El papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea

EL PAPEL DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES
EN LA UNIÓN EUROPEA
Ponencia para la Conferencia de
Presidentes de Parlamentos
de la Unión Europea
(Madrid, 8-9 de junio de 2002)
Contribución de Luisa Fernanda Rudi Úbeda
Presidenta del Congreso de los Diputados de
España
ÍNDICE
I.
INTRODUCCIÓN
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II.
EL DEBATE INSTITUCIONAL EN EL CENTRO
DEL DEBATE EUROPEO: ¿QUIÉN HACE QUÉ?
4
EL REPARTO DE COMPETENCIAS
ENTRE LAS INSTITUCIONES
5
EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES
EN LA CONSTRUCCION EUROPEA
6
V.
UNA SOLUCION INTEGRADORA
7
VI.
CONCLUSIÓN
8
III.
IV.
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I.
INTRODUCCIÓN
Volver a tratar el papel de los Parlamentos nacionales en la Unión
Europea, tras la Conferencia de Presidentes de Estocolmo, responde a la
prioridad que nos ha marcado la propia agenda europea.
A las conclusiones de los Consejos Europeos de Niza y Laeken, se
suman los trabajos de la ya comenzada Convención sobre el Futuro de
Europa. La presencia permanente de este asunto en el debate público
coincide pues con la importancia que los responsables políticos le han
otorgado.
Es necesario, por tanto, que la reunión de Madrid lo aborde con la mayor
profundidad posible, con el objetivo de aportar nuevos elementos a la
reflexión pública. En ningún modo se trata de llevar a cabo una
negociación informal o una toma de posición colectiva, para las que la
Conferencia no tiene mandato.
Esta ponencia trata de resumir mi posición personal sobre alguno de los
aspectos relacionados con el futuro de la intervención de los Parlamentos
nacionales en la Unión Europea. El punto de partida es el respeto a una
arquitectura que ha demostrado su eficacia para alcanzar los objetivos de
la Unión.
Con independencia de que discutamos cualquier otra perspectiva, en ella
se destaca la importancia del enfoque institucional para encontrar una
propuesta de reforma útil y factible.
Se deducirá pronto la preferencia por reforzar la intervención de los
Parlamentos nacionales en el ámbito de funcionamiento del Consejo y por
hacer que esta intervención competa no sólo a los ordenamientos internos
sino también al derecho primario europeo.
En suma, la vocación de este texto es contribuir a la reflexión conjunta
que me gustaría tuviera lugar en Madrid. Una reflexión que podremos
abordar junto a los candidatos a la adhesión y a la que dedicaremos la
mayor parte de los trabajos de la Conferencia.
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II.
EL DEBATE INSTITUCIONAL EN EL CENTRO DEL DEBATE
EUROPEO: ¿QUIÉN HACE QUÉ?
La composición y el funcionamiento de las instituciones de la Unión han
estado siempre en el centro del debate europeo. En realidad, puede
afirmarse que las reformas de los Tratados han tenido con frecuencia una
“razón institucional”, que se ha traducido en muchos casos en un cambio
de los equilibrios internos en la Unión Europea o de la relación entre las
instituciones y los Estados miembros.
Del mismo modo, las crisis que han venido ocurriendo desde la creación
de las Comunidades Europeas han sido sobre todo crisis institucionales,
de cuya resolución ha dependido, en gran medida, la viabilidad del
proyecto de integración.
Por otro lado, la crítica a la actuación de la Unión en su conjunto es
también un juicio al funcionamiento de sus instituciones. En este sentido,
el debate sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y
los Estados miembros está claramente relacionado con la discusión sobre
el modelo y funcionamiento de las instituciones europeas. Con frecuencia,
lo que se pone en cuestión es la creciente capacidad de éstas de tomar
decisiones en ámbitos que controlaban anteriormente las instituciones
nacionales y por ello la crítica subraya habitualmente la falta de ese
control nacional, más que la pérdida de la propia competencia.
Por ello, el debate institucional y, dentro de él, la función de los
Parlamentos nacionales en la arquitectura europea, cobra especial
importancia, al contar además con la perspectiva de una Europa cada vez
más integrada.
Las razones son claras. Por un lado, los Parlamentos nacionales hacen
posible que la Unión Europea ejerza con plenitud las competencias que
ya tiene sin la sospecha de vulnerar los principios democráticos que rigen
en los Estados miembros. Por otro, porque su intervención permite
entender la arquitectura institucional europea como un modelo dinámico
de integración en el que se asumen nuevas competencias con el respaldo
explícito de los ciudadanos, representados tanto en sus Parlamentos
nacionales como en el Parlamento Europeo.
En este sentido, el debate sobre la función de los Parlamentos nacionales
no se plantea, a mi entender, como una revisión de los principios que
rigen la integración europea.
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Los ciudadanos ratificamos la atribución de competencias a las
Comunidades o a la Unión a través de nuestros Parlamentos, o incluso
por medio de un referéndum.
De lo que se trata es de garantizar que esas competencias,
democráticamente atribuidas a las instituciones europeas, pueden seguir
siendo controladas por las instituciones nacionales en la forma que prevé
el sistema comunitario. Es decir, a través de las instituciones de la Unión.
Desde este punto de vista, la clave es garantizar el encaje institucional de
un objetivo que seguramente compartimos todos los Parlamentos, pues
consolida el proyecto europeo y refuerza su legitimidad.
III.
EL
REPARTO
INSTITUCIONES
DE
COMPETENCIAS
ENTRE
LAS
Para algunos, la integración de los Parlamentos nacionales en el marco
institucional europeo debe producirse mediante una participación directa
de los Parlamentos nacionales o, mejor dicho, de un grupo de
parlamentarios nacionales. En esta línea, quienes defienden la
participación directa suelen limitar la intervención de los Parlamentos
nacionales a ciertos asuntos específicos (materias que caen en el
segundo y tercer pilar, análisis del cumplimiento del principio de
subsidiariedad por parte de las instituciones europeas, etc.).
Sin embargo, la defensa de un cambio institucional centralizado, a través
de una segunda Cámara, o por la vía del doble mandato, no responde
desde mi punto de vista a las necesidades reales de la participación
parlamentaria, ni tiene en cuenta el funcionamiento de las instituciones
europeas.
Sin entrar a analizar las dificultades prácticas de un cambio de esta
naturaleza, me interesa subrayar una objeción de carácter general.
Lo que exige el nivel actual de integración europea no es tanto una
dilución de las responsabilidades de las instituciones, sino una definición
clara de lo que le corresponde hacer a cada una de ellas, y de los
procedimientos que deben llevar a cabo para que las decisiones sean tan
legítimas como eficaces.
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De esta forma, las limitaciones que puedan identificarse en el Parlamento
europeo no se solucionan mezclando esa fuente de legitimidad con la que
proporcionamos los Parlamentos nacionales. Ambas son necesariamente
complementarias y exigen un tratamiento mucho más equilibrado que lo
que pueden proporcionar algunas sesiones conjuntas de trabajo en el
curso de un periodo legislativo o un debate limitado de nula trascendencia
normativa.
Por otro lado, parece evidente que los Parlamentos nacionales se
relacionan de forma más directa con el Consejo y no con el Parlamento
Europeo y es también en el Consejo donde pueden intervenir de manera
decisiva. Al fin y al cabo, los Gobiernos europeos, es decir los miembros
del Consejo, tienen su origen en los Parlamentos nacionales y responden
ante ellos.
Una mejor definición del Consejo como institución colegisladora –junto
con el Parlamento Europeo – plenamente fundamentada sobre la
legitimidad que le proporcionan los Parlamentos de cada uno de sus
miembros, es probablemente la manera correcta de integrar a los
Parlamentos nacionales en el marco institucional europeo.
IV.
EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES EN LA
CONSTRUCCION EUROPEA
Para lograr este objetivo no basta con reformar los métodos de trabajo del
Consejo. Es necesario también abordar, desde el plano europeo, la
relación de los Parlamentos nacionales con sus Gobiernos respectivos, ya
que éste es el único modo de hacer frente a las verdaderas limitaciones
de la intervención parlamentaria en la actividad del Consejo.
Esta opción no es nueva, pues ha habido, en el curso de las
negociaciones de los tratados de Maastricht y Amsterdam, propuestas en
este sentido, cuyo exponente más relevante fue la aprobación final del
Protocolo sobre el cometido los Parlamentos nacionales en la Unión
Europea del Tratado de Amsterdam.
Dejando a un lado las críticas puntuales a algunos aspectos concretos del
Protocolo de Amsterdam, lo relevante es preguntarse si la perspectiva
adoptada en su momento sigue siendo válida para el actual grado de
integración.
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Quiero en este sentido recordar algo que indiqué en la reunión de Suecia,
citando una atinada observación de la ponencia del Presidente del
Bundestag, Sr. Thierse. Los Parlamentos nacionales podemos también
ser definidos en un sentido amplio como instituciones de la Unión
Europea, en tanto que instrumentos necesarios, no sólo para ratificar y
transponer la legislación comunitaria, sino también para legitimar la
actividad de la Unión Europea a través del Consejo.
Ahora bien, si esto es así ¿resulta lógico que sigamos contemplando la
relación de los Parlamentos nacionales con sus Gobiernos en los asuntos
europeos como una cuestión de ámbito interno?
De lo que se trataría es de establecer una nueva relación de los
Parlamentos nacionales con las instituciones europeas, reconociendo
explícitamente la vinculación que une a los miembros del Consejo con sus
respectivos Parlamentos.
Este reconocimiento es plenamente coherente con las referencias que
hacen los Tratados a la colaboración entre las instituciones nacionales y
las de la Unión Europea, y se ajusta a los principios sobre los que se basa
la Unión y que son comunes a los Estados miembros, tal como enuncia el
Artículo 6 del Tratado de la Unión Europea.
V.
UNA SOLUCION INTEGRADORA
De esta forma, la relación Parlamento nacional–Gobierno podría estar
sujeta a unas reglas mínimas que garanticen la posibilidad de intervención
parlamentaria en el proceso interno de toma de decisiones por parte del
Consejo.
Dicha regulación marco, plenamente respetuosa con las peculiaridades
de los diferentes modelos parlamentarios, podría recogerse en el derecho
primario y en el Reglamento interno del Consejo que de él se deriva.
No es mi intención hacer aquí una propuesta detallada. Sin embargo, si
seguimos el enfoque expuesto hasta ahora, su contenido no puede
limitarse a conceder un plazo mínimo de seis semanas entre la
transmisión de la propuesta legislativa de la Comisión y la inclusión de
dicha propuesta en el orden del día del Consejo, único efecto real del
Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión
Europea, introducido por el Tratado de Amsterdam.
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Lo relevante a efectos del control parlamentario nacional de la actividad
del Consejo es garantizar que las propuestas legislativas de la
Comisión tengan entrada inmediata en los Parlamentos nacionales y
que éstos puedan, siguiendo sus propios mecanismos internos,
controlar efectivamente a los Gobiernos durante la tramitación de
dicha propuesta legislativa.
De lo que se trata, por tanto, es de encontrar un código de conducta
armonizado lo suficientemente amplio y flexible que permita su adaptación
a los distintos sistemas parlamentarios nacionales. Este código de
conducta se convertiría en un requisito procesal de la tramitación de la
iniciativa legislativa y contaría con la protección jurisdiccional del Tribunal
Europeo de Justicia.
VI.
CONCLUSIÓN
En las páginas anteriores se ha esbozado un modelo de solución para
abordar la demanda creciente de una mayor intervención de los
Parlamentos nacionales en el ámbito de la Unión Europea.
No pretendo con esta ponencia otra cosa que la de abrir un debate en el
que se tenga en cuenta un enfoque que, desde mi punto de vista, ha sido
ligeramente postergado en las reflexiones públicas sobre la materia.
El modelo institucional de la Unión Europea permite, sin transformaciones
radicales, integrar a los Parlamentos nacionales en el proceso interno de
toma de decisiones. De hecho, esto sucede ya en muchos Estados
miembros que han realizado un enorme esfuerzo para adaptar sus
estructuras y procedimientos parlamentarios internos a la realidad
europea.
Sin embargo, estos esfuerzos necesitan de la consolidación que
proporcionaría un reconocimiento jurídico y político a nivel europeo. No
sólo para ayudar al desarrollo de las reformas internas donde sea
necesario, sino sobre todo para subrayar de manera efectiva que también
los Parlamentos nacionales legitimamos el proceso europeo de toma de
decisiones.
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Creo, por último, que no puede argumentarse en contra de esta tesis una
presunta injerencia por parte de las instituciones europeas en los
fundamentos de nuestros respectivos modelos constitucionales. Decir
esto equivaldría a rechazar los profundos cambios que han
experimentado los Estados nacionales en virtud de la integración
europea, al tiempo que sería olvidar que estos cambios y los que tengan
que venir sólo pueden ser efectivos si los Parlamentos nacionales les
damos unánimemente nuestro consentimiento.
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