Los dispositivos de enlace y los grados de coordinación

Los dispositivos de enlace y los grados de coordinación
intermunicipal. El menú de alternativas 1
Autor: Sergio Raúl Ilari
Introducción
La asociación intermunicipal constituye una alternativa de gestión que permite aumentar el valor
público en las acciones emprendidas por los gobiernos locales. Bajo determinadas condiciones
puede ser un medio para lograr mayor presencia de las producciones y servicios locales en el
mercado; para reducir los costos o mejorar los servicios que brindan los gobiernos; para acrecentar
el aprendizaje a partir de la experiencia de otros municipios y de los espacios de diálogo
conformados; para lograr mayor eficacia y eficiencia de las intervenciones públicas; para obtener
mayor legitimidad de las autoridades locales al formar parte de experiencias exitosas y/o al
constituir alianzas con socios que disponen de mayor reconocimiento y el listado de impactos
positivos podría ampliarse de manera considerable.
Sin embargo, fuera de los beneficios que pueda generar una asociación intermunicipal, el
establecer relaciones “coordinadas” constituye, en la mayor parte de los casos, una inversión de
recursos adicionales que cada actor deberá disponer para generar, mantener, evaluar y
desarrollar la relación. “Los resultados son generalmente satisfactorios para los socios, pero
(una coordinación) implica energía en relaciones humanas (y muchas veces costos)…”
(Agranoff 2003:16). Ahora bien, ¿toda coordinación intermunicipal precisa de esta inversión de
recursos? ¿Qué grados u opciones de vinculación es posible desarrollar? La mayor parte de
los grados de coordinación que veremos en este trabajo implican cierta inversión de recursos e
incluso en algunos casos, la reducción y en otros la eliminación de los márgenes de autonomía de
las partes. Frente a esta diversidad, consideramos que no toda coordinación intermunicipal va a
resultar beneficiosa, sino sólo aquella en donde se elijan los dispositivos de enlace más apropiados
y los resultados generados se estimen superiores a los recursos invertidos en la relación. Para
analizar este tema, además de recurrir al campo de la administración pública, nos remitiremos
también a estudios del campo de la teoría de las organizaciones, la cual ha abordado la temática
de la coordinación interorganizacional, incluyendo experiencias del campo empresario y las
organizaciones de la sociedad civil. Marginalmente, también haremos referencia a mecanismos de
coordinación horizontal dispuestos al interior de las organizaciones, con lo cual creemos que la
conjunción de campos disciplinarios y la de enfoques diferenciados (al interior de los municipios y
entre municipios) nos permitirá acrecentar el conocimiento que disponemos sobre el tema. 2
1
Publicado en Fernández Alles, Joaquín y Trocello, Gloria (coord.), Municipios e integración
territorial. Alternativa de la cooperación internacional, AECID, ISBN 978-987-1595-11-2, Madrid,
2010.
2
Hemos seguido este enfoque en “La coordinación horizontal y la gestión de programas
públicos intergubernamentales en Latinoamérica”, Tesis de Doctorado, Programa Gobierno y
Administración Pública, Instituto Universitario Ortega y Gasset – Universidad Complutense de
Madrid, 2010.
1
1. La coordinación intermunicipal y sus diferentes grados
Consideramos que la coordinación intermunicipal se encuentra comprendida en el marco de los
procesos de coordinación que tienen por característica la horizontalidad. En las relaciones
interoganizacionales de carácter horizontal, los actores “actúan de una forma no jerárquica
siguiendo una cierta racionalidad programática y motivadas por un propósito común que permite
que los directivos sean capaces de trabajar conjuntamente” (Agranoff:1997,159).
La coordinación horizontal constituye un proceso de definición y puesta en práctica de
acuerdos establecidos entre unidades organizativas de un mismo nivel jerárquico. Siguiendo a
Richard Hall, es “un proceso de toma de decisiones o acción concertada, donde participan dos
o más organizaciones, con alguna clase de ajuste deliberado de la una con la otra” (258).
Definirlo de esta manera, nos permite desagregar una serie de grados diferenciados del
proceso de coordinación horizontal y poder así establecer para cada nivel los dispositivos de
enlace que podrían llegar a utilizarse. Presentamos a continuación una escala de los diferentes
grados de coordinación horizontal que consideramos que pueden existir entre dos o más
municipios. En esta escala visualizamos los grados existentes entre el extremo de la
descoordinación (o coordinación nula) y por el otro lado, la integración, que finaliza con la extinción
de la individualidad de los socios o al menos, de alguno de ellos.
Gráfico 1: Escala de los grados de coordinación intermunicipal
TODO
Integración
Articulación
Cooperación
Comunicación
Reconocimiento
NADA
Descoordinación
Fuente: Elaboración nuestra
1.1 La integración
Alcemos una muralla juntando todas las manos.
Los negros sus manos negras, los blancos sus blancas manos.
Nicolás Guillén
El mayor grado de vinculación posible entre dos o más unidades, programas o en este caso
municipios, se materializa con un proceso de coordinación a través de dispositivos de fusión, el
cual los llevará a la Integración. Ella implica que todas las áreas y procesos son susceptibles de
unificación y consolidación. La imbricación entre las partes es muy alta dejando así todas o al
menos una gran parte de las referencias del modelo de gestión que utilizaba cada uno de los
socios en la etapa anterior. Claro está que llegada esta instancia, deja de constituir un mecanismo
de coordinación horizontal, pues se logró la unidad organizativa. A nivel organizacional, fue el caso
2
de la unificación de programas de transferencias de ingresos que se realizó en Brasil, al acceder
Lula Da Silva a la presidencia nacional. De cuatro programas vigentes (Bolsa Alimentación, Bolsa
Escuela, Tarjeta Alimentación y Auxilio Gas), se creó el Programa Bolsa Familia, el cual casi
triplicó el monto transferido a las familias en situación de pobreza 3.
Se llega a la opción de la integración por diversas razones. Generalmente constituye una
estrategia de supervivencia de algunos de los socios ante una situación de extrema gravedad. Así
ocurrió con la integración de mutuales a fines de los 90 en plena crisis de Argentina. En el campo
empresario ha sido impulsada por diversos factores. El proceso de concentración del capital; la
expectativa del logro de mayores dividendos para los accionistas; la búsqueda de sinergias (García
Estévez: 19); la visualización de fortalezas del mercado de largo plazo y/o el acceso a nuevos
mercados y a canales de distribución (Galpin y Herndon). Cuando se aprobó la integración entre
las empresas Boeing y Mc Donnell Douglas el presidente de esta empresa señaló “Estamos
entregando nuestra independencia a cambio de formar parte de algo más grande: una nueva
compañía que se convertirá en la primera y única compañía aerospacial en la historia de la
aviación…” (García Estévez:125). Es interesante rescatar de esta frase, su referencia acerca del
medio y el fin perseguido. Por una parte, la fusión representa para la empresa absorbida, nada
menos que la extinción. Pero se sacrifica la propia existencia independiente de la empresa, por la
expectativa visualizada: llegar a ser parte de una empresa líder en el mercado.
En un proceso de fusión hay sin duda innumerables foco de tensión. Uno de ellos es el que podría
existir entre los objetivos de los asociados y los que fue construyendo la propia unidad
organizativa. Desde la teoría administrativa suele plantearse que el fin de las organizaciones es en
primer término, la búsqueda de la supervivencia. Sin embargo, en cualquiera de los casos, los
objetivos de sus miembros (de los asociados de la mutual, de los accionistas de la empresa o de
los ciudadanos que conforman un municipio) están por encima de la supervivencia de una
determinada organización.
A nivel intermunicipal, existen experiencias de integración tanto en Europa como en Norteamérica4.
En el caso de Suiza se produjo un proceso importante de integración local en los últimos diez
años, ya que de 3000 comunas se pasó a 2800. El caso español muestra algunas
particularidades. Entre 1981 y 1999 se fusionaron 13 municipios, pero a la vez, se crearon 94. Por
lo que de 8020 municipios a principios de los 80, se pasó a 8101 a fines de los 90 (Arenilla:4). En
América latina los casos de fusión de municipios han sido claramente excepcionales. El problema
del inframunicipalismo, generalmente en territorios rurales con muy poca capacidad de sostener
los costos de la administración, no han llevado a la integración, sino a la búsqueda de opciones
alternativas de financiamiento y/o a la conformación de articulaciones. Claro está que la integración
va en contra de la identidad, del sentido de pertenencia de los ciudadanos a su lugar de vida, por
lo cual su aplicación no dispone de apoyos importantes. A su vez, la experiencia Europea indica
que las fusiones no han dado los frutos esperados, por lo que la tendencia indicaría que más que
la supresión de municipios, la opción más efectiva sería la combinación del municipio tradicional
pero concentrando algunas funciones en nuevas instancias de gestión asociativa que logren
economías de escala (Idem).
3
El programa puede consultarse en http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/o_programa_bolsa_familia
En los años 90 en Canadá se produjeron varias fusiones de municipios que dieron lugar a las nuevas
áreas metropolitanas de Quebec y Toronto.
4
3
1.2 La articulación
Cantamos porque el grito no es bastante
y no es bastante el llanto, ni la bronca.
Cantamos porque creemos en la gente
y porque venceremos la derrota.
Benedetti y Favero
La articulación se produce cuando dos o más organismos desarrollan actividades (propias o
interrelacionadas) en función de objetivos establecidos en común. A diferencia de la integración,
los actores mantienen su individualidad, aunque establecen pautas de actuación conjunta.
Independientemente de los resultados sinérgicos que se estimen alcanzar, la articulación
necesariamente reduce los márgenes de autonomía o libertad de acción que los socios podrían
llegar a disponer al no participar de instancias coordinadas. Por lo cual, el gestor público debe
tener en claro que todo proceso de articulación genera un mayor nivel de rigidez e imposibilita las
rápidas reacciones que caracterizaban su acción al estar descoordinado.
Consideramos que existen dos grandes niveles posibles de articulación. La articulación con alto
grado de intensidad implicará el establecimiento de objetivos comunes, pero a la vez, la
realización de actividades, procesos o proyectos también interrelacionados en sus respectivas
tareas o directamente tareas fusionadas. Un bajo grado de intensidad de la articulación
implicará el establecimiento de objetivos en común acuerdo, pero la realización de las
actividades seguirá siendo responsabilidad de cada parte, con lo cual se reducirá el grado de
complejidad de la gestión del proceso. Visualizando a las organizaciones en conjunto, el grado
de articulación también podría diferenciarse en función de la conectividad que alcanza. Así, la
articulación dispondrá de alta conectividad en la medida en que los objetivos y las actividades
relacionadas se hayan generalizado al interior de sus respectivos municipios.
La articulación puede ser el producto del acuerdo de formas de trabajar, el establecimiento de
objetivos comunes, pero también de la unificación de funciones específicas de cada
organización. Es decir, la fusión de algunas funciones o actividades puntuales nos llevará a
lograr un tipo de articulación de los socios. En los modelos presentados por Salvador y Ramió
estaríamos en presencia del “Modelo Integrado”, donde algunas funciones como la gestión del
personal, el apoyo informático, el mantenimiento o el seguimiento contable son compartidas (33).
Según la duración de la articulación, vamos a diferenciar los casos en que se dispone de un
plazo definido, de los que se lleva adelante de manera indeterminada. Un ejemplo del primer
grupo fue la reciente construcción de túneles para el tránsito vehicular entre dos municipios
colindantes del Conurbano Bonaerense (San Isidro y Vicente López, Argentina). También es el
caso de los proyectos conjuntos de infraestructura realizados en el marco de los Entes
regionales de recaudación fiscal y gestión que funcionan entre municipios de la Provincia de
Córdoba. Argentina (Parmigiani de Barbará). Por otra parte, se encuentran los procesos de
coordinación sin determinación de plazo. Aunque constituye un modelo que precisa de mayor
esfuerzo organizativo, en el caso argentino las articulaciones indeterminadas son las más
habituales. Desde los 90 existen ejemplos de articulación intermunicipal de este tipo,
relacionados con la asunción de nuevas funciones de los gobiernos locales, como la del
desarrollo económico local y regional. Vale como ejemplo, los Consorcios intermunicipales en
4
la provincia de Buenos Aires5 y los Entes de Desarrollo Económico Local que funcionan en la
provincia de Córdoba. En España un ejemplo extendido en toda su geografía es el de la
creación de Mancomunidades. En Pamplona, la mancomunidad está integrada por cincuenta
municipios de diferente tamaño, por lo cual se dispone de mecanismos para compensar las
asimetrías. A través de ella se brindan los servicios de agua, recolección de residuos y
regulación del tránsito 6. También existen experiencias de articulación intermunicipal a través de
las comarcas. En España se entiende a la Comarca como una unidad territorial que puede
conformar cada Comunidad Autónoma. Tiene especial sentido para la descentralización de los
servicios, pero a su vez en algunas Comunidades Autónomas, como la de Cataluña, llevan
adelante servicios sociales, de medio ambiente, de promoción económica, tránsito, etc. Las
mancomunidades disponen de mayor flexibilidad que las comarcas, dado que no están
limitadas por la delimitación territorial, por lo que constituye el modelo más extendido para la
prestación de servicios públicos en España (Arenilla). Al igual que los Consorcios y Entes
Locales que existen en Argentina, las Mancomunidades y Comarcas españolas gozan de
personalidad, capacidad jurídica y autonomía. Este proceso de articulación puede también
llegar a generar sociedades del estado, tal como ocurre con la empresa CEAMSE
(Coordinación Ecológica Área Metropolitana de Buenos Aires) integrada desde hace más de
treinta años por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires.
Algunas experiencias de articulación intermunicipal en la Provincia de Buenos Aires, Argentina,
muestran que, si bien precisaron de la disponibilidad de tiempo y de recursos humanos y
financieros adicionales, se logró obtener resultados positivos y a la vez, acrecentar el nivel de
legitimidad. Se trataba de articulaciones para la realización de compras conjuntas de
medicamentos; planes estratégicos participativos cogestionados y consorcios productivos
intermunicipales. (Cravacuore, Ilari, Villar:74).
A nivel internacional, cabe citar como ejemplo a la segunda fase de los proyectos del Programa
Urbal de Cooperación Europea7. Estos proyectos disponían de financiamiento de la Comunidad
Europea y estaban integrados por municipios de Europa y América latina. Superada una etapa de
intercambio de información los municipios socios podían solicitar financiamiento para un nuevo
proyecto que consista en una intervención articulada respecto de una temática en particular. Uno
de estos proyectos fue el “Centro Virtual para la prevención y el tratamiento de la violencia
intrafamiliar”, coordinado por el municipio de Leganés, España. 8 En conjunto se llegó a un
acuerdo sobre un protocolo de actuación para la atención de los casos de violencia, el cual se
aplicó en los municipios socios luego de realizarse un curso virtual de capacitación de los equipos
técnicos de cada municipio. A su vez, se crearon dos centros especializados de atención a los
hombres maltratadores. El caso constituye un claro ejemplo de articulación, dado que las partes
asumen objetivos en común y a su vez generan acciones concretas de actuación conjunta.
5
Puede consultarse el Estatuto de Consorcio Región Metropolitana Norte, Argentina, en la siguiente
dirección: http://www.sanisidro.gov.ar/es/nota.vnc?id=245
6
Su estatuto está disponible en : http://www.mcp.es/doc/estatutos_MCP.pdf
7
http://ec.europa.eu/europeaid/projects/urbal/index_es.htm
8
http://www.violencia-urbal.net/
5
1.3 La cooperación
“Hoy por tí, mañana por mí”
Dicho popular
A diferencia de las experiencias anteriores de articulación, la cooperación implica acuerdos
donde las partes no generan objetivos comunes, sino que mantienen intactos sus respectivos
niveles de autonomía (Hall:259). Sin desmedro de esto, el participar de una relación de
cooperación implica establecer y cumplir algunos compromisos, explícitos o implícitos, que resultan
básicos para mantener el espacio asociativo. Entre ellos, el cuidar la reciprocidad de la relación,
tanto en lo que respecta a los beneficios logrados, como a los recursos puestos a disposición. Por
lo tanto, la cooperación no pone en riesgo la autonomía, pero precisa de cierta inversión de
recursos, por supuesto que menores a los que requiere la articulación 9. Generalmente estas
experiencias tienen un corto plazo de duración y se refieren a la asistencia recíproca,
materializada en el intercambio de información, el asesoramiento y la disponibilidad de personal
especializado10. También cabe incluir en este grado los casos en que parte del personal que
trabaja en una unidad gubernamental depende formalmente de otra. La distinción entre articulación
y cooperación creemos que es importante, al establecer el corte en la reducción o no del grado de
autonomía de las partes. Pero eso no es siempre fácil de detectar, más aún cuando nos interesan
no sólo los dispositivos formales, sino su integración en las prácticas institucionalizadas. Por
ejemplo, bajo un mismo dispositivo de enlace como un “gabinete de gobierno” podría
materializarse una relación de articulación (vertical y/o horizontal); o sólo de cooperación entre las
instancias participantes o en el caso de menor implicancia, sólo de intercambio de información.
Tanto para lograr relaciones de cooperación, como la que veremos a continuación, de
comunicación, puede recurrirse a la utilización de los mismos dispositivos de enlace. La
participación de facilitadores; la creación de unidades integradoras o de grupos de trabajo y
comisiones permanentes. A su vez, se pueden establecer acuerdos de cooperación y utilizar el
mecanismo más sencillo de coordinación horizontal, la adaptación mutua.11
1.4 La comunicación
“Hablemos menos y escuchemos más”
Dicho popular
Comparado con la cooperación, la comunicación implica un grado menor de interacción, dado que
sólo se intercambia información entre los sujetos participantes. Sin embargo, para mantener activa
la comunicación horizontal también será preciso invertir en ella algunos recursos. Será necesario
realizar acciones para mantener y promover el espacio de comunicación; aportar información;
recibir, analizar y distribuir al interior de las organizaciones la información obtenida, etc.
9
El concepto viene del lat. cooperari. A diferencia del concepto “coordinación” que significaba orden,
cooperar significa “obrar”
10
Es el caso del Convenio firmado entre el municipio de Colón y el de Concordia, Argentina, en febrero
de 2007.
11
Explicaremos todos los dispositivos de enlace en el apartado 3.
6
A nivel internacional es el caso de los proyectos de la primera fase del Programa URBAL, donde
grupos de municipios diseñaban proyectos conjuntos para favorecer el intercambio de experiencias
respecto de problemas comunes y políticas llevadas adelante en cada ciudad. A nivel
organizacional, un ejemplo fueron las reuniones mensuales de directores y jefes de departamento
de todo el gobierno local, realizadas por el Municipio de Florencio Varela, Argentina, a fines de los
90. En cada una de ellas, algunas de las áreas de gobierno debían presentar los proyectos que
estaban desarrollando. El producto de dichas reuniones era el intercambio de información y la
generación de un espacio de promoción de acciones puntuales cooperativas. Muchas de las
actuales redes temáticas, compuestas por organizaciones sociales y públicas, por ejemplo las que
defienden los derechos del niño o las vinculadas al medio ambiente, constituyen experiencias que
situaremos en este grado de coordinación.
Llegada esta instancia, cabe afirmar que las experiencias de coordinación horizontal suelen
utilizar al mismo tiempo varios de los dispositivos que estamos presentando. Un ejemplo
podemos visualizar en la Red Mercociudades. Ella está integrada por ciento noventa
municipios de los países del MERCOSUR y dispone de redes temáticas desde donde se
realizan acciones para el logro de la comunicación horizontal. A su vez, en algunos casos se ha
avanzado en la cooperación y el establecimiento de programas conjuntos, que los llevaría al
grado de articulación. En particular se han realizado acciones conjuntas en lo que hace a la
articulación de los municipios localizados en las fronteras de los países que integran el
MERCOSUR. Es decir, una misma experiencia puede presentar distintos grados de
coordinación, de acuerdo a la modalidad de acción emprendida.
1.5 El reconocimiento
Mira, Beethoven, vos te quedás con tus corcheas y
semifusas, pero no te metas conmigo…
Carlos Gardel 12
El reconocimiento constituye un primer nivel de coordinación, siempre y cuando las unidades
intervinientes hagan un esfuerzo para no duplicar o interferir con el otro (Peters:5). Se reconoce la
existencia del “otro”, no se llega a realizar un abierto intercambio de información, pero a través de
la adaptación mutua, las unidades planifican sus estrategias considerando no superponer, duplicar
o entorpecer las acciones del otro. Richard Hall habla de la “conciencia”, como uno de los
factores situacionales que constituyen precondiciones para una interacción. Existen dos niveles de
conciencia de una relación. En un primer nivel, se tiene un conocimiento global de otras
organizaciones, se conocen sus objetivos, recursos y servicios. Un paso más adelante supone un
conocimiento mutuo entre sus directivos y/o equipos técnicos. A mayor grado de conciencia,
habría entonces mayor posibilidad de que se produzcan interacciones futuras entre las
organizaciones (244,245). Sin embargo, tal como definimos los dos conceptos, entre la conciencia
y el reconocimiento hay cierta distancia, producto de que el reconocimiento implica una acción
para evitar la superposición y la competencia. Como afirma Echebarria, existe actualmente un
déficit muy importante en la capacidad de percibir al otro. “La introspección y el aislamiento de las
organizaciones y unidades les hace miopes a visualizar la coincidencia con otras en un entorno de
trabajo” (6). Por lo cual, constituye un desafío el reforzar la capacidad de comprensión del entorno
y el reconocimiento de los actores intervinientes (Idem).
12
Reacción irónica de Carlos Gardel ante una crítica al tango “Por una cabeza” (Letra de Le Pera y
música de Gardel)
7
1.6 La descoordinación
“Mejor sólo que mal acompañado”
Dicho popular
Un primer interrogante gira en torno a cómo denominar una situación donde se carece de
coordinación alguna. A menudo suele decirse que lo contrario de la integración es la
fragmentación. En el campo de la gestión de las organizaciones públicas también se ha utilizado el
término de “insularización”, para describir el entramado de unidades organizativas poco proclives a
la cooperación, dado sus lógicas contrapuestas de actuación. Sin embargo, las metáforas de un
objeto que fue fragmentado o la de las islas independientes entre sí, no son las más felices para
explicar la complejidad de este estado de situación. La ausencia de mecanismos de coordinación
al interior de los gobiernos no debe llevarnos a considerar que el modelo de gestión está
constituido por fragmentos independientes. Por el contrario, las unidades se encuentran
coordinadas, pero en forma “vertical”, ante la preeminencia de un modelo radial en relación al
líder de gobierno. La metáfora de los feudos, también suele utilizarse en el campo de la gestión
pública y aunque más pertinente que las anteriores, sigue concibiendo a los organismos de
segunda línea (ministerios nacionales o secretarías municipales) con demasiado grado de
libertad de acción. 13 Esta articulación, que a veces se presenta fuertemente estructurada y
otras con menor grado de vinculación, hace que desde los niveles superiores de gobierno se
logre articular a las segundas líneas jerárquicas siguiendo un modelo de ramas, que se
desarrollan, crecen y mueren, de manera “aparentemente” independiente.
Por otra parte, la idea de la fragmentación tiene una connotación negativa. Si algo está
fragmentado, seguramente su situación ideal recién se logrará al integrarse, con lo cual vuelve
a aparecer la integración como un ideal casi utópico que lleva al gestor público a estar siempre
en falta. Para evitar esta significación negativa, creemos más conveniente hablar de una
situación de “descoordinación”. Esta situación se asemeja al “modelo autónomo clásico”,
presentado por Salvador y Ramió (32,33), donde las funciones son desarrolladas por la propia
organización, disponiendo de un carácter autónomo.
Como en los tipos anteriores, constituye un estado de situación que puede ser permanente o
coyuntural, según el caso. Los actores que participan de una relación intermunicipal son
dinámicos, complejos, multifacéticos y cambiantes, por lo que sería de esperar que con el paso del
tiempo se vayan explorando distintos grados de coordinación, se renueven los dispositivos, se
modifiquen los objetivos y se transformen los nexos de enlace e incluso los socios de cada
relación.
13
Sólo nos serviría la metáfora del modelo feudal para explicar el modelo de gestión neopatrimonial que
persiste en muchas regiones y ciudades de Latinoamérica, siempre que consideremos el período de las
monarquías autoritarias, donde los feudos redujeron notablemente sus espacios de autonomía.
8
2. ¿Existe un grado ideal de coordinación intermunicipal?
“Ponerlo todo junto” resultó ser más importante
que cualquier “mejor manera de hacerlo”
Henry Mintzberg 14
El grado de coordinación elegido implicará la reducción o el mantenimiento del nivel de autonomía
presente en cada municipio. Tanto en la cooperación, la comunicación, el reconocimiento y en la
gestión sin ningún mecanismo de coordinación horizontal no se pone en juego el grado de
autonomía de los sujetos. Pero sí esta limitación se produce al seleccionar las alternativas de
fusión y articulación. Claro está que en las experiencias que se decide utilizar estos grados altos
de coordinación seguramente se estima que así se alcanzarán resultados superiores a los costos
que ocasiona esta reducción de la libertad de acción.
En el siguiente gráfico presentamos una escala en donde visualizamos cómo incide el grado de
coordinación seleccionado en el nivel de autonomía que disponen los actores intervinientes.
Cuadro 2: Escala de los niveles de autonomía de los socios en los diferentes grados de
coordinación horizontal
Grados de coordinación horizontal
Fusión
Nivel de
Autonomía
Muy Alto
Alto
Medio
Bajo
Muy Bajo X
Articulación Articulación
Alta
Baja
intensidad intensidad
Cooperación
Comunicación Reconocimient Descoordinao
ción
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaboración nuestra
Dado que el grado de coordinación elegido condicionará el nivel de autonomía que disponen los
actores intervinientes, consideramos que a mayor limitación de la autonomía, mayor será la
complejidad que adoptará la gestión del proceso de coordinación. Por lo que la gestión de un
proceso de fusión o articulación requiere de mayor complejidad que las necesarias en los grados
inferiores.
Para responder al interrogante respecto de la existencia o no de un grado ideal de coordinación,
vamos a trasladar a este campo el desarrollo que tuvo la Teoría de la Contingencia o como
también se la denominó en el campo de la administración, el Enfoque Situacional 15. Coincide
también en esta perspectiva Koldo Echebarria cuando plantea que la coordinación “está sujeta al
criterio de la contingencia, por el cual “dime cuál es tu grado de interdependencia y los factores
que le rodean y te diré cuál es el sistema de coordinación más adecuado, parafraseando a
Lawrence y Lorsch” (6). Frente al debate tradicional de la administración que se centraba en
analizar y discutir cuál era el mejor modo de estructurar las organizaciones, Lawrence y Lorsch
afirman que en realidad el interrogante en el cual giraba el debate era equivocado. “No hay una
mejor forma de organización para todas las situaciones” (22,36). Constituyen antecedentes de la
14
15
(1991:109).
Esta propuesta de trasladar a este campo la Teoría de la Contingencia la hicimos en Ilari: 2001
9
perspectiva situacional los trabajos de Joan Woodward, Chester Barnard, James Thompson,
James March y Herbert Simon entre otros. Haciendo una somera síntesis, Woodward encuentra
correlación entre la tecnología utilizada y el diseño estructural; mientras que Lawrence y Lorsch, la
detecta entre el medio ambiente específico de cada organización y por otra parte, el diseño
estructural y el comportamiento organizacional. A su vez ellos aclaran cada área de la organización
se relaciona con un entorno en particular, con lo cual el diseño estructural tendrá sus
características específicas según cada área. Tomando como base el substancial aporte de Pradip
Khandwalla, podríamos inferir que la clave de una selección exitosa es la combinación adecuada y
flexible de cada uno de los dispositivos y los tipos de coordinación horizontal y no la adopción
acrítica de un determinado mecanismo.
Trasladando así la Teoría de la Contingencia al campo específico de la coordinación
intermunicipal, podríamos afirmar que no existe un grado ideal de vinculación, sino que se debería
analizar en cada caso y de manera estratégica el grado de coordinación y los dispositivos de
enlace más adecuados a los objetivos de los actores participantes. Ir aclarando en el proceso de
acercamiento el “para qué coordinar” facilitará notablemente la elección de los mecanismos. Por
otras parte, el área de trabajo también condicionará esta elección. Articular en forma
intermunicipal acciones y programas de lucha contra la pobreza, seguramente tendrá
características distintas en lo que respecta a los mecanismos y los tipos de coordinación, que una
acción unificada para la construcción de infraestructura vial. A su vez, al momento de definir el
grado y los dispositivos también condicionarán la elección las capacidades de los sujetos
intervinientes. De acuerdo con Galpin y Herndon, no sólo es preciso analizar el grado de
integración requerido, sino también “determinar qué capacidades poseen las organizaciones para
implantar la estrategia eficazmente” (24).
En las relaciones intermunicipales no constituyen guías recomendables ni la búsqueda del mayor
grado posible de coordinación, ni la elección de un grado intermedio, siguiendo una lectura
mecánica del “justo medio” de la ética aristotélica. Se trata de una cuestión estratégica donde es
fundamental tener claro el fin perseguido, más que en propiciar una determinada herramienta de
gestión. Como afirma Repetto “un exceso de coordinación puede derivar en un funcionamiento
negativo” (44). Coincidimos plenamente. A veces la articulación o la fusión son deseables, pero
otras veces no. O pueden ser viables sólo para determinados áreas de los gobiernos locales, pero
no en el resto de la organización. Incluso a veces no existen condiciones apropiadas para generar
lazos de articulación o cooperación, por ejemplo al no disponer en determinado campo de
actuación de posibles socios confiables, con lo cual será recomendable en el corto plazo, los
grados inferiores de coordinación o la descoordinación.
10
3. Los dispositivos de enlace
Es mucho más fácil llegar a un acuerdo que ponerlo en
práctica. Debemos ser consciente que integrar un negocio con
otro supone una dificultad intrínseca, incluso para aquellos con
más experiencia en adquisiciones, debiendo el proceso ser
gestionado con un cuidado excepcional, si se quiere llegar a
buen puerto.
Galpin y Herndon:2
Hemos presentado los distintos grados que puede adoptar un proceso de coordinación
intermunicipal. A continuación haremos una breve reseña sobre los dispositivos de enlace que
pueden ponerse en acción para llevar adelante este proceso. Así presentaremos a la adaptación
mutua o contacto directo; los acuerdos de cooperación; los puestos de enlace; los grupos de
trabajo y las comisiones permanentes; los facilitadores y las unidades de integración.16
La adaptación mutua es la forma más sencilla y menos costosa de coordinar la acción. Los
funcionarios y/o los equipos técnicos de gobiernos locales que intervienen en un mismo campo
se reconocen y en función de eso intentan no superponer acciones (tal como vimos en el grado
de reconocimiento) o incluso establecen una comunicación informal y juntos buscan llegar a
una adecuada decisión (Galbraith). Así se puede llegar a disponer de un primer grado de
coordinación a través del uso del dispositivo “adaptación mutua”, sin llegar a conformar ni
siquiera equipos ad hoc de interacción. A la luz de los costos de la coordinación, constituye este
un dispositivo muy interesante de propiciar. El contacto informal es sumamente importante,
dado que permite generar variedad, es decir, distintos puntos de vista ante una misma
situación, siendo así un facilitador del conocimiento, del aprendizaje entre las instituciones
(Lloria:264). La adaptación mutua constituye el único dispositivo de enlace que puede estar
presente en todos los grados de coordinación que hemos presentado.
Los acuerdos de cooperación suelen formalizarse a partir de la firma de convenios mutuos. Sin
embargo existen experiencias que han logrado un alto grado de continuidad, sin llegar a
formalizarse. La vía informal es la que eligió desde 1994, la Red Internacional de ONGs sobre
Desertificación - R.I.O.D.17 Esta red dispone de puntos focales nacionales, subregionales y
regionales, pero carece de una estructura formalizada. En este caso, la vinculación directa a la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Desertificación (CNUD) constituye un aval muy
importante y sin dudas un facilitador de las acciones informales de la red.
La vía formal se materializa a través de la firma de Convenios de Cooperación, los cuales se
multiplican diariamente en el sector público. Los convenios suelen incluir los objetivos que se
fijan las partes en la articulación; las responsabilidad que asume cada socio; los mecanismos a
utilizar para la toma de decisiones; la creación o no de instancias formales de decisión y
representación; la determinación de la duración del acuerdo formal; la definición de una
instancia externa para la resolución de conflictos y el mecanismo para la validación de la
terminación o su renovación. La firma de un convenio suele considerarse un hito fundante de la
asociación entre gobiernos locales. El problema es que en algunas oportunidades la firma del
convenio pasó a ser la única acción conjunta, con lo cual, se ha ido degradando la importancia
del instrumento. Más aún en nuestros países latinoamericanos, donde el bajo nivel de
16
Para elaborar esta propuesta hemos tomado como base algunos de los trabajos que han abordado la
coordinación horizontal, especialmente en el ámbito organizacional (Mintzberg, Galbraith, Lloria).
17
http://www.riodccd.org
11
cumplimiento de las normas sigue siendo preocupante. Incluso a veces ocurre que existen
varios acuerdos paralelos, dada la ausencia de una base unificada de convenios de
cooperación en cada organismo. De cualquier manera, constituye una herramienta jurídica que
le da legalidad a la acción conjunta y cierta legitimidad al proyecto compartido, al interior de los
municipios intervinientes.
La coordinación intermunicipal puede ser promovida con la disposición de un facilitador,
mediador o promotor el cual puede ser un funcionario de uno de los organismos participantes o
formar parte de una organización externa interesada en la generación de experiencias de
coordinación horizontal. Justamente es éste uno de los objetivos de la “red Mercociudades”,
cuando se impulsa la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicas
intermunicipales18. También siguen esta línea de acción algunos organismos internacionales
que ofrecen recursos para la implementación de proyectos asociativos (por ejemplo, el
Programa URBAL) y algunas organizaciones sociales, particularmente ONGs, a veces
motivadas justamente por esta oferta de recursos. La principal dificultad de la tarea del
facilitador es que propicia la coordinación y la reciprocidad sin disponer de autoridad formal
sobre las unidades intervinientes, por lo cual deberá ir consolidando una estrategia de
integración, a partir de la información que dispone, la realización de acuerdos puntuales y la
generación de confianza entre los municipios participantes.
Los puestos de enlace se crean cuando se necesita un contacto especial que encause la
comunicación interorganizacional. El puesto de enlace carece de autoridad formal, pero se
convierte en el centro neurálgico de la coordinación bilateral o de múltiples actores.
(Mintzberg:197).
Tanto en los puestos de enlace, como en los dispositivos que veremos a continuación (grupos
de trabajo, comisiones permanentes y unidades integradoras) cobra relevancia la relación entre
el referente de cada organismo y su sistema jerárquico. Aún estableciendo con claridad el
sistema de relación interna, es usual que sea compleja la relación entre el nexo de enlace, el
directivo y el resto de la organización. Por lo pronto, la disposición de un puesto de enlace,
como ocurre con cualquier otro dispositivo de coordinación y en general con cualquier
intervención innovadora genera múltiples impactos al interior de las unidades participantes. Una
definición clave es el margen de libertad de acción que se le otorgará a estos dispositivos. Un
alto grado libertad de acción, puede llevar al aislamiento del espacio de coordinación,
complicando la gestión interna de cada organismo. Mientras que un muy bajo grado de
autonomía o autoridad, complica la gestión del espacio de coordinación ya que muy poco se
puede decidir en ese ámbito. De hecho sería de esperar que quienes participen de estas
instancias de conexión intenten consolidar una estrategia de acumulación de recursos de poder,
lo cual será vital para sostener el emprendimiento.
La reunión es el principal vehículo utilizado para facilitar la coordinación horizontal y ella es la
base del funcionamiento de los grupos de trabajo y las comisiones permanentes. Un grupo de
trabajo es un comité convocado para cumplir una determinada tarea y disolverse una vez
finalizada. “El grupo soluciona conjuntamente el problema y, cuando se llega a una solución
aceptable, cada miembro regresa a sus obligaciones acostumbradas” (Galbraith: 51). De los
grupos de trabajo a nivel interinstitucional, sirve como ejemplo una experiencia realizada en el
municipio de Maipú (Mendoza, Argentina) a fines de los 90. En dicha oportunidad, los
organismos públicos vinculados con la problemática de la violencia familiar realizaron un
18
Estatuto de la Red Mercociudades. Art. 2. Disponible en:
http://www.mercociudades.org/index.php?module=htmlpages&func=display&pid=12
12
análisis conjunto de la situación. Fruto del proceso de vinculación fue es establecimiento de
acuerdos operativos bilaterales entre las agencias gubernamentales intervinientes. Esto incidió
rápidamente en la reducción del tiempo de los procesos, en la mejora de los sistemas de
información y en la disposición de un mejor servicio a la victima (Garrido).
La Comisión permanente es una agrupación más estable que la anterior, formada entre
distintas unidades, que se convocan con regularidad para discutir temas de interés y acordar
líneas de acción, sin llegar a que se precise un plazo de duración. Es el caso de la gestión de
los planes estratégicos participativos de ciudades, los Consorcios intermunicipales, las
Mancomunidades. En algunos casos estas comisiones son homogéneas en su composición,
mientras que en otros existen grandes diferencias e incluso puede haber un actor que la lidere,
formal o informalmente. La comisión permanente ha sido usualmente utilizada en los casos de
articulación intermunicipal en la Argentina. Entre ellos, los planes estratégicos participativos que
utilizan como organismo rector los denominados “Órganos Promotores Locales”, integrados por
directivos locales, de cámaras empresarias, sindicatos y organismos sociales 19 y los
consorcios intermunicipales con la generación de “directorios” integrados por los Intendentes
locales. En el caso de las Comisiones Permanentes integradas por funcionario de segundo o
tercer grado, cabe citar nuevamente la experiencia de “compras conjuntas de medicamentos”,
que permitió a un grupo de municipios reducir considerablemente el costo de sus insumos
básicos. Con posterioridad a la firma de un convenio, el órgano rector fue un “Comité de
Compras” integrado por los responsables de las compras de cada municipio (Cravacuore, Ilari,
Villar:161)
Un mayor grado de coordinación puede alcanzarse con el dispositivo de las Unidades
Integradoras. Una de las alternativas que presenta este dispositivo es la de establecer que uno
de los socios de la alianza o red, será la unidad responsable de la coordinación, es decir la
unidad integradora. Al respecto, es pertinente el ejemplo de los proyectos del programa URBAL
que hacíamos referencia, donde uno de los municipios asumía el rol de la coordinación y el
manejo presupuestario. Una segunda opción es la creación de una nueva instancia de
coordinación. Así, se mantiene la individualidad de los socios, pero se crea una unidad que los
integra. Esta unidad puede disponer de grados variables de autonomía. Con un bajo grado de
autonomía se presenta la Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe (GEALC),
la cual está constituida por 60 líderes gubernamentales que representan 30 países de la región.
A diferencia de otras redes, GEALC no dispone de un organismo ejecutivo integrado por un
grupo de socios (como ocurre en una Junta o Comisión ejecutiva), sino que se optó por
establecer sólo a un Coordinador Operativo (Castillo:4). En el caso de elegir dotar con alto
grado de autonomía a esta instancia de coordinación podría crearse una nueva Asociación,
conformada por todos los socios de la alianza. Es el caso de los Entes, Consorcios
Intermunicipales y Mancomunidades los cuales constituyen personas jurídicas independientes
de los municipios que la conforman.20 También cabe incluir a las sociedades del estado que
nacen de un acuerdo interjurisdiccional, como es el CEAMSE, en Argentina. En el ámbito
empresario este dispositivo se concreta en la Unión Transitorias de Empresas (UTE) y los joint
ventures.
19
Los planes estratégicos participativos suelen disponer de plazos para la etapa de diseño. En al
experiencia latinoamericana, luego de su aprobación suele quedar difusa la continuidad de estos
organismos promotores.
20
La especificidad de los entes intermunicipales en el derecho nacional y subnacional de Argentina es
analizada por Daniel Cravacuore: 2006.
13
En el campo de las organizaciones sociales, dos modelos usuales de unidades integradoras
son la Asociación Civil sin fines de lucro y la Fundación. Varias redes de organizaciones
sociales constituyen ejemplos de esta segunda opción, entre ellas la “Alianza Amazónica”21 y la
“Red Latinoamericana de Agricultura Conservacionista”22. Como puede verse en estos casos,
se usa indistintamente los conceptos de “Red” y “Alianza”, aunque podríamos distinguir que la
alianza generalmente es conformada por un grupo reducido y cerrado de organismos, mientras
que las redes suelen disponer de un gran número de miembros y presentarse más abiertas a la
incorporación de nuevos socios. A su vez, se utiliza el modelo de Federación cuando existe
voluntad de que la institución articule a “todas” las instituciones de determinado lugar o
vinculadas a un tema específico. Ejemplos de ella son la Federación Valenciana de Municipios
y Provincias23 y la Federación Argentina de Municipios24.
La fusión constituye el dispositivo de enlace que permite que se unan dos o más estructuras,
programas, procesos, unidades u organismos. En muchas ocasiones, luego de un proceso de
fusión siguen existiendo en forma residual, elementos no unificados. Sucede que el costo de la
unificación total suele ser más alto que los beneficios que trae una fusión en todos los terrenos. Un
ejemplo en Argentina constituye la fusión empresaria entre Aerolíneas Argentinas y Austral, donde
el personal de cada una de las empresas, luego de producirse la fusión continuó su trabajo en el
marco de las normas fijadas con anterioridad, por lo que se mantienen vigentes los dos
regímenes de recursos humanos. También es el caso del Programa Más Vida, Argentina, ya que
la fusión por absorción del Programa Comadres, no implicó la unificación de los roles de quienes
realizan el trabajo de campo. Así, en algunos municipios existen en un mismo barrio tanto
manzaneras (Plan Vida) como comadres (exprograma Comadres). En ambas situaciones, la
integración total seguramente hubiese generado conflictos adicionales (con los gremios en el caso
de Aerolíneas Argentinas y con las trabajadoras de campo, en el caso del Comadres). Todo
proceso de fusión genera altos riesgos, por lo que limitar focos posibles de conflicto resulta
estratégico. Claro que en estos casos, a expensas de un menor grado de racionalidad técnica de
la nueva organización creada.
En todo proceso de fusión interorganizacional, en términos formales las partes firman un contrato,
un acuerdo donde se especifican los detalles de la fusión. Tanto en las asociaciones civiles como
en las empresas privadas, lo que se hace es disolver a una de las asociaciones, generalmente a
través de la aprobación de una asamblea especial y adecuar el estatuto de la asociación que
queda vigente a la nueva situación creada. A nivel municipal, las formas de actuación dependerán
de la legislación particular de cada país y región. En Argentina esta normativa es competencia del
derecho público provincial. Finalmente cabe destacarse que la etapa crítica para la gestión de un
proceso de fusión es el período inicial de transición. En un primer momento, se deben adaptar
procesos internos de gestión que no permiten grandes demoras (procedimientos de compras,
contratación del personal; normas de procedimientos técnicos), con lo cual la oportunidad de la
puesta en acción de un proceso de fusión y su costo de transición debe ser contemplada.
21
http://www.amazonalliance.org/espanol
http://www.rainforest-alliance.org
23
http://www.fvmp.es
24
http://www.famargentina.com/index.asp
22
14
4. A manera de cierre. Dispositivos de enlace y grados de coordinación
La utilización de los dispositivos de enlace que acabamos de describir nos llevarán a alcanzar
distintos grados de coordinación intermunicipal. En el siguiente cuadro presentamos una
combinación de los grados de coordinación que hemos analizado en el capítulo 1, con los
dispositivos de enlace presentados en el capítulo 3.
Cuadro 1: La relación entre grados de coordinación y los dispositivos de enlace
en la gestión intermunicipal
Grados de
Coordinación
Integración
Dispositivos de enlace
Fusión y Adaptación mutua
Articulación
Fusión. Unidades integradoras. Grupos y comisiones. Puesto de
enlace. Facilitadores. Acuerdos de cooperación. Adaptación mutua
Cooperación
Unidades integradoras. Grupos y comisiones. Puesto de enlace.
Facilitadores. Acuerdos de cooperación. Adaptación mutua
Comunicación
Unidades integradoras. Grupos y Comisiones. Puesto de enlace.
Facilitadores. Acuerdos de cooperación. Adaptación mutua
Reconocimiento
Adaptación mutua
Descoordinación
Fuente: Elaboración nuestra
En el cuadro puede observarse por una parte, que los grados intermedios de coordinación
(articulación, cooperación y comunicación) se alcanzan utilizando dispositivos comunes de
enlace. En estas situaciones, la diferencia pasa más por los fines perseguidos y la intensidad
promovida, que por el instrumento seleccionado. Sin embargo, se distingue la articulación dado
que también puede ser fruto de la utilización de técnicas de fusión de algunas unidades,
funciones o programas. En base a la importancia y magnitud de la fusión, se podrá caracterizar
la experiencia en términos de articulación o de integración. También puede observarse que la
adaptación mutua puede estar presente en todos los grados de coordinación. Su uso es sencillo,
poco costoso y sumamente efectivo para el logro de coordinación intermunicipal en cualquiera de
sus grados.
Hemos visto en el trabajo que es posible desagregar diferentes grados de coordinación
intermunicipal, desde la integración que unifica la acción, hasta la total descoordinación. Cada uno
de estos grados se relaciona con un particular nivel de autonomía de las unidades que intervienen
en el proceso. Y finalmente nos hemos abocado a describir los múltiples dispositivos de enlace que
pueden utilizarse en un proceso colaborativo. Retomando la posición de Khandwalla, en el marco
de la Teoría de la Contingencia, la clave de una selección exitosa es la combinación adecuada y
flexible de cada uno de los mecanismos y no la adopción acrítica de un dispositivo de enlace en
particular. El desafío es lograr entonces que en un proceso de deliberación, las partes construyan
el perfil estructural de la coordinación que más se adapte a las condiciones y los requerimientos
(particulares y comunes) de los socios de la experiencia compartida.
15
Anexo - Un caso para visualizar diferentes grados de coordinación intermunicipal
Dos municipios colindantes del Área Metropolitana de Buenos Aires implementan
proyectos similares sobre jóvenes en conflicto con la ley penal e incluso trabajan en los
barrios periféricos de las dos ciudades, con lo cual en algunos lugares es solo una calle la
que separa el ámbito de intervención de los proyectos. En un primer momento las
condiciones de cooperación eran muy pobres, dado que los Intendentes locales, aún
siendo del mismo partido político, estaban compitiendo fuertemente en la sección
electoral. A su vez, no coincidían los proyectos en la forma de concebir la problemática y
sus respectivas modalidades de intervención. Producto de la elección de nuevos
intendentes, en el momento actual existe una muy buena relación entre los dos
gobernantes, situación que da lugar a iniciarse un proceso de coordinación de estos
proyecto. El proyecto A, gestionado por uno de los municipios, dispone de dos
actividades básicas (A1 y A2); mientras que B, el proyecto del municipio vecino, cuenta
con las actividades (B1 y B2).
Las posibles combinaciones serán muy grandes, más aún si incluimos en el caso todos
los tipos de coordinación, pero centrándonos en los grados y dispositivos de enlace
presentados en este trabajo, algunos de los productos del proceso de coordinación
podrían ser:
a) A y B se fusionan y pasan a estar a cargo de un Ente Intermunicipal. (integración
y creación de un nuevo organismo de gestión asociada)
b) A y B se fusionan y pasan a estar a cargo de un solo municipio. (integración)
c) A1 y B1 se fusionan, mientras que también lo hacen A2 y B2, siendo gestionado
todo el proyecto a través de una comisión permanente. (integración con gestión
intermunicipal)
d) A1 y B1 se fusionan y están a cargo de un puesto de enlace intermunicipal,
formado por un representante de cada municipio, pero A2 y B2 siguen siendo
gestionadas de manera independientes. (articulación a través de la fusión parcial,
con gestión intermunicipal)
e) La relación con las empresas y las asociaciones civiles donde se incorporan los
jóvenes de los dos proyectos pasa a ser gestionada sólo por A, quien socializará
los acuerdos alcanzados. Mientras que el resto de las actividades se realizan en
forma independiente. (articulación a través de la fusión parcial)
f) Algunas acciones semejantes de las actividades A1 y B1 las realiza A, mientras
que otras acciones de A1 y B1 las realiza B. La misma desagregación de las
actividades en acciones ocurre con A2 y B2. Se firma un convenio marco de
cooperación. (articulación, alta intensidad)
g) A realiza las actividades A1 y B1, mientras que B, realiza B2 y A2. Se firma un
convenio marco de cooperación. (articulación de baja intensidad)
h) A y B realizan el trabajo de manera independiente, pero acuerdan compartir una
misma concepción y/o un protocolo de actuación conjunta. (articulación de baja
intensidad)
i) A y B acuerdan compartir un taller de capacitación de los equipos técnicos.
También convienen en que en los momentos de urgencia, algún profesional de A
pueda apoyar la gestión de B y viceversa. (cooperación)
j) A y B gestionan sus respectivos proyectos de manera independientes, pero
pactan realizar reuniones semestrales para intercambiar
información.
(comunicación)
16
k) A y B siguen trabajando en forma independiente, aunque acuerdan implícitamente
que no competirán por los recursos de empresas y asociaciones civiles que ya
están trabajando con el otro municipio. (reconocimiento).
Fuente: Elaboración nuestra
Bibliografía
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