1 Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la

Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad: análisis
de las ideas en los organismos internacionales.
Alfonso Dubois. Profesor de Economía Aplicada I, UPV/EHU.
(Versión preliminar, se ruega no citar)
Resumen.
El interés de los organismos internacionales por la desigualdad se ha despertado en
los últimos años. Los datos de la desigualdad creciente han hecho que la mayoría de
las declaraciones y propuestas de políticas de desarrollo incluyan la pobreza y
desigualdad como objetivos. La eficacia de las políticas de reducción de la pobreza y
de la desigualdad depende de la definición que se haga de ambos conceptos. Por eso
el conocimiento de las ideas que informan esas políticas es un elemento fundamental
para analizar las perspectivas reales de enfrentar la desigualdad. Si bien la pobreza y
la desigualdad son dos conceptos diferentes, la falta de criterios precisos que
marquen objetivos de equidad lleva a que los objetivos de reducción de la pobreza se
conviertan en la única referencia de la disminución de la desigualdad. Por ello, de
manera indirecta, el concepto de pobreza marca los alcances de la desigualdad.
La ponencia ofrece una ordenación de los enfoques vigentes en los actores
internacionales sobre la desigualdad y la pobreza. Se pregunta de cada uno cómo
entienden ambos conceptos en el contexto de un mundo interdependiente. Para
realizar este análisis, se proponen dos paradigmas, el del Consenso de Washington y
el de Naciones Unidas. Las conclusiones establecen, por un lado, las características
fundamentales de los dos paradigmas; y, por otro, una visión crítica de su
inadecuación para comprender y enfrentar los actuales procesos de desigualdad.
Una revisión de los recientes documentos de las agencias internacionales o
gubernamentales que tratan del desarrollo pone de manifiesto que la desigualdad y la
pobreza se hallan presentes en todos ellos. 1 La inclusión de la pobreza como punto de
la agenda internacional tiene antecedentes más lejanos, que pueden datarse en el
Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990, del Banco Mundial, pero la consideración
de la desigualdad es más reciente. 2
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha sido uno de los
impulsores de esta reintroducción de la desigualdad en el debate de las instituciones
internacionales. En los de este organismo (Informes sobre dessarrollo humano) se ha
destacado la progresiva desigualdad de nuestro mundo, un proceso que se ha
1
Murphy (1999) analiza las posiciones de ocho informes de organizaciones internacionales de un
abanico muy variado y todos hacen referencia a la creciente desigualdad económica tanto dentro de las
naciones como entre ellas.
2
Se hace referencia a las dos últimas décadas, ya que la preocupación por la desigualdad estuvo en el
primer plano en la década de los setenta, como señala Panizza (1999). Nederveen Pietersen (1997)
señala que la idea de la redistribución gana terreno en la política del desarrollo tras al abandono
experimentado en los ochenta.
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acelerado en las tres últimas décadas, de manera que al terminar el siglo la
desigualdad global es mucho mayor que a principios del mismo. Este diagnóstico
resulta incontestable si se parte de los datos de la distribución del ingreso, pero puede
ser discutido por quienes destaquen los resultados, asimismo expuestos por el PNUD,
de los logros en determinados indicadores sociales.
Esta simple consideración conduce a la primera cuestión fundamental cuando se trata
de analizar la desigualdad: ¿desigualdad de qué? No es tan evidente que haya un
consenso sobre cuáles sean las desigualdades centrales, sobre todo si la determinación
de éstas supone adquirir compromisos para su disminución. Las desigualdades no
surgen por casualidad, sino que son resultado de las reglas de juego imperantes o de
las dotaciones, naturales o elaboradas históricamente, que tienen los países o las
personas. Cualquier pretensión de conseguir resultados menos desiguales en la
distribución del ingreso supone alterar, si quiera mínimamente, esas reglas. O, dicho
de otra manera, la búsqueda de resultados más equitativos implica necesariamente
alterar las relaciones de poder existentes. Por ello, es un tema especialmente delicado
y que requiere una serie de precisiones conceptuales para poder entrar a la evaluación
de la desigualdad mundial y para formular propuestas de reversión de la tendencia.
Una segunda cuestión es determinar los límites de la desigualdad. ¿Es el objetivo de la
reducción de la desigualdad llegar a un reparto igualitario de esos recursos en base a
los que hemos definido la desigualdad? ¿Cuáles son los criterios que permiten
establecer objetivos satisfactorios de equidad? ¿Cómo determinar qué distribución del
ingreso es deseable? Y ocurre lo mismo con otras dimensiones de desigualdad. Pero
tal vez sea posible plantearse no tanto distribuciones deseables o ideales, sino
simplemente evitar caer en desigualdades insoportables o insostenibles. Sería un
primer criterio para la formulación de políticas: ¿qué niveles de desigualdad son
rechazables y deben ser superados? A la hora de avanzar en la determinación de los
límites de la insoportabilidad de la desigualdad, el análisis de las relaciones entre
pobreza y desigualdad ayuda a clarificar esos límites.
1. El contexto
En este trabajo se pretende avanzar en la comprensión de la desigualdad en su
manifestación actual, histórica, en que adquiere una dimensión internacional, o global.
¿Cómo entender este proceso? ¿Con qué categorías hay que analizarlo?
Para ello partimos de un supuesto difícilmente controvertible, sin que su aceptación
conlleve el reconocimiento de ninguna relación de causalidad. Simplemente se afirma
que los países en desarrollo han experimentado en las dos últimas décadas un proceso
de reformas económicas y políticas que ha incidido decisivamente en la definición de
su inserción en el escenario internacional, y que, asimismo, ha supuesto la
modificación de las relaciones internas que establecen la asignación de recursos entre
los agentes económicos locales. Los cambios experimentados en las dos dimensiones,
interna y externa, no son independientes entre sí, sino que, por el contrario, son
consecuencia del mismo fenómeno de reforma.
2
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La propuesta de las reformas económicas se ha articulado en torno a dos ejes: el
cambio de dirección de las economías, que deben orientarse hacia fuera, y, las
modificaciones internas necesarias para conseguir de manera adecuada ese resultado.
Estas últimas, a su vez, se basan en el énfasis en el mercado como la institución que
determine la asignación eficiente de los recursos, lo que implica la liberalización o
desregulación del mismo y el protagonismo del sector privado.
La expansión de los mercados supone la aparición de dos fenómenos simultáneos que
pueden apoyarse o enfrentarse mutuamente. Por un lado, la posibilidad de que
aumenten la productividad y los ingresos de la economía que se inserta en un mercado
más amplio, en este caso las economías de los estados-nación. Y, por otro, la
desaparición o debilitamiento de los modelos internos de articulación existentes en
cada país y el reforzamiento o la construcción de nuevos mecanismos, lo que origina
modificaciones internas con importantes consecuencias sociales y políticas.
Siguiendo las categorías analíticas del enfoque de las titularidades, las reformas han
producido una modificación profunda del mapa de las titularidades, lo que tiene una
repercusión directa en el comportamiento de los procesos de desigualdad y
empobrecimiento, en uno u otro sentido. Es decir, en principio, los resultados de esa
modificación puede que produzcan en unos casos la reducción de la pobreza y de la
desigualdad y en otros el aumento de las mismas.
Las características de esa alteración se pueden analizar desde dos perspectivas
fundamentales: la primera, las consecuencias en la disponibilidad de recursos; la
segunda, los nuevas condiciones en el de acceso a los recursos. Dicho de otra manera,
las titularidades de los países, es decir su capacidad de acceder a conseguir los
recursos que necesitan, pueden verse afectadas por dos procesos: a)porque han
cambiado sus dotaciones; y b)porque ha cambiado el mapa de titularidades, las reglas
de acceso y distribución de los recursos. De una manera simple, pueden identificarse
los cambios en las dotaciones de un país por sus alteraciones en el PIB, la inversión, el
ahorro y, de manera general, su capacidad competitiva. Mientras que la modificación
del mapa de titularidades implica todo movimiento que altere las condiciones de
acceso del país a los mercados, especialmente las modificaciones de los precios, bien
sea directa o indirectamente. A su vez, la modificación del mapa de titularidades en el
marco de las relaciones entre los estados tiene su correlato en las alteraciones que se
producen en el mapa de titularidades dentro de cada estado.
La intensidad y extensión que ha alcanzado este proceso de reformas permite afirmar
que ha supuesto una homogeneización internacional, como jamás se ha conocido, de
las políticas económicas para la inmensa mayoría de los países en desarrollo. Es, pues,
necesario entender el nuevo marco regulatorio de la actividad económica del que
resultan las reformas. Estos procesos de apertura de las economías hacia el exterior,
así como los procesos de reforma locales, no son simplemente el resultado de la
puesta en marcha de acontecimientos externos sobre los que las instituciones y las
personas no poseen margen alguno de acción. Los acontecimientos son entendidos,
modelados y respondidos de acuerdo a las percepciones, potencialidades y objetivos
que tienen los actores. Ello supone explicar el origen y desarrollo de este proceso, el
papel de los actores institucionales, los instrumentos y mecanismos puestos en
marcha.
3
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2. Los actores
Responder a la pregunta ¿cómo piensan y actúan los actores internacionales? es
fundamental para entender la génesis, evolución y forma de implantar los procesos de
reformas. Los cambios producidos en el pensamiento y formas de operar de las
instituciones, en la comprensión de cuál es su misión en la regulación de la actividad
económica, en los procedimientos de decisión y en las reglas básicas de
funcionamiento, pueden ser más significativos que los incrementos espectaculares en
las transacciones internacionales (Biersteker,1998:17).
Este aspecto es fundamental para el análisis, ya que las ideas que están conformando
las políticas de los actores internacionales dominantes son las que determinan los
contenidos y objetivos de las políticas económicas (White,1999). La concepción que
tengan del bienestar y su papel evaluador de la actividad económica determina el
diseño, el ritmo y la intensidad de la aplicación las políticas que se ponen en práctica. 3
Desde esta perspectiva se aplican aquí para explorar las cuestiones interrelacionadas
de la pobreza y la desigualdad internacional.
Comprender las ideas que sirven de base para la acción de las organizaciones
internacionales es fundamental: primero, porque las instituciones internacionales han
jugado un papel clave en los debates sobre la distribución global de los recursos;
segundo, debido a sus funciones de socialización y legitimación, las instituciones
internacionales participan activamente en la formación de las visiones mundiales y en
el desarrollo de las tendencias intelectuales. 4 Al hacer esta afirmación no se desconoce
que estas organizaciones internacionales son un reflejo de las potencias económicas y
que cumplen una función de brazo ejecutor de las propuestas que formulan. Pero, en
cualquier caso, constituyen los únicos organismos que pretenden legitimarse como
actores supranacionales y, con mayor o menor grado de dependencia, las
concepciones resultantes son diferentes de las posiciones particulares de cada
gobierno.
La identificación de las instituciones internacionales que desempeñan un papel
relevante en la formación y aplicación de las reformas económicas no resulta, en
principio, una tarea complicada. En cuanto a las instituciones formales, cabría
encontrar un rápido consenso si se señala al grupo del Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio, como las tres
instancias a las que se otorgan funciones específicas reguladoras de la actividad
económica internacional. A ellas pueden añadirse los bancos regionales de desarrollo
3
Siguiendo una tradición de la historia de las ideas, que ha resurgido últimamente, el conocimiento de
éstas ayuda a entender la conducta social. Así, la historia de las ideas aparece como un camino
potencialmente fructífero para descifrar los principios y valores que subyacen en el ejercicio del poder
internacional (Thérien,1999: 724).
4
El mapa de las titularidades cambiará en función de lo que se consideren resultados prioritarios. Los
ejemplos recientes al respecto son muy significativos. En los primeros años de la imposición de
programas de ajuste estructural, la consideración de la dimensión social se hallaba totalmente ausente.
Ello originó un drástico cambio en el mapa de las titularidades de muchas personas, que se tradujo en
un empeoramiento de su bienestar y en muchos caso en la caída a una situación de pobreza. La
posterior introducción de ciertos elementos de política social amortiguó, sin lugar a dudas, esos efectos
negativos sobre el bienestar de las personas.
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y ciertas estructuras de integración, pero de evidente menor peso que las anteriores. 5
La hipótesis de que estas instituciones han jugado un papel central en la conformación
del actual escenario económico mundial está fuera de toda duda. El estudio de la
conformación de la voluntad colectiva, los procesos que explican las tomas de
decisiones en las mismas y las relaciones que establecen con los gobiernos nacionales
y los demás agentes de la economía internacional resulta fundamental para entender el
actual proceso.
En segundo lugar, sin que esta asignación implique una valoración secundaria, es
preciso analizar el papel de los estados nacionales en la configuración de la nueva
situación. Hay una amplia división de opiniones sobre este punto. Desde quienes
afirman la indefensión y anulamiento de la autonomía de los estados frente a las
imposiciones externas, hasta quienes entienden que los márgenes de maniobra no son
tan estrechos y que cabe adecuar las políticas propuestas a las condiciones locales,
pasando por quienes sostienen que son los propios estados locales quienes asumen la
iniciativa de las reformas. Por otra parte, se encuentra el gran debate si en el nuevo
escenario resultante, los estados pierden poder o simplemente lo modifican.
La tesis más comúnmente sostenida es la primera. Es decir, la desaparición paulatina
del estado-nación. Sin embargo, las recientes valoraciones de los acontecimientos
llevan cada vez más a complejizar esta visión. Es cierto que la inserción internacional
en los mercados impone limitaciones al conjunto de políticas que en materia
económica un gobierno puede imponer, pero son menos de las que se piensa
normalmente. Más aún, hay tipos de intervención gubernamental que son compatibles
con la competencia de los mercados, e incluso necesarias para que ésa funcione. Por
ello es necesario analizar también las formas específicas en que el proceso de apertura
al exterior afecta al funcionamiento de los mercados y la efectividad de las políticas
públicas, incluso en el ámbito del mercado financiero. La experiencia muestra que
quedan márgenes de acción y diferencias en el grado de autonomía que disfrutan los
estados.
No se pretende tanto determinar el papel que le corresponde al estado en el nuevo
contexto, como establecer en qué campos cabe pensar que la acción gubernamental
pueda tener incidencia para modificar los mapas de titularidades que los factores
exógenos pretenden imponer. El campo que más interesa conocer son las posibilidades
de acción de cara a las políticas sociales, en cuanto que éstas constituyen uno de los
canales fundamentales para la determinación de las titularidades de las personas. De la
evidencia empírica que se dispone, se puede concluir que la relación entre crecimiento
y distribución no es automática. En una economía de mercado, dependerá de cuál sea
la estrategia de desarrollo de cada país y de su entorno sociocultural los resultados de
la actividad económica en cuanto a efectos redistributivos y situación de pobreza.
5
En cuanto a las instituciones no formales, parece suficiente citar al grupo de los siete países más
industrializados (G-7), ya que aun cuando puede hablarse de otros grupos de presión, la diferencia en la
capacidad de tomar decisiones que incidan en la marcha de la economía global con respeto al primero
permite desecharlas en primera instancia. Pero el carácter de estos grupos hace que no formulen
declaraciones programáticas y que éstas se canalicen a través de los organismos formales, por lo que las
ideas que conforman las decisiones de los grupos de facto se corresponden con las expresadas por los
primeros.
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En el contexto de una economía cada vez más interdependiente, que parece exigir un
tributo creciente a los países, resulta fundamental conocer si cabe o no la atenuación
de los choques externos con políticas internas dirigidas a conseguir determinados
resultados distributivos y de eliminación de la pobreza. Al estado le corresponde
diseñar un marco interno que permita avanzar en esos objetivos, ya que lo que parece
evidente es que la dinámica externa no va a impulsarlos o, en el mejor de los casos, de
manera insuficiente. Otros dirán que, incluso, necesariamente esa dinámica implica
una mayor desigualdad y pobreza. Cualquiera que sea la hipótesis de que se parta, la
experiencia de la mayoría de los países del mundo muestra que tiene que ser el estado
quien debe asumir la responsabilidad de ofrecer los servicios básicos de educación y
formación, salud, etc., así como los ajustes sociales que aumenten la participación de
quienes tienden a quedar marginados, ya que si no nadie los llevará a cabo. 6
Dentro de cada país, las consecuencias de los cambios percibidos como imposición
foránea pueden encontrar acomodo muy distinto según las características sociales y
políticas. Especialmente, la cohesión social y la capacidad organizativa de la sociedad
civil pueden resultar decisivas en el resultado final. 7
3. Análisis de las ideas: una propuesta de paradigmas
El objetivo de este trabajo es pasar revista a las posiciones que mantienen los
organismos internacionales sobre la desigualdad y la pobreza. Recientemente han
aparecido diversos trabajos que contemplan esta perspectiva de análisis de las ideas de
los organismos internacionales (Nederveen Pietersen,1997; Thérien,1999; y
Murphy,1999). Los enfoques utilizados por cada uno son bastante diversos, pero todos
ellos aportan aspectos significativos para el conocimiento de las ideas que sustentan
las políticas que influyen en la regulación de la economía internacional.
La pretensión no es tanto ofrecer una relación pormenorizada de cada agencia
internacional, sino deducir cuáles son los grandes enfoques que dominan la percepción
de la pobreza y la desigualdad hoy en día y que, presumiblemente, conforman las
políticas que se implementen para su superación hacia el futuro. Desde este punto de
partida, hay que destacar un hecho importante: el cambio que ha experimentado la
referencia desde la que se contempla la pobreza y la desigualdad (Thérien,1999).
Durante las décadas de los cincuenta a los setenta, ésta inclusive, la división Norte-Sur
constituía era la referencia obligada no sólo de las organizaciones internacionales, sino
de políticos y académicos. Incluso puede hablarse, en un sentido amplio, de la
existencia de una serie de ideas que llegaban a conformar un determinado paradigma.
6
Además de la experiencia señalada en cuanto a las políticas sociales, igual cabría decir de las políticas
macroeconómicas. Frente a la presentación como presupuesto básico de que todo gobierno que pretenda
mínimamente oponerse a los imperativos de la globalización tendrá como castigo el deterioro de sus
resultados macroeconómicos, no es cierto que no quepa ningún margen de maniobra. De hecho la
experiencia de la gestión macroeconómica de los países ha variado de manera notable
(Garrett,1998:81).
7
A este respecto ha tenido gran influencia el trabajo de Putnam, Robert D.(1993); Making Democracy
Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, en el que analiza los efectos del
entorno institucional estudiando los resultados de instituciones idénticamente formales en contextos
sociales diferentes.
6
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Esa división implicaba dos cuestiones centrales en la comprensión de la desigualdad:
primera, los países pobres podían atrapar a los ricos, debían seguir su camino de
desarrollo y alcanzar las metas conseguidas por los primeros; segunda, las unidades de
comparación eran los estados-nación, es decir, había países pobres y países ricos. Los
objetivos de mejorar la desigualdad se formulaban directamente en la conocida
expresión ‘cerrar la brecha Norte-Sur’. Pero a partir de los ochenta, ese paradigma se
diluye hasta perderse, siendo sustituido por otras visiones que pugnan por convertirse
en la nueva referencia obligada de la percepción y de las estrategias de políticas antipobreza y redistributivas. 8
En el nuevo escenario de la globalización, la comprensión de las ideas que dominan
los proyectos y las políticas de los actores internacionales encuentra una referencia
obligada en lo que se ha venido en llamar el Consenso de Washington. Su hegemonía
ha sido total en la década de los ochenta y gran parte de los noventa. Además de la
evolución seguida por este paradigma y las recientes críticas formuladas desde su
propio campo, han surgido otras corrientes de pensamiento de las que cabe
preguntarse si han adquirido la coherencia y consolidación suficientes para convertirse
en un nuevo paradigma. Hacemos referencia al concepto de desarrollo humano
impulsado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que ha
tenido una amplia difusión y que ha sido adoptado, de diversas maneras y con
distintos énfasis, por varias agencias del Sistema de Naciones Unidas. Así,
comenzaremos planteando el análisis desde dos grandes bloques, a la espera de si
como resultado del mismo se confirma o no la pertinencia de esta clasificación. Las
dos referencias son, pues: el paradigma de Washington y el paradigma de Naciones
Unidas.
Esta propuesta de división no desconoce las diferencias importantes que se dan entre
las instituciones que soportan uno y otro paradigma, y hay que prevenir ante una
lectura que acepte demasiado simplemente la contraposición y no se preocupe de ver
las diversas tendencias que conviven dentro de cada uno de ellos. Evidentemente, en
el grupo del paradigma de Washington se incluyen: el Banco Mundial (BM), el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y a la Organización Mundial de Comercio (OMC). El
otro grupo, el de Naciones Unidas, lo conforman el discurso y la práctica de las
agencias cuyo mandato principal se conecta con los problemas sociopolíticos (OIT,
ECOSOC, PNUD, UNICEF,...).
El factor que más destaca, a nuestro juicio, como elemento diferenciador de los dos
paradigmas, y que justifica la propuesta de considerar esta contraposición, es su
diferente visión de las perspectivas que ofrece la globalización para resolver los
objetivos de la pobreza y la desigualdad mundial. El paradigma de Washington las
considera positivamente, mientras que el paradigma de Naciones Unidas es más crítico.
Una visión resumida de las características principales de la actual percepción de los
actores internacionales y sus diferencias entre sí y con el anterior paradigma se contiene
en el cuadro siguiente.
8
Estamos de acuerdo con Thérien (1999:725) en situar el fracaso de la Cumbre de Cancún, en 1981,
como el punto que marca el fin del diálogo Norte-Sur y la vigencia de los principales postulados que lo
animaron. Aunque la explicación de su progresivo debilitamiento hay que explicarlo en la conjunción
de una serie de procesos que arrancan de la segunda mitad de los setenta.
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Cuadro 1: Enfoques globales de la pobreza y desigualdad mundial
Visión global
Enfoque NorteSur
Paradigma de
Washington
División bipolar
entre ricos y pobres
Globalización total:
progresiva
integración de todos
los países
Globalización
gradual (dos
niveles): aumenta
las desigualdades
Integración
económica
Exclusión social
Optimismo sobre
tendencia positiva
en la reducción de la
pobreza
Paradigma de
Naciones Unidas
Pesimismo sobre
evolución de la
reducción de la
pobreza mundial
Geografía de la
pobreza
Países en desarrollo
Países Menos
Adelantados
Países desarrollados
y países en
desarrollo
Determinantes de
la pobreza
Factores externos
(medio económico
dominado por los
países desarrollados
Factores internos
(no aplican políticas
favorables al
mercado)
Factores externos e
internos (conflicto
entre objetivos
económicos y
necesidades
sociales)
Falta de cooperación
internacional
Propuesta
política
Nuevo Orden
Económico
Internacional
Liberalización de
losmercados.
Competencia entre
las empresas
Desarrollo humano
sostenible:
subordinar la
economía mundial a
objetivos de equidad
social e
intergeneracional
Fuente: En base a Thérien,1999:737, con modificaciones del autor.
Ya se ha advertido de las limitaciones que toda clasificación que se pretende global
conlleva. Pero aun con esas precauciones, es probable que haya discrepancias sobre la
inserción en el mismo grupo de algunas organizaciones. En este sentido, la propuesta de
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Murphy (1999) merece destacarse porque plantea asignar al BM un lugar distinto al de
las otras organizaciones internacionales nacidas en Bretton Woods y que la mayoría
considera siempre formando parte del mismo grupo. En la clasificación que propone,
recogida en el cuadro 2, de los organismos internacionales que tratan de la desigualdad,
sitúa al BM separadamente en un apartado caracterizado como la Tercera Vía.
Considera que el BM se desgaja del neoliberalismo ante el fracaso de sus políticas de
desarrollo y que opta por la Tercera Vía. Las políticas que propuso en el Informe sobre
el Desarrollo Mundial de 1995 –(inversión en capital humano, aumento de la matrícula
escolar de las infraestructuras, transferencias tecnológicas y mejorar la calidad del
gobierno)-, pueden, siempre según Murphy, asemejarse a las que plantea la Tercer Vía.
Más aún, el planteamiento de un estado efectivo que juegue un papel catalítico y
facilitador que impulse y complemente las actividades de las empresas e individuales,
que hace en el Informe de 1997, abunda en ese acercamiento de enfoques.
Dado que resulta demasiado ambiguo el contenido político de la llamada Tercera Vía y
que la posición del BM debe contemplarse dentro de un marco más amplio que permita
entender su visión integral y estratégica del desarrollo, y, dentro de él, de la pobreza y la
desigualdad, no recogemos esta propuesta de clasificación del BM, si bien habrá que
admitir que su posición ha ido modificándose en los últimos años con un cierto grado de
independencia respecto de las demás organizaciones internacionales.
Cuadro 2: Ordenación de los informes internacionales sobre la desigualdad
(Murphy,1999)
PARADIGMAS
ORGANISMOS
Neoliberalismo
World Economic Forum, Organización Mundial de Comercio
Tercera vía
Banco Mundial, Institute for Management Development
Versión ‘suave’
Carnegie Commission, U.N. International Drug Control Programme
Socialdemocráta
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Humanitaria
Cruz Roja y Media Luna Internacional
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4. Pobreza y desigualdad en el paradigma de Washington
4.1 El papel del Fondo Monetario Internacional (FMI)
El análisis de los planteamientos del FMI sobre la desigualdad y la pobreza plantea una
especial dificultad por dos razones. Una, el carácter cambiante y ambiguo de las
funciones que desempeña. En sentido estricto, al FMI no le corresponde una tarea
explícita en el campo social. Pero precisamente por esa distancia con los objetivos
sociales, sus políticas han tenido consecuencias importantes y graves en la situación
social de muchos países. Dos, su estrecha colaboración con el Banco Mundial en la
elaboración de las reformas estructurales, que le hace corresponsable de las mismas, aun
cuando estatutariamente su mandato se limite a fomentar la cooperación monetaria
internacional, el crecimiento equilibrado del comercio internacional y la estabilidad
cambiaria.
El FMI se ha caracterizado tradicionalmente por una menor sensibilidad social que el
Banco Mundial. La aplicación estricta de la condicionalidad que llevaban aparejada sus
préstamos hizo que no tuviera ninguna flexibilidad ante las graves consecuencias
sociales producidas. De manera regular, la respuesta del FMI ante las acusaciones que
se le han formulado ha sido que las reformas que plantea son imprescindibles si se
quiere reducir la pobreza y, más aún, que son el único camino a medio plazo para
conseguir ese objetivo. En cuanto a la desigualdad, el FMI nunca se ha pronunciado
salvo para rechazar las propuestas de incluir objetivos de equidad como un criterio para
evaluar la buena marcha de las reformas.
Sin embargo, en los dos últimos años, algo parece cambiar en este marco estrecho y
regular del enfoque de la pobreza y la desigualdad. El Fondo reconoce y comienza a
preocuparse por la desigualdad creciente. Aunque todavía no se ha expresado
institucionalmente y, en ese sentido, no puede hablarse de un pensamiento y una
estrategia política como tal, pueden señalarse algunos elementos. No deja de ser
significativo que el Fondo convocara el año 1998 una Conferencia sobre política
económica y equidad en la que junto a economistas del FMI se invitó a especialistas tan
relevantes como Sen y Atkinson. Lo significativo no se encuentra en las conclusiones
extraídas, que no tenían ningún carácter ejecutivo o vinculante, sino en el mero hecho
de su celebración, que suponía reconocer la necesidad de incluir en su agenda la
preocupación por la desigualdad. Lo que se mostró posteriormente al producirse una
serie de declaraciones del presidente Camdessus y darse inicio a trabajos y
publicaciones del FMI que tenían como protagonista a la equidad.
Un par de días antes de anunciar su dimisión, el 8 de noviembre de 1999, Camdessus
pronunciaba el discurso de apertura de la conferencia sobre la Segunda Generación de
Reformas, donde, recogiendo pronunciamientos anteriores, manifestó que una de las
lecciones más claras de la pasada experiencia de reformas económicas es que los
objetivos sociales, especialmente la reducción de la pobreza, deben ser el objetivo clave
de la segunda generación de reformas. Alcanzar un crecimiento de alta calidad exige la
reducción de la pobreza. 9 En un discurso anterior, en octubre de ese año, reconocía que
9
Recogido de: www.imf.org/external/np/speeches/1999.
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Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
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las políticas monetarias y macroeconómicas acertadas pueden servir para reducir la
pobreza, pero que también puede darse un efecto en la dirección contraria. Por lo que
proponía la necesidad de implementar este tipo de políticas en combinación con
mecanismos de lucha contra la pobreza, redes de protección social adecuadas y un
esfuerzo reconocido para reducir las agudas desigualdades de la distribución del
ingreso. 10
¿Qué alcance tienen estas manifestaciones del presidente como nueva orientación hacia
el futuro del FMI? Es evidente que en parte responden a las críticas recibidas por el
manejo de la crisis asiática que puso de manifiesto la inadecuación de las medidas
impulsadas por el Fondo y la debilidad de esos países para hacer frente a los choques
externos y evitar las graves consecuencias sociales. Pero cabe preguntarse si hay un
punto cierto de preocupación ante la creciente desigualdad y pobreza. Camdessus
planteaba la necesidad de dar un paso adelante en la incorporación explícita de las
consideraciones sociales en sus programas.
La posición del FMI respecto a la pobreza no requiere mayor dedicación, ya que poco
hay que añadir a lo que plantea el BM. En cuanto a la desigualdad, parte de reconocer
que el crecimiento económico y la equidad no han ido por la misma senda desde
comienzos de los años noventa, y que incluso la desigualdad se ha hecho creciente. Sin
embargo su enfoque de la desigualdad se centra exclusivamente en las distribuciones
internas de cada país, sin referencia alguna a las diferencias que se abren entre países
pobres y ricos y entre las personas a lo ancho del mundo. 11 Por eso se entiende que el
FMI no haga ninguna referencia a los planes de reducción de la deuda externa de los
países como uno de los mecanismos que pudieran utilizarse para reducir la desigualdad
en el mundo. Toda su preocupación se limita a conocer las políticas que deben
implementar los gobiernos para mejorar la equidad dentro de su país, y, desde la
perspectiva del FMI, se reducen a la incorporación sistemática de redes de protección
social y a una supervisión más rigurosa de la composición del gasto. 12
4.2 Evolución del enfoque sustentado por el Banco Mundial: ¿cambio o
continuidad?
La progresiva asunción del BM, en los noventa, del objetivo de la lucha contra la
pobreza como seña de identidad de su actividad, plantea la cuestión de si puede
hablarse de una nueva fase en su comprensión del desarrollo y de la pobreza, como la
que significó la etapa de las necesidades básicas en la década de los setenta.
10
FMI Boletín, v.28, n.20, 1 de noviembre de 1999.
Resulta interesante destacar que en la mencionada conferencia sobre equidad la única intervención
que planteó directamente la dimensión internacional de la desigualdad fue la del arzobispo de Ciudad
del Cabo.
12
Estas consideraciones se contienen en un artículo elaborado por funcionarios del Departamento de
Finanzas Públicas del FMI, publicado con el título ‘¿Debe ser la equidad un objetivo de la política
económica?’ en: Finanzas y Desarrollo, septiembre 1998. A su vez, este artículo se basa en el informe
que la División de Políticas de Gasto del Departamento de Finanzas Públicas del FMI presentó a la
conferencia sobre política económica y equidad de 1998.
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Tras las críticas recibidas desde muy diversos sectores por los fuertes impactos sociales
que producían los programas de ajuste, sobre todo con la aparición del Informe de la
UNICEF (Ajuste con Rostro Humano) en 1987, el Banco inició un proceso de
integración del tema de la pobreza dentro de sus actividades. En los últimos años de los
ochenta, esa preocupación se concretó en lo que se vino a llamar la ‘dimensión social
del ajuste’, que tenía como objetivo plantear una serie de políticas sociales que paliaran
los efectos negativos del ajuste. 13 . No constituía propiamente una iniciativa coherente,
con objetivos bien definidos y con una estrategia coherente de políticas, sino un mero
listado de proyectos de contenido social. 14
Más adelante, en su Informe sobre el desarrollo mundial de 1990, dedicado a la pobreza
en el mundo, el Banco propone su estrategia de lucha contra la pobreza basada en tres
puntos: aumentar las oportunidades de los activos de los pobres, especialmente el
empleo; aumentar el acceso a los servicios sociales; y, crear redes de seguridad social
focalizadas en los sectores más vulnerables. Pero en todos sus documentos, la forma de
abordar la pobreza se hace desde la preocupación de las medidas políticas, sin que haya
un intento de revisar el concepto de la pobreza. Mantiene una definición económica de
la pobreza, basada en los mínimos de supervivencia, con un escaso análisis de las causas
o de la intensidad de la pobreza. Ese concepto estrecho de pobreza se traduce en una
medición muy simplificada que no permite conocer los procesos de empobrecimiento.
La conocida medida de umbral de pobreza de un dólar por persona al día ha sido la
referencia para evaluar la evolución de la pobreza mundial. Falta un análisis de las
causas políticas e históricas de la pobreza.
13
La primera intervención anti-pobreza del Banco fue en los años 1987-8, junto con UNICEF, en
Ghana en el Programme to Mitigate the Social Costs of Adjustment (PAMSCAD)
14
El marco conceptual de esta dimensión social del ajuste se encuentra recogido para los países
africanos en el documento Making Adjustment Work for the Poor: a frame work for policy reform in
Africa, aparecido en el año 1990. No propone un debate sobre el concepto de pobreza, ya que la
mayoría de las reflexiones no son sino justificaciones de los programas de ajuste del Banco. La mejor
muestra de esa ausencia de debate es que el único autor que el Informe cita por su nombre,
curiosamente, es el de Sen, del que se acepta su concepto de pobreza absoluta y que la medición debe
basarse en la falta absoluta de capacidades críticas. Pero esa referencia no abre una discusión, sino que
más bien la cierra. La siguiente cita sobre la medición se refiere a la convencional de la línea de
pobreza. La introducción de Sen parece más un intento de ganar respetabilidad intelectual que servir de
base para una nueva metodología sobre la pobreza La evaluación que hizo el PNUD, en 1990, sobre la
dimensión social del ajuste se centraba en dos puntos críticos: el primero, que la recogida de datos se
reducía a las formas de consumo individuales y de hogares, sin tener en cuenta los servicios colectivos;
y, segundo, señalaba la ausencia de cualquier referencia a plantear la necesidad de rediseñar los
programas de ajuste como consecuencia de los resultados de las investigaciones sobre la pobreza
(Gibbon, 1992:203-7).Un arranque de una nueva reflexión en el Banco Mundial sobre la pobreza se da
con la aparición, en 1989, del Informe Africa Subsahariana: de la crisis al desarrollo
sostenible.Supone un cambio respecto al enfoque tradicional sobre el crecimiento económico, al
relacionar, al menos de manera implícita, los problemas de poder y gobernabilidad con las causas y las
respuestas a la pobreza. Pero a partir de entonces, las cuestiones de gobernabilidad y de pobreza se
trataron de forma separada, con lo que se desvió del planteamiento inicial. Es interesante destacar que
en ese informe se plantea que la reducción de la pobreza requiere el compromiso nacional de poner en
marcha un conjunto de políticas que respondan efectivamente a los intereses de los pobres, para lo que
hay que tener en cuenta las resistencias internas a que se modifiquen las políticas redistributivas y
fortalecer la capacidad institucional que permita resistir los intentos inmovilistas de los grupos
dominantes.
12
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
El enfoque pragmático de la pobreza adoptado por el BM, con su evolución en las
propuestas de políticas, ha sido seguido por las demás organizaciones internacionales,
y lo que hoy puede considerarse el ‘nuevo consenso de la pobreza’, vigente en el
paradigma de Washington responde totalmente a las propuestas del Banco
(Lipton,1997). Este ‘nuevo consenso’ se concreta en seis puntos, ninguno de los
cuales supone alguna modificación sustancial de su enfoque tradicional: i) una
definición de pobreza absoluta en base al consumo privado que se encuentra por
debajo de una determinada línea de pobreza y que se concreta en la media del dólar
por día y persona como frontera; ii) la medición de la pobreza a través de tres
indicadores: incidencia, intensidad y severidad; iii) favorecer las políticas que
supongan el crecimiento de procesos de producción que requieran trabajo intensivo;
iv) que las medidas que se adopten no empeoren la distribución del ingreso; v) la
necesidad de la intervención del Estado para garantizar la mejora del capital humano,
especialmente en materia de salud y educación; vi) la creación de redes de seguridad
que mitiguen la situación de las personas más vulnerables.
¿Hay indicios de que ese consenso esté siendo sometido a revisión por el mismo
Banco? El BM se halla preparando el Informe sobre el desarrollo mundial del año
2000-2001 que tendrá como tema la pobreza y el desarrollo, siguiendo la línea de
dedicar cada diez años, como lo hiciera en 1980 y 1990, el informe anual a cuestiones
relacionadas con la pobreza. En el proyecto de Informe parecen adivinarse algunos
cambios en cuanto al concepto y a la medición de la pobreza, al reconocer el carácter
multidimensional de la pobreza, superando así su visión tradicional que la constreñía a
meras referencias de consumo e ingreso. Partiendo de conceder un mayor
protagonismo a los mismos pobres a la hora de establecer las dimensiones principales
de la pobreza, los resultados de esta participación han permitido comprender mejor la
vida de los pobres. 15 Como resultado de este proceso, plantea una reconsideración de
la pobreza, en la que considera como elementos constitutivos: la educación, la salud,
el riesgo y la vulnerabilidad y el acceso a la toma de decisiones en el plano local y
nacional. En consonancia con ello, propone la definición de unos objetivos básicos, a
pesar de las enormes diferencias que se plantean en la definición de pobreza, para
todas las sociedades, que se plasmen en unos indicadores que permitan controlar la
evolución de los resultados.
15
Los Participatory Poverty Assessment han sido los instrumentos utilizados para promover esta
participación de los pobres en la nueva definición de la pobreza.
13
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
Cuadro 3: Componentes e indicadores del nuevo concepto de pobreza del BM,
Informe 2000-2001.
Elementos
Indicadores
Salud
Tasa de mortalidad infantil
Educación
Años de escolaridad/Alfabetización
Acceso a la toma de decisiones en el
plano nacional y local
Consumo/ingreso
(Tener en cuenta la distribución interna
del hogar)
Riesgo y vulnerabilidad
Variabilidad consumo/ingreso
Delincuencia/violencia
En lo que se refiere a la desigualdad, el BM no ha presentado propuestas específicas, ni
la considera una de las prioridades en su concepto de desarrollo. 16 Entre los objetivos
sociales de la nueva estrategia internacional de desarrollo , -consensuada entre el BM,
la OCDE y Naciones Unidas- no se contempla la consecución de resultados de equidad.
17
La reducción de la pobreza, la mejora de la educación, la reducción de la mortalidad
infantil, la disminución de las diferencias de género y algunas cuestiones con el
tratamiento del medio ambiente son los seis temas para los que se han fijado objetivos
precisos para el año 2015. 18 Tampoco en el Informe sobre el desarrollo mundial, 19992000, donde el BM hace una revisión de su concepción del proceso de desarrollo,
plantea la equidad como uno de los principales desafíos (BM,1999b:1).
Cuando el BM aborda el tema de la desigualdad lo hace en el marco local de los
países y, muy ocasionalmente, trata de la misma en el contexto internacional, aun
cuando reconoce la agudización experimentada en las últimas décadas de las
diferencias entre países pobres y ricos. El Banco admite que la desigualdad afecta a la
reducción de la pobreza, sobre todo porque cada vez hay mayor evidencia de su
relación con el crecimiento económico. La desigualdad dificulta la mejor asignación
de los recursos y crea un clima poco favorable para la estabilidad y la cohesión social.
Así, la profundización en el conocimiento de la relación existente entre desigualdad y
16
Se hace referencia a las dos últimas décadas, ya que no hay que olvidar las propuestas de
Redistribución con crecimiento, que patrocinó en 1974 y que propugnaban la redistribución de la renta
y de los activos a favor de los grupos más pobres.
17
Statement of Commitment to Eradicate Poverty (1998).
18
Estos objetivos son idénticos a los adoptados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
OCDE en su documento “Shapping the 21 century...”, aprobado en 1996. Hay que recordar que el
PNUD y el BM forman parte del CAD.
14
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
los resultados económicos se ha convertido en una parte integral de la comprensión
del proceso de desarrollo. 19
El acercamiento del BM a los planteamientos institucionales ha abierto el horizonte de
las implicaciones de la desigualdad, al reconocer la estrecha vinculación existente
entre la desigualdad del poder económico, sobre todo en la distribución de recursos, y
la participación en el poder político. Al menos en el borrador del próximo informe
sobre el desarrollo mundial así lo reconoce, admitiendo incluso, en algunos casos, que
la reforma agraria puede reforzar la reforma institucional y ofrecer a los pobres una
oportunidad mayor de expresar su opinión.
En definitiva la consideración de la desigualdad se subsume en última instancia, para
el BM, en dos supuestos: uno, la desigualdad como obstáculo para el mejor
desempeño de la actividad económica; dos, la reducción de la pobreza, en cuanto que
conseguir los objetivos propuestos implica una atenuación de la desigualdad. No hay
una propuesta de cuáles deban ser los parámetros o las referencias de una adecuada
distribución del ingreso.
Pero lo más destacable, tanto de la concepción y estrategias de la pobreza como de la
desigualdad, es la casi total ausencia de la dimensión internacional. 20 Esto se hace
patente por la falta explícita tanto de compromisos y políticas que aborden la cuestión,
como por la falta de planteamientos sobre nuevas instituciones internacionales. Toda
la estrategia de reducción de la pobreza se basa en la adopción por parte de los
gobiernos de estrategias antipobreza o redistributivas que alivien el número de pobres.
Los países desarrollados deberán ayudar a cumplir esos objetivos apoyando con
recursos la implementación de las medidas en aquellos países que manifiesten
compromisos serios por cumplir con los objetivos previstos.
La responsabilidad de la reducción de la pobreza está en las estrategias nacionales. El
BM, paradójicamente con su denominación, desconoce la dimensión mundial o global
que traspasa las fronteras. Una de las críticas más profundas que se han hecho al
Consenso de Washington es la que detecta que no había previsto la globalización
(Naim,1999). Pero en las más recientes propuestas de instrumentos para abordar el
desarrollo, no aparecen indicios de introducir esa dimensión. Así, el Marco Integral de
Desarrollo (MDI) lanzado por el BM para establecer una relación más estrecha con
otros actores para mejorar la eficacia de las políticas de desarrollo no contempla una
visión global de las dificultades de los países más pobres, sino que se centra en la
consideración aislada y particular de cada país por separado. La nacionalización del
desarrollo sigue siendo la perspectiva desde la que se plantean los objetivos y las
estrategias.
19
Ver: www.worldbank.org/poverty/inequal
Esta ausencia de la dimensión transversal internacional se hace patente no sólo en el tema de la
pobreza o la desigualdad. Ya en el informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 no hacía alusión
alguna al papel que desempeñaron las agencias internacionales o el propio BM en el debilitamiento de
la capacidad de los estados de los países en desarrollo con la aplicación de los programas de ajuste
estructural, en un momento en que modificaba su visión del papel de los estados y ahora enfatizaba la
necesidad de su fortalecimiento en determinadas funciones.
20
15
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
En el capítulo 9 del borrador del Informe sobre Desarrollo Mundial 200-2001, titulado
Las fuerzas mundiales y los pobres, se atisba un primer y somero análisis de las
dimensiones globales de la pobreza. Aunque de manera un tanto general, reconoce
que el cambio tecnológico tanto puede favorecer a los pobres como agudizar la
desigualdad, a lo que hay que añadir la evolución del comercio internacional y de los
flujos de capital que inciden en la inestabilidad de los países en desarrollo. Pero las
propuestas, además de vagas, no contienen elementos de instituciones
supranacionales, ni establecen objetivos que puedan servir de referencia. Así, por un
lado, a los países desarrollados plantea la necesidad de que aumenten las inversiones
públicas internacionales dirigidas al desarrollo y que mantengan su actitud expansiva
y se abran a las exportaciones de los países en desarrollo. Por otro, plantea la
necesidad de mecanismos internacionales de ayuda, de coordinación en temas
laborales y ambientales, y de compensación a los países en desarrollo por preservar
los espacios naturales en detrimento de su crecimiento. En definitiva, las políticas de
los países desarrollados no son corresponsables de la situación de desigualdad y
pobreza creciente, y no sólo no se propone ninguna medida a adoptar para coadyuvar
a los objetivos estratégicos del desarrollo internacional, sino que desconoce la
necesidad de mecanismos supranacionales para regular la dimensión global de los
mercados.
4.3 La preocupación por la desigualdad del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID): una propuesta fallida.
Dentro del grupo de instituciones del grupo del Consenso de Washington, la posición
del BID resulta especialmente significativa, ya que América Latina es la región del
mundo que presenta la mayor desigualdad de ingreso del mundo, sean cuáles sean los
indicadores que se utilicen, sin que, a pesar de las reformas emprendidas en la última
década, se hayan dado muestras de mejora. Por ello, el BID dedica el informe 19981999 de su serie anual Progreso Económico y Social en América Latina al tema de la
desigualdad.
El objeto del estudio es profundizar en el conocimiento de las causas de la desigualdad,
ya que reconoce que hasta ahora no se había comprendido bien este fenómeno y que en
parte la falta de información acerca del porqué de la desigualdad ha hecho que las
políticas que han intentado aminorarla hayan sido poco efectivas.
Su marco de análisis de los factores de la desigualdad parte de dos ejes. Uno, los que se
derivan de los problemas típicos de las sociedades en desarrollo, de los que identifica
cinco que tienen especial relación con la desigualdad. Estos son: la acumulación de
capital, la urbanización, la formalización de la fuerza laboral, la educación y la
transición demográfica. Reducir la desigualdad implicará, pues, elaborar políticas que
incidan sobre estos procesos de manera positiva para la equidad, teniendo en cuenta que
los cinco factores no son independientes sino que se hallan interrelacionados entre sí.
Pero en América Latina no es suficiente la consideración de la desigualdad como
consecuencia de los problemas típicos de la transición hacia el desarrollo, ya que una
simple comparación con otras sociedades que se encuentran en estadios similares de
desarrollo permite observar que alcanzan resultados muchos más elevados de equidad.
Por eso el informe se pregunta: ¿cuáles son las características típicas de la región que la
16
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
hacen más desigual? La respuesta a esta pregunta constituye el segundo eje del análisis
de las causas de la desigualdad.
En este punto es donde el trabajo resulta menos convincente. El primer factor específico
que considera son las condiciones geográficas y la dotación de recursos naturales de
carácter tropical que obliga a un uso intensivo de la tierra y de los recursos naturales que
tienden a estructuras de tenencia y distribución de ingresos más desiguales. Sin negar
que en el marco de esas condiciones pueda darse una tendencia hacia la concentración
de la propiedad en aras de una mayor eficiencia, la explicación es parcial y siempre
reversible. El segundo factor lo constituye la volatilidad histórica de América Latina en
sus economías que revierten en estructuras desiguales, por ser los sectores más débiles
quienes resultan más perjudicados por los vaivenes.
Sin entrar en la crítica del análisis que hace de la incidencia de esos factores sobre la
desigualdad, lo que hay que destacar es la ausencia de los factores sociopolíticos. Más
aún, el informe quita trascendencia al hecho de la desigual distribución de la riqueza
como causa de la desigualdad del ingreso, aspecto que hasta el mismo FMI considera
relevante para el caso de América Latina. 21 Igualmente simplifica el elemento de la
participación efectiva de las personas y grupos sociales afectados al considerar que ha
habido representación política de las mayorías durante gran parte de este siglo, por lo
que no cabe centrar en ese punto la causa de la desigualdad. Pero esta afirmación tan
general desconoce la marginación histórica de las comunidades campesinas, indígenas o
no, y las dificultades reales para acceder al control y a la iniciativa de la actividad
política de las mayorías nacionales. Sorprenden estas afirmaciones justo en el momento
que los organismos internacionales despiertan el interés por las aspectos institucionales,
reconociendo como uno de los fallos de las reformas de la llamada primera generación
no haber tenido en cuenta el fortalecimiento de las organizaciones sociales y su
incorporación efectiva al quehacer social y político. 22
Para poner en práctica su marco analítico, el informe compara los datos de América
Latina con dos referentes internacionales: las economías industrializadas y las
economías emergentes de Asia Oriental. La comparación se realiza en base a la relación
entre el coeficiente Gini y las variables del proceso de desarrollo, antes señaladas como
determinantes de la desigualdad, y las dotaciones naturales. Los resultados señalan, en
el caso de las economías industrializadas, que el estado de desarrollo de América Latina
explica sólo la tercera parte de la diferencia entre los coeficientes de Gini de ambas;
atribuyéndose a los factores estructurales las otras dos terceras partes de la diferencia.
La comparación con las economías emergentes de Asia Oriental ofrece un resultado
bien distinto. En este caso las diferencias en el estado de desarrollo de las dos regiones,
21
En Finanzas y Desarrollo, FMI, septiembre de 1998: “Las desigualdades en la propiedad de la tierra
que se observan en Africa y América Latina se consideran un factor importante de la distribución global
del ingreso”, pag. 3, Departamento de Finanzas Públicas.
22
Naim (1999) al plantear cómo en el proceso de vigencia del llamado Consenso de Washington se
produce el descubrimiento de las instituciones, propone precisamente el levantamiento zapatista
coincidente con la firma del acuerdo de libre comercio de México con Estados Unidos y Canadá (1
enero de 1994) como el inicio del mismo, que puso de manifiesto la insuficiencia de las reformas
macroeconómicas y la necesidad de contemplar otras reformas. Otro caso que cita como ejemplo es el
de Venezuela, lo que resalta aún más el vacío del análisis del BID:
17
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
medido igual que anteriormente por el ingreso per cápita y la tasa de crecimiento
demográfica, sólo explican 1.3 puntos de los 11 de diferencia que existen entre los
coeficientes de Gini de ambas. Y las diferencias debidas a los factores de dotación
representan aproximadamente algo más de la mitad de sus diferencias. En resumen, casi
la mitad de las diferencias de desigualdad entre las dos regiones queda sin explicar si se
tienen únicamente los datos del estado de desarrollo y de dotación de factores naturales.
Las explicaciones del BID para interpretar este resultado resultan muy poco
convincentes.
En ningún momento se plantea la posibilidad de introducir la hipótesis de los factores
sociopolíticos como un elemento para aclarar las diferencias entre los resultados
distributivos. Esto resulta especialmente chocante cuando se reconoce comúnmente que
una de las características del proceso de desarrollo de los países asiáticos ha sido
precisamente su apuesta por políticas redistributivas. Así, la conclusión del informe en
su búsqueda de los factores relacionados con la desigualdad es decepcionante ya que no
le permite evaluar el papel que desempeñan las políticas, aunque reconoce que pueden
mejorar o agravar la desigualdad. Pero el análisis no ofrece ningún indicio para efectuar
cambios en el marco regulatorio del entorno local que pretendan la mejora de la
distribución.
Cuadro 4: Resumen del enfoque del BID sobre la desigualdad
Concepto
Planteamiento
consecuencialista: la
equidad mejora el
crecimiento, disminuye la
pobreza y fortalece la
democracia.
Nula referencia a
planteamienmtos
deontológicos
Orígenes
Tendencia
Proceso de desarrollo:
factores propios del
crecimiento
Es un fenómeno
perdurable y de raíces
profundas
Características propias:
dotación de recursos
naturales y volatilidad
macroeconómica
No ha habido mejoras
en la última década a
pesar de las reformas
Nula referencia al
entorno internacional
Optimismo en el
mejoramiento de la
distribución
Políticas
Ninguna novedad de
políticas frente a las
propuestas por el
Consenso de Washington
Focalización en hogares
y personas pobres
No hay estrategia de
reformas dirigidas a
alterar la estructura
distributiva
4.4 Resumen del paradigma de Washington
El enfoque del Consenso de Washington supuso un cambio importante respecto al
anterior enfoque Norte-Sur. Para entenderlo hay que colocarse en el contexto de tres
procesos que han sido fundamentales: a) la decadencia misma del Sur como actor
político en la escena internacional, que, a través del Movimiento de los Países No-
18
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
Alineados, el Grupo de los 77 y su presencia en los foros internacionales, especialmente
en la UNCTAD, tuvo un papel destacado en las décadas de los sesenta y setenta al
conseguir introducir en la agenda el tema de la pobreza, la desigualdad y el desarrollo
como debate integral para concebir un Nuevo Orden Económico Internacional; b) la
revolución tecnológica de la información y la comunicación y sus secuelas de creciente
internacionalización de la producción, el comercio y las finanzas; y, c) el cambio en la
concepción de las políticas económicas adecuadas para el mejor desempeño de la
actividad económica, que trajo la hegemonía del neoliberalismo. Todo ello se acelera
con la caída de los regímenes del socialismo real, que lleva a la extensión internacional
del capitalismo como nunca se había producido.
Desde estos precedentes se entiende mejor las nuevas referencias en el tratamiento de la
pobreza y la desigualdad: a) el abandono de las dimensiones globales: ahora no hay un
problema de desarrollo internacional, sino problemas de los países en desarrollo, b) la
comprensión del fenómeno de la globalización a partir de los estados por separado, sin
considerar la necesidad de agrupaciones de aquellos que tienen problemas comunes; c)
la focalización de las propuestas, negando planteamientos globales o integrales,
solamente en casos extremos se admite el agrupamiento de países, como son los países
menos adelantados o los gravemente endeudados; pero aun en estos casos las soluciones
políticas no se tratan colectivamente con el grupo sino caso por caso; d) aunque se
reconoce que la eliminación de la pobreza es el desafío principal, sin embargo, no
considera que pueda explicarse, o solucionarse, partiendo del reconocimiento de la
existencia de una estructura asimétrica sesgada en contra de los países en desarrollo y a
favor de los países desarrollados.
El diagnóstico se resume en proclamar la inadecuación de las políticas de los países al
nuevo escenario internacional, inadecuación que consideran puede y debe superarse y
cuya solución se encuentra, fundamentalmente en manos de los propios países. Si
aplicaran convenientemente las políticas económicas, verán desaparecer
progresivamente la dimensión de su pobreza. Desde esta posición, las propuestas que
hacen se reducen a impulsar la adopción de las medidas de liberalización y demás
políticas sanas y a promover políticas sociales focalizadas. En resumen, aceptación de
las reformas estructurales y diseño de estrategias nacionales, sin necesidad de revisión
especial de las reglas internacionales para conseguir mejores resultados de distribución
del ingreso y pobreza.
La pobreza y al desigualdad no plantean ninguna corresponsabilidad internacional
porque no sólo hay una explicación económica a las mismas, que achaca a las falencias
de quienes las padecen las causas de su existencia, sino que tampoco se reconoce una
carga moral que plantee la necesidad de asumir colectivamente su superación. Desde
esta percepción se comprende la falta de interés por la construcción de nuevas
instituciones internacionales que hagan frente a los problemas globales. Si no se
reconoce la existencia de estas transversalidades, difícilmente se verá la necesidad de
poner en marcha las nuevas instituciones.
19
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
5. El paradigma de las Naciones Unidas
En el marco del sistema de las Naciones Unidas, durante los años noventa se han
celebrado una serie de conferencias internacionales que han abarcado los temas
centrales del desarrollo y han establecido nuevas prioridades ante el escenario de
interdependencia que caracteriza nuestro mundo. Desde la conferencia de Río de Janeiro
sobre medio ambiente y desarrollo en 1992, temas como los derechos humanos, la
mujer, la población, los asentamientos urbanos y el desarrollo social han sido objeto de
otras tantas citas internacionales. De alguna manera, han modificado la visión que venía
siendo hegemónica a través del paradigma de Washington al resaltar precisamente
dimensiones que éste dejó a un lado. La preocupación por la erradicación de la pobreza
o, en un sentido más amplio, el desarrollo social, y la especial atención a las personas
como destinatarios principales de los beneficios del desarrollo, pueden señalarse como
las principales características y novedades que comparten las conclusiones de estas
conferencias.
En este sentido se plantea la posibilidad de considerar la existencia de un paradigma
alternativo. El PNUD afirma que puede hablarse de un nuevo consenso como resultado
de estos encuentros que se sintetiza en cuatro principios claves: sostenibilidad,
empoderamiento, participación y equidad; y en plantear como objetivo la distribución
equitativa de los bienes y servicios para superar la actual pobreza y desigualdad. Sin
embargo, hablar de la existencia de un paradigma supone algo más que un discurso
coherente, implica voluntad política de traducirlo en políticas y experiencias
suficientemente amplias de aplicación de sus propuestas. Si no, por muy bien
intencionado que sea el discurso no deja de quedarse en una mera declaración
programática de buena voluntad. No hay duda que el paradigma de Washington reúne
los elementos para calificarlo como tal. Pero, ¿puede decirse lo mismo del paradigma de
Naciones Unidas?
Hay que distinguir entre lo que es una corriente de pensamiento que propugna un nuevo
concepto de desarrollo, como es el del desarrollo humano, de su traducción en una
propuesta de políticas viables derivadas del mismo o de simples propuestas sectoriales
circunscritas a determinados aspectos del desarrollo como puedan ser la salud o la
educación. Para hablar de un paradigma habría que analizar si realmente se da una
propuesta políticas alternativas o suficientemente críticas de las que hace el Consenso
de Washington. Ahí se encuentra el punto central para determinar el alcance de los
resultados de esta actividad propositiva de Naciones Unidas.
Centrándonos en los temas de la pobreza y la desigualdad, sin ninguna duda el punto de
partida para analizar la existencia de un paradigma es la Cumbre de Desarrollo,
celebrada en Copenhague en 1995. En ella se establecieron unos compromisos, de los
que se ha hecho escaso seguimiento y que casi han quedado en el olvido. Una visión
crítica, y pesimista, de los resultados de la cumbre, limitaría los mismos a haber
conseguido un mero énfasis en los objetivos de lucha contra la pobreza proclamados por
el Banco Mundial, la OCDE y Naciones Unidas, al que antes se ha hecho referencia. Si
eso fuera así, poco más habría que hablar del pretendido paradigma.
Pero sería inexacto, e injusto con Naciones Unidas, quedarse en esta crítica, por mucho
que tenga elementos ciertos. Los contenidos y conclusiones de la Cumbre Social, así
20
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
como el enfoque de desarrollo humano impulsado por el PNUD tienen un potencial
alternativo que merece una consideración más precisa. Para avanzar en esta línea, hay
que hacer una primera advertencia, y es que resulta siempre artificial hablar de Naciones
Unidas cuando no existe un referente institucional que se arrogue la representación total
del sistema. Cualquier afirmación que se haga sobre la existencia de una propuesta del
sistema de la ONU no dejará de ser una construcción analítica que intente captar las
diferentes posiciones de las agencias que la componen y deducir una cierta línea
dominante o significativa. Desde este relativismo, sin embargo, cabe asignar al PNUD
una posición de líder del paradigma emergente y representante del enfoque que siguen
otras agencias. La realidad es que sus propuestas han alcanzado en los últimos años una
relativa buena acogida en muchos sectores académicos, organismos de cooperación
internacionales y bilaterales y, sobre todo, en las organizaciones sociales preocupadas
por los problemas de los sectores populares, muchos de los cuales se han basado en sus
análisis para impulsar políticas de desarrollo más adecuadas a los nuevos objetivos.
En consecuencia, analizaremos cuáles las propuestas actuales del PNUD sobre la
pobreza y la desigualdad, y compararemos las mismas con las del paradigma dominante
para establecer si se dan o no elementos suficientes para considerarlo alternativo. Para
ello, se utilizarán los dos últimos documentos que tratan estos temas: UNDP Poverty
Report, 1998; e, Informe sobre Desarrollo Humano, 1999. El primero se centra en la
pobreza, mientras que el segundo aborda la desigualdad en el marco de la globalización.
5.1 Pobreza y desarrollo humano
Cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) inició sus Informes
de Desarrollo Humano, al comienzo de la década de los noventa, partía de un punto de
arranque distinto, ofreciendo su concepto de desarrollo humano como referencia
alternativa para la concepción del bienestar. Aunque parezca extraño, el PNUD no
elaboró expresamente un concepto de la pobreza desde ese enfoque hasta el informe
correspondiente al año 1996. Ese año propuso el índice de privación de las capacidades,
que no prospera, y el año siguiente establece un nuevo indicador que difiere bastante del
anterior que denomina índice de pobreza humana, abandonando el primero.
Desde la reformulación radical del bienestar que supone el desarrollo humano,
lógicamente, el concepto de pobreza va a experimentar una correlativa revisión. La
pobreza se plantea ahora como la carencia de las capacidades en las personas o el
fracaso en conseguir esas capacidades a niveles mínimamente aceptables. La referencia
de la pobreza ya no es el ingreso o la renta, sino el proceso por el cual las personas
alcanzan o no el bienestar. Ello supone entender la pobreza como un concepto relativo,
como un proceso más que como un resultado y con un contenido pluridimensional.
Si el BM no se había preocupado por abrir el debate del concepto de la pobreza,
limitando sus componentes a considerar el ingreso o consumo necesarios para los
mínimos de supervivencia; el PNUD, por el contrario, plantea una visión integral de la
pobreza, a la que considera más un proceso que una condición de la persona. Estas dos
referencias marcan desde el punto de vista conceptual un desmarque claro sobre la
posición del BM ante la pobreza. Un concepto multidimensional que comprende
21
Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
aspectos que van mucho más allá del ingreso o consumo y un enfoque que prima los
procesos de pobreza, es decir, las causas y canales de transmisión de la misma frente a
entenderla como algo que llevan determinadas personas, a las que se denomina y
considera pobres.
Ahora bien, una vez que se dispone de esta nueva conceptualización del bienestar y de
la pobreza, ¿cómo se miden desde las capacidades el bienestar o el desarrollo y, su
contrario, la pobreza? Este es un aspecto central, ya que de nada valdría avanzar en
reformular las bases del bienestar y de la pobreza si, al mismo tiempo, no se consigue
producir un indicador que permita evaluar con los nuevos criterios la realidad social.
La medición del concepto alternativo de bienestar es fundamental. Sin una referencia
suficiente de qué es el bienestar, que permita medirlo y, así, insertarlo en el análisis
económico, el enfoque perderá su operatividad y con ello su pretensión de alternativa.
Por eso, la prueba de fuego de las grandes definiciones se encuentra en los índices en
que se expresa. Cuando se proponen conceptos complejos, esa tarea se dificulta
enormemente. Esto le ha ocurrido al PNUD a la hora de establecer los indicadores para
su concepto central de desarrollo humano, al proponer el Indicador de Desarrollo
Humano (IDH), que resulta muy discutible como adecuada medida del bienestar o
desarrollo entendido desde la perspectiva de las capacidades. Esta construcción del IDH
ha sido objeto de un gran debate y hay numerosas críticas sobre la forma de su
elaboración. Lo mismo ocurre al tratar el tema de la medición de la pobreza.
A pesar de su pretensión por captar las carencias de oportunidad real para vivir una
vida valiosa y valorada, el Informe reconoce la dificultad de integrar en el índice
dimensiones críticas de la pobreza humana como son la libertad política, la
participación en decisiones, la seguridad personal, las amenazas a la sostenibilidad y la
equidad intergeneracional (PNUD,1997:19).
Las dimensiones básicas del concepto de pobreza y sus indicadores se plasman en el
siguiente cuadro.
Cuadro 5: Indice de Pobreza Humana
Dimensiones básicas
Indicadores
Longevidad
% de gente que se estima morirá antes de los 40
años de edad
Conocimientos
% de adultos analfabetos
Nivel decente de vida
Acceso a servicios de salud y agua potable
% de menores de 5 años desnutridos
El PNUD establece dos indicadores de pobreza humana, el anterior para los países en
desarrollo y otro de niveles más exigentes en los indicadores para los países
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desarrollados. Aunque esta distinción puede conducir a un debate importante sobre la
conveniencia de establecer un indicador universal y las consecuencias que tiene la
diferenciación de indicadores, a efectos de lo pertinente para nuestro análisis es
suficiente la consideración de las dimensiones e indicadores que integran el índice de
pobreza humana.
Las dos primeras dimensiones son muy similares a las que recoge el IDH en cuanto a
salud y educación, aunque lógicamente cambian los indicadores; la tercera dimensión,
en lugar de la renta que incluye el IDH, inserta dos indicadores muy básicos de calidad
de vida. En definitiva, se reproducen las mismas críticas que en el caso del IDH, al
simplificar excesivamente la multidimensionalidad del concepto de pobreza y al ofrecer
unos indicadores mínimos por debajo de los cuales la vida sería muy difícil de
considerarse como tal. Si se comparan estos ingredientes que conforman el indicador de
pobreza humana del PNUD con el esbozo del concepto de pobreza que el BM anuncia
para su informe del año próximo, ambos conceptos se acercan enormemente. Otra
cuestión será cómo concreta el BM el concepto. Pero, sea cual sea su formulación final,
hay que concluir que la propuesta de pobreza del PNUD pierde fuerza como indicador
alternativo y resulta, sin más, un concepto ampliado de la pobreza tradicional.
Se señalaba antes, que las diferencias del PNUD ante el BM en la propuesta de pobreza
se encontraban en la multidimensionalidad y en su concepción como proceso. Si en la
primera, la diferencia se atenúa, veamos que sucede con la segunda. De nuevo, las
propuestas teóricas son ambiciosas. Reconoce que la pobreza se halla inserta en las
relaciones socioeconómicas y en los desbalances estructurales que han permanecido
durante décadas. Por eso, las estrategias anti-pobreza requieren la convergencia de tres
niveles fundamentales: políticas macroeconómicas, cambio institucional meso e
intervenciones micro y ha sido la desconexión entre ellos una de las mayores
debilidades de los programas anti-pobreza (UNDP,1999:18-9).
De aplicarse este enfoque al diseño de las estrategias de lucha contra la pobreza, no cabe
duda que la propuesta del PNUD implica un enfoque alternativo. Pero, nuevamente, se
debilita a la hora de llevarlo a la práctica. Este debilitamiento se produce de dos
maneras. La primera, al no tener en cuenta en la dimensión macro las políticas
internacionales. De hecho, todo el esfuerzo de diseñar estrategias anti-pobreza se limita
al ámbito nacional. La segunda, que incluso dentro del espacio nacional se relativiza el
papel de los gobiernos como creadores de entornos que posibiliten la eliminación de la
pobreza y se enfatiza que la principal fuerza para su erradicación reside en el potencial
de la acción colectiva de los propios pobres.
Resulta un falso dilema tener que optar entre los cambios estructurales de los marcos
que establecen las reglas de juego de producción y distribución de los recursos y el
esfuerzo de las personas, individual y colectivamente, a la hora de establecer las
estrategias. Ambos son necesarios y no debe desestimarse ninguno. Más aún, hay que
huir de cualquier ilusión de creer que los meros cambios desde arriba puedan ser la
solución; sin lugar a dudas, las personas tienen que ser, en última instancia, los
hacedores de su superación. Pero el problema reside cuando se sesga el planteamiento y
se insiste en el protagonismo de la acción colectiva de los pobres. Porque si se considera
que las personas nunca son pobres como si la pobreza fuera una condición ligada a
ellas, sino se encuentran en situaciones de pobreza que les impiden acceder a otros
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Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
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recursos, en la estrategia debe incluirse un objetivo claro y preciso de modificar esa
situación –y eso supone actuar a nivel macro y meso-. Sin esa actuación específica,
difícilmente puede darse esa benéfica y liberadora acción colectiva.
Otra vez, los primeros planteamientos se diluyen y las propuestas de políticas que se
proponen en el informe parecen contradecir las afirmaciones de la necesidad de la
convergencia en los tres niveles al limitarse a ofrecer como mecanismos: la focalización
en los más pobres, la expansión de las oportunidades y la construcción de las
capacidades humanas. Pero todo ello, sin una visión clara de cuáles sean los cambios
estructurales necesarios para que esos mecanismos sean realmente eficaces
(UNDP,1999:32-8). 23
5.2 Desigualdad y desarrollo humano
El Informe de Desarrollo Humano 1999 analiza la globalización y su relación con el
desarrollo humano. De manera más gráfica, plantea la necesidad de encontrar el ‘rostro
humano’ de la globalización. Esta expresión guarda relación con el ya citado trabajo
Ajuste con Rostro Humano (UNICEF,1987), que propició lo que se vino en llamar la
dimensión social del ajuste y que fue el detonante de una mayor atención a las
consecuencias sociales de las reformas. 24
¿Qué implica humanizar la globalización? Su posición crítica con la forma en que se
está llevando actualmente es clara y este punto implica un desmarque nítido de la visión
acrítica y fundamentalmente positiva con que la presenta el paradigma de Washington.
Los dos aportes críticos más importantes del informe, a nuestro juicio, son la denuncia
de la desigualdad y la afirmación clara de la necesidad de una arquitectura global
mundial de gobierno.
La denuncia que hace de la desigualdad resultante es muy directa y expresiva y ha
producido un importante impacto en los medios de comunicación. Los datos que aporta
y el manejo que hace de los mismos resultan muy gráficos y facilitan su comunicación.
Las cifras de la creciente desigualdad y de la progresiva concentración de la riqueza, así
como los ejemplos de las diferencias entre las personas de distintos países muestran sin
reparo alguno su posición contraria al actual proceso globalizador. Hay que resaltar la
importancia que tiene conseguir que repercuta en la opinión pública la realidad de un
mundo tan profundamente desigual, que no resulta tan evidente cuando se trata de su
dimensión global; y el hecho de que la fuente sea una institución pública ‘respetable’
añade un punto a su credibilidad y difusión. Así que, antes de proseguir con el análisis
de su aportación, este reconocimiento y positiva valoración del papel de denuncia de la
desigualdad debe quedar patente.
Sin embargo, la consideración de la desigualdad se limita a los resultados, que, no es
necesario insistir, son fundamentales para conocer la realidad actual. Pero las
situaciones de desigualdad, como de pobreza, no pueden entenderse simplemente como
hecho dados, sino que hay que entender porqué se han producido. Los mecanismos, los
23
Esta denominación no se antoja una casualidad, ya que Richard Jolly es el coordinador del informe
del PNUD y fue asimismo coautor del trabajo de UNICEF.
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Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
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procesos, los canales, las causas, ésas son las cuestiones centrales que van a explicar el
verdadero carácter de la desigualdad y, sobre todo, van a posibilitar diseñar políticas
eficaces. Dicho más simplemente, denuncia lo que falta, pero no por qué falta.
La distinción que hace entre los componentes tecnológicos y los cambios normativos
como factores de la globalización abría las puertas a un análisis de estos últimos. Pero a
pesar del reconocimiento expreso de que la actual globalización no es un proceso
impuesto por exigencias de las nuevas tecnologías, sino que ha sido conducida en una
determinada dirección a través de la liberalización y desregulación de los mercados
nacionales e internacionales, apenas se denuncian esos procesos reales
(PNUD,1999:25). Más aún, se presentan asépticamente a los principales actores de la
globalización. Aunque se afirma que los acuerdos internacionales son productores de las
nuevas normas, que vinculan a los gobiernos nacionales y limitan sus opciones
normativas internas, no aparece señalado ningún acuerdo u organismo como causante de
la desigualdad (PNUD,1999:35). Por ejemplo, cuando habla de la Organización
Mundial de Comercio (OMC) pareciera que permanece al margen de la desigualdad
actual, ya que simplemente ‘impulsa una convergencia normativa en un mundo de
condiciones enormemente diversas’ (PNUD,1999:29). Esta visión no parece
corresponderse con el fuerte debate suscitado en la reciente cita de Seatle precisamente
por las consecuencias de sus potenciales acuerdos de liberalización sobre los países más
pobres.
Incluso, la consideración de buscar las raíces de la desigualdad en las estructuras
internacionales se debilita con otras afirmaciones que, de alguna manera, contradicen
esa primera visión y reconducen la responsabilidad de los resultados de las reformas a la
iniciativa adoptada por cada país de manera libre, sin presiones o imposiciones externas.
Así, habla de que un número creciente de países en desarrollo adoptó un régimen de
libre comercio, impulsados por los tecnócratas, con el apoyo del FMI y el BM; o que los
países del Este de Europa iniciaron la dramática transición (PNUD,1999:29-30).
Donde la posición del PNUD se muestra más contundente es en su reclamo porque la
ética, la equidad, la inclusión, la seguridad humana, la sostenibilidad y el desarrollo se
contemplen como referencias del desarrollo. Esta exigencia de desmercantilización de
aspectos esenciales de la vida humana supone plantear barreras a las pretensiones
ilimitadas de expansión de los mercados, tal como se vienen proponiendo desde las
instituciones multilaterales. Frente a la ausencia de carga ética en los conceptos de
pobreza y desigualdad del paradigma de Washington, esta declaración supone una
diferencia cualitativa y profunda.
Pero, una vez más, esta declaración no se concreta en objetivos cuantificables o
referencias precisas, lo que la inhabilita para evaluar las políticas que impulsan las
organizaciones internacionales y los gobiernos. Así se explica esa ya mencionada falta
de crítica a cualesquiera procesos concretos impulsados por acuerdos internacionales
que provoquen inequidad. Para el PNUD no hay ‘malos’, aunque sería mejor decir que
no señala responsables. Y esto resulta difícil de entender en la situación actual en la que,
si bien la solución no consiste en demonizar, tampoco cabe dejar pasar por alto que los
resultados de desigualdad y pobreza encuentran su causa, en parte, en esos acuerdos
normativos que no nacen en el aire y que son el resultado del funcionamiento de
instituciones y organismos con nombre y apellido.
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Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
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La denuncia de la desigualdad pierde fuerza si no quedan especificadas ciertas
referencias que establezcan cuándo resulta intolerable. Desde la convicción ética con
que el propio PNUD define su posición, cabe esperar una definición que permita
orientar la acción pública. Pero ésta no se da, si se exceptúa la referencia del concepto
de pobreza humana. Salvo ésta, que como ya se ha dicho establece unos mínimos que
no garantizan que su cumplimiento permita una desarrollo real de las personas, no hay
una formulación de qué pudiera ser el bienestar hoy deseable y posible de manera
general. El enfoque del desarrollo humano descansa en el profundo convencimiento de
que la persona es el destinatario central de la actividad económica y que, en
consecuencia, sólo la certeza de que el bienestar de las personas concretas ha mejorado
es la medida de que el desarrollo ha avanzado. Se puede comprender, por tanto, la
trascendencia que tiene el vacío de una adecuada definición de cuáles son las
situaciones insostenibles de las personas, que plantean la necesidad de superarla con
toda la fuerza de la exigencia categórica ética, frente a la cual las pretendidas exigencias
de la economía debieran ceder.
La última consideración crítica se dirige a las propuestas de gobernabilidad mundial.
Siguiendo la trayectoria tantas veces repetida en este análisis, el aspecto positivo queda
desvaído ante la ambigüedad de sus concreciones. El capítulo 5 del informe es un
compendio de voluntarismo, que muestra un listado larguísimo de propuestas
caracterizadas más por un deseo que por la convicción de su viabilidad. Ello hace que
pierda credibilidad y fuerza política el informe. Un estudio comparativo de las medidas
planteadas en anteriores informes sobre gobernabilidad mundial muestra que se han
rebajado y debilitado las iniciativas. 25
En resumen, los últimos documentos del PNUD decepcionan como elementos de
construcción de un paradigma alternativo. Las razones para hacer este juicio se han
repetido a lo largo de la exposición: las ideas claves del enfoque no se traducen en
mecanismos de análisis y políticos precisos y claros, con lo que los conceptos se diluyen
y pierden operatividad. No puede dejarse de reconocer la carga crítica que plantea a la
visión optimista de la liberalización como eje de la globalización, que defiende el
paradigma de Washington. En este sentido el PNUD ejerce de defensor de algunas de
las reivindicaciones de los países en desarrollo y es un aspecto necesario, aunque resulte
insuficiente.
Bilbiografía
BANCO MUNDIAL(1999a); Informe Anual 1999. Banco Mundial, Washington, D.C.
BANCO MUNDIAL (1999b); Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1999-2000.
Banco Mundial, Washington, D.C.
25
De manera especial, el Informe sobre Desarrollo Humano,1994 (pags.93-101) contiene propuestas
más precisas y favorables a los países en desarrollo. Es interesante el análisis que hace de la OMC,
donde menciona repetidamente la desigualdad y resulta mucho más directo que el que hace en el
informe de 1999.
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Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad
ALFONSO DUBOIS
BID (1999); América Latina frente a la desigualdad. Progreso económico y social en
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