Pública en forma sistemática desde el Estado y el gobierno. Svara (14) lo expresa así: la Ética es un aspecto esencial del servicio público, pero a menudo es dejado fuera de las discusiones el desarrollo de ese campo y de sus principales funciones. Para que la Ética guíe las actitudes y comportamientos de los administradores públicos tiene que ser integrada en la forma como los administradores piensan sobre sus prácticas e incorporada en su conducta de cada día. IV. Los Valores, un reto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad El valor es un bien deseable que perfecciona a la persona que lo expresa libremente en su comportamiento En realidad los valores demandan una interiorización de la conducta que no es otra cosa que una apropiación sucesiva de acciones que se repiten intencionalmente, de modo que llega un momento en que se realizan inconsciente pero libremente. De lo contrario no serían personales Desde hace ya varias décadas se habla de la necesidad de los valores éticos en la cultura de las organizaciones. Durante todo ese tiempo, de los prejuicios sobre los valores se ha pasado a una visión más concreta y acertada de su papel en la vida de las personas y de las organizaciones. Quienes nos hemos dedicado por largos años a estudiar, trabajar y escribir sobre el tema(15), hemos acumulado una experiencia valiosa a la hora de comprender su fuerza y eficacia operativa en el clima de trabajo de las instituciones. Sin embargo, hay todavía mucha teoría, mucha palabra sobre los valores y poca construcción real de los mismos. Muchas veces se quedan colgados en las paredes de la organizaciones o congelados en los planes estratégicos porque no se sabe cómo hacerlos vida vivida. Los valores dan sentido a todo lo que hacemos porque a través de ellos nos perfeccionamos y compartimos con los otros, para poderles servir. Sin valores todo da lo mismo, no hay diferencias, no vale la pena esforzarse. En cambio con valores todo cobra un nuevo color. Se trata de valores vividos, practicados libremente, no tenidos como un modelo teórico o distante, como una simple meta intelectual o como una mera aspiración. Todo lo contrario: que se vean, se perciban, se sientan, arraiguen en el corazón y en la conducta. Lo hemos podido comprobar a lo largo de los muchos años de actividad del Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL. Hemos tratado de contribuir a subsanar esa deficiencia ofreciendo metodologías e instrumentos de autoevaluación en valores que permitan su aprendizaje sistemático hasta convertirse en hábitos, en auténtica cultura corporativa. Demostrando que los valores se pueden medir porque “todo lo que se puede medir se puede manejar y, por tanto, se puede mejorar”. Creamos un instrumento de Autoevaluación en Valores denominado VSM (16) de mucha utilidad para el mejoramiento personal y corporativo, para procesos de evaluación, de selección de personal y como base para proyectos de desarrollo de las personas y fortalecimiento de determinados valores en la cultura. Cuando hay procesos de desarrollo o construcción de valores, se produce una cadena de valor agregado o de agregación continua de valor: se reconoce corporativamente que hay cosas que añaden valor –por ejemplo la lealtad– y que hay otras que restan valor, por ejemplo, el chisme como hábito que desfigura los cauces de la comunicación. Lo que resta valor son los antivalores, que son hábitos que traen algo dañino. Los antivalores exigen un desarraigo –un desaprendizaje- que compromete tanto como el aprendizaje de los respectivos valores. Todo desarrollo corporativo de valores se fundamenta en la conducta de las personas, primeras beneficiadas y responsables principales de que los valores operen de manera efectiva. Por eso, hay que empezar por uno mismo: conocimiento, conciencia, decisión, acción, hábito, propósito, constancia y diligencia para mantener el objetivo a lo largo del tiempo, comprobando los resultados en la conducta y en la percepción que los demás tienen de ella (17). Si existe afán de aprender valores, entonces surgen las situaciones que lo posibilitan, antes, durante o después del trabajo. “Si la tasa de aprendizaje es mayor que la tasa de cambio, está asegurado el éxito de adaptación de la empresa a nuevas situaciones.” (18). Por eso conviene dedicarse de forma positiva a la tarea de desarrollar valores para que surja una cultura de valores y valores para un cambio de cultura. El aprendizaje continuo de valores se traduce necesariamente en la obtención de buenos resultados: utilidades económicas, incremento del capital intelectual y contribución a la sociedad. Los valores se deben convertir en una ventaja competitiva, lo cual exige el máximo aprovechamiento de la inteligencia —racional y emocional— de todos los integrantes de una organización. Y compartir la visión y los valores, además del influjo mutuo interpersonal, es un motor de progreso. Esto se debe notar en términos de incremento de la productividad, de elevación de la calidad y del servicio, de reducción de costos al aumentar la eficiencia, en el aprovechamiento del tiempo, y en la rapidez y efectividad de la comunicación y de la retroalimentación que permite rectificar errores. Si se logra que los valores estén arraigados en la conducta de los individuos, es más fácil que estén arraigados en la familia, en la organización y en la sociedad. Lo contrario no parece que sea la dirección lógica de este fenómeno. En resumen, el cambio se produce por la transformación de la conducta personal para desde ahí influir en los demás ámbitos. V. Cuatro valores para la transformación cultural de los servidores públicos Con base en el estudio Previo realizado por la Universidad Javeriana (19), en las experiencias de la Procuraduría General de la Nación y en las exigencias del proceso de sensibilización y formación, se escogieron en la Cultura de la Legalidad y la Integridad cuatro valores principales, cada uno con otros tres valores asociados, para fortalecer su práctica en los servidores públicos: Trascendencia (asociada a servicio, bien común y liderazgo) Respeto (asociado a reconocimiento de la dignidad, comprensión y tolerancia). Confianza (asociada a lealtad, credibilidad y transparencia). Solidaridad (asociada a responsabilidad, entrega, y equidad). Se recogen esos valores en una Cartilla sobre la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC) que sirve de guía para su práctica en las entidades públicas. A su vez todos ellos convergen en los dos valores motores centrales que impulsan todo el Proyecto: la Legalidad y la Integridad. 1. Trascendencia La trascendencia es un valor que contrarresta eficazmente el egoísmo propio del consumismo y del individualismo. La persona es un ser con los demás y para los demás, y esto se manifiesta en la relación interpersonal y en la vida en comunidad. Quien trasciende se da, hace una donación de lo mejor de sí mismo, sale de su propio yo y va hacia a los demás. Este valor ayuda a superar el simple hacer por hacer, el activismo que domina a muchas personas que se quedan en el hacer y en el tener propios del consumismo. El solo tener no puede hacer feliz a nadie. El trascender sí porque es convertir el hacer, el trabajo, en auténtico obrar, con autodominio que a través del querer nos permite ser y trascender hacia los demás, por medio de los valores, el servicio, el bien común y la solidaridad. Si el Estudio previo al Proyecto de Cultura de la Legalidad y la Integridad hace constar que el servicio ocupa el último lugar en la preferencia de los valores por parte de los funcionarios entrevistados, eso indica que hay que llevar a cabo una urgente transformación de la cultura rescatando el valor de la trascendencia y con ella el del servicio como el mayor motivo de orgullo de una persona, sobre todo si tiene la condición de servidor público. Debemos insistir en que no es un asunto de enseñar o aprender técnicas de servicio, a la usanza empresarial cuando se habla del” servicio al cliente”. Aquí hay algo más de fondo: trascender sirviendo es lograr un espíritu de servicio, que nace en lo hondo de la persona que descubre esa vocación de disponibilidad para satisfacer las necesidades y expectativas de los demás. Eso en una entidad pública debe ser algo patente: el servicio a los ciudadanos es la razón de ser del funcionario. “Servir a la gente es algo que beneficia ambas partes y a la organización entera. Cuando una persona sirve desprendidamente desarrolla una de las más altas capacidades que lo manifiestan como ser humano…una sincera y persistente actitud de preocupación por servir a otros normalmente desarrolla confianza y voluntariedad de ayudar, mientras el egoísmo favorece lo contrario” (20). De este modo se rechaza el egoísmo como uno de los males más arraigado en la cultura. Trascender es servir sin condiciones, entregarse con generosidad en el servicio a los ciudadanos, servirles mejor de lo que esperan ser servidos, servir a todas horas, de modo que se haga honor al nombre de servidores públicos. El Estudio previo señala igualmente la pérdida del sentido de lo público. Por eso la CLIC propone como antídoto la trascendencia del bien común y la orientación de la actividad de las personas como servidores públicos a ese bien como referencia fundamental. Dar primacía a los intereses particulares sobre los públicos es el mayor desencadenante de la corrupción. El servidor público trasciende cuando incorpora su trabajo y servicio como parte de su proyecto de vida; cuando sirve a los otros como si estuviera sirviendo a la persona más amada y, sobre todo, si hace comprender a los demás que la naturaleza de su función está orientada a favorecer la comunidad y la convivencia. Por eso “nuestros lazos sociales son lo que mejor definen nuestras vidas” (21) El Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad conlleva la formación de líderes formadores o multiplicadores de la Ética y los valores, encargados de una siembra constante y generosa en todos los demás funcionarios públicos, y estos, a su vez, están llamados ejercer un liderazgo en el resto de sus compañeros. Aún así, no estamos descargando toda la responsabilidad en ellos y en Estado o el Gobierno. Como afirma Villoria en el escrito antes citado: “no podemos reducir sin más el concepto de buen gobierno al poder ejecutivo en el marco del Estado. No puede hacer cambio social si la gente no cambia sus hábitos y creencias”. Es el cambio basado en la transformación de la conducta, tarea permanente de todos los ciudadanos en busca de la sostenibilidad ética de la cultura de las entidades públicas. 2. Respeto El respeto es considerado como un valor angular en el servicio público y en la ética de los funcionarios y se relaciona con el principio universal “no hagas a otro lo que no quieras que te hagan a ti”. Para poder realizar el reconocimiento del otro que implica este valor, hay que partir de la trascendencia de la persona del otro respecto mí mismo y a todos los demás. Por su estrecha relación con el reconocimiento de la dignidad humana el respeto tiene una primacía como valor clave para la convivencia. A tal punto que también podemos afirmar que el respeto a la dignidad humana es el fundamento de la organización. “Las organizaciones no son simples mecanismos de producción y servicios, en los que las personas son piezas sueltas o aisladas, guiadas únicamente por la visión del éxito material o de la obtención de beneficios económicos. Son organismos vivos, conformados por seres espirituales y libres, cuyo bienestar y felicidad debe anteponerse a cualquier otra forma de utilidad, primacía que no demerita en modo alguno la optimización de los recursos y la obtención de los mejores resultados económicos posibles. Por eso la dignidad de las personas que las integran es el referente fundamental de su acción” (22). Se apreciará mejor el sentido del respeto dentro de la organización y sus consecuencias prácticas en la medida en que se haga realidad lo que hemos denominado la centralidad de la persona y su dignidad. La estructura, los procesos y la administración y el uso de la tecnología están al servicio de la persona y no al revés, y hay que valorarla con independencia del rango o posición que ocupe. La Cultura de la Legalidad y la Integridad tiene en este valor uno de sus apoyos capitales, para lograr que en el ámbito de las entidades públicas y de la relación con la ciudadanía y con la comunidad en general la primacía del respeto se refleje en la atención, en el buen trato a los ciudadanos, en la protección de sus derechos, en la aceptación del pluralismo, en la inclusión, etc. Unidos a ese reconocimiento de la dignidad están la comprensión y la tolerancia. Si el servidor público se pone mental y afectivamente en la situación del ciudadano al que atiende, esta actitud le permitirá entender mejor lo que pide o reclama, lo que espera o solicita. Por eso no debe precipitarse a juzgar antes de examinar bien lo que aquel le plantea. El punto de partida de una buena comprensión es saber escuchar atentamente. El servidor público respeta cuando, de un lado, se valora a sí mismo, y del otro, cuando observa íntegramente los procedimientos y normas que favorecen la convivencia; cuando sabe que las normas no pueden ser usadas para beneficios distintos a los del espíritu de las mismas; y cuando con su actitud tolerancia sirve a sus conciudadanos porque aceptar y permitir la diversidad de opiniones y de modos de ser y de pensar, lo que facilita la convivencia. 3. Confianza Todos los esfuerzos del Proyecto de la Legalidad y la Integridad pueden ser vistos bajo una meta esencial: recobrar la confianza de la ciudadanía en las instituciones y en el Estado. Afirma Covey: “Hay una cosa común a todo individuo, relación, equipo, familia, organización, nación, economía, y civilización a través del mundo entero, una sola cosa que, si se suprime, destruye el más poderoso gobierno, el más exitoso negocio, la más floreciente economía, el más influyente liderazgo, la mas grande amistad, el más fuerte carácter, el amor más profundo …esa cosa es la confianza (23) David Halpern (citado por Covey) revela que únicamente el 34% de los americanos cree que los demás son dignos de confianza; en Latinoamérica esa cifra es solamente el 23% y en África el 18% (24). También en nuestro proyecto CLIC se señala que la confianza ocupa el último lugar en los valores evaluados con un 26%. No es pues la confianza un valor en alza y mucho tiene que ver con la crisis económica y ética. Mucho se podría ahondar en cifras reveladoras de la crisis de confianza. Pero es más interesante proponernos cómo recuperarla y fortalecerla en una cultura ética. Si trascendemos de verdad en la relación con los demás y con las instituciones, buscando entender las razones de su actuación, es posible que logremos mucho más que si dejamos hacer carrera al prejuicio o a la desconfianza fundada en apariencias o en actitudes emocionales. La confianza se merece, se consigue al demostrar, con hechos, que los demás pueden depositar en nosotros esa seguridad o esa esperanza de que no los vamos a defraudar, de que pueden contar con nosotros siempre, dentro de los límites naturales de las relaciones laborales o de amistad. Confianza tan contraria al antivalor de la desconfianza, que nos lleva a esa actitud de juzgar a los demás por lo que hacen y juzgarnos a nosotros mismos por nuestras buenas intenciones. Un clima de confianza es fruto del esfuerzo común, pero siempre se hace presente el papel de los líderes, aquellas personas que en la organización saben influir en forma positiva sobre los demás, para conseguir que se depongan las actitudes que dificultan la confianza y se abran las puertas de la comunicación asertiva y de la conducta proactiva, optimista, esperanzada. El servidor público genera confianza cuando él mismo confía en los demás, cuando da vida al principio de la buena fe en las actuaciones de terceros, y construye, día a día, en cada uno de sus actos, la entrega a los demás. La confianza se apoya en la lealtad como adhesión firme a las personas u organizaciones, con fidelidad a través del tiempo, y en la credibilidad como un capital que se acumula con el paso del tiempo. Si en una relación la persona actúa con coherencia y honestidad, es muy probable que sea digna de nuestro crédito y por lo tanto acudiremos a ella como a alguien en quien podemos confiar o en quien podemos apoyarnos porque es creíble lo que nos dice. Confianza asociada a la transparencia como práctica de una conducta honesta, clara, sometida a reglas y principios, para que pueda ser juzgada por todos. 4. Solidaridad Otro valor clave en la Cultura de la Legalidad y la Integridad es la solidaridad, que consiste en la ayuda firme y generosa en bien de los demás. Construir algo en bien del otro exige diametralmente negar el encerrarse en sí mismo o el vivir para sí. La solidaridad desarrolla la capacidad de dar que hay en toda persona, que implica que los demás esperan de nosotros ayuda, lo cual es básico para forjar un espíritu de servicio y solidario. Los bienes que damos cuando somos solidarios retornan a nosotros, no sólo en forma de satisfacción por el servicio que prestamos o el don que ofrecemos, sino también a través del aprendizaje y del crecimiento personal que nos brinda el atender las necesidades ajenas, el poder contribuir a que disminuyan las distancias y desigualdades, es decir, a combatir la inequidad, uno de los índices más evidentes de falta de justicia social. La solidaridad es demostración de que unidos se llega más lejos que aislados y de que puede más la conjugación del nosotros que la del yo individualista. Ella vuelve a las personas y a los grupos capaces de sobrevivir y de una proyección consistente hacia el futuro. La solidaridad supone la “determinación perseverante de trabajar por el bien común”, con un reconocimiento claro de que todos somos en verdad responsables de todos. Ser solidarios es trascender de tal manera de que valoramos la existencia del otro en una forma tan decidida como si fuera la nuestra o incluso más que ella. La solidaridad es una muestra fehaciente, en el servidor público, de que los problemas de la ciudadanía que acude a él, los propios de la institución para la que a trabaja o los de la comunidad a cuyo fin coopera desde la función pública, los hace suyos de tal manera que no descansa hasta poner todo los medios necesarios para remediarlos, dando un servicio de calidad y manifestando de diversas maneras esa solidaridad. El servidor público es solidario cuando reconoce que detrás de toda actuación procedimental o normativa, hay un ser humano, revestido de dignidad, y sabe que, frente a las circunstancias adversas de los demás, él puede sentirse igualmente afectado. Este valor se hace realidad vivida con una actitud de responsabilidad, entrega y equidad. La responsabilidad como capacidad de responder a las necesidades y expectativas de los demás ciudadanos: se viven las obligaciones, pero se va más allá –se trasciende- por el sentido de compromiso y por la identidad con la institución a la que se pertenece. La meta de la responsabilidad es la excelencia personal y la ejemplaridad respecto a los compañeros. La motivación que la inspira es precisamente la basada en motivos superiores al logro material o a la satisfacción interior. Por eso mismo los podemos llamar motivos trascendentes. La entrega se refleja de múltiples formas: por ejemplo, dar cosas, dar tiempo, prestar posesiones, perdonar o escuchar. Al mismo tiempo, puede suponer salir de un estado de confort para mejorar la situación de otra persona. Finalmente, la equidad que busca la proporcionalidad justa, esa igualdad que permite que las personas disfruten de sus derechos yendo más allá –trascendiendo- de lo mandado estrictamente por las leyes. Se trata de una construcción personal y colectiva porque compromete a todos en la organización, no sólo a los dirigentes, al gobierno y el Estado o a la comunidad. Promueve la práctica de la integridad evitando las discriminaciones, buscando la inclusión, haciendo desaparecer la rigidez en la aplicación de la ley y fomentando la adhesión leal a la norma que converge en la legalidad e integridad de la conducta. Conclusiones 1. La Ética Pública constituye una necesidad perentoria en la sociedad actual, en la que el crecimiento del fenómeno de la corrupción demanda respuestas que complementen y perfeccionen la observancia de la normatividad con las prácticas éticas, para afrontar la presión de la corrupción sobre los funcionarios públicos, por la concurrencia de ideologías que en el contexto social facilitan las concesiones morales en ese terreno, sobre todo el consumismo, el individualismo y el relativismo. 2. La Legalidad y la Integridad son dos poderosos motores de una auténtica transformación cultural de los servidores públicos y de sus instituciones. De ahí que se proponga en el Proyecto una legalidad como aceptación, reconocimiento y apropiación voluntaria de las normas, inseparable de la integridad centrada en valores como la coherencia, la rectitud, la honestidad y la transparencia que contribuyen al fortalecimiento de la cultura de lo público, fruto de la vivencia de la ética por convicción, no por imposición. 3. La cultura ética del Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC) se centra en la persona misma de cada funcionario público, cuya razón de ser es contribuir a la búsqueda del bien común como finalidad fundamental del Estado. Cada funcionario debe tener conciencia de la importancia de razonar y actuar éticamente ante los dilemas morales que se le presenten, procurando hacer el bien para sí, para su familia, para su institución y para la comunidad. 4. La Ética Pública necesita una gestión que la haga operativa dentro de las instituciones: para que no se reduzca a un discurso más de carácter teórico, debe basarse en políticas, estrategias y acciones concretas, que promuevan comportamientos éticos dentro de las entidades públicas, secundados por una buena comunicación y por el liderazgo de cada servidor público en la comunidad. 5. Para impulsar la transformación cultural de las entidades públicas se han escogido cuatro valores para ser trabajados más intensamente por los servidores en su condición de ciudadanos y de funcionarios públicos, para contribuir así a la recuperación de la confianza en el Estado, mediante un cambio basado en hábitos que den sostenibilidad ética a las instituciones. La información sola no forma: lo que verdaderamente forma es la transformación de la conducta para que yo cambie, para que los demás cambien, para que las instituciones cambien, para que el país cambie. Hagamos parte todos del tsunami ético que, con base en la Legalidad y la integridad, nos lleve a afirmar con orgullo: “Colombia con la moral en alto”. BIBLIOGRAFÍA 1) CENDEX-UNIVERSIDAD JAVERIANA: Proyecto Cultura de la Legalidad y la Integridad, Procuraduría General de la Nación-BID: Informe Marco Conceptual versión final, Documento técnico GPGD/1624B-12, , Bogotá 2012. 2) YARCE, J. (2010): La empresa como un sistema humano, ILL-Universidad Católica 3) PÉREZ ADÁN, J. (2006) Repensar la familia, EUNSA, Pamplona 4) MERINO, Mauricio (editor), (2010): Ética Pública, Biblioteca Básica de Administración Pública, S.XXI editores, Buenos Aires 5) YARCE, J.: (2014): Ética personal en acción. ILL-Universidad de La Sabana, Bogotá. 6) SANDEL, Michael J.(2013) Lo que el dinero no puede comprar, Debate, Bogotá. 7) PLATÓN, Diálogos Critón y Gorgias (1966), Obras completas, Aguilar, Madrid. 8) BILBENY, (477a - 477e) Norbert (1998) El saber como Ética, Península Barcelona. 9) VILLORIA, Manuel (2011): ¿Más libertad o más felicidad? El buen gobierno del siglo XXI, Reforma y democracia Nº 51, 12-34 10) LÓPEZ QUINTÁS, A. (1993) El arte de pensar con rigor y vivir de forma creativa, Asociación para el progreso de las ciencias humanas, Madrid. 11) USAID, (2006) Manual de Gestión Ética para las Entidades del Estado, Bogotá 12) QUERUBÍN, R. (2005): La lucha anticorrupción y la Ética Pública y Privada, Editorial Carrera 7a, Bogotá 13) SPAEMANN, R. (2010): Ética, política y cristianismo, Palabra, Madrid. 14) SVARA, James (2006): Ethics Primer, Johns & Bartlett Publishers, Boston 15) YARCE, J.: (2001): Los valores son una ventaja competitiva, Ediciones ILL. (2004): Valor para vivir los valores, Norma. (2009): El poder de los valores en las organizaciones, ILL-Univ. La Sabana. (2010): Cuales son tus valores, Panamericana Editorial. 16) Ver “Values System Management”: www.liderazgo.org.co 17) YARCE, J. (2014): Cfr. Liderazgo para servir, ILL, Bogotá 18) GARCIA. S y DOLAN S. (1997): Dirigir por valores, Mac Graw Hill. 19) CENDEX-UNIVERSIDAD JAVERIANA: Proyecto Cultura de la Legalidad y la Integridad, Procuraduría General de la Nación-BID: Informe de Análisis de la línea de base de la cultura de la legalidad y la integridad en las entidades piloto, Informe final, documento técnico GPGD/1640-12, Bogotá 2012. 20) MELÉ, D: Business Ethics in Action, Macmillan-Pallgrave, London, 2009 21) LAYARD, Richard (20005) La felicidad, Taurus, Madrid. 22) YARCE, J. (2014): EL respeto a la dignidad como fundamento de la organización, La Bagatela, Revista de Derechos Humanos, Universidad de América 23) HALPERN, David citado por COVEY, Stephen M. R (2006) The speed of trust, Free Press, New York. 24) Instituto Latinoamericano de Liderazgo-Procuraduría General de la Nación (2014): “Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC), Bogotá 2.5 EXPERIENCIAS COLOMBIANAS SOBRE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD (CLIC) Carlos Bernal Quintero Liderazgo-ILL Director General del Instituto Latinoamericano de 1. La estrategia general de la CLIC La tarea de desarrollar el Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia CLIC nos fue asignada a la Alianza Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL y Universidad Católica por la Procuraduría General de la Nación, con el respaldo del BID, con base en un proceso de convocatoria en el que participamos con otras 15 instituciones de gran prestigio en nuestro país. Creamos un equipo de trabajo entre las dos instituciones, dirigido por el Presidente del ILL Dr. Jorge Yarce (autor intelectual de toda la documentación preparada para el Proyecto de Formación y Sensibilización en la Cultura de la Legalidad y la Integridad) y coordinado por mí e integrado por consultores del Instituto y de la Universidad. A su vez se mantuvo una relación permanente con el equipo de la Procuraduría a cargo del Proyecto dirigido por el Dr. Carlos Mesa Díaz, Procurador Delegado para la Descentralización y Entes Territoriales, con la coordinación de la doctora Polyana Hernández y la asesoría de Natalia Silva y Ana María Jaramillo. Debo decir que, basado en la experiencia de más de 15 años como Director General del Instituto Latinoamericano de Liderazgo, acompañando procesos de transformación cultural en varias organizaciones públicas y privadas, dentro y fuera del país, la invitación a desarrollar este Proyecto se convirtió en un reto que provocó en nosotros una gran satisfacción por la calidad de la investigación de base hecha por la Universidad Javeriana, por el alto nivel profesional del equipo de consultores y del equipo de la Procuraduría. Consecuentemente, los resultados obtenidos han cumplido con creces las expectativas. Por eso quisiera detenerme en algunas experiencias logradas, para que se tenga una visión lo más completa posible de lo que este Proyecto representa para las entidades públicas del país, como una experiencia piloto digna de replicarse en Colombia y en otras latitudes. 2. Insumos fundamentales para el proyecto La PGN nos aportó para iniciar el trabajo materiales, documentos y bases conceptuales, contenidos en el Estudio previo realizado para el proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad por Cendex-Universidad Javeriana recogido en 8 documentos publicados en el año 2012, que abarcan aspectos conceptuales, experiencias en la lucha contra la corrupción en organismos internacionales y en diferentes países, experiencias colombianas, investigaciones de campo, en diferentes localidades y entidades del país, metodologías empleadas, diseño de estrategias para la promoción, formación y sensibilización, modelo de capacitación y plan de sostenibilidad Este grafico muestra, en un esquema, los hallazgos principales del Estudio: 3. Bases conceptuales de la estrategia CLIC Teniendo en cuenta los puntos antes tratados , el equipo de trabajo se concentró en el análisis de los documentos que describen el estudio, para elaborar el programa y la estrategia de formación para dar respuesta a la necesidad de construir una nueva cultura del servidor público. Basada en la legalidad y la integridad. Los puntos principales que conformaron la estrategia de formación diseñada fueron presentados en detalle en la ponencia que el Doctor Jorge Yarce hizo en este Foro que se puede resumir en el grafico siguiente: 4. Los Formadores Uno de los pilares de la estrategia fue la formación de un grupo de 60 líderes formadores, servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, que darán continuidad al trabajo que se ha iniciado. Para integrar este grupo se cumplieron los siguientes pasos: 4.1. La convocatoria Cómo seleccionar a los 60 funcionarios para ser formadores fue la inquietud del Equipo de consultores, buscando que se garantizara la calidad de los escogidos y la transparencia en el proceso de selección. Hacer una convocatoria libre para todos los funcionarios de la entidad fue la mejor decisión y la respuesta a ella superó en todo las expectativas: más de 170 personas se inscribieron el mismo día que se abrió anuncio en la página web. 4.2. La selección de los formadores Con los inscritos realizamos un proceso de selección técnica usando el instrumento de autoevaluación en valores VSM (Value System Management) desarrollado por el ILL que consiste en una medición de los comportamientos de las personas frente a 16 valores. Del total de los inscritos recibimos 123 respuestas con resultados muy positivos en la medición, lo que nos llevó a utilizar como instrumento complementario las entrevistas de grupo para los inscritos radicados en Bogotá y entrevistas individuales telefónicas o por Skype con los inscritos radicados fuera de la capital. Cuatro profesionales expertos del APCA, tuvieron la responsabilidad de realizar las 123 entrevistas y con base en esos resultados y los de la medición con el VSM se seleccionaron los 60 formadores. 4.3. La formación El curso de formación de formadores se realizó en 2 grupos de 30 personas cada uno y durante 5 días de 8 horas diarias de trabajo para un total de 40 horas cada grupo. Los contenidos del curso estaban dirigidos, primero, a enseñar a los formadores los conceptos básicos de la CLIC y la manera como ellos debían transmitir esos contenidos a los grupos objetivo y, segundo, a desarrollar en los formadores las habilidades personales para desempeñarse como responsables de la conducción de los seminarios CLIC. 4.4. El compromiso de los formadores Fue para todos, tanto los miembros del equipo de la APCA como para los directivos de la Procuraduría, una sorpresa muy positiva encontrar en los miembros del equipo de formadores una calidad personal y profesional y un compromiso tan claro frente a la tarea para la cual aceptaron ser parte. Tuvieron durante la formación un excelente desempeño, un interés muy grande por aprender y una motivación muy alta en su sueño de construir una cultura de la legalidad y la integridad para Colombia. 4.5. Los seminarios de sensibilización para funcionarios públicos Después de haber formado los 60 participantes en el curso, iniciamos la tarea de sensibilización de los servidores públicos en seminarios de 2 días para las 14 instituciones del sector seleccionadas y localizadas en diferentes ciudades del país así: 2. Cartagena Alcaldía y Gobernación 1. Bucaramanga Gobernación 1 Ministerio de Salud 1. INVIAS 1. Ministerio de Trasporte 2 Yopal Alcaldía y Gobernación 1 San Francisco alcaldía 1 Funcionario PGN 1 Alcaldía de Pasto 1 Alcaldía de Cali 1 Alcaldía de Puerto Wilches 1 Alcaldía de Barranquilla Los seminarios fueron conducidos por el Equipo de consultores y se dio, al mismo tiempo, la oportunidad a los recién formados de demostrar sus capacidades aprendidas y de perfeccionar sus conocimiento. Unos 420 funcionarios de las instituciones atendidas. Los 2 días de duración permitieron un trabajo de sensibilización profunda y de concientización de las persona frente los compromisos de cambio comportamiento que el programa CLIC propone. 6. Instituciones y participantes Las instituciones seleccionadas según los criterios de la Procuraduría constituyeron según nuestra apreciación un muestra significativa de la población objetivo del proyecto. Las instituciones asumieron la responsabilidad de manera seria facilitando en algunas ocasiones los medios que en algunas localidades resultaron escasos en insuficientes . Debe destacarse la calidad de los participantes por su nivel y por su compromiso con los objetivos del proyecto, en algunos lugares la presencia del alcalde , del gobernador o del director de la institución significó una muestra del compromiso y respaldo institucional al programa. 7. Las rutas de acción personal Las rutas de acción personal constituyeron un elemento muy importante en el programa de formación puesto que, como se ha dicho antes, el objetivo no era de transmisión de información sino de buscar compromisos de cambio de comportamiento en las personas. Los participantes realizaron un trabajo de autorreflexión escribiendo una ruta de acción personal con la cual cada uno de ellos se comprometió con cambios sustanciales en su comportamiento en los 4 ámbitos estudiados y en los 4 valores seleccionados. 8. Las rutas de acción institucional La tarea de seguimiento y despliegue al interior de las instituciones de la CLIC, es la condición del éxito de este programa. En cada una de los seminarios el trabajo concluyó conformando un grupo personas responsables de hacer el despliegue y el seguimiento del plan elaborado para la institución. Vale decir que estos planes se elaboraron con la descripción de actividades muy concretas, definiendo las personas responsables de cada actividad y asignando un responsable de la Procuraduría para dar apoyo a la institución en el desarrollo del plan. Los compromisos que se adquirieron por parte de las instituciones que participaron en los seminarios se están cumpliendo a cabalidad dentro de cada institución, es decir que estamos del proyecto a los hechos realizaciones. 9. Nuestro aprendizaje Tenemos que decir que este trabajo nos ha dejado muchos aprendizajes a como responsables del desarrollo de esta estrategia, que podemos resumir en las siguientes enunciados: Ø Los servidores públicos en su mayoría son personas con grandes cualidades humanas y profesionales, que luchan y sueñan con un mejor país y una mejor comunidad. Ø La gente de las poblaciones pequeñas manifiestan más compromiso y necesitan más ayuda que las de las ciudades grandes. Ø El cambio cultural es mas fácil lograrlo desde la periferia hacia el centro que desde el centro hacia la periferia. Ø Realmente los servidores públicos están convencidos de que vale la pena luchar constantemente por la cultura de la legalidad y la integridad, y así lograr por un mejor país. Ø La educación es la base de la transformación cultural del servicio público. Ø Los problemas de las comunidades solo se pueden afrontar con soluciones que beneficien a todos sin discriminación alguna y mirando siempre al bien común. Ø Mejorar a las personas para mejorar el mundo es el camino hacia un verdadero cambio cultural. Ø Fortalecer la institución familiar es una necesidad urgente en la sociedad colombiana actual. Ø Recuperar la confianza en las instituciones es la primer tarea de los gobernantes. Ø Desarrollar estrategias para mejorar la justicia y la equidad en las comunidades buscando dar respuesta a las necesidades de todos crea los ambientes propios para una cultura de la legalidad y la integridad. Ø El respeto por el ciudadano permite que la institución recupere la confianza y la credibilidad. Ø La práctica de la solidaridad es una necesidad que no puede esperar para mejorar efectivamente la sociedad. Ø Enseñar la transcendencia, tanto a los servidores públicos como a la ciudadanía en general, nos lleva a la construcción de un mundo mejor para todos. 10. Anécdotas significativas Ø Sobre las oportunidades para ser corrupto: La jefe de policías de tránsito en Cali “Todos los días encontramos historias tan diferentes que García Márquez habría podido juntarlas para escribir mil años de soledad”. Ø El compromiso con una nueva sociedad (el ámbito de la comunidad) No todos los jóvenes están pensando en solo rumba Una joven de 23 años, profesora, enseña durante 8 meses todos los días de 5 a 11 de la noche a un grupo de 30 jóvenes un curso sobre seguridad y salud ocupacional. Ø La educación incluyente (el ámbito de la organización) Un ejemplo con inclusión Un grupo de 20 alumnos de clase nocturna de edades entre 15 años y 56 años con profesiones diversas entre empleadas de servicios, desplazados, ex guerrilleros y ex drogadictos estudiando juntos por un sueño. Ø Por una familia unida ( ámbito de la familia) El valor del respeto y la unidad familiar Una persona que pierde el respeto de su esposo, pide ayuda para encontrar como evitar la desintegración de su familia. Ø Fijándose metas personales ( ámbito de la persona) Aquí a aprendí a valorarme como persona y a fijarme metas para mi desarrollo. “Después de haber terminado como moto taxista, por el fracaso económico de mi familia, ustedes me han ayudado a entender por qué debo luchar y cómo replantear todo mi proyecto de vida ahora como servidor público para ayudar a los demás. 11. Video ¿cómo vamos ahí? El siguiente video es una de las piezas exitosas usadas en el programa de formación, preparado por el Equipo que se encargó del aspecto comunicacional del proyecto, dirigido por Raquel Sofía Amaya, que queremos compartir con ustedes para terminar esta presentación de las experiencias colombianas de la Cultura de la Legalidad y la integridad para Colombia 2.6 CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD PARA COLOMBA (CLIC) Carlos Augusto Mesa Díaz Procurador Delegado para la Desentralización y las Entidades Territoriales. Resumen Los estudios hechos para el Proyecto de Fortalecimiento de la PGN evidencian una ruptura entre legalidad e integridad que redunda en la pérdida de confianza y credibilidad en lo público. Con base en ese Estudio se diseñó el Proyecto Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC), un plan de intervención para impactar a diversas entidades públicas, partiendo de la formación de líderes multiplicadores y de la sensibilización a funcionarios de catorce entidades pilotos del país, con estrategias para un aprendizaje colaborativo confluyente en las rutas de acción institucionales y personales para hacer de es Cultura un propósito permanente que logre sostenibilidad a nivel personal e institucional. I. La Ética y la Cultura de las instituciones públicas Este Foro hace parte de un proyecto para el fortalecimiento de la Ética pública, que se ha denominado “Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia” con la sigla CLIC, para indicar expresamente la sintonía de los servidores públicos con la Ética, haciéndola realidad a partir de su propio ejemplo y proyectándola en las instituciones y en la comunidad. El Proyecto hace parte de uno de los compromisos misionales de la Procuraduría General de la Nación, convencida de que solamente con acciones de formación, sensibilización y prevención es viable reducir a cero las conductas corruptas, y de que solamente inspirando el entorno social, laboral y personal de los servidores públicos es posible empapar de respeto, convivencia y dignidad el marco social. La primera fase del proyecto la constituyó el estudio realizado por la Universidad Javeriana (1), que produjo una documentación muy valiosa como insumo para determinar los lineamientos fundamentales del Proyecto en su segunda fase, la de promoción, sensibilización y formación. Hablamos de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, según el estudio citado, como de “cierto patrón estable de conductas y actitudes legalmente orientadas (legalidad) y basadas en principios y valores (integridad)”. Tanto el estudio previo como el Proyecto de promoción, sensibilización y formación se han centrado en la legalidad y la integridad como valores fundamentales de la Ética Pública. Como dice Merino, “el adjetivo ‘público’ no resta, sino suma. La ética como el estudio de los actos y los juicios morales de los individuos no riñe con la idea de una ética pública, pues esta añade, sitúa y precisa los valores y las condiciones necesarias para estudiar las decisiones de que quienes dicen actuar por los demás dentro de la esfera pública y convierten esa actividad en su profesión… lo público no es solo un atributo de esa ética sino el espacio en el que cobra sentido” (2) Cultura de la Legalidad y la Integridad es, por decirlo así, el nuevo nombre de la Ética Pública, una manera de presentar sus contenidos a partir de la estrecha vinculación entre la dimensión jurídica y la dimensión ética: perfeccionando aquella desde esta, e impulsando la vivencia de ambas como dos valores motores de la cultura institucional: el valor legalidad y el valor integridad. Dicho brevemente la legalidad es la aceptación, reconocimiento y observancia leal de la ley y la integridad como la coherencia de la persona que se revela en términos de honestidad, rectitud y transparencia en la conducta. Conviene resaltar que el Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad se ha diseñado a partir de las necesidades de los servidores públicos colombianos, cuya conducta impacta la cultura de diferentes modos: no es lo mismo su conducta ética personal y familiar, que su comportamiento ético institucional o corporativo, y su orientación a prestar un servicio a los demás ciudadanos en función del bien común de la sociedad; aunque en la práctica esas dimensiones estén lógicamente vinculadas, se puede distinguir la incidencia ética en cada una de ellas. Se trata de promover un cambio cultural basado en la transformación de la conducta del funcionario público, para que cada día actúe más éticamente, no como resultado de una imposición legal o de la adopción de códigos éticos, sino, y fundamentalmente, como fruto de una convicción, primero personal y luego colectiva de que ese es el modo de proceder más conveniente en orden al bien común, al que mira el cumplimiento de las leyes por parte de los servidores y de todos los ciudadanos. De ahí que, con ese objetivo, los estudios de base realizados para al proyecto de promoción de la cultura de la legalidad y la integridad hagan un análisis de las similitudes y diferencias encontradas en entidades y localidades geográficas distintas. En dicho estudio (3) se hizo un examen de las diferentes formas culturales de vivenciar aspectos y comportamientos concretos de legalidad e integridad en cada una de las entidades y localidades escogidas como pilotos, para tener una percepción adecuada de cómo se practican esos valores, antes de realizar en ellas el “Proyecto de sensibilización y formación”. Los cambios se deben adaptar a las características propias de la cultura de cada entidad, valorando bien las diferencias de una a otra a fin de apuntar más certeramente en la puesta en marcha de las soluciones convenientes. II. Los hallazgos del Proyecto en términos de legalidad e integridad Los hallazgos del estudio previo (4) (fueron muy valiosos a la hora de determinar los contenidos métodos de la sensibilización. Se resumen en cuatro aspectos: 1. Falta de consistencia interna de los valores, por el divorcio entre lo propuesto y lo practicado. 2. Primacía del interés individual sobre el interés colectivo 3. Debilidad en la apropiación y legitimidad de las normas y las leyes 4. Pérdida del sentido en torno al servicio público Como fruto de todo eso se genera la desconfianza en las instituciones y la falta de credibilidad en el Estado. Y se presentan imaginarios, estudios y prácticas que poco contribuyen a asumir responsabilidades frente a lo público (presupuestos, bienes y servicios). Existen gobernantes y funcionarios que gestionan lo público fomentando la imagen personal a costa de la institucionalidad y de su marco normativo. La enumeración y catalogación de conductas que pueden calificarse como negativas indica que en determinadas circunstancias y ante ciertos dilemas de tipo ético, su elección no es acertada y se explora alguna de las causas determinantes de las mismas. Todo ello abre un mundo de posibilidades de acciones para contrarrestar lo negativo y para reforzar lo positivo desde diferentes ángulos de la cultura, y específicamente desde el punto de vista de la vivencia de los valores éticos. Por otra parte, se analizó detalladamente la manera de llegar a los servidores públicos para despertar su sensibilidad y, sobre todo, para realizar en ellos un proceso sostenible en el tiempo, de modo que se logre un óptimo aprovechamiento del capital humano de las entidades públicas, transformaciones efectivas en su cultura y un impacto en la comunidad para que ésta recupere su confianza en lo público. Lo cual redunda en un rechazo a la corrupción. Donald R. Cassey explica el fenómeno de la corrupción usando un triángulo: en un ángulo está la racionalidad humana que juzga y adopta actitudes no correctas justificándolas; en otro la presión interna y externa sobre las personas (los servidores públicos), y en el último, la oportunidad facilitada por la debilidad de los controles internos y externos. Se genera la conducta ilegal y de falta de integridad. Yarce opone a ese triángulo otro distinto para rechazar la corrupción: un ángulo sería la motivación trascendente basada en la orientación al bien común; otro el racionalidad aplicada como razonamiento moral que distingue bien la conducta recta de la deshonesta, y el tercer ángulo es el comportamiento ético con base en la práctica de valores que se proyectan en la cultura corporativa. Estamos ante la urgente conveniencia de fortalecer la cultura ética de las instituciones públicas en Colombia partiendo de la legalidad y la integridad. No sólo lo pone de relieve el estudio de las entidades publicas pilotos, sino el análisis de diferentes proyectos sobre legalidad e integridad en Colombia y en otros países, extrayendo lo mejor de sus experiencias. Para llegar allí se hizo un recorrido muy extenso e intenso. Se examinaron en el estudio previo (5) marcos internacionales de la prevención contra la corrupción y fomento de la cultura de la legalidad y la integridad como la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, la Convención interamericana contra la corrupción, el modelo de infraestructura ética de la OCDE, La Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo, el Manual de Lucha anticorrupción de USAID y otros documentos. Se estudió el marco normativo colombiano de la promoción de la legalidad y la integridad. Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, la Renovación de la Administración Pública, el Código Único Disciplinario, el Modelo de Gestión Ética para entidades del Estado, el Gobierno en Línea, las veedurías ciudadanas y otros. Además, se analizaron las diferentes estrategias contenidas en los códigos, políticas institucionales públicas y privadas. A nivel de experiencias sobre cultura de la legalidad y la integridad se miraron modelos implementados de cultura ciudadana, de visibilidad y rendición de cuentas, de formación para la transparencia. Y a nivel internacional, por ejemplo, proyectos en México sobre transparencia y rendición de cuentas, legalidad desde la Escuela y Acuerdo por la Seguridad; Fortalecimiento del Estado en el Salvador; la experiencia siciliana en Italia sobre la lucha contra la mafia o la lucha contra la corrupción en Hong Kong . Todo lo anterior se unió al estudio sociológico de campo en diferentes localidades y entidades, al que ya nos referimos. Como fruto de toda esa investigación, se propuso una concepción de la legalidad y la integridad que respondiera eficazmente a los antivalores detectados. El estudio previo (6) considera que, desde el punto de vista ideal, legalidad e integridad deben formar una sola unidad. Por eso el estudio habla de una legalidad que consiste poner en práctica las leyes establecidas, fruto de un pacto constitucional. “Es sobre los fines que se debe poner el énfasis, respecto de los cuales las reglas son sólo instrumentos de acción. Por lo tanto cuando hablamos de legalidad, hablamos de legalidad basada en valores, que es el instrumento de actuación de las finalidades compartidas” (7). Es, pues, una legalidad con una finalidad de servicio y cuidado de los bienes públicos III. Las soluciones que aporta el Proyecto: bases para la transformación de la cultura ética de las instituciones Ha sido de gran importancia en este Proyecto la “formación de formadores” o líderes multiplicadores de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, seleccionados en convocatoria libre entre todos los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, dándose una magnífica respuesta que ha permitido contar con un grupo piloto de 60 formadores de todo el país, de altas calidades humanas y profesionales, de diferentes regiones y entidades. Ellos aceptaron el reto de someterse a un entrenamiento intensivo de cinco días completos que les preparó para participar en los Seminarios de sensibilización en una primera fase. Allí se hicieron una inmersión reflexiva en conductas personales y la forma como sus actitudes, valores y práctica de los mismos, inciden en la convivencia social y en el respeto por las normas. Estos multiplicadores se convirtieron, bajo la dirección de los consultores de la Alianza Instituto Latinoamericano de Liderazgo-Universidad Católica encargada de la ejecución del proyecto, en líderes multiplicadores de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, a través de los seminarios en los que participaron cerca de 400 servidores públicos de 14 entidades del país. Además de metodologías y contenidos ya probados en la formación de los líderes, se utilizó la Cartilla de la CLIC publicada con la intención de difundirla, a partir de ese grupo inicial, a muchos más servidores públicos. Todos ellos contarán, además, con un enlace informativo, en el sitio web de la Procuraduría General de la Nación, con la documentación y material de consulta trabajado en los seminarios. Esta línea de trabajo formativa o pedagógica, fue complementada con una estrategia comunicacional en cabeza de Raquel Sofía Amaya Producciones, que consistió en el diseño de piezas de publicidad, como afiches, boletines, videos de sensibilización para funcionarios públicos en torno de la importancia del actuar con legalidad y con integridad, cuñas radiales y una cartilla virtual, que se encuentra publicado con todo lo anterior en la página web de la PGN. Bajo el eslogan de “Soy correcto, no corrupto”, se generaron impactantes mensajes sobre los daños que ocasiona a la sociedad la corrupción y el robo, y se ejemplificó la CLIC a través de la historia de los perjuicios que ocasiona un operador de la salud que es negligente y no se conduele de sus semejantes, o del ejemplo que da una mandataria municipal que no cede a las presiones de terceros o a las propuestas de comisiones indebidas. El objetivo fundamental de impactar la cultura de las entidades públicas es una tarea de mediano y largo plazo. El trabajo realizado constituye un buen cimiento como primera parte de un Proyecto que se continuará a partir del segundo semestre de 2014, desde la Procuraduría General de la Nación y con base en la primera parte llevada a cabo con el apoyo del BID. Se han previsto las formas de dar continuidad al mismo y de garantizar su sostenibilidad, que permitirá su consolidación al interno de la PGN y, desde ella, facilitará su réplica en otras entidades públicas, algunas de las cuales formaron parte del Proyecto piloto; y no nos cabe duda de que habrá otras interesadas en fortalecer su cultura apoyadas en la experiencia de estas primeras beneficiadas del trabajo hecho. La CLIC es un Proyecto en el que está asegurada la base humana, porque entre los funcionarios siempre se encontrarán personas con una excelente preparación profesional y con experiencia aquilatada en el servicio público, a partir de la cual se pueden configurar planes de puesta en acción de la Ética Pública buscando un amplio impacto en la cultura de las entidades. Es muy conveniente relacionarlos con los demás proyectos de desarrollo humano y organizacional para que ese influjo en la cultura sea más eficaz y coherente. Hay que pensar también en que las entidades den prioridad institucional a la sensibilización y formación ética de sus funcionarios. Hoy en día esto constituye una urgencia inaplazable. Hay que pasar del discurso a la acción, con una visión integrada de la Ética, con formulación de políticas específicas, adecuadas a la índole propia de cada institución, la elaboración de estrategias de sensibilización, razonamiento y acción, con la comunicación necesaria, para que sean compartidas y con el liderazgo que debe ejercerse a partir de los directivos y del apoyo de los formadores o multiplicadores. Hay que tener conciencia de la necesidad de destinar medios económicos y tecnológicos con esta finalidad específica. Se necesitan partidas presupuestales y financiación especial para Proyectos de este tipo. Ahí también existe un gran campo de posibilidades y de retos para las universidades y para las empresas de consultoría. Pensamos que el Proyecto de la Promoción de la Legalidad y la Integridad que puso en marcha la PGN con apoyo del BID es un buen ejemplo de estructuración y puesta en marcha de un plan de Ética Pública, por la forma como se fundamentó en el estudio de base, el tipo de concurso planteado para su ejecución, y el trabajo conjunto llevado a cabo entre el Equipo de la Procuraduría y el Equipo de los Consultores. Este Proyecto está pensado para soñar con una nueva Cultura Ética en las entidades públicas del país y para reforzar la capacidad de los funcionarios públicos de resolver los dilemas éticos que se les presentan en el servicio a los ciudadanos. Y, desde luego, para fortalecer moralmente las instituciones, de modo que sean capaces de rechazar la corrupción, no sólo por razones legales, sino por motivos éticos, comprendiendo que la mejor inversión que deben proteger es el capital moral de las entidades públicas y su propio capital moral personal. Es apenas el germen de un gran cambio cultural y ético a nivel público. Entre otras cosas porque urge desterrar del imaginario popular ciertos estereotipos que ligan el fenómeno de la corrupción sólo al ámbito del Estado y de sus funcionarios, creando generalizaciones y parcializaciones indebidas. Es cierto que se da corrupción y que hay que combatirla con todos los medios legales; pero también es cierto que hay grandes reservas morales para prevenir, evitar, y superar la corrupción acudiendo a la instancia más definitiva y origen de todos los problemas y sus soluciones: la dignidad humana. Y también es cierto que la corrupción campea en el sector privado, o es promovida a veces por este sector en el público. Tenemos la profunda convicción de que sólo una transformación ética que empieza en cada uno de los funcionarios públicos del país será el fundamento sólido para que la Cultura de la Legalidad y la Integridad penetre en todas las instituciones públicas y en toda la sociedad. BIBLIOGRAFÍA 1) Documentos del Estudio Previo para el Proyecto Cultura de la Legalidad y la Integridad, Procuraduría General de la Nación-BID: - “Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la Integridad”, versión final, Documento técnico GPGD/1624B-12, Cendex-Universidad Javeriana, Bogotá, julio de 2012, 227 págs. - “Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en las entidades piloto”. Análisis integrado de todas las entidades piloto y de control, Informe Final, Documento técnico GPGD/1640-12, Cendex-Universidad Javeriana, Bogotá, agosto de 2012, 191 págs. - Estrategia para la promoción de la cultura de la Legalidad y la Integridad y Propuesta de los términos de referencia para contratar su implementación, Documento técnico GPGD/1645B-12, Bogotá octubre de 2012, 82 págs. - Modelo de Capacitación sobre la Cultura de la Legalidad y la Integridad para los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, documento técnico GPGD 164812, Cendex-Universidad Javeriana, septiembre de 2012, 178 págs. - Plan de sostenibilidad, monitoreo y evaluación de la estrategia de la promoción de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, versión final, Documento técnico GPGD/ 1647B12, Cendex Universidad Javeriana, octubre de 2012, 86 págs. - Metodología e instrumentos de captura de información para el levantamiento de la línea de base, versión final, Documento técnico, GPGD/1625B-12, Cendex-Universidad Javeriana mayo de 2012, ,150 págs. - Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años, documento técnico GPGD/1618C12, Cendex-Universidad Javeriana, marzo de 2012, 117 págs. - Fichas de caracterización de los indicadores según cronología, Anexo, documento técnico GPGD/ 1618—12, Cendex-Universidad Javeriana, febrero de 2012, 230 págs. (2) MERINO, Mauricio (editor), (2010): Ética Pública, Biblioteca Básica de Administración Pública, S.XXI editores, Buenos Aires (3) Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en las entidades piloto. (4) Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en las entidades piloto. (5) Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la Integridad. (6) Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en las entidades piloto. (7) Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la integridad 3. PRESENTACIONES DE LOS PONENTES En el anexo 1 están las presentaciones de los ponentes en el orden que se realizaron según el programa del foro. 4. HOJAS DE VIDA DE LOS PONENTES En el anexo 2 están las hojas de vida de los ponentes en el mismo orden en que se realizaron las ponencias. 5. ASISTENTES La lista de los asistentes al foro esta como anexo 3 a este informe. 6. CONCLUSIONES Aunque en la parte final de cada ponencia están las conclusiones de cada ponente frete al foro aquí adelante las hemos puesto de manera continua para su mejor compresión y consulta. 1. La búsqueda de la ética como política de Estado, implica una urgente reforma del pensamiento que a su turno requiere una reforma educativa y para que ella tenga lugar es menester una reforma a las formas de concebir la política, lo cual nos remite nuevamente a resaltar la necesidad de la reforma del pensamiento. 2. Se necesita para ello un pensamiento que incorpore las visiones multireferenciales, que sea transversal, contextualizado y multisectorial, de manera que la sumatoria de las diferentes políticas públicas termine en una gran política planetaria que conlleva un elevamiento de la dignidad del hombre y que debe inexorablemente estar respaldada en los principios de libertad, igualdad y solidaridad. 3. Esos valores deben constituir el marco ético a partir del cual se proyecten las políticas públicas, de manera que las mismas impacten al ser humano como individuo, como sociedad, como especie y como parte de un entorno planetario. 4. En este texto hemos tratado de explicar teóricamente cómo entender y luchar contra la corrupción y, con ello, reducir la desafección democrática y relegitimar la acción de gobierno: reforzando la institucionalidad de forma holística y consolidando una alta cultura de la legalidad. Si esto se consiguiera, es muy probable que estemos, con ello, fortaleciendo la acción benévola del Estado y mejorando la seguridad, el desarrollo económico y el bienestar ciudadano. En general, la ruptura de los dilemas de acción colectiva y el fortalecimiento de una sociedad civil confiada y confiable permitirá, además, reducir y enfrentar las desigualdades crecientes y las políticas diseñadas para beneficio de unos pocos. No obstante, el problema no es sólo teórico, sino también muy práctico. Cómo llevar a la realidad lo que nos indica la teoría, por muy fundada empíricamente que esté, es el gran reto de nuestro tiempo. 5. Para ver en la práctica cómo se intenta transformar la realidad partiendo de situaciones extremamente difíciles Colombia es el mejor ejemplo. Estudiar los intentos colombianos por generar reformas institucionales y transformar la cultura cívica es imprescindible para comprender mejor las posibilidades y límites de nuestros esfuerzos. Por ejemplo, los intentos realizados en Bogotá para reforzar la cultura de la legalidad y mejorar la calidad de vida son un laboratorio extraordinario. El político e intelectual colombiano Antanas Mockus es el representante visible en Colombia de una propuesta política que centra en el afianzamiento de la cultura ciudadana su estrategia de transformación institucional. En su caso, los aspectos ideológicos y prácticos de la cultura de la legalidad se enmarcan, a su vez, dentro de un concepto más amplio, el de “cultura ciudadana” (López Medina, 2014, p. 53). Un componente importante de su estrategia parte de las encuestas de diagnóstico que, adecuadamente analizadas permiten después introducir medidas muy diversas y creativas de transformación de conductas a través de la implicación colectiva en la denuncia y rechazo público de las conductas incívicas24. 6. Los positivos cambios obtenidos en Bogotá durante su mandato han sido internacionalmente reconocidos. En general, Colombia dispone de un aparato estatal robusto, con instituciones formales bien diseñadas, “con un marco jurídico denso, incluso pretencioso; y del otro, un país masivamente ilegal e informal, donde el impacto conjunto del narcotráfico, las guerrillas y la delincuencia común, el paramilitarismo y la informalidad social y económica cuestionaban severamente la 24 La encuesta de Cultura Ciudadana examina 13 ámbitos que miden las percepciones ciudadanas sobre: 1. La interrelación entre ley, moral y cultura; 2. Sistemas reguladores del comportamiento; 3. Movilidad; 4. Tolerancia; 5. Cultura tributaria; 6. Cultura de la legalidad; 7. Seguridad ciudadana; 8. Acuerdos; 9. Participación ciudadana; 10. Confianza; 11. Mutua regulación; 12. Victimización; 13. Probidad pública (López Medina, 2014). eficiencia” del aparato legal (López Medina, 2014, p. 58). Por ello, insistir en reformas legales no aportaba nada más, por sí mismo, a la mejora del sistema. La comprensión de que la clave para la mejora estaba en el reforzamiento de la cultura cívica y, sobre todo, en la cultura de la legalidad es una aportación relevante para todos los países donde se produce ese desacople entre formalidad e informalidad, entre normas formales e informales, entre deseos y comportamientos reales. Obviamente, Bogotá es una parte muy importante del país, pero no es todo el país, de ahí las enormes diferencias que se pueden observar entre éxitos y fracasos en la mejora del funcionamiento del Estado de Derecho y la calidad de la democracia en el conjunto del estado. Pero creemos que la semilla está plantada y que el Gobierno actual (ver el Plan Nacional de Desarrollo) y los futuros tienen bases teóricas y empíricas para continuar el camino. Resumiendo, que las transformaciones en la cultura de la legalidad, unidas a reformas institucionales que consideren adecuadamente las normas formales e informales, los procesos adecuados y los órganos competentes en todos los niveles del sistema político y social son la clave del cambio. 7. Finalmente, hemos de reconocer que el equilibrio exacto de control y monitoreo gubernamental frente a la corrupción, por una parte, y las reformas de eficacia y eficiencia vinculadas a la innovación y las mejores prácticas, por otra, no se conoce aún. A veces los controles son tan obsesivos y omnipresentes que la eficacia e innovación quedan dañadas, en otras los controles se quedan cortos y la posible eficacia es manchada por escándalos permanentes que impiden la comprensión adecuada de las mejoras en los servicios. En suma, conocemos cada vez más cuál es el problema de fondo, sabemos cómo interpretar cada vez mejor los datos, tenemos instrumentos validados de mejora, pero nos falta hallar el correcto “mix” y la adecuada estrategia que permitan recuperar legitimidad a nuestros gobiernos democráticos y den nueva fuerza al ideal de la democracia. Bogotá y la creatividad colombiana nos han dado alguna clave, pero habrá que seguir investigando. 8. El Artículo 1 de la Convención anticorrupción de la ONU, en su inciso c), busca promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. Pues bien, ¿cómo vamos a lograr esto? ¿Es un asunto de buena voluntad desde las cúpulas, o de buena participación desde las bases? 9. Para mí, esta metáfora resume lo que hace la norma ISO 18091: ordena la participación ciudadana transformando un avispero caótico y alborotado en un productivo panal de abejas, organizadas con el propósito común de producir miel. 10. Por todo el mundo, los demonios de la corrupción andan sueltos. Es la peste de nuestro tiempo. Los gobiernos enfrentan problemas cada vez más complejos. Necesitan recuperar credibilidad frente a una ciudadanía cada vez más decepcionada, más consciente y más participativa. Sin embargo, esta ciudadanía, a falta de instrumentos de participación, se comporta como un avispero. 11. Cuando el ciudadano vota renace su esperanza, pero las decepciones se desencadenan en cuanto el candidato alcanza el poder, una y otra vez. Sin embargo, el ciudadano tendrá que entender que la corrupción, siendo una injusticia grave, es provocada por un déficit en los deberes ciudadanos. 12. La ISO 18091 es un instrumento de medición y un proceso, pero esencialmente se transforma en una metodología para el liderazgo. Es un mapa indispensable para evaluar la confiabilidad y calidad de los servicios públicos. 13. Es un camino viable para abrir de par en par las ventanas de la transparencia y una puerta esperanzadora para fortalecer la democracia ciudadana. 14. Esta norma permite que los ciudadanos con experiencia, conocimiento y una conciencia moral más desarrollada, participen activamente en la construcción de gobiernos confiables alrededor del mundo. 15. La Ética Pública constituye una necesidad perentoria en la sociedad actual, en la que el crecimiento del fenómeno de la corrupción demanda respuestas que complementen y perfeccionen la observancia de la normatividad con las prácticas éticas, para afrontar la presión de la corrupción sobre los funcionarios públicos, por la concurrencia de ideologías que en el contexto social facilitan las concesiones morales en ese terreno, sobre todo el consumismo, el individualismo y el relativismo. 16. La Legalidad y la Integridad son dos poderosos motores de una auténtica transformación cultural de los servidores públicos y de sus instituciones. De ahí que se proponga en el Proyecto una legalidad como aceptación, reconocimiento y apropiación voluntaria de las normas, inseparable de la integridad centrada en valores como la coherencia, la rectitud, la honestidad y la transparencia que contribuyen al fortalecimiento de la cultura de lo público, fruto de la vivencia de la ética por convicción, no por imposición. 17. La cultura ética del Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC) se centra en la persona misma de cada funcionario público, cuya razón de ser es contribuir a la búsqueda del bien común como finalidad fundamental del Estado. Cada funcionario debe tener conciencia de la importancia de razonar y actuar éticamente ante los dilemas morales que se le presenten, procurando hacer el bien para sí, para su familia, para su institución y para la comunidad. 18. La Ética Pública necesita una gestión que la haga operativa dentro de las instituciones: para que no se reduzca a un discurso más de carácter teórico, debe basarse en políticas, estrategias y acciones concretas, que promuevan comportamientos éticos dentro de las entidades públicas, secundados por una buena comunicación y por el liderazgo de cada servidor público en la comunidad. 19. Para impulsar la transformación cultural de las entidades públicas se han escogido cuatro valores para ser trabajados más intensamente por los servidores en su condición de ciudadanos y de funcionarios públicos, para contribuir así a la recuperación de la confianza en el Estado, mediante un cambio basado en hábitos que den sostenibilidad ética a las instituciones. La información sola no forma: lo que verdaderamente forma es la transformación de la conducta para que yo cambie, para que los demás cambien, para que las instituciones cambien, para que el país cambie. 20. Los servidores públicos en su mayoría son personas con grandes cualidades humanas y profesionales, que luchan y sueñan con un mejor país y una mejor comunidad. 21. La gente de las poblaciones pequeñas manifiestan más compromiso y necesitan más ayuda que las de las ciudades grandes. 22. El cambio cultural es mas fácil lograrlo desde la periferia hacia el centro que desde el centro hacia la periferia. 23. Realmente los servidores públicos están convencidos de que vale la pena luchar constantemente por la cultura de la legalidad y la integridad, y así lograr por un mejor país. 24. La educación es la base de la transformación cultural del servicio público. 25. Los problemas de las comunidades solo se pueden afrontar con soluciones que beneficien a todos sin discriminación alguna y mirando siempre al bien común. 26. Mejorar a las personas para mejorar el mundo es el camino hacia un verdadero cambio cultural. 27. Fortalecer la institución familiar es una necesidad urgente en la sociedad colombiana actual. 28. Recuperar la confianza en las instituciones es la primer tarea de los gobernantes. 29. Desarrollar estrategias para mejorar la justicia y la equidad en las comunidades buscando dar respuesta a las necesidades de todos crea los ambientes propios para una cultura de la legalidad y la integridad. 30. El respeto por el ciudadano permite que la institución recupere la confianza y la credibilidad. 31. La práctica de la solidaridad es una necesidad que no puede esperar para mejorar efectivamente la sociedad. 32. Enseñar la transcendencia, tanto a los servidores públicos como a la ciudadanía en general, nos lleva a la construcción de un mundo mejor para todos.