informe de realizacion y desarrollo de las actividades

 ILL-UCATÓLICA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN
Contrato 179 de 2013 de consultoría
INFORME DE REALIZACION Y
DESARROLLO DE LAS
ACTIVIDADES
CORRESPONDIENTES A LOS
PRODUCTOS:
5.2.3.12 Realización del Foro Internacional
5.2.3.13. Informe de Realización del Foro
1. INFORMACION GENERAL DEL FORO
FORO INTERNACIONAL DE ÉTICA PÚBLICA
“Hacia una cultura de la Legalidad y la Integridad”
Bogotá, viernes 27 de junio de 2014
Día Nacional del Servidor Público
Auditorio de la Procuraduría General de la Nación (Cra 5ª · 15-60 piso 3º.)
La Procuraduría General de la Nación, con apoyo del BID (Proyecto de Promoción de la Cultura de la
Legalidad y la Integridad), realiza este Foro, con el fin de fortalecer la Ética Pública en Colombia,
sensibilizando a los funcionarios y a toda la ciudadanía, de modo que las instituciones públicas
sean ejemplares en la tarea de generar confianza y credibilidad en lo público.
OBJETIVO
Ilustrar a los asistentes acerca de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en la Ética Pública y del Proyecto
de la Cultura y la Legalidad para Colombia (CLIC), y dialogar sobre las experiencias de otros países.
HORARIO:
7.30 - 8.30
Inscripciones
8.30 - 9.00
Instalación: Procurador General de la Nación, Dr. Alejadro Ordoñez Maldonado
9.00 - 9.45
Primera ponencia: “La Ética Pública como una política de Estado”, Dr. Marco Antonio Velilla
(Magistrado del Consejo de Estado)
9.45 - 10.45
Segunda ponencia: Cultura de la legalidad, marcos de integridad y lucha contra la
corrupción”, Dr. Manuel Villoria Mendieta (Catedrático de la Universidad de Madrid)
10.45 -11.45
Tercera ponencia: Aantropología de la corrupción y una esperanza de participación
ciudadana: Dr. Raúl Franchi (Profesor de IPADE-México).
11.45 -12.15
PANEL
12.15 -12.30
Proyección de un video
12.30 - 2.00
TIEMPO PARA ALMORZAR
2.00 - 2.45 Cuarta ponencia: Ética y valores en la cultura de la Legalidad y la Integridad: Dr. Jorge Yarce (Presidente del ILL y Director del Foro).
2.45 - 3.45
Panel de Experiencias colombianas sobre Legalidad y la Integridad y video: Dr. Carlos Bernal
(Director General del Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL).
3.45- 4.30
Quinta ponencia: Proyecto “Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC):
Dr. Carlos Agusto Mesa (Procurador Delegado para la Descentralización y las Entidades
Territoriales).
PANEL
Entrega de certificados
4.30 - 5.00
5.00 – 5.15
2.CONTENIDOS DE LAS PONENCIAS
2.1 La Ética Pública como una Política de Estado
Marco Antonio Velilla, Magistrado del Consejo de Estado
Resumen
La presente ponencia procura brindar un marco práctico, jurídico y conceptual en torno a
dos aspectos fundamentales que permitirán vislumbrar si una política de Estado
encuentra en la Ética su eje central y si ha de ser posible efectuar una evaluación y
seguimiento de la misma con miras a calificar su aplicabilidad. Por un lado, se hará
referencia a la legalización de derechos y principios que se ubican en lo que se ha venido
reconociendo como el derecho a una buena administración pública, y para cuya
aproximación temática se ha acudido a la Carta Europea de los Derechos Fundamentales
y a los lineamientos proporcionados por la OCDE para la estructuración del mencionado
derecho. A partir de ahí es preciso formular una sucinta reflexión frente a los avances
hallados en Colombia, para luego pasar a describir aquellos elementos reconocidos
doctrinalmente como parámetros evaluadores de las políticas públicas a la luz de la Ética;
y, de este modo, finalizar aportando una conclusión que apremia a la ciudadanía y a los
diversos sectores de la sociedad a involucrarse como actores directos tanto de los
procesos de construcción e implementación de las políticas públicas, como de su
seguimiento efectivo. Para ello, se ha acudido a importantes filósofos como Edgar Morin,
entre otros, cuya doctrina ha facilitado la visualización de los elementos éticos que han de
integrar una política estatal, con el fin de que estos marquen el derrotero de la gestión
pública, como base de transparencia, integridad, justicia, sostenibilidad y eficacia.
1. Introducción
Si bien existen múltiples aproximaciones teóricas al concepto de Ética, es básico subrayar
que ésta siempre está vinculada al esfuerzo personal, al sentido del término virtud que,
lejos de cualquier moralina, hace referencia al compromiso real y auténtico con lo que es
bueno y dignifica a la persona en su existencia total1.
De la anterior puntualización se advierte que si bien el concepto ético emerge del hombre
como ser en constante crecimiento, el mismo se proyecta a la comunidad en general
como presupuesto de condición óptima de convivencia y solidaridad.
1
Léase a Rodríguez, A, Jaime. Ética, Poder y Estado. Ediciones RAP. Buenos Aires,
Argentina, 2004, p, 23.
Así, el ideal de una feliz y pacífica vida en comunidad invita a reflexionar sobre el hecho
de que ello ha de ser realizable a partir de una administración gubernamental ungida de
valores reconocidos socialmente como éticos, los cuales, sin duda, han de reflejarse en
las consagraciones legales y políticas adoptadas por el Estado como directrices de su
gestión.
De este modo, la defensa de lo que es público, bajo el entendido de aquello que
pertenece por derecho propio al conglomerado social, incorpora un claro fundamento
ético, de cuya formulación se permitirá vislumbrar el devenir político de un Estado y sus
implicaciones frente a la ciudadanía.
Ahora, no resulta del todo factible establecer un común denominador de política pública
inspirada en la Ética, pues dependiendo de la concepción política del Estado, sus valores
habrán de centrarse en disímiles intereses. Pierre Muller2 advierte al respecto que los
ciclos de acción pública generan cambios en la configuración global que influyen sobre las
elecciones que hacen los diferentes actores.
Añade que los principales ciclos pueden dividirse en: (i) el ciclo liberal e industrial; (ii) el
ciclo del Estado providencia; (iii) el ciclo del Estado empresarial; (iv) el ciclo de la
gobernanza global a cuya primera fase estamos asistiendo, que corresponde a una
globalización del capitalismo y una creciente preocupación por los asuntos ambientales,
todo ello orientado hacia la eficacia global.
No obstante, en el caso colombiano, se han de identificar esferas de acción pública
respecto de las cuales será posible establecer la existencia de una política estatal dotada
de valores éticos. Incluso, se comenzará por indagar sobre el establecimiento de un
derecho a la buena administración pública como reflejo de dicho valor, para luego
profundizar sobre las políticas públicas que habrán de darle sentido de realidad a la ética
como fundamento político del Estado.
2. El Derecho a una buena administración pública como manifestación jurídica
inspirada en la Ética.
En la obra “La Ética y la Defensa de la Público”3 quien escribe esta Ponencia señala que
“no vale la pena hablar de Ética, más que con respecto a contextos concretos: contextos
2
3
Muller Pierre “Les Politiques Publiques” Paris, Presses Universitaires de France, 1990
Marco Antonio Velilla Moreno, et al. La Ética y la Defensa de lo Público, Editorial Planeta
Colombiana S.A., Bogotá, 2013, p, XII y siguientes.
sociales, económicos, profesionales, institucionales y geopolíticos, entre otros. Pensar y
desarrollar la Ética no se limita a establecer los códigos deontológicos o reglas de buena
conducta propias a cada tipo de actividad, sino más bien a que a través de análisis
referidos a algunos sectores se logren aportar elementos para llegar a soluciones éticas,
así como a proponer nuevos elementos para la reflexión y la acción.
Es así como resulta de interés para quienes nos adentramos en el análisis de lo ético
frente a la gestión del Estado, el identificar guías de acción para la administración pública
cuya finalidad tiene el claro propósito de convertir la ética en una política de Estado.
Al respecto vale la pena destacar dos importantes referentes: de una parte la
consagración del derecho a una buena administración en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, y, de otra parte, la propuesta que, para un ámbito
más amplio que el espacio europeo, plantea la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), en relación con los principios que pueden favorecer la
gestión de la ética en el servicio público.
En cuanto al primer referente: el derecho a una buena administración pública, éste fue
concebido en el ámbito comunitario europeo como institución propia y autónoma frente a
otros derechos comúnmente consagrados constitucional y legalmente. El autor Lucio
Pegoraro4 señala que el mismo “es simplemente el derecho a ser administrados en el
mejor modo posible, esto coincide con los mismos objetivos por los cuales (y sobre los
cuales) se funda el ente 5 ”; y, luego especifica que en los ordenamientos liberal –
democráticos este derecho no es ni una norma ni un principio, pues donde sean ya
contemplados a cualquier nivel principios y/o derechos que enuncien o disciplinen las
estructuras, los límites, los fines y los objetivos de la administración, enunciar un “derecho
a una buena administración” puede configurar un ejercicio verbal que se interpone con
carga emotiva y simbólica entre otros enunciados de las mismas situaciones jurídicas.
En este orden, sostiene, no es casualidad que a nivel europeo o regional, los creadores
de las disposiciones normativas hubieren especificado en qué consiste este derecho,
indicando el contenido mínimo, que no coincide con la legalidad, ni tampoco con la mera
expectativa de satisfacción de un genérico “buen gobierno”.
4
Op cit, p, 36 y siguientes.
5
Entendido como el Estado.
Así, el mencionado contenido normativo se fue construyendo poco a poco a partir de la
Recomendación núm. R (80) 2, adoptada por el Consejo de Europa en 1980 hasta que el
mismo fue recogido en la Carta Europea de los Derechos Fundamentales, en el texto que
se transcribe dada su pertinencia frente al tema en estudio:
Artículo 41. Derecho a una buena administración.
“1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión
traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo
razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
-el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya
una medida individual que le afecte desfavorablemente.
-el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del
respeto a los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto
profesional y comercial.
-la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños
causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones,
de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los
Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las
lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma
lengua”.
Jaime Rodríguez Arana6, indica que lo novedoso de este derecho reside en que se trata
ahora de un derecho fundamental de la persona, lo cual no debería resultar tan polémico7,
porque si el ciudadano es el dueño del aparato público es lógico que tenga derecho a que
dicho aparato facilite el desarrollo equilibrado y solidario de su personalidad en libertad y a
que los asuntos públicos se gestionen imparcialmente, equitativamente y en un tiempo
razonable.
Ahora, para los propósitos ilustrativos de esta Ponencia frente al derecho en comento
como manifestación ética del Estado, se resalta que éste contiene un claro efecto práctico
en la Unión Europea pues el mismo es invocado directamente en los tribunales cuando
quiera que exista una conducta pública atentatoria del derecho a una buena
administración pública, y son varios los ejemplos que pueden ser consultados al
respecto8.
Nótese que al trasladar al caso colombiano lo así regulado en Europa, se observa que
estamos lejos de una consagración legal como aquella; sin embargo, ello no debería
necesariamente suponer la inexistencia los valores y principios allí establecidos al
evidenciar que la gran parte del contenido expuesto en el artículo 41 de la Carta Europea
de los Derechos Fundamentales se encuentra plasmado en una serie de disposiciones de
orden legal y/o constitucional en nuestro ordenamiento jurídico. El cuestionamiento que
surge, entonces, ante la ausencia de una norma con rango de derecho fundamental que
recoja el derecho en comento, existiendo, a contrario, un contenido atomizado de sus
preceptos, estriba en la manera en que los mismos se han de hacer efectivos. Así, por
ejemplo, el derecho a tener acceso a un expediente respecto del cual un ciudadano
ostente directo interés9, puede ser defendido en el marco de un derecho fundamental de
rango constitucional, como sería el derecho de petición o en últimas a través de una
acción de tutela; mientras que, la obligación del Estado de motivar sus decisiones o actos
administrativos ha de ser objeto de defensa en una acción judicial de nulidad y/o de
6
Op cit, p, 101.
7
Este reconocimiento ha generado posiciones doctrinales encontradas en la academia
jurídica europea.
8
En sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 20 de septiembre de 2005,
se afirma que en virtud del principio a la buena administración el traslado de funcionarios
de un municipio a otro debe estar justificado por las necesidades del servicio. El mismo
derecho es invocado en una sentencia de 24 de mayo de 2005 del mismo Tribunal, en la
que, en materia de justicia, se señaló que el principio de la buena administración consagra
la celeridad en los procesos judiciales. Asimismo, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en fallo del 12 de julio de 2005, señala: “La inactividad de la
Administración más allá de los plazos establecidos en las normas constituye una lesión al
principio de la buena administración pública”. Op cit, p, 105.
9
Ello implica el que no existan actuaciones administrativas secretas contra la ciudadanía.
nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda. Igualmente, el que el Estado
deba responder por los daños antijurídicos causados a los particulares cuenta con
estipulación constitucional en el artículo 90 de la C.P, pero su efectividad deviene en el
ámbito de una acción judicial de reparación directa.
Ahora, desde una perspectiva fundamentalmente ética, no podría limitarse el contenido
del derecho a una buena administración pública a lo dispuesto en el artículo 41 de la
Carta Europea, pues ella, en estricto sentido, contempla reglas básicas de las relaciones
entre particular y Estado, las cuales si bien entrañan un importante sentido ético; aquel ha
de abarcar también aspectos tan importantes e inherentes a un recto manejo de lo
público, como es el control fiscal de los recursos del Estado, la contratación pública, el
control y la vigilancia del sistema financiero, las garantías para una expedita y
transparente administración de justicia, entre otros frentes estatales respecto de los
cuales resultaría útil adoptar instrumentos normativos que garanticen la observancia de un
derecho autónomo.
Así las cosas, y a manera de una primera conclusión, nos enfrentamos en el caso
colombiano a la dificultad de que por un lado, no se vislumbra un contenido preciso de un
eventual derecho a la buena administración pública como para que sea elevado a
categoría de norma superior con las implicaciones de protección que ello conllevaría; y,
por el otro, los aspectos integrantes del mismo aquí identificados, cuentan con disímiles
instrumentos de efectividad, bien sea en el orden de los derechos fundamentales o en el
marco de acciones judiciales cuya suerte y dilación son de incierto resultado. Todo ello, se
reitera, pone de presente la urgencia de replantear desde el ámbito de las políticas
públicas la unificación de los postulados que han de propiciar la existencia de un derecho
o institución especial en similares términos al existente en la Unión Europea, a fin de
procurar su invocación directa cuando quiera que la administración pública no responda a
los mandatos éticos propios de su función.
El segundo referente es la propuesta que plantea la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE), en relación con los principios que pueden favorecer la
gestión de la ética en el servicio público aprobados en 1998 se pueden resumir así: (i) Las
normas éticas aplicables al servidor público deben ser claras; (ii) las normas éticas deben
estar inscritas en el marco jurídico, pues éste constituye el punto de partida de la
trasmisión de las normas y principios mínimos obligatorios para un servidor público; (iii)
quienes ocupan un cargo público deben tener la posibilidad de poder recibir formación en
materia de ética; (iv) quienes ocupan un cargo público deben conocer sus derechos y
obligaciones cuando se encuentren con actuaciones reprochables; (v) el compromiso de
los responsables políticos a favor de la ética del servicio público debe ser real, coherente
y efectivo; (vi) el proceso de adopción de decisiones públicas debe ser siempre
transparente, sometido a controles y que garantice la participación en ellas de los
sectores sociales con intereses en juego, al tiempo que las decisiones públicas deben
cumplir el principio de publicidad; (vii) deben existir directrices claras en materia de
relaciones entre el sector público y el sector privado; (viii) los gestores públicos deben
promover un comportamiento ético; (ix) las políticas, los procedimientos y las prácticas de
gestión deben favorecer un comportamiento de acuerdo con la ética; (x) las condiciones
de empleo propias de la función pública y de la gestión de personal deben fomentar
comportamientos de acuerdo con la ética, facilitando el principio de integridad en el
servicio público a través de la promoción del mérito y la capacidad; (xi) deben
establecerse en el servicio público mecanismos que permitan la rendición de cuentas; (xii)
deben existir procedimientos y sanciones adecuadas en caso de comportamientos
culpables10.
Ahora bien, para fortalecer la ética en el servicio público hoy en día y tras el análisis de la
experiencia en 29 países, la OCDE aconseja: (i) promover el conocimiento de los valores
como primer paso para que la sociedad tenga una visión común del comportamiento que
se espera de las personas que ejercen cargos públicos. En concreto los 8 valores
considerados más importantes en los países de la OCDE son: imparcialidad, legalidad,
integridad, transparencia, eficiencia, igualdad, responsabilidad y justicia; (ii) promulgar y
comunicar efectivamente normas de conducta lo cual se ha convertido en el principal
instrumento de aplicación de los valores esenciales, asunto que la mayoría de los países
han realizado mediante la adopción de normas en materia de conflictos de interés como
pueden ser el uso de información oficial, la aceptación de regalos y gratificaciones y, por
supuesto, el ejercicio de otras actividades fuera del sector público; (iii) salvaguardar la
integridad de la gestión diaria mediante la generación de un ambiente laboral que asegure
la transparencia y refuerce la integridad, mediante herramientas como la obligación de
notificación en caso de conflicto de intereses; (iv) establecer adecuados mecanismos de
control para asegurar el cumplimiento de las normas éticas11.
Como puede observarse, en una perspectiva como la arriba mencionada, las
normas comunitarias de la Unión Europea y autorizadas opiniones como la de la
OCDE, destacan la necesidad inexorable de incorporar criterios éticos en la
función pública, para restablecer la confianza en las instituciones y garantizar el
buen gobierno.
10
Ver al respecto Rodríguez-Arana Muñoz Jaime “Ética, Poder y Estado” Buenos Aires,
Ediciones RAP S.A. 2004
11
Ver al respecto Rodríguez-Arana Muñoz Jaime Op. Cit Pag 142 y ss.; Bautista, Oscar
Diego “La gestación de la Ética Pública” Cuadernos de Ética para los Servidores Públicos.
Disponible en http://www.cddiputados.gob.mx/POLEMEX/POLEMEX.HTML Consultado el
28 de mayo de 2014; Bautista, Oscar Diego “La Ética en la Gestión Pública” Disponible en
http://biblioteca.ucm.es/tesis/cps/ucm-t29799.pdf Consultado el 28 de mayo de 2014
La anterior conclusión preliminar no ha de entenderse, necesariamente, como el llamado
a la expedición de una nueva regla de derecho, entendida en su sentido formal y material,
como solución práctica frente a la necesidad de adoptar un mecanismo eficaz dirigido a
defender los valores éticos de la gestión estatal, pues aun cuando ello puede apreciarse
loable en el marco de la Unión Europea, no debe pasarse por alto que, en ocasiones, la
excesiva regulación legal, o el derecho mismo, puede devenir en foco de corrupción en
ausencia de una consciencia ética que oriente la función del Estado12. De ahí que el
marco de las políticas públicas, como se anotó, se vislumbre como el escenario adecuado
para lo procura de los fines anotados.
En este orden, resulta de la mayor pertinencia destacar que la Ética en la vida pública, es
un producto de primera necesidad como lo asevera Adela Cortina, y lo es
fundamentalmente, entre otras, por las siguientes razones que ella expone: (i) las
relaciones sociales se quiebran, aunque en apariencia sigan funcionando, cuando en ellas
falta el soporte de principios éticos; (ii) la Ética se requiere en la vida pública, porque en
ésta las normas jurídicas, con ser necesarias, no son suficientes; (iii) cuanto más
complejas son las sociedades y más cambiantes los entornos, más insuficientes resultan
las soluciones que aporta el derecho y más rentables los mecanismos éticos para resolver
los conflictos; (iv) la sociedad civil y la opinión pública demandan cada vez más la
legitimidad de las instituciones, la cual se deriva de la vocación de servicio de las mismas
y la eficacia en su accionar de cara al interés social; (v) la Ética es rentable para
instituciones y organizaciones porque es una necesidad en los sistemas abiertos, pero
también porque es un factor de innovación y un elemento diferenciador que permite
proyectar la acción pública desde los valores, amén de que reduce los costos de
coordinación13.
Con esta perspectiva en mente se revisarán las herramientas de análisis de las políticas
públicas, como construcción de una relación con el mundo, los elementos para una
estrategia de análisis de las mismas y algunas consideraciones para comprender la
acción pública en la actualidad.
12
13
Mairal Héctor A. “Las raíces legales de la corrupción” Buenos Aires, Ediciones RAP S.A.
2007
Cortina Adela, “Hasta un Pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid, Grupo
Santillana de Ediciones S.A. 1998
3. La Ética y el análisis de las Políticas públicas.
Identificar una política pública no resulta tarea sencilla. Según Yves Mény y Jean Claude
Thoeing: “Una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental
en un determinado sector de la sociedad o en un espacio geográfico”14.
A partir de ello se ha desarrollado una manera de analizar las políticas públicas, bajo la
forma de secuencias de acción más o menos ordenadas. Esta aproximación se deriva de
los trabajos de Charles O. Jones quien propone un esquema de cinco etapas: (i) la
identificación del problema; (ii) el desarrollo del programa que es la fase de tratamiento
del problema asociada a procesos de formulación de soluciones y de legitimación
derivada de la obtención de un consentimiento político; (iii) la implementación del
programa es la fase de aplicación de las decisiones; (iv) la evaluación del programa que
constituye una fase donde se observan en perspectiva los resultados del programa y (v) la
terminación del programa que es una fase de clausura de la acción lo cual supone la
terminación del problema.
Ahora, cuando lo que se espera construir es una política de Estado, es decir, una que a
partir de la ética y tomando siempre en cuenta el interés general, tienda a prolongarse en
el tiempo independientemente del gobierno de turno, no cabría esperar que ésta deba
culminar sino que se proyecte en el futuro como una forma de actuar y de ser no solo del
Estado sino de las personas que lo integran.
Cada política implica una tentativa de actuar sobre un ámbito de la sociedad, bien para
restringirlo y más a menudo para transformarlo o adaptarlo. Esta actuación sobre la
sociedad pasa por la definición de objetivos que se definen a partir de una representación
del problema, de sus consecuencias y de las posibles soluciones.
Todo ello con base en un determinado referente.
Adicionalmente, el referente de una política pública de Estado, como la enunciada, debe
descomponerse en (i) global, que incluye el conjunto de valores fundamentales que
constituyen la base de una sociedad dada, así como las normas que definen el papel del
14
Mény Yves y Thoeing Jean Claude, citados por Muller Pierre “Les Politiques Publiques”
Paris, Presses Universitaires de France, 1990
Estado y de las políticas públicas, los cuales se han ampliado en la época actual a la
capacidad del Estado de tener una perspectiva global, la cual tiende cada vez más a
situarse más allá del Estado; y (ii) el referente sectorial que es una representación de un
sector, disciplina o profesión.
En el ámbito de lo global no puede perderse de vista que, como afirma Edgar Morin,
“Ahora hay una comunidad de destino de todos los humanos que se extiende en todo el
planeta. Ahora todos tenemos los mismos peligros mortales y los mismos problemas
vitales: la degradación del medio ambiente, las afectaciones a la biósfera, la proliferación
de las armas nucleares que pueden destruir la humanidad, el desequilibrio de una
economía globalizada donde el único fin es obtener provecho. Hay un carácter
incontrolado del actual capitalismo que antes se regía por algunos controles sociales y
políticos. Todos son problemas comunes que podrían traer una posible catástrofe.
Entonces se necesita un civismo universal, extendido a todo el planeta”15.
En los últimos años, señala Mullar16, las condiciones de elaboración y ejecución de las
políticas públicas han sufrido profundos cambios, entre los cuales cabe mencionar (i) la
paulatina construcción de espacios de decisión que superan las fronteras estatales y
adquieren connotaciones más globales, que influyen en la capacidad de los Estados para
definir políticas macroeconómicas autónomas; (ii) la aparición de nuevos modelos de
decisión caracterizados por su complejidad dada la multiplicidad de actores públicos y
privados al interior de diferentes sistemas políticos que poseen lógicas diferentes
(económicas, sociales, culturales y políticas).
Así, como lo señala Miriam Ivanega, la creciente interdependencia y complejidad
de la realidad nos muestran que, mientras seguimos tratando de identificar y
controlar las 3E (eficiencia, eficacia y economía), la preocupación ha empezado a
centrarse cada vez más en los retos que imponen las 3C, que ya inciden en las
decisiones de los altos niveles políticos y en la actividad de la Administración
Pública: Cambio climático, Costos energéticos y Crisis alimentaria, de manera que
se impone la necesidad de acudir a nuevas herramientas jurídicas, económicas,
sociales y culturales cuya adopción involucra tanto a los Estados como al sector
privado17.
15
Morin Edgar « Ética y Política : Ilusión Poesía y Sabiduría” en Velilla Moreno Marco Antonio
“La Ética y la Defensa de lo Público” Bogotá, Editorial Planeta Colombiana S.A. 2013 pg 4
16
Ibídem
Ivanega Miriam “La administración pública del siglo XXI: Entre la utopía y la realidad”
Disponible
en
https://docs.google.com/document/d/1tsFBPnxE6y_L_XFqBt7zGUuSr1ChhUgyn4Fnr5Of-E/edit?hl=es&pli=1# Consultado el 27 de
mayo de 2014.
17
Si bien, como lo afirma Muller18, tradicionalmente la sectorización y la especialización ha
sido parte fundamental en la elaboración de políticas públicas, tal concepción se enfrenta
hoy a una paradoja, en la medida que los problemas que debe enfrentar son a menudo
multiformes, multicausales y reenvían a una lógica de causalidad sistémica que
transgrede las especializaciones. Para hacer frente a esa problemática los gobiernos
deben lograr la colaboración de los actores de diferentes sectores.
4. Conclusión
Lo anterior nos lleva a concluir que la búsqueda de la ética como política de Estado,
implica una urgente reforma del pensamiento que a su turno requiere una reforma
educativa y para que ella tenga lugar es menester una reforma a las formas de concebir la
política, lo cual nos remite nuevamente a resaltar la necesidad de la reforma del
pensamiento.
Se necesita para ello un pensamiento que incorpore las visiones multireferenciales, que
sea transversal, contextualizado y multisectorial, de manera que la sumatoria de las
diferentes políticas públicas termine en una gran política planetaria que conlleva un
elevamiento de la dignidad del hombre y que debe inexorablemente estar respaldada en
los principios de libertad, igualdad y solidaridad.
Esos valores deben constituir el marco ético a partir del cual se proyecten las políticas
públicas, de manera que las mismas impacten al ser humano como individuo, como
sociedad, como especie y como parte de un entorno planetario.
18
Muller Pierre Op cit
BIBLIOGRAFÍA
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Bautista, Oscar Diego “La gestación de la Ética Pública” Cuadernos de Ética para
los
Servidores
Públicos.
Disponible
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http://www.cddiputados.gob.mx/POLEMEX/POLEMEX.HTML Consultado el 28 de
mayo de 2014.
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Bautista, Oscar Diego “La Ética en la Gestión Pública” Disponible en
http://biblioteca.ucm.es/tesis/cps/ucm-t29799.pdf Consultado el 28 de mayo de 2014
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Cortina Adela, “Hasta un Pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid,
Grupo Santillana de Ediciones S.A. 1998
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Mairal Héctor A. “Las raíces legales de la corrupción” Buenos Aires, Ediciones RAP
S.A. 2007
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Antonio “La Ética y la Defensa de lo Público” Bogotá, Editorial Planeta Colombiana
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Muller Pierre “Les Politiques Publiques” Paris, Presses Universitaires de France,
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Pegoraro Lucio, et al. , Derecho a una buena administración y la ética pública, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2011, p, 35 y ss
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Rodríguez-Arana Muñoz Jaime “Ética, Poder y Estado” Buenos Aires, Ediciones
RAP S.A. 2004
•
Velilla Moreno Marco Antonio, et al. La Ética y la Defensa de lo Público, Editorial
Planeta Colombiana S.A., Bogotá, 2013.
2.2 CULTURA DE LA LEGALIDAD, MARCOS DE INTEGRIDAD Y
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Manuel Villoria Mendieta
Resumen
El discurso de la buena gobernanza es una respuesta al estancamiento en la satisfacción
con el funcionamiento de la democracia. Reforzar el estado de derecho y luchar
decididamente contra la corrupción son dos soluciones clave para relegitimar la
democracia, pero encuentran enormes dificultades para llevarse a la práctica en la
mayoría de los países del mundo democrático; la incapacidad para diseñar y operar
verdaderas reformas holísticas en las instituciones clave del sistema y la falta de
comprensión del fenómeno cultural de fondo que se produce en muchos países son las
razones fundamentales que están detrás del fracaso. La baja cultura de la legalidad y la
incapacidad de dar continuidad a las reformas institucionales son dos ejemplos típicos de
los problemas existentes.
Por otra parte, hemos de reconocer que no se conocen aún el equilibrio exacto de control
y monitoreo gubernamental frente a la corrupción y las reformas de eficacia y eficiencia
vinculadas a la innovación y las mejores prácticas. A veces los controles son tan
obsesivos y omnipresentes que la eficacia e innovación quedan dañadas, o los controles
se quedan cortos y la posible eficacia es manchada por escándalos permanentes que
impiden la comprensión adecuada de las mejoras en los servicios.
Conocemos cada vez más cuál es el problema de fondo, sabemos cómo interpretar cada
vez mejor los datos, tenemos instrumentos validados de mejora, pero nos falta hallar el
correcto mix y la adecuada estrategia que permitan recuperar legitimidad a nuestros
gobiernos democráticos y den nueva fuerza al ideal de la democracia.
Introducción
Vivimos un momento histórico, sobre todo a partir del fin de la primera década del siglo
XXI, en el que el avance imparable de la democracia parece haberse detenido (Miguel y
Martínez-Dordella, 2014). Las encuestas indican una cierta fatiga democrática en muy
diferentes países. Entre las explicaciones de esta relativa crisis están: (1) las vinculadas al
avance de la desigualdad en el marco de la economía globalizada (Fukuyama et al. 2012;
Stiglitz, 2012; Piketty, 2014). (2) Las basadas en la creencia en un déficit de rendimiento
de estos mismos gobiernos (Norris, 2012), especialmente a partir de la crisis económica
que comenzó en 2008; más aún cuando hemos comprobado que el desarrollo económico,
a partir de unos mínimos, puede que produzca un incremento de renta per cápita, pero no
produce necesariamente una mayor felicidad (Fleurbaey y Blanchet, 2013). Y (3) las
derivadas de la percepción extendida de existencia de corrupción y fraude entre
numerosos gobiernos democráticos (ver Eurobarometer 2013).
Centrándonos en el problema de la corrupción19, vemos cómo este fenómeno afecta de
forma muy negativa a los componentes clave de legitimación del Estado moderno y de la
democracia. Para empezar, desde un punto de vista estructural, los efectos de la
corrupción sobre el desarrollo económico, y más sobre un desarrollo económico
sostenible, son demoledores (Mauro, 1995; Tanzi, 2008). En general, la corrupción afecta
negativamente al funcionamiento del Estado de Derecho pues daña la seguridad jurídica,
la imparcialidad e independencia judicial, la eficacia de la policía y el imperio de la ley
(Villoria, 2007). Precisamente, un elemento clave para medir la eficacia estatal es la
ausencia de corrupción y la cultura de la legalidad, pues donde la corrupción se convierte
en sistémica, las elites políticas y económicas abusan de su posición de forma continua y
convierten en papel mojado el sistema formal de derechos legal y constitucionalmente
reconocido, atentando de forma letal al bienestar general y llevando a las naciones a su
fracaso (Inglehart and Wenzel, 2005, 192; Acemoglou y Robinson, 2012-2013). Lo que es
más novedoso a nuestros efectos es que los organismos multilaterales empiezan a
entender que esas dificultades que la corrupción genera afectan no sólo a países en
desarrollo, sino también a países desarrollados, sobre todo en el sur y el este de Europa
(De Lancer y Villoria, 2014).
Si nos centramos en la lucha contra la corrupción, las razones fundamentales de la
incapacidad de luchar eficazmente contra esta lacra son dos: por una parte, la ineficacia
en el diseño y operación de verdaderas reformas holísticas en las instituciones clave del
19
Entendemos por corrupción el abuso de poder para beneficio privado, directo o indirecto. Este
concepto incluye no sólo los tipos delictivos de corrupción, sino también aquellas actividades que,
aun pudiendo ser legales, atentan contra la igualdad política y el interés general, como la captura de
políticas, las “revolving doors”, o la influencia indebida.
sistema, por otra, la falta de comprensión del fenómeno cultural de fondo que se produce
en muchos países (claramente en África, pero también en muchos países europeos y
latinoamericanos), y que tiene que ver con la cultura de la desconfianza o la mutua
expectativa de que no se respetan las reglas que apoyan nuestra cooperación. Esta
cultura genera un dilema de acción colectiva, y una trampa social y política, que sitúa en
un círculo vicioso, del que es difícil salirse, a muchos de nuestros países. La baja cultura
de la legalidad es una de las consecuencias del fenómeno, la incapacidad de dar
continuidad a las reformas institucionales es otra. La respuesta a la crisis de legitimidad y
la construcción de estados de derecho fuertes con baja corrupción, pasa, así pues, por
entender la naturaleza cultural del fenómeno subyacente y dar la importancia debida a las
reformas
holísticas,
de
naturaleza
institucional,
aplicadas
simultánea
y
consensuadamente. Cómo salvar, en países con problemas serios de corrupción, la
dependencia del sendero, romper las inercias y quebrar los ciclos es una pregunta con
muy difícil respuesta. Este texto trata de indagar en este problema y aportar alguna
solución desde el refinamiento teórico y la delimitación analítica de los conceptos.
Analizando la corrupción
De acuerdo con la teoría del “principal-agente”, la corrupción se entiende como un acto
individual y minoritario, realizado por agentes que actúan racionalmente considerando el
beneficio a obtener, las posibilidades de ser capturados y las sanciones correspondientes,
en entornos aislados donde hay lagunas de regulación o control; y las reformas para
evitarla serían impulsadas por un benevolente principal (la ciudadanía) que reduce los
incentivos al mal comportamiento presionando con su voto a favor de las reformas
institucionales adecuadas; las cuales son
formuladas e implantadas por unos
gobernantes que, además de estar interesados en ganar las elecciones, también
rechazan la corrupción y luchan contra el ejercicio venal de los poderes públicos por su
propia imagen.
Pero esta teoría no funciona sino en unos pocos países, como los escandinavos, donde
existe una cultura cívica elevada, alta igualdad y diseños institucionales altamente
eficaces. Por el contrario, en sociedades con alta percepción social de corrupción se ha
generado históricamente un círculo vicioso que alimenta la desconfianza social, incentiva
el funcionamiento parcial de las instituciones de gobierno y, en definitiva, produce una
corrupción enraizada y ubicua que es muy difícil de combatir. De acuerdo con Rothstein y
Uslaner (2005), en aquellos sistemas políticos en los que las políticas gubernamentales
son ineficientes, parciales (persiguen el beneficio de grupos sociales particulares) y
sometidas al soborno, se imposibilita el desarrollo de un sentido de solidaridad social y se
estimula la confianza particularizada en diferentes grupos sociales por encima de la
confianza generalizada en toda la sociedad. En ellos se instala una práctica social
depredadora del “sálvese quien pueda” que imposibilita que las autoridades públicas
cuenten con los recursos y los incentivos necesarios como para llevar adelante políticas
que fomenten la solidaridad social que hace falta para sentirse partícipe de la misma
comunidad.
En suma, que la corrupción no se explica tan solo por los defectos de institucionalidad
formal (normas, organizaciones públicas, tribunales), sino que requiere también
considerar elementos culturales, tanto para los casos en los que la corrupción es alta
como para aquellos excepcionales en los que es muy baja. La explicación sería la
siguiente, en determinados países, por factores excepcionales, instituciones que
controlaban eficazmente al poder se instalaron en un determinado momento y, a partir de
su efectivo funcionamiento, fueron generando una cultura de la confianza (círculo
virtuoso). En otros muchos países, por el contrario, no se instalaron dichas instituciones y
se generó una cultura de la desconfianza que, ahora, es la rémora más importante para
poder instalar instituciones efectivas de control del poder y de lucha contra la corrupción.
Cuando analizamos los casos de éxito en la lucha contra la corrupción en Europa, vemos
que dos tipos de restricciones diferentes se conjugaron para la configuración de un círculo
virtuoso (Alina Mungiu-Pippidi, 2013). Por un lado, las medidas disuasorias legales
administradas por la maquinaria del Estado, como un poder judicial autónomo,
responsable y eficaz capaz de hacer cumplir la legislación, así como un cuerpo de leyes
eficaces e integrales que cubren los conflictos de interés y la aplicación de una clara
separación de las esferas pública y privada. Por otro, medidas disuasorias normativas,
que incluyen tanto la existencia de normas sociales que incentivan la integridad pública y
la imparcialidad del gobierno, como la vigilancia de las desviaciones de esas normas a
través del papel activo y eficaz de la opinión pública, los medios de comunicación, la
sociedad civil y un electorado crítico.
Ahora sabemos, como veremos a continuación, cuáles son las políticas que hay que
poner en marcha si queremos reducir la corrupción, pero la gran dificultad estriba en
saber cuándo será más probable que tales políticas se implanten efectivamente en un
sistema político concreto. Es decir, cuándo será más probable y de qué factores
dependerá que haya actores políticos en ese sistema capaces de escapar de la “trampa
política” (la incapacidad de salir de las redes clientelares) y actores administrativos
capaces de dar continuidad a las decisiones políticas anticorrupción. Siguiendo a los
autores del neoinstitucionalismo histórico que llamaron la atención sobre los efectos de la
trayectoria de senda o path dependence, en realidad no se puede elegir el momento en el
que se puede romper el círculo vicioso de la corrupción porque no es posible vencer esas
inercias cuando están en marcha. Sin embargo, lo que nos enseñan estos autores es que
hay que estar especialmente atentos a las coyunturas críticas en las que se abren
oportunidades para romper con esa lógica. Es en esas coyunturas críticas cuando sí se
pueden poner en marcha las reformas oportunas que debiliten las relaciones clientelares y
refuercen los controles anticorrupción (Teorell y Rothstein, 2012). Pero, además, lo que
las mejores prácticas nos muestran es que estas reformas deben tener un enfoque
holístico, un enfoque en el que las medidas que se promuevan e implanten den respuesta
a la mayoría de los defectos institucionales detectados, desde la falta de independencia
judicial a la politización de la Administración, pasando por la ausencia de responsabilidad
social de las empresas o la incompetencia de los órganos de control interno y externo. En
suma, que hay que lanzar reformas de gran calado y no quedarse a medias.
Los marcos de integridad
Aunque somos conscientes, siendo coherentes con las afirmaciones previas, de que las
respuestas basadas en reformas institucionales pueden ser insuficientes en países de alta
corrupción y clientelismo, en todo caso creemos necesario definirlas de cara a presentar
un modelo que, en la coyuntura crítica, y al generar a medio plazo cambios en la
percepción y en los sistemas de expectativas, permitan dar el salto hacia el círculo
virtuoso antes mencionado. Este modelo de reformas se basa en tres ideas clave: la
primera es que la calidad de las instituciones es esencial para el desarrollo; instituciones
bien diseñadas pueden generar los incentivos necesarios para el cambio. La segunda es
que las instituciones deben ser consideradas en su aspecto formal e informal, y que el
éxito del modelo depende de considerar no sólo las normas, sino también los procesos y
los órganos adecuados para llevarlos a buen puerto. La tercera, que este conjunto debe
diseñarse de forma holística, de manera que afecte a los pilares esenciales de la sociedad
y que considere la interacción entre transparencia, rendición de cuentas, imparcialidad,
participación ciudadana e integridad.
Durante muchos años, el desarrollo como crecimiento ha sido visto fundamentalmente en
clave de la disponibilidad de factores productivos, ya sean recursos naturales, inversión
física de capital, tecnología, capital humano, o una combinación entre ellos (Echeverría y
Villoria, 2005). Y desde la estrategia de reforma estatal el nuevo paradigma que se
propuso fue lo que se conoce como New Public Management, con todos sus
componentes de subcontratación, cuasi-mercados, competencia y capacidad de elección
por el ciudadano-cliente, separación de dirección y gestión en los servicios públicos, etc.
En conjunto, menos Estado y más confianza en la capacidad del mercado para resolver
problemas sociales. En ese momento parece que buen gobierno era, ante todo, menos
gobierno. Pero hoy en día sabemos que esas ideas no han acabado de funcionar. En
realidad, es la generación de instituciones 20 que aseguren previsibilidad, seguridad
20
Las instituciones según Elinor Ostrom son “prescripciones que los seres humanos usamos para
organizar toda forma de interacción repetitiva y estructurada” (2005, p.3). Según North, serían “las
reglas del juego en una sociedad; formadas por restricciones formales (leyes, constituciones) e
informales (normas de conducta, convenciones), así como las características de su aplicación y
cumplimiento. Tomadas en su conjunto constituyen la estructura de incentivos de las sociedades”
(1990, p. 3).
jurídica, equidad e imparcialidad la clave del desarrollo. No se trata, así pues, de dejar un
gobierno sin instituciones, sino de reducir poder al gobierno a través de las propias
instituciones estatales, las cuales, adecuadamente diseñadas, incentivarán conductas
eficaces y honestas en los gobernantes y servidores públicos y desincentivarán conductas
corruptas, abusivas y extractivas, con lo que atraerán inversiones a largo plazo.
En suma, empieza a ser ya lugar común aceptar que instituciones adecuadas generan
crecimiento y bienestar, y que estas instituciones adecuadas son la suma de instituciones
democráticas, estado de derecho y gobierno de calidad. Esto es lo que de alguna forma
sistematiza actualmente el Banco Mundial con el concepto de buena gobernanza (good
governance) y los índices de medición de la buena gobernanza a nivel mundial. Es decir,
que las instituciones adecuadas serían aquellas instituciones formales e informales que
incentivan que el gobierno y la propia sociedad actúen de forma cooperativa y eficiente y
eviten conductas extractivas por parte de los gobernantes y desintegradoras por parte de
la sociedad. A partir de aquí, quedaría precisar los atributos y requerimientos
institucionales específicos de la buena gobernanza, que podrían ser objeto de análisis y
medición mediante indicadores, comúnmente llamados, por tanto, indicadores de
gobernanza (good governance21). Esto incluye (1) el proceso por el cual aquellos que
ejercen el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y reemplazados; con sus dos
indicadores que son: Voz y rendición de cuentas; estabilidad y ausencia de violencia. (2)
La capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus recursos y la implementación
de políticas estables; con sus dos indicadores: efectividad gubernamental y capacidad
regulatoria. (3) El respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que
gobiernan las transacciones económicas y sociales para ellos, con los indicadores de:
estado de derecho y control de la corrupción.
Definidos los componentes esenciales de la buena gobernanza, hoy sabemos, además,
que la formulación de políticas de promoción del buen gobierno y de combate a la
corrupción exige tener un diseño interinstitucional y holístico. Un marco nacional de
integridad incluye en el diseño, además de al ejecutivo, a los poderes legislativo y judicial,
e incorpora un programa de desarrollo de la cultura cívica del país correspondiente. Buen
gobierno en sentido amplio implica buen Estado y buena sociedad (Villoria, 2011).
Cambiar la cultura cívica es importante, generar las adecuadas preferencias entre la
ciudadanía, promover la confianza, construir capital social son actuaciones esenciales,
como luego veremos al hablar de cultura de la legalidad y al analizar el caso de Bogotá.
También es importante considerar al sector privado, promoviendo el desarrollo de
21
No confundir con el concepto de gobernanza propio de las políticas públicas, en el que lo esencial es
que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para
realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad
entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar, 2007: 99). En suma, que la forma
de gobernar hoy debe hacerse a través de redes público-privadas y/o con presencia de la sociedad
civil.
políticas de responsabilidad social corporativa, estableciendo la responsabilidad criminal
de las empresas, sancionando duramente al corruptor y no solamente al corrupto. Desde
luego que los partidos y movimientos políticos son también parte esencial en la
formulación de una política de integridad global (de la que la integridad de la
Administración es solo una parte). Y cómo no, los medios de comunicación deben
mantener una política de combate a la corrupción objetiva y basada en información veraz.
Los pilares de un buen sistema nacional de integridad (figura 1) son, siguiendo a Pope
(2000): la voluntad política en el ejecutivo de prevenir y combatir la corrupción; un sector
público competente, objetivo e imparcial, con adecuados sistemas de contratación y
distribución de subvenciones; la existencia de un Parlamento activo en la promoción de
buena gobernanza y en el combate a la corrupción; un eficaz sistema de auditoría y
control contable y financiero; partidos políticos comprometidos con la lucha anticorrupción
y que se financian limpiamente; un poder judicial independiente e imparcial, además de
competente en la lucha anticorrupción; una defensoría del pueblo y/o varios sistemas de
defensa del ciudadano frente a abusos y mal funcionamiento del servicio público; un
organismo central en la detección e investigación de la corrupción, así como en la
promoción de medidas de prevención de la misma; unos medios de comunicación que se
toman en serio la corrupción y la combaten con la investigación y la denuncia; una
sociedad civil bien informada e implicada en la lucha contra los abusos de los poderes
públicos y privados; y un sector empresarial honesto y responsable. Cada uno de los
pilares puede ser evaluado teniendo en cuenta tres dimensiones: (1) la capacidad general
de funcionamiento de la institución (sus medios económicos y humanos, su
independencia, su coherencia en el desarrollo de su misión), (2) su propia gobernabilidad
interna en términos de integridad, transparencia y rendición de cuentas, (3) su papel en la
contribución a la integridad general del sistema de gobernabilidad nacional.
Figura 1. El marco nacional de integridad
Derechos – Recursos – Valores - Voz
Fuente: Pope, 2000
Empresas
Sociedad civil
Medios de comunicaci ón
Partidos polí ticos
Agencias anticorrupci ón
Institución de Auditor ía
Defensor del pueblo
Órgano de gestión electoral
Aplicación de la Ley
Sector Público
Poder Judicial
Poder Ejecutiv o
Poder Legislativo
INTEGRIDAD NACIONAL
Ahora, desde el concepto de la buena gobernanza y los marcos de integridad ya podemos
descender al concepto de buen gobierno en sentido estricto. En este caso nos
centramos exclusivamente en el poder ejecutivo. Un buen gobierno sería, en definitiva,
aquél que promueve instituciones formales (normas y reglamentos) e informales (rutinas o
“lógicas de lo apropiado” en cada organización pública) que fomentan la transparencia, la
rendición de cuentas, la eficacia, la coherencia y la participación. Más aún, máxime en
nuestro contexto, es preciso incorporar a estos principios un quinto, cual es el de
integridad, y un sexto, esencial en la historia de la Administración democrática, el de la
objetividad o imparcialidad en el servicio al interés general. Y todo ello lo hace, en
definitiva, creando las normas, pero también generando los procesos adecuados para que
las normas se hagan reales e implementables. Finalmente, construyendo los órganos que
asegurarán que esas instituciones y procesos se implementan adecuadamente. Órganos
que, en múltiples ocasiones, necesitarán un cierto nivel de independencia del poder
político correspondiente. Todo ello buscando la máxima colaboración posible con la
sociedad y el mercado, pero sin perder nunca el rumbo que guíe la nave del Estado hacia
mayores cotas de libertad para su ciudadanía. En suma, un gobierno que busque
verdaderamente hacer frente a los grandes retos de nuestros países debe generar todo
un conjunto de reglas formales e informales que, siendo legítimas, equitativas, eficientes,
estables y flexibles (North, 2005), constriñan conductas ineficientes, inequitativas,
arbitrarias, corruptas e ilegales entre sus empleados, y que incentiven lo contrario,
eficiencia, imparcialidad, equidad e integridad.
Para ir finalizando, probablemente todos estaríamos de acuerdo con la idea de que el
principal muro contra la corrupción es la ética de las personas y, sobre todo, la de
aquellas que ocupan puestos directivos en el gobierno y deben dar ejemplo. Cuando
hablamos de ética en los gobiernos estamos hablando de ética aplicada y, en concreto,
de una ética profesional. Las profesiones son prácticas cooperativas que, si se desarrollan
adecuadamente, generan más cooperación y bienestar para la sociedad. En el gobierno y
en la Administración sería deseable tener personas con niveles de desarrollo moral
elevado, dispuestas a actuar en su trabajo diario guiados por los más altos principios, más
allá de su interés particular. Pero como quiera que no podemos confiar en la buena fe, el
desarrollo moral y en las virtudes de nuestros servidores públicos apriorísticamente, y
como conocemos que los incentivos, las oportunidades y los bajos riesgos pueden
provocar conductas inmorales hasta en personas decentes, es preciso establecer normas,
procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan conductas
inmorales y promuevan la ética. En suma, para fomentar la integridad de los servidores
públicos es muy importante crear marcos de integridad organizacionales, en los que
normas, procesos adecuados y estructuras de gestión eficaces contribuyan
conjuntamente a prevenir la corrupción y fomentar la ética. Un sistema que considera la
clave de su éxito no la mera formalización del marco, sino su efectiva implementación y su
constante monitoreo y evaluación para la mejora. De esta forma, lo que el sistema permite
es una continua mejora, pasándose de implantar mecanismos anticorrupción a consolidar
instrumentos, procesos y estructuras que fomentan la integridad.
La gestión de la integridad del marco de una organización se refiere al conjunto de
instrumentos que fomentan la integridad, tomando en consideración su interdependencia,
así como al conjunto de procesos y órganos que los implantan y actualizan. La integridad
del “contexto” de una organización se refiere al conjunto de los factores, distintos de los
propios de la gestión de la integridad, que pueden tener un impacto sobre la integridad de
los servidores públicos de la organización. El contexto es interno y externo a la
organización. (ver figura 2).
En la figura 2 se puede comprobar que entre los elementos esenciales de un marco de
integridad se encuentran, como instrumentos clave, los códigos éticos, las evaluaciones
de riesgos de integridad, la formación en ética a los servidores públicos de la
organización, el establecimiento de un sistema de consultas para problemas o dilemas
éticos de los empleados (comités de ética), sistemas de denuncias de casos de
corrupción, etc. Por otra parte, en el área de procesos es importante que todos los
elementos del proceso de promoción de la integridad sean considerados y
adecuadamente gestionados.
Figura 2. Marco de integridad organizacional de la OCDE
MARCO DE INTEGRIDAD OCDE
Gestión del Marco de integridad
Esenciales
Instrumentos
Contexto de
integridad
Complementarios
Procesos
Estructuras
Instrumentos
Interno
Estructuras
Procesos
Clima
laboral
Códigos
éticos,
evaluaciones
de riesgos de
corrupción,
formación en
ética, gestión
de los
conflictos de
interés,
consultas de
Determinar
y definir
integridad
Guiar
hacia la
integridad
Responsables
de la gestión
de la
integridad
.
Evaluación del
sistema de
RR.HH
Medidas
implantadas
Procedimientos
de contratación
Porqué
evaluar
Gestión
Qué ha
pasado
Presupuestaria
Gestores
de RR.HH
Contralores
Interventores, etc.
Quién
Externo
Partidos
políticos,
Parlament
o,
Sistema
judicial,
Tribunal
de
Cuentas,
Defensor
del
Pueblo,
Policía,
Fiscalía,
Medios de
comunicación, otros
gobiernos
ética,
inspecciones
internas,
política de
denuncias,
encuestas de
clima moral,
protección al
denunciante,
transparencia
y portales de
gobierno
abierto,
sistemas de
responsabililidad, etc.
Gestión de la
calidad
Controlar
Sancionar
e imponer
evalúa
Cómo
evaluar
Control interno
y externo
Cómo
asegurar
impacto
,
institucion
es
internacio
nales,
sector
privado,
etc.…
Evaluar
Fuente: OCDE 2009 y elaboración propia
Así, hay que determinar y definir integridad, para lo cual la evaluación de riesgos, los
códigos éticos y las normas de conflictos de interés cumplen una labor esencial. Pero
también hay que guiar hacia la integridad, lo cual exige la presencia de programas de
formación en ética y el establecimiento de sistemas de asesoramiento y apoyo para los
empleados públicos. Tampoco puede obviarse la labor de control, que exige generar
sistemas de detección e investigación de conductas presuntamente contrarias a los
códigos éticos y a las normas de incompatibilidades y conflictos de interés, para abrir, en
su caso, los procedimientos correspondientes. Todo ello nos lleva a la ineludible
necesidad de sancionar e imponer medidas represivas contra los incumplimientos, de
forma que se eviten impunidades y se marquen las líneas rojas que ningún servidor
público debe traspasar. Finalmente, es necesario evaluar el éxito o fracaso en las
medidas adoptadas, para lo cual, las encuestas de clima laboral, además de otros
instrumentos propios de la evaluación, son necesarios. Y todos estos procesos requieren,
para su seguimiento e implantación, de órganos competentes, suficientemente autónomos
y protegidos de las decisiones partidistas.
En la gestión de la integridad hay elementos complementarios que coadyuvan al éxito del
marco de integridad, aunque sus finalidades exceden el mismo. Así, una política de
recursos humanos adecuada es esencial para evitar oportunidades e incentivos a la
corrupción. Por una parte, a través de políticas de atracción, selección, evaluación,
carrera y disciplina adecuadas, que permitan evitar la llegada y/o permanencia en la
Administración de personas con bajo nivel de desarrollo moral. Por otra, con políticas de
liderazgo basado en el ejemplo y un riguroso control del comportamiento de los directivos
públicos. Para acabar, no podemos obviar que el contexto en el que se sitúa la
organización también es importante. La integridad del contexto de una organización se
refiere al conjunto de los factores, distintos de los propios de la gestión de la integridad,
que pueden tener un impacto sobre la integridad de los servidores públicos de la
organización. El contexto es interno y externo a la organización. El contexto interno se
refiere al contexto dentro de la organización. Es decir, todos aquellos actores y factores
que pueden afectar a la integridad de los miembros de la organización, pero que no
forman parte del aparato de la gestión de la integridad como, por ejemplo, la percepción
que los miembros de la organización tengan de la equidad con la que funcione
internamente la organización. Diversos estudios demuestran que el clima ético es un buen
predictor del nivel de corrupción existente en las organizaciones. El clima ético de las
organizaciones es, en consecuencia, un factor que conviene conocer y controlar. El
contexto externo incorpora a los actores y factores del medio ambiente más amplio del
sector público en general y que están más allá del ámbito de control de la organización
pero que pueden tener un impacto importante sobre la gestión de integridad y sobre la
propia integridad de sus miembros. Algunos ejemplos son las leyes y las prácticas sobre
la financiación de los partidos y las elecciones, la regulación de las actividades de
lobbying, etc.
La cultura de la legalidad
Teniendo claro cuál puede ser el marco normativo y los procesos y órganos adecuados
para generar marcos de integridad, el problema ahora es cómo conseguir que se asuman
políticamente y se respeten por los funcionarios y, en la medida que les afecte, por los
ciudadanos. Para el problema de la voluntad política no tenemos soluciones
precocinadas. Debemos esperar que líderes con visión patriótica e integridad moral
asuman sus obligaciones ante el país y hagan de la lucha contra la corrupción una
prioridad de su gobierno. El problema de la corrupción existe, sus consecuencias
perversas son obvias, las soluciones institucionales están, en gran medida, listas para ser
usadas. En países de alta cultura cívica el incentivo para los gobernantes es obvio, si no
toman las medidas perderán las elecciones. Por desgracia, en países con estructuras
clientelares y alta desconfianza este incentivo no existe, más bien al contrario. De ahí que
sea tan importante que desde el propio gobierno se genere un cambio de actitudes y que,
a medio plazo, la ciudadanía castigue electoralmente la corrupción e incentive con su voto
medidas de integridad. Ello implica cambiar el marco de expectativas ciudadanas y
fomentar la cultura de la legalidad. En suma, generando holísticamente instituciones
adecuadas y asegurándolas promoveremos una cultura de la legalidad, y promoviendo
una cultura de la legalidad sostendremos las reformas en las instituciones diseñadas
desde arriba.
El concepto de cultura de la legalidad es muy proteico, en todo caso debe no confundirse
con las “condiciones de legalidad de la cultura de la legalidad” (Wences y Sauca, 2014, pp
29 y ss), es decir, no debe confundirse con el Estado de Derecho, la primacía de la
legalidad o el imperio de la ley, que serían la expresión formal del marco cultural y, a su
vez, la condición del desarrollo de tal cultura. En este texto trabajaremos con una
concepción de la cultura de la legalidad que bebe de fuentes psicológicas, sociológicas y
politológicas que ponen el énfasis en conceptos como confianza social, expectativas y
creencias. En la actualidad, la mayoría de los científicos sociales ven la cultura como un
fenómeno conectado esencialmente a los aspectos intangibles, simbólicos, ideales de las
sociedades humanas; la esencia de la cultura no son los artefactos, instrumentos u otros
elementos tangibles, sino cómo los miembros del grupo los interpretan, usan y perciben
(Banks, et al, 1989). Los elementos esenciales de la cultura consisten, así pues, en las
creencias tradicionalmente consolidadas (por ejemplo, seleccionadas y derivadas
históricamente) y los valores a ella conectados (Kroeber y Kluckhohn, 1952). En suma,
hablaríamos de los conocimientos compartidos y los esquemas de comportamiento
creados por los grupos sociales para percibir, interpretar, expresar y responder a las
realidades sociales que les rodean (Lederach, 1995, p. 9). En nuestro caso, estaríamos
hablando, sobre todo, de las creencias sobre el respeto a las leyes y su cumplimiento.
Como ya anticipamos, cuando las percepciones ciudadanas de ilegalidad o corrupción por
parte de los políticos son elevadas, refuerzan o generan creencias dañinas para la
legalidad, sobre todo cuando se convierten en componentes permanentes de la cultura
política de los países. Por ejemplo, en un país que funciona aceptablemente, puede
ocurrir que las creencias sobre la ilegalidad de la actuación de los políticos se expandan y
lleguen a producir una creencia en la tendencia colectiva a no respetar las normas,
generando un círculo perverso (Villoria et al, 2013); es decir, que se puede producir el
fenómeno siguiente: ciertos ciudadanos, para obtener privilegios que los demás no tienen,
pactan con los políticos beneficios extraordinarios a cambio de lealtad, otros ciudadanos
lo ven y, dado que existe impunidad ante estas conductas fraudulentas, se embarcan en
intercambios corruptos o ilegales con los políticos también y, cuando llega un punto de
saturación, se generaliza la creencia en la tendencia de los demás a incumplir la ley,
propagándose intersubjetivamente la desconfianza en el respeto ajeno a la ley y, con ello,
una cultura de no respeto a la norma.
Todos sabemos que el respeto a la norma, sobre todo cuando no nos favorece
personalmente y la posibilidad de castigo por incumplimiento es baja, es altruista. Este
respeto probablemente no aumenta nuestro bienestar personal, ni nuestra aptitud
individual para el éxito, mas sin embargo maximiza el bienestar de toda la comunidad;
ahora bien, para que se sostenga se necesita socialización adecuada y un equilibrio social
favorable a los altruistas frente a los depredadores, con el sistema de sanciones
correspondiente (Gintis, 2006).
A efectos de explicar más en detalle nuestra relación con la legalidad, parece necesario
también hablar del papel de las normas morales y de las normas sociales para explicar la
conducta frente a las normas legales. Siguiendo a Rodríguez-López (2013), la diferencia
entre normas sociales (NS) y normas morales (NM) se basa en la incondicionalidad, en
concreto, la diferencia sería la siguiente:
Incondicionalidad: Si para un agente A n es una NM, A actuará conforme a n con
independencia de la conducta y expectativas de los demás. El incumplimiento generaría
sentimiento de culpa.
Condicionalidad: Si para un agente A n es una NS, A sólo actuará conforme a n si otros
cumplen n, si otros esperan que A cumpla n, si otros, con su conducta, inducen (por
ejemplo con sanciones) a A a cumplir n. El incumplimiento no produce culpa, sólo
vergüenza si se descubre y las expectativas ajenas sobre el comportamiento propio son
traicionadas.
En suma, en una sociedad donde la asunción moral de la legalidad sea elevada, es
seguro que el cumplimiento de las leyes estará casi asegurado, por la propia acción y por
los efectos de la propia acción sobre los demás, vía sanción social o denuncia formal.
Siguiendo a Elster (2009), las emociones propias del incumplimiento moral son la de la
indignación en el observador y la de la culpa en el actor. De tal manera que, en
sociedades con un número elevado de personas que entienden que es una obligación
moral cumplir la ley, el control social será muy fuerte y las sanciones a los incumplidores
exigidas de forma rigurosa. Pero más importante aún, la propia culpa hará de sanción
eficaz y evitará los incumplimientos sucesivos. No obstante, para muchas personas el
cumplimiento de la ley es una norma social, no moral. Las emociones vinculadas al
incumplimiento de la norma social son la del desprecio en el observador y la vergüenza en
el observado si es descubierto, de ahí que la clave para violarla sea el interés y el
ocultamiento (Elster, 2009). Esto implica que estas personas podrían saltarse las normas
si creyesen que un número elevado de los demás no las cumplen. Pero, aún así, si
existiese una suficiente presión social hacia el cumplimiento y sanciones de algún tipo,
las personas que se enfrentasen al dilema podrían cumplir la norma si se sintiesen
suficientemente observados (Elster, 2007). Por ello, un seguidor de una NS puede ser
inducido a violar la norma si sus acciones no pueden ser monitorizadas y castigadas,
máxime cuando cree que los demás no cumplen. Es, en suma, la expectativa de que,
aunque crea que los demás no cumplen, me observan, esperan de mi el cumplimiento y
están dispuestos a la sanción, la que hace que el sistema funcione y se cumplan las leyes
como normas sociales.
Finalmente, la cultura de la legalidad no necesita medir las actitudes ante las leyes, sino la
creencia en el respeto ajeno a las leyes y el deber frente a ellas. Alguien puede tener una
actitud negativa frente a una ley y respetarla, y viceversa, alguien puede tener una actitud
positiva frente a la ley y transgredirla cuando afecta a sus intereses. Se podría, por
ejemplo, estar en desacuerdo con las escalas del impuesto sobre la renta y, aún así,
pagar lo que corresponda sin buscar salidas dudosamente legales; y se podría estar de
acuerdo con que hay que tener semáforos y pararse cuando están en rojo, pero
saltárselos cuando se tiene prisa. Por todo lo anteriormente enunciado, entendemos por
cultura de la legalidad el conjunto de expectativas22 ciudadanas sobre el respeto a la ley y
a los procedimientos legales por parte de los gobernantes, los órganos especializados en
la ejecución del derecho y los ciudadanos en general. Esto a su vez puede subdividirse en
(Bichieri, 2006) expectativas empíricas: cuánta gente creo que cumple con la ley (incluido
el gobierno); y en expectativas normativas: cuánta gente espera de mi que cumpla con la
ley (incluido el gobierno) y cuánta gente desea que yo cumpla con la ley y está dispuesta
a sancionarme o a propugnar la sanción en caso de incumplimiento. De forma tal que
podemos decir que hay una cultura de la legalidad elevada cuando las expectativas sobre
el cumplimiento de las normas legales es elevada y existe una expectativa de presión
social y sanción (social y jurídica) elevada en caso de incumplimiento; y existe una cultura
de la legalidad baja cuando las expectativas sobre dicho cumplimiento por parte de los
demás son bajas y, además, no se espera rechazo por los demás, ni sanción, en caso de
incumplimiento. Una baja cultura de la legalidad impide el desarrollo de la buena
gobernanza y el buen gobierno y una alta cultura de la legalidad por el contrario promueve
el buen gobierno y la buena gobernanza.
Conclusiones
En este texto hemos tratado de explicar teóricamente cómo entender y luchar contra la
corrupción y, con ello, reducir la desafección democrática y relegitimar la acción de
gobierno: reforzando la institucionalidad de forma holística y consolidando una alta cultura
de la legalidad. Si esto se consiguiera, es muy probable que estemos, con ello,
fortaleciendo la acción benévola del Estado y mejorando la seguridad, el desarrollo
económico y el bienestar ciudadano. En general, la ruptura de los dilemas de acción
colectiva y el fortalecimiento de una sociedad civil confiada y confiable permitirá, además,
reducir y enfrentar las desigualdades crecientes y las políticas diseñadas para beneficio
de unos pocos. No obstante, el problema no es sólo teórico, sino también muy práctico.
Cómo llevar a la realidad lo que nos indica la teoría, por muy fundada empíricamente que
esté, es el gran reto de nuestro tiempo.
Para ver en la práctica cómo se intenta transformar la realidad partiendo de situaciones
extremamente difíciles Colombia es el mejor ejemplo. Estudiar los intentos colombianos
por generar reformas institucionales y transformar la cultura cívica es imprescindible para
comprender mejor las posibilidades y límites de nuestros esfuerzos. Por ejemplo, los
intentos realizados en Bogotá para reforzar la cultura de la legalidad y mejorar la calidad
de vida son un laboratorio extraordinario. El político e intelectual colombiano Antanas
Mockus es el representante visible en Colombia de una propuesta política que centra en
22
Una expectativa es una creencia en la alta posibilidad de que una conducta dará lugar a unos
resultados (Lippa, 1994).
el afianzamiento de la cultura ciudadana su estrategia de transformación institucional. En
su caso, los aspectos ideológicos y prácticos de la cultura de la legalidad se enmarcan, a
su vez, dentro de un concepto más amplio, el de “cultura ciudadana” (López Medina,
2014, p. 53). Un componente importante de su estrategia parte de las encuestas de
diagnóstico que, adecuadamente analizadas permiten después introducir medidas muy
diversas y creativas de transformación de conductas a través de la implicación colectiva
en la denuncia y rechazo público de las conductas incívicas23.
Los positivos cambios obtenidos en Bogotá durante su mandato han sido
internacionalmente reconocidos. En general, Colombia dispone de un aparato estatal
robusto, con instituciones formales bien diseñadas, “con un marco jurídico denso, incluso
pretencioso; y del otro, un país masivamente ilegal e informal, donde el impacto conjunto
del narcotráfico, las guerrillas y la delincuencia común, el paramilitarismo y la informalidad
social y económica cuestionaban severamente la eficiencia” del aparato legal (López
Medina, 2014, p. 58). Por ello, insistir en reformas legales no aportaba nada más, por sí
mismo, a la mejora del sistema. La comprensión de que la clave para la mejora estaba en
el reforzamiento de la cultura cívica y, sobre todo, en la cultura de la legalidad es una
aportación relevante para todos los países donde se produce ese desacople entre
formalidad e informalidad, entre normas formales e informales, entre deseos y
comportamientos reales. Obviamente, Bogotá es una parte muy importante del país, pero
no es todo el país, de ahí las enormes diferencias que se pueden observar entre éxitos y
fracasos en la mejora del funcionamiento del Estado de Derecho y la calidad de la
democracia en el conjunto del estado. Pero creemos que la semilla está plantada y que el
Gobierno actual (ver el Plan Nacional de Desarrollo) y los futuros tienen bases teóricas y
empíricas para continuar el camino. Resumiendo, que las transformaciones en la cultura
de la legalidad, unidas a reformas institucionales que consideren adecuadamente las
normas formales e informales, los procesos adecuados y los órganos competentes en
todos los niveles del sistema político y social son la clave del cambio.
Finalmente, hemos de reconocer que el equilibrio exacto de control y monitoreo
gubernamental frente a la corrupción, por una parte, y las reformas de eficacia y eficiencia
vinculadas a la innovación y las mejores prácticas, por otra, no se conoce aún. A veces
los controles son tan obsesivos y omnipresentes que la eficacia e innovación quedan
dañadas, en otras los controles se quedan cortos y la posible eficacia es manchada por
escándalos permanentes que impiden la comprensión adecuada de las mejoras en los
servicios. En suma, conocemos cada vez más cuál es el problema de fondo, sabemos
cómo interpretar cada vez mejor los datos, tenemos instrumentos validados de mejora,
23
La encuesta de Cultura Ciudadana examina 13 ámbitos que miden las percepciones ciudadanas
sobre: 1. La interrelación entre ley, moral y cultura; 2. Sistemas reguladores del comportamiento; 3.
Movilidad; 4. Tolerancia; 5. Cultura tributaria; 6. Cultura de la legalidad; 7. Seguridad ciudadana; 8.
Acuerdos; 9. Participación ciudadana; 10. Confianza; 11. Mutua regulación; 12. Victimización; 13.
Probidad pública (López Medina, 2014).
pero nos falta hallar el correcto “mix” y la adecuada estrategia que permitan recuperar
legitimidad a nuestros gobiernos democráticos y den nueva fuerza al ideal de la
democracia. Bogotá y la creatividad colombiana nos han dado alguna clave, pero habrá
que seguir investigando.
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2.3 ANTROPOLOGÍA DE LA CORRUPCIÓN Y UNA ESPERANZA
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Raúl Franchi Doctor en Estudios Humanísticos con especialidad en Ética.
Resumen
Hoy la corrupción está matando más gente que todos los genocidios y dictaduras. Se trata
de un mal que nace de serios desórdenes en el psiquismo del hombre y nuestra
circunstancia los está agravando. Esta ponencia analiza las causas antropológicas de
esta pandemia y demuestra que la solución sólo provendrá de un funcionamiento
auténtico de nuestras democracias, basado en una ciudadanía organizada y activa. Para
este efecto, se acaba de publicar una nueva norma ISO orientada a la evaluación
ciudadana del gobierno local. Dicha norma puede organizar dicha participación, legitimarla
y fortalecerla con los criterios que la comunidad internacional de negocios aplica a las
empresas más destacadas por sus procesos de calidad.
Mucho se habla de un fenómeno muy extendido: la corrupción. Para comenzar, aclaremos
que la corrupción no es un fenómeno. Más que algo superficial o extraordinario, se trata
de algo profundo y muy ordinario en el hombre. Los vicios humanos siempre existieron.
Seguirán existiendo hasta el final de los tiempos.
Se dice que la corrupción es causa de muchos problemas sociales, pero en realidad es
producto de serios desórdenes en el psiquismo del hombre. Estos desórdenes se están
agravando.
El hombre sigue siendo el mismo, pero sus circunstancias han cambiado. Los poderes
político y económico se acumulan cada vez más en menos manos. La gestión pública es
demasiado compleja y los gobiernos crecen sin medida. La impunidad es un vicio social
rampante. Unido a esto, la educación olvidó al hombre y el hombre olvidó ser generoso.
Por último, prevalecen los mercados y su lado oscuro: el individualismo.
Comencemos por afirmar lo que la corrupción no es. No es tolerable. No es un “mal
necesario”. No es parte del paisaje a la que debamos acostumbrarnos. La corrupción es la
peor lacra social que ha padecido la humanidad. Como algunas enfermedades
epidémicas, no puede ser erradicada pero es controlable.
¿Cómo cuantificar el costo de la corrupción? Por ejemplo, una planta hidroeléctrica que
costó 500 millones de dólares pudo haber costado 400 sin corrupción, por lo que el costo
social es de 100 millones. Pero si otras carencias más graves debieron prevalecer sobre
este proyecto, el costo social fue de 500 millones de dólares.
Sin la corrupción humana:
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La pobreza se estaría extinguiendo, no los bosques.
Habría más empleos y prosperidad económica.
Se estarían acabando los delincuentes, en lugar de tantas especies vivas.
Las democracias serían fuertes y sanas.
Las ciudades tendrían menos contaminación, más parques y mejores vías.
Este es el costo real de la corrupción. Hoy la corrupción está matando más gente que
todos los genocidios y dictaduras. Sin corrupción se habrían salvado millones de seres
humanos aniquilados por la falta de alimento, de agua potable, de medicamentos, de
medidas preventivas y seguridad.
¿Estamos haciendo algo? La ONU ha reconocido que los Estados miembros deben
entablar una lucha común contra la corrupción. En el año 2003 promulgó la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Un número creciente de Estados la han
ratificado. Se trata del primer instrumento jurídico anticorrupción con normas que vinculan
a los países signatarios.
Pero soy poco optimista a menos que vayamos a la raíz del problema: el hombre mismo.
Un porcentaje importante de la humanidad cometerá abusos siempre que no esté bajo
vigilancia y control. La única vigilancia y control posibles vienen de los ciudadanos. Por
ello, nos interesa identificar las buenas prácticas sobre el tema. Hoy presentaré una de
ellas.
Esta charla se dividirá en 3 partes: (1) primero, explicaré brevemente lo que entiendo por
Antropología de la corrupción. (2) En segundo lugar, exploraré la esperanza que
representa una participación ciudadana organizada. (3) Por último, presentaré una
iniciativa que puede cambiar muchas cosas, no desde las cúpulas del poder, sino desde
abajo, desde los gobiernos locales del mundo.
Antropología de la corrupción
El hombre está fuera de control. Lo agitan sus deseos insaciables. Ansía cosas que le
procuran placer y detesta toda molestia o sacrificio. Nunca fue tan débil frente al placer, ni
tan temeroso de padecer. Es como un niño en una juguetería, sólo que nunca hubo tantos
juguetes, ni tantas posibilidades de comprarlos, ni tanta presión social para poseerlos.
Este niño entiende bien el mensaje de su maestra y comparte la preocupación de sus
padres: serás “alguien” si tienes juguetes. Sin ellos, no eres nadie.
El hombre olvidó que el dolor es bueno cuando nace de la renuncia, porque sin renuncia
no alcanzamos bienes superiores. En cambio, ignora que el placer es un bien aparente
que dura poco y cuya intensidad decrece en cada uso. Se goza más el primer auto que el
segundo y este más que el tercero. Por ello la solución consiste en comprar, la tercera
vez, ¡tres autos! El placer es como una droga que reclama dosis crecientes.
Mientras mayor es la altura del éxtasis artificial, más honda la crisis existencial. Entonces
cae el hombre en una espiral sinfín, dando vueltas sin control. Conforme cae, cava un
vacío cada vez más hondo. Por eso la depresión es la enfermedad de nuestro tiempo.
Nace de la corrupción del alma. ¡Qué olor repugnante despide esta caída espiral hacia el
vacío!
¿Quién, cuándo, dónde, cómo –en casa o en el aula– previno el hombre sobre esto?
¿Quién colocó esta venda en sus ojos? En esta caída desenfrenada, ¿quién nubló su
conciencia, para recobrarla, si acaso, cuando sea demasiado tarde?
En su columna periodística, un buen amigo (aquí presente) relata lo que sigue:
Uno de los más play me escribe: "Nosotros, los nacidos a partir de los 80 somos la proa
de la historia y el resumen más perfecto de la humanidad. Somos fruto de la depuración
genética de nuestros antepasados y los superamos por mucho. Sabemos millones de
cosas más que ellos. Somos una mezcla de naturalismo y ecologismo vitalista. Nos gusta
caminar hacia la frontera de los 30 deseando que la juventud no pase. Para nosotros,
primero el cuerpo, segundo el cuerpo y tercero...algo de emoción. De los sentidos, ante
todo el oído, que imita la forma de los audífonos, como las rosas naturales imitan las
artificiales. La música es el placer puro, y por eso hay que oírla a la máxima potencia
posible, para olvidarse del mundo real. Hay que anteponer las sensaciones a la razón, no
cabe duda".
Y agrega nuestro joven super play:
La gente mayor no nos molesta, aunque a veces estorban un poco hablando siempre de
la familia, del pasado y de los problemas de la sociedad. Nuestro mundo es otro, y ellos
no lo entienden. Lo que pasa es que el escenario es nuestro y ellos ya no tienen mucho
qué decir porque están de salida."
Aristóteles fue lapidario al escribir: “La gran mayoría de los hombres muestran tener alma
de esclavos al momento de escoger una vida de bestias”.
Dijo lo anterior reflexionando sobre cuál podría ser el fin último del hombre. Razonó que
dicho fin no puede ser el lucro, pues resulta antinatural confundir con el bien supremo algo
que es sólo un medio (entre muchos) para alcanzar bienes verdaderos.
También escribió algo que, después de veintidós siglos, no ha cambiado: el joven no es el
oyente más adecuado para captar las lecciones de ciencia política, pues carece de
suficiente experiencia en las actividades de la vida… Y como además el joven es
partidario de sus pasiones, escuchará estas doctrinas en forma frívola y sin sacar
provecho.
¿De dónde viene este descontrol del hombre, sino de las pasiones desordenadas? ¿Y
cómo ordenar sus deseos, cuando en el aula nadie se ocupa de ello? Por eso el adulto no
renuncia a ser joven, ansioso de emociones, del cuerpo y de los audífonos. Es grotesco:
un niño con canas y la cara arrugada.
Somos seres inteligentes, sí, pero hay distintas inteligencias. No es lo mismo la
inteligencia científica que la inteligencia técnica o artística, o que la inteligencia moral.
Olvidémonos de la inteligencia emocional, porque las emociones no son “inteligentes”.
Cuando hablamos de inteligencia moral, pasamos de las emociones sin control (tan
queridas por nuestro joven amigo, super play) al orden de la razón.
Entre un hombre y otro hay abismos de diferencia: no solo cambian la edad, el color de la
piel, las creencias y el rostro, también cambia el razonamiento moral. Una misma familia
puede engendrar hermanos de razonamiento moral disímbolo.
Al filósofo Lawrence Kohlberg debemos un estudio científico sobre el razonamiento moral.
Este filósofo investigó distintos grupos de edad en tres países: Estados Unidos, México y
Taiwán. Encontró que existen seis etapas de razonamiento moral; asimismo, que la
proporción de la población en cada etapa es similar en los tres países.
Llamó etapa 1 a la escala más baja, que busca el placer y evita el dolor. Esta etapa
equivaldría al razonamiento infantil, pues el niño aún no distingue entre el bien y el mal.
Ante la prohibición expresa de su madre, el niño meterá la mano en la bombonera
siempre que la madre se encuentre ausente. Sólo el temor al castigo lo reprime para
hacer ciertas cosas.
En la etapa 2 encontramos un razonamiento moral más avanzado, pues reconoce que en
el mundo hay otros seres como nosotros, lo cual resulta muy conveniente. Este nivel
intenta un intercambio, como es el caso del niño dispuesto a prestar su juguete a cambio
de otro. Lo bueno y lo malo dependen de la circunstancia y de lo que le conviene.
En la etapa 3 notamos un avance considerable. En este nivel lo bueno y lo malo consiste
en cumplir con las expectativas sociales. Es un nivel magnífico donde prevalece el
“honor”. Sin embargo, todavía lo bueno y lo malo es fijado desde afuera, en este caso por
la honra y el aprecio. Este nivel equivaldría al adolescente que se preocupa más por su
imagen en sociedad.
En la etapa 4 se produce otro salto de gigante, pues ahora lo bueno y lo malo lo imponen
las leyes. Es una etapa muy avanzada, aunque la conciencia moral sigue dependiendo de
factores externos. Con todo, siempre nos impresiona encontrar a alguien que no cruza
con luz roja ni a las tres de la madrugada. Sin duda, la mayor parte de la corrupción
desaparecería en una población mayoritariamente de nivel 4.
En la etapa 5 tenemos, nuevamente, un avance extraordinario al cual sólo llega un 20%
de la población. A partir de este nivel encontramos, finalmente, una autonomía moral
donde lo bueno y lo malo no lo impone nadie, sino nosotros mismos. Es el nivel de los
derechos de los demás, del contrato social, del legislador capaz de percibir la injusticia
detrás de una ley. En esta etapa ocurre algo extraordinario: podemos sentir como propias
las injusticias sufridas por terceros.
Parece difícil que todavía exista una etapa adicional. En la etapa 6 encontramos sólo a un
5% de la población. En este nivel, además de percibir los derechos de los demás, también
hay conciencia de nuestros deberes. No se trata sólo de padecer con el otro, sino también
de hacer algo por el otro. Esta es la escala magnífica de la solidaridad, del bien común, de
los principios éticos universales.
Con base en los hallazgos de Kohlberg, si una mayoría dentro de una comunidad política
hubiese alcanzado al menos la etapa 3, tendríamos una sociedad justa, ordenada y casi
libre de corrupción. Asimismo, podemos concluir que necesitamos leyes, policías y
prisiones para controlar a la población estancada en la etapa 1. Finalmente, a una parte
de la población que ha alcanzado el nivel 6 debemos la lucha tenaz contra el fenómeno
de la corrupción.
Estoy seguro de que la realidad social no es tan “matemática”, pero este panorama nos
permite visualizar un poco mejor el delicado tejido moral que enfrentamos.
Debemos construir juntos un entorno que combata la corrupción en cada frente y lugar,
plenamente conscientes de la magnitud titánica de esta tarea. En este sentido, quizá la
pregunta que debemos plantearnos es: ¿qué hubiese encontrado Kohlberg dentro de las
esferas del gobierno? ¿Qué ocurriría si el poder público se pareciese a un imán que atrae
un porcentaje inusualmente alto de la población del nivel 1? ¿Cuáles serían las
consecuencias? ¿De dónde vendría la fuerza necesaria para enfrentarlas?
Esperanza de participación ciudadana
Cambiar la naturaleza del hombre no es posible; el hombre es como es, pero hay
esperanza. Puede dominar sus deseos e impulsos más primitivos. Si algo nos caracteriza
es que somos seres libres con una enorme capacidad de cambio. Al mismo tiempo, este
cambio supone que logremos cierta autonomía, pues recibimos una enorme influencia de
los demás: los amigos, la familia, la cultura, los medios, la educación.
De acuerdo con Kohlberg esta autonomía se alcanza en las etapas 5 y 6 del
razonamiento moral. De esta manera, desde el propio gobierno esperaríamos que la
población “moralmente más consciente” sea el motor del cambio. Si esta población tiene
suficiente peso, debería bastar para promover las reformas necesarias. Cuando no ocurre
así, tenemos derecho a deducir que domina el poder de las fuerzas oscuras.
En esta tesitura, ¿qué podemos hacer? Cambiar al hombre es un tema educativo.
Cambiar a la sociedad o al gobierno es un tema estructural, sistémico. ¿Qué debe
cambiar primero? Me atrevo a decir que sin cambiar la educación, no hay esperanza de
cambiar las estructuras sociales, pero estas son condición para cambiar la educación.
¿Enfrentamos un círculo vicioso? Por el contrario, creo que se trata de un círculo virtuoso
y debemos impulsarlo.
Al ex alcalde de Palermo, Leoluca Orlando, debemos la idea de que el combate de la
delincuencia organizada es como una carroza siciliana que no funciona con una sola
rueda. Necesita dos ruedas: una de ellas es la imposición de la fuerza, la ley y la otra es
el cambio de costumbres o cultura. De manera reduccionista digamos que la policía no
funciona sin educación ni la educación sin policía. Creo que Lawrence Kohlberg aportó
algunas claves para entender esta paradoja. Se trata de cambiar, en la escala moral, a
tantos niveles como sea posible, sin dejar de controlar a quienes oponen resistencia. A
estos sólo los detiene el miedo al castigo.
Cambiar a una parte de la sociedad por la vía de la educación puede tomar una o más
generaciones. Creo que esta medida es la más importante, pero hay medidas urgentes si
queremos evitar que nuestras democracias se nos deshagan en las manos. No queremos
que nuestros nietos sean moralmente más maduros, soportando un régimen autoritario
porque nuestras democracias nos rebasaron.
Como medida urgente, necesitamos fortalecer a los funcionarios que son factor de cambio
positivo dentro de los gobiernos. Este poder sólo puede provenir de los ciudadanos.
¿Pero cómo conseguirlo en un ambiente de apatía generalizada? La hipótesis es que no
existe apatía en los niveles 5 y 6 de la población, sin desestimar al 3 y al 4. Estos últimos
serían seguidores de los primeros si existiesen estructuras claras para favorecer la
participación ciudadana.
Sin embargo, crear estas estructuras desde una reforma del Estado se antoja arduo y
contrario a los intereses creados. Equivale, en esencia, a reformar la democracia. ¿No
resultaría más viable crear estructuras informales que, a manera de un Caballo de Troya,
penetren en los niveles locales de gobierno? Este es el nivel más cercano a la gente y el
que más se presta a la supervisión estrecha, a la transparencia y al control privado del
poder público. Necesitamos un cambio de abajo hacia arriba: desde la ciudadanía al
gobierno local.
En Ciudad Juárez, México, tuve el privilegio de participar en una cruzada ciudadana para
enfrentar el caos y la complejidad del gobierno local, creando consejos ciudadanos
facultados para estudiar, opinar, supervisar a los funcionarios. Esta iniciativa contaba con
el apoyo del Gobierno Federal pero enfrentó un doble problema: la resistencia de las
estructuras políticas locales y la incapacidad para poner de acuerdo a los expertos dentro
de un comité de seguridad, de vialidades, de salud. La complejidad es una muralla que
favorece la opacidad y la impunidad.
El combate a la corrupción es una tarea magnánima y ardua que demanda estrategias
inteligentes. Necesitamos criterios mínimos de buen gobierno que ordenen el diálogo
ciudadano. Si la autoridad no está dispuesta a compartir el poder, hay que crear un poder
paralelo: una fuerza poderosa y seductora, como el canto de las sirenas.
Iniciativa de cambio
Todos deseamos reconocimiento. En mi trayectoria en el mundo de la responsabilidad
empresarial, he podido constatar el poder de un emblema que reconoce el buen
desempeño. Se trata de las siglas ISO, siglas para Organización Internacional de
Normalización, organización independiente que agrupa a expertos de 162 países.
Es una federación mundial de instituciones creada en 1947, junto con los grandes
organismos surgidos después de la Segunda Guerra Mundial, como la ONU y el Banco
Mundial.
Por tanto, ISO resume el acuerdo de expertos de todo el mundo sobre cómo hacer bien
las cosas. Entre más de 19.000 normas creadas por esta organización, quizá las más
conocidas son la serie ISO 9000 para asegurar la calidad industrial. Desde 1993 ha
certificado la calidad en más de un millón de empresas alrededor del mundo.
Actualmente, China posee una cuarta parte de estas certificaciones.
Si la manera de mejorar a la industria consiste en estandarizar las buenas prácticas y
repetirlas, ¿por qué no aplicar esta metodología en los gobiernos? ¿Qué pasa si creamos
una certificación ISO del gobierno local? ¿Qué pasa si el gobierno local es evaluado por
ciudadanos “certificados” para hacerlo? ¿Favorecería esto un “buen gobierno”?
En su Artículo 13 la Convención anticorrupción de la ONU conmina a cada Estado
miembro a fomentar la participación activa de la sociedad. Para este efecto, pide adoptar
medidas que fortalezcan la transparencia, así como una cultura que la promueva desde la
educación pública. Esta práctica que presentaré promueve todo lo anterior.
La nueva norma internacional ISO 18091 promueve el acuerdo y la cooperación entre
ciudadanos expertos y el gobierno. Digamos que impulsa un buen gobierno, con
estándares integrales mínimos.
Esta norma permite que autoridades y ciudadanos hablen un lenguaje común. Organiza la
participación ciudadana para monitorear y evaluar las acciones gubernamentales, al
tiempo que dota a los gobernantes de una herramienta poderosa para organizar su
quehacer y organizarse con calidad, sustentabilidad, transparencia y eficacia.
La norma ISO 18091 es muy robusta. Aplica los estándares de la serie ISO 9000,
lenguaje internacional para evaluar las buenas prácticas de la industria, adaptándolos
para promover la calidad en el gobierno local. Los ciudadanos aprenderán a exigirla, pues
esta norma construye y mantiene un mínimo de confianza entre los gobiernos y su gente.
Es un esquema integral que comprende todo el conjunto de políticas públicas expresadas
en servicios. A partir de su publicación, deberá implementarla todo gobierno que desee
mejorar su calidad, de acuerdo con la más avanzada serie de normas ISO 9000.
Se trata de un hecho histórico, siendo el primer estándar internacional para gobiernos
publicado por ISO. En este momento se está presentando en más de 20 países.
Durante 10 años, expertos de 18 países desarrollaron este proceso. Finalmente se aprobó
con 98% de votos favorables (algo pocas veces visto) y se publicó en febrero de 2014 en
Ginebra, Suiza.
Esta aportación de México para el mundo fue conducida por la Fundación Internacional
para el Desarrollo de Gobiernos Confiables, FIDEGOC (con la cual tengo el honor de
colaborar en varios proyectos), con el apoyo de las autoridades mexicanas.
Necesitamos gobiernos confiables, pero esto sólo será posible si son controlados y
supervisados. Sin embargo, bastará que los gobiernos bien intencionados acepten la
evaluación de sus ciudadanos, para que los mal intencionados queden en evidencia, por
resistirse a ser evaluados.
¿Cómo funciona?
Es un sistema de gestión de calidad focalizado en el gobierno local. Parte de un
diagnóstico integral que permite a las autoridades locales autoevaluar, voluntariamente,
sus condiciones operativas generales.
Comprende 39 indicadores organizados en cuatro grandes categorías, que incluyen
políticas públicas expresadas en servicios que el gobierno local no puede dejar de
atender. Son las condiciones mínimas para ser confiable.
Utiliza un sencillo esquema integral de semáforo, en donde el rojo representa prácticas
inaceptables, el amarillo, que se realizan esfuerzos pero son insuficientes, y el verde, que
existe un desempeño aceptable.
En esta lógica de mínimos, el reto es pasar del rojo al amarillo y del amarillo al verde,
orientando con simplicidad las políticas a seguir, fortaleciendo la articulación con los
demás niveles de gobierno, nacional y estatal.
Posibilita la participación activa mediante la creación de observatorios ciudadanos,
fortaleciendo la gobernanza democrática.
Empodera a la ciudadanía y la hace corresponsable del gobierno de la ciudad.
Ahora los gobiernos locales pueden operar bajo la guía de la norma de calidad
ISO/9001:2008, e incluso obtener el Reconocimiento Internacional de Confiabilidad
otorgado por el World Council for Quality. Estos reconocimientos avalan que cumple con
estándares internacionales de calidad en resultados y en procesos.
¿Está siendo adoptada?
Esta norma ha sido adoptada como estándar nacional en Bolivia, Costa Rica, Ecuador,
Eslovenia, España, Holanda, Indonesia, Italia, México, Perú y Ucrania. Está en proceso
de adopción en muchos países más.
En León, Guanajuato (México), FIDEGOC creó un observatorio ciudadano mediante
convenio con el gobierno local, para aplicar la norma ISO 18091 en la evaluación
ciudadana de la confiabilidad de las acciones y programas de gobierno. Los resultados
han sido extraordinarios.
¿Qué sigue?
A raíz de este avance, podemos anticipar cuatro medidas viables para combatir la
corrupción:
1. Promover activamente el buen gobierno, implantando Sistemas Integrales de
Gestión de la Calidad en los gobiernos locales.
2. Crear Observatorios Ciudadanos como organismos autónomos, imparciales e
incluyentes, que evalúen integralmente el desempeño de su gobierno local.
3. Certificar ciudadanos conocedores de la tarea de gobierno, listos para participar,
desde las empresas, las universidades y las asociaciones de interés público.
4. Preparar futuros ciudadanos en estas metodologías, convocando a los niños y
jóvenes a evaluar a sus escuelas y universidades. De esta manera será posible
crear semilleros de ciudadanos activos, participativos, combativos, preparados
para el servicio público.
Conclusiones
El Artículo 1 de la Convención anticorrupción de la ONU, en su inciso c), busca promover
la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los
bienes públicos. Pues bien, ¿cómo vamos a lograr esto? ¿Es un asunto de buena
voluntad desde las cúpulas, o de buena participación desde las bases?
Para mí, esta metáfora resume lo que hace la norma ISO 18091: ordena la participación
ciudadana transformando un avispero caótico y alborotado en un productivo panal de
abejas, organizadas con el propósito común de producir miel.
Por todo el mundo, los demonios de la corrupción andan sueltos. Es la peste de nuestro
tiempo. Los gobiernos enfrentan problemas cada vez más complejos. Necesitan recuperar
credibilidad frente a una ciudadanía cada vez más decepcionada, más consciente y más
participativa. Sin embargo, esta ciudadanía, a falta de instrumentos de participación, se
comporta como un avispero.
Cuando el ciudadano vota renace su esperanza, pero las decepciones se desencadenan
en cuanto el candidato alcanza el poder, una y otra vez. Sin embargo, el ciudadano tendrá
que entender que la corrupción, siendo una injusticia grave, es provocada por un déficit en
los deberes ciudadanos.
La ISO 18091 es un instrumento de medición y un proceso, pero esencialmente se
transforma en una metodología para el liderazgo. Es un mapa indispensable para evaluar
la confiabilidad y calidad de los servicios públicos.
Es un camino viable para abrir de par en par las ventanas de la transparencia y una
puerta esperanzadora para fortalecer la democracia ciudadana.
Esta norma permite que los ciudadanos con experiencia, conocimiento y una conciencia
moral más desarrollada, participen activamente en la construcción de gobiernos
confiables alrededor del mundo.
2.4 ÉTICA Y VALORES EN LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA
INTEGRIDAD
Jorge Yarce Presidente del Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL, Director del
Equipo de Consultores del Proyecto de Formación para la Cultura de la Legalidad y
la Integridad para Colombia (CLIC) y del Foro Internacional de Ética Pública.
Resumen
Si examinamos el contexto ético social actual, nos encontramos con ideologías que
promueven conductas contrarias a la legalidad y la integridad: son tres cánceres morales
que erosionan la salud de la sociedad: consumismo, individualismo y relativismo, en
estrecha conexión con la violencia, la inequidad y la corrupción.
Como una respuesta eficaz a ellos, se plantea una cultura centrada en la dignidad
fundamental de la persona, utilizando la legalidad y la integridad como dos poderosos
motores de la Ética Pública, y examinando su influjo en cuatro ámbitos de vida
fundamentales: la persona misma, la familia, la institución y la comunidad.
Esta cultura ética promueve comportamientos observables, que sean sostenibles para
recobrar la confianza de la ciudadanía en las entidades públicas y el Estado. Se hace
realidad con una pedagogía social de la Ética y los valores, no por imposición normativa,
sino por convicción, para que arraiguen efectivamente en las personas, en las
organizaciones y en la comunidad. Se han seleccionado 4 valores para fortalecer su
vivencia: trascendencia, respeto, confianza y solidaridad.
No es el vivir lo que ha de ser considerado lo más alto, sino el vivir bien;
el vivir bien, el vivir honestamente y el vivir justamente son una misma cosa.
Sócrates (Platón, diálogo “Critón”)
I. Contexto social e ideologías éticas
Los servidores públicos son el primer objetivo de los corruptos en su ataque a las
instituciones con sus gigantescas maquinarias al servicio de la ilegalidad. E igualmente,
son los funcionarios de todos los niveles del Estado quienes deben encabezar la batalla
contra la corrupción, conscientes de que no es tarea suya exclusiva, como no lo es solo
del gobierno y de los demás poderes públicos. En esta lucha está comprometida
solidariamente toda la sociedad.
Los daños que produce la corrupción son inmensos y cuantificables. Las leyes que
castigan el delito tienen plena vigencia, pero también está claro que hace falta una
fortaleza moral en las personas y en las entidades para resistir esos ataques y evitar los
enormes perjuicios al bien común. Dentro de las entidades públicas hay personas que
ceden a la tentación de la corrupción, que justifican su conducta por la desconfianza en
las leyes o en la autoridad, o por incoherencia entre la conducta personal y lo que
demandan las normas y los códigos éticos y los valores institucionales. Lo anterior lo
constata para Colombia el Informe “Marco Conceptual del Proyecto Cultura de la
Legalidad y la Integridad”, fruto del estudio realizado por la Universidad Javeriana (1).
A l mismo tiempo en el contexto social se percibe la presión de ideologías muy
poderosas que se han ido conformando y predominando en el ambiente. Es lo que
denominamos los tres cánceres morales que corroen el sistema social: el consumismo,
el individualismo y el relativismo.
El consumismo trata de igualarnos a todos, porque todos somos consumidores, pero en
realidad nos enfrenta unos a otros cuando la ambición de tener se desborda y puede
conducir a la violencia para lograr lo que no se puede obtener de modo justo. El
consumismo comporta lo que hemos denominado el imperio de la triple P: plata, poder y
placer (2).
La plata, el dinero, se convierte en valor supremo y objetivo primordial de los individuos, a
tal punto que la educación muchas veces se centra en formar para obtener
fundamentalmente un logro económico, en menoscabo de otro tipo de bienes. El poder
se utiliza para dominar a otros, no para servirles, sino para servirse de ellos y para
servirse del bien común, en lugar de servir al bien común. Y el placer, en cuanto
exaltación de los sentidos –hedonismo-, está relacionado con la plata y con el poder,
porque configura un estilo de vida materialista, que denota indiferencia hacia las
realidades de orden espiritual, tan ligadas a la naturaleza de la persona.
El individualismo centra todo en el yo y en los derechos y privilegios individuales. El
individualismo refuerza la dependencia materialista y amenaza al pluralismo porque
fomenta la intolerancia y una falsa autonomía (3) La sociedad actual padece las
tensiones creadas por un individualismo que deriva en el egoísmo como “enemigo
fundamental de la Ética (4). Egoísmo que rechaza los vínculos sociales y que también
puede conducir a la intolerancia y a la violencia, fenómenos nada extraños en las
sociedades democráticas actuales.
El relativismo (5) no acepta ni la verdad ni principios universales que sirvan de
referentes básicos a la Ética, que es considerada como un asunto privado dependiente
del parecer individual. Cada persona hace valer su forma de entenderla y solo hay puntos
de vista diferentes pero todos éticamente válidos. Prima la libertad absoluta del individuo
solamente limitada por conveniencias personales o por las leyes como sistema regulador
de la convivencia. Este relativismo puede llevar a la anarquía frente a todo tipo de
autoridad.
Por contraposición a la Triple P surge la Triple S: ser persona, servir y solidaridad. Lo
primero porque la persona es un ser espiritual (racional, emocional y libre), capaz de
autodominio, autonomía y entrega, que se realiza a sí mismo en busca de la felicidad. Es
la búsqueda auténtica que todo ser humano hace, consciente o inconscientemente,
desarrollando sus potencialidades y aspirando a una felicidad o plenitud interior, de orden
espiritual, mucho más consistente que la búsqueda centrada solamente en el éxito
económico, en la fama o en otros logros aparentes. Servir como una tarea esencial al ser
humano, que le permite trascender hacia los demás y desarrollarse como persona a
través del trabajo como un servicio bien hecho. Y solidaridad que significa la entrega y
ayuda generosa para atender las necesidades de los demás, que constituye es un lazo
fundamental para convivir y construir comunidad.
Lo anterior pone de presente la necesidad de afirmar la condición ética de la persona,
algo consustancial a su ser, algo suyo per se, por sí misma, no por las circunstancias o
porque los demás o la sociedad se lo reconozcan. Algo tan radical para sí misma como
admitir que es sociable por naturaleza.
Concebimos la Ética como una orientación racional de la conducta para realizar el bien.
Más que mirarla como un conjunto de normas y deberes que se nos imponen desde fuera,
es verla como una convicción profunda que nos lleva actuar buscando la rectitud de
conducta en lo personal, en la organización y en la comunidad. Se trata de algo
practicado libremente, como fruto de una adhesión consciente y voluntaria, no porque lo
indique un código ético, sino porque hay algo en el interior del ser humano que lo invita a
ser ético, que evidencia que posee una conciencia que actúa como una brújula de la
conducta que tiene como referentes unos principios universales.
Me gusta llamarla “Ética personal en acción” porque no se reduce a ser una elaboración
de tipo filosófico conceptual, sino que implica una racionalidad práctica que mueve a obrar
de conformidad con los valores orientadores de la conducta propios del ser humano.
Tiene que ver con las razones y argumentos cuya raíz está en la persona misma; quizás
los tenga olvidados o quizás han sido oscurecidos por las circunstancias, las presiones de
las ideologías, los intereses del poder, las conveniencias particulares o, en fin, por todo
aquello que hace perder de vista la razón de ser de la persona, tratando de justificar la
conducta sin pensar en si está bien o está mal.
Michael Sandel, al hablar de las leyes del mercado que tratan de imponerse sobre las
leyes morales, pone como ejemplo el caso de los sobornos en los que se paga a la gente
por cuidar la salud (no fumar o adelgazar), o sea, por algo que de todos modos se
debería hacer por el propio bien. “Rehúyen la persuasión e imponen la razón externa
sobre la intrínseca… induciendo a hacer una cosa buena a cambio de una cosa mala” (6).
Se incurre en una forma de corrupción, cuando bastaría pensar en que “una verdadera
preocupación por el bienestar físico es parte del respeto a nosotros mismos” Además –
dice él- “la disposición a ser sobornados puede convertirse en un hábito”.
Sandel habla de razones intrínsecas, las mismas razones interiores que llevaron a
Sócrates a rechazar la propuesta de sus discípulos, encabezados por Critón (7), de
aceptar el soborno para sacarlo de la cárcel y evitar la pena capital injustamente
decretada. El le expresa: “siempre he sido un hombre dispuesto a obedecer a la razón”. Y
esta le dice que debe respetar las leyes.
Lo cual está en la misma línea de la respuesta que les daba cuando le preguntaron –en el
diálogo platónico Gorgias- si era mejor cometer una injusticia o padecerla, y él les decía
que era mejor padecerla que cometerla porque la justicia es el mayor de los bienes y la
injusticia el peor de los males. Además, porque: “el injusto es totalmente desgraciado”.
Hoy como entonces, tenemos que invocar las razones interiores o intrínsecas para
combatir la corrupción no sólo con las leyes, sino con las convicciones y los valores
éticos.
II. Legalidad e Integridad como motores de la Ética Pública
Todo el componente formativo del Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad
se apoya primero que todo en la Legalidad porque, volviendo a Sócrates, “la justicia es lo
más valioso, lo que perfecciona el alma y le da salud, no el poder, la riqueza, no la
riqueza, no la fama ni el placer” (8)
Dando soporte a la acción individual, deben existir unos marcos objetivos de legalidad e
integridad de los que habla Villoria con normas muy claras y de distinto orden para
amparar la legalidad y a, su vez, promover la integridad, lo cual tiene que ver con las
instituciones formales y no formales con las que cuenta el Estado, y con los medios para
exista el buen gobierno, en el que la norma jurídica es inseparable de la Ética(9) .
Podríamos afirmar que Legalidad e Integridad es una nueva forma de designar la Ética
Pública o dos de sus campos de acción primordiales. La legalidad nos ofrece dos caras:
una, la propia del imperio de la ley y de las instituciones que se encargan de ella para que
constituya una ordenación efectiva al bien común. Es una legalidad objetiva que responde
a estructuras formales del Estado, que busca la adecuada protección de los derechos de
los individuos y los derechos sociales, mediante “instituciones legítimas, , eficientes y
eficaces y estables” afirma Villoria. Con base en ella se ejerce un control legítimo y se
propugna por la buena administración pública. Otra cara, en cambio, que podemos
denominar legalidad subjetiva, es la proveniente de la aceptación de la norma por parte
de los individuos conscientemente, no en razón de la coacción que ella supone y frente a
la cual surge el cumplimiento obligatorio e inexcusable.
Legalidad en el Proyecto CLIC
La legalidad se entiende como una apropiación voluntaria de la ley que lleva a su
cumplimiento no sólo por la obligatoriedad que encierra, sino por el convencimiento de
que es lo mejor para lograr los fines sociales. “Cuando hablamos de legalidad debemos
necesariamente adjetivarla o por lo menos contextualizarla, porque la legalidad como tal,
como un concepto despojado de cualquier cualificación o de una referencia histórica o
cultural relevante, es simplemente una técnica, un criterio de organización” (Informe
Marco Conceptual, Universidad Javeriana 2012).
Podemos decir que la integridad también se puede mirar a través de dos caras: desde el
punto de vista de los marcos normativos de integridad, que la exigen a través de
instrumentos vinculados de alguna manera a las leyes. La otra cara, más subjetiva, es lo
que podemos denominar la asunción de la Ética por parte de los individuos, en forma
deliberada y voluntaria, acatando los códigos éticos, o fomentando prácticas personales o
corporativas que impliquen la vivencia de valores éticos en busca de la honestidad y la
transparencia en la conducta.
Esta integridad subjetiva debe ser reforzada por la promoción social de la Ética hecha
desde el Estado. Utilizo las palabras de Villoria: “Para fomentar la integridad de los
servidores públicos es muy importante crear marcos de integridad organizacionales, en
los que normas, procesos adecuados y estructuras de gestión eficaces contribuyan
conjuntamente a prevenir la corrupción y fomentar la ética... De esta forma, lo que el
sistema permite es una continua mejora, pasándose de implantar mecanismos
anticorrupción a consolidar instrumentos, procesos y estructuras que fomentan la
integridad”
La teoría del buen gobierno –sigue afirmando Villoria- plantea la creación de instituciones
que buscan la transparencia, la rendición de cuentas, la eficacia, la coherencia, la
objetividad en el servicio y la integridad. Esta se gestiona a través de políticas que
conecten con el ejercicio del buen gobierno, que busca la igualdad de oportunidades, la
ciudadanía plena y el desarrollo económico, controlando los grandes poderes
y
buscando el mayor bien para todos. “El buen gobierno debe contribuir decididamente a
construir las instituciones adecuadas: aquellas que fomentan conductas positivas para la
comunidad y desactivan las conductas dañinas”.
Escenarios de Legalidad e Integridad
Legalidad e Integridad forman una unidad que las hace inseparables la una de la otra y se
deben trabajar en forma permanente de modo que arraiguen en la cultura de las
entidades públicas. No es asunto de altruismo o de simple buena voluntad, o de una
cruzada moral. Es una necesidad social, respecto de la cual el gobierno, “con su ejemplo
de honestidad, debe generar creencias de que es racional actuar legal y honestamente”
(Villoria).
Según el “Informe Marco Conceptual”, hay escenarios favorables a la cultura de la
legalidad (sentido de pertenencia, identificación con valores, participación en toma de
decisiones, seguimiento y monitoreo y sistemas de calidad que buscan la eficiencia y la
eficacia). Pero también se presentan escenarios adversos que dificultan la legalidad y la
integridad (por ejemplo: falta de espacios de participación, complejidad de los marcos
normativos o dificultad de adaptación a los cambios), o prácticas nocivas frente a los
ciudadanos o ante los contratistas del Estado, y falencias en la institucionalización de las
normas (permisividad y laxitud en la autoridad y en la ciudadanía).
También operan culturas inadecuadas, especialmente la cultura de la inmediatez
(impulsada por el consumismo y el afán de éxito fácil, la incapacidad de espera, la
errónea aceptación de fines que justifican los medios), los mecanismos frágiles para
garantizar derechos o que fomentan el clientelismo y el amiguismo, o los que permiten la
persistencia de actores como la pobreza y la inequidad. Quien opta por la ilegalidad cree
que puede construir sus propias leyes suplantando el bien común por un bien particular.
Así como se edifica una cultura de la legalidad también se puede afectar el bien común a
través de las conductas sociales ilegales, especialmente la corrupción.
Integridad con valores
Según el Informe Marco Conceptual: “La cultura de la integridad implica la puesta en
práctica de un conjunto de valores que llevan a que las organizaciones se conduzcan de
la mejor manera posible en todas las circunstancias”. Y se define la integridad como “una
cualidad o característica de la conducta individual o del comportamiento organizacional,
que también puede ser considerada como una virtud individual y organizacional que lleva
a las personas a “actuar de conformidad con los valores, las normas y las reglas”
Tal como sucede con la legalidad, la integridad se basa en otros valores como la
honestidad, la rectitud, la entereza, la transparencia y la lealtad. Estos valores también
apuntan a consolidar el rechazo a la conveniencia individualista o al relativismo moral
porque las conductas íntegras apuntan a que se actúe con visión de conjunto, no según
cada caso o según las circunstancias. “La integridad –dice el Informe– se expresa en la
congruencia entre lo que se piensa, se siente, se dice y se vive; en la responsabilidad que
se asume por las decisiones y acciones que se toman; en la confianza depositada por los
otros; en la transparencia de las instituciones y la satisfacción con sus servicios que
pueden expresar los ciudadanos”.
La práctica de los valores permite afrontar la ruptura entre legalidad e integridad que se
observa en funcionarios públicos que revelan -según el Informe citado- tolerancia a las
faltas éticas (por ejemplo, negligencia en el desempeño del cargo, lógica del menor
esfuerzo, malos tratos, desprecio por lo público, ausentismo, impuntualidad), que no
siempre son ilegales o no siempre existe sanción jurídica para ellas. De las faltas se pasa
a amenazas mayores para la integridad: inconsistencia en los valores, sobrevaloración del
interés privado, tolerancia a la ilegalidad y una serie de imaginarios que vinculan política y
corrupción.
La estrecha relación entre legalidad e integridad nos hace pensar en que el
fortalecimiento de la Ética pública con base en esos dos valores centrales y en otros
valores complementarios, logra conjugar todos los factores en beneficio de la cultura de
las instituciones.
III. Los ámbitos de acción de la Legalidad y la Integridad
El Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC) hace
especial hincapié en enfocar la Ética como un saber práctico, como una Ética en acción,
para relevar que se trata del comportamiento y de los hábitos concretos, a través de los
cuales se puede percibir la conducta recta. Se busca que las personas y las instituciones
se sensibilicen sobre la importancia y la necesidad de las prácticas éticas, pero, sobre
todo, que se estas se logren como fruto de la convicción, no de la imposición propia de las
normas legales.
Hablamos del ámbito como un campo de acción dotado de sentido por la presencia de la
persona, la cual tiene una importancia grande a la hora de analizar las dimensiones o
niveles de la proyección de la Ética Pública. No se trata del ambiente físico o del conjunto
de objetos o de espacios geográficos. Los ámbitos están delimitados “pero se abren a
otras realidades; pueden ser afectados por la acción de otros seres y, a la vez, ejercen
influjo sobre ellos (10)”.
El primer ámbito de acción de la Cultura de la Legalidad y la Integridad es la
persona misma, que posee su riqueza, su intimidad y es, a la vez, interdependiente
respecto a los demás. De ahí que la Ética Pública tenga como fundamento la Ética
personal, cuyo dinamismo se basa en el reconocimiento de la dignidad humana, pasando
por la conciencia como brújula de la acción moral Y vinculada a la libertad y a la
responsabilidad como características esenciales del actuar ético.
La persona es el centro de la acción ética. Desde su potencialidad corporal, afectiva,
intelectual y espiritual se desarrolla en busca de su felicidad o plenitud. Su voluntad y su
libertad hacen posible que ella vaya siempre tras lo mejor para sí y para los demás, pues
está hecha para trascender desde sí a los demás y juntos alcanzar un bien común. La
construcción de la Cultura de la Legalidad y la Integridad empieza por el auto
reconocimiento propio y por una honda valoración de la propia capacidad y de los propios
valores que arraigan en la persona y desde ella se comunican a los otros ámbitos.
Aunque la Ética Pública tienen campos de acción propios característicos de las
Organizaciones, que son distintos de los de la Ética personal, sin embargo no podemos
oponerlas entre sí como si pudiera presentarse una falsa invasión de autonomías. En todo
caso, la personal siempre inspira y sirve de base a la pública, y esta, a su vez, lleva a
comprender mejor la acción de aquella.
Un segundo ámbito es la familia, fundamental para la realización de la persona como
persona y primer escenario de la Legalidad y la Integridad. Vale la pena recordar este
principio universal de importantes consecuencias: “La familia es el elemento natural y
fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y el Estado”
(Art. 16 Declaración Universal de Derechos)
En la familia como primera escuela de valores se da el primer aprendizaje de la legalidad
y la integridad. Si hablamos de la condición del servidor público como ciudadano,
tenemos que volver la mirada al ámbito familiar, donde se pone a prueba en primera
instancia la Ética personal y donde se recibe un influjo del ámbito de la organización, es
decir del servidor público.
Ser familia y hacer familia es indispensable en el proyecto de vida personal y, desde el
punto de vista de las organizaciones, algo decisivo al plantear los procesos de desarrollo
de las personas. Desde ellas se da una proyección al ámbito institucional y al de la
comunidad en la cual la familia está llamada a ser un motor de cambio y de equidad
social, porque es “la raíz primaria de la solidaridad”.
Un tercer ámbito es el de las organización o institución. En ella la legalidad y la
integridad se promueven a través de políticas, estrategias y prácticas; no basta contar con
que las personas quieran ser éticas y actuar éticamente. Hay que sensibilizarlas y
ayudarles al razonamiento ético para que puedan resolver los dilemas éticos que se dan
en su trabajo, a la vez que crecen en la formación de hábitos morales de comportamiento
recto en su trabajo, en su relación con los colegas y en su interacción con los ciudadanos
o en su relación con el Estado.
La Ética Pública –dice Merino- “respalda las reglas y procedimientos indispensables para
deliberar, para dialogar y construir respuestas a las preguntas que desafían nuestra vida
en común y le ofrece un sentido moral al ejercicio de los poderes públicos. Esa Ética es
inviable sin la referencia a la persona que trasciende desde sí misma a otros ámbitos. Si
bien la Ética, como ya dijimos, es libre y se vive por convicción, hay que impulsarla
mediante una pedagogía institucional efectiva. Medios como el “Manual de Gestión Ética
para las Entidades del Estado” (11) son útiles siempre que sean instrumentos operativos
que ayuden a las personas a transformar la conducta y no se reduzcan a mera
información.
El cuarto ámbito es la comunidad, donde convergen las metas y valores de las
personas, entrelazadas por vínculo de ciudadanía, con una orientación compartida que es
el bien común. La persona está llamada a ser parte viva de la comunidad y a contribuir a
ella con todas sus fuerzas. Si, además, es servidora del Estado, debe vivir a fondo la
responsabilidad de ayudar a los demás ciudadanos, de procurar la equidad entre todos,
de ser solidaria y de dar ejemplo como funcionaria y como ciudadana. Ayudar a construir
comunidad es la gran misión de los servidores públicos y de los formadores o
multiplicadores de la Cultura de la Legalidad y la Integridad.
Si se piensa en el rechazo social a la corrupción, ahí el papel ético de la comunidad es
decisivo. La corrupción amenaza la supervivencia de las instituciones, la estabilidad de la
familia, los derechos humanos de las personas y afecta profundamente los mecanismos
sociales. Hay que sacar consecuencias más serias al analizar la gravedad del problema:
“existe conciencia de que una corrupción galopante y desmedida, que se convierte en un
cáncer de la sociedad, termina por crear tal grado de ingobernabilidad que el sistema
democrático mismo puede llegar a entrar en un colapso, destruir el tejido social y hacer la
economía de un país no viable” (12)
Por eso, no es extraño que la Ética no figure entre las prioridades, sino como coletilla de
la lucha anticorrupción, cuya tajada grande en realidad se la lleva lo punitivo, no lo
preventivo ni lo educativo. En parte por un desconocimiento de cómo estructurar la Ética
en lo público para que pase del discurso a la acción sostenible.
“Lo inaceptable – dice Villoria– es la indiferencia ante la motivación moral en la acción
gubernamental”. Y añade: “El gobierno debe tener como objetivo de su conducta el ser un
buen servidor de sus ciudadanos, en suma, debe guiarse por criterios morales
universalistas para gobernar y no solo por criterios cortoplacistas para mantenerse en el
poder".
No podemos perder de vista que la Ética que proponemos está relacionada con el éxito y
la felicidad de las personas que componen la familia, la organización y la comunidad. No
se trata de lograr un estado de ánimo: “estar happy” o encontrarse bien”, como subraya
Spaemann (13), ni “la suma de todas las ventajas y prestaciones particulares que la
hagan objeto de la alegría y la aprobación del otro”.
Es algo vinculado con el amor como motor de la felicidad (“el otro llega a ser real para mí
y deja de ser para mi circunstancia: soy parte de su mundo y el es parte del mío y solo así
podemos llegar a ser y a sentirnos realmente personas”) y con la búsqueda del bien
común, que no es algo etéreo e inconsútil, sino un entramado de bienes que integran la
felicidad del ciudadano. Es preciso recordar que el propio concepto de gobierno lleva en sí
inserta una razón de ser, la de guiar a una comunidad hacia su bien común; si pierde esa
razón de ser, pierde su bien interno, lo que le justifica socialmente (Villoria).
No basta pues con afirmar la importancia de la Ética Pública como lo expresan en
ocasiones los políticos, los gobernantes y los dirigentes de las organizaciones púbicas o
privadas. Como no bastan las leyes que contemplan normativas éticas, ni los códigos
éticos, ni las declaraciones de principios y valores: es indispensable la gestión de la Ética
Pública en forma sistemática desde el Estado y el gobierno. Svara (14) lo expresa así: la
Ética es un aspecto esencial del servicio público, pero a menudo es dejado fuera de las
discusiones el desarrollo de ese campo y de sus principales funciones. Para que la Ética
guíe las actitudes y comportamientos de los administradores públicos tiene que ser
integrada en la forma como los administradores piensan sobre sus prácticas e
incorporada en su conducta de cada día.
IV. Los Valores, un reto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad
El valor es un bien deseable que perfecciona a la persona que lo expresa
libremente en su comportamiento En realidad los valores demandan una
interiorización de la conducta que no es otra cosa que una apropiación sucesiva
de acciones que se repiten intencionalmente, de modo que llega un momento en
que se realizan inconsciente pero libremente. De lo contrario no serían personales
Desde hace ya varias décadas se habla de la necesidad de los valores éticos en la cultura
de las organizaciones. Durante todo ese tiempo, de los prejuicios sobre los valores se ha
pasado a una visión más concreta y acertada de su papel en la vida de las personas y de
las organizaciones. Quienes nos hemos dedicado por largos años a estudiar, trabajar y
escribir sobre el tema(15), hemos acumulado una experiencia valiosa a la hora de
comprender su fuerza y eficacia operativa en el clima de trabajo de las instituciones. Sin
embargo, hay todavía mucha teoría, mucha palabra sobre los valores y poca construcción
real de los mismos. Muchas veces se quedan colgados en las paredes de la
organizaciones o congelados en los planes estratégicos porque no se sabe cómo hacerlos
vida vivida.
Los valores dan sentido a todo lo que hacemos porque a través de ellos nos
perfeccionamos y compartimos con los otros, para poderles servir. Sin valores todo da lo
mismo, no hay diferencias, no vale la pena esforzarse. En cambio con valores todo cobra
un nuevo color. Se trata de valores vividos, practicados libremente, no tenidos como un
modelo teórico o distante, como una simple meta intelectual o como una mera aspiración.
Todo lo contrario: que se vean, se perciban, se sientan, arraiguen en el corazón y en la
conducta. Lo hemos podido comprobar a lo largo de los muchos años de actividad del
Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL.
Hemos tratado de contribuir a subsanar esa deficiencia ofreciendo metodologías e
instrumentos de autoevaluación en valores que permitan su aprendizaje sistemático hasta
convertirse en hábitos, en auténtica cultura corporativa. Demostrando que los valores se
pueden medir porque “todo lo que se puede medir se puede manejar y, por tanto, se
puede mejorar”. Creamos un instrumento de Autoevaluación en Valores denominado VSM
(16) de mucha utilidad para el mejoramiento personal y corporativo, para procesos de
evaluación, de selección de personal y como base para proyectos de desarrollo de las
personas y fortalecimiento de determinados valores en la cultura.
Cuando hay procesos de desarrollo o construcción de valores, se produce una cadena de
valor agregado o de agregación continua de valor: se reconoce corporativamente que hay
cosas que añaden valor –por ejemplo la lealtad– y que hay otras que restan valor, por
ejemplo, el chisme como hábito que desfigura los cauces de la comunicación. Lo que
resta valor son los antivalores, que son hábitos que traen algo dañino. Los antivalores
exigen un desarraigo –un desaprendizaje- que compromete tanto como el aprendizaje de
los respectivos valores.
Todo desarrollo corporativo de valores se fundamenta en la conducta de las personas,
primeras beneficiadas y responsables principales de que los valores operen de manera
efectiva. Por eso, hay que empezar por uno mismo: conocimiento, conciencia, decisión,
acción, hábito, propósito, constancia y diligencia para mantener el objetivo a lo largo del
tiempo, comprobando los resultados en la conducta y en la percepción que los demás
tienen de ella (17).
Si existe afán de aprender valores, entonces surgen las situaciones que lo
posibilitan, antes, durante o después del trabajo. “Si la tasa de aprendizaje es
mayor que la tasa de cambio, está asegurado el éxito de adaptación de la
empresa a nuevas situaciones.” (18). Por eso conviene dedicarse de forma
positiva a la tarea de desarrollar valores para que surja una cultura de valores y
valores para un cambio de cultura. El aprendizaje continuo de valores se traduce
necesariamente en la obtención de buenos resultados: utilidades económicas,
incremento del capital intelectual y contribución a la sociedad.
Los valores se deben convertir en una ventaja competitiva, lo cual exige el máximo
aprovechamiento de la inteligencia —racional y emocional— de todos los
integrantes de una organización. Y compartir la visión y los valores, además del
influjo mutuo interpersonal, es un motor de progreso. Esto se debe notar en
términos de incremento de la productividad, de elevación de la calidad y del
servicio, de reducción de costos al aumentar la eficiencia, en el aprovechamiento
del tiempo, y en la rapidez y efectividad de la comunicación y de la
retroalimentación que permite rectificar errores.
Si se logra que los valores estén arraigados en la conducta de los individuos, es
más fácil que estén arraigados en la familia, en la organización y en la sociedad.
Lo contrario no parece que sea la dirección lógica de este fenómeno. En resumen,
el cambio se produce por la transformación de la conducta personal para desde
ahí influir en los demás ámbitos.
V. Cuatro valores para la transformación cultural de los servidores públicos
Con base en el estudio Previo realizado por la Universidad Javeriana (19), en las
experiencias de la Procuraduría General de la Nación y en las exigencias del
proceso de sensibilización y formación, se escogieron en la Cultura de la
Legalidad y la Integridad cuatro valores principales, cada uno con otros tres
valores asociados, para fortalecer su práctica en los servidores públicos:
Trascendencia (asociada a servicio, bien común y liderazgo)
Respeto (asociado a reconocimiento de la dignidad, comprensión y tolerancia).
Confianza (asociada a lealtad, credibilidad y transparencia).
Solidaridad (asociada a responsabilidad, entrega, y equidad).
Se recogen esos valores en una Cartilla sobre la Cultura de la Legalidad y la
Integridad para Colombia (CLIC) que sirve de guía para su práctica en las
entidades públicas. A su vez todos ellos convergen en los dos valores motores
centrales que impulsan todo el Proyecto: la Legalidad y la Integridad.
1. Trascendencia
La trascendencia es un valor que contrarresta eficazmente el egoísmo propio del
consumismo y del individualismo. La persona es un ser con los demás y para los demás,
y esto se manifiesta en la relación interpersonal y en la vida en comunidad. Quien
trasciende se da, hace una donación de lo mejor de sí mismo, sale de su propio yo y va
hacia a los demás. Este valor ayuda a superar el simple hacer por hacer, el activismo que
domina a muchas personas que se quedan en el hacer y en el tener propios del
consumismo. El solo tener no puede hacer feliz a nadie. El trascender sí porque es
convertir el hacer, el trabajo, en auténtico obrar, con autodominio que a través del querer
nos permite ser y trascender hacia los demás, por medio de los valores, el servicio, el bien
común y la solidaridad.
Si el Estudio previo al Proyecto de Cultura de la Legalidad y la Integridad hace constar
que el servicio ocupa el último lugar en la preferencia de los valores por parte de los
funcionarios entrevistados, eso indica que hay que llevar a cabo una urgente
transformación de la cultura rescatando el valor de la trascendencia y con ella el del
servicio como el mayor motivo de orgullo de una persona, sobre todo si tiene la condición
de servidor público.
Debemos insistir en que no es un asunto de enseñar o aprender técnicas de servicio, a la
usanza empresarial cuando se habla del” servicio al cliente”. Aquí hay algo más de fondo:
trascender sirviendo es lograr un espíritu de servicio, que nace en lo hondo de la persona
que descubre esa vocación de disponibilidad para satisfacer las necesidades y
expectativas de los demás. Eso en una entidad pública debe ser algo patente: el servicio
a los ciudadanos es la razón de ser del funcionario.
“Servir a la gente es algo que beneficia ambas partes y a la organización entera. Cuando
una persona sirve desprendidamente desarrolla una de las más altas capacidades que lo
manifiestan como ser humano…una sincera y persistente actitud de preocupación por
servir a otros normalmente desarrolla confianza y voluntariedad de ayudar, mientras el
egoísmo favorece lo contrario” (20). De este modo se rechaza el egoísmo como uno de
los males más arraigado en la cultura. Trascender es servir sin condiciones, entregarse
con generosidad en el servicio a los ciudadanos, servirles mejor de lo que esperan ser
servidos, servir a todas horas, de modo que se haga honor al nombre de servidores
públicos.
El Estudio previo señala igualmente la pérdida del sentido de lo público. Por eso la CLIC
propone como antídoto la trascendencia del bien común y la orientación de la actividad
de las personas como servidores públicos a ese bien como referencia fundamental. Dar
primacía a los intereses particulares sobre los públicos es el mayor desencadenante de la
corrupción.
El servidor público trasciende cuando incorpora su trabajo y servicio como parte de su
proyecto de vida; cuando sirve a los otros como si estuviera sirviendo a la persona más
amada y, sobre todo, si hace comprender a los demás que la naturaleza de su función
está orientada a favorecer la comunidad y la convivencia. Por eso “nuestros lazos sociales
son lo que mejor definen nuestras vidas” (21)
El Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad conlleva la formación de líderes
formadores o multiplicadores de la Ética y los valores, encargados de una siembra
constante y generosa en todos los demás funcionarios públicos, y estos, a su vez, están
llamados ejercer un liderazgo en el resto de sus compañeros. Aún así, no estamos
descargando toda la responsabilidad en ellos y en Estado o el Gobierno. Como afirma
Villoria en el escrito antes citado: “no podemos reducir sin más el concepto de buen
gobierno al poder ejecutivo en el marco del Estado. No puede hacer cambio social si la
gente no cambia sus hábitos y creencias”. Es el cambio basado en la transformación de la
conducta, tarea permanente de todos los ciudadanos en busca de la sostenibilidad ética
de la cultura de las entidades públicas.
2. Respeto
El respeto es considerado como un valor angular en el servicio público y en la ética de
los funcionarios y se relaciona con el principio universal “no hagas a otro lo que no quieras
que te hagan a ti”. Para poder realizar el reconocimiento del otro que implica este valor,
hay que partir de la trascendencia de la persona del otro respecto mí mismo y a todos los
demás.
Por su estrecha relación con el reconocimiento de la dignidad humana el respeto tiene
una primacía como valor clave para la convivencia. A tal punto que también podemos
afirmar que el respeto a la dignidad humana es el fundamento de la organización. “Las
organizaciones no son simples mecanismos de producción y servicios, en los que las
personas son piezas sueltas o aisladas, guiadas únicamente por la visión del éxito material o
de la obtención de beneficios económicos. Son organismos vivos, conformados por seres
espirituales y libres, cuyo bienestar y felicidad debe anteponerse a cualquier otra forma de
utilidad, primacía que no demerita en modo alguno la optimización de los recursos y la
obtención de los mejores resultados económicos posibles. Por eso la dignidad de las
personas que las integran es el referente fundamental de su acción” (22).
Se apreciará mejor el sentido del respeto dentro de la organización y sus consecuencias
prácticas en la medida en que se haga realidad lo que hemos denominado la centralidad
de la persona y su dignidad. La estructura, los procesos y la administración y el uso de la
tecnología están al servicio de la persona y no al revés, y hay que valorarla con
independencia del rango o posición que ocupe.
La Cultura de la Legalidad y la Integridad tiene en este valor uno de sus apoyos capitales,
para lograr que en el ámbito de las entidades públicas y de la relación con la ciudadanía y
con la comunidad en general la primacía del respeto se refleje en la atención, en el buen
trato a los ciudadanos, en la protección de sus derechos, en la aceptación del pluralismo,
en la inclusión, etc.
Unidos a ese reconocimiento de la dignidad están la comprensión y la tolerancia. Si el
servidor público se pone mental y afectivamente en la situación del ciudadano al que
atiende, esta actitud le permitirá entender mejor lo que pide o reclama, lo que espera o
solicita. Por eso no debe precipitarse a juzgar antes de examinar bien lo que aquel le
plantea. El punto de partida de una buena comprensión es saber escuchar atentamente.
El servidor público respeta cuando, de un lado, se valora a sí mismo, y del otro, cuando
observa íntegramente los procedimientos y normas que favorecen la convivencia; cuando
sabe que las normas no pueden ser usadas para beneficios distintos a los del espíritu de
las mismas; y cuando con su actitud tolerancia sirve a sus conciudadanos porque aceptar
y permitir la diversidad de opiniones y de modos de ser y de pensar, lo que facilita la
convivencia.
3. Confianza
Todos los esfuerzos del Proyecto de la Legalidad y la Integridad pueden ser vistos bajo
una meta esencial: recobrar la confianza de la ciudadanía en las instituciones y en el
Estado. Afirma Covey: “Hay una cosa común a todo individuo, relación, equipo, familia,
organización, nación, economía, y civilización a través del mundo entero, una sola cosa
que, si se suprime, destruye el más poderoso gobierno, el más exitoso negocio, la más
floreciente economía, el más influyente liderazgo, la mas grande amistad, el más fuerte
carácter, el amor más profundo …esa cosa es la confianza (23)
David Halpern (citado por Covey) revela que únicamente el 34% de los americanos cree
que los demás son dignos de confianza; en Latinoamérica esa cifra es solamente el 23%
y en África el 18% (24). También en nuestro proyecto CLIC se señala que la confianza
ocupa el último lugar en los valores evaluados con un 26%. No es pues la confianza un
valor en alza y mucho tiene que ver con la crisis económica y ética. Mucho se podría
ahondar en cifras reveladoras de la crisis de confianza. Pero es más interesante
proponernos cómo recuperarla y fortalecerla en una cultura ética.
Si trascendemos de verdad en la relación con los demás y con las instituciones,
buscando entender las razones de su actuación, es posible que logremos mucho
más que si dejamos hacer carrera al prejuicio o a la desconfianza fundada en
apariencias o en actitudes emocionales. La confianza se merece, se consigue al
demostrar, con hechos, que los demás pueden depositar en nosotros esa
seguridad o esa esperanza de que no los vamos a defraudar, de que pueden
contar con nosotros siempre, dentro de los límites naturales de las relaciones
laborales o de amistad. Confianza tan contraria al antivalor de la desconfianza,
que nos lleva a esa actitud de juzgar a los demás por lo que hacen y juzgarnos a
nosotros mismos por nuestras buenas intenciones.
Un clima de confianza es fruto del esfuerzo común, pero siempre se hace presente
el papel de los líderes, aquellas personas que en la organización saben influir en
forma positiva sobre los demás, para conseguir que se depongan las actitudes que
dificultan la confianza y se abran las puertas de la comunicación asertiva y de la
conducta proactiva, optimista, esperanzada. El servidor público genera confianza
cuando él mismo confía en los demás, cuando da vida al principio de la buena fe
en las actuaciones de terceros, y construye, día a día, en cada uno de sus actos,
la entrega a los demás.
La confianza se apoya en la lealtad como adhesión firme a las personas u
organizaciones, con fidelidad a través del tiempo, y en la credibilidad como un capital
que se acumula con el paso del tiempo. Si en una relación la persona actúa con
coherencia y honestidad, es muy probable que sea digna de nuestro crédito y por lo tanto
acudiremos a ella como a alguien en quien podemos confiar o en quien podemos
apoyarnos porque es creíble lo que nos dice. Confianza asociada a la transparencia
como práctica de una conducta honesta, clara, sometida a reglas y principios, para que
pueda ser juzgada por todos.
4. Solidaridad
Otro valor clave en la Cultura de la Legalidad y la Integridad es la solidaridad, que
consiste en la ayuda firme y generosa en bien de los demás. Construir algo en bien del
otro exige diametralmente negar el encerrarse en sí mismo o el vivir para sí. La
solidaridad desarrolla la capacidad de dar que hay en toda persona, que implica que los
demás esperan de nosotros ayuda, lo cual es básico para forjar un espíritu de servicio y
solidario.
Los bienes que damos cuando somos solidarios retornan a nosotros, no sólo en forma de
satisfacción por el servicio que prestamos o el don que ofrecemos, sino también a través
del aprendizaje y del crecimiento personal que nos brinda el atender las necesidades
ajenas, el poder contribuir a que disminuyan las distancias y desigualdades, es decir, a
combatir la inequidad, uno de los índices más evidentes de falta de justicia social.
La solidaridad es demostración de que unidos se llega más lejos que aislados y de
que puede más la conjugación del nosotros que la del yo individualista. Ella vuelve
a las personas y a los grupos capaces de sobrevivir y de una proyección
consistente hacia el futuro. La solidaridad supone la “determinación perseverante
de trabajar por el bien común”, con un reconocimiento claro de que todos somos
en verdad responsables de todos. Ser solidarios es trascender de tal manera de
que valoramos la existencia del otro en una forma tan decidida como si fuera la
nuestra o incluso más que ella.
La solidaridad es una muestra fehaciente, en el servidor público, de que los problemas de
la ciudadanía que acude a él, los propios de la institución para la que a trabaja o los de la
comunidad a cuyo fin coopera desde la función pública, los hace suyos de tal manera que
no descansa hasta poner todo los medios necesarios para remediarlos, dando un servicio
de calidad y manifestando de diversas maneras esa solidaridad. El servidor público es
solidario cuando reconoce que detrás de toda actuación procedimental o normativa, hay
un ser humano, revestido de dignidad, y sabe que, frente a las circunstancias adversas de
los demás, él puede sentirse igualmente afectado.
Este valor se hace realidad vivida con una actitud de responsabilidad, entrega y
equidad. La responsabilidad como capacidad de responder a las necesidades y
expectativas de los demás ciudadanos: se viven las obligaciones, pero se va más allá –se
trasciende- por el sentido de compromiso y por la identidad con la institución a la que se
pertenece. La meta de la responsabilidad es la excelencia personal y la ejemplaridad
respecto a los compañeros. La motivación que la inspira es precisamente la basada en
motivos superiores al logro material o a la satisfacción interior. Por eso mismo los
podemos llamar motivos trascendentes.
La entrega se refleja de múltiples formas: por ejemplo, dar cosas, dar tiempo, prestar
posesiones, perdonar o escuchar. Al mismo tiempo, puede suponer salir de un estado de
confort para mejorar la situación de otra persona. Finalmente, la equidad que busca la
proporcionalidad justa, esa igualdad que permite que las personas disfruten de sus
derechos yendo más allá –trascendiendo- de lo mandado estrictamente por las leyes. Se
trata de una construcción personal y colectiva porque compromete a todos en la
organización, no sólo a los dirigentes, al gobierno y el Estado o a la comunidad.
Promueve la práctica de la integridad evitando las discriminaciones, buscando la
inclusión, haciendo desaparecer la rigidez en la aplicación de la ley y fomentando la
adhesión leal a la norma que converge en la legalidad e integridad de la conducta.
Conclusiones
1. La Ética Pública constituye una necesidad perentoria en la sociedad actual, en la que el
crecimiento del fenómeno de la corrupción demanda respuestas que complementen y
perfeccionen la observancia de la normatividad con las prácticas éticas, para afrontar la
presión de la corrupción sobre los funcionarios públicos, por la concurrencia de ideologías
que en el contexto social facilitan las concesiones morales en ese terreno, sobre todo el
consumismo, el individualismo y el relativismo.
2. La Legalidad y la Integridad son dos poderosos motores de una auténtica
transformación cultural de los servidores públicos y de sus instituciones. De ahí que se
proponga en el Proyecto una legalidad como aceptación, reconocimiento y apropiación
voluntaria de las normas, inseparable de la integridad centrada en valores como la
coherencia, la rectitud, la honestidad y la transparencia que contribuyen al fortalecimiento
de la cultura de lo público, fruto de la vivencia de la ética por convicción, no por
imposición.
3. La cultura ética del Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia
(CLIC) se centra en la persona misma de cada funcionario público, cuya razón de ser es
contribuir a la búsqueda del bien común como finalidad fundamental del Estado. Cada
funcionario debe tener conciencia de la importancia de razonar y actuar éticamente ante
los dilemas morales que se le presenten, procurando hacer el bien para sí, para su
familia, para su institución y para la comunidad.
4. La Ética Pública necesita una gestión que la haga operativa dentro de las instituciones:
para que no se reduzca a un discurso más de carácter teórico, debe basarse en políticas,
estrategias y acciones concretas, que promuevan comportamientos éticos dentro de las
entidades públicas, secundados por una buena comunicación y por el liderazgo de cada
servidor público en la comunidad.
5. Para impulsar la transformación cultural de las entidades públicas se han escogido
cuatro valores para ser trabajados más intensamente por los servidores en su condición
de ciudadanos y de funcionarios públicos, para contribuir así a la recuperación de la
confianza en el Estado, mediante un cambio basado en hábitos que den sostenibilidad
ética a las instituciones. La información sola no forma: lo que verdaderamente forma es la
transformación de la conducta para que yo cambie, para que los demás cambien, para
que las instituciones cambien, para que el país cambie.
Hagamos parte todos del tsunami ético que, con base en la Legalidad y la integridad, nos
lleve a afirmar con orgullo: “Colombia con la moral en alto”.
BIBLIOGRAFÍA
1) CENDEX-UNIVERSIDAD JAVERIANA: Proyecto Cultura de la Legalidad y la
Integridad, Procuraduría General de la Nación-BID: Informe Marco Conceptual versión
final, Documento técnico GPGD/1624B-12, , Bogotá 2012.
2) YARCE, J. (2010): La empresa como un sistema humano, ILL-Universidad Católica
3) PÉREZ ADÁN, J. (2006) Repensar la familia, EUNSA, Pamplona
4) MERINO, Mauricio (editor), (2010): Ética Pública, Biblioteca Básica de Administración
Pública, S.XXI editores, Buenos Aires
5) YARCE, J.: (2014): Ética personal en acción. ILL-Universidad de La Sabana, Bogotá.
6) SANDEL, Michael J.(2013) Lo que el dinero no puede comprar, Debate, Bogotá.
7) PLATÓN, Diálogos Critón y Gorgias (1966), Obras completas, Aguilar, Madrid.
8) BILBENY, (477a - 477e) Norbert (1998) El saber como Ética, Península Barcelona.
9) VILLORIA, Manuel (2011): ¿Más libertad o más felicidad? El buen gobierno del siglo
XXI, Reforma y democracia Nº 51, 12-34
10) LÓPEZ QUINTÁS, A. (1993) El arte de pensar con rigor y vivir de forma creativa,
Asociación para el progreso de las ciencias humanas, Madrid.
11) USAID, (2006) Manual de Gestión Ética para las Entidades del Estado, Bogotá
12) QUERUBÍN, R. (2005): La lucha anticorrupción y la Ética Pública y Privada, Editorial
Carrera 7a, Bogotá
13) SPAEMANN, R. (2010): Ética, política y cristianismo, Palabra, Madrid.
14) SVARA, James (2006): Ethics Primer, Johns & Bartlett Publishers, Boston
15) YARCE, J.:
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(2004): Valor para vivir los valores, Norma.
(2009): El poder de los valores en las organizaciones, ILL-Univ. La Sabana.
(2010): Cuales son tus valores, Panamericana Editorial.
16) Ver “Values System Management”: www.liderazgo.org.co
17) YARCE, J. (2014): Cfr. Liderazgo para servir, ILL, Bogotá
18) GARCIA. S y DOLAN S. (1997): Dirigir por valores, Mac Graw Hill.
19) CENDEX-UNIVERSIDAD JAVERIANA: Proyecto Cultura de la Legalidad y la
Integridad, Procuraduría General de la Nación-BID: Informe de Análisis de la línea de
base de la cultura de la legalidad y la integridad en las entidades piloto, Informe final,
documento técnico GPGD/1640-12, Bogotá 2012.
20) MELÉ, D: Business Ethics in Action, Macmillan-Pallgrave, London, 2009
21) LAYARD, Richard (20005) La felicidad, Taurus, Madrid.
22) YARCE, J. (2014): EL respeto a la dignidad como fundamento de la organización, La
Bagatela, Revista de Derechos Humanos, Universidad de América
23) HALPERN, David citado por COVEY, Stephen M. R (2006) The speed of trust, Free
Press, New York.
24) Instituto Latinoamericano de Liderazgo-Procuraduría General de la Nación (2014):
“Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia (CLIC), Bogotá
2.5 EXPERIENCIAS COLOMBIANAS SOBRE LA CULTURA DE LA
LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD (CLIC)
Carlos Bernal Quintero
Liderazgo-ILL
Director General del Instituto Latinoamericano de
1. La estrategia general de la CLIC
La tarea de desarrollar el Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad para
Colombia CLIC nos fue asignada a la Alianza Instituto Latinoamericano de Liderazgo-ILL y
Universidad Católica por la Procuraduría General de la Nación, con el respaldo del BID,
con base en un proceso de convocatoria en el que participamos con otras 15 instituciones
de gran prestigio en nuestro país.
Creamos un equipo de trabajo entre las dos instituciones, dirigido por el Presidente del ILL
Dr. Jorge Yarce (autor intelectual de toda la documentación preparada para el Proyecto
de Formación y Sensibilización en la Cultura de la Legalidad y la Integridad) y coordinado
por mí e integrado por consultores del Instituto y de la Universidad. A su vez se mantuvo
una relación permanente con el equipo de la Procuraduría a cargo del Proyecto dirigido
por el Dr. Carlos Mesa Díaz, Procurador Delegado para la Descentralización y Entes
Territoriales, con la coordinación de la doctora Polyana Hernández y la asesoría de
Natalia Silva y Ana María Jaramillo.
Debo decir que, basado en la experiencia de más de 15 años como Director General del
Instituto Latinoamericano de Liderazgo, acompañando procesos de transformación
cultural en varias organizaciones públicas y privadas, dentro y fuera del país, la invitación
a desarrollar este Proyecto se convirtió en un reto que provocó en nosotros una gran
satisfacción por la calidad de la investigación de base hecha por la Universidad Javeriana,
por el alto nivel profesional del equipo de consultores y del equipo de la Procuraduría.
Consecuentemente, los resultados obtenidos han cumplido con creces las expectativas.
Por eso quisiera detenerme en algunas experiencias logradas, para que se tenga una
visión lo más completa posible de lo que este Proyecto representa para las entidades
públicas del país, como una experiencia piloto digna de replicarse en Colombia y en otras
latitudes.
2. Insumos fundamentales para el proyecto
La PGN nos aportó para iniciar el trabajo materiales, documentos y bases conceptuales,
contenidos en el Estudio previo realizado para el proyecto de la Cultura de la Legalidad y
la Integridad por Cendex-Universidad Javeriana recogido en 8 documentos publicados en
el año 2012, que abarcan aspectos conceptuales, experiencias en la lucha contra la
corrupción en organismos internacionales y en diferentes países, experiencias
colombianas, investigaciones de campo, en diferentes localidades y entidades del país,
metodologías empleadas, diseño de estrategias para la promoción, formación y
sensibilización, modelo de capacitación y plan de sostenibilidad
Este grafico muestra, en un esquema, los hallazgos principales del Estudio:
3. Bases conceptuales de la estrategia CLIC
Teniendo en cuenta los puntos antes tratados , el equipo de trabajo se concentró en el
análisis de los documentos que describen el estudio, para elaborar el programa y la
estrategia de formación para dar respuesta a la necesidad de construir una nueva cultura
del servidor público. Basada en la legalidad y la integridad.
Los puntos principales que conformaron la estrategia de formación diseñada fueron
presentados en detalle en la ponencia que el Doctor Jorge Yarce hizo en este Foro que se
puede resumir en el grafico siguiente:
4. Los Formadores
Uno de los pilares de la estrategia fue la formación de un grupo de 60 líderes formadores,
servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, que darán continuidad al
trabajo que se ha iniciado.
Para integrar este grupo se cumplieron los siguientes pasos:
4.1. La convocatoria
Cómo seleccionar a los 60 funcionarios para ser formadores fue la inquietud del
Equipo de consultores, buscando que se garantizara la calidad de los escogidos y la
transparencia en el proceso de selección.
Hacer una convocatoria libre para todos los funcionarios de la entidad fue la mejor
decisión y la respuesta a ella superó en todo las expectativas: más de 170 personas
se inscribieron el mismo día que se abrió anuncio en la página web.
4.2. La selección de los formadores
Con los inscritos realizamos un proceso de selección técnica usando el instrumento de
autoevaluación en valores VSM (Value System Management) desarrollado por el ILL
que consiste en una medición de los comportamientos de las personas frente a 16
valores.
Del total de los inscritos recibimos 123 respuestas con resultados muy positivos en la
medición, lo que nos llevó a utilizar como instrumento complementario las entrevistas
de grupo para los inscritos radicados en Bogotá y entrevistas individuales telefónicas o
por Skype con los inscritos radicados fuera de la capital.
Cuatro profesionales expertos del APCA, tuvieron la responsabilidad de realizar las
123 entrevistas y con base en esos resultados y los de la medición con el VSM se
seleccionaron los 60 formadores.
4.3. La formación
El curso de formación de formadores se realizó en 2 grupos de 30 personas cada uno
y durante 5 días de 8 horas diarias de trabajo para un total de 40 horas cada grupo.
Los contenidos del curso estaban dirigidos, primero, a enseñar a los formadores los
conceptos básicos de la CLIC y la manera como ellos debían transmitir esos
contenidos a los grupos objetivo y, segundo, a desarrollar en los formadores las
habilidades personales para desempeñarse como responsables de la conducción de
los seminarios CLIC.
4.4. El compromiso de los formadores
Fue para todos, tanto los miembros del equipo de la APCA como para los directivos de
la Procuraduría, una sorpresa muy positiva encontrar en los miembros del equipo de
formadores una calidad personal y profesional y un compromiso tan claro frente a la
tarea para la cual aceptaron ser parte. Tuvieron durante la formación un excelente
desempeño, un interés muy grande por aprender y una motivación muy alta en su
sueño de construir una cultura de la legalidad y la integridad para Colombia.
4.5. Los seminarios de sensibilización para funcionarios públicos
Después de haber formado los 60 participantes en el curso, iniciamos la tarea de
sensibilización de los servidores públicos en seminarios de 2 días para las 14
instituciones del sector seleccionadas y localizadas en diferentes ciudades del país
así:
2. Cartagena Alcaldía y Gobernación
1. Bucaramanga Gobernación
1 Ministerio de Salud
1. INVIAS
1. Ministerio de Trasporte
2 Yopal Alcaldía y Gobernación
1 San Francisco alcaldía
1 Funcionario PGN
1 Alcaldía de Pasto
1 Alcaldía de Cali
1 Alcaldía de Puerto Wilches
1 Alcaldía de Barranquilla
Los seminarios fueron conducidos por el Equipo de consultores y se dio, al mismo
tiempo, la oportunidad a los recién formados de demostrar sus capacidades
aprendidas y de perfeccionar sus conocimiento. Unos 420 funcionarios de las
instituciones atendidas.
Los 2 días de duración permitieron un trabajo de sensibilización profunda y de
concientización de las persona frente los compromisos de cambio comportamiento
que el programa CLIC propone.
6. Instituciones y participantes
Las instituciones seleccionadas según los criterios de la Procuraduría constituyeron según
nuestra apreciación un muestra significativa de la población objetivo del proyecto.
Las instituciones asumieron la responsabilidad de manera seria facilitando en algunas
ocasiones los medios que en algunas localidades resultaron escasos en insuficientes .
Debe destacarse la calidad de los participantes por su nivel y por su compromiso con los
objetivos del proyecto, en algunos lugares la presencia del alcalde , del gobernador o del
director de la institución significó una muestra del compromiso y respaldo institucional al
programa.
7. Las rutas de acción personal
Las rutas de acción personal constituyeron un elemento muy importante en el programa
de formación puesto que, como se ha dicho antes, el objetivo no era de transmisión de
información sino de buscar compromisos de cambio de comportamiento en las personas.
Los participantes realizaron un trabajo de autorreflexión escribiendo una ruta de acción
personal con la cual cada uno de ellos se comprometió con cambios sustanciales en su
comportamiento en los 4 ámbitos estudiados y en los 4 valores seleccionados.
8. Las rutas de acción institucional
La tarea de seguimiento y despliegue al interior de las instituciones de la CLIC, es la
condición del éxito de este programa. En cada una de los seminarios el trabajo concluyó
conformando un grupo personas responsables de hacer el despliegue y el seguimiento del
plan elaborado para la institución.
Vale decir que estos planes se elaboraron con la descripción de actividades muy
concretas, definiendo las personas responsables de cada actividad y asignando un
responsable de la Procuraduría para dar apoyo a la institución en el desarrollo del plan.
Los compromisos que se adquirieron por parte de las instituciones que participaron en los
seminarios se están cumpliendo a cabalidad dentro de cada institución, es decir que
estamos del proyecto a los hechos realizaciones.
9. Nuestro aprendizaje
Tenemos que decir que este trabajo nos ha dejado muchos aprendizajes a como
responsables del desarrollo de esta estrategia, que podemos resumir en las siguientes
enunciados:
Ø Los servidores públicos en su mayoría son personas con grandes cualidades
humanas y profesionales, que luchan y sueñan con un mejor país y una mejor
comunidad.
Ø La gente de las poblaciones pequeñas manifiestan más compromiso y
necesitan más ayuda que las de las ciudades grandes.
Ø El cambio cultural es mas fácil lograrlo desde la periferia hacia el centro que
desde el centro hacia la periferia.
Ø Realmente los servidores públicos están convencidos de que vale la pena
luchar constantemente por la cultura de la legalidad y la integridad, y así lograr
por un mejor país.
Ø La educación es la base de la transformación cultural del servicio público.
Ø Los problemas de las comunidades solo se pueden afrontar con soluciones
que beneficien a todos sin discriminación alguna y mirando siempre al bien
común.
Ø Mejorar a las personas para mejorar el mundo es el camino hacia un verdadero
cambio cultural.
Ø Fortalecer la institución familiar es una necesidad urgente en la sociedad
colombiana actual.
Ø Recuperar la confianza en las instituciones es la primer tarea de los
gobernantes.
Ø Desarrollar estrategias para mejorar la justicia y la equidad en las comunidades
buscando dar respuesta a las necesidades de todos crea los ambientes
propios para una cultura de la legalidad y la integridad.
Ø El respeto por el ciudadano permite que la institución recupere la confianza y la
credibilidad.
Ø La práctica de la solidaridad es una necesidad que no puede esperar para
mejorar efectivamente la sociedad.
Ø Enseñar la transcendencia, tanto a los servidores públicos como a la
ciudadanía en general, nos lleva a la construcción de un mundo mejor para
todos.
10. Anécdotas significativas
Ø Sobre las oportunidades para ser corrupto:
La jefe de policías de tránsito en Cali
“Todos los días encontramos historias tan diferentes que García Márquez habría
podido juntarlas para escribir mil años de soledad”.
Ø El compromiso con una nueva sociedad (el ámbito de la comunidad)
No todos los jóvenes están pensando en solo rumba
Una joven de 23 años, profesora, enseña durante 8 meses todos los días de 5 a
11 de la noche a un grupo de 30 jóvenes un curso sobre seguridad y salud
ocupacional.
Ø La educación incluyente (el ámbito de la organización)
Un ejemplo con inclusión
Un grupo de 20 alumnos de clase nocturna de edades entre 15 años y 56 años
con profesiones diversas entre empleadas de servicios, desplazados, ex
guerrilleros y ex drogadictos estudiando juntos por un sueño.
Ø Por una familia unida ( ámbito de la familia)
El valor del respeto y la unidad familiar
Una persona que pierde el respeto de su esposo, pide ayuda para encontrar como
evitar la desintegración de su familia.
Ø Fijándose metas personales ( ámbito de la persona)
Aquí a aprendí a valorarme como persona y a fijarme metas para mi
desarrollo.
“Después de haber terminado como moto taxista, por el fracaso económico de mi
familia, ustedes me han ayudado a entender por qué debo luchar y cómo
replantear todo mi proyecto de vida ahora como servidor público para ayudar a los
demás.
11. Video ¿cómo vamos ahí?
El siguiente video es una de las piezas exitosas usadas en el programa de formación,
preparado por el Equipo que se encargó del aspecto comunicacional del proyecto, dirigido
por Raquel Sofía Amaya, que queremos compartir con ustedes para terminar esta
presentación de las experiencias colombianas de la Cultura de la Legalidad y la integridad
para Colombia
2.6 CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD PARA
COLOMBA (CLIC)
Carlos Augusto Mesa Díaz
Procurador Delegado para la Desentralización y las Entidades Territoriales.
Resumen
Los estudios hechos para el Proyecto de Fortalecimiento de la PGN evidencian una
ruptura entre legalidad e integridad que redunda en la pérdida de confianza y credibilidad
en lo público. Con base en ese Estudio se diseñó el Proyecto Cultura de la Legalidad y la
Integridad para Colombia (CLIC), un plan de intervención para impactar a diversas
entidades públicas, partiendo de la formación de líderes multiplicadores y de la
sensibilización a funcionarios de catorce entidades pilotos del país, con estrategias para
un aprendizaje colaborativo confluyente en las rutas de acción institucionales y personales
para hacer de es Cultura un propósito permanente que logre sostenibilidad a nivel
personal e institucional.
I. La Ética y la Cultura de las instituciones públicas
Este Foro hace parte de un proyecto para el fortalecimiento de la Ética pública, que se ha
denominado “Cultura de la Legalidad y la Integridad para Colombia” con la sigla CLIC,
para indicar expresamente la sintonía de los servidores públicos con la Ética, haciéndola
realidad a partir de su propio ejemplo y proyectándola en las instituciones y en la
comunidad.
El Proyecto hace parte de uno de los compromisos misionales de la Procuraduría General
de la Nación, convencida de que solamente con acciones de formación, sensibilización y
prevención es viable reducir a cero las conductas corruptas, y de que solamente
inspirando el entorno social, laboral y personal de los servidores públicos es posible
empapar de respeto, convivencia y dignidad el marco social.
La primera fase del proyecto la constituyó el estudio realizado por la Universidad
Javeriana (1), que produjo una documentación muy valiosa como insumo para determinar
los lineamientos fundamentales del Proyecto en su segunda fase, la de promoción,
sensibilización y formación.
Hablamos de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, según el estudio citado, como de
“cierto patrón estable de conductas y actitudes legalmente orientadas (legalidad) y
basadas en principios y valores (integridad)”. Tanto el estudio previo como el Proyecto de
promoción, sensibilización y formación se han centrado en la legalidad y la integridad
como valores fundamentales de la Ética Pública.
Como dice Merino, “el adjetivo ‘público’ no resta, sino suma. La ética como el estudio de
los actos y los juicios morales de los individuos no riñe con la idea de una ética pública,
pues esta añade, sitúa y precisa los valores y las condiciones necesarias para estudiar las
decisiones de que quienes dicen actuar por los demás dentro de la esfera pública y
convierten esa actividad en su profesión… lo público no es solo un atributo de esa ética
sino el espacio en el que cobra sentido” (2)
Cultura de la Legalidad y la Integridad es, por decirlo así, el nuevo nombre de la Ética
Pública, una manera de presentar sus contenidos a partir de la estrecha vinculación entre
la dimensión jurídica y la dimensión ética: perfeccionando aquella desde esta, e
impulsando la vivencia de ambas como dos valores motores de la cultura institucional: el
valor legalidad y el valor integridad.
Dicho brevemente la legalidad es la aceptación, reconocimiento y observancia leal de la
ley y la integridad como la coherencia de la persona que se revela en términos de
honestidad, rectitud y transparencia en la conducta.
Conviene resaltar que el Proyecto de la Cultura de la Legalidad y la Integridad se ha
diseñado a partir de las necesidades de los servidores públicos colombianos, cuya
conducta impacta la cultura de diferentes modos: no es lo mismo su conducta ética
personal y familiar, que su comportamiento ético institucional o corporativo, y su
orientación a prestar un servicio a los demás ciudadanos en función del bien común de la
sociedad; aunque en la práctica esas dimensiones estén lógicamente vinculadas, se
puede distinguir la incidencia ética en cada una de ellas.
Se trata de promover un cambio cultural basado en la transformación de la conducta del
funcionario público, para que cada día actúe más éticamente, no como resultado de una
imposición legal o de la adopción de códigos éticos, sino, y fundamentalmente, como fruto
de una convicción, primero personal y luego colectiva de que ese es el modo de proceder
más conveniente en orden al bien común, al que mira el cumplimiento de las leyes por
parte de los servidores y de todos los ciudadanos.
De ahí que, con ese objetivo, los estudios de base realizados para al proyecto de
promoción de la cultura de la legalidad y la integridad hagan un análisis de las similitudes
y diferencias encontradas en entidades y localidades geográficas distintas. En dicho
estudio (3) se hizo un examen de las diferentes formas culturales de vivenciar aspectos y
comportamientos concretos de legalidad e integridad en cada una de las entidades y
localidades escogidas como pilotos, para tener una percepción adecuada de cómo se
practican esos valores, antes de realizar en ellas el “Proyecto de sensibilización y
formación”.
Los cambios se deben adaptar a las características propias de la cultura de cada entidad,
valorando bien las diferencias de una a otra a fin de apuntar más certeramente en la
puesta en marcha de las soluciones convenientes.
II. Los hallazgos del Proyecto en términos de legalidad e integridad
Los hallazgos del estudio previo (4) (fueron muy valiosos a la hora de determinar los
contenidos métodos de la sensibilización. Se resumen en cuatro aspectos:
1. Falta de consistencia interna de los valores, por el divorcio entre lo propuesto y
lo practicado.
2. Primacía del interés individual sobre el interés colectivo
3. Debilidad en la apropiación y legitimidad de las normas y las leyes
4. Pérdida del sentido en torno al servicio público
Como fruto de todo eso se genera la desconfianza en las instituciones y la falta de
credibilidad en el Estado. Y se presentan imaginarios, estudios y prácticas que poco
contribuyen a asumir responsabilidades frente a lo público (presupuestos, bienes y
servicios). Existen gobernantes y funcionarios que gestionan lo público fomentando la
imagen personal a costa de la institucionalidad y de su marco normativo.
La enumeración y catalogación de conductas que pueden calificarse como negativas
indica que en determinadas circunstancias y ante ciertos dilemas de tipo ético, su elección
no es acertada y se explora alguna de las causas determinantes de las mismas. Todo ello
abre un mundo de posibilidades de acciones para contrarrestar lo negativo y para reforzar
lo positivo desde diferentes ángulos de la cultura, y específicamente desde el punto de
vista de la vivencia de los valores éticos.
Por otra parte, se analizó detalladamente la manera de llegar a los servidores públicos
para despertar su sensibilidad y, sobre todo, para realizar en ellos un proceso sostenible
en el tiempo, de modo que se logre un óptimo aprovechamiento del capital humano de las
entidades públicas, transformaciones efectivas en su cultura y un impacto en la
comunidad para que ésta recupere su confianza en lo público. Lo cual redunda en un
rechazo a la corrupción.
Donald R. Cassey explica el fenómeno de la corrupción usando un triángulo: en un ángulo
está la racionalidad humana que juzga y adopta actitudes no correctas justificándolas; en
otro la presión interna y externa sobre las personas (los servidores públicos), y en el
último, la oportunidad facilitada por la debilidad de los controles internos y externos. Se
genera la conducta ilegal y de falta de integridad. Yarce opone a ese triángulo otro distinto
para rechazar la corrupción: un ángulo sería la motivación trascendente basada en la
orientación al bien común; otro el racionalidad aplicada como razonamiento moral que
distingue bien la conducta recta de la deshonesta, y el tercer ángulo es el comportamiento
ético con base en la práctica de valores que se proyectan en la cultura corporativa.
Estamos ante la urgente conveniencia de fortalecer la cultura ética de las instituciones
públicas en Colombia partiendo de la legalidad y la integridad. No sólo lo pone de relieve
el estudio de las entidades publicas pilotos, sino el análisis de diferentes proyectos sobre
legalidad e integridad en Colombia y en otros países, extrayendo lo mejor de sus
experiencias.
Para llegar allí se hizo un recorrido muy extenso e intenso. Se examinaron en el estudio
previo (5) marcos internacionales de la prevención contra la corrupción y fomento de la
cultura de la legalidad y la integridad como la Convención de las Naciones Unidas contra
la corrupción, la Convención interamericana contra la corrupción, el modelo de
infraestructura ética de la OCDE, La Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y
Desarrollo, el Manual de Lucha anticorrupción de USAID y otros documentos.
Se estudió el marco normativo colombiano de la promoción de la legalidad y la integridad.
Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, la Renovación de la
Administración Pública, el Código Único Disciplinario, el Modelo de Gestión Ética para
entidades del Estado, el Gobierno en Línea, las veedurías ciudadanas y otros. Además,
se analizaron las diferentes estrategias contenidas en los códigos, políticas institucionales
públicas y privadas.
A nivel de experiencias sobre cultura de la legalidad y la integridad se miraron modelos
implementados de cultura ciudadana, de visibilidad y rendición de cuentas, de formación
para la transparencia. Y a nivel internacional, por ejemplo, proyectos en México sobre
transparencia y rendición de cuentas, legalidad desde la Escuela y Acuerdo por la
Seguridad; Fortalecimiento del Estado en el Salvador; la experiencia siciliana en Italia
sobre la lucha contra la mafia o la lucha contra la corrupción en Hong Kong .
Todo lo anterior se unió al estudio sociológico de campo en diferentes localidades y
entidades, al que ya nos referimos. Como fruto de toda esa investigación, se propuso una
concepción de la legalidad y la integridad que respondiera eficazmente a los antivalores
detectados.
El estudio previo (6) considera que, desde el punto de vista ideal, legalidad e integridad
deben formar una sola unidad. Por eso el estudio habla de una legalidad que consiste
poner en práctica las leyes establecidas, fruto de un pacto constitucional. “Es sobre los
fines que se debe poner el énfasis, respecto de los cuales las reglas son sólo
instrumentos de acción. Por lo tanto cuando hablamos de legalidad, hablamos de
legalidad basada en valores, que es el instrumento de actuación de las finalidades
compartidas” (7). Es, pues, una legalidad con una finalidad de servicio y cuidado de los
bienes públicos
III. Las soluciones que aporta el Proyecto: bases para la transformación de la
cultura ética de las instituciones
Ha sido de gran importancia en este Proyecto la “formación de formadores” o líderes
multiplicadores de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, seleccionados en
convocatoria libre entre todos los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación,
dándose una magnífica respuesta que ha permitido contar con un grupo piloto de 60
formadores de todo el país, de altas calidades humanas y profesionales, de diferentes
regiones y entidades. Ellos aceptaron el reto de someterse a un entrenamiento intensivo
de cinco días completos que les preparó para participar en los Seminarios de
sensibilización en una primera fase. Allí se hicieron una inmersión reflexiva en conductas
personales y la forma como sus actitudes, valores y práctica de los mismos, inciden en la
convivencia social y en el respeto por las normas.
Estos multiplicadores se convirtieron, bajo la dirección de los consultores de la Alianza
Instituto Latinoamericano de Liderazgo-Universidad Católica encargada de la ejecución
del proyecto, en líderes multiplicadores de la Cultura de la Legalidad y la Integridad, a
través de los seminarios en los que participaron cerca de 400 servidores públicos de 14
entidades del país. Además de metodologías y contenidos ya probados en la formación
de los líderes, se utilizó la Cartilla de la CLIC publicada con la intención de difundirla, a
partir de ese grupo inicial, a muchos más servidores públicos. Todos ellos contarán,
además, con un enlace informativo, en el sitio web de la Procuraduría General de la
Nación, con la documentación y material de consulta trabajado en los seminarios.
Esta línea de trabajo formativa o pedagógica, fue complementada con una estrategia
comunicacional en cabeza de Raquel Sofía Amaya Producciones, que consistió en el
diseño de piezas de publicidad, como afiches, boletines, videos de sensibilización para
funcionarios públicos en torno de la importancia del actuar con legalidad y con integridad,
cuñas radiales y una cartilla virtual, que se encuentra publicado con todo lo anterior en la
página web de la PGN. Bajo el eslogan de “Soy correcto, no corrupto”, se generaron
impactantes mensajes sobre los daños que ocasiona a la sociedad la corrupción y el robo,
y se ejemplificó la CLIC a través de la historia de los perjuicios que ocasiona un operador
de la salud que es negligente y no se conduele de sus semejantes, o del ejemplo que da
una mandataria municipal que no cede a las presiones de terceros o a las propuestas de
comisiones indebidas.
El objetivo fundamental de impactar la cultura de las entidades públicas es una tarea de
mediano y largo plazo. El trabajo realizado constituye un buen cimiento como primera
parte de un Proyecto que se continuará a partir del segundo semestre de 2014, desde la
Procuraduría General de la Nación y con base en la primera parte llevada a cabo con el
apoyo del BID. Se han previsto las formas de dar continuidad al mismo y de garantizar su
sostenibilidad, que permitirá su consolidación al interno de la PGN y, desde ella, facilitará
su réplica en otras entidades públicas, algunas de las cuales formaron parte del Proyecto
piloto; y no nos cabe duda de que habrá otras interesadas en fortalecer su cultura
apoyadas en la experiencia de estas primeras beneficiadas del trabajo hecho.
La CLIC es un Proyecto en el que está asegurada la base humana, porque entre los
funcionarios siempre se encontrarán personas con una excelente preparación profesional
y con experiencia aquilatada en el servicio público, a partir de la cual se pueden
configurar planes de puesta en acción de la Ética Pública buscando un amplio impacto en
la cultura de las entidades. Es muy conveniente relacionarlos con los demás proyectos de
desarrollo humano y organizacional para que ese influjo en la cultura sea más eficaz y
coherente.
Hay que pensar también en que las entidades den prioridad institucional a la
sensibilización y formación ética de sus funcionarios. Hoy en día esto constituye una
urgencia inaplazable. Hay que pasar del discurso a la acción, con una visión integrada de
la Ética, con formulación de políticas específicas, adecuadas a la índole propia de cada
institución, la elaboración de estrategias de sensibilización, razonamiento y acción, con la
comunicación necesaria, para que sean compartidas y con el liderazgo que debe
ejercerse a partir de los directivos y del apoyo de los formadores o multiplicadores.
Hay que tener conciencia de la necesidad de destinar medios económicos y tecnológicos
con esta finalidad específica. Se necesitan partidas presupuestales y financiación especial
para Proyectos de este tipo. Ahí también existe un gran campo de posibilidades y de retos
para las universidades y para las empresas de consultoría. Pensamos que el Proyecto de
la Promoción de la Legalidad y la Integridad que puso en marcha la PGN con apoyo del
BID es un buen ejemplo de estructuración y puesta en marcha de un plan de Ética
Pública, por la forma como se fundamentó en el estudio de base, el tipo de concurso
planteado para su ejecución, y el trabajo conjunto llevado a cabo entre el Equipo de la
Procuraduría y el Equipo de los Consultores.
Este Proyecto está pensado para soñar con una nueva Cultura Ética en las entidades
públicas del país y para reforzar la capacidad de los funcionarios públicos de resolver los
dilemas éticos que se les presentan en el servicio a los ciudadanos. Y, desde luego, para
fortalecer moralmente las instituciones, de modo que sean capaces de rechazar la
corrupción, no sólo por razones legales, sino por motivos éticos, comprendiendo que la
mejor inversión que deben proteger es el capital moral de las entidades públicas y su
propio capital moral personal.
Es apenas el germen de un gran cambio cultural y ético a nivel público. Entre otras cosas
porque urge desterrar del imaginario popular ciertos estereotipos que ligan el fenómeno
de la corrupción sólo al ámbito del Estado y de sus funcionarios, creando
generalizaciones y parcializaciones indebidas. Es cierto que se da corrupción y que hay
que combatirla con todos los medios legales; pero también es cierto que hay grandes
reservas morales para prevenir, evitar, y superar la corrupción acudiendo a la instancia
más definitiva y origen de todos los problemas y sus soluciones: la dignidad humana. Y
también es cierto que la corrupción campea en el sector privado, o es promovida a veces
por este sector en el público.
Tenemos la profunda convicción de que sólo una transformación ética que empieza en
cada uno de los funcionarios públicos del país será el fundamento sólido para que la
Cultura de la Legalidad y la Integridad penetre en todas las instituciones públicas y en
toda la sociedad.
BIBLIOGRAFÍA
1) Documentos del Estudio Previo para el Proyecto Cultura de la Legalidad y la Integridad,
Procuraduría General de la Nación-BID:
- “Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la Integridad”, versión final,
Documento técnico GPGD/1624B-12, Cendex-Universidad Javeriana, Bogotá, julio de
2012, 227 págs.
- “Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en
las entidades piloto”. Análisis integrado de todas las entidades piloto y de control, Informe
Final, Documento técnico GPGD/1640-12, Cendex-Universidad Javeriana, Bogotá, agosto
de 2012, 191 págs.
- Estrategia para la promoción de la cultura de la Legalidad y la Integridad y Propuesta de
los términos de referencia para contratar su implementación, Documento técnico
GPGD/1645B-12, Bogotá octubre de 2012, 82 págs.
- Modelo de Capacitación sobre la Cultura de la Legalidad y la Integridad para los
funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, documento técnico GPGD 164812, Cendex-Universidad Javeriana, septiembre de 2012, 178 págs.
- Plan de sostenibilidad, monitoreo y evaluación de la estrategia de la promoción de la
Cultura de la Legalidad y la Integridad, versión final, Documento técnico GPGD/ 1647B12, Cendex Universidad Javeriana, octubre de 2012, 86 págs.
- Metodología e instrumentos de captura de información para el levantamiento de la línea
de base, versión final, Documento técnico, GPGD/1625B-12, Cendex-Universidad
Javeriana mayo de 2012, ,150 págs.
- Genealogía de los principales indicadores de medición de la legalidad y la integridad en
Colombia y a nivel internacional en los últimos 10 años, documento técnico GPGD/1618C12, Cendex-Universidad Javeriana, marzo de 2012, 117 págs.
- Fichas de caracterización de los indicadores según cronología, Anexo, documento
técnico GPGD/ 1618—12, Cendex-Universidad Javeriana, febrero de 2012, 230 págs.
(2) MERINO, Mauricio (editor), (2010): Ética Pública, Biblioteca Básica de Administración
Pública, S.XXI editores, Buenos Aires
(3) Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en
las entidades piloto.
(4) Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en
las entidades piloto.
(5) Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la Integridad.
(6) Informe de Análisis de la Línea de Base de la Cultura de la Legalidad y la Integridad en
las entidades piloto.
(7) Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la integridad
3. PRESENTACIONES DE LOS PONENTES
En el anexo 1 están las presentaciones de los ponentes en el orden
que se realizaron según el programa del foro.
4. HOJAS DE VIDA DE LOS PONENTES
En el anexo 2 están las hojas de vida de los ponentes en el mismo
orden en que se realizaron las ponencias.
5. ASISTENTES
La lista de los asistentes al foro esta como anexo 3 a este informe.
6. CONCLUSIONES
Aunque en la parte final de cada ponencia están las conclusiones de
cada ponente frete al foro aquí adelante las hemos puesto de manera
continua para su mejor compresión y consulta.
1. La búsqueda de la ética como política de Estado, implica una
urgente reforma del pensamiento que a su turno requiere una
reforma educativa y para que ella tenga lugar es menester
una reforma a las formas de concebir la política, lo cual nos
remite nuevamente a resaltar la necesidad de la reforma del
pensamiento.
2. Se necesita para ello un pensamiento que incorpore las
visiones
multireferenciales,
que
sea
transversal,
contextualizado y multisectorial, de manera que la sumatoria
de las diferentes políticas públicas termine en una gran
política planetaria que conlleva un elevamiento de la dignidad
del hombre y que debe inexorablemente estar respaldada en
los principios de libertad, igualdad y solidaridad.
3. Esos valores deben constituir el marco ético a partir del cual
se proyecten las políticas públicas, de manera que las
mismas impacten al ser humano como individuo, como
sociedad, como especie y como parte de un entorno
planetario.
4. En este texto hemos tratado de explicar teóricamente cómo
entender y luchar contra la corrupción y, con ello, reducir la
desafección democrática y relegitimar la acción de gobierno:
reforzando la institucionalidad de forma holística y
consolidando una alta cultura de la legalidad. Si esto se
consiguiera, es muy probable que estemos, con ello,
fortaleciendo la acción benévola del Estado y mejorando la
seguridad, el desarrollo económico y el bienestar ciudadano.
En general, la ruptura de los dilemas de acción colectiva y el
fortalecimiento de una sociedad civil confiada y confiable
permitirá, además, reducir y enfrentar las desigualdades
crecientes y las políticas diseñadas para beneficio de unos
pocos. No obstante, el problema no es sólo teórico, sino
también muy práctico. Cómo llevar a la realidad lo que nos
indica la teoría, por muy fundada empíricamente que esté, es
el gran reto de nuestro tiempo.
5. Para ver en la práctica cómo se intenta transformar la realidad
partiendo de situaciones extremamente difíciles Colombia es
el mejor ejemplo. Estudiar los intentos colombianos por
generar reformas institucionales y transformar la cultura cívica
es imprescindible para comprender mejor las posibilidades y
límites de nuestros esfuerzos. Por ejemplo, los intentos
realizados en Bogotá para reforzar la cultura de la legalidad y
mejorar la calidad de vida son un laboratorio extraordinario. El
político e intelectual colombiano Antanas Mockus es el
representante visible en Colombia de una propuesta política
que centra en el afianzamiento de la cultura ciudadana su
estrategia de transformación institucional. En su caso, los
aspectos ideológicos y prácticos de la cultura de la legalidad
se enmarcan, a su vez, dentro de un concepto más amplio, el
de “cultura ciudadana” (López Medina, 2014, p. 53). Un
componente importante de su estrategia parte de las
encuestas de diagnóstico que, adecuadamente analizadas
permiten después introducir medidas muy diversas y creativas
de transformación de conductas a través de la implicación
colectiva en la denuncia y rechazo público de las conductas
incívicas24.
6. Los positivos cambios obtenidos en Bogotá durante su
mandato han sido internacionalmente reconocidos. En
general, Colombia dispone de un aparato estatal robusto, con
instituciones formales bien diseñadas, “con un marco jurídico
denso, incluso pretencioso; y del otro, un país masivamente
ilegal e informal, donde el impacto conjunto del narcotráfico,
las guerrillas y la delincuencia común, el paramilitarismo y la
informalidad social y económica cuestionaban severamente la
24
La encuesta de Cultura Ciudadana examina 13 ámbitos que miden las percepciones ciudadanas
sobre: 1. La interrelación entre ley, moral y cultura; 2. Sistemas reguladores del comportamiento; 3.
Movilidad; 4. Tolerancia; 5. Cultura tributaria; 6. Cultura de la legalidad; 7. Seguridad ciudadana; 8.
Acuerdos; 9. Participación ciudadana; 10. Confianza; 11. Mutua regulación; 12. Victimización; 13.
Probidad pública (López Medina, 2014).
eficiencia” del aparato legal (López Medina, 2014, p. 58). Por
ello, insistir en reformas legales no aportaba nada más, por sí
mismo, a la mejora del sistema. La comprensión de que la
clave para la mejora estaba en el reforzamiento de la cultura
cívica y, sobre todo, en la cultura de la legalidad es una
aportación relevante para todos los países donde se produce
ese desacople entre formalidad e informalidad, entre normas
formales e informales, entre deseos y comportamientos
reales. Obviamente, Bogotá es una parte muy importante del
país, pero no es todo el país, de ahí las enormes diferencias
que se pueden observar entre éxitos y fracasos en la mejora
del funcionamiento del Estado de Derecho y la calidad de la
democracia en el conjunto del estado. Pero creemos que la
semilla está plantada y que el Gobierno actual (ver el Plan
Nacional de Desarrollo) y los futuros tienen bases teóricas y
empíricas para continuar el camino. Resumiendo, que las
transformaciones en la cultura de la legalidad, unidas a
reformas institucionales que consideren adecuadamente las
normas formales e informales, los procesos adecuados y los
órganos competentes en todos los niveles del sistema político
y social son la clave del cambio.
7. Finalmente, hemos de reconocer que el equilibrio exacto de
control y monitoreo gubernamental frente a la corrupción, por
una parte, y las reformas de eficacia y eficiencia vinculadas a
la innovación y las mejores prácticas, por otra, no se conoce
aún. A veces los controles son tan obsesivos y omnipresentes
que la eficacia e innovación quedan dañadas, en otras los
controles se quedan cortos y la posible eficacia es manchada
por escándalos permanentes que impiden la comprensión
adecuada de las mejoras en los servicios. En suma,
conocemos cada vez más cuál es el problema de fondo,
sabemos cómo interpretar cada vez mejor los datos, tenemos
instrumentos validados de mejora, pero nos falta hallar el
correcto “mix” y la adecuada estrategia que permitan
recuperar legitimidad a nuestros gobiernos democráticos y
den nueva fuerza al ideal de la democracia. Bogotá y la
creatividad colombiana nos han dado alguna clave, pero
habrá que seguir investigando.
8. El Artículo 1 de la Convención anticorrupción de la ONU, en
su inciso c), busca promover la integridad, la obligación de
rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes
públicos. Pues bien, ¿cómo vamos a lograr esto? ¿Es un
asunto de buena voluntad desde las cúpulas, o de buena
participación desde las bases?
9. Para mí, esta metáfora resume lo que hace la norma ISO
18091: ordena la participación ciudadana transformando un
avispero caótico y alborotado en un productivo panal de
abejas, organizadas con el propósito común de producir miel.
10. Por todo el mundo, los demonios de la corrupción andan
sueltos. Es la peste de nuestro tiempo. Los gobiernos
enfrentan problemas cada vez más complejos. Necesitan
recuperar credibilidad frente a una ciudadanía cada vez más
decepcionada, más consciente y más participativa. Sin
embargo, esta ciudadanía, a falta de instrumentos de
participación, se comporta como un avispero.
11. Cuando el ciudadano vota renace su esperanza, pero las
decepciones se desencadenan en cuanto el candidato
alcanza el poder, una y otra vez. Sin embargo, el ciudadano
tendrá que entender que la corrupción, siendo una injusticia
grave, es provocada por un déficit en los deberes ciudadanos.
12. La ISO 18091 es un instrumento de medición y un proceso,
pero esencialmente se transforma en una metodología para el
liderazgo. Es un mapa indispensable para evaluar la
confiabilidad y calidad de los servicios públicos.
13. Es un camino viable para abrir de par en par las ventanas
de la transparencia y una puerta esperanzadora para
fortalecer la democracia ciudadana.
14. Esta norma permite que los ciudadanos con experiencia,
conocimiento y una conciencia moral más desarrollada,
participen activamente en la construcción de gobiernos
confiables alrededor del mundo.
15. La Ética Pública constituye una necesidad perentoria en la
sociedad actual, en la que el crecimiento del fenómeno de la
corrupción demanda respuestas que complementen y
perfeccionen la observancia de la normatividad con las
prácticas éticas, para afrontar la presión de la corrupción
sobre los funcionarios públicos, por la concurrencia de
ideologías que en el contexto social facilitan las concesiones
morales en ese terreno, sobre todo el consumismo, el
individualismo y el relativismo.
16. La Legalidad y la Integridad son dos poderosos motores de
una auténtica transformación cultural de los servidores
públicos y de sus instituciones. De ahí que se proponga en el
Proyecto una legalidad como aceptación, reconocimiento y
apropiación voluntaria de las normas, inseparable de la
integridad centrada en valores como la coherencia, la rectitud,
la honestidad y la transparencia que contribuyen al
fortalecimiento de la cultura de lo público, fruto de la vivencia
de la ética por convicción, no por imposición.
17. La cultura ética del Proyecto de la Cultura de la Legalidad y
la Integridad para Colombia (CLIC) se centra en la persona
misma de cada funcionario público, cuya razón de ser es
contribuir a la búsqueda del bien común como finalidad
fundamental del Estado. Cada funcionario debe tener
conciencia de la importancia de razonar y actuar éticamente
ante los dilemas morales que se le presenten, procurando
hacer el bien para sí, para su familia, para su institución y
para la comunidad.
18. La Ética Pública necesita una gestión que la haga
operativa dentro de las instituciones: para que no se reduzca
a un discurso más de carácter teórico, debe basarse en
políticas, estrategias y acciones concretas, que promuevan
comportamientos éticos dentro de las entidades públicas,
secundados por una buena comunicación y por el liderazgo
de cada servidor público en la comunidad.
19. Para impulsar la transformación cultural de las entidades
públicas se han escogido cuatro valores para ser trabajados
más intensamente por los servidores en su condición de
ciudadanos y de funcionarios públicos, para contribuir así a la
recuperación de la confianza en el Estado, mediante un
cambio basado en hábitos que den sostenibilidad ética a las
instituciones. La información sola no forma: lo que
verdaderamente forma es la transformación de la conducta
para que yo cambie, para que los demás cambien, para que
las instituciones cambien, para que el país cambie.
20. Los servidores públicos en su mayoría son personas con
grandes cualidades humanas y profesionales, que luchan y
sueñan con un mejor país y una mejor comunidad.
21. La gente de las poblaciones pequeñas manifiestan más
compromiso y necesitan más ayuda que las de las ciudades
grandes.
22. El cambio cultural es mas fácil lograrlo desde la periferia
hacia el centro que desde el centro hacia la periferia.
23. Realmente los servidores públicos están convencidos de
que vale la pena luchar constantemente por la cultura de la
legalidad y la integridad, y así lograr por un mejor país.
24. La educación es la base de la transformación cultural del
servicio público.
25. Los problemas de las comunidades solo se pueden
afrontar con soluciones que beneficien a todos sin
discriminación alguna y mirando siempre al bien común.
26. Mejorar a las personas para mejorar el mundo es el camino
hacia un verdadero cambio cultural.
27. Fortalecer la institución familiar es una necesidad urgente
en la sociedad colombiana actual.
28. Recuperar la confianza en las instituciones es la primer
tarea de los gobernantes.
29. Desarrollar estrategias para mejorar la justicia y la equidad
en las comunidades buscando dar respuesta a las
necesidades de todos crea los ambientes propios para una
cultura de la legalidad y la integridad.
30. El respeto por el ciudadano permite que la institución
recupere la confianza y la credibilidad.
31. La práctica de la solidaridad es una necesidad que no
puede esperar para mejorar efectivamente la sociedad.
32. Enseñar la transcendencia, tanto a los servidores públicos
como a la ciudadanía en general, nos lleva a la construcción
de un mundo mejor para todos.