Conpes - DNP Departamento Nacional de Planeación

Documento
Conpes
3163
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
CONDICIONES DE COMPETITIVIDAD PARA LA INDUSTRIA DE
TRANSPORTE AÉREO DE PASAJEROS Y CARGA
Ministerio de Transporte
Unidad Especial de Aeronáutica Civil
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Comercio Exterior
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
DNP: DDE - DIE
Versión aprobada
Bogotá, D.C., 10 de mayo de 2002
1
INTRODUCCIÓN
El siguiente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política
Económica y Social - CONPES - una estrategia para generar condiciones de competitividad para la
industria de transporte aéreo de pasajeros y carga.
I. DIAGNÓSTICO
La industria de transporte aéreo de pasajeros y carga se ha caracterizado por un nivel
elevado de regulación por parte del Estado. Esto se debe tanto a la presencia de altas economías de
escala y barreras de entrada, como a la necesidad de garantizar la seguridad a los usuarios. Esta es
una industria estrechamente vinculada con diversos sectores, lo que permite que por cada 100
empleos generados por el transporte aéreo se originen 610 empleos en otras industrias según
estimaciones realizadas para el total de la economía mundial1. La legislación colombiana establece
que esta actividad es un servicio público esencial2 y, en el contexto iberoamericano3, se reconoce
como un sector estratégico para el desarrollo y la integración de las naciones.
La industria de transporte aéreo ha experimentado transformaciones relacionadas con el
proceso de desregulación, con una fuerte concentración a nivel mundial y con la creación de
alianzas para consolidar un mercado global de transporte de pasajeros y carga. Al presentarse los
atentados terroristas de septiembre 11 de 2001 en Estados Unidos, el entorno internacional de la
industria cambió significativamente deteriorando su percepción de riesgo y empeorando la difícil
situación financiera que atravesaban muchas aerolíneas.
En este contexto, las aerolíneas colombianas han venido adelantando un proceso de
adaptación a la competencia internacional, el cual se inició en la década de los noventa después de
un largo período de protección4. Con este proceso de desregulación orientado a una política más
liberal se buscaba una industria más eficiente que fuera capaz de enfrentar las bajas tasas de
ocupación, la baja rentabilidad del negocio y las altas tarifas. Por esta razón, se promovió la entrada
1
Organización de Aviación Civil Internacional: Estados del Transporte Aéreo. Nota de Estudio para Conferencia
Ministerial del Alto Nivel sobre Seguridad de la Aviación, 15 de enero de 2002.
2
El Artículo 3 de la ley 105 de 1993 estableció el carácter de servicio público del transporte en general y particularmente
el Artículo 68 de la Ley 336 de 1993 determinó que el transporte aéreo es un servicio público esencial.
3
Declaración de Lima: Unidos para Construir el Mañana. Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado. Lima, 2001.
4
Antes de los años noventa, la actividad estaba caracterizada por fijación de tarifas por parte de la Aeronáutica Civil y
barreras que restringían la entrada de nuevos operadores al mercado.
2
de empresas y la política tarifaria evolucionó de un sistema de fijación directa5, a un sistema de
libertad vigilada adoptado en 1991 y vigente en la actualidad6.
En la primera mitad de los años noventa, la nueva política aerocomercial tuvo efectos
positivos al registrarse un aumento en la demanda7, una disminución en la tarifa media y una mayor
competencia. A finales de la década, la actividad comenzó a experimentar tasas negativas de
crecimiento8 como reflejo de la recesión de la economía, dada la alta correlación entre el transporte
aéreo y el comportamiento del PIB. Por su parte, el transporte internacional ha seguido aumentando
por crecientes flujos de colombianos al exterior.
En lo concerniente al transporte aéreo de carga nacional, se evidenció un descenso hacia el
final de la década, al pasar de 141 mil toneladas transportadas en 1996 a 100 mil toneladas en el año
2000. En el año 2001 esta tendencia se revirtió, alcanzando un crecimiento del 3%. En cuanto a la
carga aérea con destino internacional, entre 1990 y 1995 la expansión de los servicios de carga en
las exportaciones de perecederos y otros productos exportables permitió alcanzar una tasa de
crecimiento promedio anual del 8.2%. En los años siguientes el transporte internacional de carga
frenó su expansión y en el año 2001 experimentó una variación negativa del 4.2%9.
A. ESTRUCTURA DE COSTOS DEL SECTOR
El entorno económico de la actividad de transporte aéreo de pasajeros y carga en Colombia
tiene varios elementos que disminuyen su competitividad. Esto se hace visible mediante el análisis
de cada uno de los rubros de la estructura de costos:
5
Ejemplos de este esquema son la Resolución 1094 de 1988 que estableció un documento de evaluación periódica en el
que se evaluaban las tarifas, y las resoluciones 3335 de 1990 y 004 de 1994, que fijan límites mínimos y máximos para las
tarifas aéreas.
6
Resoluciones 476 de 1992, 15542 de 1991 y 297 de 1994. De acuerdo con este esquema, las empresas solicitan la
aprobación de precios, creando bandas dentro de las cuales pueden mover sus tarifas según estrategias comerciales. Una
vez aprobada para una aerolínea, las otras empresas pueden asumir esta nueva tarifa para su operación. La aprobación, por
parte de la Aerocivil, se basa en criterios de equidad y suficiencia tal como fueron establecidos en la Resolución 15542 de
1991.
7
El número de pasajeros transportados pasó de 5.2 millones en 1990 a 8 millones en 1995. Esto significa que la demanda
creció a un ritmo promedio anual de 10.8%, superior en 9 puntos al crecimiento de la población.
8
Con una tasa de -3% promedio anual entre 1996 y 2000. Datos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil.
9
Datos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
3
Cuadro No. 1
ESTRUCTURA DE COSTOS POR AEROLÍNEA Y PROMEDIO (2001)
Avianca
SAM
ACES
AeroRepublica
West
Caribean
Intercontinental
Promedio
COMBUSTIBLE
18,7%
19,8%
12,9%
27,9%
14,3%
27,5%
20,2%
MANTENIMIENTO
11,0%
14,5%
20,1%
17,9%
41,1%
8,7%
18,9%
ARRIENDO
AERONAVE
21,4%
23,4%
12,6%
12,9%
15,9%
13,5%
16,6%
8,0%
13,7%
8,8%
5,5%
16,1%
5,1%
9,5%
10,6%
5,6%
9,9%
4,2%
3,1%
3,6%
6,2%
TRIPULACIONCOMANDO
SERVICIOS
AERONAUTICOS
OTROS COSTOS
0,0%
15,6%
2,7%
0,0%
0,0%
3,7%
SEGUROS
1,4%
0,8%
1,2%
2,5%
8,1%
3,5%
2,9%
SERVICIO A
PASAJEROS
3,2%
1,6%
6,5%
0,04%
0,3%
2,1%
2,3%
TRIPULACION
CABINA
3,3%
0,0%
1,2%
0,00%
1,0%
1,6%
1,2%
DEPRECIACION
0,0%
0,0%
2,2%
0,00%
0,0%
0,0%
0,4%
77,6%
79,4%
90,8%
73,8%
99,8%
65,6%
81,2%
Total Costo Directo
22,4%
20,6%
9,2%
26,2%
0,2%
34,4%
18,8%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Total Costo Indirecto
TOTAL
Fuente: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
Nota: Promedios calculados según horas de vuelo y tipo de avión
El rubro de mayor importancia en la estructura de costos es el del turbocombustible, que
representa, en promedio, el 20% de los costos totales. Su precio presenta variaciones importantes
que guardan relación con los movimientos del precio internacional del petróleo y, en el caso
colombiano, con el valor que se añade por concepto de transporte interno e impuestos. El precio
del turbocombustible se fija de acuerdo con la localización geográfica de la venta, lo que hace que
en los principales centros de abastecimiento, como Bogotá, el precio de venta a la aerolínea sea
superior con relación al de los aeropuertos cercanos a las refinerías. Al realizar una comparación
internacional, se observa una dispersión del precio entre aeropuertos localizados en América
Latina, Estados Unidos y Europa. Estas diferencias de precio afectan la competitividad de las
aerolíneas colombianas y de las ciudades colombianas que podrían ser escala de vuelos que
conectan el extremo sur del continente con Centro y Norteamérica. En la actualidad,
consideraciones de precio de combustible, entre otras, hacen que las aerolíneas elijan a Panamá
para reabastecer combustible en vuelos entre Argentina y Estados Unidos, en vez de hacerlo en
aeropuertos colombianos.
4
En segundo lugar, la incidencia del 18.9% en la estructura de costos derivada de la
importación de repuestos, partes y piezas para el mantenimiento de las aeronaves ha producido
una situación inequitativa de las empresas nacionales frente a las extranjeras con operación en
Colombia. Las empresas extranjeras, y en especial las empresas más grandes que tienen sede en
países productores, no pagan aranceles en su territorio ni fuera de él, cobijados por el Artículo 24
del Convenio de Chicago, que establece que pueden llevar a los otros países partes y piezas sin
incurrir en el pago de aranceles e impuestos10.
El arrendamiento de aeronaves es otro rubro de importancia. Este mecanismo es el
predominante en la actualidad para renovación de flota, como consecuencia de los beneficios
tributarios obtenidos al utilizar esta modalidad. El valor de los contratos contempla costos
asociados con el riesgo que corren los propietarios para la recuperación del equipo en el evento de
incumplimiento del arrendatario. Actualmente existen convenios internacionales que brindan
mayor seguridad jurídica a las partes en la celebración de este tipo de contratos y que podrían
significar una disminución en su valor, con la consecuente mejora sobre el flujo de caja de las
aerolíneas.
Además de estos problemas, la situación coyuntural desatada por los eventos del 11 de
septiembre de 2001 en los Estados Unidos y las necesidades de las aerolíneas para continuar su
operación, las han motivado a hacer un llamado al Gobierno Nacional para que tome medidas que
viabilicen la operación en el nuevo entorno mundial.
B. SITUACIÓN COYUNTURAL DE LA INDUSTRIA
Los atentados de septiembre 11 aumentaron la percepción de riesgo de la industria, y han
tenido importantes repercusiones que han puesto en duda la viabilidad de la industria aérea a nivel
mundial. Los aspectos más importantes son los siguientes:
•
Incremento en las primas de seguros: las aseguradoras cancelaron las pólizas de
responsabilidad civil frente a terceros por riesgos de guerra, que antes se adquirían
10
Algunas empresas nacionales han venido utilizando el Sistema Especial de Importación - Exportación de bienes de
capital y repuestos - SIEX, el cual ha permitido importar estos bienes exentos de arancel y pago de IVA diferido desde
1.995 y tiene vigencia hasta el 15 de marzo de 2004. En el momento está siendo reglamentado el Plan Vallejo de servicios
que otorgará exenciones para parte del universo arancelario que requiere la industria.
5
con los seguros de responsabilidad civil. Para la restitución de los amparos exigieron
el pago de tasas que van desde US $1.25 hasta US $3.10 por pasajero11 para
cubrimientos hasta por 1000 millones de dólares12. Este incremento afecta la
estructura de costos y, en especial, el flujo de caja de la industria que se vio en la
necesidad de conseguir los recursos necesarios para la contratación de las pólizas para
poder operar.
•
Disminución de calificación de riesgo de la industria: desde el punto de vista
financiero, los atentados terroristas de septiembre 11 afectaron la calificación de
riesgo de esta actividad, obstaculizando el acceso a créditos, la negociación de
contratos de arrendamiento de aeronaves y la colocación de papeles en el sistema
financiero.
•
Mayor seguridad: en materia de seguridad, se prevén nuevos requerimientos contra
actos de interferencia ilícita que serán definidos por la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI). Se espera que estas medidas sean de implantación obligatoria,
con inversiones en equipos de seguridad tanto en aeropuertos, como en las aeronaves.
Los tres aspectos se pueden sintetizar en una coyuntura en la que las empresas de
transporte aéreo requieren de importantes sumas para poder honrar los diferentes sobrecostos que
se han derivado de los eventos del 11 de septiembre. Frente a esta situación, varios países han
brindado asistencia financiera directa o indirecta a sus industrias de transporte aéreo.
En Estados Unidos, el Gobierno asumió los riesgos de daños a terceros por guerra o
terrorismo y dispuso recursos del presupuesto para ayudar a las aerolíneas. La Unión Europea
autorizó a sus Estados a ofrecer cubrimientos de responsabilidad frente terceros a sus
transportadores aéreos y a otorgar compensaciones en casos específicos13. Algunos países de
América Latina redujeron las tasas aeroportuarias o postergaron aumentos previstos, refinanciaron
11
De acuerdo con las proyecciones de ATAC, los costos anuales por seguros se están incrementando en un 400% y
equivaldrían a US$ 65 millones. Documento Nuevo Escenario del Transporte Aéreo en el Mundo y sus Consecuencias
para la Industria Colombiana, presentado al Gobierno Nacional el 29 de Septiembre de 2000
12
Fuente: Cotización Seguro de Responsabilidad Civil a Terceros por Guerra – Aviación, Aon Re Colombia Ltda.,
Septiembre 27 de 2001.
6
deudas y flexibilizaron las condiciones de pago a las aerolíneas con el fin de estimular el tráfico
aéreo y dar alivio a los transportadores. En el Cuadro No. 2 se presentan las estrategias asumidas
por los diferentes países.
Cuadro No. 2
Resumen de Medidas Tomadas por Algunos Gobiernos para
Apoyar la Industria de Transporte Aéreo después de Septiembre 11
Ayuda para el sector de 10.000 millones de dólares como garantía de préstamos y
Estados Unidos
5.000 millones más para inyección directa
Aplicación de cláusulas establecidas en la normativa comunitaria para apoyar a las
Unión Europea
aerolíneas con ayudas directas de cubrimiento de seguros y créditos
Disminución en el 75% del impuesto de renta
Eliminación de aranceles para equipo
Venezuela
Créditos
Descuento en combustibles
México
Crédito a largo plazo pero con carácter temporal
Reducción del 30% en las tasas aeroportuarias por 6 meses
Flexibilidad en créditos
Posible cubrimiento del seguro de guerra
Incremento en las medidas de seguridad a cargo de la Guardia Nal.
Renegociación de la deuda por concepto de uso de la infraestructura aérea
Renegociación de la deuda de seguridad social
Descuentos en tasas aeroportuarias
Brasil
Diferimiento arancelario para equipo
Cubrimiento temporal del seguro de guerra
Cubrimiento de los costos adicionales por seguridad en tierra
Descuentos en tasas aeroportuarias
Cuba
Fuente: ATAC y Organización de Aviación Civil Internacional.
República
Dominicana
En Colombia la Aerocivil aprobó el cobro de una sobretasa aeroportuaria destinada al pago
de seguros y otorgó mayores plazos para el pago de las obligaciones de las aerolíneas con esa
entidad.
Parte de las limitaciones de carácter coyuntural y estructural del sector han sido enfrentadas
por el Gobierno con el fin de ofrecer mejores condiciones de competitividad.
El Gobierno
Nacional, a través del Ministerio de Comercio Exterior, firmó en julio de 2001 en la ciudad de
Medellín el Convenio de Competitividad de Empresas Colombianas de Transporte Aéreo. Por otra
parte, la Aeronáutica Civil aprobó los acuerdos de itinerario integrado, código compartido y
13
Organización de Aviación Civil Internacional. Restablecimiento de la Confianza y la Vitalidad del
Transporte Aéreo. Nota de Estudio para Conferencia Ministerial del Alto Nivel sobre Seguridad de la
Aviación. Enero 15 de 2002
7
contrato de fletamento de aeronaves para Avianca, Aces y Sam,14 que de acuerdo a la solicitud de
las aerolíneas se constituye en un importante aporte para la viabilidad de la actividad en Colombia.
II. ESTRATEGIAS
Con el fin de propiciar condiciones de competitividad de las empresas de transporte aéreo
de pasajeros y carga, el Gobierno Nacional ha establecido algunas estrategias que promueven la
prestación eficiente del servicio y la seguridad de los usuarios, presentadas a continuación:
A. Precio y Plazo para el pago del turbocombustible
En la actualidad el precio interno del turbocombustible se determina a partir del precio de
referencia internacional, PLATTS15 USGOLF COAST, adicionando los cargos por concepto de
transporte a través del sistema de poliductos de ECOPETROL y el IVA. En este caso, el costo del
transporte se calcula diferencialmente teniendo en cuenta las distancias hasta el lugar de consumo
final. De acuerdo con la Resolución 18-1220 del 28 de septiembre de 2001 del Ministerio de Minas,
estas tarifas corresponden a los máximos que podrá cobrar ECOPETROL, por lo que es posible
otorgar un descuento.
Debido a la importancia del turbocombustible dentro de la estructura de costos y en vista de
las necesidades actuales de caja de las aerolíneas para atender las obligaciones que puedan surgir
como consecuencia de los eventos del 11 de septiembre de 2001, ECOPETROL estudiará la
aplicación de un descuento sobre el precio del turbocombustible y pondrá en funcionamiento un
mecanismo de financiación para el pago por espacio de un año. El mecanismo deberá trasladar el
plazo de los mayoristas a las aerolíneas y tendrá en cuenta el pago de un costo financiero por parte
de las aerolíneas.
B. Fondo para la seguridad de la aviación civil
Teniendo en cuenta las nuevas exigencias en materia de seguridad de la aviación civil a
nivel mundial, el gremio del sector y el Ministerio de Transporte vienen estudiando la posibilidad
de crear un fondo para el fortalecimiento de la seguridad de la aviación civil colombiana.
14
La decisión está contenida en la Resolución 4888 del 12 de diciembre de 2001 de la Aeronáutica Civil.
Publicación Internacional que recopila información de las transacciones internacionales y de precios de derivados de
petróleo.
15
8
Esta iniciativa busca establecer un mecanismo de soporte para que las aerolíneas recauden
unos recursos que se destinarán a atender las obligaciones derivadas de la responsabilidad civil
extracontractual propia de la operación del modo y a la financiación de los gastos e inversiones
necesarios para la implementación de las recomendaciones, normas y procedimientos en materia de
seguridad de la aviación civil determinadas por normas o estándares internacionales.
Con el mismo objetivo, debe hacerse seguimiento a la propuesta que se viene trabajando en
el marco de la OACI para la creación de una entidad multilateral sin ánimo de lucro que
proporcionaría las coberturas de seguro requeridas por la industria16.
C. Estímulo a la adquisición de equipo, partes y piezas
En la Declaración de Santa Cruz de la Sierra de enero 30 de 2002, los Presidentes Andinos
fijaron como meta adoptar un Arancel Externo Común (AEC) para diciembre 31 de 2003. Esta
medida incluye una reducción de los aranceles a 0% para bienes de capital no producidos en la
región, de conformidad con las posibilidades fiscales de cada país. La dinámica de la consolidación
del AEC facilitará en el corto plazo que Colombia pueda modificar sus aranceles para los bienes de
capital empleados por la industria aérea, ofreciendo igualdad de condiciones a las aerolíneas
nacionales frente a las internacionales.
De otra parte, en desarrollo de los compromisos establecidos en el Convenio de
Competitividad de las empresas de transporte aéreo colombianas, los sectores público y privado
acordaron analizar la conveniencia de suscribir el Acuerdo Plurilateral sobre el Comercio de
Aeronaves Civiles de la OMC, en le contexto de las estrategias de negociaciones comerciales
internacionales que está llevando a cabo el país.
D. Análisis de factores de competitividad
En el Convenio de Competitividad empresas colombianas de transporte aéreo, se
identificaron obstáculos a la competitividad del sector, relacionados con el precio del
turbocombustible, el acceso a tecnología aérea y las tarifas aeroportuarias, entre otros. El Ministerio
de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, liderarán el cumplimiento
16
Comunicación LE 4/64-02/30 del Presidente del Consejo de la OACI
9
de los compromisos allí consignados con el fin de determinar las medidas necesarias para ubicar a
Colombia como un país competitivo en materia de transporte aéreo de pasajeros y carga.
E. Adhesión al Convenio Relativo a Garantías Internacionales sobre Elementos de Equipo
Móvil y Protocolo Adicional (Equipo Aeronáutico)
El Convenio Relativo a Garantías Internacionales sobre Elementos de Equipo Móvil
firmado en Ciudad del Cabo el 16 de noviembre de 2001, prevé un régimen para la constitución y
los efectos de garantías internacionales sobre ciertas categorías de elementos de equipo móvil y los
derechos accesorios. Las categorías comprendidas son: células de aeronaves, motores de aeronaves
y helicópteros, material rodante y ferroviario y bienes de equipo espacial.
Debido a las condiciones de seguridad jurídica que implica la adhesión a este acuerdo, los
futuros contratos de arrendamiento financiero de equipo aeronáutico en Colombia se verían
beneficiados por mejores condiciones de negociación. En particular, el Convenio implica el
establecimiento de mecanismos expeditos en casos de incumplimiento, reduciendo así costos en las
transacciones y facilitando el acceso a nuevos mercados financieros, cerrados para Colombia en el
momento.
10
III. RECOMENDACIONES
El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES:
A. Solicitar a ECOPETROL:
Evaluar e implementar los mecanismos de descuento y plazo para el turbocombustible, de acuerdo
con lo expresado en el numeral II.A.
B. Solicitar al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional
de Planeación que revisen y evalúen la propuesta de creación y condiciones de funcionamiento de
un fondo de seguridad de la aviación civil.
C. Solicitar a los Ministerios de Comercio Exterior, Hacienda y Transporte:
1. Adelantar las gestiones para la reducción arancelaria de los bienes de capital no
producidos en la subregión andina en el marco de las negociaciones del AEC, de acuerdo
al compromiso de la Cumbre de Santa Cruz.
2. Analizar la conveniencia de la adopción por parte de Colombia del convenio anexo a la
OMC.
D. Solicitar a los Ministerios de Transporte y de Relaciones Exteriores que analicen y hagan las
consultas necesarias sobre la posibilidad de adhesión de Colombia al Convenio Relativo a
Garantías Internacionales sobre Elementos de Equipo Móvil y su Protocolo para Equipo
Aeronáutico.
E. Solicitar al Ministerio de Transporte y a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil:
1. Liderar las actividades que conduzcan al cumplimiento de los compromisos
consignados en el Convenio de Competitividad del sector, con el fin de tomar medidas
que eliminen los obstáculos a la competitividad de la industria de transporte aéreo de
pasajeros y carga, y sujeto a análisis del costo fiscal de dichas medidas.
11
2. Participar en el seguimiento a la propuesta que se viene trabajando en el marco de la
OACI para la creación de una entidad multilateral sin fines de lucro que proporcionaría
las coberturas de seguro requeridas por la industria.
12