El modelo laboral chileno: la deuda pendiente

Claves de Políticas Públicas
Noviembre 2012, Número 13
El modelo laboral chileno:
la deuda pendiente
Por VALENTINA DONIEZ
En Chile el actor sindical es débil, comparable al de los
países andinos como Perú, Colombia y Venezuela, pero
diametralmente opuesto al que predomina en Europa.
Acá, de 100 trabajadores sólo 14 están afiliados a algún
tipo de sindicato y sólo 12 de cada 100 han podido
negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. En
la Unión Europea, en cambio, la tasa de sindicalización
promedio, que calcula la proporción de afiliados a un
sindicato sobre el total de asalariados, es de 23% y los
trabajadores cubiertos por negociaciones colectivas
llega a 66% de la fuerza laboral.
El modelo chileno que rige las relaciones colectivas
de trabajo, y por ende al actor sindical, tiene un
marcado sello de desigualdad, ya que favorece a la
parte empresarial en desmedro de los trabajadores.
Este hecho constituye un obstáculo para el desarrollo
económico y social pleno, toda vez que es posible
establecer un vínculo profundo entre un sindicalismo
fuerte y desarrollado con sociedades más democráticas
y con menor desigualdad salarial. Una muestra de ello
es que, pese al crecimiento económico, la desigualdad
de los ingresos en Chile se ha ido agudizando en los
últimos años. Por ejemplo, hay datos que apuntan que,
a nivel de empresa, la brecha entre el salario máximo
promedio y el salario mínimo promedio pasó de 91
veces en 2010 a 102 en 2011, siendo de 32 para los
países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE).
En el siguiente documento expondremos primero
brevemente algunos elementos del marco histórico y
conceptual que da origen a los Sistemas de Relaciones
Laborales. En una segunda sección, señalaremos
algunos de los principales aspectos que fundamentan el
impacto positivo de los sindicatos en las dimensiones
políticas y económicas. En la tercera sección se
describen los modelos vigentes en Europa y en algunos
países seleccionados de América Latina, para luego
profundizar en los rasgos característicos del caso
chileno. Finalmente, se entregan algunas conclusiones
respecto del modelo de relaciones laborales al que
debiera apuntarse en nuestro país para afrontar los
desafíos que implica el desarrollo económico y social.
1
Relaciones Laborales
La definición de los modelos de sindicato y su rol en la
sociedad surgen en el siglo XIX, fuera de toda legalidad,
y se institucionalizan durante el siglo XX. De esta
forma, al final de la Segunda Guerra Mundial y hasta los
años 70, los países industrializados construyen modelos
sociales altamente integrados, combinando crecimiento
económico con estabilidad social, y otorgando a los
sindicatos un papel fundamental en el desarrollo. Se
acuñan conceptos como Democracia Industrial (es
decir, relaciones democráticas en el lugar de trabajo) y
Sistema de Relaciones Laborales, para hacer referencia
al conjunto de normas e instituciones que definen el
papel de cada actor laboral y sus relaciones mutuas.
En este proceso de legitimación se fueron creando
marcos normativos nacionales e internacionales, que
esbozaron los lineamientos generales consensuados
sobre el rol de la representatividad de los trabajadores en
la sociedad. La Organización Internacional del Trabajo
(OIT), organismo especializado de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) creado en 1919, ha
tenido un rol fundamental en establecer estos principios
básicos, tales como la Libertad Sindical y el llamado
Tripartismo, que es el establecimiento de espacios de
negociación en los que estén representados los tres
actores laborales clave: el Estado, los trabajadores y los
empleadores.
La Libertad Sindical, por su parte, es considerada como
un Derecho Fundamental de toda persona y uno de los
pilares del mundo del trabajo moderno. Ésta se puede
definir como “el derecho que asiste a los trabajadores
para constituir organizaciones, afiliarse o desafiliarse a
ellas, a darse su propia normativa sin intervención de
terceros y, especialmente, el derecho al ejercicio de
la actividad sindical por medio de aquellas acciones
tendientes a la defensa y promoción de los intereses que
le son propios, en particular, la negociación colectiva y
el derecho a huelga” (Caamaño 2008).
El Estado ha ejercido en el siglo XX un papel principal
en el desarrollo de relaciones laborales sanas y
equilibradas, ya que permite establecer mecanismos
que tiendan a dar cumplimiento a los principios básicos,
llevando a fortalecer al actor que se encuentra en mayor
desventaja, es decir, los trabajadores.
Impactos positivos del sindicato
El impacto de la acción sindical en la sociedad puede
verse en diferentes ámbitos. Por su capacidad de
agregar y representar los intereses de los trabajadores
en ciertas instancias de decisión, la acción sindical
potencia el ejercicio democrático, tanto a nivel de
empresa como a nivel social más amplio. Este ejercicio
permite la generación de normas legitimadas por los
trabajadores, lo cual puede tener un impacto positivo en
su motivación y, por ende, en su nivel de productividad.
A su vez, existe amplia evidencia que muestra que la
generación de normas negociadas por los propios actores
es un mecanismo más eficiente a la hora de adoptar los
estándares laborales a las condiciones cambiantes de la
economía.
En su dimensión económica, el sindicato puede ser una
herramienta contra la desigualdad. Según un informe
de la OCDE publicado en 2004, “la desigualdad salarial
se reduce mientras mayor es la tasa de sindicalización,
la cobertura en la negociación colectiva o ambas”. Un
estudio sobre el impacto económico de la negociación
colectiva y sindicatos publicado por el Banco Mundial
en 2002, concluye que existen sólidas evidencias para
señalar que la acción sindical disminuye la dispersión
salarial y, por ende, la desigualdad. Además, un
informe realizado en 2012 por el European Trade
Union Institute (ETUI), la principal organización
europea de investigación y capacitación sindical,
afirma que el papel que desempeña la acción sindical a
la hora de reducir la desigualdad es clave, en especial
en un contexto de crisis económica y de aumento de
la desigualdad en varios países europeos. Finalmente,
Durán muestra evidencia de relaciones causales entre el
2
nivel de la negociación colectiva y la desigualdad en la
distribución de ingresos; mayor nivel de centralización
(donde el máximo de centralización es el nivel nacional
y el máximo de descentralización es la empresa) causa
mayor compresión salarial y reduce el Coeficiente de
Gini, medida utilizada internacionalmente para medir
la desigualdad.
Modelos de relaciones laborales
Analizar los Sistemas de Relaciones Laborales, en su
dimensión colectiva, no es una tarea sencilla puesto
que implica hacer referencia a múltiples dimensiones
(políticas, legales, económicas, históricas, etc.) que
se entrecruzan. De todas maneras, se pueden utilizar
algunos indicadores que permiten describirlos y generar
modelos generales.
En primer lugar, las tasas de sindicalización y de
cobertura de la negociación colectiva nos hablan de la
extensión del fenómeno sindical. Cabe señalar que, más
que la sindicalización, la cobertura de la negociación
colectiva es una de las mejores estimaciones de la
presencia y relevancia de los sindicatos en la economía.
La diferencia entre ambas tasas indica la existencia de
elementos institucionales que pueden funcionar como
barrera, en caso de que la cobertura de la negociación
colectiva sea menor, ya que indica que un grupo de
sindicalizados no está negociando, o como promotores,
en casos en que sea mayor.
Un segundo aspecto crucial tiene que ver con el
nivel predominante en que ocurre la negociación
colectiva, que se relaciona con la mayor centralización
o descentralización del proceso, pudiendo darse a
nivel nacional, de industria o sector, o de empresa,
con posibilidad de coordinación en cada nivel y entre
niveles. Los efectos positivos de la acción sindical
respecto a la desigualdad salarial están ligados
causalmente con mayores grados de centralización y
coordinación de los procesos de negociación colectiva.
Los países europeos, al menos los 15 más antiguos
de la Unión Europea, históricamente han basado sus
sistemas de relaciones laborales en la existencia de
sindicatos fuertes y en la negociación colectiva por
industria, además del fomento de otras instancias de
diálogo y consulta de los trabajadores. Escapan a esta
norma Irlanda y el Reino Unido, países que cuentan con
una negociación predominante a nivel de empresa, lo
cual repercute en niveles más bajos de cobertura en la
negociación colectiva.
Cuadro 1. Sindicalización, cobertura y nivel
predominante de la Negociación Colectiva en países
de Europa
País
Tasa de
sindicalización
Cobertura de la
Negociación Colectiva
Nivel predominante de la
Negociación Colectiva
Austria*
Francia*
Bélgica*
Eslovenia
Finlandia*
Portugal*
Suecia*
Países Bajos*
Dinamarca*
Italia*
España*
Noruega
Grecia*
Alemania*
Luxemburgo*
Chipre
Malta
Irlanda*
Eslovaquia
Hungría
Letonia
Estonia
Reino Unido*
Bulgaria
Polonia
Lituania
Rumania
Promedio UE
28%
8%
52%
30%
74%
19%
71%
22%
67%
35%
16%
53%
24%
19%
37%
55%
48%
34%
17%
17%
14%
10%
27%
20%
15%
9%
33%
23%
98%
98%
96%
96%
91%
90%
90%
85%
80%
80%
71%
70%
65%
62%
60%
52%
51%
44%
35%
34%
34%
33%
33%
30%
30%
15%
desconocido
66%
Industria
Industria y empresa
Nacional
Industria
Industria y empresa
Industria y empresa
Industria y empresa
Industria
Industria y empresa
Industria
Industria
Nacional e industria
Industria
Industria
Industria y empresa
Industria y empresa
Empresa
Empresa
Industria y empresa
Empresa
Empresa
Empresa
Empresa
Empresa
Empresa
Empresa
Industria y empresa
*Miembros más antiguos de la UE
Fuente: Fulton, 2011. En rojo se marcan los porcentajes menores a la media de la Unión Europea
A diferencia del modelo europeo, en la mayoría de los
países de América Latina predomina actualmente un
modelo caracterizado por bajas tasas de sindicalización,
3
negociación colectiva altamente descentralizada y de
baja cobertura, y excesiva reglamentación jurídica que
limita la autonomía del actor sindical, especialmente en
lo que se refiere al derecho de huelga. Como excepciones
cabe nombrar Brasil, Argentina y Uruguay, ya que en
esos países se desarrollan procesos de negociación
colectiva en el ámbito sectorial o de industria.
Cuadro 2. Sindicalización, cobertura y nivel
predominante de la Negociación Colectiva en países
seleccionados de América Latina
País
Tasa de
sindicalización
Cobertura de
la Negociación
Colectiva
Nivel
predominante de
la Negociación
Colectiva
Uruguay
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Perú
Costa Rica
25%
37%
18%
14%
4,2%
6%
9%
90%
60%
60%
11%
0,6%
4,5%
16%
Industria
Industria
Industria
Empresa
Empresa
Empresa
Empresa
Fuente: Elaboración propia en base a cifras no necesariamente comparables. Uruguay, Argentina, Brasil
y Costa Rica: Confederación Sindical de las Américas y Grupo de Trabajo Autorreforma Sindical, 2010;
Chile: Dirección del Trabajo, 2011; Colombia: Escuela Nacional Sindical, 2012; Perú: Plades, 2011.
A pesar de que la mayoría de los países en América
Latina han ratificado los principios de la OIT en temas de
sindicalización y negociación colectiva, la cantidad de
quejas y reclamos ante los organismos internacionales
sobre estas materias, indican que la región aún está lejos
de llevar a la práctica muchos de estos principios.
El caso chileno
El modelo de relaciones laborales colectivas vigente en
Chile se estableció con el denominado “Plan Laboral”
de 1979 (Decretos Ley N° 2.756 y 2.758). Este plan se
creó en plena dictadura militar y estuvo enmarcado en
las profundas reformas económicas, políticas y sociales
de marcada orientación neoliberal. En los cimientos de
este modelo se encuentra una profunda desconfianza
por los sindicatos fuertes y politizados, y por el modelo
tripartito impulsado desde la OIT. Además, plantea una
visión restrictiva de la negociación colectiva, que busca
la correspondencia entre salario y productividad del
trabajador y niega su función en la distribución de la
riqueza. En síntesis, es posible afirmar que el modelo
chileno privilegia los intereses de los empresarios frente
a los derechos de los trabajadores.
Una de sus principales características es el excesivo
reglamentarismo, es decir, la existencia de un gran
número de leyes que controlan el actuar de los actores
laborales. Este rasgo es compartido por la mayoría de los
países latinoamericanos y se encontraba ya en el anterior
Código del Trabajo. Sin embargo, cabe remarcar que al
mismo tiempo que flexibilizó las relaciones individuales
de trabajo, el Plan Laboral también rigidizó al máximo
el derecho colectivo.
Otro punto fundamental de nuestro actual modelo es que
contiene una visión restringida de la libertad sindical,
no reconociendo efectivamente los derechos ligados a
la acción sindical, la negociación colectiva y la huelga.
Pese a las reformas laborales realizadas desde el retorno
de la democracia, este “espíritu antisindical” no se ha
modificado mayormente.
En 2001 se llevó a cabo una de las reformas más
importantes en materia laboral (Ley N°19.759), donde
se trataron temas de derecho colectivo e individual. En
ese momento existía el desafío de adaptar la normativa
laboral chilena a los convenios 87 y 98 de la OIT que
rigen la libertad sindical y que habían sido suscritos en
1998. Esta nueva ley eliminó numerosas normas que
controlaban la organización interna de los sindicatos e
incorporó modificaciones orientadas a consagrar más la
libertad sindical en ciertos planos (por ejemplo, ahora
se permite la negociación con sindicatos interempresa
y de trabajadores agrícolas de temporada, aunque sólo
con la venia del empleador). Sin embargo, estudiosos
4
de esa reforma, como Sergio Gamonal, concluyeron que
“la actividad sindical continúa con numerosos límites,
donde se intercalan normas de promoción con normas
limitadoras de la negociación colectiva”.
Esta reforma laboral no logró eliminar aspectos claves
que claramente menoscaban el principio de libertad
sindical. Así, la ley en Chile sigue contemplando los
siguientes aspectos:
•
Restricción de la negociación colectiva al ámbito
de la empresa.
•
Garantía del derecho a negociar sólo a los sindicatos
de empresa, ya que los otros deben contar con la
anuencia del empleador.
•
Diferenciación de un procedimiento reglado y
otro no reglado sin derecho a huelga; prohibición
de negociar en empresas que tengan más de 50%
de financiamiento del Estado y en algunas que
definiera el Ministerio de Economía.
•
•
•
Prohibición de negociar a trabajadores con
contrato a plazo fijo, quienes tuvieran funciones
de administración, los aprendices y aquellos que
llevaran menos de 6 meses en la empresa.
Restricción de las materias posibles de negociar
sólo al ámbito netamente salarial, estableciendo que
todas las demás temáticas se encuentran dentro de
las “facultades de administración del empleador”,
las cuales son irrenunciables.
Se permite la negociación colectiva con grupos de
trabajadores que no se organizan en sindicatos, aun
existiendo un sindicato en la empresa. Estos grupos
muchas veces reciben condiciones similares a los del
sindicato, pero los trabajadores suscritos no deben
pagar cuotas de afiliación, por lo que se constituye
como una competencia desleal a estas organizaciones
utilizada por algunos empleadores. Asimismo, estos
grupos se diluyen luego de negociar por lo que no
pueden vigilar colectivamente el cumplimiento del
acuerdo, quedando más desprotegidos.
•
Se le niega la representación colectiva a los
empleadores, por lo cual se imposibilita una
negociación supraempresarial plena.
Respecto a la huelga se puede señalar que el caso chileno
es de total excepcionalidad en términos comparados, ya
que:
•
Se permite el reemplazo de trabajadores, lo cual
está prohibido en casi todos los países de América y
Europa. En los hechos, esto prácticamente anula la
huelga como método válido de negociación.
•
Se permite el descuelgue individual de trabajadores
a partir del día 15 de la huelga si el empleador
cumple cierta formalidad, y a partir del día 30 si
eso no ocurre.
•
Se criminaliza la realización de una huelga cuando
no se encuentra enmarcada en un proceso de
negociación colectiva reglada, pudiéndose aplicar la
Ley de Seguridad Interior del Estado (Ley 12.957).
•
Existe un número excesivo de procedimientos y
reglas tácitas a favor del empleador que la vuelven
un derecho muy difícil de practicar y sumamente
controlado.
Conclusiones
El modelo chileno que rige las relaciones colectivas
de trabajo no se condice con los desafíos que existen
a nivel país; con una marcada desigualdad, el sindicato
y la negociación colectiva son instituciones diseñadas
para no poder incidir en esa dimensión.
Con la profundización de los procesos de globalización
5
y de interconexión de las economías se vuelve cada
vez más imperativo preguntarse sobre cómo se
logra un comercio más justo y que no suponga una
competitividad basada en bajos salarios y precarias
condiciones laborales. En este sentido, los países de la
Unión Europea han procurado generar cierta confluencia
de sus modelos de relaciones laborales nacionales a
través de un conjunto de elementos comunes que dan
a la participación de los trabajadores organizados en la
economía un rol fundamental.
Estadística de la Dirección del Trabajo. Santiago, Chile.
Urge, entonces, plantear una transformación radical
del modelo de relaciones laborales chileno para que
exista un reconocimiento efectivo del rol que cumplen
las organizaciones de trabajadores en la sociedad.
Para esto se requiere de la participación de todos los
actores sociales involucrados. Como base, y siguiendo
los compromisos asumidos por el Estado de Chile
frente a los organismos internacionales, debería existir
una negociación colectiva que avance hacia mayores
niveles de centralización y coordinación, además
de un conjunto de normas que potencie a los actores
colectivos, entregándoles autonomía para ejercer su
rol en la sociedad, donde la huelga es un importante
instrumento de los trabajadores.
6.
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aparecida en El Mostrador el 21 de marzo del 2012. http://
www.elmostrador.cl/opinion/2012/03/21/%C2%BFyquien-fija-el-salario-maximo/
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6
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Acerca de la autora
Valentina Doniez es investigadora del Área de Sindicatos
y Negociación Colectiva de la Fundación SOL. Ha
realizado asesorías en procesos de negociación colectiva
y en fortalecimiento sindical. También ha participado en
estudios de consultoría para la Dirección del Trabajo y la
Organización Internacional de Trabajo. Doniez es Licenciada
en Antropología Social de la Universidad de Chile. Contacto:
[email protected].
Acerca del Instituto
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