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Toman relevancia las Resoluciones
del Tribunal Contencioso
Administrativo del Distrito Federal,
respecto a la figura de negativa ficta
Lic. Laura Ibarra Moreno
Servicios Jurídicos Integrales
Cuándo consideran que se configura la negativa ficta las
autoridades del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito
Federal.
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¿Qué es la figura de la negativa ficta?
La negativa ficta es la figura jurídica que se configura como
consecuencia del silencio administrativo, mismo que en el derecho
significa desestimación tácita de una petición o solicitud.
Entre otros estudiosos de la materia fiscal, Federico Quintana Aceves,
del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, ha definido a la negativa ficta como el:
“Sentido de la respuesta que la ley presume ha recaído
a una solicitud, petición o instancia formulada por
escrito, por persona interesada, cuando la autoridad no
contesta ni resuelve en un determinado periodo.”
Derivado de lo anterior, podemos afirmar que la resolución negativa
ficta es la respuesta negativa a la solicitud, petición o instancia
accionada por el particular ante alguna autoridad fiscal federal o local.
En ese orden de ideas, al configurarse dicha figura jurídica es
manifestar ante el peticionario debe considerar que la resolución de
parte de la autoridad ha sido negativa, toda vez que el legislador, al
incluirla en las disposiciones fiscales, ha considerado que esa actitud
pasiva de la autoridad fiscal hace presumir que su decisión es en
sentido negativo o contraria a la solicitud o requerimiento del
peticionario.
Por lo tanto, dicha inclusión obedece a la circunstancia de que el
particular no se vea afectado en su esfera jurídica ante el silencio de la
autoridad que legalmente está facultada para emitir la resolución
correspondiente, de tal suerte que no sea indefinida la conducta de
abstención asumida por la autoridad, sino que al transcurrir cierto
tiempo desde la fecha de presentación de la solicitud, petición o
instancia, la ley establece medios o instrumentos para que el
agraviado manifieste su inconformidad respecto de la negativa
configurada, o que en todo caso, la norma obligue a la autoridad a
contestar o resolver.
Regulación en el Código Financiero del Distrito Federal y sus
requisitos para que se configure la negativa ficta
En el ámbito fiscal local del Distrito Federal, dicha figura se encuentra
regulada por el Código Financiero del Distrito Federal, en su artículo
76 relacionado con el artículo 77 del mismo ordenamiento (mismos
que más adelante se transcriben), donde se establece que negativa
ficta, se materializa en un plazo de cuatro meses, dentro de los cuales
la autoridad debe notificar al interesado la resolución que haya dictado
a la petición formulada y en caso contrario, el particular podrá
considerar que la autoridad resolvió negativamente, configurándose la
negativa ficta para el efecto de intentar los medios de defensa
procedentes.
En relación con lo anterior, cabe precisar que para que se materialice
o configure la resolución negativa ficta, tienen que observarse diversos
elementos como son:
1. La existencia de una instancia de los particulares, solicitando,
pidiendo o impugnando una resolución de autoridad.
2. La abstención de la autoridad de resolver la instancia o
pedimento del particular.
3. El transcurso del tiempo previsto en la ley, sin que las
autoridades resuelvan expresamente.
4. La presunción, como efecto jurídico del silencio, de que existe
ya una resolución administrativa.
5. Que la resolución administrativa presunta es en sentido
contrario a los intereses de lo pedido en la instancia.
Al respecto, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en
tesis del Pleno ha considerado que para la configuración de la
negativa ficta se deben cumplir tres requisitos:
1. Que transcurra el plazo de tres meses contados a partir de la
fecha de presentación de la instancia de que se trate;
2. Que exista demora en la notificación de la resolución que
corresponda a esa instancia; y
3. La interposición del medio de defensa procedente, en cualquier
tiempo, posterior al vencimiento del citado plazo.
A continuación se transcribe la tesis en comento:
“NEGATIVA FICTA. REQUISITOS PARA SU
CONFIGURACIÓN. De acuerdo con el Artículo 37 del
Código Fiscal de la Federación, para la existencia de
una Negativa Ficta, es necesaria la presencia de los
siguientes requisitos: 1°. El transcurso del plazo de tres
meses contados a partir de la fecha de presentación de
la instancia de que se trate; 2°. La demora en notificar
la resolución que corresponda a esa instancia; y 3°. La
interposición del medio de defensa procedente, en
cualquier tiempo, posterior al vencimiento del citado
plazo. De practicarse notificación de la resolución
expresa, aun vencido el plazo para ello, en un momento
anterior al de presentación de la demanda en contra de
la presunta negativa, no se podrá tener por configurada
ésta, por lo que al no existir el acto impugnado, se
origina la causal de improcedencia del juicio
contencioso administrativo federal, prevista por el
Artículo 202, fracción XI del Código Fiscal de la
Federación.”
Juicio No. 896/01-09-01-1/226/03-PL.09-04. Resuelto por el
Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, en sesión de 28 de abril de 2004, por
mayoría de 6 votos a favor y 2 en contra. Magistrado
Ponente: Luis Carballo Balvanera. Secretaria: Lic. Mónica
Guadalupe Osorio Salazar. (Tesis aprobada en sesión de 28
de abril de 2004).
De lo anterior, podemos observar que los tres requisitos son
fundamentales para que se materialice o configure la negativa ficta,
tratándose de las solicitudes o pedimentos de los contribuyentes y de
los recursos planteados ante ellas, sin embargo, quizá el principal de
ellos sea la falta de resolución por parte de la autoridad, tal como lo
sostiene el criterio del Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito,
que es visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
en la página 563, de agosto de 1995, mismo que a continuación se
transcribe:
“NEGATIVA FICTA. Se configura por la falta de
resolución de un recurso. El Artículo 37 del Código
Fiscal de la Federación que regula la Negativa Ficta en
su primer párrafo habla de “las instancias o peticiones
que se formulen a las autoridades fiscales.” Como se
ve, el precepto se refiere a dos hipótesis distintas: a) las
instancias; y b) las peticiones que se formulen a las
autoridades fiscales. Ahora bien, la palabra instancia
desde el punto de vista forense tiene dos significados.
Uno de éstos es el siguiente: “Cada uno de los grados
que establece la importancia de los organismos
judiciales.” Aplicando esta definición a los recursos
administrativos fiscales, se llega al conocimiento de que
una instancia es una fase que se ventila ante una
dependencia administrativa, con motivo de la
sustanciación de un recurso. En este orden de ideas,
del invocado Artículo 37 resulta que la Negativa Ficta,
no se configura sólo por la falta de contestación a una
petición formulada por el particular a la autoridad fiscal,
sino también, por la falta de resolución a una instancia,
la que en términos del propio precepto debe fallarse en
un plazo de cuatro meses.”
Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito.
Revisión fiscal 7/95. Forjamex, S.A. de C. V. 29 de junio de
1995. Unanimidad de votos. Ponente: Jaime Manuel
Marroquín Zaleta. Secretaria: María Guadalupe Herrera
Calderón.
Criterio que sostiene el Tribunal Contencioso Administrativo en
el Distrito Federal al dictar sentencia
Ahora bien, los aspectos legales que regulan dicha figura o silencio
administrativo en el ámbito local del Distrito Federal, como ya se
manifestó anteriormente se ubican en el Código Financiero del Distrito
Federal, en los artículo 76 y 77, mismos que a la letra determinan que:
“ARTICULO 76.- Las instancias o peticiones que se
formulen a las autoridades fiscales deberán ser
resueltas en un plazo de hasta cuatro meses;
transcurrido dicho plazo sin que se notifique la
resolución expresa, se considerará como resolución
afirmativa ficta, que significa decisión favorable a los
derechos e intereses legítimos de los peticionarios, por
el silencio de las autoridades competentes, misma que
tendrá efectos, siempre y cuando no exista resolución o
acto de autoridad debidamente fundado.
Cuando se requiera al promovente que cumpla los
requisitos omitidos o proporcione los elementos
necesarios para resolver, el término comenzará a correr
desde que el requerimiento haya sido cumplido
debidamente.”
“ARTICULO 77.- No operará la resolución afirmativa
ficta tratándose de la autorización de exenciones de
créditos fiscales, la caducidad de las facultades de la
autoridad, la prescripción o condonación de créditos
fiscales, el otorgamiento de subsidios, disminuciones en
el monto del crédito fiscal, y la devolución de
cantidades pagadas indebidamente.
Tampoco se configura la resolución afirmativa ficta,
cuando la petición se hubiere presentado ante
autoridad incompetente o los particulares interesados
no hayan reunido los requisitos que señalen las normas
jurídicas aplicables.
En los casos en que no opere la afirmativa ficta, el
interesado podrá considerar que la autoridad resolvió
negativamente e interponer los medios de defensa en
cualquier tiempo posterior al plazo a que se refiere el
primer párrafo del artículo anterior, mientras no se dicte
la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.”
Así las cosas, de lo argumentado y la lectura de la transcripción
anterior, podemos inferir que la materialización de la resolución
negativa ficta indudablemente permite la interposición de los medios
de defensa establecidos en las leyes fiscales para combatir dicha
negativa de la autoridad.
Sin embargo, el Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito
Federal ha señalado en las sentencias que dicta y que corresponden a
juicios en los que se ha impugnado la negativa ficta que “hay
inobservancia de las formalidades esenciales que rigen una negativa
ficta” cuando contrario a lo manifestado por el juzgador se reúnen
todos los requisitos para que se configure la negativa ficta; así mismo,
estima el juzgador oficiosamente, “que por haber demandado la actora
la nulidad de la negativa ficta, relativa a la omisión de la autoridad
fiscal de dar respuesta en el término legal con que contó para ello, y
como se observa de las actuaciones del juicio, operó en el caso la
negativa ficta, es de sobreseer el presente juicio respecto de la nulidad
que promueve en su escrito de ampliación a la demanda,…”
De lo manifestado por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, debemos resaltar dos aspectos; el primero, que
ilegalmente determina que en la sentencia no se observaron las
formalidades que rigen la negativa ficta y, el segundo, que es
procedente el sobreseimiento del juicio de origen respecto de la
resolución expresa impugnada por el promovente en la
correspondiente ampliación de demanda.
Ahora bien, cuando se entabla un juicio en contra de una resolución
negativa ficta, en muchas ocasiones y tal como ha acontecido, la
autoridad demandada al producir su escrito de contestación de
demanda, intenta desvirtuar la configuración de la resolución negativa
ficta, argumentado la supuesta existencia de una resolución expresa
recaída a la petición del particular y fechada anteriormente al día en
que el particular presentó su demanda, sin embargo, la autoridad
demandada ofrece más no exhibe la documental en mención y mucho
menos exhibe constancia alguna de la notificación correspondiente,
toda vez que dicha resolución expresa no fue emitida en la fecha que
afirma, ni mucho notificada al promovente en el plazo establecido en el
Código Financiero del Distrito Federal.
Derivado de lo anterior y de acuerdo a los requisitos de la figura de
negativa ficta al configurarse la resolución negativa ficta, es claro que
la resolución expresa no puede surtir ningún efecto jurídico, por lo que
lo procedente es declarar la nulidad de dicho acto de autoridad.
Conclusión
Por lo tanto, consideramos que el Tribunal Contencioso Administrativo
del Distrito Federal parte de una premisa falsa, al señalar que de una
resolución expresa notificada una vez que ya se está siguiendo un
juicio contra una resolución negativa ficta recaída a la petición de un
particular, lo procedente es dictar el sobreseimiento; cuando lo
procedente a nuestro juicio sería que se declarara la nulidad con base
en la consideración de que si al respecto se ha configurado una
negativa ficta, tal resolución expresa no puede tener efectos jurídicos,
pues a instancia de un particular sólo puede recaer una única
resolución por parte de la autoridad.
Sobre el particular, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito y la Sala Superior del Tribunal Fiscal
de la Federación emitieron las siguientes tesis de jurisprudencia:
“NEGATIVA FICTA, UNA VEZ CONFIGURADA E
INICIADO EL JUICIO FISCAL CORRESPONDIENTE,
LA AUTORIDAD NO PUEDE DESVIRTUARLA
MEDIANTE RESOLUCIÓN EXPRESA.- Si la autoridad
ante la que se promovió el recurso, no dicta resolución
dentro del plazo de noventa días concedido por la ley,
por el solo transcurso de este plazo se configura la
negativa ficta y, una vez hincado el juicio fiscal
correspondiente, carece de relevancia jurídica que la
autoridad emita una resolución expresa puesto que ésta
se dicta con fecha posterior a los noventa días en
cuestión de la presentación de la demanda de nulidad,
y por ello no puede alegarse que la negativa ficta que
se ha configurado deje de existir.”
Informe que rinde su Presidente a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, correspondiente al año de 1976,
Tercera Parte, pág. 207.
“NEGATIVA FICTA, MOMENTO QUE DEBE
TOMARSE EN CUENTA PARA DETERMINAR SI
EXISTE LA.”
“NEGATIVA FICTA.- LA AUTORIDAD SE
ENCUENTRA IMPEDIDA A DICTAR RESOLUCIÓN
EXPRESA, CUANDO SE HA ENTABLADO
PREVIAMENTE JUICIO CONTRA ESA NEGATIVA.”
“NEGATIVA FICTA.- SE CONFIGURA AUN CUANDO
LA AUTORIDAD EMITA SU RESOLUCIÓN DESPUES
DE QUE SE LE NOTIFIQUE LA DEMANDA.”
En este sentido, si las autoridades tributarias no demuestran
fehacientemente haber notificado la resolución expresa con
anterioridad a la impugnación de la negativa ficta, las resoluciones
expresas no pueden surtir efecto en el orden legal, debiéndose
considerar, además de plenamente configurada la negativa ficta, nula
de pleno derecho la resolución expresa, pronunciamiento que debe
hacer el juzgador en el mismo juicio.
En virtud de lo anterior, es evidente que las resoluciones emitidas por
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en las que se determina
ilegalmente sobreseer el juicio por lo que hace a la negativa, sin
atender a los argumentos hechos valer en la correspondiente
ampliación de demanda, son ilegales, ya que como se ha señalado la
negativa ficta se configura desde el momento en que la autoridad no
notifica legalmente al peticionario la resolución correspondiente dentro
de los plazos establecidos, dando lugar a la interposición de los
medios de defensa que tiene por objeto el que los tribunales emitan su
sentencia considerando los argumentos hechos valer, incluso en la
ampliación de demanda y no así el ilegal sobreseimiento que decreta
dicho Tribunal Contencioso transgrediendo las garantías del
peticionario.
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