350-C149a-CAPITULO IV

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CAPITULO IV
ANÁLISIS DE LOS VACIOS LEGALES Y EL EFICAZ FUNCIONAMIENTO
DEL ESTADO.
En este capitulo se hace un análisis a la normativa especial que
desarrolla tramites breves y sencillos para la imposición de Sanciones
Administrativas que faculta a las autoridades de la Administración Pública, en
aquellos casos en que la ley, reglamento u ordenanza no garantiza los
derechos de audiencia y de defensa del presunto infractor.
1. ANÁLISIS DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN
DEL ARRESTO O MULTA ADMINISTRATIVOS.
Con fecha 1 de marzo de 1990, la Honorable Asamblea Legislativa emitió
el Decreto Legislativo publicado en el Diario Oficial No. 70 Tomo No. 306 del
21 de marzo de 1990, en cual decreto la ley que nos ocupa. Esto en razón
que existen leyes, reglamentos u ordenanzas que establecen la aplicación
de sanciones administrativas, pero no garantizan a los administrados o
supuestos infractores el derecho de audiencia y defensa.
En nuestro país la posibilidad de imponer determinado tipo de sanción,
es una potestad reglada. Como
el establecimiento del tipo del ilícito
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administrativo y la respectiva consecuencia jurídica aparecen al igual que
cualquier otra potestad administrativa predeterminada en la norma de mérito,
pero alguna de ellas no señalan un procedimiento.
Sobre el tema, cave acotar que algunos han concluido que no
corresponde al legislador secundario, escoger las formas sancionatorias, dado
que el constituyente del ochenta y tres ya ha determinado y circunscrito dichas
posibilidades.
El anterior razonamiento se basa en la interpretación literal del Art. 14 de
la Constitución de la República que señala: “Corresponde únicamente al
Organo Judicial la facultad de imponer penas, no obstante la autoridad
administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el
debido proceso, las contravenciones a las Leyes, reglamentos u ordenanzas,
con arresto hasta por cinco días o con multa, la cual podrá permutarse por
servicios sociales prestados a la comunidad”
Los que sostiene esta tesis concluyen, que esta proscrito a la
administración dictar cualquier otro tipo de sanción distinto a las señaladas, el
hacerlo representa entonces bajo esta postura una violación de los principios
constitucionales al exceder la administración los limites de sus atribuciones.
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Sin embargo existen otros argumentos que diverge de esta postura y son
los siguientes:
∗ Origen y naturaleza de las potestades sancionadoras de la
administración.
En reiterada jurisprudencia, la Sala de lo Constitucional ha señalado,
apoyándose en la doctrina, que la potestad administrativa sancionadora, al igual
que la potestad penal de los jueces y Tribunales, constituyen técnicas de
intervención social perfectamente habituales y sólidamente asentadas que
forman parte de un genérico “ Ius puniendi” del Estado.
La dicotomía señalada, es aceptada en la actualidad al entender que si
bien es cierto existe una única potestad punitiva del Estado, ésta se manifiesta
respecto de dos formas diferentes: ilícitos penales - los delitos y faltas - los
ilícitos administrativos o contravenciones.
Respecto de los orígenes históricos de la potestad administrativa, la
doctrina señala el denominado poder de policía, por medio del cual la
administración está autorizada para imponer las sanciones propiamente tales,
así como las medidas de policía - que no son sanciones - encaminadas a la
vigilancia sobre las necesarias y previas autorizaciones administrativas.
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Las justificaciones del desarrollo de la potestad sancionadora en manos
de los entes administrativos obedecen a razones pragmáticas evidentes, dado
que sin ella, se dificultaría a la administración el cumplimiento de su finalidad
última que es garantizar: el mantenimiento del propio orden jurídico, el de la
sociedad en su conjunto, y el de la misma administración, mediante la represión
de todas aquellas conductas contrarias al mismo.1
A partir de lo anterior, “corresponde a la Administración la potestad
sancionadora, no como privilegio sino como un instrumento normal para
el cumplimiento de sus fines (inmediato y eficaz), en orden a la
satisfacción de los intereses generales.”2
∗ De
la
denominada
Atribución
implícita
de
la
potestad
generado
diferentes
sancionadora.
Es
necesario
señalar
que
la
doctrina
ha
explicaciones que sustentan el poder coercitivo de la administración: emanación
del ius puniendi del Estado, potestad ínsita, corolario de la policía. etc..
redundando todas en lo que denominan una atribución implícita de la
potestad sancionadora.
1
2
Suay Rincon, José, Sanciones Administrativas, Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1989, pág. 20
Nieto, Alejandro, Derecho Adminsitrativo Sancionador, Segunda Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1994, pág. 90
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A partir de esta perspectiva, la existencia de una potestad sancionadora
de la administración es necesaria e indiscutible para el adecuado cumplimiento
de la función administrativa.3
En esta idea, para que un ente de la Administración pública pueda
ejercer en concreto la potestad sancionadora reconocida genéricamente de
antemano, ha de actuar de acuerdo con ciertos requisitos, empezando por el de
la legalidad. En otras palabras, el principio de legalidad (reserva legal y
mandato de tipificación) no afecta a la existencia de la potestad sancionadora,
sino a las condiciones de su ejercicio.
∗ Criterios para la interpretación del Art. 14 Constitución.
Existen diferentes métodos para alcanzar la interpretación de un texto
Constitucional, Uno de éstos, es el denominado enfoque sistemático,
visualizado por otros tratadistas como el principio de unidad de la
Constitución. A la luz de este principio “la Constitución debe interpretarse
siempre como un cuerpo o conjunto orgánico y sistemático, integrado por reglas
y principios racionales e inseparablemente vinculados entre sí. Por lo cual
3
En el trabajo de campo sobre la interrogante ¿Considera usted que la facultad sancionadora de la Administración
Pública, sea necesaria, para el cumplimiento de los fines de la administración? La respuesta fue que sí por todos los
que aportaron su opinión.
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ninguna de sus cláusulas debe considerarse aislada, ni superfluamente sino
como parte de un sistema.”4
Por lo señalado y teniendo por antecedente, que todas las disposiciones
de la Constitución poseen la misma jerarquía, Linares Quintana, propugna por
una interpretación “que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas
cláusulas
de
la
Constitución
afectando
su
esencial
imprescindible
homogeneidad, cohesión y coherencia”
Al realizar una revisión integral de la Constitución vigente, se encuentran
otras disposiciones que de forma expresa atribuyen a la Administración pública
potestades sancionatorias diferentes a las señaladas en el Art. 14 Cn., por
ejemplo, el Art 68 Cn, referirse a las potestades administrativas del Consejo
Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia, señala en su inciso
segundo que “Estos organismos tendrán facultad para suspender en el
ejercicio profesional a los miembros del gremio bajo su control, cuando
ejerzan su profesión con manifiesta inmoralidad o incapacidad”.
El Art. 181 Cn., que establece las atribuciones de la Corte Suprema de
Justicia, señala en el No. 12, que ésta podrá suspender o inhabilitar a los
abogados autorizados por los motivos previstos.
El Art. 219 Cn., al establecer la Carrera Administrativa y las bases de la
Ley que regule el servicio civil, autoriza “los traslados, suspensiones y
4
Linares Quintana, Segundo, Tratado de Interpretación Constitucional, Editorial Abeledo-Perrot, Argentina, 1998,
90
cesantías…de los servidores públicos..”. Lo anterior confirma
el limitado
alcance del Art. 14 Cn.
Esto demuestra y confirma plenamente que las autoridades en ejercicio
de la función administrativa, no sólo están facultadas para sancionar las
contravenciones a las leyes o normas administrativas, mediante arresto o multa,
sino, además, mediante otras sanciones como las indicadas en las
disposiciones constitucionales citadas.
En ese sentido, debe quedar establecido que el Art. 14
de la
Constitución vigente, al regular y atribuir a la autoridad administrativa la
potestad de sancionar mediante arresto o multa las contravenciones, de
ninguna manera tiene carácter restrictivo o excluyente, como para sostener, que
esa autoridad en ejercicio de la función administrativa que naturalmente le
compete, no puede ser facultada legalmente para imponer otra especie de
sanciones ante las contravenciones correspondiente.
Por lo que es inaceptable el planteamiento de que las únicas sanciones
administrativas, que la Constitución faculta imponer a las autoridades
administrativas son el arresto o la multa.
La cuestión al parecer se plantea a partir de una confusión. El Art. 14 Cn,
en su parte inicial establece “Corresponde únicamente al Organo Judicial la
facultad de imponer penas”. En efecto, el poder penal o punitivo del Estado ha
pág. 140
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sido conferido por el constituyente a los Tribunales y Jueces que integran el
Organo Judicial, como garantía o seguridad de que ese poder será ejercido con
exacta observancia de la Constitución y de la ley, en el caso particular, del
Derecho Penal, que es el que contiene la determinación especial de las
conductas típicas de las infracciones penales y de las penas y medidas de
seguridad aplicables.
El Derecho Penal es una rama específica del Derecho Sancionador,
reprime en su caso las infracciones penales. El Derecho Penal, entre otras
sanciones, tradicionalmente ha incorporado la privación de libertad personal y el
gravamen económico del infractor mediante multa.
El arresto, de acuerdo a Cabanellas, consiste en el “Acto de aprender a
una persona y privarle el uso de su libertad. Equivale a prisión;5 aún cuando se
dice, según Escriche, que está arrestado, y no preso, quien tiene su casa por
cárcel; etc., etc. El mismo autor refiere que “Según el Código Penal Español, el
arresto como pena puede ser de dos clases; mayor o menor, etc.."
La multa, según el autor citado, consiste en la “Pena pecuniaria que se
impone por un falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento
contractual”…..”Dentro del Derecho Penal, las multas pueden constituir pena
principal o accesoria de otra; y también alternativa, a juicio del Tribunal, o
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convertible- en arresto casi siempre por insolvencia del infractor o por su
negativa a pagarla”.
Tanto el arresto como la multa, han sido consideradas como penas en la
legislación o Derecho Penal. Esa circunstancia fue considerada indudablemente
por el constituyente salvadoreño en la formulación del Art. 14 Cn., y es el
supuesto de la expresión que sigue a la regla general de que “Corresponde
únicamente al Organo Judicial la facultad de imponer penas".
En efecto, la expresión que le sigue: “No obstante”, usada en la segunda
parte del Art. 14 Cn., para facultar a la autoridad administrativa la imposición de
sanciones como el arresto y la multa, a cuenta de las contravenciones a las
leyes o normas administrativas, sólo implica de alguna manera, el recordatorio
del origen penal de esa sanciones, pero de ninguna manera, que se erija en
base para sostener, que son las únicas sanciones administrativas que la
Constitución faculta a la autoridad administrativa en ejercicio de sus
atribuciones legales.
Analizado el rango constitucional de la Ley de Procedimiento para la
Imposición del Arresto o Multa Administrativos, es necesario hacer un análisis
del contenido de la misma, en una forma breve, ya que en general esta es
sencilla y tal como se señalo en el capitulo anterior, en el cual se abordaron
5
Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Vigésima Sexta Edición, Tomo I, Editorial
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ampliamente los principios y el procedimiento, ésta sólo se aplica en el caso de
arresto y multa. En esencia dicha normativa solamente cumple los requisitos
mínimos para garantizar el derecho de audiencia y de defensa del presunto
infractor.
1) OBJETO DE LA LEY
Regular el procedimiento para la imposición del arresto o multa por la
contravención de leyes, reglamentos y ordenanzas, cuya aplicación compete a
las autoridades administrativas, siendo esta autoridad la que determine la
fuente de la cual proviene dicha sanción. Lo anterior esta regulado en los Arts. 1
y 2 de la ley en estudio.
2) DEL PROCEDIMEINTO
El procedimiento puede iniciarse de oficio o por denuncia, En ese sentido
el art. 5 es cuestionable ya que establece que cuando la autoridad competente
tuviere conocimiento por medio de denuncia o de informe de agente de
autoridad,
delegado,
representante,
inspector
o
empleado,
de
una
contravención sancionable con arresto o multa, ordenará de oficio se inicie el
procedimiento, el legislador hizo una mezcla de
ambas situaciones lo cual
puede dar lugar a que no se realice la denuncia, partiendo del supuesto que se
Heliasta, Buenos Aires, 1998 pág. 373
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puede iniciar de oficio. Por lo tanto, el proceso se inicia mediante la denuncia
sea esta escrita o verbal o de oficio por conocimiento personal o informe.
Una vez iniciado el proceso la autoridad competente ordenara se cite al
presunto infractor,6para que comparezca en el termino de tres días hábiles a
manifestar su defensa. Para lo cual se buscará a la persona en la dirección de
su residencia, negocio, oficina o trabajo, no encontrándose, se le puede dejar la
esquela contentiva de la providencia que la ordena y una relación sucinta del
hecho que la motiva, con cualquier persona que fuera mayor de edad, si estas
se negaran a recibirla se fijará la esquela en la puesta de la casa o local.
Si no comparece el presunto infractor en el término legal a manifestar su
defensa, de oficio se declarará rebelde y se continuará con el procedimiento, lo
anterior de conformidad con el Art. 12 de la referida ley.
El termino de prueba se abrirá por 8 días hábiles, ya sea que el presunto
infractor compareciera o fuere declarado rebelde; pero sí no hubiere oposición o
confesare la contravención, podrá omitirse la apertura a prueba (En el proceso
penal no basta con la confesión)
Dentro del tercer día la autoridad dictará resolución, con fundamento en
las pruebas y disposiciones aplicables, si se impone el arresto o la multa, la
sanción se determinará de conformidad a la ley respectiva, pero el arresto no
6
Garantizando el principio de inocencia.
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podrá exceder en ningún caso de quince días. Tal como se ha establecido el
arresto no podrá exceder en ningún caso de cinco días, esto por mandato
constitucional por lo tanto lo que señala la ley es una inconstitucionalidad y el
funcionario o autoridad que lo aplique asumirá la responsabilidad que
corresponda. Lo anterior esta regulado en el Art. 14 de la ley en estudio.
3) IMPUGNACION
Los recursos que establece la ley es el de revocatoria (ante la autoridad
que impuso la sanción); De revisión (para ante la autoridad inmediata
superior); De hecho (ante la autoridad superior inmediata) tanto el art. 18 y 20
señala "… si la hubiere…" esto debe entenderse que si no hay autoridad
superior ante quien interponer el recurso se tendrá por agotada la vía
administrativa.
4) LA PRESCRIPCIÓN
En cuanto a la prescripción lo más importante es que esta se aplicará
siempre y cuando la ley de la materia correspondiente no lo regule en otra
forma. Lo que es necesario aclarar es que el legislador al epígrafe del Art. 21 y
22 les denomino "PRESCRIPCION DE LA ACCION" cuando realmente esta
regulando cosa diferente, así en el caso del Art. 21 en efecto se trata de la
prescripción de la acción, lo cual es conformado en el art. 23 que señala que los
plazos de la acción (iniciar el proceso) se interrumpe por caso fortuito o fuerza
mayor, en cambio el Art. 22 se refiere a la ejecución del proceso (Art. 11) o de
la sanción cuando se le concede plazo para el pago de la multa.
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A manera de conclusión la Ley de Procedimientos para la Imposición del
Arresto o Multa Administrativas, no suple el vacío legal que las diferentes
normas de carácter administrativos contienen, en primer lugar por su limitado
ámbito de aplicación basado en el principio de legalidad ya que solo es para la
aplicación de arresto y multa, dejando fuera las demás sanciones (suspención,
despidos, inhabilitación, etc..) en segundo lugar el procedimiento es
simplificante y no garantiza en su totalidad la defensa del presunto infractor.
CONCLUSIONES
Después de haber realizado las investigaciones pertinentes que hicieron
posible la realización de este estudio se establecen las conclusiones y
recomendaciones afines con los propósitos de la investigación y los supuestos
planteados:
1. Los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones se exceden de las
facultades que la ley les determina y pocas veces se les es exigible la
responsabilidad que esto conlleva.
2. La administración pública, tiene la facultad de imponer sanciones, no como
un privilegio sino como un instrumento normal para el cumplimiento de sus
fines, con el objetivo de satisfacer los intereses generales.
3. Las sanciones administrativas deben ser entendidas como una acotación a
la esfera general de libertad del administrado y que en forma opuesta lo
habilita a realizar lo no prohibido; en tal sentido debe verse como una
limitante a la actividad que realiza el particular.
4. La Ley de Procedimiento para la Imposición de Arresto o Multa
Administrativos, no satisfacen los vacíos legales e incluso hay una evidente
violación a la Constitución de la República, lo que significa que el
administrado esta expuesto a la vulneración de sus derechos, esto implica
poner en riesgo su libertad, sin tomar en cuenta los perjuicios que le
ocasiona en su patrimonio la imposición de una multa.
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RECOMENDACIONES
1. Es necesario que el Estado a través de entidades como la Corte de Cuentas
de la República, la Fiscalía General de la República, asuman un papel más
protagonico en las actuaciones de los funcionarios públicos cuando estos
cometen ilegalidades o inconstitucionalidades, sobre todo para la aplicación
de las sanciones y hacer efectiva la responsabilidad tanto administrativa,
civil o penal que como consecuencia de su accionar son acreedores, sin
distinción de componendas políticas.
2. Es indispensable que se apruebe la Ley de Procedimientos Administrativos,
de los cuales ya se han presentado por lo menos dos anteproyectos, que no
han sido analizados, considerando que existe un vacío legal en la mayoría
de normas de carácter administrativos, las cuales no contemplan los
principios que rigen el derecho administrativo como pilar fundamental para
su aplicación.
3. Después de la investigación se deduce que muchos de los administrados,
callan frente a la violación de sus derechos por parte de los diferentes entes
de la administración, por desconocimiento, por falta de credibilidad en los
funcionarios del gobierno y en especial en las instituciones responsables de
vigilar el actuar de los servidores del Estado, por lo que es necesario que se
impulse programas a nivel de las instituciones públicas para que los
funcionarios conozcan los limites de sus facultades, así como profundizar en
el estudio del Derecho Administrativo y dar le por parte de los tres órganos
estatales, la importancia que este tiene.