DAGJ-1758-2005

DIVISIÓN DE ASESORÍA Y GESTIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
07641
28 de junio, 2005
DAGJ-1758-2005
Señor
Mauricio Salom Echeverría
PRODUCTOS DE CONCRETO
Estimado señor:
Asunto: La Contraloría General no puede disponer la forma en que la UCR regula el
Registro de Proveedores.
Damos respuesta a nota fechada 10 de mayo del 2005, recibida en esta Contraloría General el
pasado 26 de mayo, donde solicita nuestro criterio para establecer la forma correcta en que la
Administración puede comprobar el cumplimiento del régimen de prohibiciones, sin que esa
comprobación signifique una restricción injustificada de participar en concursos públicos.
I.-Antecedentes:
Señala que la misma consulta fue interpuesta ante la Universidad de Costa Rica (UCR) para
que esa Institución planteara consulta ante esta Contraloría General, pero ésta nunca fue interpuesta
y se mantienen condiciones que, según estima, atentan contra la libre participación de esa empresa y
compañías similares en concursos públicos.
Expone que Productos es una empresa parte del grupo Holcim, y sus acciones son
propiedad, en su mayoría, de Holcim (Costa Rica) S.A., antes Industria Nacional de Cemento. Por
su parte, Holcim (Costa Rica) es una empresa cuyas acciones actualmente se negocian en la Bolsa
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Nacional de Valores, por lo que la composición de sus accionistas cambia constantemente, sin que
Holcim pueda ejercer ningún control preventivo sobre la identidad de los nuevos compradores de
acciones.
Manifiesta que con el fin de cumplir con las disposiciones de la Ley de Contratación
Administrativa (LCA) en toda oferta o registro como proveedor, Productos aporta una certificación
de la propiedad de sus acciones. En los casos en que se solicitaba la certificación de propiedad del
capital social del accionista mayoritario de Productos, es decir, de Holcim (Costa Rica) se aporta
una certificación correspondiente a un listado actualizado de los accionistas de la empresa a la fecha
de la emisión de la certificación.
Al entrar en vigencia de la “Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito”, 8422, se
amplió el rango de prohibiciones en materia de contratación administrativa –artículo 22 bis-.
Manifiesta que los aspectos ahí contemplados, en principio, deberían quedar cubiertos por la
declaración jurada en la que se manifiesta que no se encuentra afectado por el régimen de
prohibiciones.
Agrega que la UCR rechazó la actualización anual ante el Registro de Proveedores,
alegando que la certificación de Holcim no es válida para la comprobación del régimen de
prohibiciones y que debe aportarse, entre otros, el número de cédula de identidad de cada una de las
personas físicas y el de cédula jurídica de cada una de las sociedades anónimas que son accionistas
de Holcim, porcentaje de propiedad de cada uno de los accionistas, etc.
Señala que las condiciones que le piden son imposibles de cumplir en el caso de Productos
o de cualquier otro oferente que tenga condiciones similares, debido a la enorme cantidad de
accionistas y de documentos que habría que elaborar, el cambio constante de identidad de los
accionistas por las transacciones de compra y venta y por la inexistencia de una relación directa con
los accionistas que permita acceso a sus documentos de identificación.
Considera que de mantenerse esa posición se les causaría un perjuicio con violación al
principio de igualdad y libre concurrencia. Agrega que la modificación introducida por la ley 8422
no obliga a la Administración a realizar comprobaciones o exigir documentos como los solicitados
por la UCR y que Productos, tanto en el Registro de Proveedores como el cualquier concurso,
aporta la declaración jurada en la que establece que no le afecta el régimen de prohibiciones, por lo
que es el oferente el que asume el riesgo de que el contenido de la declaración sea falso y las
consecuencias penales y administrativas que se puedan derivar. Indica que la ley 8422 no modificó
el artículo 24.4 del Reglamento General de Contratación Administrativa (RGCA) y referencia a lo
dicho por la Oficina Jurídica de la UCR.
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Por lo anterior, solicita la opinión de esta Contraloría General para que se emita un
dictamen que permita, en definitiva, establecer la forma correcta en que la Administración puede
comprobar el cumplimiento del régimen de prohibiciones para empresas con las características de
Productos u Holcim, sin que esa comprobación le signifique una restricción injustificada de
participar en concursos públicos o registros de proveedores.
II.- Nuestro criterio:
Como punto de partida es necesario advertir que, en materia consultiva, este Despacho no
emite posiciones sobre casos concretos, todo a fin de no comprometer en forma anticipada nuestro
criterio ante una eventual participación formal de este Órgano Contralor en el caso que se nos
consulta.
Establecido lo anterior, y por la relación directa con el tema que se analiza, es preciso
recordar que el artículo 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa viene a regular las
prohibiciones de participar en los procedimientos de contratación en forma directa o indirecta, a
diferentes funcionarios públicos, y hace extensiva tal limitación a “Las personas jurídicas en cuyo
capital social participe alguno de los funcionarios mencionados en los incisos anteriores, o quienes
ejerzan puestos directivos o de representación”. así como a “Las personas jurídicas en las cuales
el cónyuge, el compañero, la compañera o los parientes indicados en el inciso anterior, sean
titulares de más de un veinticinco por ciento (25%) del capital social o ejerzan algún puesto de
dirección o representación”, situaciones que se destacan en la consulta.
Manifiesta que la UCR rechazó la actualización anual en el “Registro de Proveedores”,
alegando que la certificación de accionistas de Holcim no es válida para la comprobación del
régimen de prohibiciones, debiendo aportarse, entre otros, los siguientes documentos: número de
cédula de cada una de las personas físicas o jurídicas accionistas de Holcim, porcentaje de
propiedad de cada uno de los accionistas y si alguno de los accionistas supera la propiedad del 25%
del total de las acciones, se debe presentar copia de la cédula y si es persona jurídica adjuntar
certificación de acciones de esa sociedad.
En punto al Registro de Proveedores, conviene citar el artículo 59.2 del Reglamento
General de Contratación Administrativa que dispone:
“59.2 Este tipo de procedimiento de contratación requiere de la existencia de un registro
de proveedores, al cual podrá ingresar todo interesado en contratar con la
Administración, siempre que satisfaga los requisitos de solvencia, antecedentes, y
experiencia, que cada órgano o ente establezca mediante regulación interna debidamente
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publicada en el Diario Oficial. En el caso del Gobierno Central, las unidades que operen
desconcentradamente, deberán consultar el Registro que para tales efectos administra la
Proveeduría Nacional”. (Destacado agregado)
Queda claro, entonces, que cada Administración puede regular internamente los requisitos
del registro de proveedores, y la UCR no es la excepción.1 Por tanto, si disposiciones internas de
esa Universidad obligan a la presentación de ciertos documentos, esa normativa debe ser cumplida,
sin perjuicio de que la parte que se vea afectada inste a regular situaciones como las que usted
apunta, donde, debido al dinamismo accionario que presenta el grupo Holcim, el cumplimiento de
lo pedido es de muy difícil cumplimiento.
Cabe recalcar que esta Contraloría General no tiene competencia para obligar a la UCR a
modificar su normativa interna, situación que ya fue expuesta por la Oficina Jurídica de esa
Universidad, según consta en la copia del oficio OJ-0575-2005 de 2 de mayo del 2005 que se anexa
a la gestión, donde se dijo:
“Debe comprenderse que tal exigencia de requisitos proviene de la potestad que ha sido
otorgada por el Constituyente al reconocer la independencia y plena capacidad jurídica de
la Universidad de Costa Rica en materia de gobierno, lo cual hace innecesario el criterio
de la Contraloría General al respecto.”
Sin embargo, consideramos que el Ordenamiento Jurídico debe dar soluciones a casos como
el expuesto, donde una declaración jurada u otro tipo de documento, podría venir a acreditar los
aspectos necesarios para descartar la existencia de prohibiciones en materia de contratación
administrativa, debiendo la Administración, bajo la esfera de sus competencias, valorar tales
aspectos.
Debemos aclarar que estimamos que la UCR hace bien en procurar las demostraciones que
tiendan a aplicar debidamente el artículo 22 bis de la LCA, por cuanto es una norma que exige su
comprobación. Recuérdese que el artículo 11 de la Constitución Política obliga a los funcionarios
públicos cumplir las leyes, al indicar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que le ley les impone y no pueden arrogarse
Las instituciones de educación superior gozan de una amplia autonomía. “El artículo 84 concede a las
Universidades: a) “Independencia funcional”, o sea “independencia para el desempeño de sus funciones”;
b) “Plena capacidad jurídica”... para darse una organización propia y; c) “Plena capacidad jurídica ... para
darse su propio gobierno”. Se trata obviamente de las autonomías administrativa, organizativa y de
gobierno, en su orden. Es el máximo grado de autonomía de la función administrativa otorgado en nuestro
medio, la máxima expresión de la descentralización administrativa.” (MURILLO ARIAS, Mauro, Ensayos
de Derecho Público, San José, EUNED, 1988, pp.86-87)
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facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar la Constitución y las leyes.
La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.”, de modo que el
comprobar el cumplimiento del régimen de prohibiciones debe ser cumplido por toda la
Administración.
Atentamente,
Lic. Manuel Martínez Sequeiro
Gerente de División
Lic. Jesús Mora Calderón
Gerente Asociado
MCHC/mgs
C: Archivo Central
NI-11598
 Criterios y dictámenes
Licda. Marlene Chinchilla Carmiol
Fiscalizadora