Caducidad de los derechos de tanteo y retracto constituidos a favor

Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
Asunto: Caducidad de los derechos de tanteo y
retracto
constituidos
a
favor
del
Ayuntamiento al amparo de la Ley
8/1990, de 25 de julio, de Reforma del
Régimen Urbanístico y Valoraciones del
Suelo.
1.- OBJETO DEL INFORME
Por la Empresa Municipal de la Vivienda se solicita
de esta Secretaría General que emita su parecer sobre las peticiones
que se están formulando ante los Registros de la Propiedad de Madrid,
solicitando se cancelen por caducidad los asientos en donde constan
los derechos de tanteo y retracto que, al amparo de lo dispuesto en el
artículo 90 y siguientes de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma
del Régimen Urbanístico y Valoraciones, se reservó el Ayuntamiento al
ceder suelo para la construcción de las viviendas del denominado “Plan
18.000”.
Las fincas afectadas son las comprendidas en el
área delimitada por acuerdo Plenario de 28 de febrero de 1991, sesión
en cuyo punto 33 del Orden del día se acordó “delimitar los derechos de
tanteo y retracto, reservados al Ayuntamiento, en las transmisiones y
cesiones de las viviendas, locales y plazas de garaje en todas las
promociones, tal y como se prevé en el punto 7.3 del pliego de
condiciones que regula el Plan 18.000, ...estos derechos serán
ejercitados en los términos y conforme al procedimiento establecido en
los capítulos I y II, título V, de la vigente Ley sobre Reforma del Régimen
Urbanístico y Valoraciones del Suelo, de 25 de julio de 1990 (artículos 90
a 95)”.
2.- CONSIDERACIONES JURÍDICAS
2.1.- Derechos de tanteo y retracto en las Leyes 8/1990, de 25 de
julio, y 1/1992, de 26 de junio
El TÍtulo V de la Ley 8/1990, en su artículo
90.1, disponía que los Ayuntamientos podrían “delimitar áreas en
Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
las que las transmisiones onerosas de terrenos quedarán sujetas
al ejercicio de los derechos de tanteo y retracto por la corporación
respectiva” con la finalidad de “garantizar el cumplimiento de la
programación del planeamiento, incrementar el Patrimonio
Municipal del Suelo, intervenir en el mercado inmobiliario y, en
general, facilitar el cumplimiento de los objetivos de aquél”.
En el mismo sentido se manifestó el Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que
derogó la Ley 8/1990, al regular estos derechos en sus artículos
291 y siguientes. El artículo 291.5 disponía además que el plazo
máximo de sujeción de las transmisiones al ejercicio de estos
derechos sería de 10 años, salvo que al delimitarse el área se
hubiera establecido otro menor.
No se trataba por tanto de tanteos y retractos
de
origen
convencional
pues
podían
ser
impuestos
unilateralmente por la Administración en base a lo dispuesto por
la Ley y con arreglo a lo regulado por ella. Las obligaciones
derivadas de los mismos eran mas bien obligaciones nacidas de
la ley y, como tales, habían de regirse por los preceptos de la ley
que las estableciera (artículos 1089 y 1090 del Código Civil).
Al tratarse de derechos de configuración legal,
la anulación por la sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997 de los preceptos que los establecían dejó sin regulación
estatal estos tanteos y retractos, que tampoco la Ley del Suelo
de 1976, que recobró su vigencia con efecto supletorio,
reconocía.
En
nuestra
Comunidad
Autónoma
la
sentencia 61/1997 no tuvo sobre esta materia la misma
repercusión que tuvo sobre otras debido a que la Disposición
final única de la Ley del Suelo de 1992 había establecido que sus
preceptos sobre tanteos y retractos solo serían de aplicación
supletoria en defecto de regulación autonómica, y ésta ya existía
en Madrid en la fecha de la citada sentencia.
-2-
Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
2.2.- Tanteos y retractos urbanísticos en la legislación autonómica
de Madrid
Efectivamente, el 20 de marzo de 1997, día en
que se dictó la sentencia 61/1997, se encontraba vigente en
Madrid la Ley autonómica 9/1995, de 28 de marzo, de
Ordenación del Territorio, Suelo y Urbanismo. Esta norma
reconocía en su artículo 104 que los Municipios comprendidos
en el territorio de la Comunidad podrían “delimitar zonas en las
que las transmisiones onerosas de bienes inmuebles estén sujetas
al ejercicio, en su favor, del derecho de tanteo y, en su caso, de
retracto” en casos como el de “terrenos destinados por el
planeamiento urbanístico...para la construcción de viviendas
sometidas a un régimen de protección pública”.
Por tanto, a partir de 1995, los derechos de
tanteo y retracto que nos ocupan se regulaban en la Comunidad
de Madrid, en tanto que derechos de configuración legal, al
amparo de lo dispuesto en la Ley 9/1995.
Esta norma disponía que estos derechos
tendrían una “vigencia máxima de seis años a contar desde la
aprobación de la correspondiente zona” (artículo 104, último
párrafo), de modo que reducía el plazo máximo para su ejercicio
respecto de los 10 que establecía el Texto Refundido de 1992. Por
tanto, con arreglo a esta normativa estos derechos de tanteo y
retracto habrían caducado el 28 de febrero de 1997, antes
incluso de que se hubiera dictado la sentencia 61/1997, de 20 de
marzo.
La posterior Ley 9/2001, de 17 de julio, del
Suelo de la Comunidad de Madrid, que deroga en este punto la
9/1995, regula también derechos de tanteo y retracto legal para
supuestos como el que nos ocupa en sus artículos 182.1.a y
siguientes, limitando su ejercicio a ocho años a contar desde la
aprobación de la correspondiente delimitación de la zona
afectada (artículo 182.3). No obstante, esta norma no sería
aplicable en este caso pues como se ha indicado los derechos de
tanteo y retracto que afectarían al Plan 18.000 habrían caducado
antes de su entrada en vigor. Incluso si esta Ley se considerase
-3-
Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
aplicable no se evitaría tal caducidad pues también estaría
superado en este momento el plazo de 8 años al que se refiere.
Se da así la circunstancia de que, tanto con
los plazos establecidos en la normativa autonómica como con el
establecido por los preceptos de la estatal Ley del Suelo de 1992
que fueron anulados, se habría producido ya la caducidad; en
este último supuesto el 28 de febrero de 2001.
Cabe finalmente matizar en este punto que
tanto la Ley 1/1992 como las leyes 9/1995 y 9/2001 establecen
el “dies a quo” para el cómputo de la caducidad de estos
derechos en el momento de aprobación de la delimitación de las
zonas afectadas, de modo que el posible incumplimiento por los
enajenantes de su obligación de comunicar al Ayuntamiento la
venta efectuada no impide la producción de dicha caducidad.
2.3.- Posibilidad de considerar que la incorporación en los Pliegos
que regularon la cesión de suelo de derechos de tanteo y
retracto les atribuye cierto carácter convencional
Sostener que ante la anulación de los
preceptos reguladores de los tanteos y retractos en la Ley del
Suelo de 1992 estos
podrían subsistir transformados en
retractos convencionales no parece razonable, pues si bien los
pliegos de cesión de suelo para el Plan 18.000, cláusula 7.3,
dispusieron que el ejercicio de tales derechos se regularía en las
escrituras de cesión y venta, lo estipulado y que se hizo constar
en el Registro de la Propiedad es que en cuanto a términos y
procedimiento se estaría a lo establecido en la Ley 8/1990.
Ni los particulares ni el Ayuntamiento han
manifestado su consentimiento para obligarse en otros términos,
de modo que de no estarse a lo establecido en la Ley 8/1990 lo
cierto es que no existiría estipulación alguna entre Ayuntamiento
y particulares sobre el modo en que habrían de entenderse
suscritos los tanteos y retractos y, a tal efecto, cabe recordar que
para que una obligación quede extinguida por otra que la
sustituya es preciso que así se declare terminantemente (artículo
-4-
Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
1204 del Código Civil), y que no hay contrato sin consentimiento
de los contratantes (artículo 1261 del mismo Código).
Por otra parte, la legislación autonómica ha
venido admitiendo y regulando estos derechos desde 1995 en
adelante, por lo que entender que con la anulación de los
preceptos del Texto Refundido de 1992 estos derechos pasarían a
tener un carácter convencional implicaría reconocer que habrían
subsistido desde 1997 dos distintos tanteos y retractos para un
mismo supuesto, unos de tipo convencional y otros de tipo legal.
Finalmente, incluso frente a quien pudiera
afirmar la subsistencia de un retracto convencional cabria
indicar que, al no haberse estipulado plazo concreto para su
ejercicio, este sería el de cuatro años contados desde la fecha del
contrato, según prevé para estos casos el artículo 1508, párrafo
primero, del Código Civil, de modo que para todos aquellos
supuestos anteriores a la derogación en 1997 de parte de la Ley
1/1992 la posibilidad de ejercer el retracto habría caducado
igualmente en el momento presente.
2.4.- Referencia a los derechos de tanteo y retracto que afecten a
las viviendas de protección oficial promovidas por la EMV
2.4.1.- Lo hasta ahora expuesto ha de entenderse sin perjuicio
de otros derechos de tanteo y retracto que puedan
afectar a las Viviendas de Protección Pública promovidas
por el Ayuntamiento a través de la Empresa Municipal
de la Vivienda.
En este sentido el artículo 54 del Real
Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, sobre viviendas
de protección oficial, que desarrolla el Real Decreto-Ley
31/1978, de 31 de octubre, sobre construcción,
financiación, uso, conservación y aprovechamiento de
este tipo de inmuebles, dispuso que los entes públicos
promotores podrían “ejercitar en estos casos los derechos
de tanteo y retracto con arreglo a los artículos 1507 y
siguientes del Código Civil, a cuyos efectos se hará
constar expresamente el ejercicio de dichos derechos en
-5-
Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
los contratos de compraventa que suscriban con los
beneficiarios.”
En su virtud, en las distintas Normas de
adjudicación de viviendas con protección pública que ha
ido aprobando el Pleno del Ayuntamiento se ha
dispuesto el plazo y condiciones para el ejercicio de tales
derechos y así, en las aprobadas el 26 de septiembre de
2002, artículo 14.c, se indicó que “durante el plazo de
diez años desde la elevación a público del contrato de
adjudicación de la vivienda, la transmisión intervivos de
la misma estará sujeta a un derecho de tanteo y retracto
a favor de la EMV. Este derecho se podrá ejercitar, en las
condiciones que se determinen, por el Consejo de
Administración”. Con anterioridad este plazo era de cinco
años según el artículo 11 de las normas sobre
adjudicación de viviendas aprobadas por el Pleno de 22
de febrero de 2001.
Estos derechos concretos caducarán por
tanto en función de la fecha de elevación a público de
cada documento y del plazo que le sea aplicable, y para
la
inscripción
registral
de
las
transmisiones
correspondientes deberá acreditarse el cumplimiento de
las oportunas notificaciones a la EMV.
2.4.2.- En cuanto al artículo 182.1.b de la Ley 9/2001, que cita
los derechos de tanteo y retracto de naturaleza
urbanística que puedan corresponder a la Comunidad
en las trasmisiones de inmuebles que deban destinarse
a la construcción de viviendas de protección pública,
debe entenderse que configura unos derechos de
adquisición preferente de naturaleza legal en favor de la
Comunidad, que no impiden ni obstaculizan la
existencia de derechos similares de naturaleza
convencional en favor de los Ayuntamientos y sus
empresas cuando actúan como promotores de viviendas
de protección oficial, como de la normativa de aplicación
anteriormente citada se deduce. Finalmente debe
recordarse que ni la Ley 6/1997, de 8 de enero, de
Protección Pública a la Vivienda de la Comunidad de
Madrid ni el Decreto 11/2001, de 25 de enero, que la
-6-
Ayuntamiento de Madrid
Secretaría General
desarrolla, establecen derechos de tanteo o retracto
sobre este tipo de viviendas.
3.- CONCLUSIÓN
3.1.- Los derechos de tanteo y retracto constituidos a favor del
Ayuntamiento de Madrid sobre las fincas comprendidas en el
área delimitada por acuerdo Plenario de 28 de febrero de 1991, al
amparo de lo entonces dispuesto por la Ley 8/1990,
pertenecientes al denominado “Plan 18.000”, han de
considerarse en el momento presente caducados.
3.2.- Por otra parte, los derechos de tanteo y retracto que al amparo de
la normativa aplicable a las viviendas de protección pública le
puedan corresponder al Ayuntamiento y a la EMV sobre las que
hayan promovido caducan según lo dispuesto en las reglas
aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento para su adjudicación o,
en su defecto, lo expresamente pactado, y por tanto habrá de
estarse a cada supuesto concreto para apreciar si dicha
caducidad se ha producido.
Madrid, a 10 de febrero de 2003
-7-