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Fotografía: Lupi Herrera
Índice
Prólogo
Agradecimientos
Introducción
Primera parte
Comprender los derechos y el desarrollo de los niños
1
2
3
La Convención sobre los Derechos del Niño
Breve historia de la convención sobre los derechos del niño
Las disposiciones de la Convención
Algunas preguntas que se desprenden de la Convención
Las obligaciones establecidas por la Convención para los gobiernos locales
de las zonas urbanas
El desarrollo de la infancia
La importancia de los entornos propicios para el desarrollo de los niños
La experiencia en materia de desarrollo y las necesidades de los niños en las
diferentes edades
Niños que afrontan dificultades especiales en su desarrollo
Familias estables
Cambiar las realidades sociales
Vivienda adecuada y segura
Servicios municipales básicos
Otros apoyos de importancia
Segunda parte
Defender los derechos de los niños de las zonas urbanas
4
5
6
El entorno antes y durante el nacimiento
El entorno intrauterino del niño
El entorno del alumbramiento
Seguimiento después del alumbramiento
Una perspectiva más amplia
Viviendas para los niños
La importancia de la vivienda en el desarrollo de los niños
Fomentar viviendas que apoyen los derechos de la infancia
Atención infantil en instituciones
Salud de la comunidad
Los problemas de salud de los pobres de las zonas urbanas
Evaluación y análisis
Crear vecindarios saludables y habitables
La prestación de servicios de salud completos e integrados
Nutrición adecuada para todos
Educación sobre la atención sanitaria
Las necesidades especiales de los adolescentes y de los niños de mayor edad
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7
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Vecindarios para los niños
Cómo las comunidades acogedoras afectan el desarrollo de los niños
Inseguridad en la comunidad y temores sociales
Respuestas ante el tráfico
Oportunidades para el juego y la recreación
La participación positiva de los niños en la comunidad
Superar las fronteras de la comunidad local
El cuidado del niño y la niña
El papel de las autoridades locales
Algunos modelos de prestación de atención infantil y apoyo al desarrollo en la
primera infancia
Escuelas
La función de las autoridades locales en el fomento de los vínculos entre la
escuela y la comunidad
Conseguir que la educación sea verdaderamente universal
Una educación que promueva los derechos de la infancia
Las escuelas y la salud
El entorno material de las escuelas
Acceso a la información: bibliotecas y centros de recursos
Centros de recursos para los maestros
Escuelas secundarias
Educación no estructurada
Niñez trabajadora
Las implicaciones del trabajo para el desarrollo de los niños
Los problemas que afrontan las autoridades locales y sus aliados
Crear un marco de acción
Utilizar de manera constructiva las leyes y las regulaciones
Encontrar alternativas prácticas para los niños y sus familias
Apoyar a los niños en el lugar de trabajo
Los niños de la calle
Las responsabilidades de las autoridades locales y de sus aliados
Apoyo a los niños y a los adolescentes en la calle
Justicia para la niñez
La función de las autoridades locales
Violaciones frecuentes de los derechos de los niños que están en
conflicto con la ley
Algunos principios básicos y modelos para la acción
Tercera parte
Gestión pública de los derechos de la infancia
13
El contexto del gobierno local
La relación entre el gobierno local y la gestión comunitaria
Las relaciones del gobierno local con la esfera nacional
El contexto internacional
Los desafíos que afrontan los gobiernos locales
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3
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Las consecuencias prácticas para el gobierno local
Institucionalizar la Convención para alcanzar una acción sostenible
Concientizar sobre la infancia y sus derechos en todos los planos
Mejorar la calidad de la información y de la comunicación
Estructuras y procesos efectivos de gobierno
Apoyar las actividades de la comunidad y fomentar la ciudadanía
Supervisión, evaluación y aplicación
Trabajar con otras municipalidades para influir en la política nacional
Democracia participativa, la base de los derechos de la infancia
Recursos
Bibliografía
Créditos
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284
301
315
4
Prólogo
Para hacer frente al crecimiento acelerado de las ciudades en América
Latina, la región más urbanizada del mundo en desarrollo, las oficinas de
UNICEF han solicitado con urgencia esta segunda edición en español de Ciudades
para los niños. Dos de sus autores, antes asesores globales en la sede de
UNICEF, ahora coinciden en la oficina regional desempeñando nuevas tareas,
pero se apresuran a apoyar la solicitud, entendiendo que su vigencia y su
utilidad en el contexto de crisis que se vive en la región es innegable.
La urbanización no es el único récord regional. América Latina
tiene además el triste honor de ser la región más injusta del mundo, la que
presenta las mayores desigualdades en distribución de ingresos. El ingreso per
cápita del 20 % más rico de la población supera 17,8 veces al ingreso del 20 %
más pobre y su desigualdad distributiva es tres veces mayor que el promedio
mundial.
La conjunción de estos dos récords se manifiesta precisamente en las
zonas urbanas. Las mayores disparidades y por ende la mayor exclusión,
segregación y conflicto social se produce en las zonas urbanas. Las disparidades
constituyen además un factor subyacente de la pobreza, ambos factores en
constante crecimiento. La expresión física
de esta patología social se manifiesta en la forma de ciudades excluyentes y
segregadas.
Por otra parte, en esta región los niños son desproporcionadamente
pobres. Actualmente, el 44 % de la población es pobre. Sin embargo, el 60 %
de los niños menores de trece años son pobres. En la última década aumentó
la proporción de niños y adolescentes pobres y se estima que en la actualidad
hay doscientos veinte millones de pobres de los cuales casi ciento veinte
millones son menores de veinte años. Entre estos, más de veinte millones de
niños trabajan. La gran mayoría de ellos son urbanos.
En momentos en que la humanidad vuelca su atención hacia la pobreza
y se traza metas urgentes para reducirla, en UNICEF estamos convencidos
de que esto no se logrará sólo con crecimiento económico ni con la reducción
de disparidades a menos que cambie sustancialmente la política pública en su
conjunto, porque las tendencias en ambos indicadores mencionados continúan
siendo adversas. Nuestra tesis es que la pobreza sólo se podrá reducir a partir
de la infancia.
UNICEF y CEPAL recientemente han evaluado el potencial del
cumplimiento de metas para la infancia en la región. Para ello se consideró la
necesidad de inversión adicional en la infancia en materia de educación inicial,
educación primaria y secundaria, cuidado materno infantil, VIH-sida y agua y
saneamiento, todos ellos rubros estrechamente relacionados con las metas
del milenio y muy especialmente con la reducción de la pobreza. Teniendo en
cuenta que las estimaciones reflejan grandes diferencias entre los países, se
llegó a la conclusión de que en un escenario optimista de crecimiento equivalente
5
al de la década del 90, para cumplir sólo las metas indicadas habría que
aumentar la inversión regional promedio por niño en un 50 % adicional,
anualmente. Se estimó que en un escenario pesimista de crecimiento cero,
esta inversión regional promedio por niño tendría que ser un 30 % más alto
que el escenario optimista.
No cabe la menor duda de que gran parte de esta inversión adicional
habrá que asignarla a las zonas urbanas porque allí es donde se dan las
mayores disparidades y donde vive el mayor número de los postergados.
Para que estas inversiones sean eficientes y realmente logren revertir las
disparidades, será imprescindible el desarrollo de planes locales participativos
de acción en favor de la infancia, y que dichos planes se encuentren respaldados
tanto por las políticas públicas como por los presupuestos adecuados. El
documento que hoy se reedita está concebido para dar a las autoridades
locales una serie de pistas sobre lo que se debe hacer en las ciudades para
que sean lugares más aptos para niños y adolescentes.
Además, y en vista de las situaciones de crisis económica, política
social y de gobernabilidad y democracia que sufre Latinoamérica, corresponde
invocar el principio del interés superior del niño que figura en la Convención
sobre los Derechos del Niño y con ello proteger los derechos de la infancia
movilizando la voluntad política y alentando un giro moral en la sociedad para
que se privilegie la ética de la solidaridad y de la justicia. Una ciudad
ambientalmente sana, socialmente segura, solidaria, entretenida, apropiable,
participativa, respetuosa de la cultura local y de la diversidad, y lúdica será la
expresión visible de esta voluntad.
Aprovechamos de los avances tecnológicos, para entregar a ustedes
esta nueva edición en forma de CD Rom para facilitar su reproducción.
Panamá, 1 de octubre de 2003.
Alfredo Missair
Director regional adjunto
para América Latina y el Caribe
UNICEF
Ximena de la Barra
Asesora regional en Política Pública
para América Latina y el Caribe
UNICEF
6
Agradecimientos
Hay muchas personas cuya colaboración debemos reconocer en estas
líneas. En primer lugar, los miembros del equipo que pertenecen a UNICEF:
Ximena de la Barra concibió y encargó este libro y analizó cada uno de los
borradores desde la perspectiva que le ofrece su amplia experiencia en la
lucha contra la pobreza urbana en contextos muy distintos. Alfredo Missair
contribuyó no sólo con su amplio conocimiento práctico y su entusiasmo por
las ideas, sino también con una gran dedicación a resolver los pequeños detalles
y una enorme paciencia en su minuciosa edición, así como una disposición
favorable para discutir todas las alternativas posibles a pesar de sus numerosas
ocupaciones. Junto con Selim Itus, del Children's Environments Research Group,
Alfredo colaboró también en el diseño gráfico del libro.
Muchas otras personas contribuyeron también con su tiempo para leer
y comentar varios capítulos. Nos gustaría agradecer al Dr. Óscar CastilloVelásquez, y a Joanne Csete, France Donnay, Elaine Furniss, Alec Fyfe, Sree
Gururaja, Gulbadan Habibi, James R. Himes, Alfhild Petren, Mary Racelis y
Marta Santos País. También ofrecieron una valiosa ayuda varios lectores que
no pertenecen a UNICEF, y agradecemos por ello su generosidad; sus nombres
y las organizaciones a las que pertenecen aparecen más abajo.
Queremos extender un agradecimiento especial a Ladislau Dowbor,
quien revisó todo el manuscrito y contribuyó con una gran dosis de amabilidad,
paciencia y buen humor a esta difícil tarea.
Gracias también a los empleados de UNICEF que gestionaron varios
aspectos de esta labor: a Bradley Winneshieck, quien ordenó la tarea de
comunicación con los especialistas consultados; a Michael Kovach, quien coordinó
todos los detalles sobre la disponibilidad de recursos, y a Theresa Kilbane,
quien se encargó de este proyecto cuando sus colegas fueron transferidos a
otros puestos, y que generosamente lo llevó a término. Lisa Adelson, Nicole
Toutounji y Ellen Tolmie, en la biblioteca fotográfica de la sede de UNICEF en
Nueva York, y Caroline Coomber, de Londres, que fueron todos muy generosas
con su tiempo y sus recursos. Vicky Haeri coordinó las relaciones de UNICEF
con nuestro editor, y por ello le damos también las gracias.
En Londres, tenemos que agradecer a todo un instituto. El International Institute for Environment and Development (IIED), donde David
Satterthwaite nos proporcionó una oficina y un gran apoyo a Roger Hart y a mí
durante varios meses, a fin de facilitar nuestra recopilación de recursos en
Londres y colaborar estrechamente con él en la redacción del libro. Finalmente,
damos las gracias a Jonathan Sinclair Wilson, Ruth Coleman y otros miembros
del personal de Earthscan, por sus esfuerzos en la publicación del libro.
Sheridan Bartlett
1999
7
Introducción
La intención de los autores de este libro es que sirva como fuente de
información a las autoridades locales y a sus aliados en todas las actividades
encaminadas a conseguir que las ciudades sean un lugar más acogedor para
los niños y adolescentes. Es una obra que también examina las
responsabilidades que las autoridades deben asumir a este respecto y analiza
varias medidas prácticas para resolver estos problemas cuando los recursos
son limitados y las exigencias numerosas.
Los niños del mundo tienen muchas cosas en común. Todos ellos
anhelan vivir con su familia y amigos y sentirse seguros en sus hogares y
comunidades. Desean agua potable para beber y una cantidad suficiente de
alimentos. En todo el mundo, los niños y niñas nos dicen que quieren disponer
de espacio para jugar y de lugares donde poder escapar del ruido, de los
malos olores y de la basura. Les gustaría que los adultos los respetaran y
disfrutar de una participación real en la vida de sus comunidades. También
quisieran acceder a un tipo de educación que les permita labrarse un futuro.
No son exigencias desmedidas, pero para más de un tercio del mundo son
sólo un sueño.
Doce millones de niños menores de cinco años siguen muriendo cada
año, la mayoría debido a causas que se pueden prevenir1. Cientos de millones
de niños y niñas sobreviven en unas condiciones de vida terribles, tienen muy
pocos alimentos y escasas posibilidades efectivas de recibir tratamiento cuando
están enfermos o sufren lesiones. Cada año se obliga a más de un millón de
menores a prostituirse, y muchos millones más trabajan en condiciones
peligrosas y agotadoras2. Grandes cantidades de niños recorren a la deriva las
calles de las ciudades y dependen de su imaginación para sobrevivir, como
ejemplo conmovedor del fracaso de sus familias y de las sociedades en que
viven. Este escándalo mundial es un problema no sólo de recursos, sino también
de prioridades. En Estados Unidos de América, la economía más grande del
mundo, una cuarta parte de la infancia vive en la pobreza3. Pero la experiencia
demuestra que con una firme voluntad política es posible alcanzar un alto
grado de desarrollo social, incluso cuando no hay riqueza y el crecimiento
económico es limitado o inexistente4.
En el mundo en general, sin embargo, el desarrollo social no ha sido
una de las mayores prioridades. La economía mundial se ha ampliado de
manera extraordinaria en los últimos 30 años, pero durante el mismo período
las desigualdades en los ingresos per cápita entre los países ricos y los pobres
se han triplicado5. En 1990, los ingresos del 20 % de la población más rica del
mundo eran ciento cincuenta veces superiores a los del 20 % más pobre6. En
lugar de eliminar la pobreza el modelo económico mundial que prevalece en la
actualidad contribuye a agudizar la exclusión política, económica y social de la
mayoría de los habitantes del planeta. En muchos países, el reembolso de la
deuda ha sustituido esencialmente a la inversión en el desarrollo humano. En
esta época de riqueza sin precedentes, una tercera parte de los habitantes del
mundo vive con menos de un dólar diario7. Casi la mitad de ellos son niños, y
OMS (1995), The World
Health Report 1995:
Bridging the Gaps, Ginebra:
Organización Mundial de la
Salud.
2
UNICEF (ed) (1997), El
progreso de las naciones
1997, Nueva York: UNICEF.
3
Children’s Defense Fund
(1997), The State of
America’s Children Yearbook
1997, Washington D.C:
Children’s Defense Fund.
4
Anand, S. y Ravallion M.
(1993), ‘Human Development in Poor Countries: On
the Role of Private Incomes
and Public Services’, Journal
of Economic Perspectives, 7
(1 Invierno): 133-150.
5
PNUD (1996), Informe
sobre el desarrollo humano
1996, Nueva York: Oxford
University Press.
6
PNUD (1992), Informe
sobre el desarrollo humano
1992, Nueva York: Oxford
University Press.
7
PNUD (1997), Informe
sobre el desarrollo humano
1997, Nueva York: Oxford
University Press.
1
8
la cifra continúa en aumento.
Estos niños no pueden esperar que haya una prosperidad económica
en un futuro lejano. Es una responsabilidad moral elemental asegurar que
ningún menor padezca hambre, ni duerma en la calle, ni sufra la violencia, ni
sea excluido de la escuela. Esta obligación moral es también una proposición
razonable desde un punto de vista económico. Los costos que supone asegurar
el cumplimiento de los derechos básicos de un niño son mínimos comparados
con los costos en que incurre la sociedad cuando es incapaz de responder a
esta obligación. La mayoría de las necesidades de los niños puede satisfacerse
mediante una mejora o una reorientación de la gestión de los recursos que
poseemos actualmente. Sólo se trata de rescatar algunos valores básicos de
la dignidad humana, de luchar por satisfacer las necesidades más importantes.
En este libro se aborda sólo una parte del complicado panorama que
afronta la infancia: su objetivo principal gira en torno a la situación cotidiana de
un creciente número de niños que viven en la pobreza en muchas ciudades de
Asia, África y América Latina. Sus autores no tratan de analizar las atrocidades
de la guerra que afectan a la vida de muchos niños y de sus familias, sino que
se limitan a emergencias más silenciosas, aquellas que se olvidan con facilidad.
Cerca de la mitad de la población del mundo vive actualmente en las zonas
urbanas. Sin embargo, no todas las ciudades siguen creciendo, aunque la
tendencia permanente continúa en un aumento rápido del número de personas que viven y trabajan en las zonas urbanas, especialmente en África y en
Asia8.
Tradicionalmente se considera que la pobreza absoluta se concentra
en las zonas rurales y que las poblaciones de los centros urbanos ganan más
dinero y disponen de una mejor infraestructura y de mejores servicios básicos.
Pero las cifras oficiales con frecuencia desfiguran y simplifican en exceso la
realidad. Cuando se hacen conteos de las poblaciones urbanas, se excluye por
lo general a muchos de los pobres que viven en los tugurios que rodean las
ciudades. A menudo se agrupa a las personas incluidas en el conteo con
personas de mayores recursos de la ciudad, lo cual genera promedios que no
revelan las duras condiciones de vida de los habitantes más pobres. La mayoría
de las estadísticas nacionales tampoco tienen en cuenta los elevados costos
que supone el estilo de vida de las zonas urbanas. Otros análisis más complejos
demuestran que la escala y la intensidad de la pobreza urbana ha sido
subestimada en numerosos países, y que las peores desigualdades y privaciones
se producen en las ciudades grandes y pequeñas.
Los niños inmersos en la pobreza urbana corren, sin duda, un gran
peligro. Muchos de ellos viven en terrenos inhabitables y bajo la amenaza
constante del desahucio. Carecen de acceso fácil al agua potable, y sus retretes,
si es que los tienen, son oscuras y malolientes letrinas de pozo o instalaciones
comunitarias sucias. En las zonas más pobladas, donde las enfermedades
infecciosas pueden propagarse con rapidez, las amenazas a la salud son muy
graves. Si estos niños acuden a la escuela, encuentran que las aulas están
superpobladas, carecen de suficiente personal, disponen de escasos materiales
pedagógicos y, cuando los hay, guardan muy poca relación con sus culturas,
La pobreza se
subestima en
los centros
urbanos
CNUAH (1996), An
Urbanizing World: Global
Report on Human Settlements 1996. Nueva York:
Oxford University Press.
8
9
sus intereses o sus posibilidades de empleo en el futuro. Las oportunidades
para jugar son casi siempre inadecuadas, debido a que los espacios exteriores
están contaminados con basuras y excrementos, y los espacios interiores
suelen ser insuficientes, incluso para las necesidades más elementales de la
familia.
En las ciudades los niños también son testigos de convulsiones sociales.
Cuando la gente está hacinada en condiciones de escasez y de incertidumbre,
su relación social puede verse afectada por el recelo y la agresividad. Con
frecuencia, la violencia desgarra los vecindarios. La emigración en gran escala,
el rápido crecimiento urbano y las elevadas tasas de pobreza han contribuido a
la erosión de la familia y de la estructura de la comunidad. Las antiguas redes
de seguridad han desaparecido, remplazadas a menudo por alternativas muy
limitadas. La capacidad de los adultos para prestar un cuidado adecuado está
gravemente afectada por las grandes cargas que supone la pobreza. A la
deriva en un mundo confuso y poco propicio, muchos niños encuentran que
sus únicas salidas son la calle, la prostitución, la toxicomanía y las pandillas
urbanas.
La responsabilidad sobre estos niños en peligro se delega cada vez
más en los gobiernos locales. En lugar de ser los simples custodios de los
parques y de los sistemas de desagüe, las autoridades locales están
convirtiéndose sistemáticamente en los principales defensores del bienestar
humano, dentro del proceso de descentralización que ocurre en todo el mundo.
En muchos casos, esto constituye un reto que supera sus posibilidades. Muchos
de los factores que inciden en la pobreza urbana se derivan de tendencias
macroeconómicas y de prioridades sectoriales que están por encima de la
gestión de las autoridades locales. Incluso aquellos factores que en teoría
pueden gestionarse en el plano local superan la capacidad práctica de esas
autoridades para abordarlos de una forma integral. Las autoridades locales no
reciben con la frecuencia necesaria los fondos suficientes para satisfacer estas
responsabilidades de forma adecuada. Tampoco tienen siempre la autoridad
necesaria para recaudar impuestos locales, o para tomar decisiones de
importancia en materia política.
Para tratar de encontrar una solución a la raíz del problema de la
pobreza y de la exclusión es claramente necesaria la participación de los
estamentos nacionales e internacionales. Pero este libro se concentra sobre
todo en las medidas que es posible tomar de manera razonable y efectiva en
el ámbito local. Incluso cuando las autoridades urbanas tienen graves limitaciones
en materia de fondos, aptitudes y poder, todavía pueden hacer cambios
significativos en la calidad de vida de los niños. Todos los días se toman
decisiones en el ámbito local que tienen notables implicaciones para los niños,
no sólo en esferas claves como la educación, la salud y el bienestar social, sino
también en sectores que no siempre se relacionan con la infancia, como la
planificación y la gestión del usufructo de la tierra, el agua y su saneamiento, el
orden público y la creación de empleo. Para que las ciudades sean lugares
más acogedores, seguros y favorables para los niños y adolescentes, las
personas encargadas de todas las esferas de la planificación, la gestión y la
formulación de políticas urbanas deben considerar las repercusiones a largo
Grandes
peligros para
los niños
Desorden
social
Respuestas
locales
10
plazo que sus decisiones y sus actividades tienen sobre la vida cotidiana de la
infancia y sobre su bienestar. Sólo cuando se gestionen las ciudades desde
esta perspectiva, podrán convertirse en lugares donde los niños tengan la
importancia debida.
Crear ciudades acogedoras para los niños exige en muchos casos la
adopción de nuevas actitudes, nuevas técnicas y nuevos mecanismos. Durante el último decenio hemos tenido a nuestra disposición un poderoso
instrumento jurídico para apoyar a las personas comprometidas en esta tarea,
y para asegurar que la apremiante situación de los niños no sea considerada
inevitable. En 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó
oficialmente la Convención sobre los Derechos del Niño, y hasta 1997, 191
países habían tomado la iniciativa de aceptar estas disposiciones jurídicas
relacionadas con los asuntos de la infancia en todos los planos. Cuando la
Convención se considera seriamente como un conjunto de directrices, se
convierte en un documento que puede sustentar e impulsar la política y las
actividades públicas en todas las esferas. Con este espíritu, la Convención se
utiliza en este libro como un marco para definir obligaciones, metas y estrategias
a fin de satisfacer las necesidades de los niños en las zonas urbanas.
El tema de los derechos puede parecer innecesario en este debate.
¿Por qué no abordar las actividades municipales simplemente desde la
perspectiva de las necesidades de los niños, en lugar de complicar la cuestión
con la introducción de esta nueva dimensión? Existe una diferencia importante
entre un planteamiento basado en los derechos y uno basado en las
necesidades, y la clave radica en el concepto de ciudadanía, con sus implicaciones
de participación activa y de derechos. Una propuesta basada en los derechos
promueve las oportunidades de todos aquellos que no pueden negociar desde
una posición de fuerza y dignidad. Significa que los niños pobres y sus familias
deben participar activamente en los procesos que los afectan, y no convertirse
en beneficiarios pasivos y dependientes de la política social. El énfasis que se
haga en los derechos de la infancia asegura también que la definición de las
necesidades básicas mínimas sea lo suficientemente amplia no sólo para abarcar
la supervivencia inmediata sino, también, para garantizar un bienestar a largo
plazo.
Derechos
frente a
necesidades
Atender a los derechos de la infancia no es una actividad superficial o
trivial. Significa encarar la pobreza y la exclusión en todos los frentes, y movilizar
a toda la sociedad para crear una cultura ciudadana que favorezca y apoye a
todos los niños. Se trata de una tarea considerable que no requiere, sin embargo, la aplicación de estrategias excepcionales. Un programa que apoye la
Convención acatará también las metas y las normas del desarrollo sostenible,
la justicia social y la eliminación de la pobreza. Poner en práctica los derechos
de la infancia no es sólo una tarea suplementaria para unos funcionarios
excesivamente cargados de trabajo. Por el contrario resulta atinado, desde un
punto de vista práctico, considerar que la labor más importante consiste en
satisfacer las necesidades colectivas de todos nuestros niños. El bienestar de
los niños es un indicador importante de una sociedad saludable. Atender las
necesidades de los ciudadanos más jóvenes repercute en la calidad de vida de
todos los demás.
Las autoridades urbanas afrontan, sin duda, los retos más importantes.
La concentración de personas y de actividades económicas en las zonas urbanas
pone a prueba la situación del medio ambiente y a los pobladores locales y,
como consecuencia de ello, las ciudades se convierten a menudo en lugares
11
degradados y con una elevada contaminación. Pero estas mismas
concentraciones ofrecen oportunidades para mejorar la calidad de vida de
todos los implicados. Una mayor densidad demográfica permite obtener costos
más reducidos por hogar en materia de abastecimiento de agua, de recolección
y eliminación de desperdicios, y de la mayoría de los sistemas de atención
sanitaria y la educación. Los servicios especializados son más viables cuando
hay un mayor número de personas que los necesitan. Es posible supervisar
de manera más fácil y económica las normas ambientales. La mayoría de los
pobladores de las zonas urbanas se encuentran al alcance de los medios de
difusión, y esto presenta una oportunidad sustancial y constructiva para
aumentar la toma de conciencia y promover el cambio. Cuando los ciudadanos
se pueden reunir con facilidad, también se pueden movilizar con mayor eficacia
en defensa de sus intereses. Las concentraciones en las zonas urbanas pueden
aumentar los niveles de vitalidad y diversidad, dos elementos difíciles de
encontrar en otros lugares y que enriquecen la calidad de vida. Existe un gran
potencial para las alianzas creativas y las soluciones originales.
Desafíos y
oportunidades
en las
ciudades
Si se utiliza la Convención sobre los derechos del niño como un marco
para definir el mundo que los niños merecen ocupar, este libro ofrece un
panorama general de las presiones que ejerce la vida urbana sobre los menores
que viven en la pobreza, así como una serie de directrices para tomar medidas
prácticas. La naturaleza de la vida de los niños, las oportunidades de que
disponen y las tensiones a las que están sometidos, pueden variar de manera
notable entre los países e incluso entre las ciudades. La noción de lo que debe
ser el interés superior del niño y los recursos disponibles para atenderlo, difiere
también de un lugar a otro.
En este libro no se puede delinear un plan detallado para tomar medidas,
ni tampoco existe ninguna fórmula individual que pueda resolver la serie de
realidades complejas que encaran las ciudades y comunidades. Pero en el
marco de la Convención se estipulan algunos principios básicos que brindan
una perspectiva que permite tener en cuenta cuestiones como la complejidad
y la diversidad. Esperamos que estos principios, junto con el gran número de
ejemplos provenientes de todo el mundo, inspiren y apoyen a los agentes
locales en su tarea de encontrar soluciones para los problemas locales y para
crear ciudades que mantengan los derechos de los niños y jóvenes.
12
Primera parte
Comprender los derechos
y el desarrollo de los niños
Algunos gobiernos locales han recibido ya el reconocimiento que merecen
por su compromiso en defensa de los niños y adolescentes. Sin embargo, para
diversas autoridades, convertirse en defensores y promotores de los derechos
de la infancia es una función nueva, tal vez confusa y difícil de resolver. En
muchos casos es preciso ofrecer una orientación básica para que esta función
tenga un sentido real. Los capítulos preliminares ofrecen la información general y
la perspectiva necesarias para esta tarea.
El capítulo 1 expone el concepto y la historia de los derechos de la infancia
y debate algunos temas derivados del enfoque sobre la infancia basado en los
derechos. Los autores presentan una sinopsis de las disposiciones de la
Convención, seguida por una descripción de las obligaciones que se derivan de
estas disposiciones, y de los mecanismos formales para poner en vigor los
derechos de los niños.
El capítulo 2 ofrece una breve introducción sobre el proceso de desarrollo
de los niños y adolescentes, y analiza las repercusiones de los entornos social y
material sobre este proceso. Aunque reconoce las diferencias culturales, sociales
y económicas en la vida de los niños y en su proceso de desarrollo, este capítulo
analiza algunas directrices básicas para resolver las necesidades de niñas y niños
de diversas edades.
La Convención hace hincapié en que los derechos de la infancia se protegen
mejor en el marco de familias estables, en las que se prodiga el amor. Pero las
presiones de la pobreza urbana menoscaban gravemente la estabilidad de la
familia. El capítulo 3 analiza los diferentes tipos de asistencia que pueden prestar
las autoridades locales para posibilitar que las familias cumplan con las
responsabilidades que tienen hacia sus hijos.
13
1
En la convención sobre
los derechos del niño
se establece que el
derecho del menor a
La Convención sobre los Derechos del Niño, el tratado internacional una familia y a una
más ampliamente aceptado del mundo, establece la forma en que debe tratarse identidad es fundamena los niños en las diferentes esferas de la vida. Reconoce sus derechos a la tal. Foto: William Martínez.
La Convención sobre los derechos del niño
supervivencia, el desarrollo y la protección, y a una participación activa en las
cuestiones que los afectan. La amplitud de las disposiciones de la Convención
otorga una importante responsabilidad a los gobiernos locales junto a otros
sectores de la sociedad y a otras esferas del gobierno y de la comunidad
internacional; pero también ofrece un marco de acción que permite la posibilidad
de crear ciudades integradas y vitales, no sólo para la infancia sino para todos
los ciudadanos.
www.agenciamacondo.com
Un factor que ha impulsado el desarrollo de los derechos humanos
durante el último decenio ha sido la creciente insatisfacción ante la noción de
que cualquier grupo de personas puede ser considerado jurídicamente como
propiedad de otro, o no disfrutar de los derechos de que gozan otros grupos.
La esclavitud ya no se tolera jurídicamente, los sistemas de casta están siendo
desmantelados, y cada vez hay un mayor número de mujeres que disfrutan
de su derecho a la autodeterminación. El grupo que ha recibido más
recientemente la atención de los expertos en cuestiones de derechos es el
que forman los niños y jóvenes, y la historia de los derechos de la infancia
refleja de manera más general la cambiante percepción del público sobre el
significado de la niñez1.
La situación de la infancia se complica debido al período biológico por el
que atraviesan su vida y a las complejidades intrínsecas del proceso de
crecimiento. Los niños menores, en concreto, dependen de sus padres y de
otras personas para recibir protección y atención. Todavía resulta muy difícil
para muchas personas aceptar que es posible contemplar a los menores
como personas que tienen sus propios derechos, en lugar de considerarlos
propiedad exclusiva de sus padres. En general, los adultos perciben que los
Therborn, G. (1996, ‘Child
Politics: Dimensions and
Perspectives’, Childhood,
3(1): 29-44.
1
14
niños carecen de la condición de seres humanos completos y se encuentran
en un proceso de formación para convertirse en adultos.
Pero cada vez más personas reconocen que nuestra imagen de la
niñez es en gran medida una construcción social y cultural2. Las expectativas
que se tienen sobre lo que deben ser los niños han sido muy distintas en
diferentes épocas de la historia y en distintas partes del mundo. Las necesidades
y los supuestos de las personas que rodean a los niños determinan, al menos
en cierta medida, sus capacidades y lo que se espera de ellos. Las realidades
económicas y los modelos culturales conforman la experiencia de la niñez en
una época y en un lugar determinados.
Debido a que esta percepción varía entre una cultura y otra, e incluso
dentro de la misma cultura, el desacuerdo sobre los derechos de la infancia es
considerable. Por una parte, algunas personas defienden que los niños, como
seres humanos, deben tener los mismos derechos que los adultos. En el otro
extremo están quienes creen que los niños carecen de la competencia necesaria
para ejercer derechos, y que, protegidos como lo están por sus progenitores,
no tienen ninguna necesidad de disfrutar de derechos. La mayoría de las
personas que participan en el debate sobre los derechos de la infancia apoyan
un planteamiento que reconozca tanto la necesidad de protección como el
fomento de su potencial para que actúen en representación propia. El
movimiento en pro de los derechos de la infancia ha avanzado desde una
etapa primordialmente protectora hasta una mayor aceptación de la capacidad
de los niños de ejercer como ciudadanos que participan en la sociedad y
contribuyen a ella, y que merecen el derecho a ejercer esta capacidad3.
BREVE HISTORIA DE LA CONVENCIÓN
SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO
La Convención sobre los Derechos del Niño (a la que nos referiremos en este
libro por el nombre de Convención) fue el primer instrumento internacional que
reconoció los derechos de la infancia. La Declaración de Ginebra de 1924 y la
Declaración de los Derechos del Niño de 1959, ampliamente aceptadas por la
comunidad internacional, tuvieron un considerable peso moral en la promoción
del derecho de la infancia a la protección y a la atención. Pero ninguno de
estos documentos tenía carácter vinculante, por lo que existía la necesidad de
una convención única, jurídicamente obligatoria4.
En respuesta a una iniciativa presentada por Polonia en 1978, la Comisión
de Derechos Humanos comenzó la elaboración de un tratado jurídico de este
tipo. Después de diez años de debate y preparación por parte de un grupo de
trabajo abierto, la Asamblea General aprobó por unanimidad el texto final en
1989. Este documento trascendía de diversas formas el contenido de la
Declaración de 1959. Sus disposiciones eran más concretas; ampliaba de manera
notable los derechos civiles y políticos que se ofrecían a la infancia; y hacía
hincapié en la capacidad de los niños para dejar de ser los beneficiarios pasivos
de la protección y convertirse en destinatarios activos y comprometidos con
sus derechos5. La aceptación de la Convención fue un proceso rápido y
generalizado. En septiembre de 1997, la Convención estaba vigente en 191
países y sólo dos no se habían convertido aún en Estados partes. Uno de ellos
es Somalia, que en la actualidad carece de gobierno, y el otro es Estados
Unidos de América. Ninguna convención sobre derechos humanos ha alcanzado
una aceptación tan amplia o tan rápida.
James, A. y Prout, A.
(eds) (1990), Constructing
and Reconstructing
Childhood: Contemporary
Issues in the Sociological
Study of Childhood,
Londres: Falmer Press.
3
LeBlanc, L. J. (1995), The
Convention on the Rights of
the Child: United Nations
Lawmaking on Human
Rights, Lincoln, Nebraska:
University of Nebraska
Press.
4
Hammarberg, T. (1992),
‘Making Reality of the
Rights of the Child’, en
Verhellen, E. (ed), Rights of
the Child Lectures, Part 2,
Ghent: Children’s Rights
Centre.
5
Verhellen, E. (1994),
Convention on the Rights of
the Child: Background,
Motivation, Strategies, Main
Themes, Leuven Kessel-Lo,
Bélgica: Garant.
2
15
La Convención es un documento notable a causa, sobre todo, del
considerable apoyo recibido. Ha servido para crear de una manera altamente
definitiva y conspicua el derecho jurídico de los niños del mundo a recibir
atención y recursos de sus gobiernos y de todos los sectores de la sociedad a
la cual pertenecen. No solo ha sido útil para verificar las metas destinadas a
lograr el bienestar de la infancia, también ha permitido crear un sistema para
comprobar su puesta en marcha, sin el cual el progreso sería menos factible.
La Convención ha sido aceptada como una serie de directrices jurídicas, como
instrumento pedagógico y un como marco de referencia para todos los análisis
serios relativos a la infancia y a la juventud. Se ha convertido en un programa
de acción para los organismos internacionales dedicados a la infancia, y para
numerosas organizaciones de distinta índole dentro de la sociedad civil.
LAS DISPOSICIONES DE LA CONVENCIÓN
Tradicionalmente, en la esfera de los derechos humanos se han generado
presiones políticas para establecer diferencias entre los derechos civiles y políticos
por una parte, y los derechos sociales, económicos y culturales por otra. En el
derecho internacional, estas prerrogativas están consagradas en varios pactos
distintos6. Pero en lugar de las diferencias entre estas dos esferas de derechos,
los redactores de la Convención insistieron en un enfoque integral que hiciera
hincapié en la indivisibilidad de los derechos como uno de los principios más
importantes. Desde esta perspectiva, se considera que la protección, la
prestación de servicios y el respeto de la capacidad del niño representan un
apoyo complementario e interdependiente al bienestar pleno7. El cumplimiento
de los derechos sociales, económicos y culturales permite crear las condiciones
para una plena satisfacción de los derechos civiles y políticos, y viceversa.
Indivisibilidad
de los
derechos
La definición de niño
La Convención define como niño a todo ser humano que tiene menos de
dieciocho años, excepto en aquellos países donde la mayoría de edad se
establece más temprano (artículo 1). Esta declaración de derechos abarca no
sólo a los niños más pequeños, sino también a los adolescentes que podrían
estar ya desempeñando funciones de adultos. Las madres adolescentes y los
jóvenes trabajadores, por ejemplo, merecen el apoyo y la consideración que
reciben jurídicamente los demás niños.
En algunas esferas, la Convención establece límites de edad: prohíbe la
pena capital y la cadena perpetua para los niños menores de dieciocho años, y
exhorta a los Estados para que se abstengan de reclutar en las fuerzas
armadas a cualquier persona menor de quince años8. Pero la Convención
permite a los Estados individuales establecer la mayoría de edad y, en casi
todos los casos, la edad mínima requerida para que los niños puedan participar
legalmente en diversas actividades. La edad a partir de la cual pueden casarse
legalmente, abandonar la escuela, comenzar a trabajar, consumir alcohol y
obtener tratamiento médico sin consentimiento paterno puede variar de un
país a otro. Se espera, sin embargo, que los estados revisen su legislación
nacional relativa a estos límites de edad a la luz de los principios generales de la
Convención; así mismo, los Estados individuales no deberían eximirse de las
obligaciones contraídas con los niños menores de dieciocho años, incluso si han
alcanzado la mayoría de edad de conformidad con la legislación nacional9.
Principios generales
La Convención contiene algunos principios fundamentales que establecen las
bases del documento como un todo y que, en su conjunto, definen una
El Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos,
y el Pacto Internacional de
Derechos Económicos,
Sociales y Culturales,
fueron aprobados por la
Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1966.
7
Le Blanc, 1995, ob. cit..
Nota 3.
8
En la actualidad existe una
iniciativa destinada a
alentar la aprobación del
Protocolo Facultativo de la
Convención sobre los
Derechos del Niño para
aumentar la edad mínima de
reclutamiento en las fuerzas
armadas de 15 a 18 años.
9
Hodgkin, R. y Newell, P.
(1998), Implementation
Handbook for the Convention on the Rights of the
Child, Nueva York: UNICEF.
6
16
actitud muy concreta hacia los niños y sus derechos10. Por consiguiente, es
preciso contemplar las demás disposiciones de la Convención a la luz de estos
principios.
• El primero es el principio de la no discriminación. El artículo 2 establece que
las disposiciones de la Convención afectan a todos los niños. Las niñas, los
niños con discapacidades, los niños de la calle y los niños de los grupos
minoritarios, por ejemplo, tienen todos la facultad de disfrutar de la igualdad
de derechos y de oportunidades.
• El principio del interés superior del niño, estipulado en el artículo 3 (1),
muestra que los intereses del niño deben ser una consideración primordial
cuando se toman decisiones o se realizan actividades que afectan a los
niños, en lugar de situarse en un segundo plano después de los intereses
de los progenitores, de la comunidad en general o del Estado. Este principio
debe ser aplicado, sobre todo, cuando la Convención no establece una
norma precisa. No puede utilizarse para anular otros derechos garantizados
a la infancia11.
• Un principio vinculado al anterior afecta el punto de vista de los niños, y se
estipula en el artículo 12. Cuando se toman en consideración los intereses
de un niño, la Convención apoya el derecho de este niño a que se tenga en
cuenta su opinión, según su edad o madurez.
• El último principio general se refiere al derecho del niño a la supervivencia y
el desarrollo. El artículo 6 forma la base de los otros derechos sociales,
económicos y culturales que se expresan en la Convención. Además de
asegurar el derecho inmanente del niño a la vida, establece de forma muy
explícita que sin los medios para la supervivencia y el desarrollo, el derecho
a la vida no tiene sentido.
No
discriminación
Interés
superior
Puntos de
vista del niño
Supervivencia
y desarrollo
Derechos relativos a la atención y a la prestación de servicios
El derecho de los niños a la satisfacción de las necesidades humanas básicas
se analiza minuciosamente en otros artículos, que hacen hincapié en el desarrollo
pleno del menor, y establecen la forma en que se puede ofrecer apoyo a este
desarrollo. La Convención señala que el niño debe crecer en el seno de la
familia, en un ambiente de amor y comprensión (Preámbulo; artículo 9) y
tiene el derecho a recibir protección contra cualquier interferencia de la familia
(artículo 16). Si ha sido necesario separar a los niños de su familia debido a
factores tales como un conflicto, un desplazamiento o una adopción ilegal, el
Estado debe promover la reunificación o los contactos con los padres (artículos
9, 10, 11). Si los niños son víctimas de malos tratos por parte de la familia, el
Estado tiene la responsabilidad de asegurar una atención alternativa similar a la
que el niño debería recibir en el hogar familiar, que respete su origen étnico,
religioso, cultural y lingüístico (artículo 20).
La Convención reconoce el derecho del niño a una calidad de vida
adecuada para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social (artículo
27). Esto implica no sólo la provisión suficiente de alimentos para evitar el
hambre, sino una nutrición adecuada que promueva un cuerpo saludable y
una mente alerta; no sólo refugio contra los elementos, sino una vivienda que
favorezca la buena salud, la seguridad emocional, la estabilidad familiar y un
sentimiento de propiedad. La Convención reconoce a los padres la responsabilidad
básica en la provisión de esta calidad de vida, pero obliga al Estado a asegurar
el cumplimiento de esta responsabilidad, y a proporcionar asistencia material y
programas de apoyo a los niños y padres que lo necesiten (artículos 18, 26).
Familia
Nivel de vida
Hammarberg, 1992, ob.
cit. Nota 4.
11
Hodgkin y Newell, 1998,
ob. cit., Nota 9.
10
17
Los niños tienen garantizado el derecho al más alto nivel posible de
salud (artículo 24). Esto no sólo significa acceso a la atención sanitaria, sino
unas condiciones de vida que promuevan la salud. Los niños con discapacidades
tienen derecho a recibir una atención especial que, en la mayor medida posible,
apoye su potencial para bastarse a sí mismos y les garantice una vida plena y
decente como miembros activos de su comunidad (artículo 23).
El Estado es responsable de asegurar que la educación primaria sea
gratuita y obligatoria, así como la disponibilidad de la educación secundaria y
universitaria, sobre la base de la igualdad de oportunidades (artículo 28). Esta
educación debe tener en cuenta el pleno desarrollo del niño, el respeto a sus
valores culturales y a su identidad, y la preparación para asumir una vida
responsable en una sociedad libre (artículo 29). La Convención reconoce también
el derecho del niño al juego y a las actividades recreativas (artículo 31), lo que
implica no sólo disponer del tiempo suficiente para el esparcimiento, sino también
la prestación de un espacio seguro y apropiado en el marco de las comunidades,
donde sea posible practicar el juego y la recreación. También se reconoce
como un derecho el acceso a la vida cultural y a las artes (artículo 31).
Salud
Educación
Juego
La Convención reconoce que la capacidad para proporcionar estos
derechos puede sobrepasar las posibilidades inmediatas de las familias y del
Estado, pero señala que deberían satisfacerse lo más plenamente posible y
hasta el máximo de los recursos de que dispongan (artículo 4). El bienestar de
los niños debe ser considerado primordial cuando se toman decisiones relativas
a la distribución de recursos, y, cuando sea necesario, dentro del marco de la
cooperación internacional (artículos 3, 4).
Derechos relativos a la protección
Los niños tienen derecho a la protección en el caso de situaciones difíciles y de
maltrato. El Estado tiene la obligación de proteger a los niños contra toda
forma de maltrato que reciban de los padres o de otras personas responsables
de su cuidado, y de ofrecerles el apoyo y el tratamiento apropiados cuando
hayan sufrido de abuso o descuido (artículos 19, 39). Aunque las leyes de la
mayoría de las naciones siguen sancionando los castigos físicos a los niños, la
Convención prohíbe expresamente el uso de violencia física o mental12.
Malos tratos
La Convención adopta una posición firme contra la explotación sexual y
económica. Reconoce el derecho del niño a la protección contra la prostitución
y la pornografía, el rapto y el tráfico, así como la participación en la producción,
venta y uso de estupefacientes, y exhorta a que se tomen todas las medidas
de carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias (artículos 33,
34, 35). La Convención afirma también el derecho del niño a la protección
contra cualquier tipo de trabajo que interfiera con su seguridad, su salud, su
educación o su desarrollo, y exhorta a todos los Estados a que establezcan
una edad mínima para trabajar, y a que regulen las horas y las condiciones de
trabajo (artículo 32).
Explotación
La Convención asegura a los niños acusados de crímenes las mismas
garantías jurídicas que se otorgan a los adultos, pero además establece que
se tenga en cuenta la edad del niño en los procedimientos jurídicos y en la
decisión sobre el castigo apropiado. Se prohíben estrictamente la pena capital
y la cadena perpetua. Siempre que sea posible, se debe evitar la aplicación de
cualquier tipo de procedimiento judicial. Al tiempo que se garantiza el respeto
por los derechos humanos y las garantías jurídicas, la pena de prisión debe
considerarse como un último recurso, y durante el menor tiempo posible. Las
condiciones deben ser humanas, y es necesario promover la rehabilitación y la
reintegración social (artículo 40).
Justicia
12
Newell, P. (1995),
‘Respecting children’s rights
to physical integrity’ en
Franklin, B. (ed), The
Handbook of Children’s
Rights: Comparative Policy
and Practice, Londres/
Nueva York: Routledge,
215-226.
18
La Convención garantiza una protección especial a los niños refugiados
y a quienes busquen asilo, así como a todos aquellos que han sido desplazados
o que están expuestos a un conflicto armado (artículos 22, 37). Es preciso
ofrecer una apropiada atención humanitaria, y asistir en las tareas de reunir a
los niños con sus progenitores cuando sea necesario, y siempre que sea
posible. Cuando los niños han sufrido daños físicos o psicológicos, tienen derecho
a recibir un tratamiento de rehabilitación que les ayude a lograr la recuperación
y la reintegración social (artículo 39).
Refugiados
Derechos de participación
La Convención no hace extensiva a la infancia toda la gama de derechos
políticos que se otorgan a los adultos, como el derecho al voto, pero les
garantiza algunas de las libertades y protecciones consideradas como derechos
humanos generales. Los niños tienen derecho a un nombre, una identidad y
una nacionalidad, y deben ser registrados cuando nacen (artículo 7, 8). La
Convención los protege contra la invasión de su intimidad y de su vida familiar
(artículo 16). La Convención garantiza a los niños el derecho a expresar sus
opiniones sobre las cuestiones que les afecten, y estas opiniones deben tenerse
en cuenta cuando se tomen decisiones, de conformidad con la edad del niño,
su madurez y su comprensión de la situación (artículo 12). Los niños tienen
también derecho a la libertad de pensamiento y de conciencia, en función de la
orientación de sus progenitores o de otros tutores legales. Les ampara el
derecho a disfrutar su propia cultura, religión e idioma sin interferencia ni
discriminación (artículos 13, 14).
Derechos
políticos y
civiles
El niño tiene derecho a recopilar, obtener y difundir información, y a
disponer de materiales de información que no se consideren dañinos para su
bienestar (artículo 17). Asimismo tiene derecho a la libertad de asociación y de
reunión (artículo 15). Sin duda alguna, estos derechos civiles y políticos definen
al niño como un agente activo, capaz de ejercer sus derechos, y no simplemente
como el beneficiario de una atención protectora. Lo anterior sienta las bases
del derecho del menor a una ciudadanía activa, a pesar de que todavía no
disfrute del derecho al voto.
Aplicación y verificación
Reconocer simplemente los derechos no es suficiente. También es necesario
ponerlos en práctica. El artículo 4 de la Convención exhorta a los Estados a
que adopten todas las medidas posibles por medio de reformas legislativas y
administrativas, y hasta el máximo de los recursos de que dispongan. La
Convención instituye normas específicas para apoyar y examinar los progresos
alcanzados (artículos 42 a 54). Establece la creación de un comité internacional
de expertos, presentados por los países miembros para su elección por la
Asamblea General de las Naciones Unidas. Cada Estado parte debe someter a
este comité informes periódicos amplios y de naturaleza autocrítica, y examinar
las dificultades y los avances que implica la puesta en marcha de la Convención.
También se debe tener en cuenta todo tipo de información pertinente de las
organizaciones no gubernamentales y de los organismos especializados de las
Naciones Unidas, como UNICEF. El resultado del análisis que hace el comité
sobre el material recibido, y el consiguiente debate con los representantes del
país en cuestión, conduce a unas observaciones finales que deben difundirse
ampliamente en el país y servir de base para nuevos debates y actividades.
La función del comité no es responder de una forma punitiva a las deficiencias
ni los fallos, sino ofrecer una oportunidad constructiva, en un ambiente de
colaboración que permita definir los aciertos y las dificultades, y fijar una serie
de metas oportunas13.
Informe de
los países
13
Verhellen, 1994, ob. cit..
Nota 5.
19
ALGUNAS PREGUNTAS QUE SE
DESPRENDEN DE LA CONVENCIÓN
¿Por qué necesitamos una declaración independiente de derechos
para los niños?
Cuando se iniciaron los trabajos de preparación del borrador de la Convención,
todavía no existía un consenso general sobre la necesidad de un documento
de este tipo. Los críticos consideraban que un tratado independiente sembraría
dudas sobre la situación de los niños como seres humanos, al sugerir que no
cumpliría los requisitos necesarios para recibir la protección que ofrecen
habitualmente a todas las personas los instrumentos de derechos humanos
vigentes14. Los defensores de una convención independiente consideraban
que la protección que garantizan a los niños las disposiciones generales sobre
derechos humanos es insuficiente. Varios instrumentos mencionan la situación
de la infancia, pero tanto su terminología como sus objetivos varían de uno a
otro. Antes de la aceptación de la Convención, por ejemplo, no existía un límite
de edad universal para la participación legal de los niños en los conflictos
armados. Las inevitables discrepancias apuntaban a la necesidad de disponer
de un conjunto independiente de normas.
La situación que afrontaban los niños en todas partes del mundo se
convirtió en el más firme argumento en favor de la preparación de una
convención independiente15. La mortalidad infantil, la desnutrición, la vida en
las calles, la prostitución de las niñas y niños, la existencia de condiciones
laborales y vitales intolerables, la participación en los conflictos armados y el
encarcelamiento de niñas y niños, eran factores que exigían una respuesta
enérgica por parte de la comunidad internacional.
Le Blanc, 1995, ob. cit..
Nota 3.
15
Hammarberg, 1992, ob.
cit.. Nota 4.
16
Satterthwaite, D., Hart,
R., Levy, C., Mitlin, D.,
Ross, D., Smit, J.,
Stephens, C., (1996), The
Environment for Children,
Londres: Earthscan.
17
Garbarino, J. y Bedard,
C. (1996), ‘Spiritual
Challenges to Children
facing Violent Trauma’,
Childhood, 3(4): 467-479.
14
Condiciones
que
confrontan
los niños
La realidad de la situación social de la infancia y de su desarrollo
apuntaban también a la necesidad de un tratado especial. Las normas de
seguridad y de salud concebidas pensando en los adultos, así como las
disposiciones para la atención sanitaria y la asistencia en situaciones de
emergencia, no ofrecen a los menores la protección que precisan en muchos
casos16. Los niños son más vulnerables ante la enfermedad, especialmente
cuando son jóvenes o están desnutridos, y sus cuerpos, que se encuentran
en una etapa de rápido crecimiento, corren un mayor riesgo de padecer los
efectos de los contaminantes, y tienen una menor capacidad para defenderse
contra los peligros físicos. Las viviendas deficientes y las demás desventajas
de la pobreza afectan desproporcionadamente a la infancia.
La dependencia de los niños en relación con los adultos hace que sean
especialmente vulnerables a los malos tratos y a la explotación. Tanto en el
hogar como en la escuela, en la comunidad o en el lugar de trabajo, los niños
necesitan una protección que tenga presente su desventaja ante aquellos que
tienen mayor edad y son más fuertes y poderosos. Al comienzo de su vida,
cuando su capacidad cognoscitiva está menos desarrollada, se considera que
los menores están más expuestos al perjuicio emocional. Cuando padecen
situaciones traumáticas, tienen más posibilidades que los adultos de sufrir
tensiones graves y debilitantes, con repercusiones a largo plazo17. Una carta
especial de derechos ofrece la posibilidad de reconocer y responder a las
exigencias específicas de la infancia en materia de desarrollo.
La situación de los niños como seres humanos es también un factor
importante. Los argumentos que consideran que sus derechos están ya implícitos
en el marco de los derechos humanos generales no tienen en cuenta que a los
menores no se les respeta como beneficiarios de los derechos, ni se les
considera capaces de ejercerlos. Los niños no tienen derecho al voto y no
La frágil
situación de
la infancia
20
pueden ejercer ningún poder político directo. Aunque los adultos pueden tratar
de asegurar que los niños reciban una buena atención, esta actitud expresa a
menudo la percepción de que son propiedad de los adultos en lugar de
ciudadanos con derechos propios. Un instrumento independiente, que no deje
ninguna duda de que los niños tienen derechos, es necesario para combatir
estos supuestos.
A todas aquellas personas que no consideran prioritario crear estos
derechos, sino que dejarían la protección de los niños en manos de su
progenitores, sería preciso señalarles que estos últimos no pueden controlar
todas las esferas de la vida. Incluso aunque tengan las mejores intenciones,
no pueden legislar sobre la calidad del aire que respiran, la disponibilidad de las
viviendas, o el acceso a los recursos para los niños con necesidades especiales.
Necesitan un amplio apoyo social para asegurar que sus hijos dispongan de un
entorno apropiado para salir adelante. Para los niños sin padres, la situación es
incluso más clara. Además hay que sumar, por desgracia, aquellas circunstancias
en las que los progenitores son exactamente las personas ante quienes los
niños reclaman urgentemente cualquier tipo de protección.
Verhellen, 1994, ob. cit.
Nota 5.
19
Hart, R. (1997),
Children’s Participation: The
Theory and Practice of
Involving Young Citizens in
Community Development
and Environmental Care,
Londres: Earthscan/
UNICEF.
18
Amplio apoyo
social
Los derechos de los progenitores y los derechos de los niños: un
equilibrio entre la protección y la participación
A menudo, las personas que se oponen a la Convención transforman en
conflicto, entre los derechos de los progenitores y los derechos de los niños, la
tensión que existe entre la protección de estos últimos y su capacidad para
actuar en beneficio propio. Los menores necesitan un cierto grado de protección,
y cualquier reconocimiento de sus derechos debe incorporar este elemento.
Pero la protección como un fin en sí mismo puede conducir a la conculcación
del derecho de los niños a participar en las decisiones que les afectan, de
conformidad con la evolución de sus capacidades. Algunos críticos se resisten
a permitir que los niños participen de manera activa en sus propios asuntos, y
consideran que los adultos interesados deben ejercer siempre los derechos de
los menores en su nombre18. Hay dos cuestiones en juego aquí: la capacidad
de los niños y el desafío implícito hacia la autoridad de los padres y los adultos.
La cuestión de la capacidad es, hasta cierto punto, un asunto que
tiene que ver con las expectativas y la experiencia. Los niños muy pequeños
necesitan que los adultos actúen por ellos. Pero la capacidad de asumir
responsabilidades y de tomar decisiones importantes no es algo que se adquiera
de improviso cuando los niños alcanzan la mayoría de edad. Es un proceso
gradual, que no sólo depende del desarrollo biológico del niño, sino de la
experiencia real para tomar decisiones y asumir la responsabilidad. En su vida
cotidianas, muchos niños tienen que asumir responsabilidades que les exigen
toda su habilidad para tomar decisiones de una manera experimentada, mucho
antes de que se conviertan en adultos. A este respecto, hay muy poca
diferencia entre los niños mayores y los adultos, excepto las aptitudes necesarias
para ejercer esta capacidad. Por esta razón, resulta conveniente reconocer el
derecho de los niños a tener una opinión sobre los asuntos que les afectan, a
fin de fomentar y apoyar la evolución de una capacidad cada vez mayor19.
En las sociedades donde el respeto y la obediencia son una norma de
conducta, existen grandes posibilidades de que el derecho del niño a tener una
opinión se considere un asunto polémico. Sobre todo si los adultos han dispuesto
de pocas oportunidades para actuar ellos mismos como beneficiarios de sus
derechos. Es probable que la promoción de los derechos de la infancia en esta
esfera tenga poco éxito si cuenta con la airada resistencia de los progenitores
y los miembros de la comunidad. Será necesario tomar las medidas adecuadas
La capacidad
de los niños
El desafío a la
autoridad de
los adultos
21
para garantizar que se haga un esfuerzo por comprender y respetar también
los derechos de los progenitores, y que éstos dispongan de la oportunidad de
debatir y analizar las implicaciones de la Convención. Los niños tendrán mayores
posibilidades de lograr el cumplimiento de su derecho a la participación, si
aprenden a expresar sus opiniones de una manera que no contravenga las
normas de respeto hacia los adultos, y si se reconocen las responsabilidades
que acompañan a los derechos. Este tema refleja implicaciones importantes
en los sistemas de educación, que deben ofrecer a los menores la posibilidad
de un aprendizaje interactivo que incorpore su participación.
Las decisiones que conciernen a los derechos humanos implican, casi
siempre, la necesidad de crear un equilibrio entre intereses conflictivos. La
tensión entre la protección y la participación no sólo forma parte del debate
sobre los derechos de la infancia; es componente integral del proceso de
crecimiento, y de las relaciones entre padres e hijos, entre los adultos y los
menores. La exigencia de independencia de los niños implica una negociación
ininterrumpida en el marco de las familias y las sociedades y, por tanto, no es
algo que pueda resolverse simplemente con una carta de derechos. Pero al
incluirlas en un mismo documento, es posible integrar estas exigencias, a
menudo conflictivas, en una relación mutua productiva, a fin de alcanzar un
equilibrio apropiado en una situación determinada.
El tema de la cultura y los derechos de la infancia
Los derechos humanos se basan en la hipótesis de que ciertos principios
deben aplicarse de forma universal, independientemente de las diferencias de
raza, religión, cultura, posición económica o sexo. A veces resulta muy difícil
conciliar esta hipótesis con la realidad de un mundo en el que las creencias,
prácticas, relaciones sociales y circunstancias económicas varían mucho entre
las diferentes sociedades, e incluso dentro de ellas. Esta dificultad es
particularmente evidente en la comprensión y aceptación de los derechos de
la infancia20.
La percepción de que existe una amenaza de imperialismo cultural
complica la cuestión. La Convención, como otros documentos de derechos
humanos, tiene sus raíces filosóficas en la tradición europea del liberalismo
individual. También considera a la niñez bajo el prisma del desarrollo del niño
que, según muchos críticos, está viciado por la teoría y la investigación elaboradas
en el hemisferio norte. A pesar de la meta de universalidad, el proyecto de los
derechos de la infancia se inicia desde una perspectiva del individuo que tiene
mayores puntos en común con unos grupos que con otros. La posición
privilegiada que la Convención confiere a los niños puede contrariar claramente
los valores de las sociedades donde el derecho de la familia ampliada precede
a los derechos del individuo, o donde la edad es la base para el respeto y la
adquisición de derechos21.
Resulta una simplificación exagerada, sin embargo, reducir esta tensión
a una lucha entre los valores del Norte y la conservación de sistemas
tradicionales que se encuentran, por otra parte, intactos. Pocos sistemas de
creencias son coherentes y están exentos de conflictos, así sean "tradicionales"
o no. La cultura no es un elemento rígido, sino que se adapta por necesidad a
las circunstancias y a los estilos cambiantes de vida. Incluso en el marco de las
familias, suele ser frecuente que haya desacuerdos sobre creencias y objetivos,
ya sea en la crianza de los niños o en el empleo del dinero. Las relaciones
entre los grupos se complican, de igual manera, por una serie de valores
conflictivos. Tampoco los valores consagrados en la Convención se aceptan
universalmente en el Norte, donde existen puntos de vista divergentes sobre
Amenaza de
imperialismo
cultural
Alston, P. (ed) (1994),
The Best Interests of the
Child: Reconciling Culture
and Human Rights,
Florencia, Italia; Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño, UNICEF
y Oxford Clarendon Press.
21
Burman, E. (1996), ‘Local,
Global o Globalized? Child
Development and International Child Rights Legislation’, Childhood, 3(1): 4567.
20
22
la función de los padres y la capacidad de los niños.
Los conflictos de valores, por consiguiente, son un fenómeno que
ocurre tanto dentro de las sociedades como entre ellas, y con frecuencia se
expresan en una ambivalencia o desacuerdo de la sociedad respecto a las
cuestiones que afectan a los niños. Las normas relativas a la educación de las
niñas, por ejemplo, o la relación apropiada de los niños con el trabajo, se
debaten con pasión en muchos lugares. En todo el mundo se están poniendo
en tela de juicio, por diversas razones, las nociones tradicionales sobre la
infancia.
Conflicto de
valores
El descenso de la mortalidad de los niños menores de un año y de la
mortalidad infantil durante el siglo XX, por ejemplo, ha repercutido en la estructura
y las prioridades de la familia. A medida que aumenta la certidumbre sobre la
supervivencia infantil, cada vez se muestra más preferencia por las familias
reducidas, factor que ha posibilitado una mayor inversión de los padres en
cada uno de los niños. Las repercusiones han sido muy evidentes en China,
donde la política que obliga a los padres a tener un solo hijo ha causado
cambios radicales en la situación de los niños22.
También se han producido cambios como resultado de la propagación
de la economía mundial de mercado y de una urbanización construida en
circunstancias de pobreza. En muchos lugares, la estructura tradicional de la
sociedad se ha desintegrado, y con ella la validez de las expectativas tradicionales
relativas a los niños. El destino de la infancia es, por lo general, más aparente,
y se ha convertido en un tema de creciente preocupación. Se ha producido
una revisión generalizada sobre la mejor manera de responder tanto a la
situación presente de la infancia como a su preparación para el futuro.
Para las personas decididas a proteger las formas de vida locales, la
Convención puede significar otro ataque frontal. Pero un análisis más realista
permite reconocer que ofrece la oportunidad de abordar, precisamente, las
confusiones y las contradicciones derivadas de la vida contemporánea tanto
en el Norte como en el Sur, al definir una base mínima para tomar decisiones
cuando los intereses entren en conflicto. Todas las sociedades, incluso las más
ricas, tienen que hacer ajustes internos a fin de adaptarse a las exigentes
normas de este tratado.
La Convención no defiende una serie de soluciones universales y estrictas
a los problemas que afronta la infancia. Presenta una serie de principios
fundamentales que exigen una respuesta clara: es necesario reconocer y
respetar a los niños, asegurar su supervivencia, protegerlos contra el peligro,
habilitarlos de forma adecuada para la vida, y escucharlos. En aquellas situaciones
en que las costumbres permitan la opresión de la infancia, es posible que
estos principios resulten inaceptables. Pero la Convención permite una gran
flexibilidad. La puesta en práctica detallada de estos principios nunca se especifica.
Por el contrario, la Convención es un instrumento flexible, concebido para dar
cabida a la complejidad y a la diferencia23. En la mayoría de los casos, la
posición de la Convención se formula en unos términos lo suficientemente
generales como para integrar de manera considerable la normativa local, siempre
que ésta no resulte perjudicial para el bienestar de la infancia.
El principio del interés superior ofrece la posibilidad de interpretar y
adaptar las disposiciones de la Convención a las condiciones locales24. En la
Convención, por ejemplo, puede estipularse la necesidad de ofrecer una
educación que prepare al niño de manera adecuada para la vida, pero no se
especifica el programa de estudios. Sólo un debate en la esfera local puede
Una base
mínima para
tomar
decisiones
Permitir una
interpretación
local
Tobin, J. J., Wu, Y. H.,
Davidson, D. H. (1989),
Preschool in Three Cultures:
Japan, China and the United
States, New Haven: Yale
Univsersity Press.
23
Alston, 1994, ob. cit..
Nota 20.
24
Ibíd.
22
23
determinar el tipo de enseñanza que responda mejor a los intereses de los
niños de la población local. Al mismo tiempo, este principio puede utilizarse
para analizar las ventajas de dos opiniones antagónicas, ya sea en el marco
de la familia o de la sociedad en general. En un contexto dado, es posible
decidir que una respuesta tradicional o específicamente cultural se adapta
mejor a los intereses concretos de la infancia.
Debido a que la tarea de determinar el interés superior del niño debe
ser local y coyuntural, esta disposición corre el riesgo de convertirse en algo
inadecuadamente normativo y de permitir la justificación de soluciones dictadas
por la conveniencia. Este es un riesgo que no se puede evitar. Un principio
menos elástico no respondería de manera genuina a las complejidades que
presenta el mundo. La aplicación apropiada del principio del interés superior, y
de los derechos de la infancia en general, implica la intervención de una serie
de agentes sociales independientes, a fin de negociar la mejor solución para
los niños de la población local. Una prensa libre, ONG activas y organizaciones
independientes dedicadas a la promoción, constituyen pilares fundamentales
para la interpretación de la Convención en el plano local. Lo que tal vez resulta
más importante, las familias, que tienen la responsabilidad principal de la gestión
de los derechos de la infancia, deben participar en el diálogo a fin de mejorar la
interpretación de la Convención en el contexto de las prácticas de crianza de
los niños que se den en la población local.
Negociar las
mejores
soluciones
Los derechos de la infancia y los derechos de la mujer
La comunidad internacional aprobó de manera oficial en 1979 los derechos de
la mujer, y este reconocimiento allanó en gran parte el camino que condujo a
que se reconocieran también en mayor medida los derechos de la infancia25.
Pero la adopción de los derechos de la niñez ha causado seria preocupación
entre algunos defensores de la mujer. Entre otras cosas, para que la mujer
disfrute de igualdad y de justicia, sus funciones reproductoras y sus tareas
dedicadas a la atención no deben interferir con su libre determinación y su
acceso pleno y en condiciones de igualdad a los recursos y las oportunidades.
Algunas personas consideran que el derecho del niño a la protección y a la
atención es una amenaza potencial para los progresos graduales obtenidos
por la mujer. Sin embargo, tal como Savitri Goonesekere ha demostrado, las
dos convenciones son perfectamente compatibles y no contienen disposiciones
que pongan en conflicto los intereses de ninguno de los dos grupos. Por el
contrario, es posible considerar que los dos tratados son complementarios y
se refuerzan mutuamente26.
La aplicación de los derechos de la infancia trae como consecuencia la
reducción de la carga actual que tienen que soportar muchas mujeres y
mejora su calidad de vida. Si se convierte en realidad el derecho del niño a un
medio ambiente saludable y a una atención adecuada de la salud, se facilitan
las responsabilidades de las madres. El derecho del niño a unos servicios
decentes de atención refuerza el derecho de la mujer a trabajar fuera del
entorno familiar y a participar en la vida de la comunidad. En lugar de aumentar
el trabajo de las madres, la Convención exige que se establezcan sistemas de
apoyo para facilitar la puesta en práctica de sus complejas responsabilidades.
Para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, la Convención apoya la protección de los niños de una manera específica
por medio de los derechos que garantiza a sus madres. Por ejemplo, las
mujeres tienen derecho a servicios gratuitos de atención durante el embarazo,
el parto y el período posterior a éste cuando fuere necesario (artículo 12). Las
mujeres trabajadoras tienen derecho a una protección especial durante el
Derechos
complementarios
Therborn, 1996 ob. cit.
Nota 1.
26
Goonesekere, S. (1992),
Women’s Rights and
Children’s Rights: the
United Nations Conventions
as Compatible and
Complementary International Treaties, Florencia,
Italia: Centro Internacional
del Niño, UNICEF.
25
24
embarazo, el derecho a la licencia de maternidad y a la prestación de servicios
sociales, tanto para ellas como para los padres, que les permitan combinar las
obligaciones que deben a su familia con sus responsabilidades laborales (artículo
11.2). Las mujeres tienen también derecho a participar plenamente en la vida
política (artículo 7), una medida que en muchos casos garantiza que los intereses
del niño se tengan más en cuenta en el ámbito político.
Una posible esfera potencial de conflicto afecta los derechos de la
reproducción. El preámbulo de la Convención establece que los niños tienen
derecho a una protección jurídica antes y después del nacimiento. Muchos
han considerado que esta medida limita la libertad reproductora de la mujer. La
historia de esta declaración, sin embargo, y el consenso sobre el comentario
jurídico que la acompaña, revelan claramente que fue concebida como un
compromiso deliberado, que dejaba la cuestión del aborto a la discreción de
cada uno de los países27. La Convención de la mujer tampoco confiere un
derecho jurídico al aborto28.
Hammarberg, 1992, ob.
cit. Nota 4.
28
Goonesekere, 1992, ob.
cit. Nota 26.
29
Himes, J. R. (1995),
Implementing the Convention on the Rights of the
Child: Resource Mobilization
in Low-income Countries, La
Haya: Martinus Nijhoff/
UNICEF.
27
Más importante aún, la Convención de la infancia aborda de raíz la
discriminación relativa al sexo al sostener, como un principio básico, que los
derechos de la infancia deben aplicarse por igual a todos los niños. Al tomar en
consideración las realidades de la infancia en materia de desarrollo, la Convención
tiene la capacidad de especificar, tanto para las niñas como para los niños, las
medidas necesarias para sentar las bases de la igualdad en la vida adulta.
LAS OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR
LA CONVENCIÓN PARA LOS GOBIERNOS LOCALES
DE LAS ZONAS URBANAS
Las obligaciones jurídicamente vinculantes de la Convención están, por lo general, relacionadas con los organismos oficiales del Estado en el ámbito nacional,
aunque en realidad las obligaciones comprenden toda la estructura del gobierno
de un país, desde el ámbito nacional al comunitario. El tratado compromete
plenamente a los gobiernos locales de igual manera que a sus homólogos
nacionales (excepto en la cuestión de la responsabilidad de presentar informes,
tal como se establece en el artículo 44).
En algunos aspectos, las obligaciones son incluso mayores en el ámbito
local. Las autoridades locales se encuentran a la vanguardia del problema:
como consecuencia de la tendencia hacia la urbanización y la descentralización
de las tareas de gobierno, estas autoridades se han convertido, en muchos
casos, en los principales agentes en materia de suministro de servicios básicos
que afectan la vida de los niños, a pesar de que su capacidad muy pocas
veces ha mantenido el mismo ritmo que las necesidades cada vez más
crecientes. En la Convención se reconoce la dificultad de cumplir con algunas
de las obligaciones más exigentes relativas a los recursos, por lo que se
sugiere su puesta en marcha de una manera progresiva. Pero la falta de
capacidad no significa que sea posible pasar por alto algunas de sus disposiciones.
En la Convención se exige que las obligaciones se pongan en práctica hasta el
máximo de los recursos de que se disponga (artículo 4). Según Himes, este
artículo se refiere no sólo a los recursos financieros y materiales, sino también
a las aptitudes humanas, los conocimientos, la creatividad y el tiempo, así
como a la capacidad para utilizar los recursos naturales de una manera eficiente
y apropiada29. La función esencial de las autoridades de las zonas urbanas
incluye el suministro o el apoyo directo a otros prestadores de servicios, así
como llevar a cabo tareas adecuadas de evaluación, regulación, aplicación y
control.
Las
autoridades
locales a la
vanguardia
del problema
Recursos
25
Ningún grupo de agentes puede promover por sí solo los cambios
fundamentales de actitud y práctica que se necesitan para alcanzar las metas
de la Convención. Este es un desafío que compromete a todo el mundo. La
capacidad del gobierno local para concientizar, coordinar actividades, apoyar la
colaboración de otros y conseguir una amplia participación, es muy importante
para el bienestar de la infancia, especialmente en el caso de las autoridades
más débiles y con menos fondos. Un aspecto fundamental de la movilización
social es la utilización efectiva de los medios de difusión, que amplían su influencia
sobre un gran número de personas en las zonas urbanas y que pueden tener
consecuencias profundas cuando se trata de configurar las actitudes públicas.
Movilización
social
Los cambios en la comprensión de los hechos deben estar acompañados
de medidas prácticas. Es preciso abordar las desigualdades sociales y económicas
que menoscaban la realización de los derechos para un gran número de niños,
y esto no puede ocurrir de manera efectiva sin un marco de apoyo bien
elaborado por el gobierno municipal. Aunque las Organizaciones No
Gubernamentales y los grupos comunitarios participan con frecuencia en las
tareas destinadas a la reducción de la pobreza, no tienen la misma capacidad
que las autoridades municipales para abordar las deficiencias que afectan a
todo el sistema. Sólo estas autoridades pueden elaborar los marcos normativos
para promover la salud y la seguridad, fijar códigos de construcción y normas
de planificación, asignar responsabilidades a otros grupos y hacerse cargo del
control del costo y la calidad de los suministros privados o comunitarios. Por
medio de tareas de colaboración y el establecimiento de alianzas, las autoridades
locales pueden utilizar al máximo todos los recursos disponibles.
Aunque todas las sociedades tienen a su disposición abundantes recursos
humanos, la reducción de la pobreza en las comunidades de bajos ingresos
tiene sus límites cuando no se dispone de una financiación del exterior. Los
gobiernos locales deben buscar métodos para invertir en la infraestructura y
los servicios de sus pobladores más pobres. Es necesario tomar medidas para
alcanzar un suministro equitativo, mediante la imposición fiscal, la financiación
cruzada u otros sistemas de redistribución. Cuando las autoridades locales no
disponen de los recursos suficientes para suministrar los servicios y la
infraestructura necesarios -ya sea directamente o en apoyo de otros
prestadores- tienen la responsabilidad de dirigirse no sólo a los miembros de la
comunidad, sino también a las esferas superiores de gobierno y a otros aliados.
La Convención puede servir a las autoridades locales como instrumento poderoso
de apoyo en su búsqueda de una mayor autoridad para tomar decisiones,
incluso la capacidad para intervenir en las decisiones relativas a la distribución
de asistencia en el ámbito nacional. Para ello es fundamental llevar a cabo una
firme campaña de promoción y forjar coaliciones, asuntos que se analizarán
minuciosamente más adelante.
Redistribución
Los derechos de la infancia en el contexto del desarrollo urbano
sostenible
En teoría, el desarrollo económico no tiene por qué oponerse a los derechos
humanos; pero en la práctica se producen a menudo conflictos muy graves
como, por ejemplo, sobre la propiedad de los recursos y el acceso a ellos,
sobre los salarios y las condiciones laborales y sobre las prestaciones sociales.
Muchos gobiernos han justificado su contravención de los derechos como una
medida necesaria para lograr un rápido desarrollo económico. La preocupación
por la justicia social y la igualdad no es compatible con una aplicación estricta
de las fuerzas del mercado. En este contexto, los derechos de los niños no
son una excepción. Cualquier reasignación de los fondos públicos en favor del
bienestar de la infancia puede llevar a un aumento de impuestos para los
26
ciudadanos o las empresas, o a desviar los recursos públicos de la financiación
de aquellas formas de infraestructura que beneficien principalmente a las
empresas. Respetar los derechos de la infancia significa, también, poner límites
al derecho de las empresas y de los usuarios de contaminar y destruir el
entorno humano, precipitar la desintegración social y comunitaria o explotar el
trabajo del menor.
Los principios del desarrollo sostenible promueven una solución entre
estas metas, aparentemente incompatibles, y estos intereses divergentes, ya
que requieren el logro simultáneo de metas económicas, sociales y ecológicas,
al mismo tiempo que exigen resolver las necesidades de la generación actual
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias urgencias, tal como lo describió la Comisión Brundtland30. Existe una
convergencia natural entre los principios del desarrollo sostenible y los derechos
de la infancia. Los niños son en especial vulnerables a muchos peligros del
medio ambiente, tanto por lo que respecta a su escasa tolerancia ante el daño
como por las limitaciones que tales peligros representan para su libertad dentro
de su entorno. Las metas del desarrollo sostenible apoyan la igualdad social y,
por tanto, la integridad de la estructura social, de una manera que afecta más
profundamente a los niños que a ningún otro estamento de la sociedad. La
relación entre los derechos de la infancia y el desarrollo sostenible se articuló
de forma oficial tanto en el Plan de Acción elaborado en la Cumbre Mundial en
favor de la Infancia de 1990, como en el Programa 21 local, el plan de acción
aprobado por la Cumbre para la Tierra, que se celebró en Rio de Janeiro en
1992. En ambos documentos se incluyen capítulos especiales dedicados a los
vínculos entre el desarrollo orientado hacia los niños y la conservación del
medio ambiente, y se reconoce que los niños son los más interesados en la
estabilidad del medio ambiente y que tienen mayor capacidad de alcanzar esta
estabilidad. En el plano local, las metas del desarrollo sostenible están
adecuadamente reflejadas en el Programa 21 local, de una manera que responde a las condiciones locales31.
Cualquier autoridad local que se comprometa a reconocer los derechos
de la infancia tendrá que admitir que un compromiso de este tipo no puede
expresarse por medio de la adopción de metas que sólo mejoren la vida de los
niños de una manera superficial. La satisfacción de los derechos de la infancia
significa considerar el mundo desde una perspectiva diferente, y alterar de
forma radical algunos postulados básicos. Parte del cambio exige la necesidad
de renunciar al crecimiento económico como un objetivo virtualmente exclusivo,
adoptar un compromiso en favor de una mayor igualdad social y económica, y
limitar la degradación social y del medio ambiente en el marco del desarrollo.
Sólo cuando se reconozcan y aborden las desigualdades que afectan a todo el
sistema, se podrán satisfacer de manera genuina los derechos de la infancia.
Comisión Mundial sobre el
Medio Ambiente y el
Desarrollo (1987), Nuestro
futuro común, Oxford:
Oxford University Press.
31
ICLEI (1996), Local
Agenda 21 Planning Guide:
An Introduction to
Sustainable Development
Planning, Consejo
Internacional para las
Iniciativas Ambientales y
Locales.
30
Desarrollo
sostenible:
resolver los
intereses
divergentes
Programa 21
local
Un cambio de
los
postulados
básicos
Un llamamiento a la acción
A pesar de la amplia aceptación que ha recibido la Convención durante el
último decenio, las condiciones generales de los niños no han mejorado de
forma sustancial, y en algunos países se han deteriorado. Muchos de los
Estados que se apresuraron a ratificar la Convención en el plano nacional, se
han mostrado incapaces de aplicarla con medidas locales concretas. Para
muchos niños del mundo, la Convención es sólo una promesa vacía. La atención
básica de la salud ha mejorado en muchas partes del mundo, y los niños
tienen más posibilidades que nunca de sobrevivir durante los primeros años de
su vida, pero sobreviven en un mundo que parece ser cada vez más violento,
hostil y negligente. Aunque hemos demostrado nuestra capacidad para lograr
algunas de las metas más concretas, carecemos aún de la voluntad política
27
necesaria para abordar con éxito la situación en su totalidad, que presenta un
abrumadora complejidad.
Sin embargo, también es verdad que existen muchas instancias en las
que el progreso ha sido efectivo y admirable. En este libro aparecen numerosos
ejemplos de actividades que han conseguido cambiar de forma radical la calidad
de vida de los niños. Podemos y debemos aprender de estos ejemplos. La
persistencia en la conculcación de los derechos de la infancia debe ser una
llamada a la acción, no un motivo de desesperación. Con la Convención en la
mano, disponemos de una serie de directrices y de metas que nos permiten
marcar el rumbo en un momento en que, en todas partes del mundo,
buscamos nuevas vías para poder vivir juntos y para trabajar con nuestros
niños por un futuro basado en los valores de la inclusión y la solidaridad.
28
2
El desarrollo de la infancia
La Convención establece el derecho del niño a recibir asistencia para su
supervivencia y su pleno desarrollo, así como a que se tenga en cuenta su
interés superior (artículos 3, 6). Con el fin de responder a estos principios,
necesitamos comprender la forma en que los menores establecen y consideran
lo que debe ser su interés superior en las diferentes etapas de su vida. No es
una tarea fácil. Entre el momento del nacimiento y la edad adulta, todos los
niños experimentan cambios considerables. Pero generalizar sobre estos cambios
es un proyecto arriesgado, debido a que el proceso está profundamente
enraizado en las realidades sociales y económicas y en las creencias culturales.
Las normas y las metas por las que se rigen los niños, y las oportunidades de
que disponen, varían ampliamente. Cada vez más personas reconocen que el
término "infancia" no es universal, sino que el significado y la experiencia de la
infancia se establecen de formas distintas en culturas diferentes1.
El juego es un
elemento integral del
desarrollo infantil, una
fuente de placer
competitividad e
identidad. Al
relacionarse con el
mundo que les rodea,
los niños adquieren
una serie de aptitudes
que les serán útiles
durante toda su vida.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
Véase, por ejemplo,
Frones, I. (1993), ‘Changing Childhood’, Childhood,
1(1).
2
Burman, E. (1994),
Deconstructing
Developmental Psychology,
Londres: Routledge.
3
Es posible encontrar un
panorama general de las
actividades en diversos
ámbitos culturales en
Dasen, P. R. y Jahoda, G.
(1986), ‘Cross-cultural
Human Development’,
International Journal of
Behavioural Development,
9: 413-416. Un excelente
ejemplo reciente de estos
trabajos transculturales es
el de Kagitçibasi, C. (1996),
1
Muchos han acusado de forma justificada a los expertos en la psicología
del desarrollo de haber pasado por alto esta realidad, y de promover un
modelo de desarrollo de la infancia configurado principalmente sobre la base
de los estudios acerca de los niños de las clases medias del hemisferio norte2.
Aceptar que esta perspectiva abarca a todos los niños refleja una falta de
visión. Pero al tratar de compensar en forma exagerada este descuido, se
corre el peligro de considerar irrelevante el propio concepto de desarrollo. Las
actividades transculturales y contextuales realizadas en este sector han
contribuido de forma notable a nuestra comprensión teórica de la infancia, y
pueden ayudarnos a tener una comprensión práctica del concepto de "interés
superior" del niño3.
La infancia como concepto social no es una noción universal. Pero
todos los niños comparten algunas realidades, relacionadas con la etapa biológica
en que se encuentren y su carácter de seres humanos. En todas las culturas
hay un núcleo de experiencias y cambios en materia de desarrollo, más o
29
menos común a todos los niños, relacionado con su evolución neurológica y
fisiológica4. Comprender este factor permite observar objetivamente las
variaciones sociales, medioambientales o alimentarias, y reconocer si un niño
está recibiendo el apoyo adecuado para su desarrollo y cuándo una intervención
puede servir de ayuda. Debemos respetar las diferentes formas en que las
personas entienden la experiencia de la infancia y responden a ella, pero el
relativismo cultural no debe convertirse en una justificación para propiciar una
falta de atención práctica a los derechos de la infancia ni a las exigencias de su
salud y su bienestar general5. En este capítulo se describe el proceso de
desarrollo de los niños y adolescentes como una función que depende de las
realidades biológicas y culturales, y se analizan los requisitos básicos en materia de salud, atención y bienestar, que es posible interpretar a la luz de las
realidades locales.
El concepto
social de la
infancia
LA IMPORTANCIA DE LOS ENTORNOS PROPICIOS
PARA EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS
El desarrollo de los niños no es sinónimo de su crecimiento, aunque muchas
veces estas palabras se utilizan como si significaran lo mismo. Crecimiento
significa aumentar de tamaño. Desarrollo implica que el crecimiento y el cambio
se producen de una forma organizada e integrada. Un organismo se vuelve
más complejo y diferenciado a medida que se desarrolla. Una semilla con sus
dos primeras hojas no aumenta simplemente de tamaño; crece hasta
convertirse en una planta compleja, con ramas, flores y frutos. Es preciso
diferenciar también el desarrollo del aprendizaje. Muchas de las aptitudes que
los niños adquieren han sido aprendidas, pero la capacidad de adquirir estas
aptitudes depende del proceso de maduración. Independientemente del
esfuerzo que ponga, un niño de un año no puede aprender a leer de la misma
forma en que lo hace un niño de 7 años. Las capacidades mentales necesarias
no se han desarrollado aún a plenitud.
Hay varias opiniones distintas sobre los factores que impulsan el
desarrollo. ¿Responde el recién nacido a un modelo interior, o le afectan más
las relaciones que establece con todo lo que le rodea en su vida? El consenso
es que estos factores no pueden separarse. Todo niño es una expresión única
que resulta de la interacción entre las cualidades biológicas innatas y su respuesta
al entorno concreto que le rodea. El patrimonio genético determina el potencial,
pero este potencial se despliega en el mundo de la experiencia. Si el entorno
social y material de un niño no le presta el apoyo necesario para la supervivencia
y el desarrollo, el patrimonio genético no llega a realizarse nunca. Incluso en
los casos en que los niños tienen graves complicaciones biológicas cuando
nacen, un entorno social y físico propicio puede resultar determinante con el
tiempo para potenciar su capacidad de superar las dificultades y llevar una
vida satisfactoria6.
Aunque la ecología de la vida de los niños puede variar notablemente,
las investigaciones hechas en todo mundo han señalado algunos factores
medioambientales comunes que afectan a todas las culturas y clases, y que
resultan fundamentales para apoyar la facultad de resistencia de los niños y
su capacidad para prosperar como seres humanos confiados y capaces.
Salud y nutrición
Los niños deben tener acceso a los máximos niveles de atención sanitaria y de
nutrición posibles, no sólo para alcanzar el crecimiento físico y el bienestar, sino
también para desarrollarse en todas las otras facetas. Los recién nacidos y los
niños enfermizos y desnutridos carecen de la energía necesaria para participar
Family and Human
Development Across
Cultures, Mahwah, Nueva
Jersey: Lawrence Erlbaum.
Un texto que se menciona
con frecuencia y en el cual
se hace hincapié sobre la
naturaleza contextual del
desarrollo, es el de
Brofenbrenner, U. (1979),
The Ecology of Human
Development: Experiments
by Nature and Design,
Cambridge, MA: Harvard
University Press.
4
Kagitçibasi, C, 1996, ob.
cit. Nota 3.
5
Goonesekere, S. (1994),
‘National Policies on
Children’s Rights and
International Norms’ inen
Asquith, S. y Hill, M. (eds)
Justice for Children,
Dordrecht: Martinus Nijhoff
Publishers.
6
Brown, W., Thurman, S. K.,
L. F. Pearl, S. (1993),
Family-centered Early
Intervention with Infants
and Toddlers: Innovative
Cross Disciplinarian
Approaches, Baltimore: Paul
H. Brookes.
30
activamente en los procesos que estimulan su desarrollo. Incluso, una
desnutrición moderada en los niños de corta edad puede causar un retraso en
el crecimiento. Es posible que estos niños reciban mejores alimentos a medida
que crecen, pero los efectos de la desnutrición anterior afectarán el crecimiento
y la capacidad de sus cuerpos y de sus cerebros7. Los niños de mayor edad y
los adolescentes siguen necesitando un cuerpo saludable y energético a fin de
poder aprender y participar activamente. Pero la nutrición y la buena salud no
son suficientes para asegurar un desarrollo óptimo, tanto físico como psicológico.
Amor y cuidado confiables
Los niños desean recibir alimentos físicos y emocionales. Su potencial para
desplegar una actitud curiosa, alerta y receptiva ante el aprendizaje se activa
sobre todo por medio de la interacción con un entorno social que ofrezca
estímulos y atención8. Desde el comienzo de su vida, es aparente su deseo de
establecer relaciones con las personas que les aman y a quienes puedan amar
a cambio. Esta relación se instaura normalmente con la madre, pero puede
establecerse también con cualquier persona a cargo de los menores que se
comprometa a ofrecerles atención, sensibilidad y receptividad por un período
de tiempo. No tiene tampoco que ser una sola persona; este tipo de relación
puede florecer con más de una persona encargada del cuidado del niño. El
secreto está en ofrecer continuidad y confianza, algo que limita el número de
personas con quienes esta experiencia puede ocurrir.
La relación receptiva entre el niño y la persona encargada de su cuidado
alcanza una mayor complejidad a medida que avanza, y no sólo estimula los
vínculos emocionales sino también el desarrollo social e intelectual9. La ausencia de
esta relación, especialmente durante los primeros años, afecta el desarrollo en
todos los frentes, como ya se ha señalado. Incluso pueden llegar a producirse
repercusiones en la esfera de la salud física y del crecimiento. El vínculo íntimo y
recíproco entre el menor y la persona encargada de su atención es la primera
expresión de nuestra capacidad para participar en relaciones sociales basadas en
la colaboración y la confianza; los niños privados de esta experiencia pueden tener
dificultades para crear vínculos firmes, seguros y de confianza con los demás.
La pobreza y una mortalidad temprana frecuente pueden desalentar
en las madres y en otras personas encargadas de la atención el deseo de
comprometerse emocionalmente con algunos recién nacidos. Nancy ScheperHughes, que durante muchos años trabajó entre los habitantes más pobres
del noroeste de Brasil, ha descrito con compasión la resignación de las madres
ante los débiles y enfermizos niños recién nacidos, que parecían carecer de la
voluntad de vivir. Dichas madres mantienen una distancia emocional con respecto
a estos niños, ya que permiten todas aquellas muertes que parecen inevitables
y acaban con la vida de quienes aparentan tener dificultades desde el comienzo.
Ni su situación económica ni su situación emocional les permite el tipo de
participación intensa que se considera, con frecuencia, un elemento "natural"
de la maternidad10. Es importante reconocer que la calidad de atención emocional
puede depender notablemente de las circunstancias vitales de la familia y de
sus posibilidades de alimentar esperanzas.
El apoyo emocional no sólo es un estímulo para un desarrollo temprano.
Puede representar también un valor enorme durante toda la infancia y la
adolescencia, al sustentar la fuerza de espíritu necesaria para superar los
efectos dañinos de la pobreza y la marginación. Se ha descubierto que la
seguridad derivada de las relaciones de confianza es uno de los factores de
protección más importantes en la vida de un niño o de un adolescente que
hace frente a la adversidad y a la discriminación11. En la medida de lo posible,
las políticas y las prácticas de los gobiernos deben promover todas aquellas
Véase un excelente análisis
sobre la desnutrición en
UNICEF (1998), Estado
mundial de la infancia 1998
Nueva York: UNICEF.
8
Bronfenbrenner, U. y Ceci,
S. J. (1994) ‘Nature-Nurture
Reconceptualized in
Developmental Perspective:
a Bioecological Model’,
Psychological Review,
101(4): 568-586.
9
Bronfenbrenner, U. (1989),
‘Who Cares for Children’,
UNESCO, París.
10
Scheper-Hughes, N.
(1992), Death Without
Weeping: The Violence of
Everyday Life in Brazil,
Berkeley: University of
California Press.
11
Véase Werner, E. E. y
Smith, R. S. (1992),
Overcoming the Odds: High
Risk Children from Birth to
Adulthood, Ithaca NY:
Cornell University Press. Un
estudio longitudinal de 500
niños en la isla de Kaiuai
desde el nacimiento hasta
los 30 años.
7
Los lazos
emocionales
fomentan el
desarrollo
La seguridad
fomenta la
capacidad de
resistencia
31
condiciones que permitan apoyar un cuidado de la infancia que sea receptivo,
amoroso y constante. Estas cuestiones se estudiarán con mayor detalle más
adelante, especialmente en los capítulos 3, 5 y 8.
Apoyo social para los niños y para las personas encargadas de su
cuidado
Ofrecer el tipo de atención y de apoyo comprometido y sostenido que permita
que los niños prosperen requiere tiempo, energía y dedicación. Las tensas
circunstancias vitales a las que están sometidos los progenitores u otras personas encargadas de la atención comprometen seriamente su capacidad para
ocuparse de los menores con esta intensidad, especialmente sin la colaboración
de otros adultos que les brinden el apoyo necesario12.
Los datos que muestran que los niños provenientes de hogares pobres,
atendidos por un solo progenitor, corren un mayor peligro de sufrir una serie
de problemas de comportamiento y educativos, reflejan la dificultad que supone
velar por los menores sin ningún tipo de apoyo13. Esto no significa que para
que los niños se desarrollen adecuadamente tengan que provenir de hogares
acomodados, con dos progenitores, o de hogares que cuenten con la presencia
de algunos miembros de la familia ampliada. Las familias con un solo progenitor pueden desempeñarse bastante bien cuando existe un firme apoyo de
otras personas, sean abuelos, trabajadores de atención de la infancia o vecinos,
tanto en el hogar como en la comunidad14. Pero la capacidad de cualquier
adulto para ofrecer atención de alta calidad sin ayuda en una situación
desfavorable exige un esfuerzo desproporcionado. Por medio de una asistencia
material, de compartir el trabajo y escuchar u ofrecer simplemente consejos,
la familia, los amigos y los miembros de la comunidad pueden asegurar un
apoyo fundamental que permita reducir los efectos negativos de la tensión en
la vida de un niño y de las personas encargadas de su cuidado. Las autoridades
locales pueden desempeñar una serie de medidas a fin de promover la creación
de sistemas eficaces de apoyo social, que analizaremos a lo largo de este y
183).
Bronfenbrenner, 1989,
ob. cit Nota 9.
13
Bronfenbrenner y Ceci,
1994, ob. cit.. Nota 8.
14
Véase, por ejemplo,
Garbarino, J. (1992),
Children and Families in the
Social Environment, Nueva
York: Aldine de Gruyter.
15
Wohlwill, J. y Heft, H.
(1987), ‘The Physical
Environment and the
Development of the Child’,
en Stokols y Altman, I.
(eds), Handbook of
Environmental Psychology,
Nueva York: Wiley.
16
Erikson, E. H. (1950/
1963) Childhood and
Society, Nueva York: W. W.
Norton and Company.
12
La relación del niño con el mundo por medio del juego
El desarrollo no es algo que simplemente "les ocurre" a los niños. Al
comprometerse con el mundo que les rodea, las niñas y los niños participan de
manera activa en este proceso recíproco. Ambos tienen una necesidad profunda de competir y comprender qué les motiva a mirar, tocar, imitar,
experimentar y explorar. "Jugar" es la palabra que utilizamos para describir
este compromiso apasionado, derivado del apetito por experimentar. Si disponen
de la oportunidad, los menores saludables, bien alimentados y seguros
emocionalmente pueden pasar jugando la mayor parte de las horas en que no
están dormidos, y éste es un elemento esencial de su desarrollo15. El juego
abarca una serie de conductas: desde la actividad física bulliciosa con otros
niños, hasta la exploración silenciosa y solitaria; desde una serie de secuencias
espontáneas y no estructuradas en las que interviene la simulación y la
imaginación, hasta juegos de habilidad complejos y altamente estructurados.
El juego forma una parte bastante productiva del crecimiento, e incluso se ha
llegado a calificar, de una manera muy seria, como el trabajo del niño. No es
un accidente que los mamíferos más inteligentes sean también los más
juguetones. Erikson sugirió que el juego infantil es la expresión temprana de la
capacidad humana para abordar la realidad ayudándose de la experiencia y el
control, por conducto del experimento y la planificación16. Mediante esta
interacción intensa con su mundo, los niños aprenden rápidamente y adquieren
las aptitudes físicas, sociales y mentales que necesitan para la vida. A
El juego es
una relación
apasionada
con el mundo
32
continuación les ofrecemos algunos ejemplos:
• Durante el juego activo, los niños aprenden a utilizar su cuerpo y a
comprender la relación física que tienen con el mundo. Especialmente cuando
disponen de un espacio adecuado y de otros niños con quienes jugar, sus
aptitudes motoras y la comprensión de las leyes físicas y las relaciones
espaciales se desarrollan rápidamente.
• Por medio de la manipulación de los objetos, los niños comienzan a
comprender diversos conceptos complejos: las propiedades de las distintas
sustancias, la cantidad, el número y el tamaño, el principio de causa y
efecto, y su propia capacidad para influir y transformar el entorno. El
dominio de una gama variada de aptitudes ofrece a los niños un sentido
cada vez mayor de la competencia e impulsa la autoconfianza necesaria
para abordar nuevos desafíos.
• El juego con otros niños promueve una comprensión de las funciones y
relaciones sociales, y sirve para que adquieran práctica en la resolución de
conflictos, al aceptar una serie de reglas y aprender de los otros. El juego
imaginativo, a solas o con otros niños, ofrece la oportunidad de practicar
las actividades que los niños observan a su alrededor en la vida diaria, y
experimentar con funciones sociales e ideas diferentes.
La forma en que los niños juegan y los materiales con que lo hacen depende
directamente de su entorno17. Los niños deben tener acceso a entornos
variados, estimulantes y seguros, que les ofrezcan la posibilidad de explorar,
simular, experimentar y aprender de sus propias acciones. También necesitan
tiempo para jugar, y por ello es importante que los miembros de la familia, los
maestros e incluso los patronos comprendan sus necesidades. No siempre se
entiende bien la importancia del juego. Especialmente en el contexto de la
pobreza y de sus exigencias, algunos pueden considerar el juego como una
frivolidad que interfiere con otras necesidades más apremiantes. Se debería
alentar a los progenitores y a otras personas encargadas de los niños, a que
apoyen el juego como un derecho de la infancia y como un elemento básico
en el desarrollo de la competencia y la identidad. La satisfacción que produce
el dominio de nuevas aptitudes hará que el niño obtenga el máximo estímulo
posible de las oportunidades que le rodean, y la responsabilidad de los padres,
las madres, las comunidades y las autoridades es asegurar que se produzcan
estas oportunidades. Más adelante analizaremos la forma en que las autoridades
locales pueden apoyar este elemento fundamental del desarrollo a edades
diferentes y dentro de los distintos entornos en que se encuentran los menores.
Vaisner, J. (1989), Human
Development and Culture;
The Social Nature of
Personality and its Study,
Lexington, Massachusetts:
Lexington Books.
18
Véase, por ejemplo,
LeVine, R. A. (1988),
‘Human Parental Care:
Universal Goals, Cultural
Strategies, Individual
Behaviour’ en LeVine, R.,
Miller, P. M., y West, M. M.
(eds), New Directions for
Child Development, 40:
Parental Behaviour in
Diverse Societies, San
Francisco: Jossey Bass;
también Ogbu, J. (1981),
‘Origins of Human Competence: a Cultural-Ecological
Perspective’, Child Development, 52: 413-429.
17
El juego es
básico para el
desarrollo de
la
competencia
Entornos
variados,
estimulantes
y seguros
La contribución de las creencias culturales y de los progenitores y
las prácticas de crianza del niño
Desde el comienzo de la vida e incluso durante el embarazo, la forma en que
los progenitores y otras personas encargadas de la atención estructuran la
experiencia de sus hijos está influida por diferentes creencias y objetivos,
algunas de ellas determinadas por la cultura, otras por el contexto individual de
la familia. Los postulados sobre la alimentación, el sueño, la enseñanza, la
responsabilidad y la disciplina están a menudo dirigidos hacia la adaptación del
niño a unas condiciones particulares y hacia el desarrollo de las aptitudes que
los padres consideran necesarias para una vida adulta satisfactoria18. Las
oportunidades y las limitaciones que los progenitores y la cultura introducen en
la experiencia de los menores contribuyen a configurar la dirección que toma
su desarrollo.
33
Puede que las costumbres de un grupo determinado no sean siempre
las mejores para el pleno desarrollo infantil. La decisión de obligar a una niña
joven a hacer las tareas del hogar, por ejemplo, puede estar fundamentada
en una serie de expectativas tradicionales, así como en la economía del hogar.
Es preciso alentar a los progenitores a que examinen las exigencias a largo
plazo que imponen sobre sus hijos en el contexto de la vida urbana
contemporánea. A menudo se pueden encontrar soluciones que no pongan
en peligro ni la identidad cultural ni el potencial del niño. La cultura es dinámica,
y el establecimiento de nuevas normas y valores es inevitable a medida que
cambian también las situaciones. Es importante que los progenitores tengan la
posibilidad de reflexionar sobre estos cambios -si lo hacen con otros padres y
madres mucho mejor- a medida que los modelos de crianza de sus hijos y sus
expectativas se ajustan a las nuevas realidades (véase el capítulo sobre
seminarios para progenitores).
Un aspecto notable en la crianza de los niños tiene que ver con los
planteamientos sobre estructura y disciplina, que pueden variar de forma
significativa y tener repercusiones sobre la calidad de las relaciones de los
niños a largo plazo con la sociedad. Un marco de utilidad es la clásica tipología
de Baumrind sobre los estilos de crianza de niños19. La autora describe tres
modelos básicos de paternidad o de maternidad: autoritario, fundamentado y
permisivo. (Estos modelos son válidos no sólo para los progenitores y otras
personas encargadas de la atención, sino también para todo aquel que tenga
un trato con niños en el marco de las diversas instituciones sociales.)
• Los progenitores autoritarios creen que se debe controlar firmemente a los
hijos a fin de que adquieran los hábitos necesarios para la vida. Su palabra
es la ley, la desobediencia se castiga y, por lo general, se ofrecen muy
pocas señales de admiración o de afecto.
• Los progenitores permisivos se van al otro extremo y ceden el control a
sus hijos. La disciplina es mínima y existe muy poco sentido de la estructura.
• Los progenitores fundamentados hacen hincapié en la orientación en lugar
del control. Creen que los hijos necesitan direcciones claras y apoyo;
establecen límites y aplican reglas, pero tienden a ser flexibles y se ajustan
a la situación o la personalidad de cada niño. Para ellos, la crianza es un
proceso recíproco, que demanda emplear la razón y el debate con los
hijos.
Baumrind, D. (1971),
‘Current Patterns of
Parental Authority’,
Developmental Psychology,
4, Monograph 1, 1-103; y
Baumrind, D. (1989),
‘Rearing Competent
Children’ en Damon, W.
(ed), Child Development
Today and Tomorrow, San
Francisco: Jossey Bass,
349-378.
20
Ogbuagu, S. C. (1994),
‘Facilitating the Empowerment of African Children for
the Defense of their Rights’,
en Pearce, T. O. y Falola, T.
(eds), Child Health in
Nigeria: The Impact of
Depressed Economy,
Aldershot, Reino Unido:
Averbury.
19
Este marco fue formulado en América del Norte, pero todavía sirve como un
punto de referencia útil. Por supuesto, pueden existir variantes entre cada una
de las categorías, no sólo de una sociedad a otra sino, incluso, dentro los
hogares de una misma comunidad. No existe un solo método "correcto" para
criar a los niños, pero los estilos de crianza de menores que se sitúan en los
extremos de este proceso pueden menoscabar la capacidad del niño para
convertirse en una persona responsable y reflexiva. Los niños criados en un
ambiente de permisividad no se acostumbran con frecuencia a aceptar límites,
a respetar los derechos de los demás y a adoptar las responsabilidades que se
esperan de los adultos que contribuyen a la sociedad. También son motivo de
preocupación los niños criados de una forma estrictamente autoritaria. Stella
Ogbuagu, en su análisis de los niños africanos, señala que cuando el valor más
importante en un niño es la obediencia, y no existen muchas oportunidades
para una discusión o una negociación abiertas, el resultado puede ser la timidez
y una falta de curiosidad20. Los niños tienen menos capacidad de tomar
decisiones reflexivas y con conocimiento de causa, y se sienten inclinados a
seguir la dirección de cualquier figura autoritaria. En algunas circunstancias,
34
pueden llegar a rebelarse con ira contra la autoridad. En cualquiera de los
casos, no se trata de experiencias que sirvan para crear una participación
constructiva en la vida cívica. Por otra parte, se ha descubierto que el modelo
de paternidad o maternidad fundamentada, basada en un toma y daca,
promueve la competencia psicosocial y el éxito académico en diversos entornos
culturales21.
En muchos hogares y comunidades, el castigo corporal se considera
un sistema eficaz de disciplina y una forma habitual y aceptable de responder
a una conducta inapropiada. Pero en algunos casos es muy difícil trazar la línea
entre una disciplina firme y afectiva, y una violencia excesiva. Los adultos que
están sometidos ellos mismos a una tensión excesiva, pueden estar
enormemente expuestos al peligro de cruzar esa línea22. Esto suele ocurrir con
mayor frecuencia cuando el castigo corporal es algo aceptado por la comunidad.
En tales casos, las frustraciones de los adultos tienen prioridad sobre el bienestar
de los niños. Cada vez hay más datos que muestran que la violencia contra
los menores tiende a fomentar la violencia en los niños, y que la experiencia de
haber estado sometido a la humillación, el maltrato físico o la crueldad mental,
puede marcar el desarrollo del menor de una manera negativa a largo plazo23.
La experiencia de la violencia, especialmente para los niños más
pequeños, puede causar graves traumas. Un grupo de investigadores que
estudia las consecuencias de la violencia sobre los niños menores de tres años
ha señalado que los niños de esta edad tienen menos recursos para comunicar
sus miedos, y menos capacidad para comprender la violencia o aceptar señales
de confianza. La exposición a una violencia grave o repetida puede menoscabar
su sentimiento básico de confianza y obligarles a reaccionar ante el mundo con
miedo y confusión. En lugar de explorar con interés su entorno, tienen grandes
posibilidades de convertirse en personas introvertidas y apáticas, o en algunos
casos en transformarse en personas agresivas. Las repercusiones sobre su
desarrollo general pueden ser profundas24.
Las autoridades locales deben reconocer que la forma en que se trata
a los niños puede tener una influencia profunda sobre toda la sociedad. Se
debe exhortar a los progenitores y a otras personas encargadas de la atención,
así como a todos aquellos que tengan un trato con menores de una forma
oficial, a que rechacen la violencia como vía para resolver los problemas, y a
que respondan a los niños de una manera que estimule su desarrollo para que
se conviertan en personas saludables, eficaces y responsables.
Los niños como agentes activos de su propio desarrollo
Las fuerzas externas no configuran de una forma pasiva la personalidad de los
niños. Estos reaccionan ante los hechos y desempeñan un papel activo en la
construcción de sus propias vidas25. Desde el lactante que decide cuándo
aceptar un contacto visual y cuándo rechazarlo, hasta el adolescente que
toma decisiones estratégicas y responsables sobre su vida, los niños forman
parte de un proceso recíproco.
Esta capacidad y voluntad del niño para participar en la configuración
de su mundo y de su propia personalidad no sólo es una realidad relativa al
desarrollo, sino también un derecho claramente definido en la Convención
(artículo 12). Es un error pretender que el derecho a expresar la opinión y a
que ésta se tome en serio se aplica únicamente a aquellos menores que son lo
suficientemente maduros y tienen bastante seguridad en sí mismos como
para exigir este derecho a los adultos. Siempre que un niño toma una decisión
en nombre propio, expresa su opinión y sus preferencias. El deseo de un niño
Kagitçibasi, C. (1996),
Family and Human Development Across Cultures,
Mahwah, Nueva Jersey:
Lawrence Erlbaum comenta
algunos de estos estudios.
También, un estudio entre
los Yoruba de Lagos,
Nigeria, descubrió que los
niños que recibieron un
tratamiento menos duro por
parte de las personas
encargadas de la atención,
y experimentaron más
afecto e intimidad,
obtuvieron resultados más
altos en las pruebas sobre
competencia cognoscitiva y
social (Zeitlin, M. F. y
Babatunde, E. D. (1995),
‘The Yoruba Family Kingship,
Socialization and Child
Development’, en Zeitlin, M.
F., Megawangi, R.,
Krameret, E. M. (eds),
Strenghtening the Family:
Implications for International Development, Tokio,
Nueva York, París:
Dependencia de
Publicaciones de la
Universidad de las Naciones
Unidas).
22
Un excelente comentario
sobre la bibliografía
dedicada a este tema es de
McLoyd, V. C. (1990), ‘The
Impact of Economic
Hardship on Black Families
and Children: Psychological
Distress, Parenting and
Socioemotional
Development’, Child
Development, 61: 311-346.
23
Newell, P. (1997),
‘Children and Violence’,
Innocenti Digest # 2,
Florencia, Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño dell
UNICEF.
24
Osofsky, J. D. y Fenichel,
E. (eds) (1994), Caring for
Infants and Toddlers in
Violent Environments: Hurt,
Healing and Hope,
Arlington, Virginia: Zero to
Three/National Center for
Clinical Infant Programs.
25
Véase Hutchby, I. y Ellis,
J. M. (1998), Children and
Social Competence: Arenas
of Action, Londres: Farmer
Press; también Valsiner, J.
(ed) (1988), Child Development Within Culturally
Structured Environments,
Norwood, Nueva Jersey:
Ablex.
21
35
pequeño de subir por las escaleras es tan válido como la exigencia de un niño
mayor de recibir una educación pertinente. Tener en cuenta la opinión del
menor no significa permitir a un niño de un año subir por las escaleras sin
protección; significa reconocer el impulso hacia la exploración y la competencia,
y ayudar al niño a encontrar una forma segura para satisfacer sus necesidades
de expresión. Ofrecer a los niños y a los adolescentes entornos que les permitan
tomar decisiones, puede ayudarles a obtener los mayores beneficios de su
necesidad de participar activamente en su propio desarrollo. En el marco de
cualquier entorno cultural, es importante conocer la perspectiva que los niños
tienen de sus propias vidas, y sobre esta base, así como de la noción que
tienen los adultos de su "interés superior", formular una adecuada asistencia
local.
Responder al
impulso de
competencia
de los niños
Una ecología más amplia acerca del desarrollo de los niños
Una serie de realidades más amplias influye sobre los factores que mejor
sirven de apoyo al desarrollo de la infancia. Las oportunidades de empleo, las
posibilidades de obtener vivienda, los niveles de discriminación y de exclusión,
la disponibilidad de la enseñanza, de la atención sanitaria y de otros servicios,
son factores que contribuyen a determinar las oportunidades disponibles para
un niño o un adolescente. Las familias que viven en una situación de pobreza
o de conflicto social disponen, comparativamente, de escaso control sobre la
compleja ecología de la vida de sus hijos. Debido a los obstáculos que afrontan,
sus decisiones cotidianas suelen ser respuestas a necesidades inmediatas en
lugar de metas a largo plazo. Los intereses a largo plazo de sus hijos pasan
repetidas veces a un segundo plano frente a las preocupaciones apremiantes
del momento.
La Convención exige que los progenitores y otros miembros de las
familias reciban asistencia cuando sea preciso para que puedan resolver las
necesidades de sus hijos. Sin ninguna duda, una parte de esta exigencia se
basa en ofrecer el grado de control esencial para responder a las urgencias
inmediatas y tomar decisiones a largo plazo con conocimiento de causa. Tanto
si su función oficial es la de una prestación directa de servicios, o simplemente
de coordinación y apoyo indirecto, los gobiernos locales pueden influir de manera
notable en la capacidad de las personas y de las comunidades para cuidar a
los niños, y ofrecerles las oportunidades que requieren. También pueden, tal
como sugerimos anteriormente, apoyar el deseo de los niños y adolescentes
a contribuir en su propio desarrollo. Más adelante analizaremos el programa de
desarrollo infantil según las diferentes edades, y consideraremos cómo las
autoridades locales pueden ofrecer apoyo a lo largo de la vida de los niños.
LA EXPERIENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO Y
LAS NECESIDADES DE LOS NIÑOS EN
LAS DIFERENTES EDADES
La Convención sobre los Derechos del Niño trata sobre el desarrollo físico,
mental, social, moral y espiritual de la infancia. Estas categorías no son ámbitos
separados, sino una manera de simplificar nuestra comprensión de una totalidad
compleja. Las distintas facetas del desarrollo de un niño están conectadas
estrechamente y son interdependientes: el sufrimiento emocional, por ejemplo,
puede interferir en la absorción de micronutrientes y en el crecimiento físico
normal; un cuerpo hambriento es un obstáculo a la capacidad del menor para
aprender.
También resulta artificial considerar la vida de los niños como "etapas"
36
del desarrollo, claramente diferenciadas entre sí. Aunque es un concepto
aceptado de manera general en la psicología del desarrollo, la experiencia
revela que las realidades de la vida de los menores y las expectativas que les
imponen, influyen sobre su capacidad y la necesidad de recibir apoyo a distintas
edades. Pero también es verdad que el apoyo que requiere la mayoría de los
niños de dos años no tiene ninguna validez en el caso de la mayoría de los
adolescentes. Algunas categorías amplias, relacionadas con la edad, resultan
de utilidad para definir las responsabilidades de los organismos locales. El análisis
que sigue no es un intento de imponer un calendario rígido sobre la vida de los
niños, sino de ofrecer algunas directrices prácticas que deben interpretarse y
aplicarse en el marco de las realidades locales.
“Etapas” del
desarrollo: un
concepto artificial
Los recién nacidos y los niños de corta edad
Los primeros dos o tres años de vida, junto a los meses que transcurren
antes del nacimiento, se consideran, en general, como los más importantes
para el desarrollo a largo plazo de los niños. Las intervenciones durante este
período pueden tener efectos importantes. Los recién nacidos sin complicaciones
que reciben una alimentación adecuada crecen rápidamente durante el primer
año. La nutrición deficiente es una grave amenaza durante este período, que
afecta no sólo el crecimiento, sino al desarrollo en todos los frentes26. En el
segundo y tercer año, aunque se produce una moderación en la tasa de
crecimiento, la nutrición adecuada sigue siendo fundamental.
Si se asume un grado razonable de salud, el desarrollo motor de un
recién nacido sigue un modelo similar en todo el mundo. Desde el momento en
que los lactantes tienen la primera oportunidad de moverse a su alrededor,
comienzan a explorar su entorno; esta actividad suele alcanzar su máxima
intensidad cuando tienen dos o tres años de edad. La actividad y la curiosidad
de los niños más pequeños que comienzan a aprender sobre el mundo que les
rodea es una parte muy importante del desarrollo saludable, pero puede resultar
molesto para las personas encargadas del cuidado de los niños, especialmente
en entornos que no favorecen el deseo de exploración de un menor. Es
importante que los niños de esta edad aprendan a afrontar las restricciones,
pero también es primordial para su confianza y su crecimiento mental que las
restricciones no resulten excesivas. Un entorno que sea a la vez seguro y
tenga la capacidad de estimular es una prioridad. Las familias deben recibir
apoyo para crear entornos en el hogar que permitan una exploración segura y
la posibilidad de jugar.
Desde sus primeros días, los niños pequeños están preparados para
convertirse en compañeros sociales comunicativos, y al cabo de los primeros
meses su sonrisa, gestos y vocalizaciones les permiten crear relaciones cada
vez más complejas. No todas las sociedades reaccionan de la misma forma
ante estas conductas. En algunos casos, el contacto físico es un sistema de
comunicación más frecuente para los niños de corta edad que el contacto
visual o la vocalización. Cualquiera que sea la forma, la comunicación en sí
misma es un estímulo fundamental para el desarrollo social y mental de los
niños de corta edad. Los niños desnutridos tienen menos capacidad de generar
respuestas de las personas encargadas de su cuidado, que a su vez pueden
estar sometidas a una situación abrumadora y debilitante. Incluso durante los
primeros días de vida, las consecuencias de la pobreza determinan las
oportunidades de los niños en materia de desarrollo.
Durante su primer año de vida, los menores de todas las culturas
tienden a sentir apego por las personas que se encargan principalmente de su
cuidado, y a protestar o inquietarse cuando se les separa de las personas que
UNICEF (1998,) Estado
mundial de la infancia de
1998, Nueva York: UNICEF.
26
37
aman o en quienes confían. Este apego continúa durante los primeros años, y
proporciona una base de seguridad para la exploración del mundo que hace el
menor. El niño que ha experimentado la seguridad de un apego saludable al
comienzo de su vida está bien preparado para convertirse en un individuo
confiado y seguro27. Esto depende no sólo de la presencia responsable de
personas encargadas de su cuidado que le resulten familiares, sino también de
que se le haya alimentado bien y se le haya mantenido caliente y seco de una
manera predecible y cariñosa. La continuidad en el cuidado que reciben los
niños en sus primeros meses y años tiene repercusiones importantes. Esto no
significa que no deba tenerse en cuenta el cuidado fuera del hogar, ya que en
muchos casos es inevitable si las madres o las principales personas encargadas
de su cuidado tienen que ganar un salario. Pero este tipo de atención debe ser
uniforme y de gran calidad.
Descubrir a tiempo las discapacidades de los recién nacidos y los niños
de corta edad es importante para suministrarles el apoyo y la estimulación
adecuados desde los primeros meses. Tradicionalmente, estos primeros años
se consideran el ámbito de los progenitores, pero las autoridades locales pueden
llevar a cabo muchas acciones para fomentar un desarrollo positivo incluso a
esta edad. Todas estas medidas se analizarán con mayor detalle en los capítulos
siguientes.
Bowlby, J. (1969),
Attachment and Loss: Vol 1
Attachment, Nueva York:
Basic Books; Valsiner, J. (ed)
(1988), Child Development
Within Culturally Structured
Environments, Norwood,
Nueva Jersey: Ablex.
27
Identificar la
discapacidad
• Prestar atención prenatal a las madres, apoyo para el amamantamiento,
atención primaria de la salud para la madre y el niño, y programas de
alimentación cuando sea necesario.
• Crear procedimientos simples de registro del nacimiento para evitar que se
nieguen los servicios por falta de identificación.
• Proporcionar evaluaciones e intervenciones apropiadas para los niños con
discapacidades.
• Asegurar un abastecimiento adecuado de agua potable en un lugar cercano,
saneamiento seguro, eliminación sostenible de desechos, y el apoyo a
entornos limpios y seguros en el hogar para fomentar el juego y la
exploración.
• Crear en los hogares procedimientos de observación sobre la salud, el
crecimiento y el desarrollo de los niños de corta edad.
• Suministrar información sobre la concienciación en materia de nutrición,
higiene en el hogar, prevención de lesiones y las necesidades de los recién
nacidos y los niños de corta edad en materia de desarrollo.
• Promover una oferta de oportunidades adecuadas de empleo para las
madres y de atención infantil de alta calidad.
La primera infancia
El período entre los dos y medio y seis años de edad es todavía un tiempo de
rápido aprendizaje, crecimiento y desarrollo. El logro más notable es una
adquisición continua del lenguaje; la perfección de las aptitudes en esta esfera
por parte del niño permite que las relaciones humanas sean más complejas. El
lenguaje facilita también el desarrollo del pensamiento simbólico, y el crecimiento
mental avanza rápidamente durante este período.
Lenguaje
El niño de corta edad continúa expresando su deseo de comprender el
mundo mediante una inquieta relación con su entorno social y físico. Los
38
menores cooperan cada vez más, e incluso tratan con mayor avidez de
participar en los juegos del grupo. Por medio de juegos imaginativos, tanto a
solas como en compañía, procuran imitar las actividades que contemplan a su
alrededor y encontrarle sentido al mundo y al lugar que ocupan en él. Este
juego interpretativo les permite también expresar los temores y las ansiedades
que les acosan. Aunque los niños pueden prosperar en respuesta a las
oportunidades que se les ofrece en una guardería, un centro de atención
infantil o un jardín de infancia, suelen seguir manteniendo fuertes lazos
emocionales con las personas encargadas principalmente de su cuidado.
El contacto con otros niños estimula el desarrollo social, pero también
es importante que dispongan de un espacio higiénico y seguro para jugar que
les resulte familiar y al mismo tiempo sea variado y se encuentre cerca del
hogar.
Juego
imaginativo
Tráfico
Es fundamental que los niños de corta edad estén protegidos del tráfico.
Aunque pudiera parecer que tienen la capacidad de manejarse por sí mismos
con seguridad desde una edad temprana, el tráfico sigue siendo un peligro
considerable. Incluso niños precavidos y meticulosamente capacitados están
mal preparados para afrontar el tráfico. Las investigaciones en el hemisferio
norte han demostrado que la capacidad para localizar el sonido de un automóvil
que se acerca o de predecir la velocidad con que se mueve es todavía muy
limitada antes de los seis o siete años de edad28.
Como parte de su interés en imitar la conducta de las personas que les
rodean, los niños tienen cada vez mayor capacidad para utilizar los retretes,
lavarse las manos y eliminar la basura. Esta es la mejor época para concientizar
a los menores sobre las ventajas de una conducta higiénica. Tales enseñanzas
pueden resultar más sencillas si existen las instalaciones apropiadas. Durante
este período es cada vez más importante crear métodos para fomentar el
desarrollo de las cualidades de los niños con discapacidades, a fin de alentar
las aptitudes que permitan su autosuficiencia y un sentimiento de confianza en
sí mismos, y para facilitar sus relaciones con otros niños.
Imitar la
conducta
• Seguir proporcionando los apoyos necesarios relativos al entorno para
alcanzar un desarrollo saludable.
• Apoyar el suministro de retretes que no sean considerados como una
amenaza, fuentes de agua a una distancia asequible y recipientes para la
eliminación de excrementos que los niños pueden utilizar.
• Utilizar a trabajadores de divulgación para que prosigan las tareas de
observación en los vecindarios y determinen los hogares que necesitan
asistencia para cuidar a los niños.
• Apoyar las labores de los pobladores de los vecindarios para crear espacios
de juego seguros y protegidos, cercanos al hogar y adaptados a las
necesidades físicas y sociales de los niños de corta edad.
• Asegurar una protección adecuada contra el tráfico.
• Ofrecer apoyo para la creación de centros de desarrollo de la primera
infancia y asistencia a los padres en el hogar.
• Apoyar la rehabilitación comunitaria y familiar para los niños con
discapacidades.
Ward, C. (1978), The
Child and the City, Londres:
Architectural Press.
28
39
Infancia intermedia
El tiempo que transcurre desde los seis hasta los doce años, aproximadamente,
es una época de creciente competencia e independencia para los niños, tanto
física como psicológicamente. Durante este período, los niños crecen más
lentamente, factor que mejora su control físico. Descubren una gran satisfacción
en la práctica y perfeccionamiento de sus aptitudes físicas, y necesitan entornos
que supongan un reto y permitan una gama diversa de actividades. A medida
que se hacen mayores, los niños no desean simplemente imitar, sino que en
realidad quieren dominar las aptitudes que se valoran en su cultura. Una
creciente competencia física, unida a un importante perfeccionamiento en la
comprensión y la capacidad social a la edad de seis o siete años, supone en
casi todas las culturas que los niños asuman mayores responsabilidades durante este período29. Pueden seguir instrucciones complejas y cada vez, con
mayor frecuencia, hacen tareas que no exigen la supervisión directa de los
adultos.
Creciente
competencia
Exigencias
excesivas
Es importante que los niños ejerzan esta competencia de una manera
que fomente su desarrollo y su crecimiento constantes. Los progenitores,
especialmente si son pobres y tienen demasiado trabajo, pueden verse obligados
a exigir en exceso a sus hijos, enviándoles a trabajar durante muchas horas o
esperando que asuman en el hogar una carga abrumadora de responsabilidades.
Es posible que los menores sean capaces de satisfacer estas exigencias, pero
estarán pagando un alto precio a largo plazo si sus oportunidades de jugar,
descansar y aprender se encuentran amenazadas. La escolarización oficial
comienza, por lo general a esta edad. El mismo desarrollo intelectual que
habilita a los niños para comprender las reglas y obtener perspectivas a largo
plazo, les permite también comprender y disfrutar sistemas complejos y principios
lógicos, y les prepara para la enseñanza estructurada.
La mayoría de los niños en edad escolar disfrutan cuando están con
sus compañeros. Cada vez tienen una mayor capacidad para crear y mantener
amistades cercanas y para comprender la perspectiva de los demás. Lo ideal
sería que el entorno fomentara su sociabilidad e independencia crecientes, les
permitiera desenvolverse en la comunidad y obtener una mayor competencia
a la hora de moverse en un entorno más amplio. Si las instalaciones se
encuentran muy lejos y los vecindarios no son seguros, la capacidad de los
niños para ocuparse de sus propia vida se encuentra comprometida. Este
factor afecta, sobre todo, a las niñas. Muy a menudo, justo cuando tienen
más posibilidades de alcanzar una cierta independencia, los temores acerca de
su seguridad y las expectativas de que se ocupen de una serie cada vez
mayor de tareas domésticas limitan gravemente su libertad.
Es necesario que las familias y las comunidades respeten y apoyen la
capacidad cada vez mayor de los niños de tomar decisiones responsables,
tanto intelectual como socialmente. Ofrecer a los menores la oportunidad de
participar en las actividades comunitarias y en el proceso de tomar decisiones
servirá para fomentar su desarrollo como ciudadanos responsables. Esta postura
puede representar un problema para los funcionarios de las comunidades
donde no se valoran las opiniones ni la participación de la infancia.
• Ubicar escuelas, instalaciones de recreación, oportunidades culturales y
otros recursos comunitarios para la infancia, incluso para niños con
discapacidades, a una distancia cercana a sus hogares.
• Promover medidas que garanticen vecindarios seguros física y socialmente.
• Ofrecer apoyo a la diversidad cultural y a la celebración pública de las
diferencias dentro de una comunidad.
Independencia
Participación
Whiting, B. B. y Edwards,
C. (1988), Children in
Different Worlds: The
Formation of Social
Behaviour, Cambridge, MA:
Harvard University Press.
29
40
• Ofrecer educación para apoyar estilos de vida saludables y una toma de
decisiones responsable.
• Identificar a los niños que no pueden acudir a la escuela y el porqué, y
ofrecer asistencia a los hogares cuando sea posible.
• Ofrecer servicios de atención infantil a fin de asegurar que los hermanos
mayores tengan libertad para asistir a la escuela.
• Concientizar a la opinión pública sobre la necesidad de fomentar aptitudes
cívicas en los niños; crear oportunidades para una participación significativa
de la infancia en los proyectos de desarrollo comunitario y de atención al
medio ambiente local.
Adolescencia
La adolescencia, que por lo general comienza a partir de los doce años, es un
período de rápido crecimiento y desarrollo. Durante los cortos años de la
pubertad, más temprano en el caso de las niñas que en el de los niños, los
adolescentes pasan por la dramática transición que significa convertirse en
adultos. Es también una época de intensa actividad psicológica, parte de la
cual está relacionada con los cambios hormonales que trae la pubertad y la
emergente sexualidad del niño y, parte vinculada con las presiones que
acompañan la transición hacia las funciones sociales propias de los adultos.
Estas presiones varían de una sociedad a otra, y pueden ser diferentes
para los jóvenes y las jóvenes. Entre los grupos más tradicionales, los cambios
físicos de la adolescencia están a menudo acompañados de expectativas
sociales muy claras y de cambios también muy claros en su situación social.
Una serie de rituales oficializan con frecuencia la transición de la infancia a la
edad adulta y ofrecen directrices para que los jóvenes adopten sus nuevas
funciones sociales. Pero cuando los menores sufren rápidos cambios sociales,
especialmente en las zonas urbanas más complejas, las transiciones de la
adolescencia pocas veces están tan claramente definidas. Muchos adolescentes
pueden sentir ansiedad en la búsqueda de su identidad. Anhelan fijar una
posición significativa en la sociedad para ellos mismos y muchos encuentran
diversas formas constructivas de hacerlo. Los jóvenes a esta edad se
encuentran a menudo en una especie de limbo. Tienen los cuerpos y la
capacidad mental de los adultos, pero no se les concede el respeto y la
autonomía que acompañan a la edad adulta. Cada vez se encuentran más
preparados para adquirir compromisos serios, pero muchos de ellos descubren
que la vida les ofrece posibilidades muy limitadas y escasas oportunidades
para desarrollar sus aptitudes y su capacidad de contribución.
Durante la adolescencia se despierta una aguda conciencia de sí mismo.
Esto puede ser fuente de reflexión y de crecimiento positivo, pero también la
causa de una actitud retraída y de un aislamiento doloroso. Una de las
respuestas más frecuentes entre los jóvenes es refugiarse en la seguridad
que ofrece lla solidaridad de un grupo de compañeros. Muchas de las conductas
problemáticas e incluso amenazantes para las familias y otras personas, así
como para la salud personal y el bienestar de los propios jóvenes, están
enraizadas en estas tensiones e incertidumbres. Los experimentos en materia
sexual, el abuso de drogas, la pertenencia a pandillas y las actividades ilegales
son frecuentemente expresiones de soledad, confusión y de un anhelo por
formar parte de algo. La voluntad de arriesgarse puede ser la expresión del
deseo que tienen los adolescentes de que los acepten y de demostrarse a sí
La transición
hacia la edad
adulta
Conducta
problemática
41
mismos su valor, pero también es un ejemplo de su falta de esperanza en el
porvenir.
No todos los adolescentes se oponen a los valores y las expectativas
de la sociedad adulta. Muchos han asumido ya muchas responsabilidades
adultas, trabajan durante largas horas, manteniéndose a sí mismos y, a
menudo, a sus familias. En algunos países el matrimonio temprano es la
norma, y muchas niñas adolescentes se han convertido ya en madres. Pero
aunque los adolescentes hayan sido capaces de desempeñar funciones de
adulto, no significa que esta sea una situación ideal. Asumir responsabilidades
forma una parte importante del desarrollo. Pero también puede exponer a los
jóvenes a un riesgo innecesario y así cerrar las puertas a un potencial de
crecimiento y aprendizaje futuros. Para muchas niñas, la adolescencia puede
significar una nueva forma de aislamiento. Las actividades que una niña de
ocho o diez años podría disfrutar, como la escuela y el juego, podrían resultar
inaceptables una vez la menor alcanza la pubertad. En lugar de ello, puede
que se le exija que permanezca cerca del hogar y apartada de la vista del
público, factor que limita aún más sus oportunidades vitales.
La adolescencia es una época que ofrece grandes posibilidades, no
sólo para los propios jóvenes sino también para las personas que los rodean,
ya que pueden beneficiarse de su energía, su intensidad y sus firmes ideales.
Si les ofrecen oportunidades, acceso a lugares y modelos de conducta, los
adolescentes tienen grandes posibilidades de convertirse en los miembros más
creativos y productivos de la sociedad. A medida que maduran, tienen una
mayor capacidad para el pensamiento complejo y abstracto, y para un
compromiso intenso. Cuando se estimulan estas capacidades mediante la
enseñanza apropiada u otras experiencias de apoyo, los adolescentes desarrollan
una mayor aptitud para aplicar el pensamiento crítico y lógico de una manera
constructiva, y de adoptar una posición moral y comprometida en temas que
los afectan a ellos y a sus comunidades. Las personas que tienen trato con los
adolescentes deberían reconocer y respetar sus posibilidades, y ofrecerles la
oportunidad, no sólo de descubrir este potencial, sino de demostrárselo a los
otros de una manera productiva a medida que avanzan hacia la edad adulta.
Debido a su capacidad de comprometerse en situaciones que entrañan peligro,
los adolescentes necesitan protección además de oportunidades. Es esencial
que mediante la educación, los servicios de salud, la protección jurídica, y un
sistema apropiado de justicia para menores, los jóvenes reciban el apoyo y la
orientación que necesitan para atravesar por este período en el que son
vulnerables.
Permitir un
crecimiento
sostenido
Una época
llena de responsabilidades
Oportunidades
necesarias
• Apoyar la enseñanza oficial y no estructurada para asegurar que los jóvenes
tengan tantas oportunidades para el futuro como sean posibles.
• Ofrecer una atención sanitaria que se ajuste a las necesidades de los
adolescentes, incluso atención relativa a la salud de la reproducción, y
educación sobre el abuso de drogas, las enfermedades de transmisión
sexual y otros temas de salud.
• Asegurar que las condiciones laborales de los adolescentes que trabajan
sean apropiadas, y que exista la posibilidad de que reciban educación,
descanso y recreación.
• Fomentar oportunidades apropiadas y accesibles para el ejercicio del deporte
y la recreación.
• Alentar a los jóvenes para que participen activamente en la planificación y
en la gestión de sus propios programas y organizaciones.
42
• Ofrecer la oportunidad de participar en la toma de decisiones en el plano
local, especialmente en las esferas que afectan a los adolescentes.
• Procurar eliminar las barreras de género en las oportunidades para la
educación, la recreación, el trabajo significativo y la participación en la
comunidad.
Stephens, C. (1996),
‘Healthy Cities or Unhealthy
Islands? The Health and
Social Implications of Urban
Inequality’, Environment and
Urbanization, 8(2): 9-30.
30
• Ofrecer a las personas con discapacidades acceso a la tecnología, la
educación, la recreación y el deporte, la formación profesional y la
preparación para un empleo lucrativo.
• Crear acceso a la protección jurídica para los adolescentes que se encuentren
en conflicto con la ley, así como respuestas ajustadas a la edad de los
delincuentes.
NIÑOS QUE PADECEN DIFICULTADES
ESPECIALES EN SU DESARROLLO
Algunos grupos de niños padecen un peligro real de perder las oportunidades
que necesitan, y tienen grandes posibilidades de ser víctimas de una
discriminación sistemática, muy enraizada e incluso algunas veces inconsciente.
Las autoridades locales deben tomar medidas concretas para detectar a estos
niños, protegerlos, y apoyar la igualdad de sus derechos.
Niños en una situación de grave pobreza
La pobreza es el obstáculo individual más importante al bienestar de la infancia.
Los niños que nacen en una situación de pobreza tienen mayores posibilidades
de que sus madres estén desnutridas y débiles, y de nacer con bajo peso y
estar ellos también desnutridos, factores que representan un riesgo significativo
para su salud y su bienestar posteriores (véase el capítulo 4). Las tasas de
mortalidad de los niños más pequeños en las zonas urbanas más deprimidas
pueden ser varias veces más elevadas que en los vecindarios más prósperos30.
Un entorno propicio puede contrarrestar muchos de los efectos del bajo peso
al nacer y la salud deficiente, pero estos apoyos no suelen beneficiar a los
menores que se encuentran en una situación de extrema pobreza. En lugar
de ello, una alimentación insuficiente, un saneamiento inadecuado y la
contaminación del agua y del aire suelen causar desnutrición, enfermedades
frecuentes y apatía. Estos daños mentales y físicos, combinados con una falta
de estímulos y de oportunidades, y la tensión que experimentan las personas
que los cuidan y que están abrumadas de trabajo, llevan a que estos niños
sufran graves dificultades para alcanzar su pleno potencial. Es muy perturbador
considerar el talento, la visión y la energía productiva que pueden llegar a
perderse para siempre en una comunidad debido a su incapacidad para proteger
a sus miembros más jóvenes de la carga de la pobreza y la marginación.
Muchos niños que viven en una situación de pobreza se convierten en
trabajadores al comienzo de su vida, y esto puede perjudicar de manera
considerable su desarrollo. El trabajo puede ser una fuente de aprendizaje y
de socialización, pero para muchos niños pobres significa largas horas
desperdiciadas en tareas repetitivas o excesivas. Las condiciones laborales
pueden perjudicar gravemente la salud de los menores y hacer que arrastren
sus consecuencias durante toda la vida. El tiempo dedicado al trabajo es un
tiempo que se quita al descanso, al juego y a la educación necesarios para un
desarrollo adecuado.
La ausencia
de apoyos
fundamentales
Trabajo de
menores
43
• Detectar a las familias más necesitadas de apoyo por medio de una
evaluación de la comunidad.
• Promover la capacitación laboral y el apoyo a las microempresas.
• Asegurar una atención sanitaria primaria asequible y accesible para estas
personas.
• Apoyar servicios de atención sanitaria de alta calidad, para que los adultos
puedan trabajar.
• Véase el capítulo 10 para las recomendaciones sobre los menores que
trabajan.
Niñas
Los problemas que sufren los niños que viven en situaciones de pobreza se
agravan con frecuencia en el caso de las niñas. En muchas sociedades,
especialmente entre las personas cuyos recursos son limitados, no resulta
extraño descubrir que los niños reciben un tratamiento preferente. La
discriminación puede comenzar, incluso, antes del nacimiento, cuando los
progenitores que tienen la opción pueden someter a la madre a un aborto del
feto femenino31. Aunque hay pocas cifras disponibles, es un hecho generalmente
aceptado que hay más niñas que niños víctimas del infanticidio. Durante las
primeras semanas y meses, la tasa de mortalidad de las niñas recién nacidas,
a pesar de su mayor resistencia biológica, supera a la de los niños, debido a
que se les amamanta por menos tiempo y reciben menos atención de salud.
Durante la primera infancia, las menores padecen con frecuencia más
enfermedades y un mayor índice de desnutrición. Los autores de un estudio
en India informaron que entre los niños en edad preescolar, 71 % de las niñas
estaban gravemente desnutridas, en comparación con 28 % de los niños32.
En Bangladesh, las niñas con edades entre uno y cuatro años tienen casi el
doble de posibilidades de morir que los niños33.
De los niños del mundo que no están matriculados en la escuela, dos
terceras partes son niñas34. Es muy posible que su educación se considere
poco importante o se interrumpa para cumplir con las tareas del hogar, a
menudo tan excesivas que no dejan tiempo para el descanso o el juego.
Aunque las cifras oficiales muestran que hay más niños trabajadores que
niñas, muchas niñas intervienen en ocupaciones ocultas que no se pueden
documentar, como el servicio doméstico, donde laboran durante largas horas
por un escaso salario o de forma gratuita. La carga diaria laboral de las niñas
es, por lo general, mayor que la de los niños. Al carecer de aptitudes y de una
educación, las niñas se casan a menudo a una edad más temprana, muchas
veces para que sus familias obtengan un beneficio pecuniario. Los hijos de las
niñas adolescentes, además de estar ellos mismos en peligro, originan nuevos
riesgos de salud para sus madres. Las niñas menores de diecinueve años
tienen el doble de posibilidades de morir a causa de complicaciones derivadas
del parto que las mujeres que han cumplido veinte años; y las niñas menores
de quince años corren un peligro mayor35. El resultado neto de la escasez de
alimentos, la falta de educación, el exceso de trabajo, y una ausencia general
de oportunidades, es que millones de niños no alcanzan nunca su pleno potencial.
Se trata de una tragedia personal, una amenaza contra la generación venidera
y una pérdida para el mundo.
Narasimhan, S. (1993),
‘The Unwanted Sex’, The
New Internationalist, (240).
32
Boyden, J. y Holden, P.
(1991), Children of the
Cities, Londres: Zed Books.
33
Cameron, S., Kandula, N.,
Leng, J., Arnold, C. (1998),
Urban Childcare in
Bangladesh, Save the
Children (USA).
34
Friedman, S. A. (1998),
Girls at Work, Nueva York,:
UNICEF.
35
Naciones Unidas (1991),
Situación de la mujer en el
mundo 1970-1990:
tendencias y estadísticas
1970-1990, Nueva York:
Naciones Unidas.
31
Discriminación
a una edad
temprana
Falta de
oportunidades
Exceso de
trabajo
Matrimonio a
una edad
temprana
• Concientizar a la opinión pública general sobre la igualdad de derechos de
las niñas, y las necesidades concretas de éstas.
44
• Prestar una atención especial a la salud y la alimentación de las niñas,
especialmente en sus primeros años.
• Lograr que una educación de alta calidad sea más accesible para las niñas
y más aceptable para sus progenitores.
• Ofrecer atención sanitaria de la reproducción de alta calidad para las niñas
y las mujeres.
• Promover la igualdad de oportunidades para la participación de las niñas y
las jóvenes.
Niños con discapacidades
Los niños pobres con discapacidades están abocados a sufrir problemas
abrumadores en materia de desarrollo. Con una formación apropiada, y por
medio de una modificación bien concebida de su entorno, muchos menores
con discapacidades pueden recibir el apoyo necesario para adquirir una serie
de aptitudes, y llevar vidas independientes y satisfactorias. Pero para los niños
que se encuentran en una situación de pobreza suelen existir muy pocas
oportunidades de formación y de apoyo capacitado, y las posibilidades que
tienen las personas encargadas de su cuidado para modificar las condiciones
ambientales y materiales suelen ser escasas. Los niños con discapacidades
pueden sufrir mayores obstáculos como consecuencia de una falta de atención
y de las limitaciones impuestas por la esfera local36.
Las actitudes con respecto a las discapacidades varían entre las
diferentes culturas. Una situación que se acepta y se respeta en una sociedad
puede inspirar hostilidad y ostracismo en otra. Los niños pueden padecer
grandes dificultades en aquellas situaciones en que se valoran en demasía los
logros. Pueden convertirse también en un objeto exagerado del maltrato y del
tratamiento brutal37. Pero incluso cuando se les trata con cariño y compasión,
su discapacidad puede ser considerada como la voluntad de Dios y, por tanto,
se suele descartar una intervención activa. No hay que rechazar de ningún
modo esta actitud de aceptación. Pero la adhesión a las disposiciones de la
Convención y el respeto de la identidad del niño y de su capacidad para
obtener el mayor grado posible de control sobre su propia vida muestran que
es necesario hacer todo tipo de esfuerzos para fomentar esta capacidad y
apoyar la adquisición de aptitudes.
• Apoyar programas que prevengan las discapacidades, como la yodación
de la sal, la administración de suplementos de ácido fólico durante el
embarazo y de vitamina A para evitar la ceguera.
• Concientizar a la opinión pública sobre los derechos de los niños con
discapacidades y tratar de desalentar la discriminación.
• Ofrecer educación y asistencia a los progenitores para que ofrezcan una
atención apropiada a sus hijos.
• Apoyar los servicios de rehabilitación basados en la comunidad.
• Asegurar la disponibilidad de una enseñanza apropiada y no discriminatoria
para los niños con discapacidades.
• Asegurar la disponibilidad de capacitación y oportunidades de ejercer un
trabajo significativo para los jóvenes con discapacidades.
Werner, D. (1987),
Disabled Village Children: A
Guide for Community Health
Workers, Rehabilitation
Workers, and Families, Palo
Alto CA: The Hesperian
Foundation.
37
Boyden y Holden, 1991,
ob. cit. Nota 31.
36
45
• Eliminar las barreras físicas en la comunidad que reducen el acceso a las
personas con discapacidades.
La asistencia básica para el desarrollo de las niñas y los niños es
relativamente simple. Una atención amable y cariñosa a sus necesidades
físicas puede asegurarles la oportunidad de convertirse en seres humanos
capaces y productivos, con las dotes precisas para disfrutar de vidas
satisfactorias. La inversión necesaria es mínima comparada con sus beneficios.
No llevar a cabo esta inversión puede resultar extremadamente caro, tanto
desde el punto de vista práctico como del moral. Por desgracia, esto sucede
con frecuencia, ya que las prioridades que atañen a la infancia suelen descuidarse
en el contexto de los problemas "más complejos" que afronta una ciudad. Es
primordial un cambio fundamental de actitud en todos los ámbitos para que las
ciudades contribuyan a apoyar el desarrollo y los derechos de sus ciudadanos
más jóvenes. Las respuestas constructivas a los derechos de la infancia tienen
más validez si se producen teniendo en cuenta el proceso de desarrollo del
niño, y deben entenderse y formularse a la luz de las realidades locales.
Una inversión
necesaria
mínima en
relación con
sus beneficios
46
3
Familias estables
La mayoría de los niños crecen en el seno de una familia que les ofrece
vínculos muy estrechos y les proporciona cariño y seguridad, al tiempo que las
relaciones y las actividades diarias reflejan los valores y las realidades de un
mundo más amplio. Una familia sólida puede ser un entorno estable y propicio
lo suficientemente flexible para adaptarse a las circunstancias cambiantes y
proteger a los menores de tensiones inapropiadas durante los años del
crecimiento y la dependencia. La Convención hace hincapié en la importancia
de la familia como un entorno propicio para el desarrollo y el bienestar de la
infancia. Sólo en los casos más extremos, cuando se maltrata, abandona o
explota gravemente a los niños, el tratado considera apropiadas las alternativas
a la vida familiar (artículo 19).
Algunos críticos sostienen que la Convención no presta la suficiente
atención a la familia ampliada ni a los arreglos informales para que los niños
reciban atención en hogares de guarda, comunes en muchos países y
especialmente en el hemisferio sur1. El documento menciona varias veces la
palabra "padres", pero el artículo 5 establece con claridad que los derechos y
las responsabilidades de los padres deben entenderse como extensivos a los
parientes e incluso a los miembros de la comunidad, "según establezca la
costumbre local". La responsabilidad de la atención del menor depende de las
tradiciones locales, los modelos de residencia, las relaciones con los parientes y
los miembros de la comunidad, así como de las presiones y las realidades
económicas. Un niño puede tener a su alrededor varios adultos que
desempeñan una función activa en su vida, o su crianza puede depender sólo
de una abuela que además trabaja. La Convención comprueba las diferencias
impuestas por la cultura y las circunstancias, y reconoce la profunda importancia
que tienen incluso las familias más vulnerables sobre los niños que dependen
de ellas.
Las familias más
sólidas, con
independencia de su
tamaño o su
composición, ofrecen
un entorno estable y
que favorece la
crianza, al tiempo que
protege a los niños de
tensiones poco
apropiadas durante sus
años de crecimiento y
dependencia. La mejor
manera de proteger los
derechos de la mayoría
de los niños es la de
asegurar que sus
familias tengan acceso
a condiciones que les
permitan establecer y
mantener una
estabilidad.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
Burman, E. (1996), ‘Local,
Global or Globalized? Child
Development and International Child Rights Legislation’, Childhood, 3(1): 45-67.
1
47
CAMBIAR LAS REALIDADES SOCIALES
Los observadores han señalado la erosión de la familia ampliada tradicional que
se ha producido durante el último siglo en todo el mundo. La emigración a las
ciudades ha estado acompañada por cambios fundamentales en la estructura
social y en la organización de los hogares2. Este factor se ha debido, en gran
parte, a una adaptación a las condiciones materiales y económicas. Los grupos
familiares más reducidos tienen más movilidad y pueden ir en busca de nuevas
oportunidades laborales con mayor facilidad. En las ciudades, donde los
alojamientos son estrechos y hacinados, un grupo reducido tiene mejores
posibilidades de encontrar un lugar donde vivir. En el plano internacional, este
proceso se ha registrado como una tendencia hacia la familia nuclear, en
detrimento del apoyo de la familia ampliada.
Esta generalización simplifica en demasía un fenómeno complejo. Aunque
se ha producido una tendencia en favor de unidades familiares más reducidas,
la familia ampliada sigue siendo un factor para la supervivencia en muchas
zonas urbanas. Las familias nucleares, una vez establecidas, pueden
transformarse en hogares ampliados a medida que acogen a familiares en un
intento por crear una red de seguridad o para combinar los recursos de una
manera más eficaz. Incluso en los lugares donde las familias viven en grupos
reducidos, los familiares pueden residir cerca unos de otros y mantener sus
funciones como familia ampliada en cuestiones de apoyo mutuo. Muchos
hogares de los medios urbanos siguen manteniendo también vínculos estrechos
y relaciones de apoyo mutuo con los miembros de la familia que viven en el
medio rural3.
A pesar de ser un tema complejo, está claro que las realidades urbanas,
sobre todo para las personas que viven en una situación de pobreza, han
contribuido a que se produzcan alteraciones en la organización de los hogares,
y a que estos cambios hayan reducido, en general, el número de adultos
disponibles para criar a los niños. No sólo hay menos adultos interesados en su
vida, sino que cada vez hay menos posibilidades de que estos trabajen en un
lugar cercano. Se ha producido un aumento importante no sólo en la cantidad
de hogares reducidos, sino también en el número de progenitores sin pareja
que crían a sus hijos y, sobre todo, en la incidencia de hogares donde una
madre sin pareja es la única fuente de apoyo tanto a corto como a largo
plazo4.
Los niños pueden prosperar en el marco de una serie de situaciones
familiares. Ningún tipo de familia puede considerarse como la "mejor" para
resolver sus necesidades, y es un error pensar que los hogares de los
progenitores sin pareja son una forma familiar que se aparta de la norma. En
todo el mundo, las mujeres ganan menos dinero que los hombres, y los
hogares encabezados por una mujer sufren una carga desproporcionada de
pobreza5. Independientemente de la dedicación y la determinación que ponga
una madre sin pareja en el cuidado de sus hijos, equilibrar las exigencias
contradictorias que implican la crianza, la administración del hogar y la necesidad
de obtener un apoyo económico, depende a menudo de que la persona
acepte ciertos compromisos, especialmente si no hay sistemas firmes de
apoyo.
Al mismo tiempo, también es cierto que en muchos casos los niños
pueden obtener beneficios en un hogar encabezado por una mujer6. Aunque
las mujeres ganan menos dinero que los hombres, desde hace tiempo se ha
observado que manejan los asuntos de dinero con mayor responsabilidad y
cautela en defensa de la supervivencia, el bienestar y el éxito a largo plazo de
los niños7. Algunos estudios han señalado que los niños que pertenecen a
Véase, por ejemplo, Zeitlin,
M. F., Megawangi, R.,
Kramer, E., Coletta, N.,
Babatunde, E. D. y Garman,
D. (1995), Strengthtening
the Family: Implications for
International Development,
Tokio, Nueva York, París:
United Nations University
Press.
3
Tacoli, C. (1998), ‘Beyond
the Rural Urban Divide’,
Environment and Urbanization, 10(1): 3-4.
4
Lloyd, C. B. y Duffy, N.
(1995), ‘Families in Transition’ en J. Bruce, Lloyd, C.
B. y Leonard, A. (eds),
Families in Focus: New
Perspectives on Mothers,
Fathers and Children, Nueva
York: The Population
Council.
5
PNUD (1994), Informe
sobre el desarrollo humano
1994, Nueva York, Oxford:
Oxford University Press.
6
O’Connell, H. (1994),
Women and the Family,
Londres y Nueva Jersey:
Zed Books.
7
Véase, por ejemplo, Lee
Smith, D. y Schlyter, A.
(1991), ‘Women, Environment and Urbanization:
Editor’s Introduction’,
Environment and Urbanization, 3(2): 3-6; y PNUD
(1995), ‘Living Arrangements of Women and their
Children in Developing
Countries’, Departamento de
Información Económica y
Social y Análisis de Políticas,
División de Población,
Naciones Unidas.
2
48
estos hogares suelen abandonar la escuela con menor frecuencia y tienen un
mejor régimen alimentario que los niños de hogares dirigidos por hombres con
ingresos similares8. Independientemente de la configuración de la familia, un
sistema firme de apoyo social presenta un enorme valor en la crianza de los
niños, ya que reduce la vulnerabilidad y sirve de protección en tiempos de
tensiones.
El panorama económico desde una perspectiva más amplia
Los grandes flujos migratorios hacia las ciudades y entre ellas, producidos en
los últimos decenios, han sido una respuesta a la búsqueda de mejores
oportunidades y de medios para ganarse la vida. Pero el número de familias
del medio urbano con ingresos insuficientes ha aumentado también de forma
rápida. Las concentraciones relativas de riqueza y de servicios en las ciudades
dan la impresión de que las poblaciones urbanas se encuentran en mejores
condiciones que los habitantes de las zonas rurales. Pero estas hipótesis están
basadas en promedios que no tienen en cuenta las enormes disparidades
entre los ricos y los pobres de las zonas urbanas. Más de una tercera parte de
los pobladores de las ciudades de África, América Latina y Asia viven en
situaciones de gran penuria, y estas cifras aumentan constantemente. La
dependencia de un ingreso en efectivo limita las posibilidades de subsistencia y
supervivencia. Además, resolver las necesidades básicas no se reduce sólo a
una cuestión de dinero. Depende, también, del acceso a los recursos y los
servicios esenciales para alcanzar un nivel de vida adecuado. Un gran número
de pobladores de las zonas urbanas están excluidos de este acceso debido a
las graves desigualdades que existen en la distribución de los recursos sociales.
La vida en la ciudad puede ser dura para todos aquellos que están condenados
al hacinamiento, la falta de agua, un saneamiento deficiente, un transporte
inadecuado, la polución, la enfermedad y el ruido.
Un elemento fundamental de la ecología de la pobreza urbana es la
profunda influencia de la economía de mercado mundial sobre la vida de las
personas. Muchos países han reducido los servicios de apoyo disponibles para
los pobres, ya que la carga de la deuda, un rendimiento económico deficiente
y los proyectos de ajuste estructural han generado restricciones en los servicios
públicos y una ausencia de nuevas inversiones. Esto ha contribuido también a
crear un clima de competencia que menoscaba la colaboración y la solidaridad,
y deja en su lugar sentimientos de agresividad, recelo y violencia en torno a
los escasos recursos9. Al mismo tiempo, los medios de comunicación tienen
una mayor influencia sobre la vida de las poblaciones pobres, y la cultura del
consumo crea deseos y necesidades que muy pocas veces pueden
satisfacerse. Esto es muy evidente en las ciudades donde la riqueza y la
abundancia coexisten con la más dura pobreza. En muchos casos, la frustración
y el descontento profundos oscurecen la sensación de que en las ciudades se
da un mayor número de oportunidades.
Rutas hacia la desintegración y el fracaso
Sin duda existen familias pobres en las zonas urbanas que siguen siendo
sólidas y permanecen intactas, y de algún modo consiguen proporcionar a sus
hijos el apoyo material y emocional que necesitan. Es posible aprender mucho
de sus estrategias para afrontar la realidad. Pero, muy a menudo, la capacidad
de los progenitores pobres para mantener a sus hijos depende de factores
que escapan de su control, y muchas familias se encuentran ciertamente al
borde del fracaso. Criar niños saludables, seguros, confiados y provistos del
aprendizaje necesario para abordar las responsabilidades de la vida adulta es
un reto para todas las personas encargadas del cuidado de los menores. Pero
Pobreza
urbana
Exclusión y
desigualdad
Naciones Unidas (1991),
Situación de la mujer en el
mundo 1970-1990:
Tendencias y estadísticas
1970-1990, Nueva York,
Naciones Unidas.
9
Moser, C. O. N., Herbert,
A. J., Makonnen, R. E.
(1993), ‘Urban Poverty in
the Context of Structural
Adjustment: Recent
Evidence and Policy
Responses’, Washington DC:
División de Desarrollo
Urbano, Banco Mundial,
TWU Discusion Paper 140.
8
49
conseguirlo en medio de unas condiciones de vida sórdidas, del subempleo y
de la falta de apoyo social, es una tarea titánica. ¿Cómo es posible ocuparse
de un niño de dos años cuando no hay agua limpia para beber ni posibilidades
para espantar las moscas de la comida; cuando el retrete más cercano es una
letrina desvencijada y sucia al final de una calle, y el único lugar para jugar
contiene un desagüe abierto y una cocina desguarnecida? ¿Cómo se puede
garantizar la educación de una niña de ocho años cuando el uniforme escolar
cuesta más de lo que la familia gana en un mes, cuando la escuela se encuentra
a dos kilómetros de distancia por una carretera peligrosa, y cuando sus servicios
se necesitan en casa para transportar el agua y ayudar con los niños más
pequeños? Las presiones que llevan al fracaso de las familias en la crianza de
sus hijos dependen, muy a menudo, de decisiones implacables. Invertir en la
escolarización significa reducir la cantidad de alimentos; conducir a un niño
enfermo a la clínica de salud implica perder un día de salario; pagar por el
tratamiento de la enfermedad crónica de uno de los progenitores supone
enviar a trabajar a un menor de diez años.
Es muy escasa la cantidad de bienes a los que puede recurrir una
familia pobre en tiempos de adversidad, y por lo común se trata de muy poco
más que su propio tiempo de trabajo. La reacción usual es que las mujeres
acepten trabajo adicional, muy a menudo en labores exigentes, con un horario
extenso y un salario reducido. Cuando las madres trabajan, normalmente no
hay ningún adulto en el hogar durante el día y esto puede conducir a una
supervisión inadecuada de los niños, sobre todo cuando tampoco existe el
apoyo de la familia ampliada. En Dhaka, Bangladesh, se descubrió que 20 %
de los hijos, menores de cinco años, de mujeres que trabajaban en las fábricas
de vestidos, vivían lejos de sus familias debido a la falta de cuidado infantil en
la ciudad10. En algunos casos, a causa de la falta de supervisión, los padres
encierran a sus hijos en la casa mientras acuden a trabajar. Frecuentemente,
los niños mayores, sobre todo las niñas, tienen que abandonar la escuela para
ocuparse de sus hermanos pequeños. Incluso cuando esto no ocurre, la falta
de supervisión de los adultos puede interferir con la asistencia a la escuela y
con las posibilidades de que los niños se sientan atraídos hacia la vida de la
calle.
Resulta más fácil cuando las madres pueden crear en el hogar
oportunidades para ganar dinero. Pero incluso entonces, es muy posible que la
tensión entre las exigencias derivadas de la gestión del hogar y la generación
de ingresos lleven a que la madre recurra a sus hijos para obtener ayuda.
Cuanto más vulnerable es una familia, más inevitable es que dependa del
trabajo de los menores, ya sea fuera del hogar, para complementar los ingresos
familiares, o dentro del hogar, para posibilitar que otros miembros trabajen11.
Esto se convierte fácilmente en una carga que afecta la salud e interfiere con
el juego, el descanso y la educación. La gran mayoría de los niños que trabajan
acuden sólo de forma esporádica a la escuela, o simplemente no acuden, y
sus posibilidades de éxito a largo plazo se sacrifican en favor de las necesidades
inmediatas de sus familias. En algunos casos extremos, como cuando se
somete a los niños a trabajos en condiciones de servidumbre o a la prostitución,
el daño puede ser profundo.
Las mismas estrategias que las familias utilizan para reducir su
vulnerabilidad pueden causar el efecto aberrante de incrementar las tensiones
y contribuir al fracaso a largo plazo. Por ejemplo, las madres sin pareja suelen
volver a casarse o vivir con compañeros para reducir su inseguridad. Pero
ocurre con frecuencia que estas relaciones incrementan las dificultades de los
niños: a veces, la nueva pareja le incomoda la presencia de los menores y,
como consecuencia de ello, los maltratan o los envían a vivir lejos, con otros
Decisiones
implacables
Trabajo
adicional para
la mujer
Falta de
atención a los
niños
Depender del
trabajo del
menor
Cameron, S., Kandula, N.,
Leng, J., Arnold, C. (1998),
Urban Childcare in
Bangladesh, Save the
Children (USA).
11
Moser y Herbert, 1996,
ob. cit.. Nota 9.
10
50
familiares. Algunas familias, en un intento por compartir recursos, suelen aceptar
parientes en su hogar. Pero cuando el empleo es escaso, estos arreglos
pueden introducir un desequilibrio entre los miembros del hogar que no producen
y aquellos que obtienen un ingreso, y menoscabar la capacidad de la familia
para salir adelante. Casi siempre, significa también un incremento del
hacinamiento, con las consiguientes tensiones que esto supone.
Cuando los adultos se encuentran exhaustos y sobrecargados de trabajo,
cuando el acceso a los servicios básicos es limitado, y cuando los recursos son
tan escasos que no satisfacen las necesidades de todos, es inevitable que los
niños sufran cierto grado de abandono. En ocasiones, el abandono puede ser
selectivo e incluso intencionado, ya que algunos niños podrían sufrir a fin de
mejorar las posibilidades de otros. Con frecuencia, las niñas reciben menor
cantidad de alimentos que los niños, por ejemplo, y hay veces en que se
desatiende o abandona a los recién nacidos que parecen mal preparados para
sobrevivir12. Un tratamiento discriminatorio como éste parece despiadado e
incluso sorprendente, pero el verdadero crimen es la situación que obliga a
tomar este tipo de decisiones.
Las presiones y la ansiedad que supone llevar una vida marginal pueden
desencadenar conflictos dentro de la familia, y esto suele conducir al maltrato.
Los progenitores que están sobrecargados de trabajo y que no reciben el
apoyo necesario tienen más posibilidades de mostrarse severos en el trato de
sus hijos13. Las investigaciones hechas en varias culturas señalan que en las
ciudades se da una tasa mayor de maltrato y abandono de la infancia,
especialmente en las zonas sometidas a rápidos cambios económicos y
sociales14.
Cuando no consiguen ganar lo suficiente, los hombres pueden sentir
que no desempeñan una función productiva, y pueden descargar su frustración
contra su mujer y sus hijos. Diversos estudios han registrado vínculos entre la
disminución del ingreso del hombre y un aumento en el abuso del alcohol y la
violencia doméstica15. También hay más posibilidades de que los adultos
maltraten a sus hijos cuando la tensión y la ansiedad se combinan con un alto
índice de violencia en la sociedad, y con una aceptación cultural de los castigos
físicos. Los niños más vulnerables son los que provienen de familias aisladas
socialmente y separadas de los modelos tradicionales de crianza infantil, o que
provienen de hogares con padrastros o con otros hombres con quienes no
tienen relaciones de consanguinidad16. El maltrato dentro de la familia es una
de las causas más importantes que empujan a los niños a vivir en las calles,
donde su libertad puede parecer mayor que la que disfrutan en el hogar.
Cuando el sistema familiar sufre más presiones externas de las que puede
tolerar con flexibilidad, los menores, cuyos cuerpos y mentes se encuentran
en un rápido proceso de crecimiento, pueden ser más sensibles y vulnerables
al desamparo. En lugar de proteger a los niños de las tensiones que menoscaban
su desarrollo y sus derechos, las familias se convierten en el escenario donde
se conculcan con frecuencia estos derechos. Debido a su fracaso personal, y
a que son víctimas de un fracaso social más amplio, los progenitores y otras
personas encargadas de la atención permiten que los niños sufran como
consecuencia del abandono, el maltrato, el descuido o la venta para trabajar
en condiciones de esclavitud.
La prueba más dramática del fracaso familiar es la presencia en las
calles de las ciudades del mundo de niños que viven por sus propios medios.
Estos niños, que son un ejemplo lamentable de las carencias de la sociedad,
son objeto de la atención mundial, y una de las mayores preocupaciones de
las autoridades municipales. Pero sólo constituyen la punta del iceberg. Por
cada niño que busca sustento en la basura para sobrevivir en las calles, hay
Abandono
Maltrato
El equilibrio
precario de
las familias
pobres
Scheper-Hughes, N.
(1989), ‘Culture, Scarcity
and Maternal Thinking:
Mother Love and Child
Death in North-east Brazil’,
en Scheper-Hughes (ed),
Child Survival: Anthropological Perspectives on the
Treatment and Maltreatment
of Children, Dordrecht:
Reidel.
13
McLoyd, V. C. (1990), ‘The
Impact of Economic Hardship
on Black Families and
Children: Psychological
Distress, Parenting and
Socioemotional Development’, Child Development,
61: 311-346.
14
Boyden, J. y Holden, P.
(1991), Children of the
Cities, Londres: Zed Books.
15
Moser y Herbert, 1996,
ob. cit.. Nota 9.
16
Boyden, J. y Holden, P.
(1991), ob. cit.. Nota 14.
12
51
muchos más que sufren una conculcación invisible de sus derechos: niños que
trabajan largas horas en talleres donde les explotan; recién nacidos hambrientos
cuyas mentes y cuerpos no crecen como debieran; niños de 4 años que
juegan en las aguas residuales; niñas atrapadas en la rutina diaria de las
tareas domésticas.
No hay una sola vía para resolver el desamparo de los niños y no es
posible solucionar un solo problema en la familia. Hace falta muy poco para
que una familia marginal se derrumbe. Simplemente un suceso -desalojo,
pérdida de trabajo o enfermedad- puede ser suficiente para destruir un equilibrio
precario. Pero es también muy poco lo que hace falta para conservar la
viabilidad; puede ser un apoyo mínimo en el momento adecuado. Un préstamo
cuando más se necesita, el acceso a medicamentos o la disponibilidad de un
vecino para que se ocupe de los niños, pueden servir para que una familia siga
funcionando por el momento. Pero para que se produzca un resultado
satisfactorio a largo plazo, es fundamental que las familias tengan garantizado
un acceso permanente a las condiciones que les permitan crear y mantener
su estabilidad.
Requisitos indispensables para la estabilidad y la integridad
familiar
La forma más sensible y eficiente de aplicar los derechos de la mayoría de los
niños es ayudar a que sus familias mantengan la capacidad de actuar. Esta
estabilidad no se produce de manera fiable en el plano de los hogares
individuales. Así como los niños necesitan familias estables, las familias precisan
comunidades saludables y que les prestan apoyo. Las comunidades tienen
mayor influencia que las familias individuales, y es más fácil alcanzar el progreso
cuando las personas combinan sus aptitudes y colaboran en su trabajo. Pero
las investigaciones han demostrado que cuando las cosas se ponen difíciles, la
gente tiende a separarse, a sospechar de los otros, y a concentrarse en su
propia sobrevivencia17.
La cooperación puede y debe ocurrir como resultado de las iniciativas
que tome la comunidad. Pero también es posible que los gobiernos locales
apoyen y contribuyan al proceso de fortalecimiento de la colectividad, teniendo
en cuenta que una comunidad fuerte puede ser un aliado muy valioso para
ampliar los recursos escasos y crear una base de familias saludables y estables.
A fin de que las comunidades puedan cumplir esta labor, es preciso que se dé
una serie de requisitos. No se trata, necesariamente, de una cuestión de
suministro inmediato. La pobreza no significa sólo una falta de recursos
económicos, sino que también se deriva de la exclusión o de la falta de
acceso. Al evitar las desigualdades e injusticias del sistema, remover los
obstáculos innecesarios y apoyar las estrategias redistributivas, las autoridades
locales pueden colaborar de manera importante a combatir la pobreza urbana,
a apoyar a las comunidades y, por medio de estas últimas, fomentar estrategias
eficaces para que las familias de las zonas urbanas superen sus dificultades.
Las familias
necesitan
comunidades
que les
apoyen
Medidas para
apoyar las
estrategias de
superación de
las familias
En los próximos capítulos analizaremos aquellas acciones que las
autoridades locales pueden tomar para mejorar los diferentes entornos donde
transcurre la vida de los niños y las familias. En el resto de este capítulo nos
concentraremos específicamente en las medidas que afectan la capacidad de
las familias para crear entornos propicios para los niños.
Moser y Herbert, 1996,
ob. cit. Nota 9.
17
52
VIVIENDA ADECUADA Y SEGURA
Una vivienda adecuada para la vida familiar debe proporcionar algo más que
refugio. Debe ofrecer seguridad en la tenencia, permitir la resolución de otras
necesidades, fomentar la pertenencia a una comunidad, y permitir que la
familia actúe como una base física y emocional segura. Sin embargo, para
millones de personas, tener un techo sobre sus cabezas es un problema sin
solución. La falta de recursos financieros no es la única razón. Incluso cuando
los pobres pueden pagar una cantidad razonable, o pueden construir sus
propias viviendas, muchas veces afrontan obstáculos derivados de la
discriminación, de la prohibición del acceso a la tierra, a los materiales y al
crédito, y están agobiados por regulaciones desmedidas. Los complejos
comerciales y las viviendas para personas de altos ingresos suelen generar
mayores beneficios para las autoridades municipales a corto plazo; sin embargo, una vivienda adecuada, al ofrecer a las familias una base segura, sirve
para movilizar el capital humano de la ciudad y mejorar su estabilidad y
productividad a largo plazo. En el capítulo 5 analizaremos los elementos que se
precisan para la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de los
niños. A continuación veremos los temas de acceso y seguridad.
La vivienda
como base
para la
estabilidad
El acceso a la tierra
En la mayor parte de las zonas urbanas del hemisferio sur, el acceso a la
vivienda significa acceso a la tierra, cuyo precio y disponibilidad lo establecen
las fuerzas del mercado. La intervención pública suele favorecer los intereses
comerciales y de los grupos más acomodados, y el permiso oficial para urbanizar
un terreno con miras a la construcción de viviendas suele ser costoso y difícil
de obtener. El resultado es que un alto porcentaje de los pobres de la ciudad
se concentra en unas cuantas zonas donde pueden encontrar terrenos o
alquileres baratos. Los terrenos que los pobres ocupan son, a menudo, los
menos adecuados, y se hallan en lugares peligrosos: tierras de aluvión, laderas
empinadas donde existe el riesgo de que se produzcan desprendimientos de
tierra, estercoleros o lugares contaminados cerca de una zona industrial. Muchos
asentamientos ilegales o no estructurados se organizan en las afueras de las
ciudades, lejos de la infraestructura básica y de los servicios o las oportunidades
para trabajar. A medida que las ciudades crecen y estos lugares incrementan
su valor, las autoridades suelen desalojar a sus ocupantes sin ninguna
compensación a fin de allanar el camino para la construcción de urbanizaciones
para personas de altos ingresos o de complejos comerciales e industriales.
Incluso, cuando la tierra se destina a grupos de bajos ingresos, los costos y
los criterios utilizados para seleccionar a los beneficiarios ponen en ventaja a
los grupos de ingresos medios, y pocas parcelas se distribuyen entre aquellos
que más las necesitan. Las autoridades pueden tomar una serie de medidas:
• Delimitar y mantener un inventario de los terrenos públicos viables que no
se utilizan, o no se utilizan plenamente, y destinarlos para la construcción
de viviendas de bajos ingresos cuando sea posible.
• Imponer sanciones a los propietarios que no urbanizan adecuadamente
sus terrenos.
• Simplificar los procesos jurídicos y normativos que permiten adquirir la tierra
para urbanizarla.
• Aumentar el número de terrenos con acceso a los servicios y al empleo por
medio de la ampliación de carreteras y la mejora del transporte público.
53
Obstáculos normativos y los materiales de construcción
La capacidad de las personas de bajos ingresos para construir una vivienda
aceptable suele verse, a menudo, frustrada por normas que limitan el empleo de
materiales de bajo costo de la zona para la construcción, como por ejemplo el
barro o el bambú, y que con frecuencia no guardan relación con las necesidades
relativas a la seguridad o los requisitos y realidades de los pobres de las zonas
urbanas. Muchas ideas de los pobres en materia de la construcción pueden ser
soluciones creativas, que han demostrado su eficacia a través del tiempo, y se
adaptan a la situación local y a la amenaza de los peligros naturales18. Aunque
muy a menudo se utilizan materiales de baja calidad, sin tener en cuenta las
normas de construcción, este factor se convierte en un elemento más que priva
a los pobres del apoyo oficial. El costo de los materiales de construcción puede
que sea la partida más elevada que afronta una familia de bajos ingresos cuando
construye o renueva su hogar. Hay varias maneras de incrementar la oferta,
reducir el costo de los materiales, piezas y accesorios necesarios para la construcción
o la renovación de una casa.
Responder a
las
condiciones
locales
• Crear códigos de urbanismo y construcción que no discriminen los pobres y
que permitan mejoras progresivas.
• Apoyar la creación de depósitos de materiales de construcción en los
asentamientos de bajos ingresos que puedan proporcionar orientación y
asistencia a las personas que construyen sus propias viviendas; ofrecer
ahorros basados en compras de grandes cantidades y facilitar la concesión
de créditos a las familias de bajos ingresos.
Financiación de la vivienda
La falta de acceso al crédito es otro obstáculo que impide a los pobres participar
en el mercado y mejoras de sus viviendas. Por lo general, se considera que
las familias de bajos ingresos no están capacitadas para recibir crédito pero,
en realidad, hay docenas de programas de préstamos para familias de bajos
ingresos que funcionan con subsidios reducidos o sin subsidios, y que registran
un alto nivel de reembolso19.
Missair, A. (1994),
‘Construction Technology in
Developing Countries’ en
Wescott, J. W. y Henak, R.
M. (eds), Construction in
Technology Education,
Columbus, Ohio: Macmillan/
McGraw Hill.
19
Entre los diversos
ejemplos de programas de
financiación de vivienda que
han dado resultados se
encuentra el programa de
crédito del Thai Fund for
Community Initiatives
(Boonyabancha, S. (1996),
The Urban Community
Development Office,
Londres: IIED); y los
trabajos del fondo del
Gobierno de México para
viviendas de bajo costo del
decenio de 1980 (Ortiz, E.
(1998), The Experience of
the National Fund for LowIncome Housing in Mexico,
Londres: IIED).
18
•
Apoyo a los programas de préstamo que beneficien a las familias de
bajos ingresos.
Problemas de alquiler
Es frecuente que una tercera parte o más de los habitantes de una ciudad,
incluida una elevada proporción de los ciudadanos de bajos ingresos, alquilen la
vivienda. Pero en los últimos años se han tomado muy pocas medidas para
mejorar la situación de los inquilinos. Los programas de control de alquiler han
perdido su popularidad, han propiciado que los propietarios descuiden las tareas
de mantenimiento y limitado la construcción de nuevas viviendas de alquiler.
Los programas públicos de construcción de viviendas de alquiler perdieron su
eficacia debido a sus costos elevados, la reducida capacidad de las autoridades
públicas para encargarse de su construcción y mantenimiento y a que, por lo
general, eran las familias más prósperas y bien relacionadas quienes se
beneficiaban de estas viviendas, no las personas que más las necesitaban.
Las autoridades pueden tomar una serie de medidas:
• Alentar y apoyar la promulgación de derechos jurídicos claros para los
inquilinos (entre ellos es posible incluir la promoción de modelos de contrato
entre inquilinos y propietarios).
54
• Apoyar la ampliación o modificación de la vivienda en los asentamientos
existentes, para que los propietarios que lo deseen puedan alquilar espacios
dentro de sus hogares.
• Apoyar la disponibilidad de préstamos para inquilinos que lleven un largo
tiempo en la vivienda y que deseen negociar la compra colectiva de ésta.
• Cuando sea apropiado, apoyar la creación de instituciones de vivienda sin
fines de lucro para construir residencias de alquiler.
Discriminación
Las dificultades para disponer de vivienda suelen ser más complicadas para las
mujeres, debido a una discriminación directa o a la existencia de tradiciones
que rigen la herencia y la propiedad. En algunos países, las mujeres no pueden
ser propietarias ni heredar propiedades, ni tampoco pueden firmar la concesión
de un crédito. Las mujeres pobres sufren una doble desventaja y, cuando son
madres, sin pareja sus hijos padecen las consecuencias al ser las personas
que con más frecuencia carecen de vivienda. La discriminación en el alquiler o
la propiedad de viviendas puede afectar también a los grupos minoritarios.
Obstáculos
para la mujer
• Asegurar que no se discrimine contra las mujeres ni contra otros grupos
excluidos en el proceso de promoción de acceso a la vivienda.
Seguridad en la tenencia
Cuando la vivienda y la tierra están aseguradas, ambas pueden convertirse en
valores importantes para reducir la vulnerabilidad general de los sectores pobres.
Las familias tienen más posibilidades de incrementar sus posesiones,
aumentando de este modo su propia base de activos, y de contribuir a la
estabilidad de la comunidad. La vivienda puede convertirse en una plataforma
desde donde se pueden crear empresas económicas no estructuradas; de
otra parte, en tiempos de grave necesidad siempre existe la posibilidad de
alquilar o vender espacio. Cuando las personas saben que su vivienda es
segura pueden participar de manera constructiva en la comunidad. La tenencia
protegida jurídicamente ofrece un punto de apoyo a partir del cual es posible
combatir con eficacia otros problemas relacionados con la pobreza.
La tenencia
protegida
jurídicamente
es un punto
de apoyo para
combatir la
pobreza
Pero los pobres carecen de poder de negociación, y están más expuestos
que otros grupos a los desalojos arbitrarios. Estos grupos corren con frecuencia
el peligro de que se los desaloje para acomodar a empresas más lucrativas o
para la creación de infraestructura que beneficie sobre todo a las personas
acomodadas, debido a que las municipalidades tienen más posibilidades de
recaudar impuestos de los ciudadanos adinerados. Algunas veces, los desalojos
se utilizan para desalentar el establecimiento de asentamientos ilegales. Se
trata de una actividad infructuosa, debido a que las personas desalojadas se
verán obligadas a encontrar un nuevo lugar para asentarse, o agravarán más
aún la situación de hacinamiento en las viviendas de alquiler.
La pérdida de los entornos conocidos y de las redes sociales, la carga
que representa encontrar una nueva vivienda, con el consiguiente consumo
de tiempo, las repercusiones sobre el trabajo y los ingresos -especialmente
para aquellos cuyas ocupaciones las hacen en el hogar- y los efectos sobre la
salud mental, pueden ser considerables y tener consecuencias a largo plazo,
debido a que menoscaban la capacidad de superación de cualquier familia.
Incluso la choza más humilde representa una inversión en tiempo y trabajo, y
es preciso no subestimar la pérdida económica. El desalojo está directamente
El costo del
desalojo
55
relacionado con la falta de vivienda, y es una conculcación, no sólo del derecho
de la infancia a la familia y la supervivencia, sino también del derecho humano
internacional a la vivienda.
Las ciudades cuyas economías y poblaciones crecen rápidamente
necesitan tierras para construir nuevas infraestructuras o ampliar las existentes.
La cuestión es cómo y dónde debe producirse este desarrollo. Las autoridades
deben sopesar las implicaciones inmediatas y a largo plazo de los desalojos de
las familias afectadas. Una consulta con los pobladores puede generar soluciones
para compartir la tierra, factor que reduciría al mínimo el número de hogares
que es preciso desalojar y aseguraría que éstos no tengan que reubicarse
lejos de su vecindario. La reubicación debe ser el último recurso, pero si se
decide que beneficia al mayor número de personas, no debe gestionarse de
una forma deshumanizada o de manera que perjudique la estabilidad de la
familia.
Respuestas
• Siempre que sea posible, asegurar que las familias de bajos ingresos, que
viven en asentamientos ilegales o no estructurados, obtengan un título
legal de la tierra y de la vivienda.
• Exigir la celebración de consultas entre los constructores y las personas
sujetas a desalojo, con normativas claras para los procedimientos que
permitan alcanzar soluciones aceptables.
• Antes de tomar decisiones sobre planificación urbana, hacer una evaluación
acerca de sus repercusiones sobre los niños y las familias.
• Asegurar que no se produzcan desalojos antes de que las familias hayan
conseguido una vivienda alternativa adecuada, así como escuelas y otros
servicios.
• En los presupuestos para reurbanización, incluir una financiación suficiente
para reembolsar por la pérdida de su inversión a las personas que han sido
reubicadas.
La seguridad en la tenencia es un factor importante también para la estabilidad
social y emocional de los niños, tal como se analizará más adelante.
Socorro en casos de desastres y reubicación
La mayoría de las viviendas de los pobres en zonas urbanas están expuestas
a graves daños producidos por los desastres naturales. Las tormentas más
fuertes pueden destruir las viviendas situadas en laderas empinadas y en
tierras de aluvión, y los materiales endebles disponibles para los pobres no
tienen grandes posibilidades de resistir a terremotos, fuertes vientos o el fuego.
Incluso, la destrucción de viviendas marginales puede convertirse en una grave
calamidad para las familias con escasos recursos.
Las viviendas
vulnerables
de los pobres
Esto presenta un problema normativo. Por una parte, se exige a las
autoridades que reduzcan las normas de construcción y zonificación, ya que
suelen limitar las posibilidades de que los pobres adquieran viviendas legales.
Por otra, cuando las normas no son lo suficientemente firmes, los desastres
naturales pueden ocasionar la muerte de un gran número de personas, causarles
heridas o destruir sus hogares. Es preciso establecer una cautelosa distinción
entre las normas que implantan reglas innecesariamente rigurosas, y aquellas
que sirven para reforzar la seguridad.
Reducir la vulnerabilidad de las viviendas es una actividad vinculada a la
capacidad para anticipar y evitar los desastres, limitar sus efectos si éstos
56
ocurren y afrontar las consecuencias20. La ciudad de Santos, en Brasil, estableció
un programa todavía vigente en un asentamiento no planificado expuesto a
devastadores desprendimientos de tierra. Con la colaboración de los pobladores
y de un equipo de expertos, se estableció un grupo de defensa compuesto
por voluntarios capacitados para descubrir los problemas antes de que se
produzcan y encontrar soluciones. Esta medida se combinó con diversas
actividades encaminadas a desalentar la construcción en las zonas más
vulnerables21.
• Asegurar que los códigos normativos para la construcción de edificios y el
desarrollo de la tierra equilibren las necesidades de seguridad con el
reconocimiento de las limitaciones que imponen unos ingresos insuficientes.
• Permitir y apoyar la realización de mejoras progresivas cuyo objetivo será
la seguridad y la durabilidad.
• Crear planes para la prevención de desastres y la preparación ante las
emergencias, en colaboración con los organismos públicos pertinentes y
de forma coordinada con las organizaciones de gobierno de la comunidad.
• Poner a prueba las estrategias de preparación ante las emergencias con la
participación de los pobladores locales.
• Hacer cumplir las reglamentaciones sobre la seguridad de las plantas industriales y la eliminación de desechos a fin de limitar los incendios y los
derrames de químicos que acompañan con frecuencia los desastres naturales.
• Coordinar con otras autoridades locales asuntos como la gestión de las
cuencas hidrográficas situadas fuera de la jurisdicción de la ciudad.
• Procurar asistencia técnica de instituciones académicas y organizaciones
internacionales.
• Aprovechar la experiencia de otras municipalidades en la preparación, el
socorro y la gestión en casos de emergencia, y crear redes de solidaridad
regionales.
La planificación, diseño, gestión y mejoramiento de las viviendas
familiares desde la perspectiva de la participación
En los últimos diez o quince años, la mayoría de los gobiernos ha reducido o
casi eliminado los programas de vivienda pública. En la actualidad abundan
distintos tipos de proyectos que ofrecen terrenos con servicios y delegan en la
familia beneficiaria la responsabilidad de construir. Debido a que los presuntos
usuarios no participan, por lo general, en el proceso de planificación, estos
proyectos no suelen satisfacer las prioridades de las familias de bajos ingresos.
A menudo están situados lejos de tiendas, servicios y fuentes de empleo; los
diseños de los terrenos siguen modelos de distribución generalizada, sin ningún
intento por incorporar los espacios comunes, tan importantes para la recreación
de los niños y para la vida de la comunidad, y muchos de estos proyectos
ofrecen una infraestructura de mala calidad, que las autoridades locales no
suelen conservar apropiadamente. Los promotores de estos proyectos dan
por sentado, también, que las familias de bajos ingresos disponen del tiempo
y de los ingresos necesarios para construir sus propias viviendas, pero a
menudo resulta difícil para los adultos, y especialmente para los padres o
madres sin pareja, obtener permiso en sus lugares de trabajo, o abandonar
Federación Internacional
de la Liga de Sociedades de
la Cruz Roja y La Media
Luna Roja (1998), World
Disastres Report 1998,
Oxford: Oxford University
Press.
21
City of Santos (1996),
‘Santos na Habitat II:
Integrated Children’s and
Family Program’, The City of
Santos, SP, Brazil.
20
57
sus responsabilidades domésticas, a fin de disponer del tiempo necesario.
La participación de los pobladores puede generar resultados radicalmente
diferentes. En Sudáfrica, las familias de bajos ingresos que obtuvieron el control de los subsidios de vivienda, que por lo general gestionaban las firmas
constructoras, organizaron la construcción de casas de mayor tamaño y calidad
por el mismo costo. Las cooperativas de ahorro y crédito hipotecario han
demostrado su capacidad para construir viviendas de tres habitaciones de alta
calidad con la misma cantidad de dinero que el gobierno concede a los
constructores para dotar de servicios un terreno22. Existen numerosos ejemplos
de programas innovadores de construcción autónoma de viviendas23.
Las mujeres han demostrado, repetidas veces, su capacidad para
diseñar viviendas que se ajusten mejor a las necesidades de la familia y de
utilizar fondos limitados de manera rentable. En el proyecto de vivienda Guarari,
en Costa Rica, las mujeres pusieron objeciones a los diseños de vivienda de
los programas del gobierno y negociaron con los ingenieros y las organizaciones
financieras la posibilidad de construir viviendas mejor adaptadas a sus urgencias,
por ejemplo, diseñar lugares que permitieran una mejor supervisión de los
niños mientras jugaban y una mayor ventilación en las cocinas y otros lugares
de trabajo24. Tanto en India como en Sudáfrica, las mujeres que pertenecen a
las cooperativas de ahorros han hecho sus propios diseños de vivienda (primero,
en forma de dibujos; después, en forma de maquetas de cartón; más tarde,
en forma de maquetas de tamaño natural) a fin de poder determinar el
tamaño y el diseño apropiados, y tomar decisiones con conocimiento de causa
sobre cómo reducir los costos25.
El mejoramiento de los asentamientos ilegales o no estructurados debería
hacerse también en colaboración con los habitantes del lugar. En muchos
casos, los departamentos de obras públicas presentan mejoras en las
instalaciones sin determinar primero lo que los habitantes quieren o están
dispuestos a pagar, y sin tener en cuenta la necesidad de conservar las
instalaciones. Puede ocurrir, también, que se mejoren las zonas de tal modo
que los grupos de bajos ingresos se vean obligados a marcharse para ceder el
espacio a grupos de mayores ingresos. Si se establece un proceso oficial para
hacer consultas a fin de establecer las prioridades y se llega a un consenso
sobre las funciones de las familias individuales y sus propias organizaciones, es
posible alcanzar mejoras más amplias y a mayor plazo. Conviene prestar
atención a las necesidades y las prioridades de los niños y de sus familias. En
ningún programa de mejoramiento del que tengamos noticia se ha procurado
considerar de forma explícita la serie de prioridades medioambientales,
importantes para la salud y el desarrollo del niño (aunque muchos programas
han mejorado la situación de la infancia). Hay ejemplos de mecanismos de
mejoramiento dirigidos y financiados por la comunidad cuyo diseño, puesta en
marcha y eficacia en la reducción de los costos, ofrecen lecciones importantes
para las autoridades municipales y los organismos internacionales26.
• Hacer partícipes a los grupos de bajos ingresos y a sus organizaciones
en el diseño y puesta en marcha de los proyectos de terrenos con servicios
u otros mecanismos destinados a la construcción de viviendas nuevas de
bajo costo.
• Crear un proceso con un mayor grado de participación para el diseño,
puesta en marcha y gestión de los proyectos de mejoramiento.
• Apoyar los esfuerzos de la comunidad para el desarrollo o renovación
de asentamientos, mediante la provisión de orientación técnica y, cuando
Bolnick, J. (1996),
‘uTshani Buyakhuluma (la
hierba habla); Peoples’
Dialogue and the South
African Homeless Peoples’
Federation, 1993-1996’,
Environment and Urbanization 8(2) 153-170.
23
Para analizar otros
ejemplos de programas de
vivienda autónomos
innovadores y orientados
hacia la comunidad, véanse
los estudios monográficos
sobre las actividades del
Fegip en Goiania, Brasil
(Barbosa, R., Cabannes, Y.
y colaboradores (1997),
‘Tenant Today, Posseiro
Tomorrow’, Environment
and Urbanization, 9(2): 1741); Fuprovi en Costa Rica
y Prodel en Nicaragua (Sida
(1997), ‘Seeking more
Effective and Sustainable
Support to Improving
Housing and Living
Conditions for Low Income
Households in Urban Areas:
Sida’s Initiatives in Costa
Rica, Chile and Nicaragua’,
Environment and Urbanization, 9(2): 213-231);
programas de lotes con
servicios en Hyderabad,
Pakistán (van der Linden,
J. (1997), ‘On Popular
Participation in a Culture of
Patronage: Patrons and
Grassroots Organizations in
a Sites and Services
Project’, Environment and
Urbanization, 9(1): 81-90).
24
Dennis, F. y Castleton, D.
(1991), ‘Women’s Mobilization in Human Settlements
Case Study: The Guarari
Housing Project, Costa
Rica’, en Sontheimer, S.
(ed), Women and the
Environment: A Reader,
Londres: Earthscan, 147162.
25
Patel, S. (1996), SPARC
and its Work with the
National Slum Dwellers
Federation and Mahila
Milan, India, IIED Paper
Series on Poverty Reduction in Urban Areas,
Londres: IIED.
26
Para analizar diversos
estudios monográficos
sobre programas de
mejoramiento dirigidos por
la comunidad, véase las
mejoras en Orangi, Karachi
(OPP (1995) ‘Orangi Pilot
Project’, Environment and
22
58
sea apropiado, de ayuda financiera.
• Trabajar siempre estrechamente con los pobladores en cualquier plan
destinado a la mejora de un asentamiento.
• Tener en cuenta las necesidades concretas de los niños cuando se
hacen planes de mejora.
SERVICIOS MUNICIPALES BÁSICOS
Las zonas urbanas ocupadas por una población de bajos recursos pocas
veces reciben infraestructura y servicios básicos, debido a varias razones. El
agua corriente, las cloacas, la electricidad, el alumbrado público, los desagües
y los accesos viales, así como la conservación de todos estos servicios, exigen
una elevada inversión de capital. Las normas establecidas para la provisión y
conservación de la infraestructura colocan, a menudo, los costos de capital a
unos niveles que las ciudades no pueden costear, y obstaculizan la ampliación
automática de las redes de servicios cuando las ciudades crecen. También
existe la preocupación de que resulte más difícil recuperar los costos iniciales
en las comunidades pobres. Dejando a un lado el tema de los costos, las
municipalidades no están dispuestas, por lo general, a alentar y legitimar el
desarrollo de asentamientos no estructurados ofreciéndoles servicios.
Los costos a largo plazo de este tipo de exclusión, tanto desde el
punto de vista humano como financiero, con seguridad serán más elevados
que el costo que representa la provisión de los servicios. Cuando no hay un
acceso adecuado al agua corriente de buena calidad, por ejemplo, los pobres
a menudo tienen que recurrir a vendedores particularess y terminan pagando
cinco o diez veces más por litro que las tarifas que cobran las compañías de
servicios públicos por el agua corriente. Las diferencias pueden ser incluso
mayores27. Los grupos de bajos ingresos pagan también más por otros servicios.
En Accra, una tarifa eléctrica progresiva parece favorecer a los pobres, ya que
el cobro depende de la cuantía del uso, pero en realidad ocurre todo lo contrario.
En los vecindarios de bajos ingresos, a menudo toda una calle, dispone de un
solo contador. Los gastos de uso registrados en un único contador son elevados,
y de este modo las familias pobres terminan pagando más dinero por su
electricidad, que vecindarios con mejores servicios28. Las mayores diferencias
se encuentran, por lo regular, en la provisión de saneamiento y del tratamiento
de los residuos sólidos. Las secciones más acomodadas de las ciudades disponen
de sistemas de desagüe que cobran a las familias una tarifa nominal. En las
zonas pobres, hay más posibilidades de que las soluciones incluyan una inversión
reducida de capital pero unos costos más elevados de conservación, como
ocurre cuando hay que contratar a barrenderos para la recolección de los
residuos domésticos, o pagar por el uso de instalaciones comunitarias. En
muchas ciudades, simplemente cuesta más ser pobre que ser rico. El gasto
público limitado ofrece beneficios a los grupos de ingresos medianos y elevados,
y penaliza a los de bajos ingresos.
La falta de infraestructura adecuada implica también una pérdida
desproporcionada de tiempo. Cuando las personas tienen que hacer cola durante largos períodos para utilizar retretes comunitarios o recoger agua de
fuentes comunes, el tiempo que se emplea deja de utilizarse para la generación
de ingresos, el cuidado de los niños o el descanso. Cuando se envía habitualmente
a los menores a que traigan agua, o a que arrojen residuos en un lugar
distante, se incorpora un factor más que interfiere con sus posibilidades de
escolarización. El penoso trabajo derivado de una falta de inversión de capital
Urbanization, 7(2): 227236); las mejoras en El
Mesquital, en la ciudad de
Guatemala (Espinosa, L. y
López Rivera, O. A. (1994),
‘UNICEF’s Urban Basic
Services Programme in
Illegal Settlements in
Guatemala City’, Environment and Urbanization,
6(2): 9-31); las mejoras de
Rufisque, en Senegal (Gaye,
M. y Diallo, F. (1997),
‘Community Participation in
the Management of the
Urban Environment in
Rufisque (Senegal)’,
Environment and Urbanization, 7(2): 91-119); y la
mejora del barrio San Jorge,
en Buenos Aires
(Schusterman, R. y Hardoy,
A. (1997), ‘Reconstructing
Social Capital in a Poor
Urban Settlement: the
Integrated Improvement
Programme, barrio San
Jorge’, Environment and
Urbanization, Programme 9
(1): 91-119); Stein, A.
(1996), Descentralization
and Urban Poverty
Reduction in Nicaragua: The
Experience of the Local
Development Programme
(PRODEL), Londres: IIED.
27
Banco Mundial (1988),
Informe sobre el desarrollo
mundial, Nueva York: Oxford
University Press.
28
Bartlett, S. y Hart, R.,
viaje de observación.
Pérdida de
tiempo
59
en los sectores más pobres afecta la capacidad de las familias para
desempeñarse de una manera óptima, y la carga incide de forma
desproporcionada sobre las mujeres y las niñas. Los costos para la salud son
también considerables, factor subestimado durante mucho tiempo. El agua
insuficiente o contaminada, un desagüe deficiente y un saneamiento inadecuado
producen enfermedades, debilitamiento general e incrementan los costos
médicos. Las repercusiones sobre la salud y la moral de la comunidad son
significativas.
Diversos ejemplos han demostrado las grandes ventajas que se pueden
lograr en favor de las familias de bajos ingresos, incluso cuando las
municipalidades tienen un escaso poder, y cuando hay muy poca financiación
externa. A menudo no se valoran en su justa medida la capacidad y la voluntad
de muchas familias de bajos ingresos para pagar los costos de los servicios.
Lo mismo ocurre con los ahorros que se derivan de una prestación eficiente de
servicios o de la ejecución de medidas innovadoras. Cuando ambos factores
se combinan, la diferencia entre los costos de provisión y la posible recuperación
de los costos se recorta e incluso se elimina29. Cuando los recursos son escasos
o los ingresos muy reducidos, puede resultar necesario recurrir a soluciones
progresivas.
En el caso de las personas con poco capital, es posible alcanzar una
recuperación de los costos por medio del crédito o de gravámenes al usuario
que repartan el reembolso a lo largo de un número determinado de años. Los
sistemas de abastecimiento de agua han alcanzado una recuperación completa
de sus costos mediante el establecimiento de gravámenes al usuario, que
acaba pagando menos al mes de lo que había pagado antes a los vendedores
de agua 30. En las actividades de modernización, los habitantes de los
asentamientos no estructurados pueden estar dispuestos a contribuir con
trabajo y gestión, dos elementos que ayudan a reducir los costos, como en el
caso de la preparación de franjas para instalar tuberías de agua y cloacas. El
programa de El Mesquital, por ejemplo, incorporó un sistema superficial de
desagüe gestionado por una cooperativa de agua31. Otro ejemplo muy conocido
es el clásico proyecto Orangi, en Karachi, Pakistán32. Las familias deberían
participar siempre en las discusiones sobre planificación, ya que esta intervención
permite el análisis de la capacidad y la voluntad de las familias para pagar los
costos y, cuando sea necesario, apoyar el fomento de medidas para ampliar
la capacidad de generar ingresos.
Concentrarse exclusivamente en la recuperación de los costos podría
parecer un enfoque inapropiado e injusto para abordar los problemas de las
familias de bajos ingresos, cuando las de ingresos medios y elevados son a
menudo las beneficiarias de los servicios públicos o de la financiación mediante
créditos. Sin embargo, al depender menos de la financiación exterior, los grupos
de bajos ingresos y sus organizaciones pueden, mediante este sistema,
mantener en mayor medida el control y conservar o ampliar iniciativas, cuando
los fondos exteriores hayan dejado de estar disponibles33.
Mejorar la prestación de servicios resulta, a menudo, más difícil para
los inquilinos. Conseguir que los propietarios inviertan en esta esfera suele ser
una tarea complicada, y es posible que los inquilinos no estén dispuestos a
hacerlo debido a que no van recibir beneficios a largo plazo34. En los
asentamientos de bajos ingresos con un nivel elevado de alquiler, la respuesta
más apropiada podría ser el suministro público de agua corriente de buena
calidad, de retretes y de instalaciones para el lavado corporal y quizá de la
ropa, tal como se ha intentado en diversos asentamientos de Nairobi35. La
provisión de estos servicios exige una gestión cautelosa a fin de recuperar los
Salud
Anzorena, J., Bolnick, J. y
colaboradores (1998),
‘Reducing Urban Poverty:
Some Lessons from
Experience’, Environment
and Urbanization, 10(1):
167-186.
30
Espinosa, L. y López
Rivera, O. A. (1994),
‘UNICEF’s Urban Basic
Services Programme in
Illegal Settlements in
Guatemala City’, Environment and Urbanization,
6(2): 9-31.
31
Ibíd y UNICEF (1991),
‘Servicios Urbanos Básicos
en Guatemala’, Guatemala,
UNICEF.
32
Hasan, A. (1997), Working
with the Government: The
Story of the Orangi Pilot
Project’s Collaboration with
State Agencies for Replicating its Low Cost Sanitation
Programme, Karachi: City
Press.
33
Anzorena y
colaboradores, 1998, ob.
cit. Nota 29.
34
Cairncross, S. (1992),
‘Sanitation and
Watersupply: Practical
Lessons from the Decade’,
Water and Sanitation
Discussion Paper Series # 9,
Washington DC, Banco
Mundial.
35
Wegelin-Schuringa, M. y
Kodo, T. (1997), ‘Tenancy
and Sanitation Provision in
Informal Settlements in
Nairobi: Revisiting the Public
Latrine Option’, Environment
and Urbanization, 9(2): 181190.
29
60
costos y conservar de manera adecuada las instalaciones.
• Abordar de manera sistemática los problemas de la provisión de
infraestructura, teniendo en cuenta las relaciones y necesidades regionales,
y la exigencia de reducir las desigualdades en materia de salud dentro del
núcleo urbano.
• Analizar y modificar las normas para el diseño y la provisión de infraestructura,
a fin de incrementar la cobertura potencial y mantener los costos a un nivel
reducido. La normativa de diseño no debería obstaculizar las soluciones no
estructuradas, sino asegurar que el precio sea justo, que se mantengan
unas normas razonables de salud y que la cobertura sea universal, es
decir, que se protejan los derechos.
• Evaluar la demanda de servicios y la capacidad de pago para facilitar la
planificación, corregir cualquier hipótesis equivocada sobre la capacidad de
las comunidades pobres para apoyar la provisión de infraestructura, y
crear, si es necesario, la prestación de subsidios.
• Permitir un mejoramiento progresivo.
• Utilizar el crédito para permitir que las familias de bajos ingresos puedan
repartir los costos en un período más amplio.
• Siempre que sea posible, combinar la provisión de infraestructura por una
mejora en las posibilidades de ganarse la vida para los miembros de la
comunidad; por ejemplo, promover un mejor tratamiento de los residuos y
un aumento del reciclaje colaborando con los grupos urbanos de personas
de bajos ingresos que participan en la recolección y el tratamiento de la
basura36.
• Cuando entidades jurídicamente distintas de la municipalidad abastecen de
agua, saneamiento y recolección de residuos, asegurar que exista un
control público sobre las estructuras de precio y calidad a fin de promover
un tratamiento equitativo.
• Considerar la posibilidad de crear alianzas entre el municipio y la comunidad
para apoyar las actividades llevadas a cabo en las comunidades y coordinarlas
con los sistemas oficiales (por ejemplo, carreteras, tuberías de agua y de
desagüe, materiales eléctricos, tuberías de avenamiento).
• Considerar la provisión de subsidios internos como solución para la
recuperación de los costos.
• Analizar las experiencias de otras municipalidades que han formulado
innovaciones eficaces para aumentar la cobertura, mejorar la calidad y
reducir los costos.
Acceso al empleo o los medios de subsistencia
Tanto la escasez de puestos de trabajo en el sector estructurado como la
falta de capital, la existencia de obstáculos normativos, los mercados
inadecuados, la falta de aptitudes, una salud deficiente y un cuidado insuficiente
para los niños, pueden menoscabar los medios de subsistencia.
Las municipalidades pueden mejorar las oportunidades laborales de los
pobres promoviendo un desarrollo económico cimentado en la comunidad. En
San Nicolás, Argentina, por ejemplo, con la asistencia técnica de la Oficina
Pacheco, M. (1992),
‘Recycling in Bogota:
Developing a Culture for
Urban Sustainability’,
Environment and Urbanization, 4(2): 74-79.
36
61
Internacional del Trabajo, el alcalde firmó un acuerdo con el sindicato local de
trabajadores, la Cámara de Comercio e Industria y la municipalidad, para
alentar la cooperación en la creación de formas productivas de generación de
ingresos para las personas pobres y los desempleados de la ciudad37. En
Santos, Brasil, la alcaldía, como parte de la búsqueda de soluciones al problema
del empleo, modificó el presupuesto municipal para establecer la forma en que
las inversiones futuras de la ciudad podrían estructurarse con el fin de contribuir
a la generación de empleo, incluso de un modo temporal38.
El sector
estructurado
Alrededor de 30 a 80 % de los pobres que viven en las zonas urbanas
dependen de actividades no estructuradas para ganarse el sustento39. Pero
los empresarios del sector no estructurado pueden afrontar diversos obstáculos.
La normativa puede obligar a muchos trabajadores no estructurados a hacer
sus actividades fuera de la ley y correr, por tanto, el riesgo de recibir multas o
una confiscación de su propiedad. Las personas que trabajan en microempresas
tienen a menudo dificultades de acceso a los mecanismos oficiales de crédito
para costos de iniciación o de ampliación. Las pequeñas empresas suelen
también carecer de las aptitudes necesarias para aprovechar las oportunidades
y, en general, no disponen de los conocimientos precisos sobre gestión o
comercialización.
El sector no
estructurado
Es necesario alentar y reconocer las iniciativas no estructuradas por su
importante contribución a la economía de la ciudad, y las energías y aptitudes
de los trabajadores del sector no estructurado que complementan la actividad
del sector estructurado. En la esfera del reciclaje, por ejemplo, es preciso
reconocer la experiencia de las personas de bajos ingresos, y coordinar sus
actividades con contratistas estructurados. En Dakar, Senegal, la alcaldía empezó
un proyecto descentralizado que abarca toda la ciudad y que promueve la
formación de Grupos de Interés Económico a fin de crear actividades de
generación de ingresos. El resultado del proyecto fue la creación de cinco mil
nuevos puestos de trabajo en la construcción o conservación de la infraestructura
de la ciudad para personas jóvenes desempleadas40.
Los medios de subsistencia deberían preservar la vida familiar. El empleo
puede proporcionar los recursos financieros necesarios para la supervivencia;
pero si demanda que los adultos viajen durante largos trayectos y que de este
modo se reduzca el tiempo que pueden pasar en el hogar, si exige que los
niños de corta edad se encuentren desatendidos, o implica la creación de
empresas peligrosas dentro del hogar, entonces no puede considerarse
adecuado para las urgencias de la familia. La atención infantil de alta calidad
libera a las mujeres y les permite obtener ingresos, posibilita que los hermanos
mayores asistan a la escuela e incrementa el tiempo disponible para las tareas
diarias habituales. Un sólido programa de atención infantil sirve, también, para
apoyar el desarrollo físico y mental de los niños que acuden a él.
• Proteger los puestos de trabajo existentes y alentar la creación de nuevos
empleos en las cercanías de las comunidades pobres.
• Siempre que sea posible, legitimar y apoyar las actividades del sector no
estructurado; aprobar normas que permitan el desarrollo de oportunidades
de empleo.
• Ofrecer la capacitación apropiada para aumentar las posibilidades de empleo,
especialmente para puestos de trabajo disponibles por medio de contratos
municipales.
• Coordinar las actividades del sector no estructurado con la prestación de
PNUD (1994), ‘Report of
the International Colloquium
of Mayors on Social
Development’, Nueva York,
PNUD.
38
City of Santos (1996),
‘Santos na Habitat II:
Integrated Children’s and
Family Program’, The City of
Santos, SP, Brazil.
39
Vanderschueren, F.,
Wegelin, E, Wekwete, K.
(1996), Policy Programme
Options for Urban Poverty
Reduction, Washington DC:
Banco Mundial/Programa de
Administración Urbana.
40
PNUD 1994, ob. cit., Nota
37.
37
62
servicios municipales y con el sector privado (asegurar, al mismo tiempo,
que no se explote a los trabajadores del sector no estructurado para
subsidiar a los del sector estructurado, como en el caso de trabajos peligrosos
que el sector estructurado prefiere no hacer).
• Alentar y apoyar a los prestamistas comerciales para que amplíen el crédito
a las microempresas.
• Crear un centro para ofrecer orientación administrativa y normativa,
información y asistencia en la obtención de crédito, programas de
capacitación, asistencia técnica y otro tipo de apoyo para los
microempresarios.
• Aumentar la disponibilidad de atención infantil de alta calidad a un costo
aceptable.
Apoyo a la agricultura urbana
Es posible mejorar directamente los medios de subsistencia por medio de la
producción de alimentos y de combustible. Incluso en las zonas urbanas, se
puede cultivar una cantidad considerable de productos en pequeñas parcelas,
en las azoteas, en las tierras de aluvión, en las zonas públicas con derecho de
paso, en las carreteras o en los parques públicos. La agricultura urbana puede
ser simplemente una forma de complementar el régimen alimentario familiar, o
puede convertirse en una empresa generadora de ingresos. De cualquier
modo, es una importante estrategia de supervivencia para cientos de millones
de habitantes de las zonas urbanas en todo el mundo. Mediante una encuesta
llevada a cabo en seis centros urbanos de Kenia, por ejemplo, se supo que
casi dos terceras partes de los entrevistados cultivaban productos alimentarios
o producían combustible, y la mitad de ellos mantenía ganado para su propia
subsistencia o para la venta; 40 % de estos agricultores urbanos dependían
de sus productos para la supervivencia41. En Jerusalén, asentamiento cerca
de Bogotá, Colombia, los pobladores pobres recibieron asistencia de una ONG,
Las Gaviotas, para crear cultivos en sus azoteas mediante técnicas de
hidrocultivo, que producen veinte veces más por metro cuadrado que los
métodos tradicionales. Muchas de estas familias de Bogotá pudieron cultivar
productos alimentarios a una tercera parte de su costo en el mercado; de tal
modo mejoraron su régimen alimentario e incrementaron sus ingresos por
medio de la venta de los productos excedentes42.
La agricultura urbana ofrece también beneficios medioambientales notables. Tanto los residuos sólidos como líquidos pueden reciclarse de forma
efectiva como fertilizantes, mediante los controles de seguridad apropiados, y
las zonas que de otro modo podrían ser terrenos baldíos y saturados de
residuos pueden convertirse en parcelas atractivas y bien gestionadas. En
Bangkok, grupos de jóvenes plantaron en 1988, durante el Día Mundial del
Medio Ambiente, 320.000 árboles de papaya alrededor de las residencias, los
templos y las escuelas. Se escogió la papaya debido a su alto valor nutritivo y
a la capacidad de los árboles de reducir la erosión del suelo y ofrecer sombra y
belleza43.
Aunque en algunas partes del mundo se ha reconocido y apoyado
activamente el potencial que posee la producción intensiva de alimentos, la
mayoría de las municipalidades no le han prestado la debida atención, y los
agricultores urbanos afrontan obstáculos como las regulaciones de zonificación,
los problemas de propiedad de la tierra y la falta de acceso a agua no
contaminada.
Ejemplos de
Kenia y
Colombia
Citado en Satterthwaite,
D., Hart, R., Levy, C.,
Mitlin, D., Ross, D., Smit, J.,
Stephens, C. (1996), The
Enviroment for Children,
Londres: Earthscan.
42
Robson, B. (1989),
‘Premature Obituaries:
Change and Adaptation in
Great Cities’, en Lawton, R.
(ed), The Rise and Fall of
Great Cities, Londres y
Nueva York: Belhaven
Press, 45-54.
43
PNUMA (1988) Young
Action for the Future,
Nairobi: PNUMA.
41
63
• Promover información sobre los beneficios de la agricultura urbana, tanto
desde el punto de vista económico como medioambiental.
• Facilitar el uso de la tierra para la agricultura urbana, por medio de un
análisis de las regulaciones de zonificación, poniendo a la disposición de los
agricultores las tierras públicas y alentando la cooperación institucional.
• Apoyar la creación de tecnologías innovadoras y eficientes en colaboración
con las instituciones agrícolas y los centros de investigación.
• Ofrecer asistencia técnica a los agricultores urbanos, tanto para apoyar y
aumentar la producción como para asegurar que se lleven a cabo prácticas
agrícolas acertadas.
• Evitar la propagación de enfermedades relacionadas con el ganado por
medio de los controles normativos apropiados.
OTROS APOYOS DE IMPORTANCIA
Salud y educación
Salud y educación adecuadas son elementos básicos para la estabilidad de la
familia. Una salud deficiente amenaza la calidad de vida disponible para los
niños, desvía fondos que podrían utilizarse de otro modo para la vivienda, la
alimentación y la educación, e interfiere con la capacidad de obtener ingresos.
La educación básica puede resultar fundamental para promover aptitudes
importantes para la vida adulta, relacionadas con la subsistencia, la salud, la
gestión del medio ambiente y la vida familiar. Estos dos apoyos esenciales
para la estabilidad familiar se analizarán con mayor detalle en los capítulos 6 y
9.
•
Véanse los capítulos 6 y 9.
Transporte público
Muchas personas pobres de los medios urbanos se encuentran obligadas a
vivir en las afueras de las ciudades, lejos del trabajo, los mercados y los
servicios sociales. Si no tienen a su disposición un sistema de transporte barato
y eficiente, sus oportunidades están gravemente restringidas. Si el lugar donde
trabajan se encuentra lejos del hogar, están obligados a recorrer distancias
enormes, a pagar más por transporte de lo que pueden permitirse o a pernoctar
fuera de casa. En todas las ciudades hay miembros de la familia, a menudo
niños, que no pueden regresar a casa por la noche. Este factor abre una
nueva vía para la desintegración de la familia. Un transporte barato y rápido
puede simplificar enormemente la vida de los pobres de los medios urbanos y
aumentar las posibilidades disponibles, incluido el acceso a una vivienda barata,
y la capacidad de utilizar las escuelas y otros servicios. Un transporte asequible
entre las ciudades y las zonas rurales también puede ayudar a las familias
ampliadas a conservar sus relaciones de apoyo mutuo.
Aumentar las
posibilidades
La atención que se debe prestar al transporte no es, de ninguna forma,
un sustituto de la atención que se debe prestar a la injusticia social sistemática,
pero a corto plazo puede resultar más fácil de aplicar que otras cuestiones
más complejas como la reforma de la tierra. Una inversión a gran escala en el
transporte colectivo no es el único enfoque viable. Otras soluciones menos
64
estructuradas pueden complementar o reemplazar parcialmente sistemas más
onerosos, y fomentar vínculos con redes más amplias44. Un programa de
subsidios para los grupos de bajos ingresos puede mejorar el acceso al
transporte existente, pero los precios subsidiados pueden menoscabar también
la calidad y la amplitud del transporte público.
• Consultar con los habitantes de cada zona residencial sobre las necesidades
y prioridades en relación con el transporte público y, cuando sea apropiado,
procurar una mejor integración de los servicios estructurados y no
estructurados para garantizar la cobertura adecuada de todas las zonas.
Vanderschueren, F.,
Wegelin, E., Wekwete, K.
(1996), ob. cit.. Nota 39.
45
Anzorena, J. (1994),
‘Grameen Bank — November
1993’ Selavip Newsletter,
Journal of Low-Income
Housing in Asia and the
World, Abril de 1994.
44
• Apoyar alternativas no estructuradas como los servicios de minibús y los
rickshaw que pueden ofrecer conexiones con redes más amplias; procurar
nuevas formas para mejorar la seguridad y la accesibilidad financiera.
• En los lugares donde existe un tráfico excesivo, invertir en aceras y carriles
para bicicleta a fin de ampliar las posibilidades, mejorar la movilidad y la
seguridad de los niños y alentar la asistencia a la escuela.
• Considerar la conveniencia de un programa de subsidios al transporte público
en el contexto local.
Acceso al crédito
Muchos de los problemas que soportan los pobres de las zonas urbanas
cobran una mayor dimensión debido a sus dificultades para obtener crédito.
La falta de capital limita la capacidad para participar en el mercado de la
vivienda, para fundar una pequeña empresa o responder a una crisis familiar.
Los sistemas bancarios oficiales no suelen ser una solución debido a las elevadas
garantías que exigen y a la discriminación social. Los prestamistas oficiales,
además, no consideran como una propuesta empresarial atractiva las
necesidades relativamente reducidas de crédito que solicitan las personas de
bajos ingresos. Los costos administrativos son elevados para las cantidades
en juego y, además, se asume un alto riesgo de incumplimiento. (En realidad,
la experiencia ha mostrado lo contrario, es decir, que las personas pobres, y
en particular las mujeres, representan un riesgo de crédito aceptable45.) Debido
a que los sistemas estructurados se encuentran cerrados para ellos, las familias
de bajos ingresos están obligadas a recurrir a prestamistas sin licencia que
cobran unas tasas de interés tan elevadas que pueden llegar a arruinar
financieramente a una familia.
Grupos de
ahorro
comunitario
Los grupos comunitarios de ahorro no estructurados se han convertido
en una solución acertada en muchos países. Pero debido a que su capital
acumulado depende de la capacidad de ahorro de sus miembros pobres, sus
límites son manifiestos. Por lo general, tales grupos no pueden responder a
una necesidad elevada de crédito. Sin embargo, hay excepciones. El grupo
Praja Sahayaka Sevaya, de Colombo, Sri Lanka, por ejemplo, ofrece créditos
para viviendas, microempresas y emergencias, mediante dinero recaudado
enteramente con los ahorros de sus miembros, que son mujeres. Como
ocurre con este tipo de grupos, los afiliados depositan cantidades periódicas, y
sólo después de cierto período tienen la posibilidad de tomar dinero prestado.
Por medio de mecanismos comunitarios que aumentan de manera considerable el acceso de los pobres al crédito, se han establecido con éxito vínculos
entre los grupos de bajos ingresos y el sistema bancario estructurado. Los
prestamistas comerciales están más dispuestos a trabajar con estos grupos que
con individuos pobres, debido a que los grupos ofrecen la garantía de un crédito
65
mutuo, y aseguran el reembolso del préstamo por medio de la confianza mutua y
la presión del grupo46. Este enfoque abre también la vía para que quienes participen
adquieran nuevas aptitudes y fomenten la solidaridad del grupo. Un ejemplo
interesante es el Baroda Citizens Council, en Gujarat, India, donde los sistemas
comunitarios de crédito y ahorro, un comité de dirigentes comunitarios, personal
municipal y varias ONG, han sido capaces de vincular una red de quince comunidades
que viven en tugurios, con los recursos estructurados de la ciudad47.
• Propagar información y apoyo técnico para alentar la creación de sociedades
de crédito comunitarias.
• Facilitar los vínculos entre tales grupos y el sistema bancario estructurado,
y con ONG internacionales, nacionales y locales.
Iyer, L. y Goldenberg, D.
A. (1996), We live here too!
Moving toward Child-centred
Habitat Programmes, PLAN
International: South Asia
Regional Office.
47
Información de la Sección
de Urbanismo del UNICEF,
Nueva York.
48
Pryer, J. (1993), ‘The
Impact of Adult Ill-Health on
Household Income and
Nutrition in Khulna,
Bangladesh’, Environment
and Urbanization, 5(2).
46
Justicia y protección
Entre todos los pobladores de las zonas urbanas, los pobres son los más
necesitados de la justicia, los organismos de aplicación de la ley y la protección
jurídica, y los que menos suelen tener acceso a estos servicios. Carecen de
recursos para obtener representación jurídica oficial, no suelen tener contactos
personales con quienes se encuentran en situaciones de poder y, debido a
que no han recibido enseñanza oficial, no suelen ser conscientes de sus derechos
jurídicos y carecen de la aptitud necesaria para tratar con burocracias complejas.
En otros capítulos se analizarán estos temas y se ofrecerán recomendaciones.
Apoyo en tiempos de dificultad o de crisis
Cuando las familias se encuentran sometidas a tensiones, los niños suelen
sentir los efectos y sufrir debido a un grave abandono que a veces resulta
inevitable. Un estudio llevado a cabo en Bangladesh mostró que 40 % de
todos los menores gravemente desnutridos provenían de hogares donde las
personas encargadas de la subsistencia se encontraban enfermas48. La
estructura tradicional de la sociedad rural ofrecía a las familias un margen de
seguridad en tiempos de dificultad. Por medio de una responsabilidad compartida
del cuidado infantil y de las tareas del hogar, así como una concentración de
recursos y apoyo mutuo frente a las circunstancias cambiantes, las repercusiones
de sucesos problemáticos como la enfermedad, la muerte o una reducción en
los ingresos podían asimilarse con mayor facilidad. Una de las dificultades que
se derivan de vivir en las zonas urbanas es la pérdida de esta red de seguridad.
Resulta importante descubrir un sistema para reproducir algunas de las ventajas
de la sociedad tradicional en el marco del contexto, a menudo muy diferente,
de la pobreza urbana. Una manera significativa de incrementar el apoyo social
es fomentar los vínculos con la familia ampliada. Incluso, a pesar de que no se
encuentran en la misma vivienda, los miembros de la familia pueden ser una
fuerza activa en la vida de los niños y un firme factor de estabilidad para sus
progenitores, siempre que se encuentren disponibles. Un sistema de transporte
barato y eficiente puede facilitar las relaciones, de la misma manera que una
política de vivienda que tenga en cuenta la importancia de la familia ampliada.
Pero en ausencia de miembros de la familia, el apoyo de la comunidad, tanto
estructurado como no estructurado, es un factor fundamental para el grupo
familiar en tiempos de dificultad. En la mayoría de las comunidades, y
especialmente en aquellas donde hay un sentimiento comunitario, suele haber
benefactores naturales, personas cuya inclinación es ofrecer apoyo y asistencia
en tiempos de apremio. Entre ellos, por ejemplo, se encuentran las mujeres
que están dispuestas a aceptar otros niños en épocas de escasez, o tenderos
que ofrecen crédito a las familias necesitadas. Muy a menudo las organizaciones
comunitarias pueden ofrecer este tipo de ayuda. Las cocinas comunitarias en
Perú, por ejemplo, proporcionaron comidas de bajo costo o gratuitas durante
Relaciones
con la familia
ampliada
66
una época de dificultades económicas. Estas cocinas estaban gestionadas de
manera gratuita por mujeres de la comunidad dispuestas a ofrecer su tiempo
en lugar de emplearlo con su propia familia49. Es preciso definir este tipo de
capital humano y reconocer su valía como un preciado recurso y, siempre que
sea posible, estos voluntarios comunitarios deben recibir el apoyo y el respaldo
que necesiten.
A menudo también se necesita una respuesta más estructurada a la
crisis. Este tipo de actividades suelen provenir, por lo general, de las
organizaciones de bienestar social, cuyas intervenciones incorporan
tradicionalmente el apoyo a la familia y la protección de la infancia. Las funciones
de estos organismos se han relacionado, a menudo, con la observación y el
control social, pero tienen el potencial de convertirse en un recurso que aumente
el control de las familias sobre las situaciones que les afectan. Cuando la
pobreza es amplia, los recursos de bienestar social pocas veces permiten
unos niveles de asistencia efectivos que garanticen la estabilidad de todas las
familias. Pero incluso cuando los recursos financieros son escasos, los organismos
de bienestar pueden ayudar a coordinar los recursos existentes, tanto los
estructurados como los no estructurados, a promover enfoques preventivos
e integrales para asuntos que, por lo general, se abordan de una manera
sectorial y a corto plazo. Cuando existen relaciones firmes entre organismos
oficiales como los de salud y educación, así como recursos voluntarios locales,
hay menos posibilidades de que alguna familia quede desatendida.
Las relaciones entre los servicios facilitan la tarea de establecer la identidad
de las familias en peligro de colapso, y de ofrecer un apoyo oportuno. Un
trabajador de la salud que hace visitas periódicas a los hogares, por ejemplo,
puede saber cuándo la persona encargada de la subsistencia está enferma, y
de este modo obtener un apoyo temporal. Si un niño abandona la escuela
debido a las dificultades familiares, un profesor puede convertirse en fuente de
información. Cuando un organismo de bienestar social actúa como centro de
intercambio de información sobre los recursos existentes, contribuye a garantizar
que las familias aprovechen los apoyos disponibles dentro de la comunidad.
Los servicios y apoyos existentes que funcionan bien deberían utilizarse como
puntos de referencia para crear sistemas de apoyo más eficaces. Un centro
de atención infantil, por ejemplo, puede ser un lugar ideal para clases de
cuidados de la salud, de paternidad y maternidad, y asimismo puede ofrecer
información sobre capacitación laboral (véase el capítulo 8). En los capítulos
siguientes analizaremos una serie de respuestas, incluida la alimentación
complementaria, los programas de atención infantil que abordan las necesidades
para el desarrollo infantil pleno, sistemas de apoyo a los progenitores basados
en el hogar -especialmente para los padres de niños con discapacidades- y
educación para los progenitores sobre nutrición, higiene y las necesidades de
los niños en materia de desarrollo.
Allí donde el apoyo comunitario existente resulta inadecuado, los
organismos de bienestar, con el apoyo de los miembros de la colectividad y las
organizaciones de voluntarios, pueden colaborar para establecer los recursos
que se consideran esenciales. También pueden incrementar la disponibilidad de
apoyo no estructurado dentro de la comunidad mediante capacitación de los
voluntarios que estén dispuestos a actuar como "amigos" y defensores de las
familias o los niños en dificultades. Esta función de coordinación no debe
reservarse sólo a los trabajadores sociales. También pueden hacerla las
organizaciones de desarrollo comunitario, las oficinas de enlace comunitario, o
cualquier tipo de iniciativa que abarque toda la ciudad para coordinar la prestación
de servicios.
El objetivo de toda comunidad debe ser crear un centro para el desarrollo
Respuestas
estructuradas
Relaciones
entre los
servicios
“Amigos”
comunitarios
UNICEF (1994), The Urban
Poor and Household Food
Security: Urban Examples #
19, Nueva York: UNICEF.
49
67
y el apoyo de la familia, que tenga distintas funciones. Además de albergar las
oficinas de las organizaciones pertinentes o de las organizaciones comunitarias,
y ofrecer espacio para las reuniones de la colectividad, puede servir como
base para la educación de los padres y las madres, para impartir clases de
alfabetización, como lugares recreativos infantiles, y como bibliotecas o centros
de recursos. También puede ofrecer un espacio tranquilo y bien iluminado para
niños de mayor edad, un área para la prestación de servicios de salud o
alimentación complementaria, y actuar como centro de intercambio de
información sobre cuestiones jurídicas, acceso al crédito, oportunidades de
empleo y capacitación. El apoyo y la financiación de un centro de este tipo
pueden ayudar, en gran medida, a promover la clase de servicios integrados,
participativos y comunitarios que son la base de un desarrollo comunitario vital
y un pilar esencial para satisfacer los derechos de la infancia.
Centros
comunitarios
de apoyo a la
familia
• Analizar las necesidades locales de bienestar.
• Crear vínculos entre todos los servicios para la asistencia de la familia
dentro de la comunidad, tanto estructurados como no estructurados.
• Trabajar con las comunidades y las organizaciones de voluntarios para
ofrecer servicios que no existen y hacen falta.
• Ofrecer capacitación y apoyo para los voluntarios comunitarios.
• Crear centros de desarrollo de la familia que ofrezcan una serie de servicios
integrales de apoyo.
• Contribuir a crear y desarrollar consejos de coordinación sobre los derechos
de la infancia.
68
Segunda parte
Defender los derechos de los
niños de las zonas urbanas
Los derechos de la infancia exigen atención a los detalles más prácticos
en los distintos entornos donde se desenvuelven niños y adolescentes: desde el
más público hasta el más privado; desde el oficial hasta el no estructurado. Los
menores tienen derechos tanto cuando están en la escuela como cuando están
en el hogar, en el trabajo o jugando, en prisión o en las aceras de las calles.
En algunos casos, las familias pueden asegurar el cumplimiento de estos
derechos y contar con el apoyo y la asistencia de las autoridades locales cuando
sea necesario. En otros casos, éstas asumen la responsabilidad básica, con la
colaboración de diferentes aliados. De cualquier forma, es esencial que las
autoridades comprendan la manera en que es posible apoyar los derechos de la
infancia en el ámbito de diversas situaciones. Los siguientes capítulos analizan los
distintos entornos en que se desenvuelven los niños y adolescentes, y presentan
directrices, recomendaciones y ejemplos para asegurar que en cada uno de
estos estadios se ofrezca el mayor apoyo posible. Al igual que en las páginas
precedentes del libro, remitiremos al lector a la información que aparece en otros
capítulos, a fin de hacer hincapié en los vínculos y la coordinación que forman la
base de una respuesta integral.
69
4
El entorno antes y durante el nacimiento
La Convención reconoce el derecho de todos los niños al disfrute del
más alto nivel posible de salud (artículo 24). Pero algunos niños comienzan su
vida en situación de desventaja, debido a que reciben una atención deficiente
antes y durante el nacimiento. El bienestar del recién nacido está,
fundamentalmente, vinculado a la salud de su madre antes del nacimiento, y
a la atención que la madre recibe durante el alumbramiento. En todo el mundo
se han logrado grandes avances en materia de salud de la madre, pero
todavía hay muchas mujeres y niñas pobres que no obtienen la atención
necesaria. Las complicaciones derivadas del embarazo y del alumbramiento
son la causa principal de muerte y discapacidad para las mujeres en edad de
procrear de los países en desarrollo. Los niños que sobreviven a sus madres
tienen de tres a diez veces más posibilidades de morir durante sus dos primeros
años, que en el caso de que las madres hubieran permanecido con vida1. Por
cada mujer que muere, treinta más sufren lesiones derivadas del embarazo e
infecciones que pueden discapacitarlas para toda la vida2. Más de una cuarta
parte de todas las mujeres del mundo en desarrollo sufren discapacidades
vinculadas con el embarazo3. Los riesgos son particularmente elevados para
las adolescentes4. Las jóvenes embarazadas entre los quince y diecinueve
años tienen el doble de posibilidades de morir durante el alumbramiento que
las mujeres de mayor edad, y para las niñas menores de quince años el riesgo
es mucho mayor5.
La mitad de las muertes de los recién nacidos ocurre durante las primeras
semanas después del nacimiento, y muchos de los que sobreviven están mal
preparados para afrontar los desafíos constantes de la pobreza6. Cuando
crecen, los niños pobres se convierten en adultos pobres y debilitados que, a
su vez, conciben hijos en situación de desventaja incluso antes de venir al
mundo. Esto forma parte del ciclo más amplio de pobreza crónica, cada vez
La atención prenatal,
los nacimientos que
reciben una asistencia
apropiada y el
seguimiento después
del nacimiento son
medidas esenciales
para el bienestar tanto
de las madres como de
los recién nacidos.
Foto: William Martínez
www.agenciamacondo.com
Safe Motherhood Initiative
(1998), ‘Safe Motherhood
Fact Sheets’, Nueva York,
Family Care International.
2
UNICEF (ed) (1996), El
progreso de las naciones
1996, Nueva York: UNICEF.
3
Safe Motherhood Initiative
1998, ob. cit. Nota 1.
4
UNICEF (1997), Youth
Health — For a Change: A
UNICEF Notebook on
Programming for Young
People’s Health and
Development, Borrador.
5
Naciones Unidas (1991),
Situación de la mujer en el
mundo 1970-1990:
tendencias y estadísticas
1970-1990, Nueva York:
Naciones Unidas.
6
UNICEF 1996, ob. cit.
Nota 2.
1
70
más enraizado como consecuencia de las realidades económicas internacionales,
cuyos efectos son más devastadores para quienes ya se encuentran en la
pobreza. Tanto los derechos de los niños como de las mujeres exigen la
disponibilidad de servicios adecuados para el embarazo, el parto y la atención
posnatal, a fin de asegurar la salud y bienestar de las madres y de los recién
nacidos. Una mejora en la atención de las mujeres influye directamente en
sus hijos, sus familias y sus comunidades.
EL ENTORNO INTRAUTERINO DEL NIÑO
Incluso en el entorno acogedor del vientre materno, el feto es vulnerable a los
efectos de la pobreza, la desigualdad y el peligro medioambiental. La alimentación
de la madre, el aire que respira, su salud general, incluso su situación emocional,
tienen profundas consecuencias en el desarrollo del feto. Una madre desnutrida
y debilitada, agobiada por la tensión y la ansiedad, no puede proporcionar el
entorno acogedor que exige su hijo todavía no nacido.
La exposición de las mujeres embarazadas a diversos agentes
medioambientales puede tener variadas consecuencias: aborto natural,
mortinatalidad, bajo peso al nacer, lesiones neurológicas, defectos congénitos
y una serie de problemas relativos al desarrollo después del nacimiento. Las
emisiones de fuentes de calor con una ventilación deficiente, el agua de beber
contaminada y la falta de saneamiento, por ejemplo, pueden causar problemas
a la salud del feto. La exposición a concentraciones elevadas de plomo, a
diversos pesticidas o a metilmercurio procedente de pescado contaminado,
puede tener una influencia crítica, según la etapa del embarazo y la intensidad
de la exposición. Enfermedades como la rubéola, la toxoplasmosis, el sida, la
sífilis, el sarampión, la varicela, la poliomielitis y ciertos tipos de gripe, pueden
perjudicar al feto en desarrollo7.
Las calorías que consume la madre y la calidad de su alimentación
tienen una influencia directa sobre el tamaño, el peso al nacer y la vulnerabilidad
a la tensión después del nacimiento del bebé. Los niños con bajo peso al nacer
(aquellos que pesan menos de 2.500 gramos) pueden resultar más difíciles de
atender, tienen más posibilidades de padecer problemas de desarrollo y corren
un mayor peligro de contraer enfermedades o de morir durante sus primeros
meses de vida. El peso al nacer es el indicador más importante de la
supervivencia y el desarrollo saludables. De los recién nacidos en todo el mundo,
18 % pesan menos de lo recomendable, y esta cifra aumenta a 50 % en
Bangladesh, donde muchas madres se encuentran desnutridas8. El bajo peso
al nacer tiene poca importancia cuando el niño llega a un entorno saludable y
acogedor, pero es fundamental en las situaciones de pobreza y tensión. Una
alimentación adecuada de la madre durante la etapa prenatal otorga al recién
nacido una importante ventaja inicial en su capacidad para sobrevivir y crecer
en situaciones complicadas. Una alimentación suficiente y apropiada para la
madre no es el único criterio por considerar; también se debe tener en cuenta
la concientización. Muy menudo se desconoce que la mujer necesita una
alimentación suplementaria durante el embarazo, y en algunos lugares existe
la creencia de que comer menos implica un parto más fácil.
Muchas mujeres embarazadas están expuestas a peligros y, sin
embargo, siguen teniendo hijos saludables. Cuanto más saludable es la madre,
más resistente será el hijo antes y después del nacimiento. Resulta fundamental
que todas las mujeres embarazadas dispongan de una atención prenatal
adecuada, no sólo para asegurar una buena salud general, sino también para
detectar a tiempo cualquier señal de peligro. La mayoría de los problemas más
Tensión
Peligro del
medio
ambiente
La
alimentación
de la madre
Bajo peso al
nacer
UNICEF (1990), The State
of the Environment 1990:
Children and Environment,
UNICEF/UNEP.
8
UNICEF (1997), Estado
mundial de la infancia 1997,
Nueva York: UNICEF.
7
71
importantes del embarazo, como la carencia de hierro, pueden prevenirse de
forma barata y sencilla. En una zona de Nepal donde es frecuente la carencia
de vitamina A, por ejemplo, un estudio descubrió que las muertes entre las
mujeres embarazadas descendían 44 % cuando recibían suplementos
alimentarios9. Una buena atención prenatal puede ayudar también a detectar
la posibilidad de cualquier complicación relacionada con el parto, y permite
tomar las precauciones del caso. Una madre saludable, informada y bien
alimentada, tiene más posibilidades de salir airosa del alumbramiento, mostrar
energía y capacidad de respuesta a las necesidades del recién nacido y estar
preparada para ocuparse de los otros niños que pueda haber en su hogar. La
atención prenatal es también el método más eficaz de salvar la vida de los
recién nacidos y mejorar su situación en materia de salud.
Atención
prenatal
Los miembros más cínicos de la sociedad podrían afirmar que una alta
tasa de mortalidad es una forma “natural” de control de la población en las
ciudades superpobladas. Pero asegurar la salud de las mujeres embarazadas
y de los fetos, además de ser una actitud humana y una exigencia de la ley
internacional, es también una medida muy práctica. Una tasa elevada de
mortalidad de recién nacidos suele estar relacionada con una alta tasa de
nacimiento. La experiencia en todo el mundo ha demostrado que cuando los
progenitores confían en que sus hijos van a sobrevivir y a crecer saludables,
las tasas de nacimiento suelen descender10. Por cada niño que muere como
resultado de una atención inadecuada durante la fase prenatal o en el parto,
otros sobreviven con discapacidades y una salud deficiente.
A pesar de los grandes avances, muchas mujeres carecen todavía de
una atención prenatal adecuada y de educación. Es preciso tomar medidas
para ofrecer atención a las mujeres de forma que puedan responder a ellas.
Entre muchas mujeres embarazadas, se ha registrado una preferencia por la
atención no estructurada dentro de la comunidad proveniente de personas a
quienes conocen y en quienes confían, en lugar de recibirla de profesionales
capacitados en instalaciones que pueden intimidarlas11 . La atención prenatal
debería estar disponible en la comunidad, ser asequible y posibilitar que las
mujeres establezcan una relación personal con los proveedores.
• Conseguir que las mujeres y las adolescentes tengan acceso a la planificación
de la familia y a la atención sanitaria de la reproducción de una forma
asequible, cómoda y aceptable para todos.
• Educar a las mujeres y las niñas en cuestiones como la higiene básica, la
alimentación y la reproducción.
• Concientizar a la comunidad sobre la idea de que el embarazo representa
un período de riesgo para la madre y para el niño.
• Proporcionar atención prenatal accesible y asequible, suplementos
alimentarios, e información para las mujeres embarazadas.
EL ENTORNO DEL ALUMBRAMIENTO
La atención prenatal es esencial, pero nunca debe considerarse como un
sustituto de la atención durante el alumbramiento. Casi 99 % de todas las
muertes relacionadas con el embarazo y el alumbramiento se producen en el
mundo en desarrollo, y la mayoría de ellas están vinculadas al parto12. Facilitar
que los nacimientos ocurran en el hogar puede constituir una solución adecuada
UNICEF (1998), Estado
mundial de la infancia 1998,
Nueva York: UNICEF.
10
En Níger, por ejemplo,
donde la tasa de mortalidad
de menores de 5 años se ha
mantenido en 320 desde
1960, la tasa de natalidad
ha descendido solamente
entre 54 y 53 por 1000,
durante ese período de
tiempo. En Costa Rica, por
el contrario, donde existe
una preocupación inusual
por la atención de la salud,
la tasa de mortalidad de
menores de 5 años ha
descendido de 112 a 16
durante todos estos años,
y la tasa de natalidad es de
25, o la mitad de lo que era
en 1960. (UNICEF 1997,
ob. cit. Nota 8).
11
Ebrahim, G. J. (1985),
Social and Community
Paediatrics in Developing
Countries: Caring for the
Rural and the Urban Poor,
Houndmills, Basingstoke,
Hampshire: Macmillan.
12
Safe Motherhood
Initiative 1998, ob. cit.
Nota 1.
9
72
cuando los riesgos son reducidos. Pero demasiadas mujeres que viven en la
pobreza en las zonas urbanas corren un elevado riesgo de infección y de sufrir
otras complicaciones debido a que su salud es deficiente y a que la situación
en el hogar resulta inadecuada y antihigiénica.
A pesar de la importancia ampliamente reconocida de la asistencia
capacitada, casi la mitad de todas las mujeres del mundo siguen dando a luz
sin la ayuda de un profesional diplomado, y utilizan en lugar de ello a miembros
de la familia o a parteras tradicionales sin capacitación. En algunos países el
porcentaje es bastante elevado13. A menudo, las mujeres prefieren la comodidad
que les representa la presencia de parteras conocidas que comparten creencias
y valores comunes. Pero el empleo de prácticas dañinas, como la utilización de
cuchillas de afeitar oxidadas o sucias para cortar el cordón umbilical, puede
provocar una tragedia.
La falta de capacitación para responder a las emergencias obstétricas
es también un peligro, en especial cuando no hay disponible transporte de
emergencia ni la presencia de una alternativa de profesionales capacitados.
Todos estos factores en conjunto contribuyen a que las tasas de mortalidad
de los recién nacidos y de las madres sean extremadamente significativas, y a
que se produzcan lesiones y discapacidades que constituyen una pérdida de
recursos financieros y emocionales durante toda la vida. El nacimiento en
establecimientos de atención sanitaria de alta calidad, o al menos con la presencia
de un profesional obstétrico diplomado (un médico o una partera), debería ser
una prioridad. Pero la disponibilidad de instalaciones adecuadas y de un personal
capacitado brilla por su ausencia en general, y a corto plazo no tiene grandes
posibilidades de convertirse en una solución en la mayoría de las ciudades.
Entre tanto, es preciso tomar medidas para asegurar que los nacimientos en
el hogar lleven la menor cantidad posible de riesgos.
Giri, K. (1995), ‘Safe
Motherhood Strategies in
the Developing Countries’
en Wallace, H. M., Giri, K. y
Serrano, C. V. (eds), Health
Care of Women and
Children in Developing
Countries, Oakland CA:
Third Party Publishing
Company.
14
Levitt, M. J. y Minden, M.
(1995), ‘The Role of
Traditional Birth Attendants
in Safe Motherhood’, en
Health care of Women and
Children in Developing
Countries, Oakland CA:
Third Party Publishing
Company.
13
Medidas para mejorar la seguridad de los nacimientos en el hogar
Una atención prenatal sistemática permite establecer si una mujer es una
buena candidata para dar a luz en su hogar. Cuando se descubre la existencia
de posibles complicaciones, resulta indispensable remitirla a un profesional de
la atención obstétrica. Para aquellas mujeres cuyos alumbramientos van a
tener lugar en el hogar, es necesario hacer determinados preparativos, contar
con la presencia de parteras capacitadas y de un sistema auxiliar adecuado en
caso de que se produzcan complicaciones. Hasta que otros sistemas más
complejos estén disponibles, es fundamental que se reconozcan las funciones
de las parteras tradicionales, y que reciban capacitación, supervisión y apoyo
por parte del sistema oficial de salud. Una partera idónea puede convertirse en
un vínculo esencial con el sistema estructurado. Aunque es muy poco lo que
una partera puede hacer en caso de que se produzca una grave emergencia
obstétrica, sin embargo puede prestar atención básica de la reproducción,
asegurar una higiene adecuada, remitir a otros profesionales a aquellas madres
que se encuentran en peligro de sufrir complicaciones y recurrir a un sistema
auxiliar cuando sea necesario14 .
Resulta muy difícil garantizar un alumbramiento seguro sin materiales
esterilizados o los medios para mantener limpias las manos y el entorno.
Diversos programas han distribuido entre las parteras capacitadas o las madres
embarazadas “botiquines obstétricos”. Como mínimo, estos botiquines contienen
una cuchilla y cordones esterilizados, pero también pueden incluir desinfectante,
jabón, una sábana limpia de plástico para cubrir la superficie donde la mujer va
a dar a luz, y gasa y algodón para el cuidado del cordón umbilical. Cuando se
distribuyen entre las parteras capacitadas, los botiquines pueden incorporar
Parteras
capacitadas
Botiquines
obstétricos
73
también algunos materiales cuyo uso requiere capacitación, como un
termómetro, un estetoscopio o los medicamentos que puedan ser necesarios.
La mejor manera de escoger el contenido de los botiquines es tomar en
consideración las condiciones específicas y los programas locales de
capacitación15 .
Todas las mujeres, independientemente de la calidad de la atención
prenatal, pueden sufrir complicaciones que amenacen su vida durante el
alumbramiento. Una atención tardía o la falta de medidas adecuadas pueden
significar la muerte de estas mujeres. Es preciso crear un sistema de remisión
de casos de emergencia que opere de manera adecuada, y que se encuentre
disponible un servicio más especializado. Tienen que existir rápidos medios de
comunicación con los establecimientos sanitarios apropiados, o un sistema de
transporte de emergencia disponible. En Lusaka, Zambia, por medio de un
consenso alcanzado con una compañía de taxis, cualquier mujer embarazada
que afronte problemas puede viajar de forma gratuita al hospital.
Referencia de
emergencia
El alumbramiento en los establecimientos sanitarios
Es posible que muchos establecimientos sanitarios no estén preparados de
forma adecuada para ofrecer una apropiada atención, especialmente en casos
de emergencia. Hasta una mínima modernización puede representar una mejora
notable. Pero incluso cuando los hospitales ofrecen un entorno seguro, pueden
presentar otro tipo de problemas.
Prácticas
hospitalarias
Los hospitales y otros establecimientos médicos han sido tradicionalmente
organizados de modo que funcionen de manera eficiente para sus empleados
profesionales, que suelen estar muy ocupados, y las prácticas habituales
relacionadas con el alumbramiento y el período puerperal reflejan esta prioridad.
Las normas impiden con frecuencia la presencia de la familia y de los amigos
cuando la mujer se encuentra en pleno alumbramiento, y puede ocurrir que
no reciba el apoyo emocional que requiere para calmar sus miedos e
incertidumbres. A veces se utilizan medicamentos innecesarios para ahorrar
tiempo a médicos y enfermeras; esto puede ser un problema para los recién
nacidos, que en el momento de nacer resultan demasiado vulnerables a los
medicamentos que han penetrado en el flujo sanguíneo de la madre.
Una práctica muy común, basada en los modelos occidentales de
atención, es la de separar a la madre y al recién nacido después del nacimiento.
Por lo general, se coloca a los bebés en guarderías del hospital, donde todas
sus prioridades pueden resolverse de manera eficiente en un solo lugar. Esto
puede ser muy adecuado desde el punto de vista de la gestión hospitalaria,
pero infringe la necesidad de que la madre y el recién nacido permanezcan en
estrecho contacto después del nacimiento. El organismo aún inmaduro del
recién nacido se regula de manera más eficaz mediante un estrecho contacto
físico. El calor que ofrece el contacto de la piel asegura que la temperatura del
recién nacido se mantenga uniforme. El contacto, la caricia y la posibilidad de
mecer al niño activan la respiración y la digestión y, junto con el sonido familiar
del latido del corazón de la madre, permiten que el bebé se tranquilice. Se ha
descubierto que los recién nacidos que están en un contacto constante con la
madre lloran menos y duermen de forma más tranquila. Diversas
investigaciones demuestran que un contacto temprano permite que esta relación
vital se inicie de manera adecuada, y puede contribuir a crear un vínculo
estrecho que más tarde se convierte en una protección emocional frente a las
dificultades16.
Un elemento importante de la atención hospitalaria es su relación con
la alimentación por medio de biberón. A comienzos del decenio de 1960 se
Smith, J. B. y Fortney, J.
A. (1996), Birth Kits: an
Assessment, Nueva York:
UNICEF.
16
Trevathan, W. R. y
McKenna, J. J. (1994),
‘Evolutionary Environments
of Birth and Infancy:
Insights to Apply to
Contemporary Life’,
Children’s Environments,
11(2): 88-105.
15
74
produjo una notable reducción de las tasas de amamantamiento en el hemisferio
sur, en parte debido a las presiones sobre las mujeres de las zonas urbanas
para que se incorporaran a la fuerza laboral. Pero las actividades de promoción
de las empresas fabricantes de sucedáneos de la leche materna contribuyeron
también a convencer a las madres para que abandonaran la saludable y
económica tradición del amamantamiento. Las prácticas en muchos hospitales,
incluida la separación de los recién nacidos y sus madres, apoyan la alimentación
con biberón. Los fabricantes de los sucedáneos de la leche materna reparten
a menudo muestras gratuitas entre las madres cuando se encuentran en el
hospital, y la presión general para adaptarse a los “tiempos modernos” es
demasiado fuerte como para que las madres la puedan resistir.
Alimentación
con biberón
La alimentación con biberón sigue siendo una cuestión preocupante. En
las zonas urbanas pobres, sobre todo, la situación impide que se tomen las
precauciones sanitarias necesarias para una alimentación con biberón, y una
práctica promovida como respuesta al interés superior del recién nacido se ha
convertido, en realidad, en una amenaza tanto para la salud del lactante como
para la economía familiar. Además, el amamantamiento inhibe la ovulación y
funciona como una forma natural de control de la natalidad. En las zonas
donde se mantiene la lactancia materna hasta que el niño cumple tres años de
edad, el espaciamiento entre los nacimientos más frecuente pasa de tres
años. Esta protección desaparece cuando la alimentación con biberón se
convierte en la norma.
Desde comienzos del decenio de 1980 se lleva a cabo una campaña
mundial para restablecer el amamantamiento. Esta campaña, en parte, se ha
concentrado en propiciar un entorno que favorezca el amamantamiento en los
pabellones de maternidad de los hospitales. En estos hospitales “amigos de los
niños”, los recién nacidos se encuentran en la misma habitación que la madre,
no se admite la promoción de las compañías fabricantes de sucedáneos de la
leche materna y se alienta el amamantamiento por todos los medios posibles,
a fin de que se convierta en una costumbre habitual antes de que las madres
regresen al hogar. Estos cambios básicos pueden originar efectos impresionantes.
En el hospital general Baguio, de Filipinas, un país pionero en las iniciativas de
los hospitales “amigos de los niños”, la tasa de mortalidad de recién nacidos
disminuyó 95 % en dos años17 . El desafío más complicado ha sido convencer
al personal de los hospitales de la importancia de estos cambios. Resulta
fundamental que las municipalidades hagan uso de su influencia y apoyen las
actividades en favor del amamantamiento, con la convicción de que este
puede contribuir de manera notable a la salud del niño y a la economía familiar.
Hospitales
amigos de los
niños
Muchas mujeres regresan al hogar después del alumbramiento para
encontrarse con una situación difícil y la necesidad de reanudar una enorme
carga de trabajo. El tiempo que pasan en el hospital o en la clínica de maternidad
debe ser de descanso y recuperación. En el Hospital Dulukal de Katmandú,
por ejemplo, hay un parque exterior para las madres que acaban de dar a luz,
un lugar soleado, tranquilo y privado para que las mujeres descansen y se
relacionen de manera informal con otras madres18.
• Proporcionar una capacitación de alta calidad a las parteras, incluso
formación para reconocer la necesidad de remitir los casos con
complicaciones y para practicar una atención de emergencia.
• Asegurar la disponibilidad de materiales higiénicos para los partos en el
hogar.
• Facilitar el acceso a la atención obstétrica profesional para las mujeres con
embarazos de alto riesgo.
Black, M. (1996), Children
First: The Story of UNICEF,
Past and Present, Oxford:
Oxford University Press.
18
Hart, Roger, viaje sobre
el terreno, Nepal 1997.
17
75
• Asegurar la disponibilidad rápida de la atención de emergencia, incluso del
transporte al hospital, en caso de complicaciones obstétricas.
• Fomentar que los hospitales y los pabellones de maternidad se conviertan
en “amigos de los niños”.
SEGUIMIENTO DESPUÉS DEL ALUMBRAMIENTO
Los días y las semanas posteriores al alumbramiento pueden ser una etapa
problemática, en especial para las madres con una salud deficiente y para
aquellas que tienen otros hijos. Es preciso que las parteras o los trabajadores
sanitarios de divulgación supervisen la salud de la madre y del recién nacido, y
allí donde exista una falta de apoyo por parte de los progenitores o de los
miembros de la familia, tomen medidas para asegurar la presencia de un
sistema auxiliar disponible en la comunidad. Es necesario detectar a los recién
nacidos en peligro, que deben recibir una atención médica especial. El apoyo al
amamantamiento es una de las prioridades más importantes.
Apoyo a las
madres
En general, se sabe que para recuperarse plenamente después de un
embarazo, una mujer necesita por lo menos veinticuatro meses de alimentación
adecuada. Si no hay un espaciamiento suficiente de los embarazos, aumenta
el riesgo de mortalidad infantil. Cuando las mujeres sólo tienen una alimentación
de subsistencia, la recuperación lleva más tiempo, y en esos casos resulta
más relevante la disponibilidad de información sobre el espaciamiento de los
embarazos. Es importante que se difunda información sobre la planificación de
la familia19 .
Espaciamiento
de los
nacimientos
Otra cuestión primordial es el registro del recién nacido. Esto puede
parecer un asunto de escasa importancia en comparación con las preocupaciones
sobre la salud y la supervivencia, pero puede afectar gravemente al niño a
largo plazo. Cuando los niños carecen de una identificación oficial tienen mayores
dificultades para participar de los programas de vacunación, de acceso a los
servicios de salud o para matricularse en la escuela. Posteriormente, se les
puede complicar casarse, votar, o encontrar un trabajo. Los niños sin un
certificado de nacimiento son también más vulnerables a determinados riesgos
como la prostitución, el trabajo peligroso y el reclutamiento ilegal en el ejército.
En diversos países, el registro en el hospital después del nacimiento constituye
un procedimiento habitual. Pero es preciso beneficiar también a muchos niños
que nacen fuera de los hospitales. Las parteras deben recordar a los progenitores
la importancia de este trámite, y pueden recibir, incluso, la autoridad para
asegurar que se lleve a cabo en el hogar del niño durante los días posteriores
al nacimiento. Esto ya ocurre en Ghana20.
Registro del
nacimiento
• Concientizar a la opinión pública sobre el valor del amamantamiento.
• Educar a los hombres para que apoyen a las mujeres durante el embarazo,
el alumbramiento y después del nacimiento.
• Suministrar orientación sobre el espaciamiento de los embarazos.
• Facilitar el registro del nacimiento.
Ebrahim, 1985, ob. cit.
Nota 11.
20
Dow, U. (1998), ‘Registro
del nacimiento: el «primer»
derecho’, en UNICEF (ed),
El progreso de las naciones
1998, Nueva York: UNICEF.
19
76
UNA PERSPECTIVA MÁS AMPLIA
La prestación de atención prenatal, el alumbramiento en condiciones apropiadas
de cuidado y el seguimiento después del parto son tres elementos muy
importantes. Pero las autoridades deben reconocer también la serie de factores
sociales, culturales y económicos que propician unas tasas muy significativas
de fertilidad, una mortalidad elevada y una salud deficiente de las madres. Los
riesgos relacionados con el embarazo durante los años adolescentes han sido
reconocidos desde hace tiempo. Sin embargo, el matrimonio y el embarazo
tempranos siguen siendo la norma en muchos países. No todos los embarazos
son deseados, pero la ignorancia, la falta de disponibilidad de métodos
anticonceptivos, y la condición social de la mujer a la hora de tomar decisiones,
impiden una planificación adecuada. Como resultado, las mujeres adoptan a
veces medidas extremas para evitar el embarazo: 25 % de todas las muertes
derivadas de la maternidad en los países pobres se producen a raíz de las
complicaciones durante la práctica de abortos antihigiénicos21. La condición
social de la mujer contribuye a su analfabetismo y desnutrición, dos factores
que desempeñan una importante función en el resultado del embarazo. La
educación para las niñas, y las actividades para difundir la idea de que la mujer
es un ser humano con derechos, son puntos de partida esenciales para abordar
las cuestiones de la fertilidad, el alumbramiento, y la salud del recién nacido y
de la madre.
Giri, 1995, ob. cit. Nota
13.
21
77
5
Viviendas para los niños
Una vivienda decente, asequible y segura es fundamental para el
cumplimiento de un gran número de derechos reconocidos por la Convención.
Los niños tienen derecho a una calidad de vida que les permita alcanzar un
desarrollo pleno, y para que esto ocurra la vivienda es un elemento esencial.
Su derecho a crecer en un entorno familiar tiene consecuencias sobre la ubicación
y el tamaño de la vivienda. El derecho a una identidad cultural se basa en unos
sistemas de vida sólo posibles en el marco de una vivienda. El derecho a la no
discriminación se aplica a la vivienda igual que a otras esferas. Los niños
también están protegidos por la Convención contra cualquier interferencia
arbitraria relacionada con la familia y el hogar, factor que tiene repercusiones
sobre la política relativa al desalojo y al desahucio forzado1.
Las normas que especifican las condiciones de una vivienda adecuada,
además de definirse en términos más amplios como parte de las discusiones
sobre los derechos humanos en general2 , deben volver a considerarse a la luz
de las prioridades concretas de los niños. Las condiciones que pueden resultar
adecuadas para los adultos no son necesariamente las mejores para el desarrollo
físico, emocional e intelectual del niño. Las condiciones ambientales y materiales
del hogar deberían servir de apoyo a los progenitores y a otras personas
encargadas de la atención, para que de este modo puedan ofrecer al niño un
cuidado sensible, cariñoso y favorable, y a crear, en el marco de su cultura, un
entorno que garantice la seguridad y la salud y promueva su desarrollo pleno.
En este capítulo se describen algunas medidas específicas que las autoridades
locales pueden tomar para alcanzar estos objetivos.
En muchas ciudades y comunidades, las actividades relacionadas con
la vida cotidiana de la familia pueden tener lugar en patios comunes o en la
calle. El análisis sobre “la vivienda” en este capítulo se refiere no sólo al espacio
cerrado que ocupa una determinada familia, sino también a los espacios
exteriores que comparten con otros.
En las viviendas
inseguras donde sus
habitantes viven
hacinados y los
servicios son
deficientes, el cuidado
de los niños se
convierte en una tarea
excesiva que pocas
veces puede llevarse
bien a cabo. Las
medidas para mejorar
las condiciones de vida
afectan a los niños no
sólo por sus
consecuencias directas
sobre su salud y su
desarrollo, sino también
porque limitan la carga
y la ansiedad de los
progenitores.
Foto: William Martinez.
www.agenciamacondo.com
Véase el preámbulo de la
Convención sobre los
Derechos del Niño y los
artículos 2, 9, 16, 27, 30.
2
Los siete criterios
siguientes han sido
reconocidos como los
parámetros funcionales para
una vivienda adecuada bajo
el artículo 11(1) del Pacto
1
78
LA IMPORTANCIA DE LA VIVIENDA
EN EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS
La política medioambiental en las zonas urbanas tiende a abordar, en especial,
las cuestiones medioambientales de amplia escala que afectan a la población
en general. Pero los problemas dentro de las viviendas y en su entorno inmediato
ejercen una influencia más importante sobre la salud y el bienestar, sobre todo
en el caso de los niños de menor edad que pasan la mayor parte de su tiempo
en el hogar o cerca de él. Diversos factores de tensión ambiental afectan
desproporcionadamente a los niños. Su capacidad para tolerar la contaminación
y las toxinas es menor, son más vulnerables a la enfermedad y su propensión
a sufrir lesiones resulta más elevada. La calidad y la cantidad del agua, el
saneamiento, desagüe y eliminación de residuos, la ubicación con respecto al
tráfico, la calidad del aire en el hogar, las instalaciones para la preparación y
almacenamiento de alimentos, y la concientización sobre la seguridad, pueden
afectar profundamente tanto la salud actual de los niños como su desarrollo a
largo plazo3 .
Una vivienda segura sirve de apoyo no sólo a la salud física, sino
también a la seguridad emocional, la estabilidad y la comodidad para hacer las
tareas diarias. Los niños pueden crear vínculos con los entornos conocidos, y
esto, al igual que sus apegos con los seres humanos, es una fuente que les
permite desarrollar su confianza en el mundo que les rodea4. Este tipo de
seguridad se encuentra en peligro cuando la vivienda es vulnerable a las
inundaciones, los movimientos de tierra y otros desastres; o cuando la tenencia
es insegura. El hogar puede convertirse también en un lugar donde se producen
conductas violentas y maltratos, y en vez de ser un refugio y una fuente de
seguridad en la vida del niño, puede transformarse más bien en un territorio
donde impera el terror.
El hogar es el principal entorno donde los niños comienzan a desarrollarse
social e intelectualmente. Si reciben una buena atención y han experimentado
un contacto humano adecuado, la mayor parte de su energía en los primeros
años de su vida se concentra en las relaciones que crean con diversos elementos
del entorno ambiental y material, con objetos y escenarios que invitan a una
exploración, manipulación y experimentación imaginativas, tanto por sí mismos
como con los demás5 . Pero las condiciones de vida de muchos niños pobres
que viven en las zonas urbanas les impiden el acceso a un entorno recreativo
seguro, estimulante y variado, y les privan de las oportunidades que necesitan
para desarrollarse como seres socialmente competentes e intelectualmente
curiosos.
La vivienda es también un lugar donde se socializa con los demás. La
cultura de cualquier grupo está anclada en un modelo de vida hogareña y se
configura por el entorno material. La forma en que se preparan y se ingieren
los alimentos, la manera en que los miembros de la familia se relacionan unos
con otros y con sus vecinos, las normas sobre territorio e intimidad, constituyen
elementos influidos por las condiciones ambientales y materiales y por el tipo
de organización y de relaciones mutuas que se crean en dicho espacio. El
grado de hacinamiento, el acceso a lugares exteriores, las oportunidades para
estar solo, el espacio para jugar con otros niños, influye en la identidad y la
comprensión social del niño. Por medio de estas relaciones mutuas diarias, los
niños adquieren los valores y las normas de la familia y de la cultura6 . Pero
sobre muchos aspectos del medio ambiente los pobladores pueden tener un
reducido control, especialmente en una situación de pobreza, y este factor
afecta los modelos de relación. En el caso de familias pertenecientes a una
minoría o las familias cuyos miembros son refugiados, la vivienda se convierte
Internacional sobre los
Derechos Económicos,
Sociales y Culturales:
seguridad jurídica a la
tenencia; disponibilidad de
servicios, materiales,
instalaciones e
infraestructura;
accesibilidad financiera;
carácter habitable;
ubicación; adecuación
cultural. Extraído del
Comentario General No. 4
(1991) del Comité sobre los
Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en
torno al derecho a una
vivienda adecuada.
3
Satterthwaite, D., Hart,
R., Levy, C., Mitlin, D.,
Ross, D., Smit, J.,
Stephens, C. (1996), The
Environment for Children,
Londres: Earthscan.
4
Chawla, L. (1992),
‘Childhood Place Attachments’, en Altman, I. y Low,
S. (eds), Place Attachment,
Nueva York: Plenum.
5
Valsiner, J. (1987), Culture
and the Development of
Children’s Action, Nueva
York: Wiley; Wohlwill, I. y
Heft, H. (1987), ‘The
physical environment and
the development of the
child’ en Stokols, D. y
Altman, I. (eds), Handbook
of Environmental Psychology, Nueva York: Wiley.
6
Valsiner, J. (ed) (1988),
Child Development Within
Culturally Structured
Environments, Norwood,
Nueva Jersey: Ablex;
Whiting, B. B. y Edwards,
C. P. (1988), Children of
Different Worlds: The
Formation of Social
Behavior, Cambridge MA:
Harvard University Press.
79
en un elemento fundamental para adquirir una identidad cultural, ya que existen
menos posibilidades de que la vida comunitaria refuerce los valores de la
familia.
Una vivienda deficiente afecta también a los progenitores. En habitáculos
carentes de seguridad, sin un espacio adecuado y con instalaciones deficientes,
la atención a los niños se convierte en una tarea abrumadora. Es necesario
tomar muchas decisiones difíciles, y resulta inevitable que los compromisos
afecten el bienestar de los menores. ¿Es mejor dejar que los niños pasen
hambre, o darles alimentos que podrían estar contaminados debido a un
almacenamiento inadecuado? ¿Deberían los niños pequeños jugar cerca de un
desagüe abierto, o es mejor mantenerlos en la casa, donde la calidad del aire
es deficiente debido a que no existe ventilación en la cocina? Incluso las
decisiones más simples pueden ir acompañadas de ansiedad, y la carga que
representa la atención a los niños y al hogar puede ocasionar fatiga y debilidad
en los padres y madres. Esto suele afectar su capacidad para ofrecer cariño,
sensibilidad y cuidado, factores que los niños necesitan. Cualquier mejora en
las condiciones de vida afectará de forma positiva a los niños, no sólo de
manera directa sobre su salud y desarrollo, sino también aliviando la ansiedad
y las responsabilidades de sus progenitores7.
Las
consecuencias
de la vivienda
sobre la
calidad de la
atención
FOMENTAR VIVIENDAS QUE APOYEN
LOS DERECHOS DE LA INFANCIA
Es posible mejorar las condiciones de vida de los niños por medio de una serie
de medidas. Algunas, aunque no todas, requieren una inversión considerable.
Pero principalmente exigen la voluntad de las autoridades locales para tener en
cuenta los intereses de los niños y de sus familias, y hacer partícipes a los
pobladores en la planificación y la gestión de las decisiones en el plano local.
Seguridad en la tenencia
Una gran proporción de familias que viven en las zonas urbanas de los países
del hemisferio sur se encuentran bajo el temor constante del desalojo o el
desahucio obligatorio. Ya hemos analizado en las páginas anteriores las
consecuencias que una inseguridad en la tenencia pueden acarrear sobre la
estabilidad familiar. En esta ocasión nos concentraremos en las consecuencias
sobre los niños.
Los costos que supone para los niños el desalojo son enormes, y
pueden afectar tanto su bienestar inmediato como su desarrollo a largo plazo.
Los desalojos conducen a menudo a la carencia de vivienda. Incluso cuando
se reubica a las familias o cuando se encuentran nuevas viviendas para ellas,
se produce un importante trastorno económico. La vivienda y las pertenencias
suelen correr peligro de destrucción, al igual que los medios de subsistencia de
la familia. Los desalojos pueden conducir a una separación del grupo familiar si
la persona que mantiene a la familia se ve obligada a buscar un nuevo puesto
de trabajo más lejos. La pérdida de la estructura social puede menoscabar la
capacidad de superación de la familia. Con frecuencia se interrumpe la enseñanza
y las dificultades financieras derivadas del desalojo pueden obstaculizar el regreso
de los niños a la escuela en una nueva ubicación. No es raro que los niños
acaben atrapados en el mercado laboral.
Los niños que sufren un desahucio violento pueden experimentar un
verdadero trauma, con importantes consecuencias a largo plazo sobre su
salud psicológica. En la zona metropolitana de Manila, donde la demolición de
viviendas afecta en promedio a más de mil ochocientos niños todos los meses,
Las
repercusiones
psicológicas
del desahucio
por la fuerza
Bartlett, S. N. (1997),
‘Housing as a Factor in the
Socialization of Children: A
Critical Review of the
Literature’, Merrill-Palmer
Quarterly, 43(2): 169-198.
7
80
la organización Urban Poor Associates ha registrado las experiencias de algunos
jóvenes víctimas de un desalojo por la fuerza. Niños de tan sólo cuatro años
de edad describen la violencia y la confusión que sintieron durante el proceso,
la presencia de policías fuertemente armados, las excavadoras destruyendo
las viviendas y las pertenencias de valor, el humo de los gases lacrimógenos,
los miembros de la familia y los amigos heridos e incluso muertos. Después de
los desalojos durmieron con dificultad, tuvieron que separarse de sus familias
y padecieron hambre y enfermedades. Recuerdan la pérdida de amigos y de
compañeros de juego y los entornos conocidos, y describen los trastornos
posteriores que sufrieron sus familias. Muchos de estos niños presentan
síntomas traumáticos mucho después del suceso. Algunos se niegan a reconocer
que el desalojo ocurrió. Otros, al recordarlo, vuelven a experimentar el pánico
que sufrieron ese día, y los mareos y dolores de cabeza producidos por los
gases lacrimógenos. Varios niños tienen pesadillas constantes, y otros se han
convertido en personas apáticas y retraídas. Muchos tienen miedo cuando
ven a personas uniformadas8. Las repercusiones suelen ser mayores sobre
los niños de menor edad. Las investigaciones han revelado que los niños
menores de diez años, cuando padecen experiencias traumáticas, tienen tres
veces más posibilidades que los adultos de sufrir alteraciones psicológicas9.
Mientras millones de personas en todo el mundo son desalojadas por
la fuerza cada año, otros centenares de millones sufren inseguridad de tenencia,
ansiedad derivada de esta situación y las tensiones que producen las frecuentes
reubicaciones. Una estrategia común de supervivencia es la reubicación en
vecindarios donde la vivienda es más barata, pero la situación del mercado
laboral obliga a muchas familias a vivir en un estado de constante movilidad.
Los jóvenes que se mudan suelen tener dificultades para crear vínculos de
pertenencia en el nuevo lugar, especialmente cuando la reubicación se produce
en una atmósfera de ansiedad y angustia entre los adultos. Estos vínculos son
importantes porque sirven para generar una fortaleza emocional.
Siempre que sea posible, las autoridades municipales deben ofrecer
asistencia para evitar traslados involuntarios. Si la reubicación es inevitable, el
trastorno emocional que supone para los niños puede minimizarse cuando los
progenitores tienen la posibilidad de planificar el traslado, cuando la nueva
vivienda es adecuada y segura, cuando se tienen en cuenta las necesidades
de la familia y cuando una grave disminución de ingresos no es uno de los
factores en juego.
· Véase el capítulo 3 para un análisis completo sobre las medidas que las
autoridades locales pueden tomar a fin de mejorar la seguridad en la
tenencia y la estabilidad en materia de vivienda.
Ubicación
La ubicación de la vivienda es fundamental para el bienestar de los niños, no
sólo porque afecta directamente sus actividades, sino también debido a sus
repercusiones sobre el funcionamiento y la supervivencia de la familia. Es
preciso tener en cuenta los siguientes factores cuando se trata de fijar viviendas
adecuadas para los niños:
· Proximidad a desagües abiertos, agua contaminada, agua estancada,
toxinas, residuos ambientales, tráfico pesado, peligros como inundaciones
y desprendimientos de tierra, y otros factores que afectan la salud y la
seguridad de los niños.
Dizon, A. M. y Quijano S.
(1997), ‘Impact of Eviction
on Children’, Report for
Urban Poor Associates,
Asian Coalition for Housing
Rights (ACHR) y United
Nations Economic and Social
Commission for Asia and the
Pacific (UN-ESCA).
9
Garbarino, J. y Bedard, C.
(1996), ‘Spiritual Challenges
to Children facing Violent
Trauma’, Childhood, 3(4):
467—479.
8
81
· Proximidad a servicios de salud, escuelas, guarderías y servicios de bienestar
social.
· Acceso a oportunidades para ganarse la vida.
· Proximidad a la familia ampliada, amigos y otros sistemas de apoyo social.
· Proximidad a oportunidades seguras para la recreación y el juego.
· Un transporte público asequible.
· Educar a las familias sobre los peligros que corren sus hijos cuando se
asientan en zonas de alto riesgo.
· Utilizar todos los medios disponibles para ofrecer acceso a ubicaciones
seguras y adecuadas para la vivienda.
Las relaciones con los vecinos y con la calle
Las relaciones sociales, la buena marcha de la comunidad y la utilización del
espacio exterior pueden verse afectados por la distribución y la gestión de las
zonas donde se encuentran las viviendas. Una serie de pequeños cambios
puede afectar la frecuencia del vandalismo y del crimen, promover la recreación
de los niños y alentar la interacción entre los vecinos (véase el capítulo 7)10. A
continuación analizaremos algunos métodos de pueden ayudar a las familias a
ofrecer entornos apropiados para la crianza de los niños y el apoyo mutuo. En
los lugares donde las municipalidades o las asociaciones comunitarias
proporcionan oficialmente las viviendas, es necesario tener en cuenta estas
cuestiones desde el comienzo del proceso de planificación, y se debe hacer
partícipes de la discusión a los pobladores. Pero incluso en los asentamientos
existentes es posible hacer modificaciones y mejoras. Quienes mejor pueden
abordar la alteración y la gestión del espacio que rodea las viviendas son los
propios vecinos, con el apoyo de los organismos municipales.
Relaciones
sociales y
espacio
El control del tráfico
Especialmente en el caso de las familias que viven a lo largo de carreteras con
un tráfico excesivo y cuyo espacio vital se desborda necesariamente sobre las
calles, los peligros para los niños de menor edad pueden ser muy graves. En
todo el mundo se han utilizado diversas medidas para ayudar a los pobladores
a reclamar el espacio que rodea a sus hogares, y para mejorar la seguridad
de sus hijos. Tales precauciones se analizarán en el capítulo 7.
Espacio común, territorio y control
Muchas familias que viven en las ciudades del hemisferio sur tienen que hacer
varias tareas cotidianas fuera de sus hacinadas viviendas. Muchas personas
cocinan, lavan, cuelgan la ropa, e incluso duermen en espacios públicos. Es
posible tomar medidas para aumentar el control que las personas pueden
ejercer sobre este espacio. La disposición de las unidades de vivienda en torno
a un espacio central común, por ejemplo, puede mejorar la seguridad de los
niños mientras juegan y la colaboración entre los vecinos. Incluso en las viviendas
ya existentes, es posible delimitar zonas de la calle y del dominio público, ya
sea mediante vallas, árboles o arbustos. En estos casos, los pobladores pueden
reclamar con mayor facilidad el espacio para su utilización común. Las
repercusiones sobre los niños pueden ser considerables. Los observadores
informan que estas zonas comunales se utilizan frecuentemente para el juego,
con una disminución del uso de las calles peligrosas y de otras zonas inseguras.
Las municipalidades pueden apoyar este tipo de esfuerzo mediante el suministro
Kaplan, S. y Kaplan, R.
(eds) (1982), Humanscape:
Environments for People,
Ann Arbor: Ulrich’s Books.
10
82
de los fondos, los materiales y el apoyo técnico apropiados.
Es un hecho ampliamente aceptado que la presencia de vegetación en
torno a las viviendas tiene efectos sociales positivos. En una zona de bajos
ingresos del centro de Chicago, por ejemplo, se descubrió que los árboles y la
vegetación invitaban a los pobladores a salir y a fomentar lazos entre los
vecinos. En comparación con las personas que vivían cerca de zonas yermas,
los pobladores habían aumentado su actividad social, sabían más sobre sus
vecinos, tenían sentimientos más firmes de pertenencia, e informaron que
estaban más preocupados por ayudarse unos a otros11. Las municipalidades
pueden apoyar a los pobladores distribuyendo plantas y árboles para sembrar
en torno a sus residencias.
Patios
· Compremeter a los pobladores en cualquier actividad destinada a mejorar
el espacio que hay en torno a las viviendas.
· Cuando sea posible, procurar que haya un espacio comunal disponible para
los vecinos y apoyarles para que lo utilicen de manera efectiva.
· Apoyar la siembra de vegetación en las zonas residenciales.
Hostilidades entre los vecinos
Para los niños resulta muy importante que las relaciones con los vecinos más
cercanos sean positivas. El disfrute del espacio común para el juego y su
acceso a otros niños pueden verse afectados por la tensión y la hostilidad. El
cuidado de los niños es también más difícil de compartir cuando las relaciones
se deterioran. Las disputas entre los vecinos suelen producirse como
consecuencia de la utilización de espacios o instalaciones comunes. Si se deposita
la basura para su recolección a la puerta de una familia concreta, por ejemplo,
es posible que se produzca cierto resentimiento cuando no se retira con prontitud.
Si los retretes compartidos no se limpian con frecuencia, la gente puede
enfadarse. Cuando se comparte el pago del agua o de la electricidad, es
posible que surjan desacuerdos. A menudo, algunas medidas muy simples
pueden mejorar la situación. Por ejemplo, los horarios para la recolección de
basura pueden comunicarse con claridad y cumplirse. Las tarifas de electricidad
pueden estar basadas en el número de electrodomésticos que se utiliza en
cada hogar. Los vecinos tienen que reunirse para debatir cuestiones entre ellos
y con los representantes de los organismos, para fijar de este modo normas
locales que resulten aceptables.
· Alentar la participación de los miembros de la comunidad en la creación de
normas aceptables para la prestación de servicios.
Cuestiones culturales
Aunque cada grupo tiene un sistema diferente para defender su intimidad o
fijar su territorio, no hay duda de que todas las personas, sin importar su
cultura, tienen sentimientos muy firmes sobre el control del espacio que utilizan12.
La cultura es dinámica, y se transforma como respuesta a los cambios del
entorno físico y económico. Pero si el cambio es demasiado rápido para poder
asimilarlo, como ocurre con muchos pobladores de las zonas urbanas, el
resultado puede ser una pérdida de la identidad del grupo y una confusión
sobre las funciones sociales. Cuando las familias descubren la mejor manera
de mantener costumbres y rituales que les resultan importantes, se fortalece
la cohesión de la familia y del grupo y mejora la seguridad de los niños.
A fin de fortalecer la identidad cultural en el plano de la vivienda, las
municipalidades deberían asegurar que los pobladores participen al máximo,
Kuo, F. E., Sullivan, W. C.,
Coley R. L. y Brunson L.
(1998), ‘Fertile Ground for
Community Inner City
Neighborhood Common
Space’, American Journal of
Community Psychology, en
preparación.
12
Altman, I. (1975), The
Environment and Social
Behavior Privacy, Personal
Space, Territory and
Crowding, Monterey, CA:
Brooks/Cole.
11
83
sobre todo en las actividades de planificación de nuevos asentamientos y de
reubicación. Los pobladores, y en particular las mujeres, deberían intervenir en
las decisiones sobre la distribución y la ordenación de la vivienda. Cuando estas
decisiones se basan en el parentesco y en relaciones sociales existentes,
tienen más posibilidades de fomentar armonía y solidaridad entre los vecinos,
y es más probable que se respeten los acuerdos sobre los territorios.
Vivienda,
cultura e
identidad
· Asegurar al máximo la participación de los pobladores en la planificación y
gestión de las viviendas y la prestación de servicios.
Agua y saneamiento
Los beneficios personales y ambientales para la salud que se derivan del
saneamiento adecuado, del sistema de desagüe y del abastecimiento de agua
son muy conocidos. Aquí resumiremos algunas implicaciones de estas
prestaciones, o de su ausencia, para los niños y para quienes se ocupan de
ellos en el hogar.
Abastecimiento de agua
La disponibilidad de un abastecimiento seguro y suficiente de agua es importante
no sólo para la salud de los niños, sino también para facilitar la carga de la vida
diaria que se produce en una situación de pobreza. La cantidad de agua es tan
importante para la salud, o incluso más importante que la calidad del agua. El
agua contaminada contribuye a que surjan brotes de enfermedad, pero la
escasez del agua no permite mantener condiciones de higiene, y aumenta los
niveles de enfermedad endémica, causa principal de la mortalidad infantil13. La
cantidad de agua que se necesita cada día en los hogares donde hay niños
pequeños es considerable. El solo hecho de mantener limpias las manos, la
cara y el trasero de los niños de menor edad exige un abastecimiento constante
de agua. Cocinar, beber, lavarse, utilizar el retrete y el lavadero, puede alcanzar
consumos de entre treinta y cuarenta litros por persona todos los días. No es
infrecuente que las personas ricas o las que disponen de abastecimiento privado
gasten diariamente entre cuatrocientos y quinientos litros por persona14. En los
casos en que es preciso adquirir el agua de vendedores, resulta muy probable
que el gasto impida la adquisición de un suministro suficiente para satisfacer
los requerimientos del hogar y resolver las necesidades de los niños de corta
edad. En los casos en que hay que transportar el agua desde las fuentes
públicas, cuanto mayor sea la distancia y más largas las colas, menos
posibilidades existen de que se recoja la cantidad de agua suficiente, incluso
cuando el abastecimiento es adecuado. A menudo, los niños son responsables
del traslado del agua, factor que es preciso tener también en cuenta. Una
distancia aceptable para un adulto puede resultar excesiva para un niño pequeño.
Siempre que sea posible, es conveniente abastecer de agua las viviendas
particulares o los patios mediante tuberías, y debe hacerse de una manera
sistemática. Si resulta inevitable la utilización de fuentes públicas, deben ser
compartidas por la menor cantidad posible de familias. Incluso cuando hay
agua corriente disponible, es posible que el abastecimiento sea irregular y la
presión del agua demasiado baja. Un abastecimiento irregular induce a las
familias a acaparar el agua, lo cual incrementa el riesgo de contaminación.
Cuando sea preciso almacenar agua, los tanques o recipientes deben permanecer
cubiertos para evitar la reproducción de insectos como los mosquitos del grupo
Aedes, transmisores de enfermedades como el dengue y la fiebre amarilla15.
También es necesario tener en cuenta el riesgo de ahogarse que pueden
correr los niños.
· Recordar las necesidades cotidianas de las familias con niños pequeños
cuando se consigue un abastecimiento adecuado de agua.
Implicaciones
del
abastecimiento
de agua sobre
niños y
cuidadores
Cairncross, S. (1990),
‘Water Supply and the
Urban Poor’ en Hardoy, J.
Cairncross, S. y
Satterthwaite, D. (eds),
The Poor Die Young:
Housing and Health in Third
World Cities, Londres:
Earthscan.
14
Godin, L. (1987),
‘Preparation des projets
urbains d’amenagement’,
Washington DC: Banco
Mundial.
15
Rossi-Espagnet, A.,
Goldstein, G. B. y
Tabibzadeh, I. (1991),
‘Urbanization and Health in
Developing Countries: A
Challenge for the Health of
All’, World Health Statistical
Quarterly, 44(4): 186-244.
13
84
· Tener en cuenta las repercusiones que afectan a los niños que deben
transportar agua desde largas distancias, así como para las personas
encargadas de cuidarlos cuando están abrumadas de trabajo.
· Siempre que sea posible, es necesario distribuir agua por medio de tuberías
a las viviendas particulares y asegurar un abastecimiento sistemático.
Saneamiento
En las mejores condiciones, muchos asentamientos de bajos ingresos están
provistos de letrinas comunales que, por lo general, son sucias, huelen mal,
están hacinadas y situadas lejos de muchas de las viviendas cuyos habitantes
las utilizan. Una disposición de este tipo resulta problemática para los menores
y las personas que se ocupan de su cuidado. Llevar a un niño para que haga
sus necesidades a una cierta distancia resulta poco práctico, y se complica
cuando debe atenderse a más de un niño y cuando es posible que haya gente
esperando el uso de la letrina. Para los niños más pequeños esperar es difícil
cuando necesitan evacuar, y este problema se complica cuando son frecuentes
los brotes de diarrea. La oscuridad y la pestilencia de muchas letrinas pueden
convertirlas en una experiencia desagradable y aterradora para un niño pequeño.
En muchos casos, los niños tienen miedo de caer por la abertura de un foso
demasiado grande. Cuando hay una larga cola, es probable que otras personas
de mayor edad empujen a los niños para pasar antes que ellos. Bajo estas
circunstancias, muchos niños terminan por hacer sus necesidades en cuclillas
sobre las zanjas o los canales, que se van llenando de excrementos. Debido a
los hábitos con frecuencia antihigiénicos de los niños más pequeños y su
proximidad del suelo, sus excrementos suelen ser una fuente importante de
infección. Varios estudios en Sri Lanka han mostrado que 70 % de los niños de
las comunidades en situación de desventaja padecían parásitos como resultado
de un saneamiento deficiente16. Las instalaciones comunales pueden también
representar un peligro de seguridad para los niños de mayor edad, y sobre
todo para las niñas, que corren el peligro de sufrir acoso sexual.
A fin de promover medidas de seguridad y de salud, alentar hábitos
higiénicos en los niños y simplificar las exigencias del cuidado infantil, es
fundamental que las letrinas se encuentren cerca del hogar y se adapten a las
necesidades de los niños de menor edad. Siempre que sea posible, lo mejor
es que haya retretes o letrinas fáciles de mantener y que estén dentro del
hogar. Es esencial que estas instalaciones se conserven de manera adecuada,
porque en caso contrario pueden representar también un peligro para la salud.
Las fuentes de agua tienen que estar cerca a fin de facilitar el lavado de las
manos. Debido a las dificultades para garantizar el acceso y la limpieza, las
letrinas compartidas son la solución menos adecuada y deberían utilizarse sólo
cuando las otras soluciones no sean posibles, o cuando el uso de letrinas en el
hogar no resulte aceptable. En India hay numerosos ejemplos de letrinas
comunales diseñadas para los niños, que se encuentran por lo general junto a
las letrinas de los adultos. Usualmente, se trata de construcciones sencillas al
aire libre, con asientos y desagües pequeños, y a menudo con barras para
que los niños puedan agarrarse. Suelen tener diseños simples, con sifón,
fáciles de conservar y de construcción barata. Un ejemplo reciente es la letrina
infantil de diez cupos en el asentamiento de Viyamshala, en Bangalore,
construida por la federación de mujeres Mahila Milan, con fondos provenientes
de las familias locales. Mientras lavan los vestidos en la fuente o conversan
con sus amigas, las madres pueden estar pendientes de sus hijos. Los muros
de poca altura de las letrinas han sido decorados con diseños de piedrecitas,
para que los niños puedan practicar la aritmética mientras están sentados.
Cuando no existen instalaciones en el hogar, las municipalidades pueden alentar
también el uso de letrinas para los niños de menor edad.
Las letrinas
que se
adaptan a las
necesidades
de los niños
Boyden, J. y Holden, P.
(1991), Children of the
Cities, Londres: Zed Books.
16
85
· La provisión de saneamiento debe tener en cuenta la salud, la seguridad y
la comodidad de los niños, así como la conveniencia de las personas
encargadas de la atención, que están sobrecargadas de trabajo.
Satterthwaite, D. y
colaboradores, 1996,
ob.cit. Nota 3.
17
· Apoyar la instalación en el hogar de retretes de fácil mantenimiento siempre
que sea posible.
· Crear programas educativos y campañas en los medios de comunicación
para convencer a los progenitores sobre la importancia del saneamiento
para la salud de sus hijos.
Desagües y recolección de basuras
La recolección eficiente de basura y la eliminación de los residuos es importante
no sólo para evitar la reproducción de gérmenes patógenos sino, también,
para asegurar que el entorno de las viviendas sea seguro y acogedor para los
niños. Cuando el saneamiento es deficiente, los excrementos se arrojan en las
pilas de basura por los canales de desagüe. En caso de una obstrucción o
inundación, estos residuos y excrementos suelen esparcirse por una amplia
zona.
Consecuencias
sobre la salud
y el juego
Almacenamiento y preparación de alimentos
La facilidad y seguridad con que se preparan y se almacenan los alimentos
afecta la salud infantil y la calidad del cuidado del menor. La desnutrición no es
sólo una consecuencia de la cantidad de alimentos que una familia puede
adquirir, ya que la dificultad de su preparación tiene también una importante
influencia. Los niños de corta edad necesitan pequeñas cantidades de alimentos
durante el día, sobre todo cuando las fuentes primarias son alimentos
voluminosos que sirven para llenar rápidamente el estómago, sin proporcionar
una nutrición concentrada. La posibilidad de cocinar o calentar fácilmente los
alimentos puede resultar esencial para asegurar que los niños de corta edad
reciban la alimentación que requieren. Esto se complica cuando es preciso
encender fuego, cuando las provisiones de combustible son inadecuadas o
cuando la persona encargada de la atención tiene demasiadas ocupaciones.
En estos casos, la tendencia suele ser preparar una o dos comidas diarias,
factor que puede menoscabar gravemente la alimentación del niño.
Las instalaciones para cocinar pueden también tener un efecto
importante sobre la calidad del aire. Los fuegos abiertos y las cocinas sin una
ventilación adecuada contribuyen a que se produzcan enfermedades
respiratorias, sobre todo entre las mujeres y los niños de corta edad, quienes
suelen pasar más tiempo dentro del hogar17. Los fuegos abiertos y los
quemadores inestables pueden causar quemaduras a los niños de corta edad,
especialmente en situaciones de hacinamiento. Las autoridades locales pueden
ayudar investigando cuáles son los métodos para cocinar más apropiados,
seguros y de bajo consumo de combustible que se adapten a las condiciones
locales, y apoyando las actividades destinadas a conseguir que las familias
más pobres adquieran los materiales adecuados a un precio económico y
ofrecerles capacitación para utilizarlos. Las subvenciones de un combustible
apropiado pueden servir como incentivos.
También es importante el almacenamiento adecuado de los alimentos.
En los climas calurosos, los alimentos cocinados que se dejan al aire libre, aun
durante un corto período de tiempo, pueden acumular una cantidad elevada
de patógenos; consumir este tipo de alimentos significa correr el peligro de
sufrir una enfermedad diarreica. Muchos alimentos frescos requieren también
refrigeración. Incluso los cereales y las legumbres precisan un almacenamiento
Instalaciones
para cocinar y
nutrición
Instalaciones
para cocinar y
enfermedades
respiratorias
Almacenamiento de los
alimentos
86
apropiado para evitar una infestación de insectos y roedores. Si no se facilita
almacenar los alimentos de una manera segura, es necesario adquirirlos y
cocinarlos en pequeñas cantidades, sacrificando, por tanto, la economía y la
conveniencia. A largo plazo, los costos que supone encontrar soluciones locales
pueden ser menores que los que se derivan de la pérdida de los alimentos
dañados o de la carga que representa la enfermedad. Una buena ayuda
puede ser la creación de tiendas con precios asequibles, gestionadas por la
comunidad, que compren en grandes cantidades y vendan en pequeñas
porciones con el menor sobreprecio posible.
Los alimentos tienen también implicaciones culturales y emocionales
para los niños y sus familias. La manera en que se preparan y se consumen
puede ser una fuente de comodidad y de seguridad en la vida, una manera de
enlazar con la tradición y la celebración, y puede servir para reforzar la estructura
social. En cualquier actividad destinada a promover la seguridad y la eficiencia,
es importante tener en cuenta la importancia de la cocina y del consumo de
alimentos como medio de identidad comunal.
La
preparación
de los
alimentos y la
cultura
· Apoyar la disponibilidad de materiales asequibles para cocinar , seguros y
de bajo consumo de combustible, y la capacitación para utilizarlos.
· Descubrir soluciones apropiadas en el ámbito local para el almacenamiento
seguro de los alimentos, y ponerlas a disposición de la población.
La construcción de la vivienda
La construcción de una vivienda puede afectar la salud de los niños de diferentes
maneras:
• Los roedores y los insectos que infestan las paredes y los tejados de
muchas viviendas constituyen con frecuencia agentes de enfermedades.
El uso de materiales de construcción que no favorezcan la propagación de
plagas resulta fundamental para la salud de los menores.
• La humedad persistente en las paredes puede alentar la aparición de moho
y causar asma e infecciones de las vías respiratorias. Los materiales de
construcción deben estar protegidos contra la humedad.
• Una ventilación deficiente permite la propagación de infecciones trasmitidas
por el aire. También influye en la capacidad del cuerpo para regular el calor
y puede causar letargo, incomodidad y problemas para dormir. Las ventanas
y otras aberturas deben estar orientadas de tal modo que favorezcan las
corrientes de aire. Por razones de seguridad, las personas cierran a menudo
las ventanas y las puertas por la noche, justo cuando la ventilación podría
resultar más necesaria. La existencia de aberturas fijas de ventilación, con
persianas o con barras de seguridad, puede facilitar que se produzca una
corriente de aire por la noche.
Vectores de
enfermedades
Humedad
Ventilación
Comodidad
• Los materiales para la construcción de los tejados que tienen un color claro
desvían el calor y pueden mejorar la comodidad del interior.
• Una salida apropiada del humo que produce el fuego para cocinar mejora
la calidad del aire en el interior de la vivienda y evita problemas respiratorios
y oculares.
Calidad del
aire
• El uso de rejillas puede servir para proteger a los niños y sus familias de la
entrada de moscas y de mosquitos portadores del paludismo. Mediante la
obstrucción de las vías de entrada es posible atajar las ratas.
Paludismo
87
• Los suelos que se pueden limpiar fácilmente disminuyen el contacto de los
niños de corta edad con los patógenos y los agentes de enfermedades18.
Es preciso valorar, en el plano local, las medidas para la construcción más
eficientes y económicas que apoyen la salud de la infancia. Cuando sea posible,
se debería ofrecer apoyo técnico y material para asegurar las adaptaciones
locales más saludables y apropiadas.
· Fijar cuáles son los materiales y métodos de construcción más eficientes y
económicos para apoyar la salud de los niños en el marco de las condiciones
locales.
· Proporcionar asistencia técnica y material para asegurar la construcción de
una vivienda saludable.
Impedir que se produzcan lesiones y envenenamientos en el hogar
Una de las principales causas de mortalidad y discapacidad entre los niños de
corta edad son las lesiones involuntarias. En Estados Unidos, 64 % de este
tipo de lesiones entre niños menores de tres años se producen en el hogar, y
son una de las principales causas de hospitalización19. Debido a que en el
hemisferio sur hay una incidencia más elevada de enfermedades, las lesiones
pueden parecer menos importantes. Pero algunas lesiones que se producen
en el hogar son bastante más frecuentes en las ciudades del hemisferio sur,
debido a factores como el hacinamiento, la iluminación deficiente, la preparación
de alimentos al aire libre y las tareas domésticas que llevan a cabo los niños.
Cuando los niños de corta edad comienzan a caminar, la seguridad se
convierte en un problema mayor. En esta etapa les impulsa un deseo de
investigar y de ampliar sus aptitudes gateando, trepando alturas, explorando
y metiéndose objetos en la boca. En las zonas urbanas donde prevalece una
situación de pobreza, los excrementos, los cristales rotos, los insectos
trepadores, las bolsas de plástico, los alimentos descompuestos y los rescoldos
de carbón, representan un peligro frecuente. Los niños de estas edades sufren
el índice más alto de enfermedades intestinales, debido a que están en un
contacto muy cercano con los numerosos patógenos que habitan en su entorno.
Cuando los niños aprenden a caminar, sienten una creciente necesidad
de independencia y de experimentación, y están tal vez más predispuestos a
sufrir una lesión que a ninguna otra edad, ya que disponen de movilidad y de
una intensa curiosidad, pero aún no comprenden la noción de peligro. La
disposición de los instrumentos de cocina, la presencia de materiales riesgosos,
de desagües abiertos, de un tráfico pesado, de construcciones y escombros
peligrosos, contribuye a que los lugares que les rodean sean peligrosos. Durante
estos primeros años las personas encargadas del cuidado de los niños tienen
mayores obligaciones, y por ello las enseñanzas sobre seguridad e higiene que
imparten los promotores de divulgación revisten gran importancia. Las lesiones
son también frecuentes entre los niños cuando se hacen mayores y comienzan
a ayudar en las tareas del hogar. Muchas veces tropiezan y caen cuando
transportan cargas pesadas, o sufren graves quemaduras cuando intentan
manejar materiales de cocina pesados o trabajan sobre superficies demasiado
altas para ellos.
Muy poca atención se presta al problema de las lesiones en el hogar.
Existe la tendencia de adoptar una actitud fatalista frente a ellas, y considerar
las lesiones de los niños como “accidentes” inevitables, en lugar de situaciones
Davey y Lightbody (1987),
5ta edición (revisado por
David Stevenson), The
Control of Disease in the
Tropics: A Handbook for
Physicians and Other
Workers in Tropical and
International Community
Health, Londres: H. K. Lewis
& Co.
19
US Department of Health
and Human Services (1996),
Child and Adolescent
Emergency Department Visit
Handbook, Washington DC:
US Department of Health
and Human Services.
18
88
que es posible prevenir. Una mejor información pública y una serie de pequeñas
modificaciones en los hogares pueden cambiar la situación, no sólo para prevenir
lesiones e incluso muertes, sino también para evitar que se limite el juego
innecesariamente20. Es poco realista pretender que todos los entornos que
ocupan los niños estén completamente libres de riesgo; los niños deben aprender
a reaccionar de manera consciente ante el riesgo. Pero los peligros innecesarios
son incompatibles con los entornos donde se desenvuelven los niños. Una
medida inicial importante es hacer una campaña pública para concientizar a las
personas sobre la manera de evitar lesiones.
Debido a los diferentes tipos de vivienda, no es posible fijar una normativa
universal. La estrategia más práctica es organizar un proceso para informar a
las familias que es posible adoptar estrategias e impedir las lesiones. No se
trata simplemente de concientizar a la opinión pública. Los progenitores deben
tener acceso a medidas prácticas para abordar los casos más frecuentes en
una zona particular como, por ejemplo, instalar dispositivos sencillos de seguridad
en torno a las cocinas, o disponer de cajas con cerradura para guardar los
medicamentos, la lejía y otros químicos peligrosos.
Los accidentes no son
inevitables:
son
situaciones
que es posible
prevenir
Descubrir
soluciones
locales
Un gran número de niños sufre lesiones cuando sus progenitores se
marchan a trabajar y los dejan solos en el hogar. Los recién nacidos a quienes
se amarra a objetos pesados para evitar que se metan en líos, pueden sufrir
un estrangulamiento con la misma cuerda que los ata. En tales casos, la única
solución razonable es cuidar bien a los niños.
En el capítulo 6 se analiza el peligro que representa para los niños la
intoxicación causada por el plomo. El mayor peligro proviene de los escapes de
los motores, pero es importante tener en cuenta que la pintura despegada de
las paredes en los edificios antiguos es una causa común de envenenamiento
con plomo, así como los utensilios utilizados para cocinar y comer que han sido
soldados o mezclados con sustancias que contienen plomo. Las autoridades
sanitarias deberían informar a la opinión pública sobre estos peligros, y las
familias con niños de corta edad no deberían vivir en edificios donde haya
pintura con base de plomo.
Intoxicación
por plomo
· Concientizar sobre la posibilidad de prevenir los “accidentes”.
· Analizar las situaciones más frecuentes en que se producen lesiones en las
comunidades.
· Elaborar carteles o folletos con validez en el ámbito local, donde se ilustren
estrategias para evitar lesiones comunes en el hogar.
· Capacitar a los trabajadores de difusión para que asistan a los progenitores
a hacer un análisis de seguridad en el hogar.
· Facilitar soluciones prácticas para problemas especialmente frecuentes.
· Apoyar la disponibilidad de atención infantil de alta calidad.
· Utilizar las guarderías como modelos de diseño y organización seguros.
Los problemas del hacinamiento
La sensación de hacinamiento depende en parte del medio cultural: una situación
que un grupo considera de mucha tensión puede ser aceptable o incluso
agradable para otro21. Pero, sin ninguna duda, existe un punto más allá del
Iltus, S. (1994), Parental
Ideologies in the Home
Safety Management of One
to Four Year Old Children,
dissertation for the
Environmental Psychology
Program, Nueva York, The
Graduate School and
University Center of the
City University of New York.
21
Véase, por ejemplo,
Altman, I. y Chemers M. M.
(1983), Culture and
Environment, Nueva York:
Cambridge University Press;
Hall, E. T. (1966), The
Hidden Dimension, Nueva
York. Doubleday.
20
89
cual una densidad elevada comienza a tener un efecto negativo sobre la
calidad de vida y causa tensiones físicas y psicológicas22. El hacinamiento es
una cuestión grave en numerosos asentamientos pobres de las zonas urbanas.
Muchas familias de bajos ingresos ocupan viviendas demasiado reducidas, lo
que impide que todos los miembros de la familia puedan dormir al mismo
tiempo. No es extraño que las familias vivan en una sola habitación, donde
cada persona dispone sólo de un metro cuadrado de superficie23.
El hacinamiento agudiza los problemas de salud. Las enfermedades
contagiosas se transmiten con mayor facilidad, se hace necesario el aumento
de ventilación, se genera una mayor cantidad de residuos y se intensifican las
exigencias de agua y saneamiento. En un espacio insuficiente se incrementa la
frecuencia con que los niños sufren lesiones en el hogar24. El hacinamiento
afecta también el bienestar psicológico. Varios factores contribuyen a aumentar
las tensiones sociales entre los niños y los adultos: una mayor actividad en el
hogar, un grado más elevado de ruido y enfrentamientos interpersonales
frecuentes. Las últimas investigaciones con niños de la clase trabajadora en
las zonas urbanas de India crearon un vínculo entre el hacinamiento residencial
crónico y la presencia de problemas de comportamiento en la escuela, un
progreso académico deficiente, una mayor vulnerabilidad ante el desamparo
entre las niñas, una presión arterial elevada en los niños y una erosión de la
relación entre progenitores e hijos25.
Cuando el espacio es reducido dentro y fuera del hogar, especialmente
cuando esta circunstancia está acompañada de un entorno inseguro para el
juego, los niños pueden sentirse confinados, factor que incrementa la necesidad
de disciplina26. Cuando los vecinos viven demasiado cerca y es muy probable
que se quejen del ruido, los progenitores tienen una razón más para controlar
y someter a los niños. En estas condiciones, las oportunidades para el desarrollo
de los niños, a menudo, se relegan en favor de una gestión expeditiva de la
situación.
Las investigaciones hechas en diferentes culturas sugieren que las
condiciones de hacinamiento contribuyen a una disminución de la receptividad
por parte de los progenitores27. Se han creado vínculos entre la situación de
hacinamiento en el hogar y las prácticas punitivas de los progenitores, y algunos
han defendido la idea de que la falta de espacio en el hogar puede ser un
factor que lleve al maltrato infantil28. Tanto para los progenitores como para
los hijos, la posibilidad de alejarse de una situación potencialmente explosiva
puede ser muy importante a fin de mantener el control. Aunque sin la
información suficiente no es posible llegar a la conclusión de que un espacio
inadecuado sea la causa de una conducta de maltrato en toda una gama de
escenarios, parece claro que la falta de espacio contribuye a incrementar la
tensión de los progenitores, que es un factor en el maltrato infantil.
El hacinamiento como estrategia de supervivencia
Las familias de bajos ingresos aceptan a menudo vivir en una peligrosa situación
de hacinamiento, pues les ofrece otras ventajas esenciales. Con frecuencia,
debido a su ubicación o a su precio asequible, estas situaciones les permiten
liberar tiempo o ingresos para otras necesidades básicas. Puede ser que los
hijos ya casados permanezcan con sus progenitores debido a los elevados
costos que significa encontrar su propia vivienda, o que las familias alquilen
determinado espacio para generar ingresos. Una ubicación en el centro de la
ciudad, aunque represente un mayor hacinamiento, puede ahorrar tiempo y
gastos de desplazamiento hacia el trabajo, aumentar la disponibilidad de los
servicios de salud y de educación, y permitir cierta proximidad a otros miembros
de la familia y a los servicios de asistencia social. Las familias de bajos ingresos
pueden escoger vivir en una situación de hacinamiento en zonas con un
Evans, G. W. y Cohen, S.
(1987), ‘Environmental
Stress’ en Stokols, D. y
Altman, I. (eds), Handbook
of Environmental Psychology, Nueva York: Wiley;
Evans, G. W., Lepore, S. J.,
Shejwal, B. R. y Palsane,
M. N. (1998), ‘Chronic
Residential Crowding and
Children’s Wellbeing: an
Ecological Perspective’,
Child Development, en la
imprenta; Wohlwill, J. y van
Vliet, W. (1985), Habitats
for Children: The Impacts of
Density, Hillsdale NJ:
Lawrence Erlbaum.
23
Aina, T. A. (1989),
‘Health, Habitat and
Underdevelopment - with
Special Reference to a LowIncome Settlement in
Metropolitan Lagos’,
Londres: IIED, Technical
Report.
24
Satterthwaite y
colaboradores, 1996, ob.
cit. Nota 3.
25
Evans y colaboradores,
1998, ob. cit. Nota 22.
26
Véase, por ejemplo,
Newson, J. y Newson, E.
(1970), Four Years Old in an
Urban Community (2nd
edition), Nueva York:
Penguin Books.
27
Wachs, T. D. y Camli, O.
(1991), ‘Do Ecological or
Individual Characteristics
Mediate the Influence of
the Physical Environment
upon Maternal Behavior?’,
Journal of Environmental
Psychology, 11:. 249-264;
Whiting, B. B. y J. W. M.
Whiting (1975), Children of
Six Cultures: A
Psychocultural Analysis,
Cambridge, MA: Harvard
University Press.
28
Véase, por ejemplo,
Bartlett, S. N. (1998), ‘Does
Poor Housing Perpetuate
Poverty?’, Childhood, 5(4):
403-421; Peterman, P. J.
(1981), ‘Parenting and
Environmental Considerations’, American Journal of
Orthopsychiatry, 5(2): 351355.
22
90
abastecimiento adecuado de agua y saneamiento, en lugar de habitar con
mayor espacio en un lugar donde el abastecimiento es deficiente o simplemente
no existe.
Por todas estas razones, la “eliminación de los tugurios” no es la solución
para el hacinamiento. A veces se trata de una actividad justificada con miras a
la mejora de la salud pública, pero en realidad puede servir para incrementar
los problemas de salud, destruir los sistemas de asistencia social y poner en
peligro la subsistencia. Incluso cuando se ofrece a los pobladores desplazados
viviendas con mayor espacio, puede que sus endebles estrategias de
supervivencia hayan sido destruidas. En lugar de menoscabar estas estrategias
desplazando a las personas, las autoridades locales pueden seguir una vía
más efectiva y económica, que consiste en limitar las repercusiones negativas
del hacinamiento.
La
“eliminación”
de los
tugurios no es
la solución
para el
hacinamiento
Factores que mitigan las repercusiones del hacinamiento
Es posible mitigar las repercusiones del hacinamiento mejorando la calidad del
entorno. Muchas veces el problema no es necesariamente una alta densidad
de población, sino otros factores como la falta de instalaciones para el
almacenamiento y la preparación de alimentos; la carencia de lugares para
bañarse y lavar la ropa; la ausencia de retretes; la ventilación deficiente (sobre
todo en las cocinas); el tipo de combustible que se utiliza para cocinar o para
calentar el hogar; la falta de un servicio sistemático de recolección de basuras;
la existencia de superficies que no se limpian con facilidad; la falta de un
espacio recreativo seguro y bien conservado para los niños; la insuficiencia de
espacio para la generación de ingresos.
Abordar directamente estos problemas por medio de una mejora en la
prestación de servicios ofrece más posibilidades para satisfacer las prioridades
de un mayor número de pobladores que cualquier intento de reubicar a las
personas. Un buen ejemplo es el programa nicaragüense Prodel, éste pone a
disposición de las familias pobres que habitan en zonas ilegales préstamos
para hacer mejoras y reparaciones menores. Las autoridades municipales
ofrecen asistencia técnica a las familias para la preparación de los planes de
mejora y la elaboración de los cálculos para reembolsar el préstamo29.
· Apoyar la ampliación de las viviendas, transformando las normas si es
necesario (por ejemplo, permitir la construcción de estructuras de dos o
tres pisos donde sólo existen estructuras de un piso).
· Apoyar mejoras en las viviendas que disminuyan las tensiones del
hacinamiento.
· Promover soluciones dentro de la comunidad que contribuyan a mejorar
los problemas del hacinamiento en el hogar; por ejemplo, mediante la
creación de espacios recreativos en el vecindario, de un lugar donde los
niños de mayor edad puedan estudiar, o de un área para actividades de
generación de ingresos de escala reducida.
Violencia en el hogar
No es posible considerar la violencia en el hogar como una consecuencia de las
condiciones de las viviendas (aunque se ha demostrado la existencia de algunos
vínculos). Sin embargo, resulta lógico analizar la cuestión en este capítulo, ya
que está relacionada con la vida de la familia. La presencia de cualquier tipo de
violencia en el hogar resulta destructiva para los niños, tanto si está dirigida
hacia ellos como hacia otras personas. Menoscaba su confianza en quienes
Stein, A. (1996),
Decentralization and Urban
Poverty Reduction in
Nicaragua: The Experience
of the Local Development
Programme (PRODEL), IIED
Paper Series on Poverty
Reduction in Urban Areas,
Londres: IIED.
29
91
deberían ser sus protectores, y destruye cualquier sentimiento del hogar como
un refugio contra la tensión. Las secuelas en el desarrollo se analizan más
minuciosamente en el capítulo 2.
En la mayoría de los países se han hecho muy pocas investigaciones
sobre la incidencia de la violencia doméstica y el maltrato infantil. Cuando hay
cifras oficiales, pueden resultar engañosas30. Las entrevistas confidenciales
con los niños sugieren que los índices de violencia y abuso sexual son mucho
mayores que lo que muestran las estadísticas. Es muy probable que una
proporción considerable de mujeres y niños sufran los efectos de la violencia
en el hogar. Algunos niños parecen más vulnerables al maltrato que otros. Los
hijastros y los niños colocados en hogares de guarda, las niñas, los menores
con discapacidades y los niños menores de dos años suelen ser las víctimas
de un tratamiento severo31.
El maltrato del menor se relaciona estrechamente con la calidad general
de vida que disfruta la familia32. Las presiones de la pobreza sobre los
progenitores pueden dificultar la capacidad para marcar la línea entre maltrato
y abandono. Algunos indicios en el hemisferio norte revelan que la presencia
de tasas más elevadas de maltrato infantil entre las familias más pobres
podrían deberse, simplemente, a que estas familias sufren un mayor escrutinio.
Pero parece estar muy claro que una mala salud, el exceso de trabajo, la
fatiga y la ansiedad pueden contribuir, junto con unas condiciones deficientes,
a menoscabar la paciencia de los progenitores e incrementar la frustración. A
menudo, las tensiones se descargan contra las personas más débiles y que
tienen menos capacidad de defenderse33. La relación con la pobreza guarda
las mismas características en el caso del maltrato de la mujer. Las investigaciones
sobre la violencia doméstica entre familias de bajos ingresos en las zonas
urbanas de Ecuador revelaron que las mujeres solían vincular los casos de
maltrato con una escasez de dinero; la frustración de los hombres que no
ganaban el suficiente dinero se tradujo rápidamente en enojo y violencia34.
La frecuencia de la violencia doméstica es también una consecuencia
de las actitudes sociales. En muchos países se asume que los hombres tienen
el derecho a solucionar los conflictos domésticos sin ninguna interferencia exterior.
De la misma manera, se considera que los adultos tienen derecho a tratar a
los niños como les parezca. Cuando se tolera este tipo de castigo físico, hay
grandes posibilidades de que se transforme en violencia. El uso de la fuerza
contra los niños, o contra las personas más cercanas, alienta entre los propios
niños la idea de que la violencia es una forma aceptable de resolver los
problemas, y esto puede estimular su propia agresividad. Diversas
investigaciones (la mayoría hechas en Estados Unidos) muestran que el mejor
índice para predecir la violencia en los adultos es saber si experimentaron una
conducta violenta durante su infancia. Un estudio descubrió que los niños
maltratados y abandonados tenían 53 % más posibilidades de ser arrestados
durante su juventud, y 38 % tenía mayores posibilidades de participar en un
crimen violento35. Otro estudio descubrió que los niños testigos de casos de
violencia en los que participan sus progenitores tienen diez veces más
posibilidades de convertirse ellos mismos en personas violentas36. La violencia
trasciende el hogar, penetra en el mundo y contribuye a configurar una sociedad
con una amplia tolerancia por la violencia.
Las medidas para combatir la violencia en el hogar deben comenzar
por reconocer la incidencia y la gravedad de la cuestión, y el derecho a la
protección que deben disfrutar las mujeres y los niños. Es preciso exhortar a
los progenitores y a otras personas encargadas de la atención a que reconozcan
que la violencia puede escapar del control, y a considerar otras formas de
Las presiones
de la pobreza
pueden
contribuir al
maltrato
Newell, P. (1997),
‘Children and violence’,
Innocenti Digest # 2,
Florencia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño de
UNICEF.
31
Boyden y Holden, 1991,
ob. cit. Nota 16.
32
Ibíd.
33
McLoyd, V. C. (1990),
‘The Impact of Economic
Hardship on Black Families
and Children: Psychological
Distress, Parenting, and
Socioemotional Development’, Child Development,
61: 311–346.
34
Moser, C. O. N. (1993),
‘Domestic Violence and its
Economic Causes’, The
Urban Age, 1(4): 13.
35
Citado por Newell 1997,
ob. cit. Nota 30.
36
Kenning, M., Merchant, A.
y Tomkins, A. (1991)
‘Research on the Effects of
Witnessing Parental
Battering. Clinical and Legal
Policy Implications’ en
Steinman, M. (ed), Woman
Battering: Policy responses,
Cincinnati OH: Anderson.
30
92
disciplina. Es posible reforzar la concientización de los medios de difusión,
educando a los progenitores, los trabajadores de la salud y otras personas
encargadas de la difusión. Las autoridades deberían promulgar reformas jurídicas
para prohibir la violencia contra las mujeres y los niños en cualquier circunstancia.
En todas las comunidades se debería facilitar y anunciar la disponibilidad
de recursos para las mujeres y los niños que deseen recibir orientación o
asistencia confidencial. La policía, los trabajadores de la salud, los maestros y
otras personas que se relacionan con los niños, deberían recibir capacitación
para responder con rapidez y sensibilidad. La responsabilidad de las autoridades
locales, y especialmente de los organismos dedicados a la protección de la
infancia, representa un enorme reto. Algunas de las situaciones más dañinas
para los niños, como el abuso sexual repetido, pueden resultar difíciles de
detectar o de demostrar. También puede ser complicado establecer la diferencia
entre el maltrato físico y las prácticas disciplinarias consideradas aceptables
dentro de una comunidad determinada. Si hay un grupo numeroso de niños
que reciben maltratos de manera habitual, no resulta viable sacarlos de los
hogares para trasladarlos a un lugar seguro. En tales casos, la única respuesta
apropiada es tratar de concientizar a la comunidad sobre la dimensión del
problema.
Puede resultar muy difícil encontrar alternativas aceptables para los
niños víctimas de la violencia. No siempre es posible ingresar a los niños en
instituciones, e incluso cuando lo es, en pocas oportunidades se trata de la
mejor solución. Hay veces en que al responder a la situación de un niño en
particular, se deja de lado el problema de otros miembros de la familia: en
ocasiones, un niño está sometido a los efectos de un trabajo peligroso, por
ejemplo, para que sus hermanos más pequeños reciban una asistencia esencial.
Existen muy pocas soluciones simples, y ninguna fórmula apropiada para todas
las situaciones. Las autoridades locales deben aceptar, sin embargo, que tienen
la responsabilidad de proteger a los niños contra el peligro, y que deben hacer
todo lo posible para lograrlo. Aunque es preciso ofrecer socorro a los niños
maltratados, las medidas destinadas a responder ante este síntoma concreto
de las dificultades de una familia, no son una alternativa a otras medidas más
generales para abordar la desigualdad y la pobreza.
Vanderschueren, F.
(1996), ‘From Violence to
Justice and Security in
Cities’, Environment and
Urbanization, 8(1). 93–112.
38
Banaynal-Fernandez, T.
(1994), ‘Fighting Violence
against Women: the
Experience of the LihokPilipina Foundation in Cebu’,
Environment and Urbanization, 6(2): 31–56.
37
Respuestas a
la violencia
doméstica
Para abordar el problema de la violencia contra las mujeres es
fundamental que las autoridades locales alienten a las organizaciones de mujeres
y a los grupos de apoyo mutuo, y encuentren una vía para responder a sus
preocupaciones. En Brasil, Argentina y Chile, se han creado unidades especiales
de policía femenina para que las mujeres no se sientan amenazadas ante la
presencia de la policía37. La ciudad de Cebú, Filipinas, ofrece un ejemplo excelente
sobre la eficacia de las actividades integradoras. Las mujeres de la localidad
pidieron la asistencia del concejo municipal y del alcalde para obligar a la policía
a abordar el problema de la violencia doméstica. Las autoridades municipales
exigieron de la policía que escuchara a las mujeres y respondiera a sus
preocupaciones sobre su seguridad. Las mujeres de la localidad capacitaron a
la policía sobre los diferentes métodos de reconocida eficacia para responder a
los crímenes que los miembros de sus propias familias ejercen contra las
mujeres. En respuesta a una minuciosa recopilación de datos sobre la frecuencia
de la violencia doméstica en Cebú, en diversos vecindarios se crearon grupos
de control, en los cuales participan ciudadanos de la comunidad, representantes
de la policía, abogados y dirigentes comunitarios, para supervisar la situación
de las mujeres en la zona y ofrecerles su apoyo. Por medio de una ONG local,
se creó un centro de apoyo para mujeres en situaciones de crisis, a fin de
ofrecer asistencia jurídica y médica, orientación, refugio temporal y medios de
subsistencia alternativa38.
93
· Ofrecer a los niños y a las mujeres fácil acceso a una orientación y apoyo
confidenciales.
· Crear procedimientos de difusión pública para informar sobre el maltrato.
· Crear refugios para los niños y las mujeres donde puedan recibir una
acogida temporal, alimentos, tratamiento médico y orientación.
· Crear una red de instalaciones de atención a largo plazo para los niños,
siempre que sea posible en el marco de un entorno parecido al de la
familia.
· Ofrecer oportunidades de empleo y apoyo a las familias.
· Apoyar la creación de instalaciones de atención de la infancia asequibles y
de calidad.
· Promulgar medidas para promover formas positivas y no violentas de
cuidado y disciplina para los niños.
· Mantener un registro minucioso de la frecuencia de maltrato contra los
niños y las mujeres, a fin de utilizarlo para formular y evaluar los programas
de prevención.
Las medidas indicadas deben considerarse dentro del contexto de otras
actividades más amplias para concientizar a la comunidad sobre los derechos
de los niños y las mujeres, educar a los progenitores y crear una cultura libre
de violencia. Algunos niños reaccionan ante el maltrato procedente de los
miembros de su familia abandonando el hogar y viviendo en las calles. Las
medidas que pueden promulgarse para ayudar a estos niños se analizarán
más adelante.
El juego y la exploración en la vivienda y sus inmediaciones
Ya analizamos el derecho del niño al juego, y la importancia que tiene para su
desarrollo social, físico y mental. En las condiciones que impone la pobreza de
las zonas urbanas, el entorno del hogar es, a menudo, muy poco favorable
para el juego. Pero en general, mediante modificaciones simples y creativas, y
el apoyo a las actividades de los progenitores, es posible ampliar la oferta de
oportunidades diversas y estimulantes. Las medidas para apoyar actividades
recreativas en el marco de una comunidad amplia se analizarán en el capítulo
7.
Concientización de los progenitores
La mayoría de los niños organiza actividades interesantes para ellos mismos
con un apoyo mínimo. Pero incluso aquellos progenitores y personas encargadas
del cuidado que se preocupan por su labor pueden inconscientemente negar a
los niños oportunidades de recreación si no aceptan la importancia del juego.
Cuando los progenitores son conscientes de los beneficios del juego a largo
plazo, y reciben asistencia para ofrecer a sus hijos estas oportunidades, los
cambios pueden ser notables.
El trabajo doméstico del menor es un factor significativo, sobre todo en
el caso de las niñas. Como parte del conocimiento constante de ellos mismos
y de su función en el mundo, los niños de corta edad suelen imitar las tareas
cotidianas del hogar, participar en la recogida del agua, el barrido de la casa, el
transporte de leña, etc. A veces resulta difícil establecer la diferencia entre el
Trabajo
doméstico
94
trabajo y el juego. Los niños quieren ser útiles, y las oportunidades que les
permiten ser productivos y responsables pueden ser una fuente de placer y
de autoestima. Pero esta inclinación puede perder su espontaneidad cuando
las personas encargadas del cuidado de los niños les piden con demasiada
frecuencia que trabajen, debido a su propia sobrecarga de tareas. Aunque la
participación en las labores del hogar forma una parte importante del aprendizaje
y fomenta la cohesión familiar, es preciso exhortar a los progenitores para que
concedan a sus hijos el tiempo necesario para que jueguen libremente.
· Concientizar a los progenitores, por medio de programas educativos y de
los medios de difusión, sobre los beneficios del juego para sus hijos.
Espacio seguro
Los niños necesitan un espacio seguro para jugar. Los progenitores y los
funcionarios deberían hacer todo lo posible para garantizar que las actividades
de los niños no sufran limitaciones innecesarias a causa de peligros que es
posible solucionar o evitar.
La disponibilidad de espacio exterior
Cuanto más abarrotada se encuentre la vivienda, más necesario resulta el
espacio exterior para que los niños jueguen. Para muchos menores, esto
significa salir a la calle donde puede esperarles una serie de peligros. Quizás
una de las mayores prioridades para los niños de corta edad es disponer de un
espacio exterior seguro y limitado, adosado a la vivienda, donde los adultos
puedan supervisarlos fácilmente mientras hacen sus tareas39. Las familias que
viven en torno a un espacio exterior común y limitado se encuentran en la
mejor situación. Una distribución de este tipo permite a los niños un acceso
seguro y fácil a sus compañeros de juego, y ofrece la posibilidad de que las
personas encargadas de su cuidado compartan esta responsabilidad. También
permite a los niños de corta edad la posibilidad de sentirse competentes y
seguros en un entorno familiar, antes de explorar todo el vecindario. Cuando
no sea posible crear un espacio seguro y satisfactorio para el juego al lado de
la vivienda, es importante que existan alternativas a una distancia cercana,
especialmente para desarrollar juegos más activos. Las autoridades locales,
tal como se describió antes, pueden asistir a los pobladores de las organizaciones
comunitarias en la creación de zonas controladas con un espacio común.
También es posible construir espacios recreativos simples en la comunidad
para satisfacer las necesidades de los niños de más corta edad.
Espacio exterior seguro y
limitado para
el juego
Estar
pendientes de
la curiosidad
y de los
intereses
cambiantes
de los niños
· Apoyar a los pobladores locales en la creación de pequeños espacios seguros
entre las viviendas.
Juguetes y materiales
Los niños no necesitan juguetes ni materiales excesivamente caros para jugar,
pues tienen grandes recursos y son muy creativos cuando se trata de utilizar
lo primero que encuentran. Si las personas encargadas de la atención están
pendientes de su curiosidad y de sus intereses cambiantes, pueden ofrecerles
todos los días objetos y oportunidades apropiadas para su capacidad, intereses
y necesidad de resolver desafíos. Ciertos programas bien intencionados pueden
considerar importante proporcionar objetos manufacturados y costosos para
el juego. Las municipalidades deberían hacer todo lo posible para transformar
tales iniciativas y asegurar una utilización más productiva de los recursos
disponibles, como, por ejemplo, apoyar medidas de seguridad y educación
para los progenitores.
Cuando la escasa calidad del entorno vital obliga a los niños a jugar
dentro del hogar, las posibilidades deberían ser tan amplias y variadas como
Bartlett, S. N. (1997), ‘No
Place to Play: Implications
for the Interaction of
Parents and Children’,
Journal for Children and
Poverty, 3(1).
39
95
sea posible. La mayoría de los niños pueden jugar de una forma alegre y
productiva en un espacio limitado cuando disponen de suficientes opciones. En
tales casos, puede resultar de especial valor el apoyo al desarrollo del niño en
el hogar, así como el acceso público a juguetes y a lugares comunitarios de
recreo.
Trabajar en el hogar
La distribución material y ambiental de la vivienda puede tener una influencia
notable sobre la carga que impone el trabajo doméstico para muchos niños.
La ubicación de la cocina, como ya se dijo, puede poner en peligro la seguridad
del niño; la contaminación interior y la obligación de levantar cargas pesadas
pueden perjudicar su salud y su crecimiento; una distancia excesiva desde las
fuentes de agua o desde el lugar donde trabajan los progenitores, puede
aumentar el número de horas que deben pasar trabajando. Esta cuestión se
analiza con más detalle en el capítulo 10.
Las necesidades de los niños de mayor edad
A medida que los niños crecen, disminuye la importancia del hogar para su
bienestar. El mundo exterior se convierte cada vez más en el centro de la vida
social y en una fuente de estímulos. Pero, en teoría, el hogar sigue siendo un
refugio seguro y cómodo, y un lugar donde poder estar solo. También puede
ser un elemento importante para el éxito en la escuela, si ofrece un espacio
tranquilo y bien iluminado para estudiar. Esto resulta difícil allí donde el espacio
limitado debe emplearse para cocinar, dormir, almacenar, jugar, socializar,
trabajar. En el caso de muchos estudiantes jóvenes, este factor influye de
manera negativa sobre el progreso en la escuela.
Un espacio
tranquilo para
estudiar
La necesidad de los niños de mayor edad de mostrar una creciente
necesidad de independencia es una fase natural de su desarrollo. Siempre que
sea posible, se debe intentar satisfacer el deseo de los adolescentes de controlar
sus propias vidas. En los capítulos 7 y 9 se analizarán las diversas formas en
que la comunidad puede responder a los requerimientos de los niños de mayor
edad y de los adolescentes.
· Apoyar la creación de lugares tranquilos para el estudio dentro de la
comunidad cuando los hogares de los niños carezcan de esta posibilidad.
· Crear lugares especiales de reunión y organizaciones juveniles en el marco
de la comunidad.
Ayudar a los progenitores a mantener a los niños con necesidades
especiales
La Convención reconoce el derecho de los niños con discapacidades a vivir una
vida plena en condiciones que promuevan su dignidad y su autosuficiencia.
Esto puede resultar un problema en el contexto de la pobreza urbana. Las
limitaciones de las condiciones ambientales y materiales pueden impedir que
los niños alcancen su pleno potencial. Un niño con una movilidad limitada, que
pueda ser capaz de resolver sus propias necesidades higiénicas, por ejemplo,
tendrá que depender de los demás si sólo hay una letrina comunal disponible a
la que no pueden acceder las personas con discapacidades. Cuando las personas
encargadas de la atención tienen demasiadas ocupaciones y pocos recursos
podrían aceptar esta situación de una manera fatalista.
Evaluación del
hogar
Los progenitores no sólo deben mostrar determinación y obtener
96
recursos, sino que también deben recibir información y apoyo a fin de crear un
entorno para el niño con discapacidades que le permita disfrutar de unas
condiciones de vida más satisfactorias. En primer lugar, necesitan comprender
la situación del niño y su potencial, a fin de proponer metas realistas y utilizar
sus energías de la manera más adecuada. Precisan de apoyo técnico que les
permita evaluar el entorno de su hogar y determinar la forma en que pueden
ampliar las posibilidades de acción y aprendizaje independiente de su hijo, y
aliviar su propia carga. Artefactos para sentarse, retretes especiales, aparatos
para trasladarse, aparatos para los niños ciegos, pueden resultar de gran
ayuda para fomentar la independencia y, al mismo tiempo, estimular la
exploración y el desarrollo. Debido a la gama diversa de discapacidades y a la
especificidad de los artículos necesarios, es imposible ofrecer una lista más
minuciosa. Sin embargo, numerosos recursos de calidad pueden proporcionar
a los progenitores y a los trabajadores de rehabilitación comunitarios
planteamientos y soluciones sostenibles. Ayudar a los niños en el hogar es sólo
el principio. Desde los primeros años es también importante tratar de conseguir
que la comunidad sea accesible y acogedora para ellos e integrarlos en la vida
comunitaria.
Artefactos
para facilitar
la movilidad y
el aprendizaje
· Verificar que las personas encargadas de la atención reciban la información,
el apoyo técnico y la asistencia material que requieren para ofrecer las
condiciones necesarias a fin de ampliar el campo de acción y aprendizaje
independiente de sus hijos.
ATENCIÓN INFANTIL EN INSTITUCIONES
No todos los niños pueden vivir con sus propias familias. La familia ampliada u
otras redes comunales absorben a la mayoría de estos niños, que también
pueden ser acogidos por el sector público. Pero diversos menores acaban
recibiendo atención en instituciones, en algunos casos con el objetivo de que
participen en programas de rehabilitación, capacitación o atención especial. El
número de estos niños no es demasiado elevado, relativamente hablando,
debido a los altos costos que implica esta solución. Por ejemplo, en India, país
de muchos millones de habitantes, se ha calculado que, como mucho,
doscientosmil a trescientosmil niños residen en instituciones40. En los países de
Europa central y oriental, las tasas de institucionalización son más elevadas41.
Pero a pesar de las cifras, se trata de una cuestión muy importante para los
niños comprometidos, debido a que la atención en instituciones implica problemas
muy concretos para su desarrollo y bienestar. Aunque hay excepciones, la
mayoría de estas instituciones no dispone de los medios necesarios para ofrecer
a los niños la atención familiar que exige la Convención, o para prepararlos de
manera adecuada para la vida comunal. En el peor de los casos, se trata de
entornos hostiles o donde se practica el maltrato. En esta sección analizaremos
las dificultades que presenta la atención institucional, y algunos modelos
alternativos para los niños que no viven con su familia. Las investigaciones
más recientes llevadas a cabo en veinte países por David Tolfree, de Save the
Children Fund (UK), revelan los numerosos problemas que presenta la atención
institucional para los niños. En este apartado haremos referencia a muchos de
sus hallazgos42.
Las repercusiones de la vida en instituciones sobre los niños
Aunque, en teoría, la mayoría de las instituciones están obligadas a cumplir
normas sobre salud física, y muchas de ellas a ofrecer más de lo que los niños
en una situación de pobreza reciben por lo general en el hogar, es imposible
asumir que en ellas se ofrece una atención aceptable. Se han ilustrado de
Blanc, C. S. y
colaboradores (1994),
Urban Children in Distress:
Global Predicaments and
Innovative Strategies,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF y Londres: Gordon
and Breach.
41
Black, M. y Smith, C.
(1997), ‘Rights of Institutionalized Children’,
European Conference on
the Rights of Institutionalized Children, Bucarest,
Rumania, UNICEF.
42
Tolfree, D. (1995),
‘Residential Care for
Children and Alternative
Approaches to Care in
Developing Countries’, Save
the Children UK, Documento
de Trabajo No. 11.
40
97
forma amplia las condiciones deficientes de muchas instituciones, donde suele
detectarse desnutrición frecuente e instalaciones con grandes carencias. Algunas
instituciones, especialmente las destinadas a los delincuentes juveniles, son,
en el mejor de los casos, recintos siniestros de retención.
Incluso cuando las condiciones físicas son aceptables, las repercusiones
psicosociales sobre los niños pueden ser muy graves. Debido a la naturaleza
disciplinaria de la vida en las instituciones, es muy probable que los niños no
experimenten los estrechos vínculos emocionales que son tan necesarios para
su bienestar. Las investigaciones han demostrado que la estructura organizativa
de muchas instituciones tiene consecuencias infortunadas sobre las relaciones
entre los adultos y los niños. Cuando la autoridad es excesivamente firme, y la
responsabilidad que se delega sobre el personal es escasa, su función consiste,
sobre todo, en mantener el orden, y la comunicación con los niños puede ser
superficial43. Esto resulta especialmente problemático para los recién nacidos y
los niños de corta edad.
Hace ya tiempo se conoce la depresión, el retraimiento y la incapacidad
general para desarrollarse que padecen los niños de corta edad residentes en
instituciones. Pero los niños de mayor edad también necesitan afecto y sentir
que se les valora y se les quiere. Muchos niños de corta edad que viven en
instituciones han recibido este importante apoyo emocional derivado de la
estrecha amistad que han establecido con otros niños. Pero en los centros
institucionales muy estructurados, la rivalidad, el acoso y el maltrato suelen ser
más comunes. La vida en instituciones puede dejar a los niños sin un sentimiento
de autoestima o de pertenencia a un grupo.
Los regímenes institucionales se caracterizan a menudo por un alto
grado de control y una mínima posibilidad de elegir. Mientras más niños haya,
más posibilidades existen de que su vida dependan de la necesidad de eficiencia,
uniformidad y orden. Prácticas rígidas, horarios fijos y actividades reglamentadas
dejan muy poco espacio para la autodeterminación. En estas circunstancias,
los niños pueden perder el sentido de identidad personal. Pueden carecer
también de estímulos para el desarrollo pleno de sus aptitudes cognoscitivas,
de lenguaje y de crecimiento social. El informe de Tolfree sugiere que el
aburrimiento y la falta de actividad observada a menudo en los regímenes
institucionales, conducen a la pasividad y a la depresión entre los jóvenes
pobladores, sobre todo en los países del hemisferio sur. Se ha descubierto que
la hostilidad y la agresión son respuestas más frecuentes en el hemisferio
norte.
El trato suele ser muy duro en muchas instituciones. El control de los
niños puede ejercerse en forma de castigos corporales, restricciones físicas,
aislamiento y crueldad mental. En los últimos años hay cada vez más pruebas
de que también se produce una gran proporción de abuso sexual44. A veces,
los propios niños son brutales unos con otros, y quienes tienen menor capacidad
para defenderse o para solicitar el apoyo de otros, pueden sufrir un maltrato
real.
Los niños que residen durante mucho tiempo en instituciones suelen
crecer aislados de la experiencia doméstica o comunitaria habitual. Como
resultado, carecen del conocimiento y de las aptitudes necesarias para una
vida práctica en otros entornos, y pueden tener dificultades para integrarse en
la sociedad. Suelen carecer de motivación propia y a menudo les resulta difícil
comportarse adecuadamente cuando se encuentran lejos de la vida institucional.
Pocos establecimientos, sin embargo, ofrecen apoyo a los jóvenes cuando
han abandonado el régimen institucional.
Los peligros
de la atención
en
instituciones
Ibíd.
Newell, 1997, ob. cit. Nota
30.
43
44
98
El informe de Tolfree revela un hecho alarmante: en los veinte países
investigados, la mayoría de niños residentes en instituciones tienen progenitores
u otros miembros de la familia que podrían prestarles atención si recibieran los
recursos adecuados. El ingreso en instituciones es casi siempre una respuesta
a la pobreza. Puede ser un intento orientado a encontrar el cuidado conveniente
para un niño con discapacidades, o educación gratuita para un niño que de
otro modo no acudiría a la escuela. También puede ser, simplemente, una
estrategia de supervivencia a corto plazo de una familia que afronta demasiadas
tensiones. Las instituciones admiten muchas veces a los niños sin hacer una
evaluación adecuada para establecer sus necesidades reales. Ocurre con
demasiada frecuencia que lo que en un principio se consideró una solución
temporal, se convierte en una situación a largo plazo. Pocas instituciones
realizan las actividades necesarias para mantener vínculos familiares, en parte
porque lo consideran como un obstáculo para su funcionamiento efectivo. En
demasiados casos, la entrada en una institución significa una ruptura
permanente con la familia, factor que puede producir una angustia considerable
en el niño y privarle de un sistema de apoyo social a largo plazo. Esto puede
resultar especialmente problemático en culturas que consideran las relaciones
como un elemento esencial para la vida comunitaria, tal como ocurre con la
negociación de un matrimonio o con la búsqueda de empleo.
Las razones
de la
colocación en
instituciones
Tolfree asegura que muchas admisiones se hacen sobre la base de la
disponibilidad de atención en las instituciones, en lugar de una auténtica
necesidad. A fin de asegurar su propia supervivencia, las instituciones deben
prestar un cierto grado de asistencia y demostrar que sus servicios son
indispensables. Los donantes suelen responder favorablemente a las peticiones
de los hogares para niños con desventajas o discapacidades. En muchos
casos, la atención en el marco de sus propias familias suele ser mejor, y
menos onerosa que las soluciones institucionales. Independientemente de las
desventajas generales que ofrece la atención en instituciones, la perpetuación
de tales lugares puede obstaculizar la búsqueda de soluciones más apropiadas.
La promoción de la atención en instituciones como una respuesta para los
niños con discapacidades, por ejemplo, dificulta la financiación para la
rehabilitación comunitaria y la reintegración social.
Planteamientos alternativos a la atención en instituciones
Es posible tomar varias medidas para asegurar que los niños no pasen sus
años de formación en regímenes institucionales sin suficiente preparación para
abordar sus necesidades o apoyar sus derechos.
Evaluación adecuada y planificación permanente
Cuando un niño es candidato a la atención en una institución, por haber sido
abandonado, sufrir una discapacidad, requerir rehabilitación, o carecer de medios
familiares para su sustento, es muy importante que se haga una evaluación
minuciosa de las necesidades del niño y de las posibles soluciones. Esto debería
incluir un reconocimiento franco de las desventajas de la atención en instituciones
y la voluntad de explorar otras posibilidades. Para los niños que han sido
separados de sus progenitores y su familia, es necesario procurar la reunificación
familiar.
Evaluación de
las
necesidades y
posibles
alternativas
Apoyo a la familia o a otras personas encargadas de la atención
Siempre suele resultar de utilidad tomar medidas de prevención. Cuando la
razón principal para la atención en instituciones es la incapacidad económica de
las familias para mantener a sus hijos de una manera adecuada, una solución
más humana y más eficaz con respecto a los costos es trabajar con las
familias para encontrar soluciones que les permitan mejorar su situación. Los
99
programas de alfabetización, la formación laboral, la disponibilidad de guarderías,
y la asistencia mediante el fomento de la seguridad alimentaria y la organización
de clases para progenitores, pueden ofrecer a las familias los recursos necesarios
para evitar separaciones innecesarias. En algunos casos puede resultar muy
útil ofrecer a la familia un cierto grado de asistencia material. Las respuestas
deben concentrarse en las circunstancias concretas de cada familia.
Hogares de guarda basados en la familia
Varios países han reconocido las deficiencias inherentes de la atención infantil
en instituciones a gran escala y tratan de encontrar soluciones en el marco de
las comunidades. En Hungría, por ejemplo, donde la mayoría de los niños bajo
protección estatal ha recibido atención en instituciones, hay una campaña
para eliminar esta solución en favor de un sistema de hogares de guarda
basados en la familia45. Pero los hogares de guarda no son siempre una
solución fácil. En muchos países del hemisferio sur, la familia ampliada ha
absorbido habitualmente a los niños como parte de sus costumbres, y esto
debe recibir el apoyo general. Pero acoger a un niño sin lazos de parentesco
puede ser una cuestión muy diferente, y es posible que resulte difícil encontrar
familias dispuestas a hacerlo. Informes de Corea, por ejemplo, sugieren que
muchas personas tienen grandes dificultades para aceptar todavía esta
práctica46. En algunos casos en que se acoge a los niños, pueden producirse
situaciones de explotación o de abandono.
En muchos casos puede resultar difícil, aunque no imposible, superar
estas barreras culturales. En el sur de India se encontró una respuesta creativa.
Reaching the Unreached, organización comunitaria de Tamil Nadú, lleva varios
años organizando un sistema de hogares de guarda en los poblados para
niños huérfanos o abandonados. Mujeres de las zonas rurales y urbanas, que
se han quedado viudas o han sido abandonadas, y que, por tanto, no tienen
ninguna posición en la sociedad, se encargan de ofrecer la atención. A estas
mujeres se les somete a pruebas minuciosas y cada una de ellas recibe una
pequeña vivienda donde pueden atender hasta cinco niños. El hogar funciona
de manera permanente como una familia: los niños asisten a las escuelas
locales, y la organización concede a la madre un subsidio para gastos de
subsistencia que le permite asegurar atención completa a su familia. Después
de tres años recibe el título de propiedad de la vivienda. En este “poblado” se
ha creado un número de habitaciones para personas ancianas desposeídas,
que a menudo crean estrechos vínculos con los niños. La financiación del
proyecto procede de varias fuentes, incluidas las pequeñas industrias de la
organización47. Aunque se trata de una solución rural, no hay ninguna razón
que impida su adaptación a las condiciones urbanas.
Barreras
culturales a
los hogares
de guarda
Una solución
en India
· Exigir una evaluación de las necesidades de los niños y una investigación
de todas las soluciones posibles para evitar un ingreso inadecuado en las
instituciones de atención.
· Encontrar fuentes de apoyo para las familias, como una alternativa a la
inversión en la atención institucional.
· Apoyar los hogares de guarda familiares.
· Supervisar la solución de los hogares de guarda, ya sean estructurados o
no estructurados, para asegurar que satisfagan las necesidades de los
niños.
100
Cuando la atención en instituciones es necesaria
Cuando la atención en instituciones es la mejor alternativa, o la única, las
autoridades deben colaborar con la administración para asegurar que se respeten
ciertas prácticas y principios básicos.
Evaluación permanente y planificación a largo plazo
Es preciso analizar minuciosamente las necesidades de los niños, y el ingreso
en instituciones debe ser una respuesta positiva, ojalá temporal, a estas
necesidades. Durante la estancia del niño en la institución deben hacerse
evaluaciones periódicas para establecer el carácter apropiado de la colocación
y para preparar un plan a largo plazo.
Contacto con la familia
Deben hacerse todos los esfuerzos posibles para crear o mantener un contacto
constante con la familia, y colocar al niño en una institución que se encuentre
lo más cerca posible de sus parientes, de modo que les resulte fácil visitarlo;
además, se debe colaborar con las familias a fin de que el niño regrese al
hogar cuando sea apropiado. Es preciso poner a disposición de los progenitores
y de los niños un espacio donde puedan pasar un tiempo juntos en privado.
Debe permitirse a los niños conservar fotografías de miembros de su familia y
es conveniente intentar que mantengan una correspondencia con ellos.
Atención familiar
Las condiciones físicas y materiales del régimen cotidiano en una institución
deben ser lo más acogedoras que sea posible, tanto cuando se trata de
abordar las necesidades cotidianas como de reflejar las normas locales de la
vida en familia. Incluso las grandes instituciones pueden dividirse adecuadamente
de manera que los niños coman, duerman y vivan en grupos más reducidos y
en espacios más pequeños y menos institucionalizados. El personal debe reflejar
la urgencia que tienen los niños de que sus relaciones con los adultos tengan
continuidad y afecto, y un grupo estable de personas debería asumir la
responsabilidad permanente de la atención de un grupo restringido de niños.
Es indispensable escoger con cuidado a los colaboradores, puesto que van a
ser los modelos primarios de los niños en materia de conducta adulta; también
deben recibir capacitación para respetar los derechos de los niños y sus
prioridades de desarrollo. Cuando sea posible, los hermanos deben estar juntos,
y es preciso alentar las relaciones entre niños mayores y de menor edad, y
entre niños y niñas.
Reconocer las necesidades del niño en materia de desarrollo
Las necesidades del niño en materia de desarrollo no deben subordinarse a los
requerimientos de control y de rutina que exige una institución. Es preciso
asegurar oportunidades para la práctica espontánea de juegos en un entorno
acogedor e informal. Es muy importante intentar responder a los intereses y
urgencias particulares de los niños, quienes precisan la posibilidad de tomar
decisiones en sus actividades diarias, para desarrollar así un sentimiento de
identidad y de efectividad.
Protección contra el maltrato
Conviene crear unas políticas muy claras para evitar cualquier forma de violencia
contra los niños, sea por parte del personal o de otros niños. Todos deben
conocer estas políticas y aplicarlas con firmeza. Los miembros del personal
que maltraten a los niños deben ser despedidos. Los niños que acosan a otros
niños deberían recibir formación para aprender una conducta más apropiada.
Es preciso crear un sistema confidencial que permita a los niños analizar los
101
problemas que tienen con su institución, sin temor a represalias. Este sistema
puede consistir en una línea telefónica o el acceso personal a un defensor
independiente, que tenga la capacidad de orientar al niño, atender a sus
preocupaciones y responder a ellas apropiadamente.
La participación activa del niño
Los niños que residen en instituciones deberían poder participar en la gestión y
en la toma de decisiones de conformidad con sus propias capacidades. Como
mínimo, las medidas que afectan a los niños deben discutirse abiertamente.
Siempre que sea posible, los menores deberían participar en forma personal
en las decisiones relacionadas con cuestiones como el horario de las tareas, la
distribución de las habitaciones, el juego, etc. Esto puede ser un inconveniente,
pero es un derecho del niño. Los niños que viven en instituciones, y llevan una
vida relativamente reglamentada y controlada, tienen que disponer de la mayor
cantidad posible de oportunidades para desarrollar un sentimiento positivo de
su propia eficacia.
Verificación
Es muy importante que grupos objetivos e independientes, preparados para
evaluar la calidad de la atención que se ofrece, y capaces de responder a las
preocupaciones y a las quejas, hagan observaciones permanentes de las
instituciones. Los grupos de verificación deben incorporar a jóvenes que han
recibido atención en instituciones. En el marco de la propia institución, es
relevante que haya oportunidades habituales para tareas de autoevaluación
con el personal y para practicar actividades permanentes de capacitación.
Integración de la comunidad
Ofrecer a los niños los conocimientos necesarios para llevar una vida
independiente dentro de la comunidad es algo que las instituciones deben
tener como objetivo. Esto no puede ocurrir si sólo conocen la vida dentro de
las paredes de la institución. Mientras residen en ella, es preciso que tengan la
oportunidad de establecer relaciones frecuentes con niños y adultos, o de
practicar actividades fuera de la institución por medio de la asistencia a clases,
a servicios religiosos, a actos de la comunidad y a actividades no estructuradas.
Pero también resulta importante asegurar un marco de apoyo para los jóvenes
cuando abandonen el establecimiento. Las oportunidades de empleo, de vivienda
y de apoyo social deben estar disponibles para facilitar su transición hacia la
102
6
Salud de la comunidad
La Convención reconoce el derecho de los niños a la supervivencia y al
disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 6, 24). Pero a pesar de los
grandes progresos alcanzados en todo el mundo durante el pasado decenio,
doce millones de niños menores de cinco años siguen muriendo cada año en el
hemisferio sur, principalmente por causas que es posible prevenir o curar con
facilidad. Un 97 % de estas muertes no se habría producido si estos niños
gozaran de unas condiciones de vida aceptables, con una nutrición adecuada
y buenos servicios de salud1 . Cuando los niños están enfermos, la familia tiene
que dedicarles tiempo y recursos considerables. De igual manera, la atención
que reciben los niños se ve rápidamente afectada2 cuando los adultos padecen
alguna enfermedad. Las dolencias de las personas encargadas de la atención
acarrean un abandono de los niños, y la incapacidad del sostén de la familia
conduce pronto a la deuda y a la privación. La supervivencia de los pobres
depende de su capacidad de trabajo, y la salud es un factor crítico en relación
con la productividad. Una mala salud perpetúa la pobreza y, a su vez, la
pobreza perpetúa la mala salud.
El cumplimiento de los derechos de la infancia exige respuestas integrales
a los problemas de salud de los pobres. No se trata sólo de los servicios de
salud, sino de la serie de factores ambientales, sociales y económicos que
ejercen una influencia sobre la salud. En la mayoría de los centros urbanos, la
capacidad de respuesta de las autoridades municipales suele ser limitada. Pero
incluso dentro de estos límites, es posible intensificar los esfuerzos orientados
a mejorar la salud y prevenir las enfermedades y las lesiones de todo tipo
entre los niños y sus familias. En este capítulo se describen algunos
planteamientos básicos.
La salud de la
comunidad significa
prestar atención no
solamente a los
servicios sanitarios,
sino también a la
amplia gama de
factores que afectan la
salud, inclusive la
calidad del medio
ambiente local.
Foto: William Martínez
www.agenciamacondo.com
OMS (1995), The World
Health Report 1995:
Bridging the Gaps, Ginebra:
Organización Mundial de la
Salud.
2
Pryer, J. (1993), ‘The
impact of Adult Ill-Health on
Household Income and
Nutrition in Khulna,
Bangladesh’, Environment
and Urbanization, 5(2): 35–
50.
1
103
LOS PROBLEMAS DE SALUD DE LOS
POBRES DE LAS ZONAS URBANAS
Las estadísticas muestran que, en la mayoría de países del hemisferio sur, los
habitantes de las zonas urbanas disfrutan de una mejor salud que quienes
viven en las zonas rurales. Pero las cifras globales ocultan la realidad de los
vecindarios urbanos de bajos ingresos, donde los problemas de salud son
muchas veces mayores que los que ocurren en las zonas rurales. Todavía
entre una quinta y una tercera parte de los niños de las comunidades urbanas
pobres mueren antes de cumplir los cinco años, proporción de cinco a diez
veces mayor que en las zonas más acomodadas de las mismas ciudades3 . La
frecuencia de la enfermedad y las lesiones presentan una desigualdad comparable.
La deficiencia en el saneamiento, el sistema de desagüe y el
abastecimiento de agua, además de la presencia de desechos que no se
recogen, de hacinamiento y de una exposición diaria a enfermedades infecciosas
y parasitarias, son elementos comunes de la pobreza de las zonas urbanas.
Los asentamientos de bajos ingresos se encuentran más a menudo en zonas
contaminadas o en tierras que corren el riesgo de sufrir desprendimientos,
inundaciones u otros peligros. Los intentos por practicar una buena higiene y
procurar seguridad en condiciones tan difíciles, son casi imposibles. Las tensiones
ambientales de la pobreza en las zonas urbanas vienen, a menudo,
acompañadas por un aumento en la tensión social, con varias consecuencias
para la salud: el abuso de alcohol y de drogas, la violencia doméstica y comunal,
la explotación sexual y la discriminación y exclusión, ocurren con mucha frecuencia
en las zonas urbanas4 .
Las condiciones de vida de los pobres se derivan a menudo de una
serie de desigualdades: los ricos no sólo tienen mayores privilegios, sino que
también se benefician a expensas de los pobres5 . Muchas industrias, por
ejemplo, ofrecen beneficios a los más ricos, pero las condiciones laborales que
brindan a sus empleados son peligrosas y contaminan el medio ambiente de
los asentamientos instalados a su alrededor. La mayoría de los vehículos del
mundo en desarrollo son propiedad de los más acomodados, pero los niños de
los pobres tienen más posibilidades de vivir cerca de vías de tráfico saturadas
y contaminadas y de sufrir las consecuencias de los accidentes de tráfico, del
envenenamiento con plomo y del aire viciado.
Las desigualdades también ocurren en la esfera de la prestación de
servicios de salud. Aunque la pobreza causa numerosas enfermedades, lesiones
y muertes prematuras, un gran porcentaje de los presupuestos de salud en
todo el mundo se dirige hacia hospitales centrales que requieren una gran
inversión de capital, altas tecnologías y atención especializada, y desvían los
escasos recursos existentes en desmedro del abastecimiento de agua potable, el saneamiento y la atención primaria de salud. Se calcula que los
hospitales clínicos absorben de 20 % a 60 % de los presupuestos nacionales
de salud6 . La atención de salud se ha convertido en un gran negocio, y la
industria de la salud puede resultar muy rentable. Los políticos suelen dar un
mayor apoyo a las instalaciones médicas de alta tecnología, que puede ayudarles
a conseguir más votos, que a los centros de atención primaria, mucho menos
espectaculares7.
Aunque los hospitales y otros centros de salud suelen estar agrupados
en las ciudades, muchos sólo están disponibles para quienes pueden pagar
por sus servicios. Incluso los subsidios gubernamentales y la ayuda financiera
de las organizaciones de asistencia van a parar a servicios de salud utilizados
Stephens, C. (1996),
‘Healthy Cities or Unhealthy
Islands? The Health and
Social Implications of Urban
Inequality’, Environment
and Urbanization, 8(2): 9–
30.
4
Parry-Jones, W. L. y
Queloz, N. (eds) (1991),
Mental Health and Deviance
in Inner Cities, Ginebra:
OMS/Unicri/Universidad de
Nápoles; y OMS (1991),
Environmental Health in
Urban Development,
Ginebra: Organización
Mundial de la Salud.
5
de la Barra, X. (1998),
‘Poverty: the Main Cause of
Ill health in Urban Children’,
Health, Education and
Behavior, 25(1): 45–49.
6
Feuerstein, M.- T. (1997),
Poverty and Health:
Reaping a Richer Harvest,
Londres: Macmillan.
7
Lorenz, N. y Garner, P.
(1995), ‘Organizing and
Managing Urban Health
Services’ en Harpham, T. y
Tanner, M. (eds), Urban
Health in Developing
Countries: Progress and
Prospects, Londres:
Earthscan, 48-63.
3
104
generalmente por grupos de medianos y altos ingresos8 . Para acceder a las
instalaciones de salud se exige a veces la presentación de documentos —una
dirección, una tarjeta de identidad o un certificado de nacimiento— que los
pobres no suelen tener. Incluso cuando se ofrece una atención asequible,
suele ser de mala calidad o carecer del número suficiente de empleados, y la
espera necesaria para recibir tratamiento puede desalentar al usuario. A veces,
los centros de atención de salud permanecen abiertos sólo durante un tiempo
limitado a la semana, y resulta difícil organizar las visitas fuera de los horarios
de trabajo, en especial para las familias monoparentales. Algunos estudios
muestran que los hogares de bajos ingresos utilizan clínicas del sector privado,
a pesar de su elevado costo, porque en ellas reciben un tratamiento más
rápido y efectivo9 .
La calidad de la formación médica agrava los problemas. Muchos
profesionales prefieren trabajar en entornos donde pueden hacer uso de su
formación altamente especializada, y por lo general no están preparados para
hacer frente a la mundana constelación de problemas de salud que acompañan
a la pobreza. La estructura de su salario refleja también una subvaloración de
la atención primaria de la salud comunitaria. Además, los antecedentes sociales
de muchos médicos y de otros profesionales los aleja de las necesidades y los
miedos de los pobres. La consecuencia es un sistema que puede parecer
remoto e insensible y no donde no se alienta una utilización confiada de las
instalaciones de salud.
La prestación de servicios médicos es, como mucho, una solución
parcial a los problemas de salud de los pobres de las zonas urbanas. Resulta
necesario abordar también el contexto más amplio que representan la pobreza,
el analfabetismo, las condiciones ambientales peligrosas y la injusticia social.
Una planificación de la salud en las zonas urbanas debe concentrarse en la
prevención de enfermedades y lesiones mediante actividades relacionadas
con el medio ambiente, en la mejora de la calidad y la disponibilidad de la
vivienda, en la mejora de la salud, y en un conocimiento integral de las
consecuencias de los estilos de vida saludables. La ola de violencia que afecta
a muchas ciudades se considera con mayor frecuencia como un problema de
salud pública. También hay que tener en cuenta la cuestión de la subsistencia.
La salud de la mayoría de los niños depende de la capacidad de sus familias
para prestarles atención. Desde esta perspectiva, incluso la asistencia para la
capacitación laboral y la creación de pequeñas empresas se convierten en
intervenciones de salud. Un plan amplio para la salud de la comunidad es, en
realidad, un plan para el desarrollo de la comunidad.
Una atención efectiva de salud no sólo depende de los recursos, sino
también de la voluntad política para abordar la desigualdad. En Cuba, por
ejemplo, la tasa de mortalidad de los menores de cinco años es
aproximadamente la misma que en Estados Unidos, país con un ingreso per
cápita veintitres veces mayor10. Además de los argumentos morales, los grupos
más acomodados disponen de razones prácticas para apoyar intervenciones
que resuelvan las numerosas necesidades en materia de salud de los pobres.
Las condiciones ambientales miserables en que viven los pobres afectan en
última instancia la calidad de vida de todos. Las epidemias pueden tener graves
consecuencias económicas, tal como se demostró durante la epidemia de
cólera que azotó a Lima en 199111.
Las zonas urbanas ofrecen ventajas potenciales para la salud de sus
habitantes. La disponibilidad de servicios más especializados, la posibilidad de
aplicar economías de escala y la concentración de organizaciones de apoyo,
son muy valiosas. La mayoría de las autoridades municipales afrontan algunos
obstáculos muy reales; tanto la escasez de recursos como la función
Instalaciones
inaccesibles
Médicos
desinteresados
Hecht, R. (1995), ‘Urban
Health:, an Emerging
Priority for the World Bank’
en Harpham, T. y Tanner,
M. (eds), Urban Health in
Developing Countries
Progress and Prospects,
Londres: Earthscan, 121141.
9
Misra, H. (1990), ‘Housing
and Health Problems in
Three Squatter Settlements
in Allahabad, India’ en ,
Hardoy, J. E., Cairncross,
S. y Satterthwaite, D.
(eds), The Poor Die Young:
Housing and Health in Third
World Cities, Londres:
Earthscan.
10
UNICEF (ed) (1997), El
progreso de las naciones
1997, Nueva York: UNICEF.
11
OMS (1996), Creating
Healthy Cities in the
Twenty-First Century,
Ginebra: OMS.
8
105
relativamente menor que desempeñan en la prestación de atención de salud,
en comparación con las altas instancias del gobierno, los prestadores particulares
y las organizaciones voluntarias, limitan sus posibilidades. Pero incluso en estas
circunstancias, pueden contribuir a formular un planteamiento integral en torno
a la salud de la comunidad, y asegurar que las necesidades de los más pobres
se satisfagan por medio de una evaluación y un análisis adecuados de las
carencias locales, de una normativa apropiada y de la coordinación de los
servicios existentes, con énfasis en la cuestión fundamental de la igualdad.
EVALUACIÓN Y ANÁLISIS
Una respuesta amplia e integrada a las cuestiones de salud en los centros
urbanos exige una evaluación de las necesidades locales y del grado de
suministro en toda la ciudad. Un examen detallado de la cantidad y de la
amplitud de los servicios de salud, de la contribución de todos los prestadores
de servicios sanitarios, entre ellos los del sector público, del sector privado, del
sector voluntario y del comunitario, así como de otros factores que influyen en
la salud de la población, permitirá la formulación de una estrategia municipal
que utilice de la mejor manera posible los recursos existentes y evite una
duplicación innecesaria12 . Para este tipo de análisis complejo, un instrumento
particularmente útil es la tecnología GIS.
La evaluación debe incluir estrategias para identificar a las personas
más necesitadas y a los más postergados. La información debe reunirse en la
esfera más local posible, sobre la base del conocimiento de los miembros de la
comunidad y las organizaciones familiarizadas con los pobladores locales. Los
pobladores deben también participar en la evaluación de sus propias necesidades
y prioridades en materia de salud. Cualquier actividad que incorpore a los
pobladores debería tener en cuenta sus límites de tiempo disponible, y no
exigir una participación sin compensación. Un ejemplo excelente de una
evaluación local de salud se llevó a cabo en el asentamiento de El Mezquital,
en las afueras de Guatemala, donde mujeres elegidas por grupos reducidos
de unas cincuenta familias participaron como reproinsas o trabajadoras locales
de salud. Cada trabajadora llevó a cabo una encuesta minuciosa, hogar por
hogar, en su propio territorio, para descubrir las condiciones de vida y los
problemas de salud específicos de cada familia. Los resultados fueron analizados
por grupos de técnicos a fin de determinar los problemas y formular un plan
de trabajo, como parte de un programa más amplio de servicios básicos
patrocinado por UNICEF13 .
Reunir
información
en el ámbito
local
CREAR VECINDARIOS SALUDABLES Y HABITABLES
Los requisitos para la salud ambiental dentro de las zonas residenciales son
similares en todos los centros urbanos, aunque la manera de satisfacerlos
varía enormemente y depende de los grados existentes de prestación, de la
competencia, la financiación y la responsabilidad de los prestadores y de su
voluntad para trabajar con otros grupos. En el capítulo 3, hemos descrito
algunas directrices básicas y enfoques prácticos sobre la prestación de servicios.
A continuación analizaremos las normas necesarias para fomentar un ambiente
saludable en las zonas urbanas.
Suministro de agua, saneamiento, desagües y eliminación de desechos
El agua no contaminada constituye un elemento esencial para la salud, pero
es importante recordar que muchas enfermedades se relacionan no tanto con
Lorenz y Garner 1995,
ob. cit. Nota 7.
13
Espinosa, L. y López
Rivera, O. A. (1990),
‘UNICEF’s Urban Basic
Services Programme in
Illegal Settlements in
Guatemala City, Environment and Urbanization,
6(2): 9-31.
12
106
la calidad del agua como con su cantidad. A menudo se subestima la cantidad
necesaria para bañarse, lavar la ropa y practicar la higiene personal. El
abastecimiento de agua debe ser seguro, suficiente, sistemático y accesible
para todas las familias, y es mejor que esté canalizado mediante tuberías
hacia las viviendas o los patios individuales. Ya hemos analizado las desventajas
que presentan las fuentes situadas lejos de las viviendas, el abastecimiento
inestable y la necesidad de agua.
La abrumadora cantidad de materias fecales no tratadas que puede
acumularse en las comunidades urbanas del hemisferio sur presenta un riesgo
de salud pública muy importante. Tal como se analizó en el capítulo anterior,
todo el mundo debe tener acceso a los retretes, donde el contacto de los
usuarios con los excrementos debe ser mínimo y el mantenimiento y la limpieza
resulten practicables. Es decir, siempre que sea posible, los retretes deben
estar ubicados en cada uno de los hogares, o en el terreno donde se encuentra
la vivienda. En los centros urbanos o en los distritos donde los únicos retretes
disponibles son instalaciones comunales utilizadas por muchos usuarios y
deficientemente conservadas, numerosas personas defecan al aire libre; los
retretes compartidos y bien conservados son una excepción.
Sólo es posible habilitar las viviendas de inodoros conectados con un
sistema de alcantarillado, la opción más segura y más conveniente, cuando
disponen de un abastecimiento seguro de agua corriente, alternativa que, por
lo general, las familias pobres consideran “demasiado cara”. Sin embargo,
muchos ejemplos demuestran que es posible mantener los costos de la
construcción del alcantarillado asequibles para los grupos de bajos ingresos.
Cuando el agua es un elemento escaso, siempre hay métodos para reducir el
volumen que estos sistemas requieren. El alcantarillado tiene también la ventaja
de eliminar otras aguas residuales domésticas que pueden contener agentes
causantes de enfermedades, alentar su reproducción y facilitar la aparición de
gusanos parásitos que se alojan en los suelos, como por ejemplo el
anquilostoma14 .
Varias opciones de saneamiento sin alcantarillado pueden ofrecer también
un sistema seguro, higiénico y fácil de limpiar15 . Pero estos sistemas necesitan
un servicio eficiente, higiénico y asequible para vaciarlos o desenlodarlos. Para
cientos de millones de habitantes de las zonas urbanas que no están conectados
con un sistema de alcantarillado, tales servicios presentan deficiencias o son
inadecuados. Donde las letrinas de pozo constituyen la respuesta más apropiada
para mejorar el saneamiento, es preciso asegurar que puedan vaciarse de
una forma sencilla e higiénica16 .
Los sistemas de desagüe de los vecindarios deberían eliminar el agua
de la superficie de una manera eficiente y evitar las inundaciones y
estancamientos de agua que suelen servir de foco para la reproducción de
mosquitos. Especialmente cuando no hay alcantarillado, unos desagües eficaces
pueden ayudar a reducir el contacto de las personas con los excrementos y
con el agua que los arrastra. Un buen desagüe es muy importante en los
asentamientos donde hay posibilidades de inundación. Cuando los habitantes
dependen de letrinas de pozo, la inundación puede propagar una contaminación
fecal de amplias repercusiones en todo el lugar. Igual que con el saneamiento,
los habitantes de los asentamientos de bajos ingresos consideran, por lo general, que un sistema de desagüe adecuado resulta muy oneroso, pero también
en este caso hay numerosos ejemplos que demuestran la existencia de planes
de bajo costo que son también efectivos17. Es posible mantener los costos
reducidos si los desagües se integran en la construcción de carreteras, senderos
o alcantarillados.
Cantidad de
agua
Retretes
Alcantarillado
Sinnatamby, G. (1990),
‘Low cost Sanitation’ en
Hardoy, J. E., Cairncross, S.
y Satterthwaite, D. (eds),
The Poor Die Young: Housing
and Health in Third World
Cities, Londres: Earthscan.
15
Ibíd; y Mara, D. y
Cairncross, S. (1990),
Guidelines for the Safe Use
of Wastewater and Excreta
in Agriculture and Aquaculture, Ginebra: OMS; y Sida
(1997), ‘Seeking More
Effective and Sustainable
Support to Improving
Housing and Living Conditions for low-income
Households in Urban Areas:
Sida’s Initiatives in Costa
Rica, Chile and Nicaragua’,
Environment and Urbanization, 9(2): 213–231.
16
Cairncross, S. (1992),
‘Sanitation and water
Supply: Practical Lessons
from the Decade’, Water
and Sanitation Discussion
Paper Series # 9, Washington DC, Banco Mundial.
17
Cairncross, S. y Ouano, E.
A. R. (1990), Surface Water
Drainage in Low-Iincome
Communities, Ginebra: OMS.
14
107
Todas las zonas residenciales necesitan un sistema seguro y constante
de eliminación de desechos sólidos. Sin ello, resulta difícil o incluso imposible
evitar la acumulación de residuos no eliminados, especialmente en lugares
abiertos donde suelen jugar los niños. Los desechos no eliminados son un foco
de pestes, incluso de aquellas que suelen causar enfermedades. Sin una
eliminación sistemática de desperdicios, resulta también difícil mantener limpios
los canales de desagüe, factor que puede ser causa de inundaciones cuando
llueve.
Existen vínculos muy importantes entre el abastecimiento de agua, el
saneamiento, los desagües y las enfermedades más frecuentes. Un cambio
de comportamiento en materia de higiene resulta irrelevante si no está
respaldado por una inversión en infraestructura y en prestación de servicios.
· Asegurar que las normas relativas a la infraestructura faciliten la prestación
de servicios y cumplan con las disposiciones más estrictas sobre la salud.
· El abastecimiento de agua debe ser seguro, suficiente, regular y accesible
para todas las familias y, siempre que sea posible, debe canalizarse mediante
tuberías hacia los hogares o los patios individuales; cuando la única solución
viable sea la instalación de fuentes públicas, éstas deben ser compartidas
por una cantidad limitada de familias.
· Los retretes deben estar disponibles para todos, en el mejor de los casos
dentro de cada casa o en el terreno que ésta ocupa; el contacto de los
usuarios con los excrementos debe ser mínimo, y es necesario facilitar las
labores de mantenimiento y de limpieza. Allí donde el agua sea un elemento
escaso, es preciso analizar otros métodos eficaces para abastecer un
saneamiento adecuado sin agua corriente.
· Por medio de programas de educación y de campañas en los medios de
difusión, educar a los niños y a sus familias sobre la importancia de un
buen saneamiento y el alcance de las prácticas higiénicas.
· Integrar la provisión de desagües en la construcción de carreteras, senderos
o alcantarillados.
· Proporcionar un sistema de eliminación de desechos sistemático y seguro.
Control de las emisiones y desechos químicos peligrosos
Aunque los patógenos biológicos presentan por lo general riesgos mayores, los
niños pueden sufrir también daños considerables para su salud debido a la
exposición a diversas sustancias químicas, que suelen ser perjudiciales para
ellos a unos niveles que no se consideran peligrosos para los adultos. Las
repercusiones pueden ser mayores para los niños que viven en una situación
de pobreza, cuya vulnerabilidad viene intensificada por una nutrición deficiente
y por la incapacidad de sus progenitores, debido a una falta de conocimiento o
de recursos, de minimizar los riesgos. Algunos de los contaminantes que afectan
más gravemente a los niños se encuentran presentes dentro de sus hogares,
donde los fuegos al descubierto o la existencia de cocinas sin una ventilación
adecuada pueden causar graves problemas de las vías respiratorias; o donde
es posible ingerir o entrar en contacto con químicos peligrosos que se utilizan
para las tareas del hogar. Pero también hay numerosos peligros en el exterior
que pueden afectar de una manera considerable la salud y el bienestar. La
contaminación del aire debido a las emanaciones de la industria pesada, las
emisiones de los vehículos de motor y la actividad de las centrales eléctricas
pueden causar tos crónica, asma y mayor vulnerabilidad a las infecciones
Contaminantes
del hogar
Contaminación
del agua
108
agudas de las vías respiratorias, que son la mayor causa individual de mortalidad
entre los recién nacidos y los niños de corta edad18 .
Las consecuencias del envenenamiento con plomo sobre la salud de
los niños pueden ser particularmente dañinas y es posible que no se hayan
estudiado en toda su amplitud19 . Los estudios efectuados en algunas ciudades
han mostrado que una proporción considerable de la población infantil sufre
problemas de comportamiento y deficiencias en su capacidad de aprendizaje
y en la coordinación motora debido a su exposición al plomo. Las repercusiones
del envenenamiento con plomo continúan en la edad adulta; un estudio
efectuado entre adultos jóvenes que habían sufrido una exposición a niveles
elevados de plomo durante su infancia descubrió que se trataba de personas
con un rendimiento menor que el promedio: sus calificaciones en la escuela
habían sido más bajas, el número de ausencias mayor, disponían de un menor
vocabulario y los resultados en las pruebas de razonamiento gramatical habían
sido más bajos; presentaban una coordinación más deficiente entre la vista y
las manos, y necesitaban más tiempo para reaccionar20. Entre el 80 % a 90
% del plomo transmitido a través del aire proviene de los vehículos de motor
que utilizan gasolina con plomo, algo todavía común en muchos países del
hemisferio sur. Debido a que una alimentación deficiente y la contaminación del
medio ambiente en el hogar pueden multiplicar los efectos de la exposición al
plomo en el caso de muchos niños es urgente fijar normas y prohibir la utilización
de combustible con plomo21.
En muchos vecindarios de las zonas urbanas, los niños afrontan graves
problemas de salud derivados de los desechos químicos peligrosos que se
arrojan sin tratar en las masas de agua o en los vertederos. No sólo las
industrias químicas, sino también las industrias del metal, el petróleo, la pasta
y papel, el transporte, los materiales eléctricos y el curtido de cueros, así como
los hospitales y algunas empresas comerciales, pueden producir cantidades
considerables de desechos tóxicos22. La mayor parte de los centros urbanos
carecen de sistemas eficaces para supervisar la generación, recolección,
tratamiento y eliminación de los residuos tóxicos, y para limitar sus
consecuencias sobre el medio ambiente. Las empresas, como resultado, tienen
muy pocos incentivos para invertir en un programa de “buenas prácticas”.
Muchos de estos problemas pueden reducirse y controlarse sin demasiados
gastos, si las autoridades locales están dispuestas a dar prioridad a las
necesidades de salud de los niños y de las comunidades.
· Analizar los riesgos para la salud que presentan diversos contaminantes;
comprometer a los pobladores locales en la descripción y registro de
vertederos ilegales y arroyos contaminados.
· Limitar la presencia de industrias contaminantes en los alrededores de las
zonas residenciales. Ofrecer a los grupos de bajos ingresos acceso a terrenos
y viviendas en zonas exentas de peligros.
· Fijar y aplicar normas para el control y la reducción de emisiones y
contaminación industrial, y promover el uso de procesos para aprovechar
al máximo la recuperación y el reciclaje de materiales de desecho.
· Reducir la contaminación de los vehículos mediante la promoción del
transporte público, la restricción del tráfico en las zonas residenciales, la
implantación de revisiones anuales de los vehículos y la promoción del
combustible sin plomo.
Plomo
OMS, 1996, ob. cit. Nota
11.
19
Ibíd y OMS (1 996), ‘Lead
and Health’, Copenhague,
Oficina Regional para
Europa de la OMS, una
publicación de la serie
especial de reportajes para
las autoridades locales.
20
Needleman, H. L., Schell,
A., Bellinger, O., Leviton, A.
y Allred, E. N. (1991), ‘The
Long-term Effects of
Exposure to Low Doses of
Lead in Childhood: An
Eleven year Follow-up
Report’, New England
Journal of Medicine, 322(2):
83–88.
21
OMS 1996, ob. cit. Nota
19.
22
Hardoy, J. E., Mitlin, D. y
Satterthwaite, D. (1992),
Environmental Problems in
Third World Cities, Londres:
Earthscan.
18
109
Otros factores de la salud ambiental
· Evitar que los niños sufran lesiones y se expongan a la enfermedad, mediante
zonas de recreo adecuadas.
· Facilitar el acceso de emergencia y evitar las lesiones por medio de la
construcción de carreteras y senderos para todo tipo de condiciones
atmosféricas.
· Apoyar el acceso a zonas de viviendas seguras.
· Evitar las epidemias y educar al público, haciendo hincapié en la salud
ambiental y la higiene en las clínicas, las escuelas y otras instalaciones
públicas.
Regulación y coordinación
Por lo general, son de diversa índole los organismos públicos y las organizaciones
privadas, voluntarias y comunitarias que participan en el abastecimiento de
agua y saneamiento, la recolección de basura y otras actividades importantes
para la buena salud. Las autoridades locales deben garantizar la cooperación
entre todos ellos y con los prestadores de servicios de salud.
Las normas municipales pueden tener grandes repercusiones sobre la
salud ambiental. Unos reglamentos menos exigentes en materia de
infraestructura, por ejemplo, pueden facilitar el abastecimiento de agua y
saneamiento a las comunidades de bajos ingresos. Unas normas estrictas
sobre la higiene en las escuelas y en las guarderías pueden contribuir a impedir
el contagio de enfermedades de un niño a otro, y a la comunidad en general.
Un reglamento de rigurosa aplicación para controlar la contaminación puede
reducir diversos peligros para la salud. Siempre que sea posible, las disposiciones
destinadas a aumentar las exigencias de salud deben estar acompañadas por
la orientación y la asistencia necesarias con el fin de permitir a las personas,
instituciones y empresas cumplir con estas normas.
LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE
SALUD COMPLETOS E INTEGRADOS
Los problemas de salud de las comunidades de bajos ingresos están
estrechamente relacionados con sus condiciones de vida y es preciso abordarlos
en ese contexto. Pero los servicios de atención de salud son también esenciales,
y para que sean útiles deben estar bien coordinados, culturalmente apropiados,
disponibles, asequibles para todos, y adaptarse a las necesidades de las familias
de bajos ingresos.
Planificación y coordinación de una cobertura integral de la atención
sanitaria
Tanto en la esfera comunitaria como en el ámbito de la ciudad, la planificación
de la cobertura de la atención de salud debería evaluar la necesidad de generar
servicios y encontrar soluciones equitativas que beneficien a las personas más
necesitadas. Para determinar estas necesidades, es preciso tener en cuenta
la gama completa de servicios existentes. La coordinación de servicios permitirá
utilizar los recursos escasos allí donde más se necesitan y evitar la duplicación.
Promover la cooperación efectiva de diversos aliados puede ser una
tarea exigente. Por ejemplo, en Soweto, Sudáfrica, cinco autoridades distintas
110
se encargaban de aspectos diferentes de la atención de salud. La planificación
en favor de la consolidación y la simplificación trajo consigo la necesidad de
procurar una cooperación más estrecha entre los organismos, cada uno de los
cuales pretendía proteger sus distintos intereses23. Otras dificultades dimanan
de la amplia y cada vez mayor participación de los prestadores particulares de
salud, que por su propia naturaleza sólo pueden ofrecer tratamientos que
exigen una demanda de índole económica. Sin embargo, los servicios particulares
de salud forman una importante parte de la estrategia de promoción de salud
de cualquier ciudad, y es preciso apoyar sus actividades. Las ONG también
desempeñan a veces funciones de proveedoras de servicios de salud, y aunque
su contribución es importante, pueden convertirse en una forma oculta de
privatización, y desempeñar funciones que deberían corresponder a los servicios
del sector público. Las autoridades locales deben asegurar que el mosaico que
forma la prestación de servicios en una zona urbana concreta, muchas veces
de índole compleja, no termine por excluir a las personas con mayores
necesidades.
Para resolver las necesidades básicas en materia de atención sanitaria
de los niños más pobres y de sus familias, es preciso dedicar un mayor
cuidado a la atención primaria de bajo costo. La atención básica debería
prestarse, sobre todo, por medio de pequeñas clínicas o centros de salud
locales bien distribuidos, que a cambio de un costo relativamente módico
puedan resolver la gran mayoría de las necesidades de atención de salud. En
Dakar, Senegal, las autoridades han tomado medidas para reestructurar un
sistema de atención de salud sobrecargado de establecimientos especializados.
En 1985, la ciudad disponía de tres grandes hospitales y un centro de
traumatología, pero sólo unos cuantos puestos sanitarios. Durante diez años,
la municipalidad trató de hacer hincapié en la atención local. Se construyeron
seis hospitales más pequeños, junto a 18 puestos sanitarios en diferentes
partes de la ciudad y cuatro centros de maternidad en vecindarios pobres. Un
comité de representantes elegidos del vecindario, que trabaja en colaboración
con el director médico, gestiona cada uno de los centros. El comité administra
también los ingresos generados por cada centro y financia las necesidades del
establecimiento, entre ellas la atención y medicación casi gratuita para los
pobres24.
Para que la atención sanitaria comunitaria pueda ser completa, es
necesaria una estrecha colaboración entre los diferentes niveles de prestación.
A veces se producen numerosas muertes en las zonas urbanas porque, a
pesar de que hay servicios disponibles, se envía a las personas de un
establecimiento a otro, sin una coordinación o seguimiento reales, y sin que
nadie asuma la responsabilidad final de la atención de pacientes que, a menudo,
se encuentran gravemente enfermos. Con frecuencia, los estratos inferiores
de servicios no se utilizan lo suficiente, debido a la escasez de medicamentos y
a una mala reputación en relación con la calidad de la atención y, como
resultado, los hospitales pueden llenarse de pacientes con enfermedades o
lesiones cuyo tratamiento debería hacerse en centros menos especializados25.
Los gastos que representa la utilización de los niveles superiores de
atención estarían más justificados si los hospitales pudieran servir como una
base de apoyo y una escala para los servicios comunitarios. Sería posible,
entonces, remitir a los pacientes desde las clínicas cuando requieran un nivel
superior de atención, y la información de los profesionales en los niveles más
especializados podría ser muy útil para los trabajadores de salud de las clínicas.
(Al mismo tiempo, es importante reconocer que un hospital puede ser a veces
el establecimiento de salud más cercano para los pobladores que viven en su
vecindad. Los hospitales deberían incorporar clínicas ambulatorias donde puedan
Rispel, L., Doherty, J.,
Makiwane, F. y Webb, N.
(1996), ‘Developing a Plan
for Primary Health Care
Facilities in Soweto, South
Africa, Part 1: Guiding
Principles and Methods’,
Health Policy and Planning,
11(4): 385–393.
24
Marcus, M. (1995), Faces
of Justice and Poverty in the
City, Paris: European Forum
for Urban Security.
25
Lorenz y Garner 1995, ob.
cit. Nota 7.
23
Coordinación
de servicios
Reestructuración de la
atención de la
salud en
Dakar
Cooperación
entre los
diferentes
niveles de
atención
Distancia entre las clínicas
111
prestar una atención preventiva y curativa elemental, sin que sea necesaria la
aplicación de un tratamiento oneroso en la sala de emergencia.)
La planificación de la prestación local de servicios de salud debe tener
en cuenta el acceso físico. La distancia repercute de manera importante sobre
la utilización de los servicios de salud, y es muy fácil posponer la atención
preventiva si no resulta fácil acceder a los establecimientos. Las personas más
necesitadas serán, sin duda, las más afectadas. Ancianos frágiles, madres
cargadas de trabajo y niños pequeños demasiado enfermos como para caminar,
necesitan recursos cerca de su hogar. Otro factor es la densidad demográfica.
Si las clínicas locales atienden a demasiadas personas, suelen convertirse en
establecimientos muy complejos e impersonales que no funcionan de manera
adecuada. Aunque los establecimientos de atención básica de salud son
esenciales, los servicios de diagnóstico, rehabilitación, atención de emergencia
y terapia intensiva deberían estar, también, fácilmente disponibles para las
comunidades de bajos ingresos. No hay una sola fórmula para la prestación
de servicios; su distribución tendrá que adaptarse a las condiciones locales. En
Soweto, Sudáfrica, la meta de los planificadores de la salud consistió en que no
hubiera una distancia de más de dos kilómetros para obtener servicios básicos
de salud26; en Kwun Ton, cerca de Hong Kong, por el contrario, debido a la
gran densidad demográfica se crearon centros de salud destinados a atender
a las familias que vivían a un centenar de metros27. Es preciso que la meta se
establezca teniendo en cuenta la manera más efectiva de utilizar los recursos
para atender a las personas con mayores necesidades.
Rispel y colaboradores
1996, ob. cit. Nota 23.
27
Ebrahim, G. J. (1985),
Social and Community
Paediatrics in Developing
Countries: Caring for the
Rural and Urban Poor,
Houndmills, Basingstoke,
Hampshire: Macmillan.
26
· Evaluar la necesidad general de servicios de atención de salud dentro de
una comunidad concreta, y definir los métodos para lograr una distribución
más equitativa de servicios, con prioridad para las personas que presenten
mayores necesidades.
· Reorganizar los recursos evitando sistemas de atención de salud con
establecimientos muy especializados y favoreciendo una atención primaria
preventiva de bajo costo.
Concentrarse en la prevención
Cualquier centro sanitario local tiene que practicar tratamientos contra las lesiones
y las enfermedades y lidiar con problemas crónicos de la salud. Pero la
prevención debe convertirse en una de las prioridades de la atención primaria
de la salud basada en la comunidad. Esto, en parte, es el producto de un
ambiente saludable, tal como ya se analizó; en parte, depende de la atención
que se preste a una nutrición y una educación adecuadas, temas que se
analizarán más adelante con mayor detalle. Pero también significa la disponibilidad
de servicios preventivos de salud, que se concentren, sobre todo, en la atención
obstétrica y de la primera edad, y en la atención sanitaria sexual y de la
reproducción.
Atención
preventiva de
bajo costo
En general, la eficacia de las medidas sanitarias preventivas depende
mucho de la prontitud con que se tomen. Los niños cuyas madres son
saludables y están bien alimentadas, que reciben leche materna, cuyo
crecimiento se supervisa y que están vacunados contra el tétanos, el sarampión
y otras enfermedades que se pueden prevenir mediante la inmunización,
disponen de una ventaja fundamental que les beneficia durante toda su vida.
Estas medidas son muy baratas y, con el tiempo, contribuyen al desarrollo y al
bienestar de toda la comunidad.
Muchos factores impiden a los progenitores y a los hijos utilizar la
atención preventiva, incluso cuando está disponible. El énfasis que se hace en
112
el aspecto curativo, que prevalece entre los profesionales médicos es, en
parte, una respuesta a lo que los usuarios esperan del sistema. Una asistencia
sistemática a las clínicas para recibir atención preventiva significa un gasto de
tiempo y de dinero cuando no existe una necesidad inmediata del servicio.
Concretamente, para quienes no son conscientes de que este tipo de atención
representa una inversión a largo plazo, puede parecer una pérdida de tiempo.
Por lo general, la tendencia suele ser esperar hasta que exista una necesidad
clara de atención médica. Un 74 % de todas las admisiones pediátricas en los
hospitales de Nigeria, por ejemplo, se debían a enfermedades que podrían
haberse prevenido fácilmente28.
En lugar de ofrecer clínicas especializadas en la atención preventiva
para el cuidado prenatal, la salud de la reproducción y la supervisión de los
menores de cinco años, servicios que pueden requerir consultas semanales o
mensuales, se ha descubierto que resulta muy útil en muchas comunidades
integrar estos servicios con la atención curativa. Cuando la supervisión del
crecimiento, la inmunización, la atención prenatal y otros servicios están
disponibles a diario, y son una prolongación natural de la atención curativa, es
posible beneficiar a más madres y niños, y resulta probable que con el tiempo
los usuarios tomen conciencia del valor de la atención preventiva.
Obstáculos al
uso de la
atención
preventiva
Integrar la
atención
preventiva y
curativa
· Hacer hincapié en el aspecto preventivo de los servicios comunitarios de
atención de salud.
· Alentar a los miembros de la comunidad para que aprovechen los servicios
preventivos, mediante su integración con la atención curativa.
Integrar la atención primaria de salud con otros servicios
La coordinación en el sector de la atención de salud no debe limitarse a los
establecimientos oficiales. Incluso cuando los establecimientos de atención
primaria de salud ofrecen servicios pertinentes y asequibles, muchas personas
en las comunidades de bajos ingresos de las zonas urbanas no se benefician.
Algunas personas abrigan recelos en relación con los establecimientos oficiales
de salud y se muestran renuentes a utilizarlos. Los obstáculos culturales pueden
impedir a las mujeres salir del hogar. En determinados casos, la atención
preventiva se considera una pérdida de tiempo y de dinero. Los límites de
tiempo pueden abrumar a muchas personas. Una solución es el tipo de servicios
de divulgación que suelen ofrecer los trabajadores comunitarios de salud, que
se analizarán en la próxima sección. Otro planteamiento es intentar integrar,
de una forma activa, la atención de salud con otros servicios. Las guarderías
son un buen ejemplo. La atención básica de salud para los niños de corta edad
que se presta en las guarderías, permite aliviar la carga que soportan las
madres y asegura cierta continuidad en materia de atención. Las escuelas son
otro centro importante para la divulgación de la atención de salud. Un ejemplo
excelente de atención preventiva disponible por medio de las escuelas y de las
guarderías es el programa de salud dental de Santos, Brasil, mediante el cual
se ha difundido información entre los progenitores y los maestros sobre higiene
dental, se han distribuido cepillos y pasta o crema de dientes entre todos los
niños, y se ha aplicado flúor de forma tópica a los menores con mayor
predisposición a sufrir caries. El programa ha superado las metas de la
Organización Mundial de la Salud, y el 68 % de todos los niños examinados en
1995 estaban libres de caries dental29.
Es posible simplificar el acceso a los servicios integrados mediante su
ubicación en establecimientos adyacentes dentro de la comunidad, o en el
mismo edificio. Las clínicas sanitarias, por ejemplo, pueden estar ubicadas
Atención
infantil
Escuelas
Denn, P. y Ebrahim, G. J.
(1986), Practical Care of
Sick Children: A Manual for
Use in Small Tropical
Hospitals, Londres:
Macmillan.
29
Ciudad de Santos (1996),
‘Santos na Habitat II:
Integrated Children’s and
Family Program’, la ciudad
de Santos, SP, Brasil.
28
113
dentro de un centro comunitario general, en la escuela local, o en el mismo
edificio donde se prestan servicios de bienestar social, formación para adultos
o en una oficina para el desarrollo de la comunidad.
Centros
comunitarios
La coordinación es importante, no sólo para asegurar que la atención
de salud beneficie a todos los que la requieran, sino también porque las
necesidades de las personas no pueden dividirse en esferas separadas. Una
mala salud, por ejemplo, afecta la capacidad para trabajar; la educación influye
en la utilización de los servicios de salud y el nivel de higiene de la comunidad.
La vinculación entre los trabajadores de la salud y los de bienestar social, y
entre éstos y los maestros, es importante para asegurar que los problemas
se aborden de una forma integral. La coordinación de los servicios permite
reconocer la interdependencia de todas las facetas del desarrollo humano y
comunitario. Ninguna iniciativa, tomada por sí sola, puede lograr un cambio de
importancia en el bienestar de la comunidad. En algunos casos, la prestación
de atención de salud se ha convertido realmente en un elemento ya incorporado
en los mecanismos de desarrollo más amplios de la comunidad. En Hyderabad,
India, la municipalidad ha creado el proyecto urbano de desarrollo comunitario,
que utiliza los recursos de la comunidad, de las ONG y del gobierno estatal,
con el fin de proporcionar centros de salud, guarderías, alfabetización para
adultos, centros de nutrición, mecanismos para la construcción autónoma de
viviendas y campañas de saneamiento, como parte integral de un amplio
mecanismo de desarrollo30. Más recientemente, en Calcuta se creó un sistema
urbano basado en la colaboración, orientado hacia las personas y
descentralizado, para coordinar la prestación y la supervisión de todos los
servicios básicos para la infancia. El sistema depende de unidades administrativas
comunitarias, dirigidas por consejeros elegidos por el pueblo y supervisados
por la comunidad31, a fin de garantizar que se responda con eficacia a las
necesidades locales.
Provisión
integral
· Asegurar que exista una comunicación y seguimiento adecuados de todos
los casos entre los diferentes sectores encargados de la prestación de
atención de salud.
· Aumentar el uso de servicios preventivos de atención primaria de salud
mediante su integración, cuando sea posible, con otros servicios dentro de
la comunidad, como las guarderías, las escuelas, los centros de desarrollo
comunitario.
· Cuando sea factible, tratar de que los distintos servicios estén situados
cerca unos de otros.
Incorporar a los trabajadores comunitarios en la difusión de la
prestación de salud
Los auxiliares sanitarios locales, a menudo voluntarios, pueden ser un elemento
fundamental del sistema de prestación de salud, al servir como un eslabón
importante entre la comunidad y el personal del centro de salud. Debido a que
conocen directamente a las familias y comprenden las vicisitudes de la vida
comunitaria, se encuentran en una buena posición para responder a las
necesidades locales y descubrir los problemas potenciales. Los miembros de la
comunidad que recelan de los servicios de atención de salud o que están
intimidados por ellos, pueden responder mucho mejor a las visitas de miembros
locales de la comunidad, a quienes ya conocen.
Los trabajadores comunitarios de la salud que reciben una capacitación
básica actualizada sistemáticamente pueden practicar diversos procedimientos
y permitir a los profesionales con mayor formación utilizar su tiempo de una
Boyden, J. y Holden, P.
(1991), Children of the
Cities, Londres: Zed Books.
31
Gobierno de Bengala
Occidental (1995), Calcutta
Plan of Action for Children,
Calcuta, Institute of Local
Government and Urban
Studies (ILGUS), Department of Municipal Affairs,
Gobierno de Bengala y
Corporación Municipal de
Calcuta.
30
114
manera más eficaz respecto de los costos. Las visitas habituales al hogar, la
supervisión del crecimiento, la vacunación, la distribución de anticonceptivos y
la prestación de educación sobre la salud, son algunas de las responsabilidades
que estos trabajadores están en condiciones de asumir. Pueden garantizar
que se atienda a las personas que más lo necesiten y que dispongan de
menos posibilidades de acudir al centro de salud. También pueden acompañar
a los pacientes a las clínicas durante las consultas, y asegurar que cumplan las
indicaciones del médico. Por medio de sus visitas a los hogares tienen la
posibilidad de descubrir diversos factores que ponen en peligro la salud de sus
habitantes. También están en condiciones de convertirse en una fuente
importante de información sobre la disponibilidad de otros servicios, y pueden
servir de vínculo cuando se trata de responder al maltrato doméstico.
Las ventajas
de utilizar a
los
trabajadores
locales de la
salud
Las mujeres de la comunidad tienen grandes posibilidades de convertirse
en buenas trabajadoras de la salud. Suelen disponer de conocimientos no
estructurados sobre la atención sanitaria y compartirlos con otras mujeres,
comprometerse más en las necesidades de los niños y de otros miembros de
la comunidad, y mantenerse activas en las diferentes esferas de la vida cotidiana
que influyen sobre la salud. Las trabajadoras de El Mezquital, por ejemplo,
recibieron capacitación durante un año, dirigida principalmente hacia la detección
y la prevención de enfermedades, y se han convertido en prestadoras de
atención básica de salud y educación para las familias a quienes prestan
servicios. Una encuesta llevada a cabo después de cuatro años mostró que
90 % de las personas entrevistadas conocía a la responsable local de salud, y
se había beneficiado de sus servicios32.
Los trabajadores comunitarios de la salud suelen ser voluntarios. Si
reciben algún emolumento, por lo general es modesto. Suelen tener dificultades
para satisfacer sus necesidades salariales, y abandonan los servicios con
frecuencia. Las autoridades locales responsables de la salud deberían encontrar
un sistema para apoyar su compromiso a largo plazo. Si es posible compensarles
de manera adecuada, su conocimiento y experiencia acumulados podrán ser
aprovechados por la comunidad. En El Mezquital se crearon pequeñas farmacias
y almacenes que permitían a las trabajadoras de la salud (reproinsas) ganar
su propio salario. Si no es posible crear un mecanismo de compensación
directa, el respaldo y apoyo a tales iniciativas son importantes, con el fin de
asegurar la subsistencia de los voluntarios locales.
Las
reproinsas de
El Mezquital
· Capacitar a los auxiliares sanitarios locales como vínculo entre los miembros
de la comunidad y las clínicas locales.
· Descubrir un mecanismo para compensar a estos trabajadores de
divulgación por medio de un salario directo o de apoyo a las posibilidades
de generación de ingresos.
Incorporar a los practicantes de la medicina tradicional y otros
prestadores de atención médica
En muchas ciudades, un alto porcentaje de la población de bajos ingresos
recibe la atención de los practicantes de la medicina tradicional. Siempre que
sea posible, debe alentarse su colaboración con el sistema estructurado de
prestación de salud. Esto resulta más efectivo que establecer una relación
antagónica que obligue a los miembros de la comunidad a elegir entre los
prestadores, a quienes están acostumbrados, y el centro sanitario local. Los
curanderos y las parteras tradicionales deberían recibir la capacitación y los
materiales necesarios para convertirse en miembros efectivos del equipo de
salud, y es preciso alentarles a que remitan los casos más complicados a los
profesionales médicos.
Alentar la
colaboración
Espinosa y López Rivera,
1994, ob. cit. Nota 13.
32
115
Otro recurso común al que las personas recurren es el de las farmacias
locales o las tiendas de especialidades medicinales. Según la mentalidad de
muchos, la medicina es lo que se necesita cuando uno está enfermo, y la
primera persona a quien se consulta en caso de enfermedad o de accidente
suele ser el farmacéutico33. En Bangladesh, las madres trabajadoras dijeron
que cuando sus hijos estaban enfermos, lo más probable era que compraran
una medicina en la farmacia, sin consultar primero a un trabajador calificado
de la salud, debido a la escasez de tiempo34. Esta puede ser una práctica
peligrosa cuando no existe la información adecuada, o cuando los medicamentos
se venden ilegalmente. Recientes investigaciones llevadas a cabo en África
han demostrado que intentar alterar dicha costumbre resulta una tarea inútil35.
Es preciso reconocer esta fuente no estructurada de orientación sobre la salud
y tratar de aprovecharla mediante la capacitación de las personas que venden
medicamentos, y su incorporación como aliados en la prestación de atención
primaria de la salud.
Farmacéuticos
locales
Ofrecer a los curanderos y parteras tradicionales la capacitación y los
·
materiales necesarios para que se conviertan en una parte efectiva del
equipo de salud.
·
Véase la página sobre la capacitación de las parteras tradicionales.
·
Ofrecer capacitación básica sobre la atención preventiva y curativa de
la salud a todos aquellos que venden medicamentos.
El diseño y la gestión de los establecimientos de salud
Es preciso tener en cuenta los factores locales y culturales cuando se planifican
los establecimientos de salud, a fin de que se conviertan en lugares acogedores
para las personas que de otra forma se sentirían intimidadas ante la atención
estructurada. Cuestiones como la confidencialidad, la distribución de las salas
de espera y la ubicación de los retretes sólo se pueden establecer en el plano
local36. Aunque una clínica sanitaria no pueda abordar los problemas de la salud
ambiental de una comunidad, el manejo de sus propias cuestiones de higiene
puede convertirse en un ejemplo instructivo para toda la comunidad. Debe
haber recipientes adecuados para la eliminación de la basura, retretes o letrinas
bien conservados, agua limpia potable e instalaciones para lavarse las manos.
La sala de espera puede servir también como un espacio adecuado para
exhibir materiales de información o de capacitación sobre la higiene y otras
cuestiones de salud.
Mantenimiento, eficiencia y previsión constituyen tres elementos
esenciales para utilizar de manera efectiva recursos escasos en cualquier centro
de salud. Los medicamentos genéricos son una mejor inversión que las marcas
comerciales de precio elevado. Los medicamentos deben conservarse en
condiciones apropiadas, es preciso supervisar y renovar el suministro, los equipos
deben estar en buen estado y los fondos deben gestionarse con precaución.
En parte, se trata de una cuestión de capacitación: la falta de aptitudes de
gestión entre los cuadros medios ha sido reconocida como una barrera para la
mejora de la atención sanitaria de muchos países37.
· Tener en cuenta las preferencias culturales y las necesidades de los
progenitores respecto a sus hijos cuando se diseñen las clínicas.
· Asegurar que las prácticas de higiene en la clínica sirvan como un ejemplo
para la comunidad, y colocar en la sala de espera materiales educativos
disponibles para el público.
Mantenimiento
de la gestión
Preferencias
culturales
Hardoy, J. E., Cairncross,
S. y Satterthwaite, D. (eds)
(1990), The Poor Die
Young, Londres: Earthscan.
34
Cameron, S., Kandula, N.,
Leng, J. y Arnold, C.
(1998), Urban Childcare in
Bangladesh, Save the
Children USA.
35
Missair, A. (1998), ‘The
Illicit Sale of Pharmaceuticals in Africa: «The
Dangerous Solution»’,
investigación inédita.
36
Hart, R. H., Belsey, M. A.
y Tarimo, E. (1990),
Integrating Maternal and
Child Health Services with
Primary Health Care,
Ginebra: Organización
Mundial de la Salud.
37
Ibíd.
33
116
· Alentar el uso de medicamentos genéricos en lugar de marcas registradas
de precio elevado.
Denn y Ebrahim 1986, ob.
cit. Nota 28.
38
· Capacitar al personal para gestionar de manera eficiente los recursos de
salud, y presupuestar de forma adecuada los gastos operativos anuales.
Los hospitales que satisfacen las necesidades de los niños y de las
personas encargadas de la atención
Los hospitales pueden resultar lugares aterradores e impersonales, dedicados
más a la eficiencia y la conveniencia del personal y de sus administradores,
que a la comodidad y la tranquilidad de niños asustados y progenitores ansiosos.
Es posible tomar una serie de medidas para humanizar la atención hospitalaria.
Las sugerencias siguientes han sido adaptadas de un manual sobre la atención
de los niños enfermos en los hospitales más pequeños del hemisferio sur38.
• Es necesario tratar a los niños y a sus progenitores de forma humana,
llamarlos por su nombre, dirigirse a ellos de una manera respetuosa, amistosa
y tranquilizadora, e informarles de todo lo que ocurre.
• Es preciso que el personal tenga una mayor responsabilidad sobre un menor
número de pacientes, para fomentar la confianza y una relación positiva.
Esto puede significar una reorganización en la estructura del personal.
• En muchas partes del mundo, las madres (u otras personas encargadas
de la atención) acompañan al niño durante su estancia en el hospital. Es
preciso alentar esta práctica a fin de tranquilizar a la familia y al niño, reducir
la carga de trabajo del personal y permitir que las madres se sientan útiles
y comprometidas. Para evitar problemas de confusión y de hacinamiento,
no debería haber más de una sola persona a la vez acompañando al niño.
Es importante disponer de instalaciones que faciliten la actividad de las
madres, como retretes, lugares para lavarse, sitios para guardar las
pertenencias y para preparar alimentos.
Involucrar a
los
progenitores
• Los niños con enfermedades infecciosas deberían estar en pabellones
especiales o en salas aisladas. Resulta indispensable mantener un alto nivel
de higiene todo el tiempo, no sólo por parte del personal del hospital sino
también de los visitantes.
• Cuando el aislamiento no sea necesario, por lo general es preferible que
exista un lugar común de una u otra clase. Se ha observado que la relación
con otras personas disminuye la sensación de ansiedad y el aislamiento de
las madres y de los niños. Agrupar a los niños también facilita las tareas del
personal y le permite supervisarlos más fácilmente. Pero es también
importante permitir cierto grado de confidencialidad. Debe haber disponibles
cortinas, biombos o mamparas entre las camas, las cuales deben encontrarse
frente al puesto central de enfermeras.
Espacio
compartido
Privacidad
• Los niños deben tener la posibilidad de personalizar el espacio a fin de crear
un sentimiento de pertenencia dentro del entorno, con frecuencia impersonal, del hospital, especialmente cuando su estancia se prolonga por más
de unos días. Como mínimo debe haber un lugar para guardar sus
pertenencias o colgar sus dibujos.
• El pabellón infantil debe tener sus propias instalaciones de cocina a fin de
asegurar una disponibilidad de alimentos, sobre todo para los niños que
sufren de grave desnutrición, pero también debido a los beneficios que
representa para las madres disponer de un lugar seguro de cocina, donde
Servicios de
cocina
117
sea posible aprender en común los principios sobre la higiene y la nutrición.
• Incluso en los hospitales, los niños deben disponer de oportunidades para
jugar. Cuando no están demasiado enfermos, el juego puede distraerlos,
crear una atmósfera relajada, convertirse en una manera de superar el
miedo y la ansiedad e, incluso, puede contribuir a acelerar la recuperación.
Numerosos ejemplos muestran que la disponibilidad de jardines en los
hospitales puede ser un elemento tranquilizador para todas las edades, y
contribuir a la rehabilitación39. Los mismos espacios pueden ofrecer a las
madres, a los niños de mayor edad y a los adolescentes, la oportunidad de
reunirse a conversar o participar en programas de educación práctica.
Juego
Jardines
Las normas para los hospitales amigos de los niños y acogedores para
las madres son un recurso valioso para adaptar las prácticas hospitalarias a las
necesidades de los recién nacidos y de sus madres. Al cumplir algunos principios
básicos, los hospitales pueden recibir una acreditación oficial por parte de estos
programas (véase la lista de recursos).
· Alentar a los hospitales locales a fin de que tomen medidas para apoyar la
comodidad y la tranquilidad de los niños enfermos y de sus familias.
· Apoyar a los hospitales para que se conviertan en “amigos de los niños” y
“amigos de las madres”.
Sistema de registros
Los centros de salud deben mantener un buen registro, no sólo para localizar
información sobre la salud de pacientes específicos, sino también como base de
datos para supervisar las tendencias y evaluar el servicio, a fin de mejorar
continuamente el nivel de asistencia. La Organización Mundial de la Salud
recomienda que las mujeres mantengan registros en su hogar con información
sobre sus embarazos, nacimientos y estado general de salud, así como los
gráficos de crecimiento de sus hijos, el registro de vacunas y los factores de
riesgo. Cuando los propios pacientes conservan su historial, se garantiza la
continuidad de la atención, en especial cuando se utilizan los servicios de más de
un centro sanitario. Mantener los registros sirve, también, para concientizar sobre
los problemas de salud y alentar una mayor participación, control y responsabilidad4 0.
En Tailandia se ha confeccionado un folleto para que los progenitores lo utilicen a
fin de registrar y supervisar información sobre las vacunas de sus hijos, el registro
de crecimiento y el estado general de salud, así como su crecimiento social y
emocional. Esto permite alentar una concepción integral del bienestar del menor4 1.
Los registros deben diseñarse teniendo en cuenta la recopilación de datos. Cuando
la información está bien organizada y codificada, se facilita emplear a escolares de
mayor edad para recopilar y cotejar los datos.
· Exigir a los centros de salud que mantengan unos buenos archivos, no sólo
para satisfacer las necesidades de los pacientes, sino también para
proporcionar una base de datos adecuada a fin de supervisar la atención
local de la salud.
· Alentar la utilización de historiales médicos en poder de los pacientes (y de
los progenitores) para apoyar la continuidad de la atención y un sentimiento
de control y de responsabilidad por parte de los pacientes.
Recopilación
de datos
Historial en
poder del
paciente
Cooper Marcus, C. y
Barnes, M. (eds) (1999),
Healing Gardens: Therapeutic Landscapes in
Healthcare Facilities, Nueva
York: John Wiley and Sons.
40
OMS (1994), Home-based
Maternal Records:
Guidelines for Development,
Adaptation and Evaluation
Ginebra: Organización
Mundial de la Salud.
39
118
Los servicios para los niños con discapacidades
Los niños con discapacidades tienen derecho a una atención y asistencia
especiales que promuevan su independencia y su desarrollo pleno. Un apoyo
unánime y fácilmente disponible tiene más posibilidades de ejercer influencia
que un alto nivel de especialización, y es importante alentar las actividades de
rehabilitación de bajo costo basadas en la comunidad. Los trabajadores de la
salud con capacitación básica en rehabilitación pueden recibir apoyo y asistencia
técnica por parte de centros más especializados, y enviar a los niños a estos
centros cuando sea necesario para que reciban una evaluación y análisis
continuos. Dentro de la comunidad, estos trabajadores locales de rehabilitación
pueden proporcionar diversos servicios importantes, en colaboración con los
progenitores y otros miembros de la comunidad, sin que sea necesaria la
participación constante de los expertos.
Trabajadores
locales de
rehabilitación
El servicio más esencial es el apoyo a los progenitores en las tareas de
atención a sus hijos. Los trabajadores de rehabilitación pueden asegurar que
no se produzcan discapacidades secundarias y ayudar a los progenitores a
aprovechar las dotes del niño, compensar sus debilidades, supervisar los
progresos y concentrarse en metas posibles. El programa comunitario de
rehabilitación puede apoyar talleres para diseñar y realizar aparatos de ayuda
de bajo costo, tanto para facilitar la movilidad como para servir de estímulo.
Con una capacitación práctica y un apoyo técnico, los trabajadores locales y
los voluntarios en las comunidades pobres de todo el mundo han formulado
muchas soluciones creativas para responder a las necesidades de las personas, de una manera que tiene en cuenta las condiciones particulares y emplea
los materiales disponibles en el plano local. (Véase la lista de recursos.) Los
programas de rehabilitación comunitaria pueden minimizar también el aislamiento
de los niños con discapacidades, intervenir en su defensa y trabajar hacia su
integración en la comunidad. Todo esto se analizará muy detalladamente más
adelante.
Aprovechar
las dotes
· Capacitar a trabajadores comunitarios de rehabilitación que pueden ofrecer
apoyo a los progenitores y a sus hijos con discapacidades.
Promoción
Salud mental
La salud mental no ha sido considerada con la debida importancia en los
programas de salud de los países del hemisferio sur, pero cada vez se reconoce
más la gravedad del problema. Las enfermedades mentales abarcan mucho
más que trastornos graves como la esquizofrenia. Perturbaciones más comunes,
que abarcan 90 % de todas las enfermedades mentales, incluyen la ansiedad,
la depresión, el insomnio, la fatiga, la irritabilidad y las dificultades de
concentración, las cuales pueden menoscabar la capacidad para abordar la
vida con eficacia42. No se trata sólo de un problema de las zonas urbanas. Los
habitantes de las zonas rurales, que sufren aislamiento y falta de oportunidades,
de incentivos y de servicios, tienen que afrontar sus propios problemas en
cuestión de salud mental. Pero los niños y adultos que viven en los entornos
crónicamente estresantes de las zonas urbanas, donde anida la pobreza,
parecen correr un riesgo particular de padecer perturbaciones psicológicas43.
El desempleo, la violencia, el hacinamiento, las condiciones físicas
problemáticas y la ausencia de un sistema de apoyo social consolidado pueden
menoscabar la resistencia y contribuir a un sentimiento de saturación. Muchos
de los pobres que habitan en las zonas urbanas afrontan, además, la
discriminación y la hostilidad. Los progenitores y otras personas encargadas de
la atención pueden sentirse ansiosos e indefensos frente a sus circunstancias,
incapaces de reunir la energía y la dedicación necesarias para ocuparse de sus
Herscovitch, L. (1997),
‘Moving Child and Family
Programes to Scale in
Thailand’, UNICEF.
42
Blue, I. (1996), ‘Urban
Inequalities in Mental
Health: the Case of São
Paulo, Brazil’, Environment
and Urbanization, 8(2): 91–
99.
43
Parry-Jones, W. L.
(1991), ‘Mental Health and
Development of Children
and Adolescents in Cities’,
en Parry-Jones, W. y
Queloz, N. (eds), Mental
Health and Deviance in
Inner Cities, Ginebra: OMS/
Unicri/Universidad de
Nápoles, 13-19.
41
119
hijos y abordar los problemas cotidianos. En respuesta a una gama de
experiencias difíciles, los niños pueden manifestar conductas retraídas,
temerosas o abiertamente agresivas44. Los adolescentes se encuentran
especialmente proclives a adoptar comportamientos arriesgados y
autodestructivos, y las tasas de delincuencia son indudablemente más elevadas
en las zonas urbanas45.
Por lo general, hay muy pocos recursos para responder a las necesidades
en materia de salud mental de los sectores pobres. Tampoco es posible, en la
mayoría de los casos, aliviar de manera real las tensiones emocionales de la
pobreza y la marginación sin abordar también las circunstancias más amplias
sobre las que están basadas46. Después de haber reconocido estas dificultades,
resulta todavía fundamental que las autoridades locales responsables de la
salud hagan lo que puedan para responder a las necesidades de salud mental
de los niños, los adolescentes y sus familias. Como mínimo, deberían funcionar
sistemas que detecten a las personas más urgidas, junto con programas de
capacitación y apoyo para maestros, trabajadores de la salud a escala primaria,
y otras personas que tengan una relación habitual con los niños y sus familias.
Dentro del contexto de la pobreza, los sistemas de apoyo social tienen más
posibilidades de convertirse en elementos centrales para ayudar a las personas a superar la depresión y la ansiedad, y la promoción de cualquier medida
que mejore el apoyo social debería convertirse en una prioridad (capítulo 3).
Tensión en el
entorno
urbano
Apoyo social
Aquellas personas que sufren graves enfermedades mentales deberían
disponer de servicios especializados en salud mental. La respuesta debe tener
en cuenta las maneras tradicionales de comprender y expresar el sufrimiento;
la forma en que las personas conciben su propio mundo y afrontan sus
dificultades puede variar considerablemente de una sociedad a otra. No resulta
efectivo importar simplemente modelos provenientes del hemisferio norte. La
terapia que se concentra en “contarlo todo”, por ejemplo, puede resultar
completamente inapropiada en las culturas que desalientan la discusión sincera
de los sentimientos47.
No se deben considerar, innecesariamente, como patológicas, las
dificultades emocionales de los niños. Sus reacciones, incluso a acontecimientos
traumáticos, como haber presenciado la muerte violenta de miembros de la
familia, pueden exigir un apoyo paciente y comprensivo, más que un tratamiento
psicológico especializado. El apoyo tampoco debe profesionalizarse hasta el
punto de que se conceptúe que sólo los especialistas son capaces de tratar a
los niños con problemas. En lugar de concentrarse en los síntomas aislados, la
ayuda debe orientarse a descubrir formas para alentar la estabilidad y la
esperanza en la vida de los niños. Save the Children presenta las siguientes
recomendaciones en relación con los niños que han participado en actos de
violencia o han sufrido traumas de otro tipo:
• Debe evitarse la separación de la familia siempre que sea posible. Los
niños sin familia deben ser colocados en lugares donde puedan desarrollar
relaciones firmes y de confianza con adultos.
• Los niños deben vivir, siempre que sea posible, en entornos comunitarios
normales.
• Deben tener la oportunidad de compartir sus experiencias con otros niños
y jóvenes.
• Deben tener acceso a las personas y las actividades que apoyen su
sentimiento de identidad, autoestima y responsabilidad48.
Ekblad, S. (1995),
‘Helping Children Cope with
Urban Environment
Stresses in Developing
Countries’ en Harpham, T. a
y Blue, I. (eds), Urbanization and Mental Health in
Developing Countries,
Aldershot: Avebury, 103–
123.
45
Parry-Jones 1991, ob. cit.
Nota 43.
46
Queloz, N. (1991), ‘Urban
Process and its Role in
Strengthening Social
Disadvantages, Inequalities
and Exclusion’ en ParryJones, W. y Queloz, N.
(eds), Mental Health and
Deviance in Inner Cities,
Ginebra: OMS/UNICRI/
Universidad de Nápoles,
31–36.
47
Richman, N. (1996),
‘Principles of Help for
Children Involved in
Organised Violence’, Save
the Children UK, Working
Paper 13.
48
Ibíd.
44
120
NUTRICIÓN ADECUADA PARA TODOS
El problema de salud más importante entre los niños de corta edad es la falta
de una nutrición adecuada. Cuando los niños se encuentran desnutridos, se
debilitan las defensas de su organismo, enferman con mayor facilidad y sus
afecciones son más graves. Cuando están enfermos, su apetito disminuye y
no absorben adecuadamente los alimentos que ingieren. De esta manera, el
ciclo de hambre e infección se perpetúa por sí solo. Cifras recientes de UNICEF
demuestran que casi una tercera parte de los niños en los países en desarrollo
está moderada o gravemente desnutrida49. Casi 55 % de todos los casos de
mortalidad de niños de corta edad en los países del hemisferio sur se deben a
la desnutrición50. La neumonía, por ejemplo, una de las principales causas de
muerte infantil, está firmemente relacionada con la desnutrición51.
UNICEF (1998), Estado
mundial de la infancia 1998,
Nueva York: UNICEF.
50
Pelletier, D. L., Frongillo,
E. A. y Habicht, J. P.
(1993), ‘Epidemiological
Evidence for a Potentiating
Effect of Malnutrition on
Child Mortality’, American
Journal of Public Health,
1993(83).
51
Rossi-Espagnet, A.,
Goldstein, G. B. y
Tabibzadeh, I. (1991),
‘Urbanization and Health in
Developing Countries,: a
Challenge for the Health of
All’, World Health Statistical
Quarterly, 44(4): 186–244.
52
Landers, C. (1989), ‘A
Theoretical Basis for
Investing in Early Child
Development: Review of
Current Concepts’,
Innocenti Global Seminar on
Early Child Development,
Florencia, Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF.
53
Ekblad, 1995, ob. cit.
Nota 44.
54
Engle, P. L., Menon, P.,
Garrett, J. L. y Slack, A.
(1997), ‘Urbanization and
Caregiving: A Framework
for Analysis and Examples
from Southern and Eastern
Africa’, Environment and
Urbanization, 9(2).
55
Cameron y
colaboradores, 1998, ob.
cit. Nota 34.
56
Cairncross, 1992, ob. cit.
Nota 16; y Satterthwaite,
D., Hart, R., Levy, C.,
Mitlin, D., Ross, D., Smit, J.,
Stephens, C. (1996), The
Environment for Children,
Londres: Earthscan.
57
Engle et al, 1997, ob. cit.
Nota 54.
49
Una nutrición inadecuada no sólo afecta la salud general de los niños,
sino también su desarrollo en todas las esferas. Los niños habitualmente
desnutridos tienen grandes posibilidades de sufrir retraso mental y físico, y de
padecer una disminución en su capacidad de aprender52. También se han
establecido relaciones entre la desnutrición crónica y la vulnerabilidad a las
tensiones psicológicas53. La desnutrición tiene implicaciones no sólo para los
niños que la sufren, sino también para las generaciones futuras. Las madres
mal alimentadas y debilitadas no suelen disponer de la energía necesaria para
ofrecer la atención que sus hijos requieren. También tienen mayores posibilidades
de dar luz a niños enfermizos y con bajo peso, perpetuando, por tanto, la
pobreza y la desventaja54.
Algunas razones que explican la desnutrición
La desnutrición no siempre es una cuestión simple, derivada de la escasez de
alimentos. Existen otros factores en juego. Puede haber una deficiente
información sobre las necesidades del niño en materia de nutrición. La ingestión
de calorías puede ser adecuada, pero no así la de proteínas o de algunos
micronutrientes esenciales. Las presiones sociales, la publicidad de los
sucedáneos de la leche materna o la necesidad de trabajar de la madre
pueden obstaculizar el amamantamiento, que es el mejor método de
alimentación para el recién nacido55. Más de 40 % de las madres trabajadoras
entrevistadas en Dhaka, Bangladesh, dijeron que habían abandonado el
amamantamiento debido al trabajo. Incluso cuando los niños están bien
alimentados, una diarrea repetida puede causar desnutrición. Para cientos de
millones de niños que viven en las zonas urbanas, los parásitos como el
anquilostoma, el tricocéfalo y el ascáride consumen nutrientes y causan o
agravan la desnutrición, y también lesionan los tejidos en donde se enquistan
y causan otros problemas56.
A menudo los factores sociales son causantes de la desnutrición infantil.
En algunas sociedades, los hombres comen primero y a veces dejan muy
pocas sobras para las mujeres y los niños. Los niños también reciben con
frecuencia más alimentos que las niñas, en la creencia de que necesitan más
cantidad, o porque se considera que su desarrollo tiene prioridad. Puede que
las mujeres, que por lo general consideran con mayor seriedad las necesidades
de los niños, no tengan demasiada influencia dentro del hogar; varios estudios
han demostrado que la situación de los niños en materia de nutrición se
beneficia cuando las mujeres tienen un mayor poder de decisión57.
Cuando todos los adultos que habitan en un hogar trabajan, queda
poco tiempo para comprar alimentos o para cocinar, y las familias suelen
121
depender de los alimentos que se venden en la calle, que por lo general son
adecuados y nutritivos; pero cuando los puestos se encuentran demasiado
cerca de las carreteras, pueden existir problemas de contaminación con plomo
debido a los gases de escape de los vehículos. En otros casos, los recipientes
mal lavados pueden contribuir a la contaminación. En la mayoría de las viviendas
de las familias de bajos ingresos, los lugares para almacenar los alimentos son
inadecuados, y estos se pudren con frecuencia o se contaminan a causa de
las moscas. Las personas encargadas de la atención pueden tener problemas
para limpiar las botellas, los vasos y los utensilios cuando no disponen de agua
abundante y de combustible suficiente para calentarla58.
Los niños de menor edad sólo pueden mantener una cantidad limitada
de alimentos en sus pequeños estómagos. Precisan pequeñas comidas, muy
frecuentes, en lugar de una o dos comidas abundantes al día. Esto no suele
ocurrir cuando la preparación de las comidas resulta complicada. Las instalaciones
para cocinar pueden ser inadecuadas, o el combustible demasiado caro, y
esto dificulta que se cocine a menudo. La alimentación frecuente es
especialmente necesaria cuando los alimentos básicos son voluminosos y no
concentrados, por lo cual se requieren grandes cantidades para satisfacer las
urgencias en materia de nutrición. Cuando los niños ya están desnutridos
suelen perder el apetito y no desean comer ni siquiera lo que está disponible.
Debe prestarse una atención especial para alentarles a que coman e interesarse
por el entorno que les rodea.
Cualquier respuesta amplia a la desnutrición por parte de las autoridades
locales y de sus aliados debe fijar primero las cuestiones pertinentes en el
ámbito local. Es preciso determinar la identidad de los niños desnutridos para
responder a sus necesidades. En Campinas, Brasil, los trabajadores sociales y
de la salud tienen que notificar a la Oficina de Salud local sobre la existencia de
cualquier caso de desnutrición, de la misma manera en que informarían sobre
una enfermedad contagiosa. En esos casos, el niño recibe una atención especial y la familia es sometida a observación59. Una respuesta efectiva suele
incluir una combinación de apoyo al amamantamiento, educación sobre higiene
básica, nutrición y preparación de alimentos, programas de alimentación,
eliminación de parásitos y apoyo a las iniciativas locales que mejoren la seguridad
alimentaria en el hogar.
Contaminación
Instalaciones
inadecuadas
para cocinar
Supervisión
• Por medio de la recopilación de datos de la comunidad, determinar las
cuestiones locales que causan desnutrición entre los niños, y tomar las
medidas pertinentes al caso.
• Establecer la identidad de los niños desnutridos y poner a su disposición un
tratamiento especial.
Apoyo al amamantamiento
No hay mejor alimentación para los recién nacidos que la leche materna.
Contiene la combinación ideal de nutrientes necesarios para el crecimiento y el
desarrollo y también protege a los recién nacidos de la enfermedad y de la
infección durante los primeros meses de vida, cuando son muy vulnerables60.
Los sucedáneos de la leche materna son inferiores a ésta desde el punto de
vista de la nutrición, y en las peores circunstancias pueden ser peligrosos. Si
los sucedáneos se diluyen en exceso, los recién nacidos no reciben una
alimentación suficiente. Cuando se mezclan con agua contaminada, se conservan
sin refrigeración o se envasan en botellas sin esterilizar, pueden causar
rápidamente diarrea. Los niños alimentados con biberón en las comunidades
pobres corren mayores riesgos, y tienen catorce veces más posibilidades de
Satterthwaite y
colaboradores, 1996, ob.
cit. Nota 56.
59
Comunicación personal,
Raquel Rolnick, 1998.
60
UNICEF (1998), Estado
mundial de la infancia 1998,
Nueva York: UNICEF.
58
122
morir a causa de enfermedades diarreicas que los niños que reciben
amamantamiento exclusivo61. Es preciso tomar todas las medidas posibles
para alentar a las mujeres a que amamanten a sus hijos, sobre todo durante
los primeros meses, que son los más importantes (véase también el capítulo
4).
VIH y
amamantamiento
La única circunstancia que puede llevar a que se desaliente el
amamantamiento es cuando las madres padecen de VIH/sida. Los recién
nacidos corren el riesgo de contagiarse (14 %) a través de la leche materna.
Esto representa un grave dilema para la madre infectada, especialmente si
carece de acceso a agua potable para manejar de manera higiénica la
alimentación con biberón. Los riesgos del amamantamiento deben sopesarse
respecto de los riesgos, a menudo mayores, que representa no amamantar62.
Las madres tienen que debatir sus opciones con personal calificado de la
salud, y tomar decisiones sobre la base de las condiciones locales y el apoyo
que pueden recibir. En algunos casos, es posible que el niño reciba
amamantamiento de una nodriza no infectada. (Para mayor información sobre
el VIH/sida, véase más adelante.)
• Tomar todas las medidas posibles para alentar a las mujeres a que
amamanten a sus recién nacidos, sobre todo durante los primeros meses,
que son los más importantes.
Los programas de alimentación comunitaria
Los programas de alimentación comunitaria pueden contribuir a asegurar que
los niños reciban los nutrientes necesarios. La adquisición y preparación de
alimentos en grandes cantidades puede ser un método relativamente
económico para garantizar que los niños de corta edad obtengan una nutrición
adecuada. Las guarderías y las escuelas pueden ser los lugares más apropiados
para crear este tipo de programas, debido a que los niños acuden a estos
centros a diario. Con capacitación y apoyo material, quienes prestan atención
a la infancia pueden recibir asistencia sobre la manera de preparar alimentos
equilibrados, disponibles para los niños que se encuentran a su cuidado. Cuando
hay espacio, los jardines de la escuela pueden utilizarse para cultivar productos,
como parte de una meta más amplia de educación sobre cuestiones ambientales
y sobre la salud. Para los niños que no acuden a la escuela ni a la guardería, es
preciso encontrar otros lugares en la comunidad para cerciorarse de que reciben
los alimentos que necesitan.
Los programas de alimentación comunitaria no deben orientarse sólo a
los niños. En Lima, Perú, durante un período de especiales dificultades
económicas y un aumento de la desnutrición en el decenio de 1980, se
construyeron varias cocinas comunitarias, casi siempre como resultado de
iniciativas provenientes de los miembros de la comunidad. En su mayoría,
estas cocinas estaban dirigidas por grupos de mujeres que participaban en la
toma de decisiones y se turnaban las tareas. En promedio, las cocinas preparan
alrededor de cien comidas diarias, y han sido capaces de mantener un nivel
importante de ingestión de energía y de proteínas por parte de los miembros
de la comunidad, así como de reducir el tiempo que las mujeres emplean en
las tareas del hogar. El trabajo es voluntario y las comidas se venden al costo,
aunque algunos grupos ofrecen comidas gratuitas a las familias que se
encuentran en peores condiciones económicas. Muchos de estos grupos se
han convertido en promotores del cambio en sus comunidades y en otras
zonas, participando en grupos de discusión, en actividades de generación de
ingresos, en la supervisión del crecimiento y en otros servicios mínimos de
salud63.
Alimentos en
guarderías
Jardines en la
escuela
Cocinas
comunitarias
De Zoysa, I., Rea, M.,
Martines J. (1991), ‘Why
Promote Breastfeeding in
Diarrhoeal Disease Control
Programmes?’, Health Policy
Planning, 6: 371–379.
62
UNICEF 1998, ob. cit.
Nota 60.
63
UNICEF (1994), The
Urban Poor and Household
Food Security, Urban
Examples # 19, UNICEF.
61
123
Un programa similar en México, dirigido originalmente a los niños menores
de cinco años y las mujeres embarazadas y lactantes, recibe el apoyo de un
organismo del gobierno nacional que ofrece fondos iniciales y materiales,
mientras que las comunidades colaboran en el trabajo y operan las cocinas
sobre la base de la recuperación de los costos. Con el tiempo, el programa
original ha sufrido diversas variaciones como respuesta a las realidades locales, a fin de mejorar la eficacia en relación con los costos y asegurar el
sostenimiento de la iniciativa. El gobierno ha ofrecido diferentes niveles de
apoyo 64.
Ibíd.
Cruz, L. F. (1994), ‘NGO
Profile: Fundación Carvajal:
The Carvajal Foundation’,
Environment and Urbanization, 6(2): 175–182.
66
UNICEF 1998, ob. cit.
Nota 60; OMS 1995, ob. cit.
Nota 1.
64
65
• En las comunidades donde sea necesario, crear programas de alimentación
por medio de las guarderías, las escuelas y otras organizaciones
comunitarias, u ofrecer apoyo a las organizaciones que dirigen este tipo de
programas.
Apoyar la seguridad alimentaria en el hogar
Los programas alimentarios pueden prestar un apoyo fundamental,
pero una solución básica es contribuir a asegurar que las familias puedan
obtener por sí mismas los alimentos que necesitan. La mayoría de las familias
pobres de las zonas urbanas compran gran parte de sus provisiones alimentarias
en pequeñas tiendas locales o tenderetes que carecen de capital y de espacio
para comprar grandes cantidades y, por tanto, se ven obligados a cobrar
precios elevados. Es posible tomar una serie de medidas que permitan a los
tenderos crear un modo de operación más eficiente que reduzca los precios.
En Cali, Colombia, la Fundación Carvajal ofreció capacitación a los tenderos
para mejorar su capacidad administrativa, ofreció créditos de bajo interés
para la ampliación de los negocios y construyó un almacén en el que los
tenderos podían comprar directamente a los productores. Esto condujo a una
reducción de los precios para los consumidores, un aumento en la calidad de
los productos y mayores beneficios para los tenderos65.
Un precio más
asequible de
los alimentos
Cultivar alimentos y criar ganado puede ser un elemento importante de la
seguridad alimentaria en el hogar, incluso en las ciudades. Muchas escuelas de
las zonas urbanas participan también en la producción de alimentos.
• Apoyar la existencia de tiendas con precios asequibles, así como el desarrollo
de la agricultura en las zonas urbanas.
Provisión de micronutrientes
La falta de suplementos alimentarios relativamente baratos puede tener enormes
repercusiones sobre la salud. La carencia de vitamina A reduce la resistencia a
la enfermedad de muchos millones de niños, y puede contribuir a una mortalidad
prematura o causar ceguera y enfermedad. La falta de yodo afecta también
a millones de niños, reduce su coeficiente intelectual y, muy a menudo, produce problemas físicos o mentales mucho más graves. La insuficiencia de
hierro afecta a cientos de millones, compromete su desarrollo físico y mental,
y contribuye de manera notable a la mortalidad derivada de la maternidad.
Estas y otras carencias de micronutrientes pueden reducirse considerablemente
a un costo muy bajo66. Es posible administrar los suplementos en las visitas
habituales a las clínicas, por medio de las guarderías de las escuelas o a través
de los programas de alimentación comunitaria.
Complementos
de bajo coste
Parásitos
• Facilitar el acceso a los micronutrientes cuando sean necesarios.
124
Eliminar los parásitos
Es posible alcanzar una importante reducción en la frecuencia y gravedad de
las infecciones parasitarias a un costo poco elevado por medio de programas
comunitarios para tratar a los niños y a las familias, reducir el riesgo de infección
y de transmisión, e informar a los niños y a sus progenitores sobre las medidas
preventivas y curativas disponibles. Los programas establecidos en las escuelas
desempeñan un papel fundamental en esta cuestión.
• Reducir la frecuencia de las infecciones parasitarias por medio de la
disponibilidad de agua limpia y saneamiento, de educación sobre la higiene
y el acceso a medicamentos.
Esto puede deberse a que
la educación conduce a
mejores prácticas en
materia de atención infantil,
como una mejor utilización
de los establecimientos de
atención de la salud;
también puede
corresponder a un
incremento en los ingresos
de la madre, o a ambos
factores. Las razones
precisas no están claras
(véase Engle y
colaboradores 1997, ob. cit.
Nota 54).
67
EDUCACIÓN SOBRE LA ATENCIÓN SANITARIA
La educación es un elemento esencial de la atención preventiva, porque ayuda
a la gente a asumir el control y la responsabilidad de su propia salud. Uno de
los principales elementos que determinan la salud de un niño de corta edad es
que un progenitor o una persona encargada de la atención esté bien informada67.
Estas actividades educativas a veces se orientan sólo a las madres. Es
importante incluir a los padres, ya que ellos a menudo toman las decisiones en
el hogar, que afectan el bienestar de los niños. Las adolescentes y las mujeres
embarazadas deberían participar también en estos programas de capacitación,
a fin de prepararlas para los retos que significa la maternidad.
Incorporar a
los
progenitores
La educación sobre la salud debería concentrarse en las siguientes prioridades:
• Concientización sobre los beneficios a largo plazo del cuidado preventivo.
• Higiene básica, incluso la que está orientada hacia la alimentación del recién
nacido y del niño de corta edad, y el manejo de sus excrementos.
• Educación en materia de nutrición, que abarque una concientización sobre
las necesidades alimentarias y los beneficios del amamantamiento, el manejo
seguro de la alimentación con biberón cuando sea necesaria, la información
sobre la preparación y el almacenamiento de alimentos y la comprensión
de que las niñas necesitan los mismos alimentos que el resto de la familia.
Prioridades en
materia de
educación
sobre la salud
• El tratamiento de la enfermedad, incluso la terapia de rehidratación oral, y
una concientización sobre la importancia de la intervención cuando sean
necesarias. (Una mayor concientización sobre los síntomas de la neumonía,
por ejemplo, puede reducir la frecuencia de esta enfermedad, que es la
principal causa de mortalidad de recién nacidos y de niños en general.)
• La promoción de un estilo de vida saludable y de la necesidad de evitar
comportamientos arriesgados.
Las sesiones informativas pueden celebrarse en las escuelas, las
guarderías, los centros de atención sanitaria, las oficinas de gobierno municipal, los centros infantiles y familiares o, de una manera casual, en los hogares
durante las visitas de rutina que hacen los trabajadores comunitarios de la
salud. Los temas deben responder a las necesidades de las personas y es
preciso presentarlos de una manera clara, a fin de asegurar que los destinatarios
puedan recordarlos. No conviene presentar demasiadas ideas en una sola
sesión, y los consejos sobre higiene, gestión y preparación de alimentos deberían
tener siempre relación con las condiciones locales, para que puedan aplicarse
Métodos
Utilización de
los medios de
difusión
125
fácilmente en el hogar.
El empleo de prácticas tradicionales de salud puede, en algunos casos,
contribuir a la salud y al bienestar, mientras que en otros su uso es ineficiente
o incluso peligroso. Los educadores en materia de salud deberían reconocer y
apoyar las prácticas positivas, y desalentar —mediante una información clara—
aquellas que perjudican la salud.
El potencial de los medios de difusión para contribuir a la educación
sobre la salud no debe dejarse de lado. En un país de América Latina, una
encuesta descubrió que las personas tenían veiticinco veces más posibilidades
de obtener información sobre la salud por medio de la televisión que de los
profesionales de la salud. Las encuestas de los medios de difusión muestran
que la información sobre la salud es una de las cuestiones que más interesan
al público68. Las autoridades locales sanitarias deberían concebir métodos
constructivos para utilizar de la mejor manera posible este importante
instrumento.
OPS (1996), ‘Healthy
People, Healthy Spaces’,
Informe del director,
Organización Panamericana
de la Salud.
69
Piot, P. (1997), ‘Fighting
AIDS Together’ en UNICEF
(ed), El progreso de las
naciones, Nueva York:
UNICEF.
68
Educación sobre la salud para los niños
Es posible educar con eficacia a los niños para que presten atención a los
temas de salud, asuman la responsabilidad de cuidarse a sí mismos y a sus
hermanos menores e influyan en los adultos para que cambien sus prácticas.
La experiencia ha mostrado que la difusión de la información sobre temas de
salud a través de la comunicación niño-niño es muy efectiva. (Véase la lista de
recursos, donde aparecen varias publicaciones de utilidad.)
Las escuelas, donde la asistencia es amplia, suelen ser los mejores
lugares para crear prácticas acertadas de salud. Los centros sanitarios locales,
como parte de su esfuerzo para integrar la prestación servicios y crear alianzas
efectivas, deberían participar en la educación sobre la salud y las prácticas
higiénicas en las escuelas locales y las guarderías. Por ejemplo, hacer partícipes
a los niños en la supervisión de las condiciones ambientales en las escuelas, o
fijar la escuela como un modelo de saneamiento adecuado, puede tener
grandes repercusiones sobre el resto de la comunidad. Los escolares pueden
prestar su apoyo a los centros de salud en las investigaciones y evaluaciones
locales, y en la difusión de información sobre la salud a sus familias y a la
comunidad en general.
De niño a niño
Alianzas entre
la educación y
la salud
Educación sobre el VIH/sida
Durante los últimos años, un elemento fundamental de la atención preventiva ha
sido la educación sobre el VIH/sida. En algunos países se trata de un problema
relativamente nuevo. En otros, es una cuestión pública de salud que ha alcanzado
dimensiones catastróficas, y ha echado a perder los logros obtenidos durante los
últimos decenios en cuanto a la salud y la supervivencia. La situación es más
grave en algunos países del África subsahariana, y la epidemia avanza en Asia.
Las mujeres en edad de procrear representan la mitad de las nuevas infecciones,
y muchas de ellas tienen menos de veiticinco años de edad69. Los efectos de la
enfermedad son devastadores y de amplio alcance, ya que no sólo afectan a las
personas enfermas, sino también a sus familias. Incluso cuando las madres no
trasmiten la enfermedad a sus hijos durante el parto o por medio del
amamantamiento, su debilidad puede dificultar o imposibilitar el cuidado del niño.
Mujeres,
niños y el sida
El número de niños que se han quedado huérfanos a causa del Sida es
un problema de proporciones cada vez mayores, sobre todo en África. Las
terapias médicas de alto costo han permitido controlar en cierto grado la
126
enfermedad en los países más ricos. Pero sólo una pequeña cantidad del
dinero que se gasta en todo el mundo en la investigación sobre el VIH/sida se
ha destinado a la búsqueda de una vacuna asequible, la única solución razonable
en la mayoría de los países pobres. Entre tanto, la educación es esencial, y
deberían utilizarse todas las vías disponibles: los prestadores de servicios de
salud, las escuelas, los medios de difusión, los grupos de voluntarios, las
personalidades públicas y el sector privado, todos deben desempeñar el papel
que les corresponde.
• Apoyar los programas de educación sobre la salud como un elemento
esencial de la atención primaria de salud basada en la comunidad.
UNICEF (1997), Youth
Health –For a Change: A
UNICEF Notebook on
Programming for Young
People’s Health and
Development, borrador de
trabajo.
71
Ibíd.
72
UNICEF (ed), El progreso
de las naciones 1998,
Nueva York: UNICEF.
70
• Utilizar los medios de difusión locales como un método efectivo de educación,
así como a otros aliados.
• Comprometer a los niños en la tarea de educar sobre la atención sanitaria,
tanto en las escuelas como mediante la comunicación niño-niño.
LAS NECESIDADES ESPECIALES DE LOS
ADOLESCENTES Y DE LOS NIÑOS DE MAYOR EDAD
Los niños de mayor edad y los adolescentes no suelen estar tan expuestos a
las enfermedades como los niños de corta edad, ni tampoco dependen tanto
de otras personas para resolver sus necesidades básicas. Pero tienen algunos
problemas de salud que pueden ser graves y amenazar su vida, y que exigen
respuestas muy concretas. El abanico de problemas y su importancia varía de
un lugar a otro, pero las encuestas muestran que, en general, el riesgo principal en materia de salud para las adolescentes, y la mayor causa de mortalidad,
son las complicaciones derivadas del embarazo, el aborto y el parto. Para los
adolescentes, los accidentes y la violencia son las causas principales de
mortalidad70. En muchos países, el abuso de drogas presenta también un
riesgo importante para la salud de este grupo de edad, así como las
enfermedades de transmisión sexual, que afectan a uno de cada veinte
adolescentes en todo el mundo71. Más de la mitad de las nuevas infecciones
con el VIH afectan a los jóvenes con edades entre los quince y los veiticuatro
años72. Debido a que la adolescencia es un período de rápido crecimiento
físico, la carencia de vitaminas y de minerales son comunes en esta edad. Los
jóvenes también necesitan información y educación, atención sanitaria
respetuosa y sin prejuicios, servicios de urgencias y un entorno acogedor que
minimice los riesgos.
Riesgo de
salud para los
adolescentes
Muchas razones explican por qué los adolescentes no tienen acceso a
los servicios que necesitan. Debido a que los recién nacidos y los niños de
corta edad corren mayores riesgos, sus necesidades tienen prioridad en el
marco de unos sistemas de salud que suelen padecer una escasez crónica de
recursos. Puede ser también que los adolescentes rechacen la atención sanitaria por considerarla irrelevante. El aspecto especialmente sensible de algunas
de sus carencias en materia de salud puede impedir que busquen la ayuda
profesional que requieren y llevarles a aplicarse medicamentos por su cuenta,
hacer caso omiso a sus problemas o recurrir a personas no cualificadas.
Muchos adolescentes trabajan durante largas horas o viven fuera del hogar;
debido a que la atención primaria de salud suele ser comunitaria, y concentrarse
a menudo en la unidad familiar, puede resultar difícil el acceso para los
adolescentes. Cuanto más expuestos y vulnerables se encuentran los jóvenes,
menos posibilidades tienen de disponer de un fácil acceso a los servicios de
salud que precisan. Otro problema es la educación sanitaria; a menudo existe
Obstáculos a
la atención de
la salud para
los
adolescentes
127
una resistencia social, por ejemplo, a abordar con los jóvenes asuntos
relacionados con la sexualidad, en el error de que esta información puede
alentar su actividad sexual.
Evaluación y planificación que incorpora a los adolescentes y
responde a sus necesidades
Los adolescentes rechazan con frecuencia decisiones e intervenciones que se
hacen en su nombre sin su participación. Por ello es fundamental que participen
estrechamente en el establecimiento de las prioridades de su propia atención
sanitaria. Las necesidades de los distintos grupos de edad varían unas de
otras. Niñas y niños, grupos étnicos diferentes, jóvenes que asisten a la
escuela y aquellos que trabajan, jóvenes que viven con sus familias y aquellos
que se encuentran en las calles, todos ellos afrontan realidades diversas. Las
autoridades de salud y los grupos voluntarios deberían tener en cuenta las
perspectivas de los distintos grupos de adolescentes a fin de comprender la
mejor manera de ofrecerles apoyo. La participación de los adolescentes resulta
especialmente útil para definir los programas efectivos que deben crearse.
Servicios de salud acogedores para los jóvenes
Además de los exámenes de rutina, la atención preventiva y el tratamiento de
enfermedades comunes que deberían estar disponibles para todos los niños,
los adolescentes necesitan acceso a la atención de problemas relacionados
con el abuso de drogas, y a servicios de tratamiento y orientación para el
cuidado de las enfermedades de transmisión sexual. Precisan una variedad de
servicios de atención de la reproducción, incluso un control de la natalidad
adecuado, y orientación sensible y respetuosa. Los servicios tienen que hacer
hincapié en la prevención de los embarazos no deseados, y las autoridades de
salud deben asegurar que las adolescentes dispongan de alternativas a los
abortos provocados en condiciones antihigiénicas, la única solución para muchas
de ellas. (En Lagos, 67 % de las personas que acudieron a recibir asistencia
hospitalaria en 1983 como resultado de una septicemia a causa de un aborto,
fueron muchachas de entre once y veinte años de edad73.) Si se desea llevar
a término el embarazo, la adolescente debe recibir una atención prenatal
completa, teniendo siempre en cuenta que las adolescentes corren un mayor
riesgo de sufrir complicaciones.
Para muchos de los adolescentes que pertenecen a este grupo de
edad, y en especial para aquellos que viven en la calle, es muy posible que la
mejor manera de satisfacer las necesidades en materia de atención sanitaria
sea por medio de servicios de difusión o centros de consulta. En Sudáfrica, el
Youth Information Centre Pilot Project ofrece servicios de salud exclusivamente
para adolescentes y está concebido para ayudarles a que tomen decisiones
con conocimiento de causa sobre su vida. El personal está compuesto por
jóvenes vestidos de manera informal, y las instalaciones incluyen cuartos para
orientación privada y espacio para que los jóvenes socialicen, además de
música y videos74.
En muchos casos no resulta realista, desde el punto de vista económico,
apoyar sistemas paralelos de atención sanitaria, y los jóvenes tendrán que
recurrir a los centros de salud que sirven a la población general si desean
recibir una asistencia adecuada. Para conseguir servicios de salud más
acogedores para los adolescentes, es importante que el personal médico sea
consciente de sus preocupaciones, considere sus problemas de salud sin ningún
tipo de prejuicios, y respete la necesidad de confidencialidad de los jóvenes.
Los trabajadores de la salud deberían estar capacitados para responder a las
Salud de la
reproducción
Servicios de
consulta
Personal
médico
128
inquietudes de los adolescentes, tanto en lo que se refiere a la competencia
técnica como a la comunicación efectiva, y la capacitación debería ser impartida
por quienes han tenido éxito al trabajar con jóvenes.
Educación sobre la salud para los adolescentes
Los adolescentes y los niños mayores necesitan información precisa sobre la
salud sexual y de la reproducción, las consecuencias del abuso de alcohol,
tabaco y drogas, las necesidades en materia de nutrición de sus organismos
en rápido proceso de crecimiento, higiene básica y prevención de enfermedades.
Es importante no dar por sentado que, debido a que los jóvenes aparenten
una inteligencia despierta por haber vivido en la calle, dispongan de conocimientos
sobre las cuestiones de salud. En varias entrevistas con jóvenes encarcelados,
por ejemplo, se ha comprobado que menos de la mitad sabía que la abstinencia
sexual reducía el riesgo de contraer una infección con el VIH75. Por desgracia,
gran parte del material pedagógico disponible se encuentra en forma impresa,
y sólo resulta útil para quienes han alcanzado un nivel aceptable de competencia
lectora. Los folletos u otro tipo de material impreso no se pueden emplear
porque ni siquiera los adolescentes que saben leer pero son analfabetos
funcionales se sienten cómodos con las palabras escritas76. A menudo resulta
necesario crear un contacto directo, mediante una información concreta y
reforzada por medio de un debate.
Pocas pruebas muestran que la información, por sí sola, sea efectiva
para cambiar un comportamiento arriesgado. Para tomar decisiones saludables,
los adolescentes necesitan disponer de una gama de aptitudes: la capacidad
de resistir a la presión de los compañeros, de pensar a largo plazo, de sopesar
las opciones, de afrontar los conflictos y de tomar decisiones responsables.
Para que este tipo de educación tenga repercusiones debe provenir de personas en quienes los adolescentes confíen y respeten. Algunos de los programas
que han dado mejores resultados utilizaron educadores de la misma edad. La
Sociedad Undugu, de Kenia, ha descubierto la eficacia de utilizar a las niñas
que habían abandonado su vida en las calles para que hablaran de cuestiones
delicadas con sus antiguas amigas que todavía viven en la calle77. Un análisis
integral de los programas de prevención del abuso de drogas en Estados
Unidos descubrió que los programas en que participaban los jóvenes eran
mucho más eficaces; se averiguó que el contenido de los programas no
alcanzaba los resultados previstos cuando no se llevaban a cabo mediante un
enfoque participativo e interactivo78.
Para los adolescentes que asisten a la escuela, la educación sobre la
salud puede formar parte del programa de estudios. También se pueden crear
servicios específicos de orientación para ellos. Para los niños que se encuentran
en el hogar, en el lugar de trabajo o en la calle, es preciso concebir otras
soluciones. Las autoridades locales responsables de la salud deben trabajar
estrechamente con las organizaciones que se ocupan de diversos grupos de
jóvenes, y ofrecerles el apoyo y el respaldo técnico que necesiten.
En algunos países, los medios de difusión especializados en espectáculos
se han utilizado con éxito para comunicar cuestiones de salud a los adolescentes.
Un video y un libro de dibujos sobre la prevención del VIH/sida resultó muy
efectivo en Brasil; algunas canciones populares en Filipinas aumentaron la tasa
de llamadas telefónicas a una línea para la juventud, y en India, una serie de
televisión tuvo repercusiones sobre las actitudes hacia el matrimonio temprano
de las adolescentes79.
Educación
entre iguales
Medios de
difusión
129
Amplios niveles de apoyo
Los asuntos problemáticos de salud de los adolescentes se relacionan
estrechamente con su vida social, sus relaciones con la familia, su acceso a la
educación y el grado de esperanza que sienten respecto a su vida. La
información y la atención sanitaria tendrán muy pocas repercusiones sobre la
conducta arriesgada si no están respaldadas por un apoyo que establezca
alternativas realistas y por entornos que disminuyan los riesgos. Las advertencias
sobre los peligros del abuso de drogas, por ejemplo, tendrán pocas
consecuencias para los niños que llevan vidas peligrosas y están concentrados
en una supervivencia inmediata. Las actividades para evitar la propagación de
las enfermedades de transmisión sexual serán una pérdida de tiempo si la
supervivencia de los niños depende de vender su cuerpo a cambio de alimentos
y refugio. La desintoxicación de drogadictos adolescentes tiene poco sentido a
menos que exista un apoyo y un respaldo durante y después del proceso80.
Para abordar las necesidades de salud de los niños y de los adolescentes de
una manera efectiva, es necesario abordar las más amplias cuestiones sociales
y económicas que afrontan en su vida.
· Siempre que sea posible, crear servicios de salud especiales para los
adolescentes que respondan a sus necesidades concretas y estén concebidos
para aceptar su participación.
· Capacitar a los trabajadores de la salud para que respondan de manera
sensible y sin prejuicios a las preocupaciones de los jóvenes.
· Incluir en la educación conocimientos sobre temas de salud, además de
fomentar la visión de largo plazo y la responsabilidad en la toma de decisiones.
Siempre que sea posible, utilizar educadores de la misma edad, y hacer
hincapié en los enfoques basados en la participación.
· Utilizar los medios de comunicación para la educación sobre cuestiones
importantes para los adolescentes.
130
7
Vecindarios para los niños
La Convención sobre los Derechos del Niño hace hincapié en la
importancia que representan para los niños y adolescentes los vecindarios
seguros y acogedores. El documento reconoce también su derecho al juego y
a la recreación, a la participación en la vida cultural de sus comunidades, así
como su derecho a asociarse con otros, a disponer de acceso a la información
y a recibir preparación para convertirse en ciudadanos responsables dentro de
una sociedad libre. Para apoyar estos derechos, el documento garantiza la
protección contra la discriminación y contra la violencia de cualquier tipo1.
Hay muchas comunidades que no logran ofrecer este nivel de seguridad
y de apoyo. En todo el mundo, los niños y adolescentes de las zonas urbanas
revelan sus miedos y su deseo de vivir en paz y seguridad. Para muchos
niños, se trata de una preocupación incluso más importante que la necesidad
de recibir alimentos o atención sanitaria. También es un motivo de preocupación
para todos aquellos que están comprometidos en la formación de ciudadanos
responsables. Los niños que crecen en entornos donde predomina el miedo y
donde las relaciones sociales son limitadas sufren una discapacidad causada
por esta distorsión de la vida comunal, y tienen menos posibilidades de desarrollar
la comprensión y las aptitudes fundamentales para la participación cívica.
Cuando las ciudades son lugares seguros y animados, pueden llegar a
ser la expresión más noble de la cultura humana, ya que alientan una calidad
en las relaciones que estimula la creatividad y fomenta la civilización en su
mejor sentido. Pero si las ciudades están invadidas por el miedo y la ansiedad,
se pierde el potencial para alcanzar esos logros y se convierten en lugares
literalmente "incivilizados". En estos casos, las personas se sienten amenazadas
e inseguras, no se atreven a utilizar los espacios públicos y se aíslan cada vez
más. Los negocios amenazan ruina, los servicios se deterioran, se menoscaba
la vida comunal y las oportunidades se reducen para todo el mundo. La
Los vecindarios locales
deberían representar
una transición segura y
acogedora hacia un
mundo más amplio: un
lugar donde los niños
puedan jugar sin
peligro, hacer recados,
relacionarse con los
demás y aprender de
las personas que les
rodean. Es importante
considerar que las
niñas tienen la misma
necesidad que los
niños de jugar y
disfrutar del
compañerismo y la vida
comunitaria.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
Convención sobre los
Derechos del Niño, artículos
2, 15, 17, 29, 30, 31.
1
131
desintegración de una calle animada y de la vida comunal aumenta la frecuencia
de las actividades antisociales y, por ello, el problema se perpetúa a sí mismo.
El miedo y la inseguridad se alimentan de las desigualdades que
caracterizan a muchas ciudades. Las frustraciones generadas por la injusticia
y la exclusión pueden fomentar la agresión contra uno mismo y contra los
demás. El abuso del alcohol y las drogas, la violencia familiar, la delincuencia y
el vandalismo son expresiones naturales de la ira y la desesperanza2. Lo
mismo ocurre con la apatía y la resignación, que fomentan una atmósfera de
inseguridad. Cuando las condiciones son muy difíciles, la solidaridad suele
desaparecer, para dejar en su lugar la agresividad, el recelo y la violencia en
torno a una escasa cantidad de recursos y de oportunidades3. La penuria
puede incrementar las diferencias entre las personas, y un nivel crónico de
tensión puede hacer que hasta los incidentes más pequeños queden fuera de
control.
Para encontrar soluciones duraderas a la violencia y la inseguridad es
preciso eliminar la pobreza y la exclusión por medio de políticas de vivienda y
de educación, un aumento de las oportunidades de trabajo y una serie de
cambios en el sistema judicial. Pero en el contexto de estos esfuerzos más
amplios, algunas medidas prácticas pueden abordar la inseguridad de los
miembros de la comunidad. Estas medidas deben formar parte de una actividad
integrada y con conocimiento de causa para promover una activa vida comunal
y una cultura que descarte la violencia. En este capítulo analizaremos algunos
enfoques que las autoridades locales pueden adoptar para contribuir a crear
comunidades seguras y optimistas, que promuevan los derechos de los niños.
Los propios pobladores pueden llevar a cabo muchas de estas medidas, con
apoyo y asistencia técnica. Otras exigirán una intervención más activa de las
autoridades locales, siempre con la participación de la población.
Miedo e
inseguridad
Exclusión
Medidas
positivas
CÓMO LAS COMUNIDADES ACOGEDORAS
AFECTAN EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS
Durante la primera infancia, el hogar es el centro de la vida y el lugar donde se
transmite el aprendizaje en un mayor grado. Pero a medida que los niños se
transforman en personas más competentes, el mundo exterior adquiere cada
vez más importacia. En teoría, un vecindario debería ser un lugar donde los
niños puedan jugar con seguridad, llevar recados, caminar hacia la escuela,
socializar con sus amigos, observar las actividades de los demás y aprender
de ellas. Cuando los vecindarios ofrecen una transición segura y acogedora
hacia un mundo más amplio, los menores pueden poner a prueba y desarrollar
gradualmente su competencia antes de afrontar la ciudad en toda su
complejidad.
En el contexto diverso y dinámico de la vida urbana, los vecindarios
locales pueden ser entornos complejos, que exigen unas aptitudes y una
capacidad de comprensión y de decisión más rigurosas que las requeridas
dentro del hogar. Es necesario asimilar nuevas imágenes y sonidos, reaccionar
ante caras extrañas y situaciones poco familiares y aprender nuevas reglas.
Descubrir cómo abordar estos problemas forma parte importante de la creciente
competencia e independencia de cualquier niño. También ofrece a los menores
la oportunidad de comenzar a comprender, aceptar y, en teoría, disfrutar de
las diferencias, algo fundamental en el proceso mediante el cual se convierten
en ciudadanos tolerantes y responsables.
de la Barra, X. (1998),
‘Poverty: The Main Cause of
Ill Health in Urban Children’,
Health, Education and
Behavior, 25(1): 45–49.
3
Moser, C. O. N. (1996),
Confronting Crisis: A
Summary of Household
Responses to Poverty and
Vulnerability in Four Poor
Urban Communities,
Washington DC: Banco
Mundial.
2
132
Pero cuando los vecindarios son lugares peligrosos y amenazantes, los
niños no pueden utilizarlos plenamente o se ven obligados a afrontar riesgos
inapropiados tanto para su cuerpo como para su mente. El miedo al tráfico, a
la violencia o a las malas compañías atrapa en sus hogares a muchos niños
que no pueden satisfacer muchas necesidades sociales y físicas. Esto parece
haberse convertido en un fenómeno cada vez mayor, sobre todo en las zonas
más acomodadas de las ciudades de todo el mundo. Diversos observadores
han señalado que en Estados Unidos y en el Reino Unido los niños sufren cada
vez mayores restricciones en su acceso a lugares espontáneos de juego en
su vecindario. Permanecen encerrados en su casa viendo la televisión o, aquellos
que pueden costearlo, se ocupan en actividades programadas, como deportes
organizados o clases de aprendizaje especial4. Estas actividades son valiosas,
pero no sustituyen los beneficios del juego no estructurado con niños de la
misma edad, que los menores necesitan para su desarrollo físico, social,
intelectual y emocional. Tampoco pueden sustituir el creciente sentimiento de
participación que los niños obtienen cuando forman parte de la vida de su
vecindario.
En los vecindarios pobres de las ciudades del hemisferio sur, donde con
mucha frecuencia la vida en el hogar se extiende sobre el espacio público, los
niños suelen disponer de un mejor acceso al mundo exterior. No es raro
observarlos jugando libremente en las calles, que forman parte de la estructura
social de la abigarrada vida vecinal. Pero resulta muy importante no caer en la
tentación de considerar esta situación desde un punto de vista romántico.
Aunque los niños disfrutan de una mayor libertad de espacio, es muy posible
que estén jugando cerca de desagües abiertos, en pasadizos peligrosos o en
medio de una pila de basura o de desechos peligrosos. A menudo corren
riesgos cuando juegan cerca de un tráfico intenso. En muchas ciudades, los
progenitores se quejan de que no tienen otra posibilidad que dejar que sus
hijos se muevan con libertad debido al tamaño reducido de sus hogares.
Cuando las familias viven cerca de distritos comerciales llenos de gente o en
zonas en que hay altos índices de crimen, los progenitores tienen miedo de los
peligros que pueden correr sus hijos o de que se sientan atraídos por la vida
de la calle. Éste es un motivo concreto de preocupación cuando el vecindario
ofrece pocas actividades interesantes para los niños de mayor edad.
Los niños tienen menos capacidad que los adultos para detectar los
estímulos negativos y hay muchas formas en que se puede menoscabar su
sentido de la seguridad. Las tensiones en el vecindario, la violencia étnica, el
robo, la violación, el vandalismo, el maltrato por parte de los compañeros en
las escuelas, el uso de drogas, la brutalidad policial y la corrupción pueden
contribuir a que los adolescentes piensen que viven en un mundo precario y
amenazante. Las investigaciones han demostrado que los niños que crecen
en comunidades violentas tienen menos competencia social, una motivación
inferior para asistir a la escuela, y suelen ejercer un menor control sobre su
conducta5. Cuando los niños se acostumbran a la violencia, pueden perder la
capacidad para simpatizar con sus víctimas, y tienen más posibilidades de
desempeñar el papel de agresores6.
Es posible que la inseguridad que afrontan muchos niños de las zonas
urbanas no sea suficiente para ponerlos en peligro. Pero esta situación suele
menoscabar su confianza en el orden social y el sentimiento de pertenencia a
la comunidad. Incluso, las conductas menos amenazadoras afectan la calidad
de vida del vecindario y reducen las posibilidades disponibles para los niños y
jóvenes. El vandalismo de la propiedad pública, por ejemplo, puede obstaculizar
el acceso de los menores a una variedad de instalaciones y programas. Una
investigación en Chawama, Zambia, señaló que el vandalismo y el robo fueron
Restricciones
Libertad
Peligros
Véase, por ejemplo, Hart,
R. (1984), ‘The changing
city of childhood, implications for play and learning’,
Catherine Molony Memorial
Lecture, City College
Workshop Center, Nueva
York; y Hillman, M. (1995),
One False Move: A Study of
Children’s Independent
Mobility, Londres: Policy
Studies Institute.
5
Barbarin, O. y de Wet, T.
(1997), ‘Violence and
emotional development in
black townships of South
Africa: an ecological
approach’, Urban Childhood, Trondheim, Noruega.
6
Newell, P. (1997), ‘Children
and violence’, Innocenti
Digest # 2, Florencia:
Centro Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF.
4
133
determinantes para que se eliminaran las clases vespertinas y una serie de
programas y oportunidades recreativas para mujeres y jóvenes en las escuelas
locales y en los centros comunales7.
Diversas medidas pueden ayudar a las comunidades a integrar a los
niños en la vida comunal de una manera segura y positiva. Se trata en parte
de una cuestión de actitud: es preciso que las personas comprendan con
claridad los grandes beneficios que aporta una comunidad acogedora para los
niños. Aunque en la mayoría de los casos se acepta a los menores como una
parte natural de la vida del vecindario, a menudo no son acogidos
favorablemente en esfera pública, donde las preocupaciones en las preferencias
de los adultos tienen mayor prioridad. Una campaña de información amplia
sobre los derechos de los niños puede convencer a la opinión pública de que
los niños son también personas con inquietudes legítimas. Las autoridades
locales pueden fomentar un cambio de actitud por medio de la atención que
conceden a los espacios públicos. Es una cuestión menor, por ejemplo, instalar
una fuente de agua a la altura de los niños más pequeños, pero sirve para
enviar un mensaje muy poderoso. Una intervención activa de las autoridades
locales puede ser también necesaria para combatir la discriminación contra los
grupos minoritarios, las niñas y las personas con discapacidades.
Concientización
INSEGURIDAD EN LA COMUNIDAD Y
TEMORES SOCIALES
Cada vez hay un mayor consenso sobre la imposibilidad de hacer frente a la
violencia y a la inseguridad ciudadana sólo por medio de la represión, y sobre la
necesidad de las medidas preventivas para lograr resultados8. La inseguridad
se combate con mayor eficacia cuando los miembros de la comunidad tienen
un sentimiento de propiedad sobre sus vecindarios. Las autoridades locales
pueden alentar y coordinar estrategias comunitarias de amplio alcance que
contribuyan a evitar el crimen y promover la seguridad.
Medidas de
prevención
El espacio público como punto de apoyo de la unidad social
Las actividades habituales de los pobladores en un espacio común suelen
fomentar firmes vínculos sociales. Las relaciones entre los miembros de la
comunidad pueden establecerse de manera más fácil en los vecindarios de
bajos ingresos donde las personas tienen razones para depender unas de
otras, y donde tienen menos posibilidades de satisfacer todas sus necesidades
dentro de su propio hogar. Contrariamente, hay cada vez más personas
acomodadas en todo el mundo que viven aisladas de sus vecinos en complejos
habitacionales cerrados o en edificios de alta seguridad. La movilidad que
ofrecen los automóviles particulares aparta aún más a sus usuarios de las
comunidades locales. En los barrios pobres también puede imperar el miedo,
pero una presencia más frecuente de la gente en las calles y en los espacios
públicos puede servir para apoyar una extraordinaria vida comunal, y convertir
a los vecindarios en lugares más adecuados para que los niños jueguen.
Este fenómeno actúa en dos sentidos. La presencia de los niños en los
espacios públicos contribuye a estimular una relación positiva entre los adultos.
Las personas encargadas del cuidado de los menores los controlan y comparten
una preocupación común. De este modo, cuando los adultos se encargan de
controlar a los niños de otra persona, se fomentan otras formas de cooperación.
Algunas comunidades han descubierto que el juego de los niños puede ser una
estrategia para abordar los conflictos étnicos en zonas problemáticas9. Es
necesario hacer hincapié en que un vecindario donde se alientan y se apoyan
Utilización de
los espacios
públicos
Moser 1996, ob. cit. Nota
3.
8
Vanderschueren, F.
(1998), ‘Towards safer
cities’, Habitat Update,
4(1): 1–6.
9
Menary, S. (1990), Play
Without Frontiers: A Policy
Document on Community
Relations in Children’s Play,
Playboard Belfast, Irlanda
del Norte.
7
134
las actividades de los niños tiene mayores posibilidades de convertirse en un
lugar seguro y mejor para todas las demás personas también. Crear firmes
vínculos sociales forma parte de un proceso que se perpetúa a sí mismo y que
puede cimentar el desarrollo local en todos los frentes.
Las autoridades locales pueden contribuir de diversas maneras a este
proceso. En el capítulo 5 analizamos las iniciativas que pueden impulsar vínculos
amistosos entre los vecinos más cercanos: el mejoramiento de los espacios
comunes, la atención a los modelos culturales, las medidas para disminuir la
hostilidad y la participación de los pobladores en la planificación y en la toma de
decisiones. Los mismos principios pueden aplicarse a la comunidad en general.
La teoría de que es necesario defender los espacios sugiere que las
características físicas de los asentamientos residenciales tienen influencia sobre
la actividad criminal10. El tamaño de los edificios, la ubicación entre ellos y en
relación con la calle, la calidad del espacio público, todo ello puede contribuir a
crear diferencias entre las tasas de criminalidad de un vecindario con respecto
a otro. El factor decisivo es el grado de control que los pobladores ejercen
sobre el espacio que rodea sus viviendas. La utilización frecuente de áreas
exteriores y las relaciones sociales que acompañan esta actividad incrementa
la capacidad del vecindario para llevar a cabo un control no estructurado, y
tiende a disuadir los comportamientos antisociales. Cualquier factor que aliente
a las personas a ampliar sus actividades más allá del interior de sus viviendas
es positivo desde esta perspectiva. Calles y callejones bien iluminados, porches
o galerías en las entradas de las casas, ventanas orientadas hacia la calle y un
espacio público acogedor, pueden contribuir a crear una presencia comunitaria
activa y, por consiguiente, a que los vecindarios sean más seguros para los
niños.
Una reacción muy frecuente a la inseguridad ha sido aislar las viviendas
de su entorno inmediato por medio de muros, enfoque que por lo general se
asocia con los conjuntos cerrados de las personas acomodadas. Esta medida
puede mejorar la situación para los vecinos inmediatos, pero puede crear
también barrios aislados que, en última instancia, reducen el nivel general de
seguridad y de urbanidad. Los muros elevados no son una solución contra el
crimen. Un planteamiento menos exclusivo consiste en clausurar una de las
salidas de una calle, a fin de crear una calle sin salida. Esta medida reduce el
tráfico y al mismo tiempo se ha comprobado que incrementa el sentimiento de
propiedad de los pobladores.
Aunque los gobiernos locales carezcan de los recursos necesarios para
poner en práctica los cambios más importantes en la configuración de los
vecindarios, es primordial tomar medidas que permitan apoyar a los pobladores
en la modificación de sus propios entornos a fin de incrementar su capacidad
de control. Mediante el empleo de los pobladores en el mantenimiento y la
gestión de las instalaciones locales, las municipalidades pueden al mismo tiempo
proporcionar puestos de trabajo e incrementar el sentimiento de propiedad,
un factor que puede ser de suma importancia para reducir los actos de
vandalismo.
En todo el mundo hay una tendencia general hacia la privatización de
los espacios públicos. Esta medida puede suponer el ingreso de recursos
financieros, pero la inversión es desigual, por lo general, y suele traer como
consecuencia una tendencia hacia la exclusión y la segregación. A menos que
se tomen las medidas necesarias para asegurar que todos los pobladores
locales, sin discriminación, tengan acceso a los espacios que son propiedad de
una empresa privada que ha invertido en su desarrollo, esta situación puede
Espacios que
es necesario
defender
Levantar
muros
Gestión local
Privatización
Newman, O. (1972),
Defensible Space, Nueva
York: Macmillan and Co.
10
135
menoscabar la vida pública de la comunidad y limitar las relaciones sociales
esenciales para crear comunidades vitales y seguras.
· Apoyar medidas que alienten la utilización cada vez mayor de las calles y
de los espacios públicos por parte de las personas de la comunidad, como
la iluminación de las calles, la instalación de bancos públicos, la existencia
de un espacio común agradable y de zonas para que los niños jueguen, y
patrocinar actos culturales, foros y festividades locales.
Marcus, M. (1995), Faces
of Justice and Poverty in the
City, París: European Forum
for Urban Security.
12
Ibíd.
13
Ibíd.
11
· Celebrar reuniones de los pobladores para hablar sobre enfoques positivos
en torno al control por parte de la comunidad, y asistir a los pobladores en
las actividades para modificar sus entornos locales.
· Emplear a los pobladores locales para la gestión y las tareas de
mantenimiento de las instalaciones locales.
· Antes de permitir la privatización de cualquier espacio público, valorar las
repercusiones potenciales de esta medida sobre los pobladores locales;
comprometer a éstos en el proceso de planificación, y asegurar que los
espacios privatizados permanezcan disponibles para los pobladores locales
sin ningún tipo de discriminación.
Protección policial, aplicación de la ley y alternativas comunitarias
Suele haber un mayor índice de criminalidad en los vecindarios pobres y, sin
embargo, los pobladores de bajos ingresos en las zonas urbanas por lo general
no disfrutan de una protección adecuada, carecen de recursos para obtener
representación jurídica y tienen pocas posibilidades de que se les haga justicia
en el marco de los sistemas inaccesibles, ineficientes y a menudo corruptos11.
La falta de confianza en la policía es generalizada, a menudo por una buena
razón: un informe interno llevado a cabo en un estado de Brasil, por ejemplo,
demostró que 80 % de los miembros de la fuerza policial eran corruptos. La
falta de eficacia del sistema oficial alienta a que muchas personas tomen la
justicia por su mano. La creación de grupos de vigilantes y la aceptación de la
ley de la calle pueden tener como consecuencia una escalada de la violencia.
En algunos casos, los criminales locales obtienen cierto grado de legitimidad y
protección dentro de sus comunidades, a cambio de protección en la zona
local12.
Corrupción
Ley de la calle
Abordar las deficiencias en la aplicación de la ley es una medida esencial
para reducir la inseguridad y restablecer la confianza pública. Las fuerzas
policiales y los sistemas de justicia deben inspirar seguridad, ser accesibles y
receptivos, y la aplicación de la ley debe ser una actividad establecida desde
las bases, y no una respuesta impuesta desde arriba. La ciudad de Cali,
Colombia, ha llevado a cabo diversas medidas experimentales: todos los
miembros de la policía se han visto obligados a participar en cursos de formación
sobre derechos humanos y relaciones con la ciudadanía, las autoridades han
concentrado a las fuerzas policiales en las zonas donde impera una tasa más
elevada de criminalidad, en todos los cuarteles de policía se hacen informes
dirigidos al alcalde sobre las tendencias de la violencia y, finalmente, la ciudad
ha promovido la creación de centros de conciliación en diversos vecindarios,
donde cuestiones que de otra forma podrían desencadenar un enfrentamiento
violento se tratan de negociar por medio de actividades de mediación13.
Capacitación
policial
En New Haven, Estados Unidos, ciudad con un alto índice de violencia,
el jefe de policía ha contado durante los últimos cinco años con la participación
de una junta compuesta por jóvenes en las entrevistas a posibles reclutas. En
la actualidad, la junta ha participado en la contratación de más de una cuarta
Participación
de la juventud
136
parte de la fuerza policial. Los miembros de la junta de jóvenes son elegidos
en sus escuelas, o después recomendados por otros miembros de la junta.
Este método ha conducido a procesos de amistad entre los policías y los
jóvenes14.
En Dakar, Senegal, se ha establecido un sistema por el cual las disputas
en los vecindarios reducidos se dirimen en los cuarteles policiales mediante
negociaciones amistosas. La municipalidad ha impulsado una asociación de
abogados jóvenes para que establezcan centros de información jurídica y
organicen conferencias sobre cuestiones legales. Una de las actividades
principales consiste en informar a las mujeres sobre sus derechos jurídicos15.
En una ciudad mediana de Francia se estableció un pequeño cuartel policial
frente a un lugar público de reunión donde se producían alborotos por la
noche. El oficial de guardia estableció lazos de confianza con los pobladores,
inició conversaciones con las personas que paseaban por allí y contribuyó a
dirimir cualquier disputa que surgiera16.
En Uganda se ha puesto en práctica un auténtico sistema popular para
abordar la seguridad comunitaria y la aplicación de la ley. Los "consejos de
resistencia", elegidos democráticamente en el plano local y vinculados al gobierno
local, se han convertido en la primera institución a la que recurre la gente en
casos de violencia o de crimen. Estos consejos informan, a su vez, a la policía.
El consejo gestiona por su cuenta muchos casos, en especial asuntos de
derecho civil sobre cuestiones como deudas, daños a la propiedad, problemas
con la propiedad de la tierra y derecho común. También lleva a cabo actividades
de mediación y puede impartir justicia de manera rápida y gratuita, descargar
de trabajo al sistema de justicia criminal, mejorar la seguridad en los vecindarios
y aumentar la colaboración con la policía17.
En la isla de Reunión, donde la capital sufre altos índices de criminalidad,
pobreza y desempleo, se han establecido "Casas de la Justicia y la Ley" en
zonas particularmente complicadas. Voluntarios comunitarios capacitados ofrecen
servicios de conciliación y mediación para ayudar a los ciudadanos a encontrar
soluciones pacíficas en las situaciones de crisis. Se espera que los agresores
reparen los daños que hayan infligido a sus víctimas18.
Los movimientos de autodefensa no son una solución para la inseguridad,
sin duda existen respuestas comunitarias más constructivas, y las autoridades
locales deberían apoyarlas por todos los medios posibles. Las autoridades, por
ejemplo, deberían asistir de forma oficial los sistemas de vigilancia en los
barrios.
Los niños y las mujeres son las personas más vulnerables al
hostigamiento y la violencia, sobre todo la violencia doméstica; pero, por lo
general, los recursos institucionales son impenetrables para ellos. Las
municipalidades deben tomar firmes medidas para asegurar que todo mundo
tenga acceso a un sistema apropiado de protección y de justicia, y también
para superar las actitudes firmemente afianzadas que obligan a que este tipo
de protección sea especialmente necesario.
Las minorías étnicas, los inmigrantes y los refugiados se encuentran también
en peligro de sufrir acciones de discriminación, hostigamiento y violencia. Debido a
su situación marginal y a sus diferencias culturales, pueden albergar una sensación
de temor hacia la policía y otro tipo de autoridades. Los intentos, por parte de los
grupos minoritarios, de crear sus propios sistemas no oficiales de protección,
pueden llevar a una escalada de las tensiones. Las autoridades locales deben
asegurar que se lleve a cabo una acción efectiva contra la discriminación en todos
Violencia
doméstica
Felson, L. (1997), ‘Youth
in action’, Doing Democracy,
invierno, 1997.
15
Marcus 1995, ob. cit.
Nota 11.
16
Glowacki, F., Marcus, M.,
Mennetrier G., Mennetrier,
C. T. y Vourc’h, C. (1996),
Urban Security Practices,
París,. European Forum for
Urban Security.
17
Vanderschueren, F.
(1996), ‘From violence to
justice and security in
cities’, Environment and
Urbanization, 8(1): 93–112.
18
Glowacki y colaboradores
1996, ob. cit. Nota 16.
14
137
los frentes, es decir, en las escuelas, en el acceso a los servicios y a la vivienda,
en el mercado de trabajo y en los medios de difusión. En todos los organismos
oficiales debe existir un porcentaje de empleados pertenecientes a las minorías.
La policía debe hacer un esfuerzo concertado para asegurar que estos grupos se
sientan protegidos. En Dallas, Texas, ciudad donde conviven muchos grupos de
etnias diferentes, la policía ha establecido un sistema de colaboración con
adolescentes de las minorías, en un programa para combatir el miedo y la violencia.
Equipos de adolescentes de origen asiático, latinoamericano, afroamericano e
indio patrullan con la policía después de la escuela, y también ofrecen servicios
como colocar mirillas en las puertas de los pobladores más intimidados, inspeccionar
las alarmas contra el fuego en las viviendas y distribuir información sobre salud y
seguridad en diversos idiomas19.
Hostigamiento
de las
minorías
Medidas
positivas
· Ofrecer capacitación especial para la policía, los trabajadores jurídicos y el
personal judicial a fin de sensibilizarlos en materia de derechos de la mujer,
la infancia, las minorías y los grupos menos favorecidos.
· Lograr que los miembros de la comunidad, entre ellos las mujeres y las
minorías, tengan un fácil acceso a los cuarteles policiales, a los juzgados y
a las oficinas de gobierno local, y que los empleados sean receptivos y
respeten los derechos y las preocupaciones de los miembros de la
comunidad.
· Alentar un grado de familiaridad entre la policía y los miembros de la
comunidad, asignando oficiales de policía a vecindarios concretos y hacer
partícipes a los miembros de la comunidad, incluidos los jóvenes, en el
reclutamiento de policías comunitarios.
· Distribuir información sobre los derechos ciudadanos y la disponibilidad de
los servicios jurídicos; procurar el apoyo de abogados o estudiantes de
derecho voluntarios a fin de ofrecer orientación jurídica gratuita a las personas
que no pueden costear una orientación o representación oficiales.
· Trabajar con las comunidades para crear procedimientos que puedan
complementar a los sistemas oficiales, o servir de alternativa a éstos.
Alentar la participación local
La inseguridad en los vecindarios es un problema para todo el mundo y todas
las personas afectadas deberían reaccionar contra ella. Las coaliciones en pro
de la seguridad local pueden ser una respuesta eficaz y constructiva. Estas
coaliciones suelen incluir, además de ciudadanos locales, a funcionarios
encargados de la aplicación de la ley, representantes del sistema de justicia
criminal, del sector de la salud, de la educación y los servicios de bienestar,
organizaciones comunitarias y el sector privado20. Dichas coaliciones pueden
mantenerse al tanto de los problemas, descubrir informaciones relativas a la
seguridad, diagnosticar los factores que contribuyen a la criminalidad local y
abordar la situación de manera que se tengan en cuenta la realidad local y las
preocupaciones de los ciudadanos. Un coordinador local puede convocar
reuniones, mediar entre grupos diferentes, informar a los funcionarios, asegurar
la participación de los ciudadanos locales y velar por el respeto de los derechos
humanos21.
Un debate público sobre cuestiones relacionadas con la seguridad puede
alentar una participación activa del público. El Ágora, una ONG de Córdoba,
Argentina, ha concebido una serie de actividades, entre ellas foros en los que
participan personas de diversos estratos de la sociedad, para promover la
Coaliciones en
pro de la
seguridad
Debate
público
American News Service
(1997), ‘Young Dragons
Chase Away Nighttime
Fears in Dallas’, Doing
Democracy, (invierno de
1997): 8.
20
Vanderschueren 1998,
ob. cit. Nota 8.
21
Marcus 1995, ob. cit.
Nota 11.
19
138
seguridad en bares, salas de cine y cafeterías; las propuestas generadas por
estas actividades se publican en los medios de comunicación.
· Crear en las comunidades coaliciones eficaces en pro de la seguridad local
que incluyan, junto con funcionarios encargados de la aplicación de la ley,
representantes del sistema de justicia criminal, y de los sectores de la
salud, la educación y los servicios de bienestar, y representantes de
organizaciones comunitarias y del sector privado.
· Alentar los debates públicos sobre cuestiones de seguridad local.
Lugares seguros para los niños y jóvenes
Los niños y adolescentes que viven en hogares y comunidades violentos
necesitan personas y lugares a los cuales recurrir en busca de socorro. La
existencia de lugares seguros en los vecindarios puede convertirse en un
recurso fundamental para resolver una serie de necesidades importantes.
Estos lugares pueden:
• convertirse en sitios seguros para aliviar las tensiones que causa la vida en
ambientes inseguros;
• ofrecer una serie de actividades sociales y recreativas para jóvenes cuyas
oportunidades estarían de otra forma limitadas;
• transformarse en sitios para aprender actitudes positivas con miras a la
toma de decisiones y a la superación de dificultades;
• difundir entre los jóvenes información, apoyo y debates y ofrecer un sistema
de envío a otros servicios, que aborden sus problemas de manera integral
y permitan un enfoque intersectorial para soluciones a largo plazo;
• ofrecer tranquilidad para los niños cuyos hogares estén demasiado
hacinados, sean muy ruidosos o estén poco iluminados como para permitirles
estudiar con facilidad.
Es posible ubicar los lugares seguros en iglesias, escuelas, centros de
salud, instalaciones deportivas, tiendas, viviendas o cualquier espacio disponible
que la comunidad pueda ofrecer. En México, en algunos casos los propios
jóvenes han construido sus centros22. Es preciso prestar atención a fin de
asegurar que los lugares seguros no estén demasiado vinculados a instituciones
oficiales, generalmente controladas por figuras adultas de autoridad. La
participación juvenil genuina es importante tanto en la creación de un lugar
seguro como en su gestión, para asegurar una atmósfera en la que los
jóvenes se sientan cómodos. Los muchachos deben participar en el proceso
de búsqueda y ubicación del lugar, y en la gestión diaria, incluso en lo que
respecta a la promulgación de normas y elección de las actividades. Por lo
general, las ONG suelen construir este tipo de instalaciones, pero las autoridades
locales pueden desempeñar un papel importante facilitando el espacio,
ofreciendo capacitación para trabajadores jóvenes y asegurando la cooperación
de los servicios de salud y otros organismos locales.
Los niños de mayor edad y los adolescentes necesitan de modelos de
conducta y oportunidades para su crecimiento, algo no muy frecuente en las
comunidades de las zonas urbanas sacudidas por la violencia. Los adultos que
trabajan con los jóvenes en este tipo de establecimientos deben apreciar de
manera auténtica a los niños y a los adolescentes. Deben aceptar a los jóvenes,
Participación
juvenil
Hill, B. (1996), ‘Safe
places for youth: programming, strategy and
examples as identified
through interviews with
participants of the World
Youth Forum of the UN
system’, Informe del
UNICEF, diciembre de 1996.
22
139
respetar sus ideas y sus prioridades y estar dispuestos a escucharles sin
ningún prejuicio. Al mismo tiempo, deben adoptar seriamente la responsabilidad
que significa servir como modelos de conducta para unos jóvenes que podrían
sentirse confundidos y necesitados de orientación. En muchos casos, se ha
descubierto que las personas más indicadas para estas tareas son los
adolescentes de mayor edad.
Modelos de
conducta
· Apoyar la creación de "lugares seguros" para los niños y adolescentes en
los vecindarios violentos, donde puedan disfrutar con seguridad de la
recreación y la socialización, así como el acceso a otros servicios y organismos
en el marco de la comunidad.
· Ofrecer capacitación a los trabajadores juveniles para que apoyen a los
jóvenes en el aprendizaje de actitudes positivas para tomar decisiones y
superar las dificultades.
· Incorporar a los niños y a los jóvenes en la planificación, construcción y
gestión de su propio espacio.
Movilizar las energías de los jóvenes alienados
Los niños y adolescentes no sólo son las víctimas de la inseguridad de las
comunidades, sino que también ellos mismos pueden llegar a causar miedo a
otras personas. Muchos jóvenes de las zonas urbanas se unen a pandillas, o
participan en el tráfico de drogas y el empleo de la violencia como forma de
obtener identidad y respeto en un mundo que ofrece pocas alternativas
constructivas. La participación en las pandillas no implica por sí misma la existencia
de una actividad criminal; para algunos puede ser una expresión, no
necesariamente ominosa, de la cultura juvenil, y de un sentimiento de
pertenencia a un grupo. Pero las pandillas organizadas representan, con
frecuencia, una amenaza real para los habitantes de las zonas urbanas. Las
experiencias de los diferentes países muestran que más de 30 % del crimen y
la violencia en los asentamientos humanos se deriva de las fechorías practicadas
por las pandillas23. En Cali, por ejemplo, a comienzos del decenio de 1990 se
consideró que alrededor de ciento treinta y seis pandillas eran responsables de
la mayor parte de los crímenes que se producían en la ciudad24. En la primera
mitad de 1993, una de cada diez muertes en Cali se debía a las pandillas de
adolescentes25.
La experiencia muestra que la mayoría de los miembros de las pandillas
disponen de opciones muy limitadas. Por lo general su escolarización ha sido
deficiente o inexistente, y sus oportunidades de empleo suelen ser mínimas.
Muchas veces, la exposición a los bienes de consumo, a la publicidad y a las
desigualdades extremas es una especie de burla a su pobreza y a su falta de
oportunidades, y contribuye a alentar los resentimientos y los deseos frustrados.
A menudo provienen de familias en crisis, y para muchos de ellos las pandillas
llenan un vacío social y emocional. El maltrato físico y el abuso sexual durante
la infancia, la violencia en el seno de la familia, la pobreza, la exclusión, el
hostigamiento policial y la discriminación, han arrancado de estos jóvenes
cualquier sentimiento de pertenencia y menoscabado su capacidad para confiar
y compenetrarse con los demás. Estos adolescentes luchan por la supervivencia
y la identidad en grupos que pueden recurrir a la violencia o a comportamientos
autodestructivos como un medio de expresión "normal"26.
Las personas que trabajan de manera efectiva con miembros de
pandillas urbanas juveniles han descubierto que la cultura de estos grupos
tiene un aspecto positivo, expresado por medio de la energía y la creatividad.
Bandas
El aspecto
positivo de
la cultura de
bandas
Comunicación personal de
Eric Vittrup, Programa de
Desarrollo Comunitario de
CNUAH (Hábitat) en Costa
Rica y el Programa
Interpaíses de América
Central, 1997.
24
Guerrero, R. (1993),
‘Cali’s innovative approach
to urban violence’, The
Urban Age, 1(4): 17.
25
Feuerstein, M.- T. (1997),
Poverty and Health Reaping
a Richer Harvest, Londres:
Macmillan.
26
Garbarino, J. (1998),
‘Stress in children’, Child and
Adolescent Psychiatric
Clinics of America, 7(1).
23
140
Las mismas características que les convierten en una presencia amenazante
en un vecindario pueden algunas veces transformarse de manera productiva.
Los investigadores han observado que los miembros de las pandillas tienen un
sentimiento muy firme de solidaridad y una voluntad para confrontar los valores
establecidos. Suelen ser extremadamente territoriales y proteger su espacio
físico ante las amenazas exteriores. Hasta la fecha se han producido muchos
intentos efectivos para aprovechar los comportamientos de estas pandillas al
servicio de la comunidad y para capacitar a futuros dirigentes comunitarios.
Descubrir
alternativas
En Costa Rica, Belice, México y El Salvador, se han establecido proyectos
juveniles para abordar esta situación con resultados muy notables. Por medio
de una inversión reducida, estos proyectos han conseguido cambiar el entorno
comunitario. La seguridad ha aumentado y han surgido nuevos dirigentes con
una visión diferente del liderazgo comunitario en las zonas urbanas. A medida
que estos adolescentes se convierten en miembros productivos de la comunidad,
comienzan a ofrecer un nuevo modelo de conducta para muchos otros niños
desenraizados27. En Ciudad de México se trató de aprovechar la energía creativa
de los miembros de las pandillas juveniles por medio de un proyecto de
investigación y acción. Se creó un programa de radio que se transmitía los
sábados por la tarde, en el que se pasaba su música, se leían sus escritos y
se les daba la oportunidad de hablar abiertamente sobre las cuestiones que les
interesaran. También se organizaron conciertos de rock y se crearon archivos
para exhibir sus fotografías, sus poesías y todo tipo de arte. Aunque
posteriormente se eliminó el programa, el grupo de investigación seguía
explorando métodos válidos para apoyar las actividades creativas de estos
jóvenes28 cuando se elaboró este informe.
El vandalismo, el abuso de drogas y la actividad criminal pueden ser en
muchas comunidades la única alternativa frente al aburrimiento y la falta de
oportunidades. Los jóvenes necesitan la posibilidad de pasar tiempo juntos de
una manera participativa y productiva, y de establecer contacto con adultos
interesados. En Estados Unidos, una compilación de estudios de todo el país
ha demostrado que existe un vínculo notable entre las tasas de criminalidad y
las inversiones en espacios recreativos y abiertos29. En Phoenix, Arizona, cuando
las instalaciones de recreación se mantenían abiertas en verano hasta altas
horas de la noche, las tasas de criminalidad juvenil descendieron 55 %. En
Filadelfia, cuando la policía ayudó a un grupo de voluntarios del vecindario a
limpiar solares vacíos y plantar jardines públicos, los asaltos a los domicilios y
los robos descendieron 90 %. Estos ejemplos no se aplican exclusivamente a
Estados Unidos. En Cali, Colombia, se invitó a los niños a que entregaran sus
juguetes bélicos a cambio de una tarjeta de identidad que les ofrecía acceso
gratuito a las instalaciones recreativas de la ciudad. Cuatro pandillas entregaron
sus armamentos reales y firmaron un compromiso oficial para participar en
actividades de rehabilitación social. En un año, mil doscientos miembros de
pandillas participaron en un programa que les ofrecía capacitación laboral,
educación continua y recreación, a cambio de sus armas y de un compromiso
para renunciar a la violencia30. Las autoridades locales deben asegurar que en
el entorno de los barrios existan instalaciones que satisfagan las necesidades
de juego y recreación de todos.
Los jóvenes necesitan también oportunidades de empleo constructivas,
y servicios de capacitación laboral. Una interesante solución práctica es la
ofrecida por la Pizzería Kuleana, establecida en Mwanza, Tanzania, donde los
jóvenes aprenden a preparar ingredientes, elaborar pan y pizza, conservar la
cocina limpia, atender las mesas, gestionar las ventas y llevar una contabilidad
precisa. Además de ofrecer a los jóvenes una capacitación en el trabajo, la
pizzería sirve también como un lugar de reunión para los niños, y les ofrece
Erik Vittrup, véase la nota
23.
28
Castillo Berthier, H.
(1993), ‘Popular culture
among Mexican teenagers’,
The Urban Age, 1(4): 14–
15.
29
Trust for Public Land
(1994), Healing America’s
Cities: How Urban Parks
Can Make Cities Safe and
Healthy, San Francisco: The
Trust for Public Land.
30
Guerrero 1993, ob. cit.
Nota 24.
27
141
espacio para representar obras teatrales, practicar juegos y hacer exhibiciones
de arte, así como un servicio de educación no estructurada sobre derechos de
la infancia y salud sexual31.
Pizzería
Kuleana
· Descubrir un sistema productivo para canalizar la energía de los jóvenes,
apoyando oportunidades para la recreación, la autoexpresión, la capacitación
sobre aptitudes y el empleo protegido.
Respuestas ante el abuso de drogas y de alcohol
Las actividades criminales llevadas a cabo por los jóvenes tienen vínculos muy
firmes con el abuso de drogas, debido tanto a los cambios en el comportamiento
inducidos por las drogas y el alcohol, como a los gastos y a la ilegalidad que se
derivan de la obtención de tales sustancias. La respuesta a esta situación es
un elemento fundamental en cualquier intento de atajar la inseguridad en las
comunidades. Ya hemos analizado la eficacia de las actividades educativas en
las que participan los jóvenes para afrontar una gama de comportamientos
arriesgados. Pero vale la pena tomar en consideración enfoques concretos
ante el grave problema de las drogas.
En 1998, los representantes de programas de prevención del abuso de
drogas que habían tenido éxito en diversas partes del mundo participaron en
un foro. Durante el proceso preparatorio, organizaron seminarios con los
participantes jóvenes, a quienes les pidieron que debatieran y evaluaran sus
programas. A partir de sus conclusiones, se formuló una tipología de enfoques
sobre la prevención del consumo de drogas, junto con la evaluación de cada
uno de los enfoques. Los programas se dividieron en actividades educativas,
actividades practicadas en un lugar aislado del problema, y actividades orientadas
hacia la gestión del tiempo libre de los jóvenes32.
Programas
exitosos
Todos los programas educativos incorporaban en mayor o menor grado
la participación, ya sea por medio de la educación u orientación de persona a
persona, o mediante la utilización del teatro y de otros actos comunitarios
como un enfoque a la educación sobre la drogadicción. Algunas veces, el
contenido del programa había sido diseñado por los adultos. Pero cuando los
jóvenes participaban de manera más estrecha en la concepción del material,
los efectos del programa sobre el público eran visiblemente mayores. Tales
programas no suelen requerir muchos recursos y pueden ponerse en práctica
aunque no haya un espacio permanente, pero para llevarlos a cabo los
trabajadores juveniles capacitados deben dedicar tiempo y esfuerzo a dirigir
actividades de participación de los jóvenes de una manera constructiva.
Los enfoques que permiten a los participantes vivir en sitios alejados
de la comunidad consisten en separar a los jóvenes de las circunstancias
peligrosas que les condujeron al abuso de drogas, al tiempo que se les ofrece
la posibilidad de potenciar sus aptitudes y el respeto a sí mismos, y la posibilidad
de salir adelante. El Programa Juvenil Whakapakari ofrece a los jóvenes de
entre catorce y diecisiete años de edad una experiencia en zonas selváticas,
donde la necesidad de apoyarse en los demás reemplaza su dependencia de
las drogas o de los químicos industriales33. Aislados de las presiones que ejerce
la vida en las zonas urbanas, los jóvenes cazan, pescan, cocinan, se ofrecen
consejos unos a otros, y contribuyen a dirigir sesiones culturales y de ejercicios
físicos.
El éxito de estos enfoques depende de la duración del programa y del
grado de apoyo que recibe el participante después de su terminación. Los
ejemplos en los que la colaboración es mayor contribuyen mejor al objetivo de
Street Kids International
(1995), Participatory
Methods Community-based
Programs, Toronto,
Canadá: Street Kids
International.
32
Sabo, K. y Iltus, S.
(1998), ‘What do young
people around the world
think about prevention
programmes?’, preparado
para el Youth Vision Drug
Prevention Forum, Banff,
Alberta, Canadá, abril
1998, UNDCP.
33
Debate en el Youth Vision
Drug Prevention Forum, del
14 a 18 de abril, 1998.
31
142
crear una capacidad responsable para la toma de decisiones. Debido a que las
instalaciones y el personal que trabaja de tiempo completo suelen ser bastante
costosos, estos programas sólo benefician a un número reducido de jóvenes
en cada ocasión. Incluso cuando son eficaces, no es posible considerarlos
como una solución a gran escala del problema de las drogas.
El enfoque basado en actividades alternativas ofrece el mayor potencial
para llegar a un gran número de personas. Al ocupar el tiempo libre de los
jóvenes con actividades persuasivas como el fútbol, los deportes de motor y
el arte, se aminoran sus posibilidades de caer en las redes del abuso de
drogas. Muchos de estos programas permiten a los jóvenes soñar con el éxito
y trabajar arduamente para conseguirlo. La academia de fútbol Tahuichi, en
Bolivia, beneficia a miles de niños y adolescentes. El compromiso con el deporte
permite crear un nuevo sistema de valores, y el abuso de las drogas entra en
conflicto con el deseo de los jóvenes de alcanzar la mejor condición física
posible. Estos programas son concebidos y dirigidos por los propios jóvenes,
pero los de mayor alcance, que exigen una administración compleja, suelen
estar dirigidos desde arriba. Sin embargo, debido a que ofrecen a los menores
una oportunidad para trabajar juntos de una manera constructiva y para
lograr resultados, estos programas contribuyen a ofrecerles un sentimiento de
pertenencia y de dirección personal en la vida34.
El abuso de drogas no es la única cuestión. Algunos jóvenes también
están atrapados en el comercio de las drogas debido a que necesitan sobrevivir
en las calles o contribuir a la economía de la familia. Sin otros medios alternativos
de subsistencia para las familias y los adolescentes, este problema resulta
difícil de combatir. Cuando los jóvenes afrontan problemas con la ley debido al
tráfico de drogas, es esencial poner en práctica respuestas constructivas. La
mayor parte de las medidas represivas no han resultado efectivas para reducir
los problemas en el futuro, sino que en lugar de ello han servido para alienar
más aún a los jóvenes de sus comunidades, y reforzar su comportamiento
negativo. La imposición de condenas a estos menores tampoco resuelve el
problema del tráfico de drogas, ya que siempre es posible remplazar a los
jóvenes que han sido detenidos. En lugar de ello, las autoridades locales deben
colaborar estrechamente con las altas instancias de las instituciones encargadas
de la aplicación de la ley para atacar el crimen organizado.
Programas
deportivos
Los jóvenes
que participan
en el
comercio de
las drogas
· Crear formas para abordar el problema de las drogas y su prevención,
que hagan hincapié en la participación y en la disponibilidad de actividades
constructivas.
· Asegurar que los jóvenes dedicados al tráfico de drogas en las calles
dispongan de alternativas positivas para obtener un sustento.
· Responder a los delincuentes juveniles de manera que no se refuerce su
comportamiento negativo (véase el capítulo 12).
· Colaborar estrechamente con las altas instancias de las instituciones
encargadas de la aplicación de la ley para atacar el crimen organizado.
Las medidas que responden a la inseguridad de una forma inmediata ya sea mediante la formación de policías, la instalación de farolas o la creación
de lugares seguros para los niños- no abordan las causas subyacentes de la
violencia y del crimen. Una verdadera prevención debe incluir actividades a
largo plazo, muchas de las cuales se describen en otros capítulos de este libro:
la provisión de escuelas, de puestos de trabajo, de viviendas adecuadas y una
reforma del sistema judicial. Sólo la reducción de la pobreza y de la exclusión
social posibilita abordar de manera sincera la cuestión de la seguridad.
Comunicación personal,
Selim Iltus, Children’s
Environment Research
Group, 1998.
34
143
Kibel. M. A. y Wagstaff,
L. A. (eds) (1995), Child
Health for All: A Manual for
Southern Africa, Capetown,
Nueva York: Oxford
University Press.
36
Appleyard, D. y Lintell, M.
(1972), ‘The environmental
quality of city streets: the
residents’ viewpoint’,
Journal of the American
Institute of Planners, 38:
84–101.
37
Adams, E. y Ingham, S.
(1998), Changing Places:
Children’s Participation in
Environmental Planning,
Londres: The Children’s
Society.
38
Comunicación personal,
David Satterthwaite, 1998.
35
RESPUESTAS ANTE LOS PROBLEMAS
OCASIONADOS POR EL TRÁFICO
En las zonas urbanas densamente pobladas, el tráfico es uno de los principales
obstáculos a la seguridad de los niños. En Sudáfrica, los accidentes de tráfico
son la causa principal de la mortalidad entre los niños mayores de un año de
edad35. Ya analizamos las dificultades que tienen los niños para afrontar los
contratiempos que genera el tráfico, debido a que se encuentran en una
etapa inicial de su desarrollo. Los problemas de un tráfico congestionado pueden
agravarse como consecuencia del mal estado de las calles, que obliga a
movimientos imprevistos en el tráfico. La falta de aceras o de zonas de cruce
debidamente señalizadas incrementa también los peligros para los niños. En
estas situaciones, también se resiente la calidad de las relaciones entre los
vecinos. Las investigaciones han demostrado que las personas que viven en
calles donde existe un elevado tráfico vehicular tienen menos posibilidades de
conocer a sus vecinos36.
Un enfoque eficaz es cerrar las calles al tráfico. Aunque los vehículos
pueden entrar a la calle, el volumen de tráfico se reduce considerablemente
con esta solución, que se adoptó por primera vez a gran escala en los Países
Bajos, pero que puede aplicarse en cualquier zona residencial con gran densidad
de viviendas. Se ha comprobado en muchos lugares que cuando se cierra una
calle al tráfico, los vecinos adquieren un nuevo sentimiento de propiedad y, a
menudo, se dedican a mejorar la zona como si fuera una ampliación del
espacio de su propio hogar. Los padres y las madres se sienten más tranquilos
cuando sus hijos salen a jugar, y hay más posibilidades de que se establezcan
relaciones entre las familias. Esta solución no es una opción practicable en
todas las calles, pues para que una ciudad funcione adecuadamente es
necesario que se permita el tráfico vehicular. Pero incluso en las calles donde
hay empresas caseras y una activa vida comercial, los pobladores pueden
crear métodos para reducir el tráfico. Instrumentos como los montículos para
controlar la velocidad o el uso de barreras pueden utilizarse también para
reducir la intensidad del flujo vehicular o para salvaguardar zonas reducidas
cercanas a los lugares donde discurre el tráfico. Aunque estas estrategias
reducen los peligros, no los eliminan del todo. Incluso cuando los vehículos no
avanzan a gran velocidad por un vecindario, el movimiento de marcha atrás y
de estacionamiento puede causar accidentes. El principio más importante en
esta situación es definir con claridad las zonas que están abiertas al tráfico y
las que no lo están, tanto cuando se trata de dirigir el tráfico como de educar
y supervisar a los niños.
En la ciudad de Leicester, Gran Bretaña, el Concejo Municipal adoptó
un enfoque de participación al tema de reducir el tráfico, y reunió a ingenieros,
delegados de viviendas, funcionarios de parques y zonas de recreo,
urbanizadores locales y pobladores, en un intento por aumentar la seguridad
de los niños en varias calles de la ciudad. Por medio de entrevistas en los
hogares, reuniones públicas, boletines y un diseño cooperativo que hizo partícipes
a los pobladores y a los niños, se crearon planes de mejoramiento que recibieron
un amplio apoyo37.
La ausencia de mejoras puede tener el mismo efecto general. En
algunos asentamientos irregulares, los miembros de la comunidad han rechazado
los planes de la municipalidad para reparar y asfaltar las calles en mal estado,
considerando que cualquier mejora en el tráfico vehicular no es necesariamente
un avance en la calidad de vida de sus hijos38. Las municipalidades deben
tener en cuenta estas inquietudes e iniciativas, y concebir un método para
Cerrar las
calles al
tránsito
Montículos
para reducir la
velocidad
Participación
de los
residentes
“Mejoras” que
no sirven de
ayuda
144
fomentarlas en lugar de pasarlas por alto.
No todas las soluciones son a largo plazo. En el abarrotado barrio del
centro de Jamestown, en Accra, los pobladores ponen toldos sobre las calles
para celebrar actos musicales, bailes y festividades en ocasiones especiales.
En algunas ciudades, como lo demuestran los ejemplos de Argentina, Bolivia y
México, las autoridades locales han tomado la iniciativa de cerrar algunas calles
residenciales al tráfico durante los fines de semana. Ciudad de México ha
ofrecido, incluso, apoyo a la celebración de actividades durante los fines de
semana en estas calles cerradas al tráfico39.
· Apoyar las peticiones locales para desviar el tráfico o limitar la velocidad de
los vehículos que atraviesan los vecindarios residenciales; no mejorar el
flujo de tráfico sin consultar con los pobladores.
· Cuando sea posible, y contando con la participación de los ciudadanos,
instalar zonas pedestres de cruce claramente señalizadas e instrumentos
para reducir el tráfico, como montículos y calles sin salida.
OPORTUNIDADES PARA EL JUEGO Y LA RECREACIÓN
Crear lugares de juego y recreación no es una prioridad para la mayoría de las
municipalidades. En los lugares donde hay una alta incidencia de pobreza y
una necesidad desesperada de salud, educación, vivienda y otros servicios
básicos, la inversión en zonas recreativas puede parecer una utilización frívola
de un espacio y de unos recursos limitados. Pero incluso en los vecindarios
más pobres, los niños y las personas encargadas de la atención han dejado
muy claro que una de sus preocupaciones principales es que los niños puedan
jugar en condiciones de seguridad. El deseo de jugar no es una frivolidad, sino
un impulso profundamente enraizado que, cuando se satisface, permite alcanzar
un mejor crecimiento y desarrollar una mayor competencia en todos los planos.
Esta aseveración no se limita a los niños de menor edad. Las oportunidades
de recreación para los adolescentes apoyan su desarrollo físico y social y su
integración constructiva en la comunidad. Es preciso, también, tener en cuenta
las necesidades de los niños con discapacidades.
La
importancia
del juego
Apoyar el juego entre los niños más pequeños
El juego de los niños de menor edad implica varios requisitos muy simples: que
haya seguridad física y social, así como condiciones materiales estimulantes,
que se pueda contar con la presencia de otros niños y la proximidad de los
adultos y además estar libre de la presión de tiempo. Estas necesidades pocas
veces exigen materiales e instalaciones de un costo elevado. Las investigaciones
han mostrado de manera unánime que los niños prefieren jugar en las calles,
las aceras, los callejones y los solares vacíos que en lugares de juego
especialmente delimitados, donde estarían segregados del mundo de los
adultos40. Los niños tienen grandes recursos y son muy creativos cuando se
trata de descubrir actividades que les interesan en la estructura cotidiana de la
vida vecinal. Juegan a la pelota en las calles, saltan a la cuerda en las aceras,
brincan sobre materiales de construcción y fabrican juguetes ingeniosos y
juegos de habilidades complicados con lo primero que tienen a mano. Incluso
un vecindario pobre, donde no exista un lugar específico para jugar, puede
aprovecharse como un entorno interesante y estimulante para los niños, donde
se apoye intensamente el compañerismo con otros niños de la misma edad y
se desarrollen numerosas aptitudes.
Requisitos
simples
Comunicación personal,
Alfredo Missair, 1998.
40
Moore, R. (1985),
Childhood’s Domain: Play
and Place in Childhood
Development, Londres:
Croom Helm.
39
145
Pero en muchos vecindarios de las zonas urbanas existen graves e
incuestionables obstáculos que les impiden a los niños jugar en condiciones de
seguridad, debido a los peligros del medio ambiente, del tráfico y de inseguridad
social que ya se analizaron. La falta de concientización sobre la importancia del
juego es un factor negativo en sí mismo. Incluso cuando se hacen esfuerzos
para abordar estos asuntos, es posible que haya poco espacio y pocas
oportunidades para una serie de juegos en el vecindario y que sea indispensable
ofrecer un entorno más estructurado. En muchas municipalidades, si existe
este entorno, suele estar limitado a espacios orientados a resolver las prioridades
de los niños de más edad y de los jóvenes. No se suele reconocer que los
muchachos y muchachas de diversas edades, intereses y aptitudes tienen
diferentes necesidades que exigen respuestas inteligentes y creativas.
Obstáculos al
juego
Los espacios de juego más valiosos, para los niños de menor edad, se
encuentran cerca de su hogar. Incluso un parque con los mejores materiales
de recreación no tiene demasiada utilidad si no resulta fácil acceder a él. En
lugar de acudir al parque, los niños tenderán a quedarse en los portales,
callejones y calles cercanas al hogar, donde pueden acudir fácilmente a los
adultos conocidos. Las autoridades locales deben considerar prioritario que el
lugar de recreo sea accesible, y dejar en un segundo plano su grado de
complejidad. Es preciso apoyar a los pobladores en la mejora de todos los
terrenos disponibles para satisfacer las necesidades de los niños de corta
edad. Incluso el terreno más reducido puede resultar una contribución
importante. Una barda o un muro pequeño puede proteger a los niños del
peligro y, además, servir de asiento a los adultos. A los niños pequeños les
gusta la arena limpia para jugar y todo tipo de materiales que les permitan
trepar o hacer equilibrio, y que pueden trabajarse fácilmente. La vegetación
puede ofrecer una gran diversidad en un espacio limitado. A los niños les
fascina el mundo animal, incluso cuando se trata de insectos y pájaros, y un
contacto con la naturaleza durante sus primeros años de vida abre la vía hacia
un disfrute responsable y cuidadoso de la naturaleza cuando se convierten en
adultos41. Estos "jardines recreativos" también pueden ser del agrado de las
personas mayores o enfermas.
A la edad de cuatro o cinco años, los niños comienzan a necesitar más
espacio para correr, saltar, trepar y practicar otras formas de juego activo,
pero también se requiere que estos espacios estén cerca del hogar, a fin de
que resulte fácil acceder a ellos. En muchos casos, las zonas de recreación
pueden estar situadas dentro del terreno de la escuela local y servir de zona
de juego y aprendizaje durante las horas de escuela así como después de la
actividad escolar. En las comunidades donde no haya muchos espacios abiertos,
la solución más eficaz para ofrecer una amplia variedad de actividades motoras
puede ser la provisión de materiales recreativos fijos, como toboganes y
columpios.
No intentaremos aquí recomendar instrucciones para construir materiales
recreativos, ya que existen libros minuciosos sobre este tema (véase la lista
de recursos). Además, lo ideal es que esta actividad sea una respuesta a los
recursos y la creatividad de una comunidad determinada. En la pequeña ciudad
de Laprida, Argentina, por ejemplo, como parte de una semana anual para
conmemorar el juego, se estableció un lugar de recreo improvisado para los
niños en la esquina de una plaza local con el apoyo de la municipalidad y la
utilización de materiales sobrantes del hospital. Una cama de hospital se convirtió
en un balancín y una mesa de rayos X fue transformada en un tobogán42.
Es preciso tener en cuenta la seguridad de los materiales de los lugares
de juego. Cuando juegan en un lugar estrecho, con equipos deficientemente
Chawla, L. y Hart, R.
(1988), ‘The roots of
environmental concern’,
Proceedings of the 19th
Conference of the
Environmental Design
Research Association,
EDRA, Washington DC.
42
Comunicación personal,
Nilda Cosco, IPA Argentina,
1998.
41
146
diseñados o instalados, los niños corren el peligro de sufrir una grave lesión.
Como mínimo, los materiales deben estar separados unos de otros a una
distancia segura y rodeados de materiales como arena, aserrín o gravilla, que
absorben gran parte del impacto en una caída. Las autoridades deben ajustarse
a las normas nacionales de seguridad.
Es preciso alentar a las comunidades para que proporcionen a los niños
una variedad de juegos más amplia que la ofrecida únicamente por los materiales
fijos. Zonas diseñadas para juegos de pelota y carreras de bicicleta, para
cavar y construir, para experimentar con materiales diversos y piezas sueltas,
así como para actividades más tranquilas y juegos de representación, suelen
satisfacer una gama mayor de intereses y actividades. Entornos más
interesantes y diversos no exigen una gran inversión en materiales, sino
estrategias de administración y conservación y, tal vez, un sistema de protección
contra el vandalismo. Las organizaciones comunitarias o los miembros de la
comunidad pueden desempeñar este tipo de funciones. Los espacios para
que los niños jueguen no deben estar concebidos sólo para los pequeños.
Cuando exista una abundante vegetación, además de ofrecer mesas y
asientos, estos espacios pueden convertirse en agradables lugares de
esparcimiento y socialización para las personas de todas las edades.
Las oportunidades recreativas de los niños no deben reducirse a los
espacios exteriores. Las comunidades pueden apoyar la creación de centros
de entretenimiento, a menudo con su propio personal, que ofrezcan entornos
interesantes para los niños de corta edad, así como la posibilidad de que los
progenitores y las personas encargadas de la atención aprendan juntos acerca
de los beneficios del juego en materia de desarrollo. Estos lugares pueden
formar parte del tipo de centros de desarrollo de la familia.
Normas de
seguridad
Piezas sueltas
Mantenimiento
Centros
recreativos
cubiertos
· Otorgar una mayor importancia a la accesibilidad y a la diversidad en lugar
de la complejidad de los espacios de recreo.
· Ubicar los lugares de recreación lejos del tráfico peligroso y de la
contaminación.
· Apoyar a los pobladores en las tareas de mejoramiento de todos los terrenos
disponibles y apropiados.
· Asegurar que los materiales recreativos, como columpios y toboganes, se
ajusten a las normas de seguridad.
· Apoyar todas las actividades recreativas mediante la creación de entornos
y oportunidades diversas para el juego.
· Asegurar que se establezca claramente la responsabilidad de gestión y
mantenimiento.
· Verificar que las zonas destinadas al juego sean lugares agradables, donde
los adultos puedan relajarse y socializar.
· Apoyar la creación de centros recreativos cubiertos para los niños de corta
edad, especialmente en las comunidades donde resulta difícil jugar en el
exterior.
147
Apoyar el juego y la recreación para los niños de mayor edad y para
los adolescentes
A medida que se hacen mayores, los niños comienzan a disfrutar de los
juegos organizados y los deportes, actividades que con frecuencia requieren
un espacio amplio. Los niños y adolescentes demuestran un gran ingenio
cuando se trata de adaptar sus juegos a los lugares que pueden encontrar.
Siempre que sea posible, las autoridades deberían prestarles apoyo en la
utilización creativa del espacio existente en la comunidad, y asegurar que las
soluciones que han descubierto por su cuenta sean seguras y no dejen de ser
accesibles.
A veces resulta posible utilizar los terrenos de la escuela local para
practicar juegos y deportes, y hemos descrito varios métodos para obtener el
máximo rendimiento posible de un espacio limitado. Es necesario exhortar a
las autoridades escolares para que pongan a disposición de la comunidad los
terrenos de la escuela fuera del horario lectivo. Pero muy a menudo las escuelas
de las zonas urbanas carecen de espacio para practicar deportes, y dependen
también de los servicios que pueda prestar la colectividad. Muchas comunidades
de bajos ingresos disponen de un campo de fútbol, la mayoría de las veces en
un terreno estéril. Esta zona podría convertirse en un mejor recurso para toda
la comunidad si fuera posible practicar una serie de juegos y deportes, y si
existieran espacios donde los grupos de todas las edades pudieran realizar
actividades y socializar entre ellos. Estas zonas necesitan servicios higiénicos y
agua para lavarse y beber. Al igual que los parques pequeños en los vecindarios,
pueden tener asientos y mesas, tal vez con tableros de ajedrez pintados
sobre su superficie. Lo ideal sería que dispusieran de personal que mantuviera
el lugar en buen estado y ofreciera apoyo o capacitación para los niños. La
responsabilidad de la gestión y el mantenimiento debería compartirse entre las
organizaciones comunitarias; los clubes deportivos, las escuelas, las guarderías,
etc. El reto consiste en equilibrar los intereses especiales de cada grupo con la
necesidad, más amplia, de un espacio abierto para todos los pobladores.
Cuando no existe un terreno de este tipo en el vecindario, es necesario tratar
de encontrar áreas abiertas en las zonas aledañas de la ciudad.
Las actividades recreativas pueden contribuir al desarrollo de la identidad
comunitaria, al unir a las personas en ocupaciones constructivas y mutuamente
satisfactorias. Tal como se analizó, las actividades recreativas y los deportes
de grupo ofrecen una alternativa estimulante y legítima para los jóvenes que
de otro modo podrían participar en acciones antisociales y autodestructivas.
Es importante tener en cuenta la resistencia que presentan los jóvenes cuando
otras personas tratan de organizarles su vida, y la necesidad que tienen de
controlar su propio espacio y actividades. Es posible que prefieran planificar y
gestionar el uso de su espacio recreativo, incluso cuando es muy simple. Esto
puede formar parte de los "espacios seguros". Cuando sea necesario compartir
las instalaciones, los adolescentes deben participar en la toma de decisiones, la
distribución de horarios y la gestión. Las niñas adolescentes suelen tener otras
preocupaciones y prioridades diferentes a las de los niños, que deben tenerse
en cuenta (véase más adelante).
Instalaciones
en la escuela
Parques
comunitarios
Recreación e
identidad
comunitaria
· Apoyar las soluciones no estructuradas que los niños y adolescentes conciben
para practicar sus juegos.
· Modernizar las instalaciones existentes, como los campos de fútbol, para
que sirvan a otros grupos de personas.
148
· Apoyar la utilización de los terrenos escolares por parte de la comunidad en
general fuera del horario escolar.
· Ofrecer a los niños de mayor edad y a los adolescentes el mayor control
posible sobre la planificación y la gestión de sus espacios recreativos.
· Convocar a los representantes de las organizaciones juveniles de la ciudad
para evaluar de forma colectiva sus situaciones, y planificar iniciativas locales.
· Alentar a las organizaciones juveniles para que incluyan a los jóvenes con
discapacidades entre sus miembros y tengan en cuenta sus preocupaciones.
Responder a las niñas tanto como a los niños
Las autoridades no deben asumir que sus responsabilidades terminan cuando
los niños tienen acceso a zonas recreativas. Las niñas tienen también la misma
necesidad de jugar, de reunirse con sus compañeras y de participar en la vida
comunal, pero en muchas partes del mundo sus oportunidades son más
limitadas. En parte, esto se debe a que las menores tienen que hacer tareas
domésticas en sus hogares. También existe una mayor preocupación por la
seguridad de las niñas debido a los temores de que sufran hostigamiento o
abuso sexual. Las restricciones a la libertad de las niñas en materia de espacio
son, a menudo, una consecuencia de las costumbres culturales o religiosas.
Algunas culturas pueden considerar inapropiado e incluso vergonzoso que las
niñas jueguen o socialicen fuera de su hogar cuando alcanzan la adolescencia
temprana. El personal de la organización Save the Children Fund, en Dhaka,
Bangladesh, descubrió que cuando reunían a un grupo de niñas para realizar
proyectos de actividades de investigación, las niñas aprovechaban rápidamente
la posibilidad de estar juntas, y después de cerrar las ventanas y las puertas,
reorganizaban el espacio para poder bailar43.
Restricciones
a la libertad
de la niña
Debido a que los derechos de las niñas al tiempo libre, al juego y la
asociación con otros se pasan con frecuencia por alto, es preciso prestar una
atención especial a la promoción de estos derechos ante las personas que
controlan los espacios públicos y las instalaciones de recreación. Las autoridades
locales deben contribuir a asegurar que las menores participen en la evaluación
de sus propias necesidades, que dispongan de espacios adecuados y que las
familias permitan a sus hijas disponer de tiempo libre para practicar actividades
fuera del hogar.
· Asegurar que se tienen en cuenta las necesidades de las niñas igual que
las de los niños cuando se planifica la creación de espacio recreativo en las
comunidades y comprometer a las niñas en la evaluación de sus
necesidades y la planificación de las respuestas adecuadas.
· Alentar a los progenitores para que den a sus hijas el tiempo y la libertad
indispensables para practicar actividades recreativas y de entretenimiento.
Responder a los niños con necesidades especiales
A menudo los niños con discapacidades son las personas más marginadas en
cualquier colectividad, por eso es necesaria una participación activa para apoyar
su integración como miembros de la comunidad. Para ello puede ser indispensable
tomar medidas materiales como, por ejemplo, modificar los espacios para
permitir el acceso de estas personas, pero más que otra cosa es necesario
que la colectividad acepte el derecho de todos los niños a participar plenamente
en la vida comunitaria. Las autoridades locales deben fomentar este tipo de
Comunicación personal,
Andy West, Save the
Children UK, 1998.
43
149
concientización.
Desde su edad más temprana, los niños con discapacidades deben ser
acogidos en la comunidad mediante la prestación de atención infantil, de
asistencia a la escuela y de recreación no estructurada. Si los niños no tienen
un contacto directo unos con otros, reciben el mensaje de que la segregación
es normal y aceptable. El juego constituye un factor especialmente importante,
ya que permite a los niños establecer amistades. Los trabajadores encargados
de fomentar el juego (véase más adelante) pueden ayudar a los niños y a los
adultos a sentirse más cómodos cuando se trata de aceptar a niños que
hasta entonces se encontraban en una situación de aislamiento. Es posible
concebir métodos para abordar los problemas que obligan a la marginación de
ciertos menores, ya sea por una falta de acceso, por la resistencia de los
progenitores, o porque sea necesario instalar materiales de ayuda para superar
problemas prácticos. En respuesta a las necesidades especiales, las
municipalidades deben colaborar estrechamente con los progenitores, los
trabajadores comunitarios de rehabilitación y los propios niños.
No todos los niños con discapacidades tienen la confianza requerida
para jugar con otros niños. En algunos casos puede ser necesario instalar
zonas de juego que les permitan desarrollarse a un ritmo propio hasta que
alcancen cierta competencia física, que les permita sentirse cómodos cuando
jueguen con niños que disponen de una capacidad física diferente. Las
municipalidades pueden desempeñar un papel importante apoyando la
construcción de espacios recreativos que permitan el mayor grado de acceso
a los menores, independientemente de sus necesidades especiales. Aunque
existe una gama amplia de materiales didácticos diseñados para los niños con
discapacidades físicas, prestar apoyo a aquellos con problemas especiales no
implica, de por sí, una inversión costosa. (Véase la lista de recursos.)
· Asegurar que se resuelvan las necesidades de los niños con discapacidades;
trabajar con los miembros de la comunidad en la construcción de rampas,
calzadas llanas; elaborar instrumentos que indiquen el camino a los niños
ciegos, y construir materiales didácticos que alienten la participación de los
niños ciegos o con limitaciones en su movilidad.
· Asegurar que los progenitores de los niños con necesidades especiales, y
los propios niños, participen en la planificación de sus actividades recreativas.
· Tener en cuenta las necesidades especiales de los niños con discapacidades
cuando se construyen guarderías, escuelas, centros de salud y zonas
recreativas e instalaciones deportivas.
· Nombrar a un especialista municipal en discapacidades, que participe en
todas las iniciativas de planificación local.
Encontrar y proteger terrenos en la comunidad para el juego y la
recreación
El espacio es un asunto muy importante, sobre todo en los asentamientos
precarios donde el hacinamiento es habitual, y en las zonas residenciales ubicadas
en el centro de las ciudades. Las municipalidades deben incautar y proteger
todos los terrenos disponibles para ponerlos a disposición de los niños y sus
familias como lugares destinados a las actividades de recreación. Es posible
limpiar y mejorar, a un costo reducido, lugares como vías ferroviarias
abandonadas, ensenadas, mercados informales, pasajes peatonales, y
destinarlos a actividades recreativas seguras. Si la municipalidad no puede
Mejorar
terrenos para
el juego
150
costear el mejoramiento de los terrenos, debe permitir que los grupos locales
hagan las modificaciones pertinentes para adaptarlos como zonas de juegos.
En El Cairo, con la asistencia de las asociaciones de fomento y el apoyo de la
organización PLAN International y las autoridades locales, los pobladores
despejaron varios basureros de reducido tamaño con el fin de crear zonas
verdes y lugares recreativos para los niños. Las asociaciones locales recaudan
una cuota de entrada para emplearla en la conservación del lugar44.
En El Cairo
Otro ejemplo de una cooperación de este tipo es el parque construido
por la escuela Eveline Lowe, en Bermondsey, Londres. El parque era un lugar
bombardeado, en estado silvestre, antiestético e inaccesible. Por medio de
negociaciones con las autoridades locales, la escuela se hizo cargo poco a
poco del lugar e hizo modificaciones para ofrecer espacio recreativo no sólo a
los niños de la escuela, sino también a otros pobladores de los alrededores. Un
estanque, asientos, estructuras para juego, vegetación abundante e incluso
una zona para cocinar al aire libre, aumentaron el valor del lugar para todo el
vecindario45.
En Londres
Es preciso crear disposiciones que permitan que todos los espacios de
la comunidad sean accesibles para los menores, sin ninguna discriminación.
Las autoridades locales deben ser conscientes de las limitaciones que la
privatización impone a muchos niños pobres. Si se dejan completamente en
manos de las fuerzas del mercado, los lugares abiertos pueden convertirse en
sitios segregados y excluyentes, una situación en la cual los hijos de las personas
de bajos ingresos salen siempre perdiendo.
Como los urbanistas profesionales, a menudo, son partidarios de hacer
divisiones funcionales y claras, suele haber una tendencia a segregar cada vez
más a los niños de los adultos por medio de la creación de instalaciones
recreativas específicas. Es importante mostrar cautela ante tales "mejoras",
ya que muchos vecindarios pobres pueden estar ofreciendo ya abundantes
oportunidades para el juego. Por ejemplo, cuando la circulación de vehículos
es reducida, los niños juegan en las calles y espacios públicos y así disfrutan de
la diversidad y de los estímulos derivados de la vida vecinal. Los beneficios
superan lo que puede ofrecer cualquier lugar de recreación perfectamente
estructurado.
Evitar las
mejoras
innecesarias
Algunos de los entornos recreativos menos estimulantes se encuentran
en los proyectos de viviendas de clase media con espacios homogéneos de
hierba o de cemento. Es importante que las comunidades reconozcan sus
puntos fuertes y débiles en relación con esta cuestión, que investiguen métodos
para proteger las cualidades y los lugares que enriquecen la vida de sus hijos,
al tiempo que intentan eliminar los peligros y ampliar las oportunidades. Los
funcionarios locales pueden ayudar a las comunidades a evitar la segregación
indeseable de los niños por medio de una política sistemática de planificación
de espacios públicos integrados para todas las edades.
Cuando en los vecindarios hacinados de la ciudad existe una carencia
de terrenos que se puedan usar, las comunidades necesitan el apoyo de las
autoridades locales para encontrar otras soluciones. Muchas ciudades emplean
zonas poco utilizadas de propiedad del gobierno municipal o nacional, o incluso
del sector privado. Es posible que a poca distancia de las zonas residenciales
más pobladas haya terrenos ornamentales cuya falta de uso nunca se
cuestiona. Solares vacíos, reservados para infraestructuras futuras, pueden
emplearse de manera temporal. Áreas destinadas a desfiles, terrenos de
escuelas, estacionamientos que no se utilizan durante los fines de semana o
por las tardes, zonas de mercado que no se emplean diariamente, pueden
Descubrir
terrenos fuera
del vecindario
Comunicación personal,
Lalitha Iyer, Plan International, 1997.
45
Comunicación personal,
Eileen Adams, 1998.
44
151
servir como espacios recreativos, al menos durante algunas horas de la semana.
Si se hace un inventario y una evaluación de este tipo de zonas para establecer
sus posibilidades, las comunidades que carecen de acceso a lugares recreativos
pueden recibir apoyo para disfrutarlas.
· Mejorar cualquier terreno disponible con ayuda de la comunidad para su
utilización recreativa; ofrecer a los clubes y organizaciones locales la posibilidad
de mejorar y gestionar terrenos municipales vacíos.
· Proteger a los niños contra la discriminación y la privatización en la utilización
del espacio.
· Procurar que las "mejoras" en la comunidad no perjudiquen la calidad del
juego; evaluar la forma en que los niños utilizan el espacio antes de hacer
cualquier cambio.
· Apoyar a los pobladores de los vecindarios superpoblados a encontrar un
espacio recreativo en las zonas adyacentes de la ciudad.
Acceso a las zonas verdes
Las comunidades residenciales requieren espacios naturales donde los vecinos
puedan descansar en compañía de otros y satisfacer la necesidad de un
contacto con la naturaleza. La capacidad regeneradora del mundo natural es
muy conocida, y debe estar disponible para todo el mundo, especialmente
aquellos que viven sometidos a las tensiones de la pobreza en las zonas
urbanas. Debido a la enorme demanda de terreno que existe en las comunidades
de bajos ingresos, no es una sorpresa que haya una escasez de zonas
verdes comunales. En esta esfera las municipalidades deben desempeñar una
importante función.
Contacto con
la naturaleza
Un entorno natural donde crezca una amplia variedad de plantas y de
flores ofrece a los niños las mejores oportunidades para jugar libremente. Un
fácil acceso a las zonas naturales resulta en especial significativo para los niños
pobres de las zonas urbanas, que a veces no tienen otra alternativa a la
ruidosa miseria de la vida ciudadana. Un ejemplo de la importancia de este tipo
de lugares fueron los apasionados esfuerzos que hizo un grupo de niños en
una comunidad pobre de la zona urbana de Guayaquil, Ecuador, para salvar
un espacio natural que había cerca de su asentamiento. Esta zona verde en
estado salvaje pertenecía a un colegio vecino y en ella habían jugado los niños
durante muchos años. Con el tiempo, habían creado una red de senderos y
apreciaban, tanto al terreno como a su fauna, con auténtica veneración y
orgullo. Cuando los niños escucharon que el colegio iba a construir en el terreno,
intentaron preservar el área con el apoyo de una organización comunitaria. Sin
embargo, no pudieron cumplir con su cometido, en parte porque la municipalidad
no reconocía el valor de este tipo de espacios para el crecimiento y el desarrollo
de los niños46.
· Asegurar que la provisión de zonas verdes en la ciudad satisfaga de manera
equitativa las necesidades de los ciudadanos ricos y pobres.
Trabajadores encargados de fomentar el juego y las oportunidades
recreativas
Una manera efectiva de mejorar la calidad del juego de los niños de las zonas
urbanas hacinadas consiste en capacitar y apoyar a los "trabajadores
encargados de fomentar el juego". En todas las comunidades suele haber un
Espinosa, M. F. (1997),
‘Working children in Ecuador
mobilize for change’, Social
Justice Special Issue on
Children and the Environment, 24(3): 64–70.
46
152
grupo de individuos interesados en ayudar a los niños y a los jóvenes a
descubrir oportunidades recreativas. Permitir que estos animadores espontáneos
se conviertan en agentes efectivos para el desarrollo de la comunidad en
favor de los menores y en colaboración con ellos exige una mínima capacitación
y apoyo por parte de las autoridades locales.
Mejorar la
oferta
recreativa de
la comunidad
Los trabajadores encargados de fomentar el juego deben comprender
la satisfacción que produce en los niños la competencia y considerar que su
función es más bien de apoyo en lugar de dirección, y que consiste sobre todo
en ayudarles a encontrar las oportunidades que necesitan. Deben actuar de la
manera más estrecha posible con las colectividades a las que sirven, y en
teoría deben estar en una escuela de la comunidad o en un centro de desarrollo
comunitario. Los trabajadores encargados del juego pueden actuar como
defensores de las necesidades recreativas de los niños en los procesos de
planificación local. Pueden capacitar a progenitores y otros pobladores para
que actúen como operarios encargados de fomentar el juego, laborar con
ellos para evaluar y mejorar las instalaciones recreativas disponibles en la
comunidad, y ayudarles a abordar los peligros que haya en el vecindario y los
riesgos derivados del tráfico, antes de pasar a otra nueva comunidad. De esta
manera, un cuadro reducido de funcionarios encargados del juego en cualquier
ciudad puede ayudar a las comunidades de bajos ingresos a satisfacer las
urgencias recreativas de sus hijos.
En diversas ciudades europeas, los trabajadores encargados de fomentar
el juego suelen estar vinculados con las "zonas de aventuras recreativas", que
ofrecen en una zona restringida juegos y atracciones que suponen un reto. Se
trata, por lo general, de espacios vallados donde los trabajadores encargados
de fomentar el juego facilitan la posibilidad de que los niños establezcan sus
propios entornos recreativos. En estos lugares se ofrecen materiales de trabajo
y herramientas, y los trabajadores responsables de promover el juego no
dirigen las actividades, sino que están a disposición de los niños para contestar
cualquier pregunta y, en ocasiones, prestar primeros auxilios. Un submunicipio
en Tokio ha establecido varias de estas zonas en medio de los parques de la
ciudad, donde los niños construyen presas en pequeños arroyos, levantan
viviendas de juguete y cocinan comidas sencillas sobre el fuego, con los
trabajadores encargados de fomentar el juego y con sus progenitores. En una
de las zonas más densamente pobladas del mundo, estas ocasiones suponen
una liberación para poblaciones conocidas por la seriedad que imprimen al
trabajo y a las actividades pedagógicas47. Muchos niños que viven en áreas
urbanas de bajos ingresos encuentran oportunidades similares de manera
espontánea en espacios cercanos a sus viviendas, pero cuando tales
oportunidades están limitadas o son peligrosas debido al tráfico u otros
obstáculos, las zonas de aventuras recreativas, con el apoyo de trabajadores
encargados de fomentar el juego, pueden ofrecer una alternativa atractiva.
Promover la
causa de los
niños
Zonas de
aventuras
recreativas
· Mejorar la calidad del juego de los niños por medio de la capacitación y el
apoyo a trabajadores encargados de fomentarlo. A su vez, ellos pueden
capacitar a miembros de la comunidad para que participen activamente en
las labores de apoyo de las actividades recreativas de los niños.
· Allí donde las oportunidades no estructuradas para jugar de manera creativa
y espontánea sean limitadas, hay que considerar las zonas de aventuras
recreativas como una alternativa.
Roger Hart, viaje sobre el
terreno.
47
153
La participación de la comunidad en la planificación de las zonas
recreativas
Si la evaluación y planificación de las zonas recreativas de un vecindario hace
partícipes a los miembros de la comunidad, hay más posibilidades de encontrar
soluciones creativas y económicas al problema que representa un espacio
limitado, así como de que las necesidades y las preferencias locales sean
consideradas y de que los integrantes de la colectividad acepten más fácilmente
la responsabilidad de la gestión y el mantenimiento del lugar. El proceso de
planificación debe incluir también a los niños y a los jóvenes, ya que este tema
les interesa especialmente. Para leer un análisis sobre la promoción de la
participación de la comunidad en los procesos de planificación, véase el capítulo
14. Para un mayor análisis sobre la participación de los niños, véase más
adelante.
Abordar las
necesidades y
preferencias
locales
LA PARTICIPACIÓN POSITIVA DE
LOS NIÑOS EN LA COMUNIDAD
Es posible tomar medidas para asegurar que los niños tengan la oportunidad
de convertirse en miembros productivos y aceptados de la comunidad, de
compartir las tradiciones y las actividades, de contribuir en su propio beneficio
a la vida y la cultura locales y a la planificación y el proceso de toma de
decisiones de la comunidad. Esto implica la existencia de terrenos públicos
seguros, de actividades agradables para los niños, de una ausencia de
discriminación y de la aceptación de los niños como ciudadanos.
La participación de los niños en la vida religiosa, cultural y artística
La participación en la vida cultural y religiosa de la comunidad es un elemento
muy importante para consolidar la pertenencia de los niños a la sociedad. En
algunos casos, la intervención activa de los menores puede tener como
consecuencia una actividad cultural estimulante y sostenida, especialmente
cuando las presiones y la diversidad de la vida urbana ponen en peligro la
supervivencia de las artes y los conocimientos tradicionales. Las escuelas y las
organizaciones comunitarias, con el apoyo de las autoridades locales, pueden
concebir métodos para mantener estas tradiciones vivas para los niños. En el
vecindario de bajos ingresos de Ga-Mashie, en el centro de Accra, Ghana, por
ejemplo, la organización comunitaria Cacipo ofrece programas sobre arte tribal
a los niños. Este grupo les brinda la posibilidad de aprender a tallar la madera,
a fabricar collares, a tejer y a preparar diseños textiles tradicionales, así como
a practicar actividades teatrales. El rendimiento es extraordinario, sobre todo
en lo que atañe al baile y la música de percusión, y por medio de las actividades
de esta organización los niños desempeñan en la actualidad un papel importante
al mantener la vitalidad de su herencia cultural. Estas actividades forman parte
de un programa más amplio destinado a proporcionar orientación, alfabetización
y atención sanitaria48. La utilización de formas tradicionales de arte puede
convertirse, también, en un vehículo para la participación de los niños en otras
esferas. Por ejemplo, en Sri Lanka, los niños utilizan las canciones, las marionetas
y los bailes relacionados con su cultura budista para comunicar a sus familias y
a las comunidades los mensajes sobre la salud y el medio ambiente del
movimiento Sarvodaya49.
En Argentina muchas comunidades se han unido para recuperar las
tradiciones locales que habían comenzado a desaparecer como consecuencia
de las restricciones impuestas por el gobierno militar. En la comunidad de bajos
ingresos de La Boca, en Buenos Aires, alrededor de cuarenta organizaciones
Vida cultural
estimulante
Artes
tradicionales
Recuperar las
tradiciones
locales
Comunicación personal,
Makkenzy-Golightly, Cacipo,
Accra, 1997.
49
Hart, R. (1997), Children’s
Participation: The Theory
and Practice of Involving
Young Citizens in Community
Development and Environmental Care, Londres:
Earthscan/UNICEF.
48
154
locales, entre ellas guarderías, clubes de fútbol y grupos eclesiásticos, colaboran
cada año en la celebración del tradicional carnaval de febrero. Muchos niños y
miembros de la comunidad participan durante meses en la preparación de
actividades de diversos grupos artísticos y teatrales. Con el apoyo de las
autoridades locales, durante la época de festividades algunas calles se cierran
al tráfico, la municipalidad pone a disposición de la comunidad materiales de
sonido y escenarios de propiedad pública para llevar a cabo las presentaciones,
y las calles se llenan de quioscos con alimentos y bebidas50.
Modelos
culturales
No sólo las celebraciones marcan la vida cultural de una comunidad,
también el medio ambiente material. Un entorno establecido durante un cierto
tiempo ofrece oportunidades para que la gente desempeñe sus modelos
tradicionales de vida. En Bhaktapur, Nepal, por ejemplo, se construyeron altares
hindúes tradicionales en las paredes de las viviendas, donde los niños pueden
practicar rituales religiosos con sus familias. Un complejo de viviendas
recientemente construido en la ciudad prescindió de este tipo de altares51. Las
personas que participan en la toma de decisiones deben ser conscientes de las
implicaciones que estos factores, aparentemente menores, tienen sobre la
vida de los niños, y por medio de una planificación con participación, deben
asegurar que el entorno de los vecindarios permita a los menores experimentar
su identidad cultural durante las actividades cotidianas.
En los vecindarios de bajos ingresos en Nueva York, donde viven
personas de origen puertorriqueño, sus habitantes han incorporado las
tradiciones del grupo en la estructura de la vida comunitaria, mediante la
ocupación de solares vacíos donde cultivan plantas y practican actividades
culturales y sociales. En estos jardines hay trabajos artísticos, altares religiosos
y "casitas" o pequeñas construcciones de madera. Estos lugares, que se
utilizan para el descanso y para celebrar presentaciones, actos especiales y
fiestas religiosas, sirven como refugio de un entorno urbano saturado y también
como un vínculo esencial con la cultura tradicional puertorriqueña. En ellos se
ofrecen clases de música y artes tradicionales, y los miembros de la comunidad
pueden aprender sobre el cultivo y el uso medicinal de las plantas. La arquitectura,
el cultivo de las plantas y las actividades sociales contribuyen a disfrutar una
cultura diferente en el mosaico de una gran ciudad52.
En muchas zonas urbanas hay grupos culturales y religiosos diferentes
que viven el uno junto al otro, en algunas ocasiones cómodamente, pero la
mayoría de las veces en una situación de tensión e incluso de hostilidad. Tales
tensiones pueden abordarse de manera efectiva durante la infancia, y la
familiaridad con la vida cultural y religiosa de grupos diferentes puede contribuir
a fomentar la tolerancia, el interés y la aceptación. El desafío es apoyar a los
grupos para que mantengan su identidad cultural, al tiempo que se aliente la
tolerancia y el respeto por los otros. Las actividades de la escuela no son un
sustituto de la vida cultural en el vecindario, pero desempeñan una función
muy importante, especialmente en las comunidades donde hay más de un
grupo diferente. En lugar de evitar actos culturales, por considerar que tienen
la posibilidad de dividir a las comunidades, las escuelas pueden reconocer y
celebrar las tradiciones de todos los grupos por igual y, al mismo tiempo
ofrecer información para alentar la comprensión. En Paranoa, comunidad de
bajos ingresos de Brasilia, Brasil, una escuela local organiza con frecuencia
festivales para celebrar las tradiciones de los diversos grupos étnicos de la
colectividad, aquellos que tienen al mismo tiempo raíces nativas y africanas.
Los grupos comunitarios pueden desempeñar una función similar. La Asociación
de Teatro Educativo de Filipinas capacita a animadores para que trabajen con
niños de grupos marginales a fin de realizar actividades teatrales sobre sus
preocupaciones, y de este modo promover la comprensión y la tolerancia
Comunicación personal,
Nilda Cosco, IPA Argentina,
1998.
51
Hart, Roger, viaje sobre
el terreno.
52
Winterbottom, D. (1998),
‘Casitas, gardens of
reclamation: The creation of
cultural/social spaces in the
barrios of New York City’,
29th Annual Conference of
the Environmental Design
Research Association, St
Louis, Estados Unidos.
50
155
entre los diversos grupos culturales de Filipinas53.
· Promover la celebración pública de festivales y actos religiosos y culturales.
· Apoyar las actividades de los grupos para preservar sus costumbres y su
modelo de vida en el marco de la comunidad local por medio de la planificación
con participación.
· Adoptar una posición firme contra la discriminación de cualquier tipo en la
gestión de los actos y los espacios públicos, y de todas las instituciones
públicas.
· Ofrecer capacitación a los maestros, a los trabajadores comunitarios, a los
encargados del juego y a otras personas a fin de que respondan con
sensibilidad ante las diferencias culturales, religiosas y étnicas, y para que
festejen con los niños estas diferencias.
· Verificar que los miembros de todos los grupos locales participan en la
planificación y la utilización de los terrenos comunitarios.
Clubes y organizaciones infantiles
En todo el mundo existen organizaciones o clubes infantiles independientes de
la escuela. Normalmente se orientan hacia el desarrollo social y moral, y por lo
general trabajan en proyectos que ofrecen servicios a la comunidad. En los
últimos años muchas de estas organizaciones han aumentado su grado de
participación, y brindan a los niños la oportunidad de establecer las actividades
y proyectos que deseen llevar a cabo. Aunque suelen contar con metas
específicas, como ayudar a los niños a aprender a leer o a encontrar empleo,
también son lugares donde los menores pueden sentirse escuchados y disponer
de un sitio para descansar y jugar.
En Ecuador, el Programa del Menor Trabajador (PMT) es un ejemplo
que ha hecho partícipes a miles de niños en proyectos de acción participativos
y sistemáticos con la intervención de clubes locales54. El PMT ha establecido
centros en las zonas urbanas pobres llamados "espacios alternativos", donde
los niños, la mayoría de los cuales no asiste a la escuela, pueden jugar,
aprender y participar en actividades relacionadas con sus derechos. El objetivo
es convencer a estos niños de que son ciudadanos provistos de capacidad
suficiente para decidir su propio futuro. Cada año, los representantes elegidos
en cada uno de los centros asisten a conferencias regionales y nacionales
donde deciden el tema de la Convención sobre los Derechos del Niño que el
programa nacional abordará en ese año. Cuando regresan a los centros locales,
los menores utilizan el método de la investigación de acción participativa para
definir los problemas locales relacionados con el tema escogido. Primero conciben
proyectos de escala reducida, con asistencia del personal del centro, que
luego llevan a cabo ellos mismos en sus comunidades. Luego, con grupos de
niños de otros centros, debaten el tipo de acciones de mayor alcance que
debe llevar a cabo la municipalidad. Una red de organizaciones comunitarias
locales presta apoyo a estas actividades, en colaboración con instituciones
gubernamentales y profesionales influyentes en el ámbito municipal. En cada
comunidad se ha establecido una relación de trabajo con los dirigentes políticos
locales; para discutir con ellos la forma en que la municipalidad puede servir de
ayuda, se los suele invitar a los actos que celebran los niños55.
Los clubes y las organizaciones pueden resultar de particular importancia
para los adolescentes, que buscan todo tipo de oportunidades para establecer
Participación
en Ecuador
Hart 1997, ob. cit. Nota
49.
54
Espinosa 1997, ob. cit.
Nota 46.
55
Hart 1997, ob. cit. Nota
49.
53
156
contactos sociales significativos con sus iguales (véase también el capítulo
2)56. En el caso de las actividades relativas a este grupo de edad, los adultos
que prestan asistencia deben tratar de mantenerse al margen. Aunque tienen
que estar siempre dispuestos a escuchar, al mismo tiempo deben actuar sin
prejuicios sobre los valores e intereses cambiantes de los jóvenes. Esto no
significa que pasen por alto cuestiones sobre la moralidad o los valores. Por el
contrario, es preciso que alienten el debate sobre estas importantes nociones,
a fin de que los jóvenes encuentren apoyo a la hora de forjar valores firmes
derivados de un análisis personal.
Trabajar con
los
adolescentes
Las escuelas pueden ser un buen lugar para situar los clubes, ya que
muy a menudo sus instalaciones no se utilizan al máximo después de las
horas de clase y disponen de muchos de los recursos que las organizaciones
juveniles necesitan. Pero los niños que trabajan perciben a menudo las escuelas
como un entorno poco acogedor57. Si la escuela está negativamente asociada
con un alto grado de autoridad, el entorno puede resultar todavía menos
favorable para practicar en él una actividad basada en la participación. Debido
al historial de este tipo de organizaciones, ayudar a crear espacios donde los
jóvenes pasen el tiempo juntos y decidan actividades conjuntas suele ser una
buena inversión de cualquier municipalidad interesada en potenciar la vida
comunal.
· Apoyar la creación de clubes basados en la participación para los niños y
jóvenes y, siempre que sea posible, ofrecer a estas organizaciones cualquier
espacio disponible.
· Permitir que los niños participen en las cuestiones comunitarias por medio
de sus organizaciones.
· Ofrecer capacitación para los trabajadores juveniles de ambos sexos, que
sean capaces de abordar las cuestiones sin prejuicios y de ofrecer modelos
de comportamiento para los jóvenes.
· Comprometer a los jóvenes, y a las niñas tanto como a los niños, en la
planificación y la gestión de sus clubes.
Acceso a la información
Las autoridades locales deben apoyar de manera activa el derecho de la
infancia a la información (artículo 17). Es preciso evitar, sin embargo, que esta
medida sirva para justificar la manipulación política de los jóvenes. Los niños y
adolescentes necesitan acceder a la información que promueva su salud y su
bienestar, que ponga a su disposición de manera creciente los recursos de la
ciudad, que les familiarice con sus derechos y que apoye sus actividades de
aprendizaje activo. Tradicionalmente se piensa que los niños obtienen información
por medio de la escuela. Pero no todos los niños asisten a la escuela, y no
todas las escuelas ofrecen a los niños el acceso a los recursos que necesitan.
No todos los niños saben leer, ni comparten el mismo idioma. Es preciso tener
todos estos factores en cuenta cuando se trata de que la información sea
verdaderamente accesible.
Los medios de difusión constituyen una importante fuente de información
para la mayoría de los niños de las zonas urbanas, y es posible utilizarlos de
manera constructiva. En Cali, Colombia, por ejemplo, la televisión local emite
mensajes sobre la tolerancia, el uso de armas y el manejo de vehículos con
responsabilidad. A veces resulta más efectiva la difusión de información sobre
cuestiones de salud mediante tiras cómicas, radio y televisión, así como por
Ibíd; y Bryce-Heath, S. B.
(1994), ‘The Project of
Learning from the InnerCity Youth Perspective’ en
Villarruel, F. A. y Lerner, R.
M. (eds), Promoting
Community Based Programs
for Socialization and
Learning, San Francisco:
Jossey Bass.
57
Blanc, C. S. y
colaboradores (1994),
Urban Children in Distress:
Global Predicaments and
Innovative Strategies,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF y London Gordon
and Breach.
58
Boyden, J. y Holden, P.
(1991), Children of the
Cities, Londres: Zed Books.
56
157
medio del contacto personal. Las autoridades deben asegurar que en la
programación de los medios de difusión locales se conceda la debida prioridad
a la necesidad de los niños de recibir información.
Muchos observadores están preocupados porque los contenidos de
violencia del cine y la televisión contribuyen a promover anomalías entre los
niños y adolescentes, y diversos estudios han defendido con firmeza que la
observación de la violencia estimula la agresión58. Otra preocupación es el
grado en que los medios de difusión consideran a los niños como consumidores.
El acceso a las películas y a los videos no parece entrañar grandes dificultades,
incluso en el caso de los niños pobres. Un estudio en uno de los vecindarios
más pobres de Accra descubrió que el 75 % del público que acude a los
populares centros de video de la localidad son niños y adolescentes, y que 60
% de los niños entrevistados preferían mirar películas violentas de acción.
Algunos pagaban el boleto de admisión con el dinero que habían ganado; otros
utilizaban el dinero asignado para la comida o recurrían a robos menores59.
Utilización de
los medios de
difusión
Violencia y los
medios de
difusión
El Comité de los Derechos del Niño, que supervisa el cumplimiento
internacional de la Convención, ha informado sobre algunas tendencias entre
los medios de difusión de masas a incitar a la violencia étnica y la discriminación.
Los niños, según indica el Comité, tienen derecho a una información que
promueva la tolerancia y la comprensión entre los grupos, y es preciso erradicar
todo tipo de programación que se oponga a este objetivo60.
Las bibliotecas locales deben estar abiertas a todos los niños, no sólo a
los que asisten a la escuela. Además de almacenar libros y periódicos, también
pueden ofrecer anuncios de servicio general y publicaciones relacionadas con
la salud y temas similares. Todos los informes e investigaciones sobre la
comunidad deben estar disponibles en la biblioteca, junto a otras publicaciones
más tradicionales. Existen muchos ejemplos interesantes de bibliotecas
"alternativas" para personas que no disponen de un fácil acceso a las bibliotecas
oficiales. En Manila, por ejemplo, los trabajadores de la calle llevan a la comunidad
carros de la biblioteca llenos de libros. En Olongapo, también en Filipinas, el
Working Committee for Street and Urban Working Children dispone de un
remolque biblioteca donde los niños que trabajan pueden acudir cuando tienen
algún momento libre en sus actividades de recolección de basura o venta de
productos en el mercado. En Caracas, Venezuela, el programa Bancos de
Libros permite a los adultos tomar en préstamo pequeñas cajas de libros con
el fin de ofrecer un servicio de minibibliotecas en sus comunidades, donde no
hay escuelas primarias ni bibliotecas. Algunos de estos bibliotecarios voluntarios
dictan clases no estructuradas de alfabetización en las puertas de sus hogares,
y permiten que sus estudiantes se lleven los libros a casa para poder estudiar61.
Otro planteamiento efectivo para ofrecer información a los niños es el
"móvil verde" de Buenos Aires, patrocinado por un sindicato de trabajadores.
Esta camioneta lleva juguetes y juegos a los niños de las zonas urbanas, así
como películas y videos sobre educación ambiental urbana. Se traslada de un
lugar a otro, usualmente en visitas de dos horas, pero a veces durante más
tiempo cuando se trata de actividades especiales. Funciona como un centro
comunitario en miniatura, se utiliza como centro de recursos y base de datos,
y ofrece juegos interactivos y accesorios didácticos para enseñar soluciones
prácticas a los problemas del medio ambiente. En 1996, el "móvil verde"
prestó servicios a tres mil quinientos niños de las escuelas públicas y de las
organizaciones comunitarias, y presentó talleres acerca de agua, aire, basura,
flora y fauna urbanas y nutrición62.
Bibliotecas
Tagoe, G. T. (1985),
Children and Adolescents
and Video Films and
Discotheques: A Study of
the Jamestown and
Mamprobi Areas of Accra,
University of Science and
Technology, Kumasi Faculty
of Social Sciences, tesis.
60
Hodgkin, R. y Newell, P.
(1998), Implementation
Handbook for the Convention on the Rights of the
Child, Nueva York: UNICEF.
61
Hart, R. viaje sobre el
terreno.
62
Comunicación personal,
Nilda Cosco, 1998.
59
158
Los niños tienen también el derecho de participar en la creación y
difusión de la información. En muchos casos, los niños pueden ser la mejor
fuente de información para los demás jóvenes. En Paranoa, Brasil, el programa
artístico de una escuela local ha ofrecido a los estudiantes la posibilidad de
realizar videos sobre asuntos que consideren importantes. Uno de los videos,
realizado por niñas embarazadas y progenitores adolescentes pertenecientes
al grupo, trató sobre los problemas del embarazo y la paternidad y la maternidad
cuando se es joven, y fue difundido entre otros chicos y chicas63. El programa
de radio para miembros de pandillas juveniles en México, descrito anteriormente,
ofreció la oportunidad para que estos jóvenes debatieran temas con gran
intensidad de una manera responsable. En El Salvador, los adolescentes de la
ciudad norteña de Victoria dieron un paso más, con el apoyo de un adulto,
dirigen la estación de radio comunitaria, una de las doce estaciones de radio
que hay en el país. Los adolescentes no sólo gestionan los detalles prácticos
relativos al manejo de los materiales, sino que son responsables de la
programación y de que los pobladores locales estén al tanto de los asuntos
que les afectan64. También hay cientos de buenos ejemplos de periódicos
producidos por niños65. Un grupo de niños en Nepal, por ejemplo, ha participado
recientemente en la creación de periódicos callejeros que se exhiben en los
muros de sus ciudades, como una forma de ejercer sus derechos y de informar
a los otros sobre temas que les parecen importantes.
El “móvil
verde” de
Buenos Aires
Mantener a
los otros
informados
Radio
Periódicos
· Asegurar que los niños y adolescentes tengan acceso a la información que
necesitan, con la ayuda de diversos medios de difusión, a fin de gestionar
su vida de manera efectiva.
· Apoyar los programas locales que utilizan el potencial constructivo de los
medios de difusión.
· Apoyar la difusión de libros y de otros recursos entre los niños que no
acuden a la escuela.
· Apoyar las oportunidades para que los jóvenes participen en la creación y
propagación de la información.
Alentar la aceptación de la participación de los niños
La responsabilidad democrática se adquiere con la práctica y es posible fomentarla
desde una edad temprana. Se puede alentar a los niños y a los adolescentes
a que hagan preguntas, intervengan en los debates y sumen sus contribuciones
a las de los adultos en una gama diversa de actividades locales. A medida que
crecen y se desarrolla su capacidad para la participación, los niños tenderán a
participar de una forma cada vez mayor en sus comunidades, si se les ofrece
la oportunidad66. El personal municipal que trabaje directamente con las
organizaciones comunitarias puede recordar a sus dirigentes el derecho de los
niños a expresar su opinión, y a que sus mayores los orienten gradualmente
hacia el desempeño de un civismo responsable. También pueden llevar a cabo
una función activa utilizando a las niñas y los niños como recurso.
El derecho del niño a expresar su opinión puede ser una cuestión
controversial, especialmente en las sociedades o grupos donde la obediencia y
el respeto hacia los adultos son la norma general. No resulta efectivo promover
el derecho del niño en esta esfera sin el apoyo y la participación de los
progenitores y los miembros de la comunidad. Si los padres sienten que su
autoridad se menoscaba, es posible que resistan airadamente y que no
demuestren ninguna intención de atender a cualquier aspecto de la Convención.
Esto suele ocurrir, sobre todo, cuando los padres no comprenden en toda su
Hart 1997, ob. cit. Nota
49.
64
Bartlett, S., viaje sobre el
terreno 1996.
65
The Bureau of Young
GRAPEs, (1996), We’re in
Print The Whole Story by
Kids for Kids, Nueva York:
City University of New York,
Graduate School.
66
Adams 1998, ob. cit. Nota
37; Hart 1997, ob. cit. Nota
49.
63
159
amplitud sus propios derechos. Los niños suelen tener más posibilidades de
disfrutar el derecho a participar en su propia vida con el apoyo de sus familias
si se dan las siguientes condiciones:
• ofrecer primeramente a los progenitores la posibilidad de comprender sus
derechos y de actuar como individuos titulares de derechos;
• asegurar a los progenitores la oportunidad de debatir en grupo la forma en
que la Convención puede entenderse y ponerse en práctica en el ámbito
local;
• enseñar a los niños a expresar sus opiniones de manera que no se infrinjan
las expectativas de respeto a los adultos;
El derecho a
la
participación
de los niños
Obtener el
apoyo de los
progenitores
• alentar tanto a los progenitores como a los niños a reconocer que las
responsabilidades son un elemento importante de los derechos, y que una
participación activa en la planificación, la toma de decisiones y la gestión
comunitaria son elementos básicos para ser ciudadanos en una sociedad
basada en los derechos.
El vecindario es un entorno ideal para aprender aptitudes cívicas. Cuando
existe un alto grado de autonomía local en materia de planificación y gestión
del entorno del vecindario, es posible que se abran muchas oportunidades de
participación, y que las mejores se deriven del propio deseo de los niños de
sentirse útiles. La estación de radio ya descrita no fue organizada inicialmente
por los jóvenes; simplemente ellos fueron los miembros de la comunidad que
se encontraban disponibles y que deseaban trabajar cuando se estableció la
estación de radio. Lo más importante fue que la comunidad reconoció y apoyó
sus deseos, y que aprendieron los conocimientos técnicos necesarios para
asumir una función responsable.
El deseo de
los niños de
sentirse útiles
La forma más evidente de hacer partícipes a los niños es por medio de
proyectos que les interesan de forma inmediata, como por ejemplo la
planificación y gestión de espacio para el juego y la recreación. Debido a que
son los niños quienes mejor saben lo que quieren y que pueden experimentar
directamente los resultados de sus actividades, por lo general suelen estar
dispuestos a contribuir. Pero puede haber otras muchas esferas en las que su
participación sea útil y deba alentarse. El Programa de Menores Trabajadores
de Ecuador ha demostrado que los niños pueden hacer investigaciones, dirigir
campañas para evitar la contaminación y planificar y llevar a cabo proyectos
tales como la construcción de puentes para mejorar el acceso local a diversos
establecimientos67.
Otro ejemplo excelente del uso de la investigación participativa con los
niños es el proyecto internacional Growing Up in Cities (GUIC), que cuenta con
la participación de niños de siete países en investigaciones de acción sobre sus
comunidades. No sólo han recopilado información, sino que han hecho una
labor de seguimiento con una gama de iniciativas para mejorar sus entornos,
entre ellas el diseño y la planificación de actividades, tareas de organización
comunitaria y acciones para asegurar el compromiso adquirido por los organismos
locales de gobierno68. (Véase la lista de recursos para analizar los métodos
utilizados y puestos a prueba.)
• Promover la concientización sobre el derecho del niño a la participación, y
responder a la necesidad de apoyo de los progenitores y la comunidad.
• Alentar la presencia de los niños en las reuniones locales y las sesiones de
Hart 1997, ob. cit. Nota
49; Espinosa 1997, ob. cit.
Nota 46.
68
Driskell, D. (en la
imprenta) Creating Better
Cities with Children and
Youth, París: UNESCO.
67
160
planificación.
• Asegurar que los organizadores comunitarios reciban capacitación para
apoyar la participación, especialmente de los niños.
Los niños como catalizadores del cambio
La participación de los niños en sus comunidades puede ser mucho más que
una oportunidad de aprendizaje. Si se considera con seriedad, puede tener
firmes consecuencias políticas. En algunos casos los niños comienzan a desplegar
la iniciativa, a menudo de una manera sorprendente e inesperada. Sus nociones
de igualdad y de justicia suelen estar desprovistas de cinismo, apatía o
consideraciones "prácticas", y sus prioridades pueden ser muy diferentes de
las que proponen los adultos.
En Colombia, donde los ciudadanos están cada vez más desilusionados
e intimidados por la corrupción habitual, las atrocidades, los asesinatos, los
secuestros y los negocios ilícitos, el Movimiento de los Niños en Favor de la Paz
ha sido el catalizador que comenzó a transformar el país hacia una nueva
dirección. En octubre de 1996, más de 2,7 millones de niños colombianos, con
edades entre los siete y dieciocho años, participaron en una elección especial,
en la cual decidieron cuáles derechos eran para ellos los más importantes. Los
niños votaron abrumadoramente en favor del derecho a la vida y a la paz, y
los adultos de la nación se vieron obligados a responder. Este movimiento
infantil ha tenido una gran relevancia no sólo en el plano nacional, sino también
en el ámbito local, ya que permitió fijar como un derecho jurídico el derecho de
los niños a participar en las reuniones municipales. Este factor reavivó el interés
de muchas comunidades por mejorar los resultados de estas reuniones y
fortaleció la democracia local.
El movimiento
de los Niños
en Favor de la
Paz, Colombia
Los niños y adolescentes son cada vez más una presencia importante
en los debates municipales, y su representación sistemática en todas las
municipalidades avanza gradualmente. Esta participación en los asuntos locales
ha surgido como medio y como fin para la promoción de la paz, incluso en las
comunidades y las municipalidades más violentas. En lugar de afrontar la
desalentadora decisión de unirse a los grupos armados, o de aceptar en
silencio la situación, los niños tienen ahora la oportunidad de trabajar activamente
en favor de la paz. Ellos, sus comunidades y su país se encuentran mucho
mejor gracias a su participación69. Las personas que trabajan con niños y
adolescentes deben ser conscientes de que su participación puede llevar a
situaciones nuevas e inesperadas, y han de estar preparadas en la mayor
medida posible para apoyar el idealismo de la juventud.
SUPERAR LAS FRONTERAS DE LA COMUNIDAD LOCAL
Hay muchas oportunidades en las ciudades que no abundan en el ámbito
vecinal, y es necesario que todos los jóvenes de la ciudad, especialmente los
más pobres, puedan acceder a estas oportunidades a un costo reducido o de
forma gratuita. Brasil se ha destacado en la prestación de este tipo de
oportunidades. En la ciudad de Santos, la municipalidad ha organizado múltiples
actividades infantiles basadas en diversos aspectos culturales. Se representan
obras infantiles y se dictan clases de baile, de pintura y de otras actividades
culturales, así como una serie de oportunidades recreativas. En instalaciones
municipales o contratando terrenos de otras organizaciones, se han organizado
competiciones deportivas entre escuelas. Más de cuatro mil niños han podido
participar en clases de salto de olas y otros deportes, en los que han tenido
Oportunidades
en Brasil
Cameron, S. (1998),
Making Peace with Children,
UNICEF Colombia.
69
161
prioridad los niños con menores posibilidades de practicar actividades
recreativas70. En São Paulo, un sindicato de trabajadores ha financiado una
piscina para tres mil niños, y por medio de la comunidad, los niños pobres
pueden pertenecer a una orquesta de música clásica y contribuir a la vida
artística de la ciudad. En Copacabana, la playa de Rio de Janeiro a la que
acuden personas de altos ingresos, hay instalaciones populares recreativas
que pueden utilizar los pobres tanto como los ricos. Los jóvenes nadan y
practican voleibol, aprovechan zonas de ejercicio y corren en una pista de
carreras continua sin costo alguno71.
Es preciso alentar de manera positiva el deseo de los jóvenes de
conocer nuevas experiencias y disfrutar de una mayor independencia y
familiaridad con la ciudad en general, a fin de fomentar una concientización y
apreciación de toda la sociedad. Por medio de investigaciones basadas en la
participación de niños y de jóvenes de diferentes vecindarios, es posible diseñar
mapas y folletos donde se señalen los recursos accesibles para los jóvenes
mediante el sistema de transporte público municipal.
Es posible también apoyar la participación de los niños en la gestión y la
toma de decisiones más allá de la comunidad local. En diversas ciudades, los
niños y adolescentes participan actualmente en concejos y comités municipales
que se orientan hacia los derechos del niño y la satisfacción de sus necesidades.
Resulta importante asegurar que no sean miembros simbólicos, y que participen
como representantes activos y experimentados de los grupos comunitarios
locales.
Los niños y la
gestión
municipal
• Asegurar que las instalaciones culturales y recreativas de la ciudad estén a
disposición de todos sin discriminación, y ofrecer apoyo financiero a los
jóvenes de las comunidades de bajos ingresos cuando sea necesario.
• Ofrecer a los niños mayores y a los adolescentes la información necesaria
para utilizar al máximo los recursos de la ciudad.
• Hacer partícipes a los niños y a los adolescentes, como representantes de
sus organizaciones locales, en comités municipales centrados en cuestiones
de interés de los niños.
70
Santos, ciudad de
(1996), ‘Santos na Habitat
II: Integrated Children’s
and Family Program’, ciudad
de Santos, SP, Brasil.
71
Hart, R., viajes sobre el
terreno.
162
8
El cuidado del niño y la niña
La realidad de la pobreza urbana puede interferir gravemente con la
capacidad de proporcionar un cuidado adecuado para los niños de corta edad.
Los cambios en la estructura familiar, las modalidades de trabajo de la mujer y
los entornos donde la vida resulta problemática hacen que muchos niños
carezcan de las condiciones que mejor protegen su desarrollo durante sus
años más vulnerables. En la Convención se reconoce que los hijos de padres
trabajadores tienen derecho a un cuidado adecuado durante su niñez, y también
se exhorta al Estado a que asegure la salud infantil y el desarrollo pleno
(artículos 18, 24 y 27). Estos servicios no deberían considerarse por separado,
y ningún entorno en el que se preste atención al niño debe limitar sus funciones
a mantener a los niños alejados del peligro mientras sus padres trabajan. El
cuidado del niño puede utilizarse de manera productiva como una base desde
la cual se ofrezca a los recién nacidos y a los niños de corta edad las
oportunidades que necesitan a fin de progresar durante estos primeros años
que son tan importantes. La inversión en programas amplios de cuidado infantil,
asequibles y de alta calidad, puede tener grandes repercusiones en el desarrollo
del niño a largo plazo y en la estabilidad de sus familias.
La existencia de servicios de atención para niños de corta edad puede
parecer una anomalía en las culturas que tradicionalmente han recurrido a la
familia ampliada para recibir este tipo de apoyo. Pero las realidades han cambiado;
las estrategias de supervivencia de las familias de las zonas urbanas que viven en
una situación de pobreza implican, a menudo, que no hay ningún adulto en el
hogar que pueda ocuparse de los niños más pequeños, debido a que la subsistencia
depende, generalmente, del trabajo asalariado fuera del hogar. Utilizar a los
hermanos mayores para que cuiden a los más pequeños no es una solución real,
ya que por lo general esto significa que puede privarles de una educación. Tampoco
es razonable que las madres se lleven a sus hijos más pequeños al lugar de
trabajo, a menos que allí se ofrezca un servicio de guardería. La existencia de
soluciones alternativas es, a menudo, un factor fundamental para una buena
El cuidado del niño
puede llegar a
convertirse en un punto
de arranque de otros
servicios
fundamentales como la
atención de la salud, la
administración de
suplementos
alimentarios y la
educación de los
progenitores. Estos
programas integrados
de la atención
simplifican la vida de
las familias
sobrecargadas de
trabajo y los efectos
acumulativos en los
niños pueden llegar a
ser importantes.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
163
atención.
Incluso cuando en el hogar hay adultos durante el día, las presiones y
las restricciones de la pobreza en las zonas urbanas pueden limitar gravemente
la calidad de la atención disponible para los niños de corta edad. Cuando el
espacio es mínimo y probablemente está plagado de peligros, y cuando la
madre o los abuelos están en exceso ocupados con las tareas de la
supervivencia diaria, la posibilidad de practicar juegos y relaciones que estimulen
la curiosidad del niño suele ser muy limitada. El cuidado alternativo durante el
día puede ofrecer un alivio a los padres sobrecargados de trabajo, convertirse
en una fuente de información y apoyo y alentar el desarrollo positivo de los
niños por medio de atención sanitaria, de la nutrición, y del crecimiento intelectual
y social, durante estos años fundamentales.
Aunque la atención y la educación del niño en la primera infancia son
una fuente demostrada de apoyo para las familias y los niños, raras veces se
cuenta con una financiación disponible para crear respuestas amplias y
estructuradas 1 . Tampoco debe asumirse que los programas basados en
guarderías son la mejor solución para todos los niños. Las guarderías en las
comunidades de las zonas urbanas empobrecidas casi siempre presentan sus
propios problemas. Especialmente entre los niños más pequeños, las opciones
basadas en la familia dentro de la comunidad pueden ser preferibles. Se ha
demostrado que las guarderías tienen más posibilidades de ofrecer un apoyo
positivo para el desarrollo cuando los niños son mayores de dos años, y
cuando acuden a ellas sólo una parte del día. Las soluciones no estructuradas
y los programas basados en la comunidad deben formar una parte importante
de cualquier sistema de cuidado infantil2 .
Una gama de
posibilidades
en materia de
atención
EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES LOCALES
El apoyo municipal es fundamental para la creación de instalaciones integrales
de cuidado infantil en toda la ciudad. Mediante la provisión de capacitación,
respaldo técnico y asistencia material, las autoridades locales pueden asegurar
un cuidado infantil de alta calidad, ofrecer oportunidades de empleo a las
mujeres y crear un punto de acceso para otros servicios. El apoyo oficial es
esencial mediante la utilización más adecuada de los fondos nacionales y la
coordinación de las actividades de los grupos comunitarios y de los recursos no
estructurados de la comunidad.
Evaluación de la situación
La primera medida consiste en evaluar la situación desde el punto de vista
más local. Para hacer una planificación adecuada es necesario conocer lo
siguiente:
Kagitçibasi, C. (1996),
Family and Human Development Across Cultures,
Mahwah, New Jersey:
Lawrence Erlbaum.
2
Véase Myers, R. (1992),
The Twelve who Survive:
Strengthening Programmes
of Early Childhood Development in the Third World,
Londres: Routledge, para
obtener un análisis amplio
de los distintos tipos de
programas en los países del
Sur.
1
• cuáles son los niños que se quedan solos, que están bajo el cuidado de sus
hermanos mayores o que acuden con sus progenitores al trabajo;
• cuáles son los niños que necesitan apoyo o intervenciones en materia de
desarrollo;
• qué tipo de servicios existen ya en la comunidad, tanto estructurados
como no estructurados;
• qué nivel de apoyo es necesario para que estos servicios satisfagan las
necesidades de los niños de manera adecuada;
164
• qué mujeres, que no trabajan podrían decidir ponerse a trabajar para
mejorar la situación de sus familias si hubiera disponible un buen cuidado
para sus hijos;
• qué tipo de apoyo necesitan las personas encargadas de la atención en el
hogar a fin de proporcionar un buen cuidado para los niños que tienen a su
cargo.
• Hacer una evaluación integral sobre las necesidades, la provisión y los
recursos sin explotar en materia de cuidado infantil en la localidad, basándose
en los conocimientos de los pobladores del lugar.
Cameron, S., Kandula, N.,
Leng, J. y Arnold, C.
(1998), Urban Childcare in
Bangladesh, Save the
Children: USA.
4
Morley, D. y Lovel, H.
(1986), My Name is Today:
An Illustrated Discussion of
Child Health, Society and
Poverty in Less Developed
Countries, Londres:
Macmillan.
5
Kagitçibasi, 1996, ob. cit.
Nota 1.
3
Aprovechar los recursos de la comunidad
Cualquier programa destinado a ofrecer cuidado a los niños en una comunidad
debería utilizar los servicios no estructurados que en la actualidad ya existen,
las instituciones y las instalaciones de la zona, y los conocimientos y aptitudes
sin explotar de los miembros de la colectividad. Mediante la capacitación de las
mujeres de la localidad, la modernización de las instalaciones locales (ya sea
en las viviendas privadas o en los espacios comunales), la disponibilidad de
materiales para utilizarlos con los niños, y la prestación de un apoyo constante
a las personas encargadas de la atención, debería ser posible crear un sistema
de atención de alta calidad con la máxima utilización de los recursos comunitarios
existentes. Un estudio reciente efectuado por Save the Children en Dhaka
sobre los sistemas de cuidado infantil de los trabajadores de la industria de la
confección descubrió que un número sorprendentemente elevado de niños
(un 42%) estaba al cuidado de sus abuelas. Lo más necesario era, no tanto la
provisión de alternativas, sino de información, educación, apreciación y apoyo
ocasional para las personas que ya estaban ofreciendo atención3. Otras personas
mayores, o las personas desempleadas, podrían estar igualmente dispuestas
a ofrecer cuidado infantil con este tipo de apoyo.
Las abuelas
de Dhaka
• Ofrecer apoyo técnico y asistencia material para las soluciones existentes
y potenciales de cuidado de la infancia.
Integrar el cuidado de la infancia con la prestación de otros servicios
El cuidado de la infancia es un punto de acceso excelente para la prestación de
otros servicios fundamentales, que a menudo se ofrecen por medio de
programas separados cuyos calendarios pueden, incluso, entrar en conflicto.
Un estudio efectuado en Colombia demostró la validez de los enfoques
integrados: tres grupos de niños pobres desnutridos recibieron grados diferentes
de atención, y los resultados del estudio se compararon con un grupo de niños
provenientes de familias acomodadas. El primer grupo recibió sólo atención
sanitaria, y después de dos años los cambios fueron mínimos. El segundo
grupo recibió atención sanitaria y alimentación suplementaria, y su tasa de
crecimiento se equiparó con la de los niños acomodados. El tercer grupo
recibió atención sanitaria, de la nutrición y un entorno recreativo estimulante, y
se equiparó física e intelectualmente con el grupo de control4. Los programas
de capacitación y de refuerzo dirigidos a los progenitores pueden ser un
complemento muy valioso para la atención integral. Un estudio efectuado en
Turquía descubrió que cuando las madres recibían capacitación para comprender
y apoyar el desarrollo de los niños, se incrementaban de manera notable los
beneficios a largo plazo de la atención integral5 .
Un estudio
comparativo
de Colombia
Coordinación
de servicios
Cuando en una guardería se ofrece una gama diversa de servicios, la
vida de los progenitores abrumados de trabajo puede simplificarse de forma
165
considerable. La relación periódica con niños de corta edad y sus familias
permite crear una continuidad en la prestación de los servicios, y los beneficios
añadidos pueden ser importantes. Esta misma continuidad permite que el
valor de los distintos servicios se haga patente con el tiempo. Cuando una
familia sólo acude a una clínica en caso de enfermedad, por ejemplo, la mejora
en la salud de los niños debida a los programas de atención de la infancia
puede demostrar a las familias la importancia que tiene la atención preventiva.
Hay varias formas de crear la integración de los servicios. El apoyo
nutricional puede formar parte del programa cotidiano habitual de cualquier
establecimiento dedicado a la atención de la infancia. Mediante servicios de
divulgación llevados a cabo por los centros de salud, es posible ofrecer exámenes
médicos sistemáticos, vacunación, análisis de los servicios sociales y clases
para los progenitores. En el momento de planificar una instalación, es posible
intentar que los servicios de atención infantil estén situados cerca de locales
donde se ofrecen otros servicios, como, por ejemplo, un centro comunal. Las
autoridades locales pueden ayudar a elaborar una planificación conjunta, una
coordinación de los servicios pertinentes y el apoyo de las actividades de la
comunidad y las ONG por medio de un respaldo técnico y asistencia material.
Satterthwaite, D., Hart,
R., Levy, C., Mitlin, D.,
Ross, D., Smit, J.,
Stephens, C. (1996), The
Environment for Children,
Londres: Earthscan.
6
Compartir el
espacio
• Utilizar las guarderías como punto de acceso para la prestación de servicios
integrados para los niños y las familias.
Fijar normas sobre la atención sanitaria
Cualquier lugar donde los niños de corta edad pasan el tiempo de manera
habitual debe cumplir con ciertas normas básicas de salud, seguridad y desarrollo
psicosocial. Puede que haya códigos nacionales para regular las guarderías,
pero debido a que las condiciones varían mucho de un lugar a otro, es
aconsejable que las autoridades locales, con el apoyo de expertos en cuestiones
sobre la primera infancia, establezcan una serie de normas que resulten
pertinentes en el plano local. A fin de asegurar el cumplimiento de estas
normas, es necesario que se ponga en práctica alguna forma de supervisión
oficial. Las personas cuya tarea consiste en asegurar que se cumplen las
normas, deberían servir también de recurso para los prestadores de cuidado
de la infancia, ofreciéndoles acceso a la orientación y el apoyo necesarios.
Ofrecer un entorno seguro y saludable
Las normas medioambientales en cualquier guardería deben promover la salud
y la seguridad, establecer la capacidad de los adultos para prestar una atención
de alta calidad y satisfacer plenamente las necesidades de todos los niños que
se encuentran presentes en un momento determinado. Las posibilidades de
que se produzca una transmisión de enfermedades son siempre más elevadas
cuando hay varios niños juntos, por lo que es preciso tener en cuenta este
factor a la hora de formular las normas locales6. Un servicio inadecuado de
retretes o de instalaciones para lavarse las manos, por ejemplo, puede facilitar
la rápida propagación de parásitos o de enfermedades de un niño a otro, y
desde allí al resto de la comunidad.
Normas
pertinentes en
la localidad
Evitar la
transmisión
de
enfermedades
Como mínimo, toda guardería debe disponer de un abastecimiento
sistemático permanente y suficiente de agua pura, un número adecuado de
retretes que se ajusten a las necesidades de los niños pequeños, instalaciones
para cambiar y lavar a los niños y para lavar la ropa y los platos, un sistema
rápido y sistemático de recolección de desechos, cuartos bien ventilados y
capacidad para almacenar y preparar los alimentos de una manera higiénica.
Siempre que sea posible, las instalaciones deben planificarse teniendo presente
su posible utilización por parte de niños de corta edad; cuando los niños son
166
capaces de lavarse las manos por su cuenta y de eliminar los desechos,
toman conciencia desde temprana edad sobre la importancia que tiene el
practicar hábitos saludables. Una guardería bien abastecida es un modelo
importante de salud del medio ambiente, y una fuente de educación sobre
higiene básica tanto para los niños como para sus familias.
Necesidad de personal de apoyo
La proporción entre el personal y los niños debe depender de la edad y las
necesidades de los menores, pero también de la experiencia y la capacidad de
las personas encargadas de la atención. Incluso cuando haya un número
reducido de niños, es importante que la persona encargada de la atención
disponga de algún tipo de apoyo, más aún si se trata de un asistente con
menos experiencia. Si un menor se lesiona o se enferma, o si por alguna
razón es urgente que la persona tenga que salir del lugar, alguien debe estar
presente para ayudar.
Apoyo de
emergencia
• Establecer normas para la prestación del cuidado de la infancia que sean
pertinentes para los entornos locales y que promuevan la salud y la seguridad
de los niños, y su desarrollo psicosocial.
• Asegurar que las personas que supervisan las normas sobre el cuidado de
la infancia pueden servir también como recurso para los prestadores de
este cuidado.
• Apoyar la posibilidad de que las guarderías se conviertan en modelos de
salud medioambiental y de higiene para las comunidades.
• Asegurar que la necesidad de personal tome en consideración la capacidad
y la experiencia de las personas encargadas de prestar atención, y ellos
puedan contar con apoyo en caso de emergencia.
Continuidad cultural
Cuando diferentes grupos culturales conviven en un mismo lugar, como ocurre
a menudo en las zonas urbanas, la atención infantil fuera de la familia puede
poner sobre el tapete una serie de cuestiones importantes. Los hábitos cotidianos
de los niños de corta edad reflejan los valores de las personas que se encargan
de su atención puesto que éstas les inculcan una actitud muy concreta hacia
la vida. Si las creencias y las prácticas de las personas encargadas de su
cuidado son considerablemente diferentes de las de la familia, este factor
puede prestarse a confusiones; incluso una persona cariñosa puede transmitir,
sin querer, una conducta que la familia del niño considera inaceptable. Cuando
los recién nacidos y los niños de corta edad no pueden recibir atención de
prestadores que comparten los mismos antecedentes culturales de la familia
del niño, es importante asegurar que los prestadores puedan responder con
sensibilidad a las diferencias, y comprometan a los progenitores en la tarea de
descubrir formas para crear una continuidad entre los hábitos familiares y el
entorno de la atención infantil. Especialmente para los niños ligeramente
mayores, esta práctica puede servir de base a la tolerancia y la comprensión,
y puede resultar de gran utilidad para facilitar la transición del hogar al sistema
escolar oficial7.
Algunas creencias sobre la crianza de los niños pueden conculcar sus
derechos y resultar perjudiciales para su desarrollo, como, por ejemplo, la
creencia de que los menores deben recibir un castigo corporal cuando se
portan mal. Los prestadores de cuidado a los niños tienen la oportunidad, por
medio del ejemplo y el diálogo con los progenitores y otros miembros de la
Sensibilidad
ante las
costumbres
familiares
Myers, R. G. (1997),
‘Removing Roadblocks to
Success: Transitions and
Linkages between Home,
Preschool, and Primary
School’, Coordinators’
Notebook: An International
Resource for Early Child
Development, (21, 1997):
1–19.
7
167
familia, de contrarrestar los modelos de crianza infantil perjudiciales, provenientes
de la cultura local y la comunidad, e influir en ellos8.
• Ofrecer capacitación para los prestadores de cuidados a la infancia que les
permita responder con sensibilidad a las diferencias culturales, y abordar
las prácticas de atención infantil perjudiciales mediante un diálogo constructivo
con los progenitores.
Facilitar las condiciones para el juego
En cualquier sitio dedicado a la infancia, sobre todo cuando el número de niños
es elevado, se precisan una gestión eficaz y una supervisión minuciosa. Pero
es importante que las urgencias de los menores en materia de desarrollo no
queden relegadas ante la necesidad de los encargados de la atención de
imponer orden y eficacia. Las personas encargadas de la atención deben
mostrarse sensibles ante los deseos de los niños de explorar, buscar una
variedad de actividades y objetos, jugar de manera no estructurada y la
posibilidad de elegir libremente, y ante los beneficios en materia de desarrollo
que se derivan de ello. Las oportunidades recreativas deben ser diversas,
estimulantes, orientadas a una gama de intereses y edades diferentes, y
suficientes como para satisfacer las prioridades de todos los niños. Aunque
resulta de gran valor para los niños aprender a compartir, no es bueno que
pasen su tiempo de juego esperando a que llegue su turno. En lugar de
invertir unos recursos escasos en juguetes o materiales caros, es preferible
utilizar materiales que se hayan encontrado y juguetes hechos a mano de
manera simple, así como materiales que puedan adquirirse en grandes
cantidades. (Véase la lista de recursos.)
Materiales
recreativos
• Capacitar a las personas encargadas de la atención para que sean
conscientes sobre los beneficios que la exploración, la variedad, el juego no
estructurado y la capacidad de elección pueden suponer para el desarrollo
del niño.
• Asegurar que los juguetes y los materiales sean suficientes para todos los
niños que asistan al establecimiento.
ALGUNOS MODELOS DE PRESTACIÓN DE ATENCIÓN INFANTIL Y
APOYO AL DESARROLLO EN
LA PRIMERA INFANCIA
La prestación de atención infantil para el desarrollo durante la primera infancia
puede configurarse de formas diferentes, que varían según las necesidades y
la situación locales. A continuación describiremos algunos modelos básicos,
utilizando ejemplos locales para ilustrar cada uno de ellos.
Cuidado del niño centrado en la familia
El cuidado del niño que ofrece un vecino en su casa es probablemente la
forma más común de atención fuera de la familia. Suele tratarse de un arreglo
informal, pero no es raro que las autoridades locales o las organizaciones
comunitarias apoyen redes de atención infantil basadas en los hogares y se
aseguren que ofrecen una atención de alta calidad por medio de cursos de
capacitación y una tarea de supervisión. Una de estas redes se estableció en
la comunidad densamente poblada de Tecun Uman, Guatemala, con el apoyo
de UNICEF. Cinco mujeres de la comunidad recibieron durante un mes
Arnold, C. (1998), Early
Childhood – Building our
Understanding and Moving
Towards the Best of Both
Worlds, Redd Barna/Save
the Children: USA.
8
168
capacitación sobre desarrollo en la primera infancia impartida por trabajadores
sociales, psicólogos y expertos en alimentación. Sus viviendas fueron mejoradas
a fin de que hubiera agua, retretes y espacios recreativos necesarios para
diez niños, y se asignó un pequeño salario cuando empezaron a trabajar
cuidando a los menores. Un equipo de apoyo organizó un programa semanal
y reunió listas de canciones y juegos infantiles, y folletos sobre nutrición y
desarrollo. Estas madres que atendían a los niños en el hogar pudieron capacitar
a otras, por medio de los materiales impresos y de su propia experiencia. Al
cabo de unos cuantos años, doscientos cincuenta niños estaban recibiendo
atención de alta calidad en veinticinco hogares que formaban parte de esta
red9.
Ejemplos de
América
Latina
El programa Hogares de Bienestar de Colombia fue concebido para
beneficiar a los niños menores de siete años que estaban desnutridos o carecían
de los requisitos mínimos para un crecimiento y desarrollo adecuados, y para
ofrecer atención en los hogares de sus propios vecindarios. La comunidad
escogió a los niños necesitados, estableció el número de hogares imprescindibles
y seleccionó a las madres que pondrían en práctica el programa. Por medio de
financiación gubernamental y privada, las madres recibieron capacitación y se
mejoraron sus viviendas para permitir que se prestara la atención de
aproximadamente quince niños en cada una de las casas. Cuando se recibió
información sobre este programa, ya ofrecía atención a casi cuatrocientos mil
niños en Colombia10. Algunos de los establecimientos basados en hogares han
ofrecido también una serie de asistencias para los progenitores. Las casas
guarderías de Venezuela, establecidas a finales de los años 1970, además de
ofrecer atención infantil y apoyo nutricional y de salud, impartieron también
clases de educación sobre la paternidad y servicios jurídicos para familiarizar a
los progenitores con sus derechos y responsabilidades con respecto de los
niños11.
• Apoyar redes de atención infantil basadas en los hogares, y asegurar, por
medio de capacitación y supervisión, que ofrezcan una atención de alta
calidad.
• Ofrecer apoyo a los prestadores de atención basada en el hogar para
mejorar sus viviendas a fin de que satisfagan las necesidades de los grupos
de niños.
Rotación de la atención en la comunidad
Cuando las mujeres disfrutan de condiciones de trabajo flexibles, pueden
compartir de forma rotativa el cuidado de los niños con otras madres o con
personas encargadas de la atención. Estos acuerdos pueden ser completamente
informales, pero también aquí es posible observar casos en que las autoridades
han proporcionado un marco de trabajo de capacitación y apoyo. El proyecto
Entry Point, en Nepal, estableció un tipo parecido de programa para mujeres
que trabajaban en tareas agrícolas de subsistencia u otras actividades de
generación de ingresos. Aunque se trataba de un programa rural, su enfoque
podría servir también para una zona urbana. Las madres se organizaron en
grupos de cinco o seis personas, y recibieron una carpeta básica de materiales
y cuatro días de capacitación intensiva, concebida para respetar las prácticas
tradicionales al mismo tiempo que se presentaba nueva información12. Desde
los años ochenta, el programa ha evolucionado de una manera muy interesante.
Algunos grupos convencieron a sus comunidades de que les ofrecieran centros
que todavía se gestionan hoy en día de forma rotatoria. Otras seleccionaron a
una o dos madres para dirigir el grupo en nombre de las demás, y les
compensaron por esta tarea. Los pioneros del programa ofrecieron
Espinosa, L. y López
Rivera, O. A. (1994),
‘UNICEF’s Urban Basic
Services Programme in
Illegal Settlements in
Guatemala City’, Environment and Urbanization,
6(2): 9–31.
10
Landers, C. (1989), Early
Childhood Development:
Summary Report, Florencia,
Centro Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF.
11
UNICEF (1979), ‘Urban
Examples for Basic Services
Development in Cities: The
Infant and the Young Child –
A Focus for Assistance and
a Stimulus for Family
Improvement’, Urban
Examples # 3.
12
Landers, 1989, ob. cit.
Nota 10.
9
169
recientemente capacitación en el marco de un programa urbano en
Bangladesh13.
Un ejemplo de
Nepal
Atención infantil ubicada en los centros
Los centros más amplios para la atención de la infancia pueden servir de
manera más fácil como base para la prestación integrada de servicios dentro
de una comunidad. Los centros Anganwadi de la India, que se crearon por
primera vez a finales de los años setenta, fueron concebidos para prestar
servicios a una población de unas mil personas, y se consideraban como
instituciones para el bienestar de la infancia donde se coordinaba una diversa
gama de servicios. Las trabajadoras Anganwadi eran mujeres de la comunidad
que recibieron cuatro meses de capacitación y apoyo por parte de un supervisor
que estaba a cargo de veinte Anganwadi. La supervisión del crecimiento y los
programas de alimentación garantizaron que los niños que lo necesitaban —en
lugar de otros miembros de la familia— recibieran alimentación suplementaria.
La atención sanitaria se ofrecía en colaboración con los centros sanitarios
primarios de la comunidad mediante la supervisión de una enfermera auxiliar.
La educación preescolar para los niños de tres a cinco años, hacía hincapié en
la motivación de la curiosidad y el aprendizaje de los menores en todos los
planos. La educación para los adultos se concentraba en la nutrición y en la
preparación de alimentos, la higiene en el hogar y el desarrollo infantil. Es difícil
medir la repercusión general de este tipo de centros, pero su presencia puede
ser de gran importancia como punto de partida para propiciar el cambio y el
desarrollo en la comunidad14.
• Ofrecer el apoyo y la coordinación necesarios para el desarrollo de la
comunidad y para que los centros de atención se conviertan en una base
del cambio.
Atención infantil centrada en el lugar de empleo
Para muchas mujeres, el cuidado de sus hijos en el lugar de trabajo es la
solución ideal. Para las madres con niños de corta edad, esta proximidad
puede facilitarles la capacidad de la madre para amamantar a su hijo. Cuando
los servicios de salud y de otro tipo están disponibles por medio de la guardería,
las madres pueden organizar su tiempo con mayor facilidad. Las empresas se
benefician porque se reduce el absentismo y la impuntualidad, y aumenta el
nivel de compromiso de los trabajadores.
En algunos países, las leyes exigen a las empresas que ofrezcan atención
infantil a sus trabajadores. En la India, la atención infantil en el lugar de trabajo
es obligatoria desde 1970 en el caso de las mujeres que laboraban en distintos
sectores, como el trabajo en las fábricas y con contrato de mano de obra. Los
Mobile Creche Programmes, creados para ofrecer atención a los recién nacidos
y los niños de corta edad de las mujeres que trabajan (y algunas veces viven)
en condiciones peligrosas en los lugares de construcción, se establecieron en
muchos edificios en levantamiento, y se reubicaban cuando las mujeres se
trasladaban también a nuevos lugares. Los niños menores acudían a esta
guardería desde sus primeras semanas, y a los niños desnutridos se les sometía
a un análisis médico inicial, recibían visitas semanales de un médico, alimentación
especial y la estrecha supervisión de un experto en nutrición. El entorno poco
higiénico de los lugares de construcción representaba un problema para las
personas encargadas de la atención, y respondieron a este reto con medidas
que la propia familia podía practicar en su propio hogar. Hamacas de tela,
fáciles de lavar y de guardar, se utilizaron durante los períodos de descanso.
Se prestó una minuciosa atención al juego elemental y a las primeras
Comunicación personal,
Caroline Arnold, Save the
Children Fund, Bangladesh,
1998.
14
MacPherson, S. (1987),
Five Hundred Million
Children: Poverty and Child
Welfare in the Third World,
Nueva York: St Martins
Press.
13
170
experiencias de aprendizaje, utilizando materiales baratos y autóctonos como
saris usados, cometas de papel, cuentas de madera, guijarros, hojas y flores.
Las clases de educación para los progenitores se concentraban en la nutrición
y la preparación de alimentos, pero también en la alfabetización de adultos y
en cuestiones políticas15. Estos centros se convirtieron, a menudo, en el punto
de partida de otras tareas de desarrollo basadas en gran medida en la
comunidad, como la prestación de ayuda a los niños de más edad para
integrarse en las escuelas, la capacitación de mujeres jóvenes como trabajadoras
del cuidado infantil, la celebración de debates para resolver problemas con los
progenitores y otros miembros de la comunidad, y la mejora de las condiciones
de vida para todos16.
Atención en
los lugares de
construcción
Los grupos que gestionaban estas guarderías se han convertido en
ONG y grupos de voluntarios, y no siempre han recibido el apoyo de los
empleadores y los contratistas. Una encuesta en las guarderías de Delhi,
situadas en los lugares de construcción, descubrió que en muchos casos la
falta de recursos había conducido a un deterioro en las condiciones materiales,
la presencia de un personal poco capacitado y la existencia de materiales y
actividades inadecuadas para los niños17. Las autoridades locales tienen la
responsabilidad de supervisar el cumplimiento de las normas y asegurar que
los empleadores cumplan con sus obligaciones jurídicas. Aunque la mayoría de
las mujeres no trabajan en el sector estructurado, es importante garantizar
que aquellas que tienen derecho a recibir atención infantil por parte de sus
empleadores la reciban efectivamente y que la atención cumpla con las normas
apropiadas.
• Aplicar leyes que exijan a los empleadores ofrecer atención infantil en el
lugar de trabajo.
• Supervisar las prestaciones para asegurar que sean de alta calidad.
• Coordinar la prestación de atención infantil situada en el trabajo con la
prestación de otros servicios.
Servicios de apoyo y de refuerzo para los progenitores
Resulta preferible que los niños más pequeños reciban atención en el hogar. El
amamantamiento es una contribución muy importante a la salud y la nutrición
del recién nacido, y los expertos están de acuerdo en que la seguridad que se
deriva de la presencia constante de las mismas personas encargadas de la
atención primaria (no necesariamente la madre) es una base importante para
el desarrollo emocional y social de los niños, especialmente en el primer yl
segundo año de vida. Esto puede resultar difícil de obtener en las guarderías,
especialmente si el personal rota continuamente.
Incluso cuando las familias pueden cuidar a los niños más pequeños en
el hogar, muchos de ellos pueden aún beneficiarse del apoyo y la orientación.
En todo el mundo se han puesto en práctica actividades para ampliar la
comprensión sobre sus funciones como progenitores o como personas
encargadas de la atención. Es importante que estos programas nunca se
lleven a cabo como una simple actividad de instrucción. Quienes educan a los
progenitores deben recibir capacitación a fin de tener presente la importancia
de escuchar tanto como de informar, y de reconocer y utilizar los conocimientos
y preocupaciones propios de las personas encargadas de la atención. Es preciso
tomar en consideración las prácticas aceptadas de socialización así como las
numerosas presiones que sufren los progenitores cuando se encuentran en
una situación de pobreza, a fin de formular estrategias de ayuda de manera
Aprovechar el
conocimiento
de las personas
encargadas de
la atención
UNICEF 1979, ob. cit.
Nota 11.
16
MacPherson, 1987, ob.
cit. Nota 14.
17
Ibíd.
15
171
conjunta. Este enfoque suele ser más eficaz para impulsar la asimilación de la
nueva información que un planteamiento puramente didáctico. La mayoría de
los programas para progenitores han estado dirigidos hacia las madres. Sin
embargo, cuando la familia está encabezada por un hombre, éste posee a
menudo una capacidad de decisión desproporcionada, y por tanto resulta muy
útil incluirlo en los programas, así como a otras personas de la familia encargadas
del cuidado de los niños. También es posible mejorar los programas de visitas
en el hogar mediante reuniones en grupo con la comunidad hechas de forma
esporádica, que pueden ofrecer un apoyo práctico y emocional a los progenitores
que tratan de salir adelante con un mínimo de recursos y numerosas tensiones18.
Los progenitores que habitan en vecindarios de bajos ingresos pueden recibir
también capacitación, a fin de que a su vez ellos se conviertan en animadores
semiprofesionales de seminarios para progenitores.
Los miembros de la comunidad capacitados para desempeñar tareas
en el plano local tienen mayores posibilidades que otras personas de recibir la
confianza de los pobladores locales. Esto les permite complementar los
seminarios habituales con un programa de visitas directas a los hogares. Las
familias que tratan de criar niños en condiciones difíciles y con un mínimo de
recursos, pueden beneficiarse enormemente de la información y la orientación
sobre atención infantil ofrecida por un trabajador de divulgación experimentado.
Los centros comunales de salud, los departamentos de bienestar social
y las escuelas locales pueden servir como organismo central para este tipo de
actividades. En teoría, una comunidad debería disponer de un lugar que pueda
utilizarse como centro de desarrollo de la familia, un espacio que no sólo
albergue recursos y servicios de varios tipos, sino donde los miembros de la
comunidad puedan reunirse para debatir una gama de cuestiones, incluso
asuntos relacionados con el desarrollo de sus hijos.
Involucrar a
los padres
Grupos de
progenitores
Visitas al
hogar
Centros de
desarrollo
familiar
• Promover el acceso a la atención de la maternidad durante los dos primeros
años.
• Crear programas para ofrecer apoyo y orientación a los progenitores y a
otras personas de la familia encargadas de la atención.
• Siempre que sea posible, reunir a grupos de progenitores para que se
presten apoyo mutuo.
• Capacitar a quienes educan a los progenitores para que aprovechen de
manera constructiva las prácticas existentes de cuidado infantil existentes.
Apoyar a los progenitores de niños con discapacidades
El apoyo ofrecido en el hogar es especialmente importante para los progenitores
de niños con discapacidades, que pueden sufrir una situación de aislamiento,
sobre todo si la discapacidad está considerada como un estigma. Para los
progenitores que tienen demasiadas actividades que realizar, la tensión que
supone cuidar apropiadamente a un niño con discapacidades puede resultar
abrumadora. Muchos niños pasan sus días en habitaciones oscuras sin recibir
ningún tipo de estímulo, dependiendo de otras personas en todos los aspectos
de su cuidado. Con el tiempo, y debido a la falta de atención, estos niños
sufren limitaciones cada vez mayores. Estar simplemente sentado todo el
tiempo en el mismo lugar, por ejemplo, puede llevar a que un niño con una
discapacidad física padezca contracturas que pueden limitar su movilidad19. El
desarrollo intelectual y social de un niño con discapacidades cognoscitivas puede
atrofiarse de forma similar ante la falta de estímulos como resultado de un
Responder al
aislamiento
de los niños
con
discapacidades
Myers, 1992, ob. cit.
Nota 2.
19
Werner, D. (1987),
Disabled Village Children: A
Guide for Community Health
Workers, Rehabilitation
Workers, and Families, Palo
Alto, USA: The Hesperian
Foundation.
18
172
abandono inadvertido20. Aunque a veces estén enormemente preocupados,
muchos progenitores desconocen el potencial real del niño para adquirir
numerosas aptitudes, y para desenvolverse bien con algún tipo de asistencia.
Algunos progenitores se avergüenzan de sus hijos y tratan de esconderlos o,
en un intento de defenderlos del peligro o el ridículo, los protegen en demasía.
Incluso los progenitores que comprenden plenamente el potencial de un niño,
tienen que contar con las limitaciones a su capacidad de atenderles.
Es fundamental que los progenitores y las personas encargadas de la
atención reciban el apoyo y la información que necesitan para responder con
conocimiento de causa al trastorno que afecta a su hijo, y alentar y facilitar
sus relaciones con la sociedad. Deben orientar sus actividades hacia el fomento
de sus habilidades e intentar compensar sus debilidades. Es esencial ofrecerle
estímulos constantes al comienzo de su vida, así como modificar el entorno del
hogar, una tarea que puede hacerse en colaboración con la familia en su
propia vivienda. Cuando los niños con discapacidades necesitan de los servicios
de una guardería, las autoridades deben asegurar que los prestadores, al igual
que los miembros de la familia, reciban el apoyo y la asistencia que necesitan.
Brown, W., Thurman, S.
K. y Pearl, L. F. (1993),
Family-centered Early
Intervention with Infants
and Toddlers: Innovative
Cross Disciplinary Approaches, Baltimore: Paul
H. Brookes.
21
Comunicación personal,
Nilda Cosco, IPA, Argentina, 1998.
20
• Asegurar que los progenitores y las personas encargadas de la atención de
niños con discapacidades reciban el apoyo y la información que necesitan
para responder con conocimiento de causa y de manera efectiva a los
trastornos que padecen los niños, y asegurar un desarrollo óptimo, tanto
en los centros sanitarios locales como en los centros de rehabilitación, y
por medio de visitas en el hogar.
Lugares con juguetes y centros recreativos
Los lugares donde hay juguetes disponibles o los centros recreativos
pueden ser especialmente valiosos para los niños con un acceso limitado a las
oportunidades de juego. Estos centros pueden prestar juguetes y servir también
como un entorno valioso para el juego, poniendo a disposición de un número
amplio de niños diversos recursos compartidos. Estos centros deberían formar
parte de un recurso más amplio de la comunidad que pueda servir como
centro general para el desarrollo de la familia. El elemento más importante en
cualquier centro recreativo es su personal. Éste debe recibir capacitación en
dinámica del grupo, comprender el desarrollo del niño y tener capacidad para
educar a los progenitores, a los maestros y a otras personas sobre la importancia
del juego en la vida de los niños. Incluso un trabajador recreativo bien capacitado
puede ofrecer servicios a muchos menores con la asistencia de voluntarios
entrenados.
Los centros recreativos tienen una importancia especial para los niños
con discapacidades y, por tanto, es importante que los programas se diseñen
de tal modo que permitan la integración de estos niños. Cuando la falta de
recursos imposibilita la tarea de atender a las urgencias de todos los niños de
la comunidad, los menores con discapacidades deben ser la prioridad. Sesiones
de capacitación para progenitores y maestros de los niños con necesidades
especiales pueden ofrecer apoyo emocional y una posibilidad de compartir los
problemas diarios. Los centros recreativos pueden prestar a las familias juguetes
de diseño especial, materiales y muebles para aprovechar al máximo el acceso
de los niños al juego en el hogar. En algunos casos, un archivo móvil de
juguetes resulta de mayor utilidad. Lekotech, de Buenos Aires, por ejemplo,
ha acomodado camiones de gran capacidad para transportar juguetes y
materiales a aquellas familias que más necesitan el servicio21.
Capacitación
del personal
Dar prioridad
a los niños
con
discapacidades
• Apoyar la creación de lugares con juguetes y centros recreativos que
173
resuelvan las necesidades de los niños de corta edad en las comunidades
de bajos ingresos.
• Ofrecer capacitación a los trabajadores recreativos para que pongan a
disposición de los niños oportunidades interesantes y ayuden a los
progenitores y a las personas encargadas de la atención a promover el
desarrollo óptimo del niño.
• Asegurar que las necesidades de los niños con discapacidades reciban la
debida atención.
Jardines de infancia y centros de educación preescolar
Muchos progenitores y educadores consideran la educación estructurada
preescolar como una preparación esencial para los niños, especialmente en los
lugares donde la enseñanza es de naturaleza competitiva. En comunidades de
bajos ingresos distantes unas de otras, como Accra y Dhaka, las madres de
los niños de corta edad mencionan la necesidad de matricular a sus hijos en
programas preescolares de pago para asegurar que estén preparados cuando
tengan que matricularse en el sistema oficial de enseñanza22. Existe una
tendencia cada vez mayor a formalizar la enseñanza en estos establecimientos,
haciendo demasiado hincapié en el aprendizaje mecánico y de memoria.
Hasta cierto punto, los niños de corta edad disfrutan ante la sensación
de hallarse en una escuela “real”, y se sienten orgullosos de las aptitudes que
aprenden en estos establecimientos. Pero las exigencias en materia de desarrollo
de los niños de corta edad son muchas y variadas. Necesitan participar en las
actividades físicas que les ofrece el mundo que les rodea, disfrutar la posibilidad
de experimentar con una amplia variedad de materiales, aprovechar la
oportunidad de ejercer su imaginación y practicar juegos espontáneos con
otros niños. Este tipo de oportunidades pueden llegar a estimular sus mentes
y ampliar sus capacidades en mayor medida que una presión prematura para
adquirir aptitudes académicas. Los niños de corta edad pueden aprender a
sumar y a leer, pero esto puede obstaculizar también su capacidad posterior
para utilizar una amplia variedad de estrategias de aprendizaje y técnicas para
resolver problemas. Los jardines de infancia y los centros de educación preescolar
deberían ofrecer un programa completo y concentrar sus actividades en el
desarrollo integral del niño.
El peligro de
una educación
estructurada
precoz
• Alentar a los centros de educación preescolar para que ofrezcan programas
completos que se concentren en el desarrollo integral del niño, en lugar de
la adquisición temprana de aptitudes académicas estructuradas.
Bartlett, S. y Hart, R.,
viajes sobre el terreno.
22
174
9
Escuelas
La Convención reconoce el derecho de todos los niños a disfrutar de una
igualdad de oportunidades en la educación, y concretamente a recibir una
enseñanza primaria gratuita y obligatoria, con un acceso razonable a la educación
secundaria y superior (artículo 28). Según la Convención, esta educación debe
estar orientada hacia el desarrollo pleno del niño y tiene que apoyar la
personalidad y el talento de cada uno. Además de preparar al menor para que
se gane la vida, la educación debe alentar el respeto a los progenitores, la
identidad cultural y los derechos humanos, así como fomentar un respeto con
conocimiento de causa y responsable hacia el medio ambiente natural (artículo
29).
La educación, tal como está consagrada en la Convención, no se limita
a la adquisición de aptitudes académicas, sino que debe ayudar a los niños a
convertirse en miembros competentes, solícitos y responsables de la sociedad.
Dicha noción tiene consecuencias sobre la forma en que se define el aprendizaje,
y sobre el lugar que ocupan las escuelas en la comunidad. En este capítulo
describiremos las características de las escuelas que apoyan las metas de la
Convención, y que responden a las necesidades de los niños y las familias de
las zonas urbanas.
Las escuelas de
tamaño reducido
situadas en la localidad
promueven un
sentimiento de
pertenencia y
participación tanto
entre los niños como
los adultos, y pueden
convertirse en centros
importantes de la vida
local. Cuando las
escuelas se encuentran
a un distancia
razonable, la asistencia
mejora, especialmente
en el caso de las niñas.
Foto: Jaime Pérez Munevar.
La experiencia ha demostrado que las inversiones en educación, y
especialmente en primaria, pueden aportar beneficios notables a la sociedad
en forma de una mejor salud, más ingresos y una óptima productividad. El
Banco Mundial descubrió que la rentabilidad generada por las inversiones en
educación primaria es alrededor de un 27% mayor que en el caso de las
inversiones que se hacen en la mayoría de las demás esferas sociales1. En
general, la educación se considera como la mejor solución a los problemas
generados por la pobreza, la exclusión y la desigualdad, y a menudo se alienta
a las personas que viven en una situación de pobreza a que conciban la
escuela como la mejor “salida” para sus hijos. La vida urbana contemporánea
175
exige un mayor nivel de conocimiento estructurado, y la serie de aptitudes
que ofrece una buena educación es fundamental para asegurar el bienestar
futuro.
Aunque en los últimos decenios se ha producido un aumento general
en todo el mundo de las cifras de niños que reciben una educación básica, el
progreso real es considerablemente desigual. Además, un aumento en la
cobertura no significa de por sí una mejora en la calidad. Para muchos niños, la
escolarización ha sido una promesa incumplida. En un gran número de países
pobres, los niños que comienzan la escuela con frecuentencia la abandonan
después de unos pocos años, en general debido a una enseñanza deficiente.
En Bihar, la India, donde alrededor de un 50 % de los niños abandonan la
escuela antes de llegar al quinto grado, la mala calidad de la educación es la
razón principal del abandono escolar2. La existencia de burocracias nacionales
muy centralizadas y de maestros deficientemente capacitados y mal pagados,
así como una gestión incompetente, la falta de materiales y el deterioro de los
establecimientos, son los principales obstáculos para una buena educación.
Muchos de los niños que asisten a la escuela descubren a menudo que ésta
no amplía de manera visible sus opciones de vida. En América Latina, más de
un 80 % de los estudiantes de bajos ingresos no logran comprender lo que
leen3. En el Brasil, los niños necesitan un promedio de doce años para terminar
ocho años de escuela4. Para muchos niños, la escuela es una experiencia
frustrante, bastante alejada de las preocupaciones que ocupan su vida. A
menudo se aburren y se desilusionan ante la falta de estímulos, y encuentran
que el trabajo es una opción más interesante.
La promesa
incumplida de
la
escolarización
Pero incluso cuando los recursos son limitados, la escuela no debería
ser una pérdida de tiempo. Tampoco debería ser una salida para unos cuantos,
un filtro que sólo las personas más inteligentes y afortunadas logran atravesar.
La educación debería ser una posibilidad real para todos los niños, que responda
a sus necesidades individuales y a la vida de sus comunidades. En lugar de ser
un “territorio privilegiado”, las escuelas pueden convertirse en centros vitales
de la localidad, un medio para ampliar las aspiraciones de toda la comunidad y
una base para un desarrollo integrado.
LA FUNCIÓN DE LAS AUTORIDADES LOCALES EN
EL FOMENTO DE LOS VÍNCULOS ENTRE
LA ESCUELA Y LA COMUNIDAD
La responsabilidad en materia de educación abarca diferentes esferas, desde
la construcción de las escuelas hasta la financiación continuada de los programas
de escolarización, desde la capacitación y contratación de los maestros hasta
la preparación de los planes de estudio y la supervisión de las normas. El
control de estas funciones diferentes puede recaer sobre diversas instituciones,
ya sean centrales o locales. Pero si las escuelas han de responder a las
necesidades de la comunidad, y cumplir con su potencial como centro generador
del desarrollo local, deben estar enraizadas en las comunidades a las que
sirven. El gobierno local debe utilizar su autoridad para asegurar un control
máximo en el plano de la comunidad. Las recomendaciones en este capítulo
abarcan las metas a las que deben aspirar las autoridades y las comunidades
locales, ya sea por medio de la asignación directa de fondos, mediante la
coordinación de servicios y recursos o a través de la promoción y la colaboración
con las altas esferas de la autoridad.
Aunque el control local es un elemento fundamental para la existencia
de escuelas enraizadas en la comunidad, la descentralización puede también
Dall, F. P. (1995),
‘Children’s Right to
Education’ en Himes, J. R.
(ed), Implementing the
Convention on the Rights of
the Child, La Haya:
Martinus Nijhoff.
2
Hassan, A. (1997), ‘School
Dropouts and the Myth of
Child Labour in India’,
Presentation at Urban
Childhood conference, 9–12
junio, 1997, Trondheim,
Noruega.
3
Boyden, J., Ling, B. y
Myers, W. (1998), What
Works for Working Children,
Estocolmo Rädda Barnen y
UNICEF.
4
Rizzini, I., Rizzini, I.,
Munhoz, M. y Galeano, L.
(1992), Childhood and
Urban Poverty in Brazil:
Street and Working Children
and their Families,
Florencia, Italia: UNICEF.
1
176
exacerbar las diferencias de calidad y accesibilidad financiera entre ciudades y
comunidades ricas y pobres. Por ello es necesario conservar una cierta
financiación central a fin de asegurar un grado razonable de igualdad entre las
diferentes jurisdicciones escolares. Cuando hay una gran afluencia de familias
refugiadas o poblaciones móviles, por ejemplo, hay más posibilidades de que
las comunidades locales necesiten financiación exterior para afrontar el aumento
de las exigencias en materia de educación. También es importante aceptar
que la “comunidad” no siempre es una estructura cerrada y un grupo
homogéneo de personas que comparten los mismos valores. Especialmente
en las zonas urbanas donde los cambios se producen con gran rapidez, es
preciso tener en cuenta las preocupaciones de los diferentes grupos, y las
autoridades locales deben asegurar que no se excluya a las familias más
vulnerables y marginadas.
A fin de ofrecer una escolarización eficaz para todos los niños de la
comunidad, resulta esencial evaluar de una manera precisa las necesidades y
los recursos relativos a la educación. Para conseguirlo es preciso actuar en el
plano local, con el apoyo técnico del organismo educativo de la ciudad y las
administraciones locales de enseñanza, y por medio de debates y procesos de
toma de decisiones basados en la comunidad, gran parte de los cuales se
describen en el capítulo 14. Esta tarea es primordial a fin de garantizar el
reconocimiento de las prioridades de todos los niños, incluidos todos aquellos
que tienen problemas para asistir a la escuela. No basta con establecer el
número de menores que acuden a la escuela; también es importante considerar
el tipo de prestaciones que se ofrecen en la escuela desde el punto de vista de
los progenitores y los niños.
Control local
y financiación
exterior
Evaluación
Planificación y gestión escolar representativas
La Convención hace hincapié en la responsabilidad básica de los progenitores
en el desarrollo de sus hijos. De conformidad con esta noción, los padres
deben participar estrechamente en las decisiones sobre la educación de sus
hijos, y debe existir una cooperación permanente entre éstos y la administración
escolar sobre la naturaleza de la enseñanza. Se trata de una medida muy
práctica, ya que las experiencias en todo mundo han demostrado que la
calidad de las escuelas mejora cuando cuentan con la participación de los
progenitores y de los miembros de la comunidad. Este planteamiento ha recibido
un reconocimiento tangible en Brasil, donde el gobierno central ofrece financiación
directa a las escuelas con la condición de que dispongan de un organismo
rector que incorpore a los progenitores5.
Participación
de los
progenitores
La escuela como espacio comunal, y la comunidad como espacio
escolar
Las escuelas deben ser consideradas como un “espacio democrático” en el
que todas las familias tienen el mismo derecho a la participación. Sobre todo
en las comunidades donde no existe un centro comunal, una escuela primaria
puede desempeñar varias funciones. Un ejemplo excelente es el Centro Des
Formaçao do Educador Popular Maria de Conceiçao, en Recife, Brasil, que es
al mismo tiempo centro de educación preescolar, guardería, escuela primaria,
centro de formación profesional para adolescentes, centro de desarrollo
comunitario y lugar de reunión para toda la comunidad. Debido a que este
lugar está abocado al desarrollo comunitario, los niños participan de manera
espontánea e incluso llevan la iniciativa en la elaboración de proyectos
comunitarios6.
Para las familias de bajos ingresos que a menudo carecen de acceso a
servicios esenciales, la prestación de este tipo de servicios en un solo lugar
Espacio
democrático
Comunicación personal,
Ladislau Dowbor, 1998.
6
Hart, R.,Dauite, C., Iltus,
S., Kritt, O., Rome, M. y
Sabo, K. (1997), ‘Developmental Theory and
Children’s Participation in
Community Organizations’,
Social Justice, 24(3): 3 3–
63.
5
177
tiene un gran valor. Siempre que el espacio lo permita, la escuela puede ser un
lugar excelente para la prestación coordinada de servicios como planificación
sobre la salud de la reproducción, atención sanitaria, bienestar social, atención
infantil, educación para adultos y empleo. La suma de todos estos servicios
permite, además, ampliar el concepto de la educación, y contribuye a aprovechar
al máximo los recursos limitados de la comunidad, como cuando por ejemplo
los miembros de la comunidad utilizan los campos de deporte fuera del horario
escolar. Debido a que las escuelas pertenecen a todos, pueden convertirse en
los lugares más neutrales para celebrar reuniones locales y procesos de toma
de decisiones. A veces ocurre que los gestores de la escuela se resisten a que
el público utilice las instalaciones por problemas de control y de seguridad. Es
necesario mantener seguras las oficinas y los registros administrativos, y los
grupos comunitarios deben asumir toda la responsabilidad derivada de la
utilización de las instalaciones.
Prestación
coordinada de
servicios
Apoyar la
utilización del
espacio escolar por la
comunidad
En principio, los adultos que apenas asistieron a la escuela, o que
nunca lo hicieron, suelen sentirse intimidados ante el ambiente oficial de los
centros de enseñanza. Pero los gobiernos locales y las organizaciones
comunitarias deben contrarrestar esta sensación por medio de una coordinación
concertada de servicios y la promoción de la participación democrática. Las
políticas que separan las funciones destinadas a las personas pobres y
marginadas sólo pueden contribuir a mantener su separación de la comunidad
en general. Cuando las escuelas son la base de servicios esenciales, la comunidad
debe considerarlas como instituciones que responden a las necesidades
colectivas y a las que es posible acceder fácilmente.
La comunidad puede convertirse también en un espacio escolar. La
enseñanza no tiene por qué llevarse a cabo en un solo lugar, especialmente si
hay una limitación de recursos. Cuando en la comunidad existen instalaciones
recreativas, una biblioteca o un sitio de reunión, estos espacios pueden ampliar
las instalaciones de una escuela con recursos limitados.
• Promover una evaluación de las necesidades en materia de enseñanza, de
provisión de recursos y de prestación de servicios, que incluya a todos y
cuente con la participación de todos.
• Crear en todas las escuelas una junta de gobierno escolar comunitaria
representativa, que incorpore a los progenitores y al personal de la escuela,
y cuya misión sea tomar decisiones sobre la ideología educativa, la
administración financiera de la escuela, los planes de estudio y el diseño o
las modificaciones del entorno escolar; hacer que todas las reuniones estén
abiertas a todos los miembros de la comunidad; y asegurar que los intereses
de las familias marginadas estén representados.
• Incorporar a los niños en las esferas apropiadas de planificación y gestión
dentro de la escuela.
• Siempre que sea posible, planificar la escuela de manera que sirva como
centro para la prestación de una gama de diversos servicios comunitarios
integrales, o para que esté estrechamente relacionada con este tipo de
servicios; y apoyar el control y la gestión locales de las instalaciones a fin
de facilitar su utilización compartida.
• Cuando las escuelas dispongan de poco espacio o sus instalaciones sean
limitadas, poner a su disposición otros recursos de la comunidad.
178
CONSEGUIR QUE LA EDUCACIÓN SEA
VERDADERAMENTE UNIVERSAL
En todas las ciudades hay niños que, por diversas razones, no asisten a la
escuela. Una vez descubiertas las razones por las que estos niños no acuden
a clase, mediante una evaluación local, es necesario tomar las medidas
oportunas para solucionar esta situación.
Conseguir que las escuelas sean asequibles
La falta de capacidad financiera es una barrera insuperable para muchas
personas. La Convención exige que la educación primaria sea gratuita, pero
en muchas ciudades los costos de la escolarización son un problema cotidiano.
Incluso cuando la escuela no cobra una cuota de ingreso, los costos que
representan los libros, los uniformes escolares y el transporte pueden ser
excesivos para muchas familias. Sin materiales pedagógicos adecuados, es
posible que los niños se sientan marginados en la escuela y que no tengan
demasiadas ganas de acudir a ella. Cuando, en lugar de asistir a la escuela, los
niños en edad escolar podrían estar contribuyendo a la supervivencia de sus
familias obteniendo dinero o ayudando en casa, los costos reales son mucho
más elevados. Es preciso tomar medidas a fin de proporcionar a los niños de
las familias pobres textos gratuitos, uniformes y materiales, y, cuando sea
necesario, becas escolares y bonos de transporte.
Por medio de la cooperación entre los organismos municipales y las
ONG, la pequeña ciudad de Olangapo ha conseguido aumentar el número de
becas escolares procedentes de fuentes diversas. Una mujer en una comunidad
muy pobre recauda fondos en un vecindario adyacente más próspero para
costear las becas escolares de veinte niños. Los progenitores de los niños que
reciben este tipo de ayuda firman contratos por los que se comprometen a
que sus hijos asistan diariamente a la escuela, y las familias contribuyentes
reciben informes oficiales7. Programas similares en Brasil han generado
excelentes resultados; si un niño abandona la escuela, voluntarios capacitados
visitan a la familia, y si las razones son de origen financiero, se pone a su
disposición un tipo de ayuda temporal a cambio de que los progenitores se
comprometan a mantener a sus hijos en la escuela.
Los costos
diversos de la
escolarización
Asistencia
financiera
Incorporar a los niños que trabajan
En teoría, los niños deberían poder asistir a la escuela sin que se lo impidan
otras obligaciones paralelas. Pero cuando existe una situación de pobreza, hay
grandes posibilidades de que los niños se vean obligados a trabajar. Es
fundamental asegurar que tengan acceso a la educación que necesitan a fin
de mantener abiertas sus posibilidades para el futuro. Este tema se analizará
más adelante.
Educar a las niñas
La desigualdad en la educación derivada de la discriminación sexual es una
forma de discriminación contra las niñas, que las autoridades y las personas
encargadas de formular políticas deben combatir de la manera más firme. La
educación para las niñas está estrechamente vinculada con el incremento de
oportunidades, la salud de la madre y del hijo, el descenso en la tasa de
natalidad y el progreso social en general8 . La experiencia demuestra que a
medida que se equilibran las tasas de matriculación, las niñas obtienen una
mayor confianza, participan de manera más libre y expresan sus propias
opiniones. Su capacidad para participar como miembros de la sociedad está
Blanc, C. S. y
colaboradores (1994),
Urban Children in Distress:
Global Predicaments and
Innovative Strategies,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF y Londres: Gordon
and Breach.
8
UNICEF (1998), Niñas que
trabajan, Nueva York:
UNICEF.
7
179
relacionada con el acceso a una educación apropiada9. Aunque se han alcanzado
progresos en el acceso a la educación básica, las brechas en materia de
género siguen siendo elevadas en todos los planos, sobre todo después de los
primeros tres años de escuela. Las últimas cifras muestran que dos terceras
partes de los adultos analfabetos en el mundo son mujeres10.
La pobreza y los límites impuestos por las costumbres culturales son
los principales obstáculos. Muchas sociedades consideran que la contribución a
la supervivencia de la familia, especialmente por medio del trabajo en el hogar,
es una responsabilidad de las niñas. Una encuesta efectuada en la India
mostró que en un 57 % de los hogares de los tugurios, las niñas habían tenido
que abandonar la escuela debido a la carga de las tareas domésticas11. En
muchos casos se considera que la educación es inapropiada o innecesaria
para las niñas, debido al papel que tienen que desempeñar en la vida. El
acceso de las niñas a la esfera pública puede estar limitado también por las
creencias religiosas y el miedo al hostigamiento y los abusos deshonestos.
Especialmente cuando las escuelas se encuentran a cierta distancia del hogar,
los progenitores suelen mostrar resistencia a que sus hijas acudan a ellas.
Responder a
las
preocupaciones
de los
progenitores
Cualquier medida que se tome para lograr que las escuelas sean más
accesibles, más asequibles y para que respondan de manera más flexible a
las ocupaciones de las familias, puede contribuir a promover la asistencia de
las niñas. Pero además, las autoridades escolares deben mostrar sensibilidad
ante las preocupaciones de los progenitores y las necesidades concretas de
las niñas, y dejar claro que las consideran con seriedad. Los cambios tienen
que producirse en toda la sociedad, y no sólo dentro de las escuelas. En Brasil,
por ejemplo, donde el rendimiento escolar de las niñas en general es mejor
que el de los niños, las mujeres siguen recibiendo un salario más bajo cuando
comienzan a trabajar12.
Integrar las
escuelas
especiales de
Estados
Unidos en la
corriente principal
Responder a los problemas de los niños con discapacidades
Muy a menudo, los niños con discapacidades no acuden a la escuela debido a
que su educación es considerada una pérdida de tiempo. Se trata de una clara
infracción contra sus derechos. Es preciso poner en práctica todas las medidas
posibles y razonables para asegurar el acceso de estos niños a una escolarización
apropiada en un entorno que respalde su sentimiento de autonomía.
Muchos especialistas defienden la matriculación de los niños con
discapacidades en las escuelas normales a fin de integrarlos de la mejor manera
posible en sus comunidades. Otras personas consideran que estos niños
deberían beneficiarse de programas y de instalaciones orientadas hacia sus
necesidades de aprendizaje. Aunque desde el punto de vista educativo y
económico puede resultar beneficioso agrupar a niños que requieren materiales
similares y personal especialmente capacitado, también presenta importantes
ventajas el que los niños discapacitados y los niños sin discapacidades aprendan
juntos en sus propias comunidades.
En un mundo ideal debería ser posible ofrecer servicios adecuados
para todo tipo de niños en las escuelas comunitarias, independientemente de
sus necesidades especiales. Pero en la mayoría de las ciudades, la falta de
recursos suele frustrar cualquier intento destinado a aplicar esta situación ideal.
Incluso en los países de altos ingresos, las comunidades suelen rechazar la
carga financiera que representa ofrecer servicios completos para los niños que
tienen graves discapacidades, problemas de aprendizaje o trastornos de
comportamiento. Es importante que se reconozcan los derechos de los niños
con discapacidades y que los funcionarios escolares y la comunidad en general
Ibíd.
Dall, 1995, ob. cit. Nota 1.
11
Balakrishnan, R. (1994),
‘The Sociological Context of
Girls’ Schooling: Micro
Perspectives from the Slums
of Delhi’, Social Action, 44
(julio–septiembre de 1994).
12
Dowbor, L. (1986),
Aspectos economicos da
Educacaõ, São Paulo: A’tica
Ed.
9
10
180
conozcan estos derechos. En la escuela, los maestros pueden fomentar la
aceptación y la integración de los niños con discapacidades. Es una etapa
fundamental para aprender la tolerancia, y la escuela puede ser el lugar ideal
para contrarrestar los prejuicios de la sociedad en general. Además, los maestros
disponen de unos recursos excelentes para realizar estas actividades (véase
la lista de recursos).
Integrar a los niños de las minorías
A veces ocurre que muchos niños de los grupos minoritarios, entre ellos los
refugiados, los emigrantes y los pobladores en tránsito, no acuden a la escuela
por temor a que se les relegue, se abuse de ellos o se les margine, o debido a
que en las escuelas no se usa su propio idioma. Puede ocurrir también que las
autoridades no consideren que la prestación de servicios a estos grupos esté
dentro de sus responsabilidades. La Convención, sin embargo, garantiza a
estos niños la libertad contra la discriminación y el derecho a una educación
que respete su identidad cultural. Los funcionarios locales, las juntas escolares,
y el personal de las escuelas deben intervenir de manera activa para garantizar
este derecho.
• Aumentar la inversión en el sistema escolar a fin de eliminar cualquier tipo
de cuota de matrícula.
Inversión
• Proporcionar a los niños de las familias pobres, textos y uniformes gratuitos,
y, cuando sea necesario, becas y bonos de transporte; si es apropiado,
vincular la asistencia financiera al compromiso de los progenitores de
mantener a sus hijos en la escuela.
• Concientizar a los progenitores sobre los beneficios de la educación de sus
hijas, o de sus hijos con discapacidades, comprometerlos en la planificación
y la formulación de decisiones, y asegurar que se tengan en cuenta sus
preocupaciones.
Concientización de los
progenitores
• Capacitar a los maestros para que no traten de manera preferente a los
niños varones.
• Cuando exista una firme resistencia a la participación de las niñas en la
esfera pública o a la educación mixta, utilizar aulas para alumnos de un
solo sexo.
• Apoyar la disponibilidad de servicios de guardería asequibles a fin de liberar
a las hermanas mayores para que puedan acudir a la escuela.
• Asegurar el apoyo a grupos de defensa de la infancia cuando se trata de
buscar las mejores soluciones en materia de educación para los niños con
necesidades especiales, y colaborar estrechamente con los servicios de
salud y de rehabilitación, los servicios sociales y las organizaciones voluntarias
pertinentes dentro de la comunidad, a fin de concebir el mejor proyecto
para cada niño.
• Ofrecer a los maestros capacitación y apoyo, por medio de encuentros
con maestros más experimentados, trabajadores de salud y otras personas
que puedan ayudarles a prestar atención a los niños con discapacidades.
Defensa
Capacitación
de maestros
• Siempre que sea posible, incluir a los propios niños en todas las decisiones
que afecten su escolarización.
181
• Asegurar que los niños de los grupos minoritarios dispongan de acceso a
un sistema de educación libre de discriminación y que respete su identidad
cultural.
• Facilitar la transición del hogar a la escuela mediante la capacitación de los
maestros para que comprendan y respeten los antecedentes y la cultura
de los niños a su cargo, alienten la comunicación con los progenitores y
aseguren que se incluyan las cuestiones y las preocupaciones de todos.
Myers, R. G. (1997),
‘Removing Roadblocks to
Success: Transitions and
Linkages between Home,
Preschool, and Primary
School’, Coordinators’
Notebook: An International
Resource for Early Child
Development, (21, 1997):
1–19.
13
• Abordar el tema de la diversidad por medio del programa de estudios de la
escuela, y tomar medidas eficientes contra la discriminación.
UNA EDUCACIÓN QUE PROMUEVA
LOS DERECHOS DE LA INFANCIA
Las escuelas no son sólo los lugares donde los niños aprenden a leer y a
escribir. En ellas también se transmiten ideologías. La calidad de la relación
entre los niños y los maestros, la elección de las aptitudes que se enseñan, y
los materiales y los métodos que se utilizan, son importantes mensajes en sí
mismos. Cuando las escuelas enseñan sobre la democracia de una manera
poco democrática, por ejemplo, o utilizan un programa de estudios que defiende
las perspectivas de los viejos poderes coloniales, es muy difícil que los niños
aprendan su propio valor y el de sus comunidades. Es importante que las
autoridades reconozcan que las escuelas son un instrumento para la socialización.
Los mensajes que transmiten deben ser compatibles con la crianza de
ciudadanos jóvenes, seguros y responsables.
Escuelas
como
instrumento
idelógico
Una educación centrada en los niños
Cada niño, así como cada grupo de edad, tiene una forma diferente de aprender,
a la que se debe responder por medio de enfoques flexibles y centrados en el
niño. En los primeros grados, por ejemplo, los niños necesitan con frecuencia
ejemplos concretos a fin de poder comprender conceptos abstractos. Como
dice un viejo proverbio chino: “Escucho y olvido; veo y recuerdo; hago y
comprendo”. Pero la educación en el aula se limita a menudo al aprendizaje de
memoria y existen muy pocas oportunidades de aprender mediante la actividad.
Algunas aptitudes, como la memorización de la tabla de multiplicar, dependen
del aprendizaje de memoria, pero la forma más adecuada para promover la
comprensión profunda de los niños se basa en ejemplos del mundo real y en
la posibilidad de que el propio niño descubra la manera de aprender lo que más
le convenga. Cuando los menores participan de manera activa en el proceso
de aprendizaje, hay más posibilidades de que se transformen en personas
curiosas, dispuestas a seguir aprendiendo durante toda su vida. Esto exige
que los maestros se conviertan en animadores flexibles y creativos del
aprendizaje infantil, en lugar de ser simplemente un medio para la distribución
de información. Para ello necesitan capacitación, recursos y un apoyo constante.
Lograr que la educación se centre en los niños requiere también reconocer
que muchos de ellos tienen que hacer transiciones muy importantes para
adaptarse a la escolarización estructurada. Es preciso tomar medidas para
asegurar que estas transiciones se lleven a cabo de una manera agradable,
para que los niños puedan adquirir la confianza en sí mismos que necesitan
para aprender con eficacia13.
Programas de
estudio
pertinentes
182
Educación para obtener medios de vida
Por lo general los programas de estudio se formulan en el plano nacional y
muy a menudo no se ajustan a las necesidades de las comunidades locales y
de la vida contemporánea. El contenido de la educación local debe ser compatible
con las realidades locales, y ajustarse a los medios para ganarse la vida que
los niños de esa comunidad tienen más posibilidades de alcanzar. Si la escuela
es ajena a las metas y a los conceptos de los progenitores, puede resultar
muy difícil pedirles que acepten la pérdida de ingresos y de tareas domésticas
que se produce cuando los niños asisten a la escuela. Es posible formular o
modificar los planes de estudio con los maestros a fin de incorporar las
perspectivas de los niños y de los progenitores. La importancia que se conceda
a las oportunidades de ganarse la vida no debe, sin embargo, excluir la posibilidad
de que algunos niños reciban una educación más prolongada, y la escolarización
primaria debe prepararles para ello.
Educación para el desarrollo sostenido y la regeneración urbana
El Programa 21, el plan mundial de acción para el desarrollo sostenido, indica
que los niños deben ser participantes activos en la tarea de definir las cuestiones
que afectan al medio ambiente en sus comunidades y de intervenir para
tomar las medidas necesarias. Debido a que muchos de los asuntos vinculados
al desarrollo sostenible tienen sus raíces en las realidades locales, el Programa
21 también considera necesario crear planes de acción denominados “Programas
21 locales”. Cualquier ciudad que disponga de un programa de este tipo debe
colaborar estrechamente con las escuelas para lograr que la participación del
menor sea uno de los elementos integrales en la producción y la puesta en
práctica del Programa 21.
El desarrollo sostenido y la regeneración de las zonas urbanas no pueden
llevarse a cabo a menos que el público general adopte una actitud solícita y
consciente en relación con el medio ambiente local. A fin de promover una
actitud de este tipo, es importante alentar y fomentar que los niños que
habitan en las zonas urbanas se familiaricen con el entorno que les rodea. Una
serie de textos generales, producidos en una ciudad distante, no pueden
fomentar este proceso de familiarización14. El hábitat urbano que los niños
conocen mejor es el vecindario en el que viven diariamente, un entorno que,
por medio de su participación en una educación basada en la realidad local,
pueden llegar a conocer de una forma más profunda e interesada. Los
funcionarios de la enseñanza deberían tener en cuenta que la educación relativa
al medio ambiente no tiene sentido si la escuela practica actividades
despilfarradoras o destructivas. Más adelante se verán algunas formas para
hacer partícipes a los niños en la práctica de actividades responsables.
Educación cívica en una sociedad democrática
Educar a los niños para que se transformen en ciudadanos responsables
significa ofrecerles la posibilidad de comprender sus propios derechos y sus
responsabilidades cívicas. Un enfoque obvio es incluir la Convención en el
programa escolar. Pero del mismo modo que las escuelas deberían ser un
modelo en materia de atención del medio ambiente, también deberían dar
ejemplo en la promoción de actitudes democráticas. La enseñanza sobre la
democracia es una tarea inútil si la escuela no ejerce principios democráticos
en sus relaciones cotidianas con los niños y las familias. Algunos observadores
han expresado que los derechos tienen más sentido en el marco de los
procesos o las actividades destinados a convertirlos en realidad15. Por ejemplo,
Educación
sobre el
medio
ambiente
basada en la
realidad local
Chawla, L. y Hart, R.
(1988), ‘The Roots of
Environmental Concern’,
Proceedings of the 19th
Conference of the Environmental Design Research
Association, EDRA,
Washington DC.
15
Holland, T. (1998), ‘Human
Rights Education for Street
and Working Children:
Principles and Practice’,
Human Rights Quarterly, 20:
173–193.
14
183
los niños pueden obtener una mayor comprensión de su derecho al juego y a
la recreación por medio de su participación en la mejora de los terrenos escolares;
y de su derecho a una buena salud mediante la promoción de la higiene en la
escuela.
Las Nuevas Escuelas de Colombia son un ejemplo excelente de una
verdadera participación dentro de la escuela 16 . Estas se encuentran
principalmente en las zonas rurales, pero su filosofía puede aplicarse también a
las zonas urbanas. Una combinación de diferentes grupos de edades, un
programa flexible y organizaciones cooperativas dentro de la escuela permiten
a los niños desempeñarse como una comunidad democrática coordinada.
Además de progresar de manera gradual según el programa de estudios
nacional, los niños tienen que llevar a cabo proyectos comunitarios diseñados
y ejecutados junto con sus compañeros. Estos proyectos pueden ser de
índole social, como el análisis de los problemas de transporte de los niños que
viven lejos de la escuela, o proyectos sobre el medio ambiente, en los que se
analizan asuntos como los resultados de las estrategias de reciclaje en la
comunidad. Una serie de comités infantiles gestionan jardines escolares, criaderos
de gusanos y granjas piscícolas. Si una participación de este tipo se lleva a
cabo con seriedad, los progenitores no la considerarán como una actividad
irrelevante para la educación de sus hijos.
Las Nuevas
Escuelas de
Colombia
Existen numerosos obstáculos a este tipo de educación democrática.
A fin de compensar la amenaza que representa inicialmente para los maestros
que temen un desafío a su autoridad, las Nuevas Escuelas han democratizado
la propia capacitación de los maestros, que se apoyan unos a otros a medida
que sus escuelas se convierten en centros de enseñanza más democráticos.
En muchas de las Nuevas Escuelas, las actividades comunitarias de los niños
han servido para estrechar las relaciones entre la escuela y el gobierno local.
Resulta más difícil encontrar ejemplos de una relación similar en las zonas
urbanas, ya que por lo general el gobierno local de estas zonas tiene un radio
de acción más amplio. Pero siempre que sea posible, todos los programas
escolares deberían exponer a los niños a las actividades del gobierno local, y
encontrar maneras para apoyar su participación en ellas.
Respetar el idioma y la cultura de los niños
La Convención exige que la educación apoye la identidad del niño y promueva
el respeto por su cultura. Para que sea igualmente accesible y pertinente para
todos los grupos culturales, es necesario impartir la enseñanza en los idiomas
que los niños usan en sus hogares y en las comunidades. Este factor resulta
más complicado en los casos en que el idioma dominante del país no es el que
se habla en la localidad, e incluso más complicado aún cuando en la misma
zona escolar se hablan varios idiomas. Es posible que si los niños no hablan el
idioma dominante, sus posibilidades en el futuro puedan quedar reducidas.
Pero el uso de los idiomas locales, especialmente en los primeros años de vida,
puede alentar la asistencia a la escuela de niños que de otra forma estarían
abocados a abandonarla, y del mismo modo puede facilitar las relaciones de
trabajo entre la escuela y la comunidad. Muchos países han descubierto que
resulta práctico y efectivo el uso de dos idiomas en el aula, ya que permite
que los niños se preparen para un futuro en otros lugares o en la localidad.
Reconocer y respetar el idioma y la cultura de todos los niños de la escuela es
también una forma importante de abordar las tensiones que puede haber en
la comunidad en general.
Ventajas de
utilizar el
idioma local
Hart, R. (1997), Children’s
Participation: The Theory
and Practice of Involving
Young Citizens in Community
Development and Environmental Care, Londres:
Earthscan/UNICEF.
16
184
Eliminar los estereotipos del programa de estudios
La manera en que se representa a las niñas y las mujeres en los materiales
pedagógicos puede perpetuar los estereotipos de género y desalentar sus
ambiciones estudiantiles. Ocurre muy a menudo que todas las figuras heroicas
de las que aprenden son hombres, y si las niñas aparecen representadas en
los libros de imágenes, suele ser haciendo recados o ayudando en el hogar.
Puede que este material refleje la realidad en muchos lugares, pero los maestros
y las juntas escolares, deben ser conscientes del poder que tienen esas
imágenes, y deben hacer todo lo posible para seleccionar y presentar materiales
y modelos de conducta que alienten a las niñas a participar de manera activa
en la vida y a alcanzar su pleno potencial. Los mismos principios deberían
aplicarse cuando se trata de abordar las actitudes hacia las minorías o las
personas con discapacidades.
El poder de
las imágenes
Enseñanza de conocimientos para la vida práctica
A fin de abordar las complejidades que se derivan de la vida cotidiana en la
ciudad, es necesario aprender una gama de conocimientos para la vida práctica.
Especialmente en el caso de aquellos niños cuyos padres carecen de los
conocimientos necesarios, es importante que aprendan estas actitudes en la
escuela. Los menores pueden servir también como fuente de información
para sus progenitores. La concientización sobre los derechos jurídicos, la
información sobre la necesidad de registrarse para votar, la familiarización con
los servicios locales, los requisitos burocráticos y los procedimientos
gubernamentales, los conocimientos sobre la salud básica y la nutrición, la
capacidad para gestionar las finanzas personales y de la familia, deben formar
parte de la educación primaria, especialmente cuando los estudiantes no tienen
grandes posibilidades de seguir estudiando en la escuela secundaria.
Los niños
como una
fuente de
información
para los
progenitores
Promoción de una cultura contra la violencia
La Convención prohíbe el uso de toda forma de perjuicio o abuso físico o
mental contra los niños (artículo 19). Un número cada vez mayor de países ha
prohibido el uso de los castigos corporales en las escuelas, entre ellos Sudáfrica,
China, Burkina Faso, Botswana y la mayoría de los países de Europa, pero en
gran parte del mundo sigue siendo un sistema habitual de disciplina y de
control de los estudiantes17. Los golpes, las amenazas y la humillación pública
pueden contribuir de manera considerable a alejar a los niños, y especialmente
a las niñas, de la escuela18. A veces se pasan por alto o incluso se aceptan el
hostigamiento y otras formas de violencia entre los niños en la escuela19.
Cuando la violencia se considera como una respuesta aceptable, se perpetúa
su presencia en la sociedad. Las investigaciones han revelado que las formas
de disciplina violentas y humillantes pueden influir gravemente en la aparición
de actitudes y acciones violentas en etapas posteriores de la vida20. Si los
niños han de participar de manera activa en una sociedad democrática, deben
aprender en la escuela, así como en el hogar, que existen formas más
productivas y humanas de ofrecer orientación, de resolver problemas y de
relacionarse con otras personas, que utilizando la violencia.
En el caso de aquellos niños que hayan aprendido mediante la experiencia
que la violencia constituye la respuesta natural a los conflictos, es necesario
ofrecerles alternativas por medio de la educación. En Sudáfrica, donde muchos
han vivido diariamente en situaciones de violencia, el Proyecto de Mediación en
la Escuela educa a los niños y a los maestros sobre la naturaleza del conflicto.
La capacitación hace hincapié en la tolerancia como la base de una verdadera
democracia, y señala la importancia de honrar y respetar las necesidades de
Los castigos
corporales en
las escuelas
Newell, P. (1995),
‘Respecting Children’s Right
to Physical Integrity’ en
Franklin, B. (ed), The
Handbook of Children’s
Rights: Comparative Policy
and Practice, Londres y
Nueva York: Routledge,
215–226; y Newell, P.
(1997), ‘Children and
violence’, Florencia, Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF.
18
Boyden y colaboradores
1998, ob. cit. Nota 3; y
Balakrishnan 1994, ob. cit.
Nota 11.
19
Tattum, D. P. y Lane, D.
A., (eds) (1988), Bullying in
Schools, Stoke-on-Trent, UK:
Trentham Books.
20
Newell 1997, ob. cit. Nota
17.
17
185
los otros. En dos de las provincias del país, todos los niños de cierta edad
aprenden técnicas para la resolución de conflictos, como la mediación, la
negociación y el arbitraje21.
• Ayudar a los niños a convertirse en alumnos motivados e interesados en la
participación mediante la promoción de aulas que sean entornos interesantes
y estimulantes, por medio de la disponibilidad de una gama de recursos, la
capacitación de los maestros en una educación orientada hacia los niños y
alentando a los maestros y a los niños a que aprendan los unos de los
otros.
• Asegurar que los programas de estudios preparen a los niños de manera
efectiva para que puedan ganarse un sustento en el ámbito local, así
como para lograr acceso a una educación posterior.
• Ayudar a los niños a comprender sus derechos por medio de una educación
basada en la Convención sobre los Derechos del Niño, y por medio de
actividades prácticas destinadas a aplicar sus derechos en el marco de la
escuela y de la comunidad.
• Siempre que sea posible, enseñar a los niños cuestiones relativas a la
estructura del gobierno local, y concebir actividades que apoyen su
participación en la planificación y la toma de decisiones.
• Fomentar el respeto y la comprensión hacia las culturas de todos los niños
de la escuela, y siempre que sea posible practicar la enseñanza en los
idiomas que utilizan los niños.
• Capacitar a los maestros y a otros empleados de la escuela para que
reconozcan y respondan a los estereotipos y los actos discriminatorios en
el aula; alentar a las niñas, a las minorías y a las personas con discapacidades
a que alcancen su pleno potencial.
• Integrar en los planes de estudio la participación activa en el medio ambiente
de la localidad, incluso, por ejemplo, investigaciones sobre cuestiones de
higiene en la escuela y sobre un medio ambiente saludable en la comunidad.
• Apoyar a las escuelas para que sirvan de modelo de prácticas
medioambientales seguras, y alentar una participación activa en el medio
ambiente local; comprometer a las escuelas en el desarrollo y la puesta en
práctica del Programa 21 local.
• Asegurar que los niños tengan la información y las aptitudes necesarias
para afrontar las complejidades de la vida cotidiana en la ciudad.
• Prohibir la práctica de la violencia en la escuela, ya sea entre los niños, o
como un sistema de disciplina; y enseñar técnicas de resolución de conflictos
en el marco de la escuela.
LAS ESCUELAS Y LA SALUD
Las escuelas son un lugar ideal para promover la salud de los niños y, por
medio de ellas, atacar los problemas de salud de toda la comunidad. Las
escuelas pueden educar a los niños para que lleven una vida saludable, ayudarles
a resolver sus necesidades inmediatas en materia de salud y ofrecerles un
entorno saludable que pueda servir a la comunidad como un modelo en el
cuidado del medio ambiente.
EDev News (1993),
Education for Development
Bulletin, 4 (1, marzo 1993).
21
186
Provisión de salud e higiene básicas
Las escuelas deben estar adecuadamente abastecidas de agua, desagües y
recolección de desechos. Si no hay una higiene básica, las escuelas pueden
convertirse en centros de propagación de infecciones al resto de la comunidad.
Muchas escuelas carecen de retretes adecuados, a menudo por falta de un
mantenimiento eficiente. Algunas escuelas carecen por completo de retretes.
En algunas zonas de Accra, los niños deben abandonar la escuela y pagar por
el uso de retretes en la comunidad22. Un saneamiento y un abastecimiento de
agua inadecuados en la escuela pueden tener repercusiones importantes no
sólo para salud de los niños y la limpieza de los terrenos escolares, sino
también en relación con su asistencia a clase. Especialmente en el caso de las
niñas, hay grandes posibilidades de que no acudan a la escuela si no hay
retretes e instalaciones para lavarse. Para las niñas que se encuentran en el
período de menstruación, la falta de instalaciones y de privacidad pueden
resultar profundamente humillantes. Un entorno escolar saludable implica también
la gestión inteligente de los terrenos exteriores, tema que se analizará más
adelante.
Retretes
La asistencia
a niñas
Muchos niños descubren por primera vez en la escuela retretes que
funcionan, agua corriente, habitaciones sin humo y entornos limpios. Esto
puede tener consecuencias sobre la idea que se forman de lo que es posible
alcanzar en el mundo e incluso en sus propias comunidades. Es importante
que las escuelas descubran a los niños las posibilidades de una vida higiénica y
ofrezcan a la comunidad en general un modelo al que deben aspirar.
Servicios de salud para los escolares
Los niños en edad escolar no suelen ser considerados como un grupo de alto
riesgo en materia de salud, pero hay una serie de problemas, como las fiebres
del paludismo, los parásitos intestinales y la desnutrición, que pueden afectar
su salud y dificultar o imposibilitar el aprendizaje. Los niños hambrientos, débiles
o enfermos no pueden reunir la energía y la concentración necesarias. Un
estudio efectuado en Jamaica descubrió que los niños que padecían de
infecciones moderadas de tricocéfalo obtuvieron en la escuela resultados un
15 % más bajos que los niños no infectados; cuando se les volvió a someter
a la prueba después del tratamiento, estos mismos niños obtuvieron
prácticamente los mismos resultados de los niños sanos23. A fin de asegurar
que se detectan estos problemas y se proporciona tratamiento para ellos, es
importante crear un programa de visitas habituales del personal de salud.
Colaboración
con los
servicios de
salud locales
Educación para un estilo de vida saludable
Los niños en edad escolar desarrollan hábitos para toda la vida y las
escuelas pueden ejercer una importante influencia y convertirse en fuente de
información con el objetivo de promover estilos de vida saludables. La información
sobre la higiene diaria, la nutrición y la atención del medio ambiente son
cuestiones importantes desde los primeros años de escuela. Pero también es
posible abordar en el entorno escolar el problema del abuso de drogas y los
riesgos que entraña la actividad sexual. Debido a que muchos niños comienzan
tarde su escolarización y a que a menudo necesitan repetir cursos, incluso los
estudiantes de escuela primaria afrontan estas cuestiones en su vida cotidianas,
especialmente en las zonas urbanas. Además se sabe que el fomento de la
capacidad para tomar decisiones responsables desde una edad temprana es
importante para una buena educación sobre la salud. Siempre existen temores
de que la educación sexual pueda alentar una actividad sexual temprana. Por
el contrario, las investigaciones han revelado que los niños que han recibido
Higiene en la
nutrición
Educación
sexual
Bartlett y Hart, viaje sobre
el terreno 1997.
23
Banco Mundial (1993),
World Development Report
1993: Investing in Health,
Washington DC: Oxford
University Press.
22
187
información tienen más posibilidades de tomar decisiones responsables24.
• Asegurar que las escuelas dispongan de un abastecimiento adecuado de
agua, desagües y servicios para eliminar los residuos sólidos, y que pueden
servir como modelos para la comunidad en materia de salud del medio
ambiente.
UNICEF (1997), Youth
Health – For a Change: A
UNICEF Notebook on
Programming for Young’s
People’s Health and
Development, borrador de
trabajo.
24
• Promover servicios de salud para los niños en las escuelas por medio de los
servicios locales de salud y promover y fomentar la colaboración entre los
maestros y los trabajadores sanitarios.
• Ofrecer programas escolares de alimentación equilibrados y bien dirigidos a
fin de abordar las carencias alimentarias y fomentar la asistencia de los
niños a la escuela.
• Hacer que los niños participen y ayuden a registrar los análisis y exámenes
de salud habituales.
• Incluir la educación sobre la salud en los planes de estudio, concentrándose
en la higiene diaria, la nutrición y la atención del medio ambiente, y asegurar
que los niños estén bien informados y sean capaces de tomar decisiones
responsables sobre el abuso de drogas y la actividad sexual.
EL ENTORNO MATERIAL DE LAS ESCUELAS
El entorno material influye en las actividades humanas, y las escuelas no son
una excepción a esta regla. Su tamaño, el lugar donde se encuentran situadas
y su ordenación influyen en el aprendizaje, y en la manera en que los niños se
relacionan unos con otros, con los adultos y con la comunidad. Los edificios
escolares pueden fomentar un sentimiento de propiedad, la oportunidad de
relacionarse con los otros y la posibilidad de participar en actividades iniciadas
por el propio niño. Pero también pueden promover un planteamiento rígido
sobre el aprendizaje y una relación autoritaria entre los maestros y los pupilos,
así como desalentar la relación entre los estudiantes y entre las escuelas y la
comunidad.
El medio
ambiente
influye en el
comportamiento
La calidad de la educación no se define por el costo de los edificios de la
escuela. Muchas escuelas eficaces trabajan en medio de graves limitaciones
materiales, y algunas reúnen a los niños en edificios sin paredes o incluso bajo
los árboles. En muchas ciudades se emplean grandes cantidades de dinero
para construir nuevas instalaciones escolares, y algunas de ellas son edificios
impersonales que parecen barracas, y que son poco acogedoras y estimulantes,
y carecen de variedad. En su mismo diseño infringen los principios de una
educación orientada hacia los niños y basada en la comunidad.
Los recursos disponibles deben emplearse de manera que promuevan
la educación más efectiva y permitan a las escuelas convertirse en centros
vitales para el desarrollo de la comunidad. Esto significa que las metas escolares
deben ser claras y que es necesario planificar el entorno material para que
sirva de apoyo a estas metas. Por ejemplo, a fin de alentar la participación de
los progenitores, las escuelas deben estar cerca de donde ellos viven, y deben
ser materialmente acogedoras; muy a menudo, las escuelas suelen ser espacios
excluyentes para las “personas de afuera”. Algo tan simple como un pequeño
lugar de reunión y unas cuantas sillas cerca de la entrada del edificio puede dar
a la gente la sensación de que su presencia es bien recibida. Este tipo de
planificación sólo es posible en el ámbito local, aunque hay directrices que
ayudan a tomar las decisiones adecuadas.
Un entorno
material que
apoye las
metas
escolares
188
Ubicación
La decisión sobre la ubicación de la escuela debe contar con la participación de
los miembros de la comunidad y de los departamentos de agua y saneamiento,
salud, parques y recreaciones y los organismos de bienestar social. Es preciso
considerar diversos factores. La ubicación debe minimizar los riesgos para los
niños que suponen el tráfico, la criminalidad y otros peligros. Debe permitir el
abastecimiento de agua pura y un saneamiento adecuado. Lo ideal es que
todos los niños puedan acudir a la escuela caminando. Cuando los niños se
ven obligados a utilizar un medio de transporte para llegar hasta la escuela, se
incrementan los costos y los niños pobres son quienes más posibilidades tienen
de quedar excluidos. La distancia es un factor importante también en lo relativo
a la asistencia de las niñas. Un estudio efectuado en Egipto mostró que cuando
la escuela se encontraba a tres o más kilómetros del hogar, la tasa de
matriculación de las niñas era de un 30 %. Cuando la escuela se encontraba a
un kilómetro de distancia, un 70 % de las niñas acudían ellas25. Una ubicación
céntrica promueve entre los niños un sentimiento de propiedad y de
participación, un factor que aumenta la calidad de la escolarización de muchas
maneras diferentes. Mantener las escuelas dentro de un ámbito local tiene
repercusiones en el tamaño de la escuela, un factor que se analizará más
adelante. El lugar donde se encuentre la escuela, y los terrenos que la rodean,
deberían ofrecer en principio un sitio adecuado para practicar juegos físicos y
recreativos. Cuando hay espacio suficiente para crear una granja urbana o un
huerto, así como un paisaje con biodiversidad, la escuela puede servir como
lugar de capacitación sobre los principios del desarrollo sostenido.
La distancia
afecta la
asistencia
El tamaño de las escuelas de educación primaria
En las zonas urbanas existe una tendencia hacia la construcción de escuelas
de gran tamaño. Pero se ha descubierto que las escuelas pequeñas, donde
pueden estudiar trescientos niños como mucho, o mejor aún una cantidad
menor, son preferibles para los niños por diversas razones26:
• Un mayor número de niños que pueden acudir a ellas caminando.
Las escuelas
reducidas
alientan la
participación
• Las escuelas reducidas alientan un sentimiento de pertenencia. El personal
tiene más posibilidades de conocer a todos los niños, y los niños suelen
conocerse unos a otros y relacionarse con los demás estudiantes fuera de
la escuela. Es más fácil “perderse” en una gran institución, especialmente
para los niños más tímidos.
• Las escuelas reducidas suelen prestar mejor atención a las necesidades
especiales de los niños. Hay más posibilidades de que el personal descubra
los problemas, tenga un mayor interés con conocimiento de causa, y
comparta con otros maestros y con los progenitores sus observaciones.
• La Convención hace hincapié en la participación de todos los niños en todas
las cuestiones que les atañen, y es importante que los niños puedan
expresar sus opiniones sobre la gestión de su escuela. Esto resulta más
fácil de practicar en una institución más pequeña.
Aulas más
pequeñas
UNICEF (ed) (1996), El
progreso de las naciones
1996, Nueva York: UNICEF.
26
Baker, R G y Gump, P V
(1964) Big School, Small
School: High School Size and
Student Behaviour,
Stanford, California:
Stanford University Press.
25
• Las escuelas más reducidas pueden establecer una relación más estrecha
con la comunidad que les rodea, y vincular los planes de estudio a la vida
cotidiana y las experiencias de los niños. También aumenta la posibilidad de
la participación de los progenitores y de que la escuela puede servir como
centro para una diversidad de funciones destinadas a fomentar el bienestar
del niño y de la comunidad.
189
Muchas de las ventajas de las escuelas reducidas pueden aplicarse
también a las aulas reducidas. Los maestros pueden ofrecer a cada uno de los
niños la atención que necesitan; las niñas suelen sentirse más cómodas en
grupos más pequeños, y las aulas reducidas contribuyen a acoger una mayor
diversidad. Pero debido a que los salarios de los maestros son el principal costo
que afronta una escuela, las aulas en las escuelas financiadas con el erario
suelen albergar a más de treinta alumnos, y algunas veces hasta pasar de
cien alumnos. Hasta cierto punto, si se replantean las técnicas de enseñanza,
es posible alcanzar los beneficios del aprendizaje que se logran en los grupos
más pequeños. En lugar de abordar la clase como una unidad, los maestros
pueden trabajar con un grupo de niños mientras los demás trabajan juntos o
de forma individual. Esto resulta más fácil de practicar cuando los maestros
disponen de auxiliares, voluntarios, o existe la posibilidad de enseñar en equipo,
y cuando resulta fácil reorganizar las aulas (véase más adelante).
Diseño, construcción y mobiliario de la escuela
El diseño material y el mobiliario de las escuelas deben reflejar las condiciones,
los materiales, los recursos y las prioridades del entorno local. Algunos principios
básicos pueden contribuir a la planificación de edificios que alienten una educación
flexible y participativa:
• Las aulas pueden ser de distintos tamaños y servir para funciones diferentes,
y los niños pueden trasladarse de unas a otras para hacer diversos ejercicios.
• En lugar de ser espacios destinados a un objetivo único, las aulas pueden
permitir varias actividades diferentes, según la edad y el grado de los
niños: zonas para leer tranquilamente, para investigar, para trabajar en
grupo, para hacer trabajos manuales, etc.
• Cuando los asientos son móviles, los niños pueden trabajar solos o en
grupos de diferentes tamaños. Es más fácil mover sillas o banquetas que
bancos. Materiales como el yute o la moqueta pueden hacer que el suelo
sea un lugar más cómodo para trabajar o leer.
Alentar la
135 y
flexibilidad
el aprendizaje
activo
• Una pizarra y el escritorio del maestro al frente de la clase contribuyen a
que el alumno se concentre en el maestro como el único recurso para el
aprendizaje. Si el maestro puede moverse entre las diferentes zonas de
aprendizaje, ofreciendo asistencia a grupos de niños que trabajan en
proyectos diversos, la participación de los niños será mucho mayor.
• Cuando los materiales de construcción, como el cemento, dificultan la
exhibición de los trabajos de los niños o de otros recursos interesantes en
las paredes, hay varias soluciones, como instalar tiras de madera de las
cuales sea posible colgar los materiales.
• Los pasillos pueden servir como un espacio común para reuniones o
interacciones no estructuradas, en lugar de utilizarse sólo como lugares de
tránsito.
• El acceso directo desde las aulas al exterior permite a los niños utilizar de
mejor manera el espacio fuera del aula como un recurso de aprendizaje.
190
Las aulas GSS en Dhaka, Bangladesh, aplican muchos de estos principios
a un costo reducido. En un edificio sencillo de hierro corrugado, los maestros
han creado entornos de aprendizaje muy interesantes, con la participación de
los niños. Los alumnos utilizan diferentes zonas del aula para practicar distintas
actividades: una zona de lectura, una de matemáticas, una de artes y trabajos
manuales, una de juegos. Los trabajos de los niños y los maestros ocupan las
paredes y el techo. El aula da la impresión de ser un lugar donde todo el
mundo se dedica intensamente a sus actividades27.
Aulas GSS,
Bagladesh
• Ubicar las escuelas dentro de las comunidades, y, siempre que sea posible,
procurar que los niños puedan acudir a ellas caminando; encontrar lugares
que permitan el abastecimiento de agua pura y de saneamiento adecuado,
y que reduzcan al mínimo los riesgos del tráfico, la criminalidad y otros
peligros.
• Siempre que sea posible, promover escuelas reducidas y aulas pequeñas;
procurar que los maestros dispongan de auxiliares y de voluntarios, o
considerar el planteamiento de la enseñanza en equipo.
• Evitar soluciones de diseño y de planificación que promuevan un enfoque
inflexible y autoritario hacia el aprendizaje.
Los terrenos escolares como paisaje para jugar y aprender
La mayoría de las escuelas, incluso en las zonas urbanas, disponen de algún
espacio exterior, pero pocas veces se considera la importancia que este espacio
tiene para el funcionamiento de la escuela. Muy a menudo, los patios escolares
parecen terrenos para un desfile militar, que se utilizan sobre todo como lugares
de reunión o para que los niños se desfoguen. Sin embargo, es posible
transformar el ambiente exterior de una escuela con la colaboración de los
maestros, los niños y sus progenitores, a fin de utilizarlo para diversas
actividades.
Recreación, juegos y deportes
Durante los primeros años escolares y la adolescencia, la necesidad de practicar
actividades recreativas es continua, desde los juegos no estructurados y
espontáneos de los niños más pequeños hasta los juegos, pasatiempos,
organizados por los propios menores, y las actividades deportivas más
convencionales. Las necesidades de cada uno de los niños dependen de su
edad, de su temperamento y del estado emocional en el que se encuentren,
y durante su tiempo libre deberían tener la posibilidad de escoger entre la
práctica de deportes de equipo estructurados, juegos de actividades
espontáneos y pasatiempos más tranquilos. Con una planificación imaginativa
y minuciosa, incluso los terrenos más pequeños de la escuela pueden servir de
apoyo a una gama de posibilidades sin necesidad de incurrir en grandes costos.
Practicar
diversas
actividades
En muchas partes del mundo se considera que los columpios, los
toboganes y otros materiales fijos de recreación son elementos imprescindibles
en un patio de recreo. Este tipo de materiales no resulta de ninguna manera
esencial para la experiencia recreativa de los niños, pero en el espacio limitado
de los patios de juego de las zonas urbanas, ofrece la posibilidad de practicar
una intensa actividad física.
En las mejores circunstancias, todos los patios de las escuelas deberían
disponer de un espacio suficiente para practicar deportes y juegos populares
en el plano local. Cuando el espacio resulta estrecho, es posible practicar
Hart, R., viajes sobre el
terreno 1998.
27
191
varias actividades en el mismo lugar; un arenal puede servir también para el
salto de longitud; y es posible también trazar líneas divisorias que permitan la
práctica de distintos juegos. Los niños deberían participar en la delimitación de
la tales zonas de juegos, ya que ellos saben cuánto espacio se necesita para
cada juego y qué juegos pueden resultar incompatibles entre sí. Cuando los
límites de espacio hacen que resulte imposible la práctica de los deportes
organizados, es importante tratar de encontrar un lugar alternativo en el marco
de la comunidad. La participación con otras escuelas en los deportes más
populares es una experiencia importante para los niños que se encuentran en
los grados más avanzados de la escuela primaria, y su exclusión es otra
forma de marginación.
La práctica de actividades recreativas no debería limitarse a los deportes
ni a los juegos organizados. Los niños más pequeños disfrutan especialmente
con los pasatiempos que les conceden entera libertad y están libres de reglas,
y les gusta diseñar sus propios juegos y pasatiempos a medida que aprenden
a actuar dentro de un grupo. Es posible promover juegos activos e imaginativos
incluso en los patios escolares más reducidos, mediante la provisión de soportes,
materiales móviles y elementos sencillos de construcción. Las investigaciones
han demostrado que a los niños no les gustan los terrenos escolares con
asfalto y espacios abiertos y monótonos, sin lugares dónde resguardarse y
sentarse. Prefieren terrenos con desniveles, árboles, zonas sombreadas, zonas
con animales, y lugares dónde poder trepar, esconderse y explorar28. Moore y
Wong han documentado la transformación de un patio escolar en una ciudad
de Estados Unidos: convirtieron un patio monótono de asfalto en un entorno
natural lleno de árboles, lagunas, jardines, lugares para ocultarse y materiales
de recreo, todo ello sin costo alguno, utilizando maderas, rocas y objetos
encontrados en la calle. A pesar de la resistencia de los funcionarios electos,
los niños y el personal de la escuela colaboraron con los miembros de la
comunidad para crear un lugar apreciado por todos. La experiencia de los
niños en el patio escolar, que solía ser de aburrimiento y comportamiento
antisocial, se transformó en una nueva fascinación por la naturaleza y por su
propia capacidad para crear un lugar donde reinan la belleza y la esperanza2 9.
Estos entornos plenos donde impera la biodiversidad ofrecen además beneficios
educativos.
Muchos niños, y especialmente los adolescentes para quienes las
relaciones con sus compañeros son muy importantes, necesitan pequeños
espacios protegidos donde puedan sentarse y conversar. Los patios escolares
normalmente están concebidos para promover la actividad física, y marginan
a los niños que no desean participar. Una solución simple es permitir la
construcción de espacios de diferente tamaño y con diversas alturas para que
puedan sentarse niños de todas las edades. Esto resulta más fácil en un patio
donde haya plantas. Las zonas más amplias de este tipo de patios pueden
utilizarse también como aulas al aire libre. En cualquier tipo de clima, los alumnos
suelen beneficiarse cuando se producen cambios periódicos en el entorno
destinado al aprendizaje. Esto puede resultar difícil si las lecciones exigen recursos
muy diferentes, pero resulta útil en cuanto se hacen debates en grupo, donde
los niños pueden sentarse de manera informal para trabajar juntos en torno a
los problemas.
Los patios escolares como lugares de aprendizaje y modelos para el
desarrollo sostenible
En las escuelas de las zonas urbanas, donde el espacio exterior es limitado,
debe hacerse hincapié en la creación de un lugar recreativo seguro y agradable,
de ser posible con alguna zona verde. Cuando las escuelas disponen de un
mayor espacio, es más factible poner en práctica un mayor número de ideas.
Los entornos naturales y diversos se ajustan a muchas de las necesidades de
Utilización de
los espacios
limitados
Deportes
Juegos no
estructurados
Variedad
Espacios
tranquilos
Titman, W. (1994),
Special Places, Special
People The Hidden
Curriculum of
Schoolgrounds, Godalming,
Surrey: World Wide Fund
for Nature.
29
Moore, R. C. y Wong, H.
H. (1997), Natural Learning
The Life History of an
Environmental Schoolyard,
Berkeley, CA: MIG Communications.
28
192
los niños en materia de juego y recreación, y pueden convertirse también en
lugares para hacer una demostración de los principios básicos del desarrollo
sostenible y de la regeneración urbana. Un paisaje en la escuela donde coexista
la biodiversidad, no sólo ofrece a los niños un interesante microcosmos en el
que pueden adquirir una serie de conocimientos y aptitudes sobre el medio
ambiente, sino también un terreno de capacitación para la gestión del medio
ambiente.
Incluso cuando después de distribuir el espacio necesario para los
deportes organizados no quede una zona demasiado amplia, es posible utilizar
pequeños espacios periféricos para plantar vegetación o simplemente permitir
que ésta crezca. Cuanto más variada es la vegetación, más diversa es también
la fauna que la utiliza como hábitat. Los alumnos y el personal de la escuela
pueden participar juntos en la investigación y la planificación del cultivo de
plantas. Los niños pueden investigar qué tipo de clima y de suelo necesitan las
plantas, y establecer un mapa de su distribución. Con un poco de ayuda,
deberían ser capaces de medir la acidez del suelo, evaluar su calidad y definir
qué plantas y qué árboles pueden crecer en el lugar.
Hay muchas formas en que los niños pueden participar activamente
en la gestión y la supervisión cotidianas del entorno escolar. Cuando existen
problemas de espacio, crear un huerto amplio puede ofrecer una importante
oportunidad de aprendizaje y contribuir también de manera notable al
abastecimiento de alimentos. Incluso en los patios hacinados de las ciudades,
es posible encontrar espacios para crear unos cuantos lechos de hierbas y
legumbres cultivados con técnicas intensivas. Una zona para la producción de
abono orgánico o un criadero de gusanos pueden ser un buen complemento
de estos huertos urbanos, y los materiales para producir abono pueden provenir
de la comunidad o de los hogares de los niños. Los alumnos pueden alternar
tareas como el reciclaje y la producción de abono, y el cultivo de los huertos.
Es necesario mantener registros para supervisar la producción de alimentos, la
calidad de las plantas y la fauna. Otras actividades deseables cuando hay
espacio suficiente pueden ser la utilización de tecnologías alternativas de energía,
entre ellas los molinos de viento y un receptor de energía solar. También es
posible almacenar agua en tanques, tal vez en el tejado de la escuela, y los
niños pueden supervisar las fuentes de energía como parte de su investigación
en marcha sobre el desarrollo sostenible. Cuando haya equipos disponibles, es
importante analizar el clima y la contaminación ambiental y mantener registros.
Los niños pueden practicar también auditorías sobre el uso de energía de la
escuela.
Patios
escolares con
biodiversidad
Jardines
Atención del
medio
ambiente
Experimentos
con
tecnología
• Promover la utilización más efectiva del espacio exterior disponible en la
escuela a fin de permitir la práctica de juegos no estructurados y de
deportes y pasatiempos, así como de relaciones personales tranquilas y de
actividades físicas.
• Permitir que la vegetación crezca libremente en los patios escolares, y
cuando haya un espacio suficiente, apoyar el establecimiento de huertos y
de lugares de producción de abono orgánico, y utilizar los patios escolares
como espacios para experimentar con tecnologías alternativas como los
molinos de viento y los receptores de energía solar.
• Asegurar que los niños participen activamente en el proceso de toma de
decisiones, en la gestión cotidiana y en la supervisión del medio ambiente
de la escuela.
193
Mantenimiento
Por muy bien que una escuela esté diseñada y construida, nunca funciona de
manera adecuada si no existe una buena gestión y mantenimiento. Las
instalaciones ruinosas o en mal estado de mantenimiento son desmoralizantes
para los estudiantes y los maestros. Los costos de conservación deben
establecerse de manera adecuada en los presupuestos. Gran parte de la
limpieza y el mantenimiento cotidiano de la escuela puede hacerse con la
participación de los niños. El empleo de un cierto tiempo para barrer el patio y
mantenerlo, así como para hacer todas las tareas de gestión del medio ambiente
descritas anteriormente, puede formar parte del programa diario e incorporar
incluso a los niños más pequeños. Cuando la escuela establece una relación
activa con los padres, las madres y otros miembros de la comunidad, gran
parte de las tareas de mantenimiento y de reparación más complicadas, entre
ellas la pintura, pueden hacerse de una manera participativa e incluso contar
con la presencia de los niños. Una escuela bien conservada puede ser un
recurso y una fuente de orgullo para toda la comunidad. Una junta escolar
democráticamente elegida debe decidir la distribución de fondos para el
mantenimiento periódico de la escuela.
Involucrar a
los niños y a
los
progenitores
• Incorporar una cantidad adecuada de fondos en los presupuestos escolares
para cubrir los costos derivados del mantenimiento periódico y alentar la
participación de los niños y de los miembros de la comunidad en las tareas
de conservación.
ACCESO A LA INFORMACIÓN:
BIBLIOTECAS Y CENTROS DE RECURSOS
Muchas escuelas de los países del hemisferio sur carecen incluso de bibliotecas
y de los recursos más rudimentarios, y las municipalidades deben considerar
como una prioridad la resolución de este problema. La verdadera educación se
orienta hacia el aprendizaje en lugar de la instrucción, y alienta al alumno a que
desempeñe un papel activo, mientras que los maestros adoptan un papel
orientador y de apoyo. El acceso a la información es fundamental para este
proceso. Cuando las “Escuelas Nuevas” de Colombia hicieron los cambios
necesarios para convertirse en centros más progresistas y orientados hacia el
niño, el aumento anual promedio de los costos fue de un 10 %, fondos que se
emplearon en su totalidad para adquirir buenos recursos de consulta30.
Cuando una comunidad carece de los recursos necesarios para construir
más de una biblioteca, la biblioteca de la escuela primaria puede servir también
a la comunidad. Es posible que haya que hacer ajustes para asegurar que
este sistema funcione de manera apropiada. Por ejemplo, los miembros de la
comunidad podrían utilizar la instalación después del horario escolar y habría
que ampliar la colección de libros para satisfacer una gama más variada de
necesidades. También es posible que sea preciso situar en un lugar aparte los
materiales específicos para las tareas escolares. Si una biblioteca comunitaria
es el único recurso informativo disponible para la escuela, los maestros deberían
tener entera libertad para tomar prestados los materiales necesarios con el fin
de llevar a cabo las investigaciones que se practican en el aula.
Los libros y otros materiales impresos no son el único recurso para el
aprendizaje. El mundo depende cada vez más de otras tecnologías de la
información, y los niños deberían tener el mayor acceso posible a esta esfera
sometida a una rápida expansión. Si las escuelas pueden costear el uso de
Compartir los
recursos con
la comunidad
Hart, 1997, ob. cit. Nota
16.
30
194
materiales audiovisuales y de computadoras, es necesario que se utilicen con
gran frecuencia, no sólo por su capacidad de ofrecer información sino también
para que los niños se familiaricen con estos materiales. En la mayoría de las
escuelas que disponen de fondos limitados, el acceso a las tecnologías podría
depender del apoyo de otros grupos de la ciudad. Los medios de comunicación
locales pueden ser un recurso especialmente valioso, y las autoridades deberían
alentar el establecimiento de alianzas activas entre las escuelas y las estaciones
de radio y de televisión locales. Diversos grupos escolares pueden tener a su
disposición un tiempo de emisión, durante el cual tengan la posibilidad de
proyectar sus propios programas en colaboración con el personal de los medios
de difusión. Las estaciones de radio comunitarias pueden estar situadas en las
escuelas locales, y los niños pueden desempeñar un papel muy importante en
la recolección y propagación de información pertinente para toda la comunidad.
Los medios de
comunicación
locales como
recurso
• Reconocer la importancia que el acceso a la información supone para el
aprendizaje activo; apoyar inversiones en libros y en otros materiales
pedagógicos, y asegurar que los niños tengan acceso al mayor número
posible de tecnologías, no sólo por medio de la inversión directa, sino
también mediante alianzas con los medios de difusión y otros grupos de la
ciudad.
CENTROS DE RECURSOS PARA LOS MAESTROS
Para que una escuela sea eficaz es necesario que cuente con maestros capaces,
creativos y dedicados. Muchas veces se espera que los maestros asuman
este difícil trabajo con un mínimo de capacitación, un salario inadecuado, una
falta de apoyo sistemático y un escaso reconocimiento profesional. A fin de
que los maestros puedan mantener su dedicación y seguir progresando
profesionalmente, deben disponer de un apoyo continuo. Para ello no es
necesario someterlos a una mayor educación estructurada. De hecho, la mejor
manera que tienen los maestros de aprender es por medio de otros
compañeros, y necesitan el tiempo y el lugar para intercambiar de forma
sistemática problemas, ideas y materiales31.
Maestros que
aprenden
unos de los
otros
Una manera adecuada de poner en práctica estas actividades requiere
un lugar permanente donde se puedan colocar materiales y recursos para los
maestros: una buena solución es un centro de recursos para grupos de
maestros de diez a veinte escuelas. Un centro de este tipo puede albergar
una biblioteca central con recursos didácticos que sea posible copiar o pedir
prestados, y también equipos para la reproducción de materiales pedagógicos
producidos en la localidad. Idealmente, un centro de este tipo puede ampliarse
para servir también como “prensa comunitaria”, que permita a los maestros
reproducir los informes de investigación de los niños, o informes noticiosos,
para distribuirlos entre los miembros de la comunidad. Por razones económicas
y administrativas, el centro puede estar situado cerca de una de las escuelas
primarias.
Se necesitaría un empleado, capacitado especialmente, que se haga
cargo de la conservación de la biblioteca y de los recursos, del calendario de
reuniones, de la preparación de las sesiones especiales de capacitación, y que
esté disponible para ofrecer orientación y responder a las necesidades de los
grupos de debate de los maestros. Si no hay financiación suficiente para un
centro de este tipo, otra solución sería hacer seminarios rotatorios para maestros
en cada una de las escuelas. Incluso cuando no hay un centro de recursos, la
organización de seminarios en cada una de las escuelas tendría la posibilidad
de ofrecer múltiples beneficios. Estos seminarios pueden lograr que los empleados
Comunicación personal,
Dra. Heidi Watts,
consultora sobre educación
continuada para maestros
de India y de Estados
Unidos.
31
195
de todas las escuelas primarias participen en una red de maestros, no sólo
aquellos que pertenecen a las escuelas más activas. También ofrecen al personal
de la escuela que organiza la reunión, la posibilidad de analizar la mejor forma
de afrontar sus propios problemas, especialmente aquellos que están
relacionados con el entorno material de la escuela.
• Apoyar la creación de centros de recursos para maestros, donde grupos
de profesores de diferentes escuelas puedan analizar sus problemas,
compartir ideas y utilizar equipos y materiales de manera conjunta.
• Contratar a una persona especialmente capacitada para que dirija este
centro, organice el calendario de reuniones y sirva como consejero habitual
y fuente de recursos para todos los maestros de la zona.
ESCUELAS SECUNDARIAS
La Convención no declara obligatoria la educación secundaria gratuita, pero sí
insta a que todos los niños tengan acceso a ella. Sin embargo, la asistencia a
la escuela secundaria en el hemisferio sur está todavía fuera del alcance de la
mayoría: en los países menos desarrollados, sólo un 22 % de los niños y un 13
% de las niñas reciben este tipo de educación32.
La educación secundaria ofrece algunos beneficios de largo alcance. La
capacidad para pensar sobre conceptos abstractos aumenta a medida que los
niños entran en la adolescencia. A fin de que las sociedades puedan hacer
frente a los asuntos relacionados con la responsabilidad cívica o el poder político,
es importante que una cantidad considerable de ciudadanos practiquen el tipo
de pensamiento y de debate que se promueve en el nivel secundario de la
educación. Aunque las ventajas netas de la educación primaria son en general
más importantes, es conveniente que todas las sociedades avancen
progresivamente hacia una educación secundaria de calidad disponible para un
mayor número de niños.
Muchos de los principios analizados con respecto a las escuelas primarias
se pueden aplicar también a la educación secundaria. Igual que las escuelas
primarias, las escuelas secundarias deben intentar que su gestión, sus programas
de estudio y su entorno material resulte pertinente para los estudiantes y las
comunidades donde están implantadas. Sin embargo, existen algunas
diferencias importantes. Por lo general, las escuelas secundarias atraen a
estudiantes de una zona más amplia y, como resultado, los alumnos están
menos relacionados con una comunidad concreta. Esto puede significar una
participación menos activa por parte de los progenitores. Por otra parte, un
grupo de alumnos de mayor edad, con el apoyo apropiado, puede ser capaz
de asumir una gama más amplia de diversas responsabilidades en la gestión
de la escuela. Los adolescentes están, por lo general, preparados para avanzar
más allá de sus comunidades, y para orientarse hacia sus compañeros y a su
preparación para la vida adulta. Las escuelas secundarias tienen el potencial
de convertirse no sólo en centros de un aprendizaje estructurado, sino también
en una base material para otros aspectos de la vida adolescente, y una zona
de transición para incorporarse a un mundo más amplio. Los estudiantes
pueden disponer de oportunidades para poner a prueba su creciente
competencia de una manera productiva y remuneradora. En las escuelas es
posible adaptar espacios para la práctica de deportes y para reuniones no
estructuradas, y una gama de servicios de apoyo pertinentes para este grupo
de edad. Incluso cuando una escuela secundaria eficiente sirve como centro
para muchas facetas de la vida adolescente, no debe ser considerada como el
Los beneficios
de la
educación
secundaria
Escuelas
como “zona
de transición”
UNICEF (1998), El estado
mundial de la infancia 1998,
Nueva York: UNICEF.
32
196
sustituto de un espacio adecuado en la comunidad destinado a los jóvenes de
esta edad. Muchos adolescentes no acuden a la escuela secundaria, e incluso
aquellos que lo hacen siguen teniendo la necesidad de disponer de un espacio
que se encuentre fuera de la esfera de influencia de los adultos.
Relaciones entre las escuelas y los lugares de trabajo
Aunque el análisis siguiente puede ser pertinente también para muchos niños
que acuden a la escuela primaria, lo es sobre todo para los estudiantes de las
escuelas secundarias, que suelen combinar la actividad laboral y los estudios.
Hay varias formas en que las escuelas pueden actuar como un puente hacia
el mundo del trabajo. Una de las funciones más importantes es ofrecer apoyo
para los niños que ya se encuentran trabajando. Combinar la actividad laboral
y la escuela entraña una dificultad enorme, y la escuela puede ayudar a los
niños a resolverla de una manera más eficaz. Si se conocen las exigencias de
la vida laboral de un niño, el personal de la escuela puede responder mejor a
los problemas de horario y de otro tipo que afronte el niño trabajador. Los
maestros se encuentran en una buena posición para identificar a los niños que
se encuentran en peligro de abandonar la escuela debido a su actividad laboral,
o que han comenzado a practicar trabajos peligrosos. La participación activa
de la escuela, en colaboración tal vez con un comité local de derechos de la
infancia, puede ayudar también a asegurar mejores condiciones y horarios
laborales para los menores que trabajan. Cuando las escuelas cuentan entre
sus alumnos con un gran número de niños trabajadores, deberían considerar
la opción de contratar a una persona para que actúe como enlace entre los
lugares de trabajo de los niños, sus familias y la escuela.
Los cursos y los programas de formación técnica y profesional suelen
ser una vía frecuente para fomentar en los estudiantes ciertas aptitudes para
el empleo. Pero la capacitación se basa muy a menudo en procesos de
producción modernos y con un uso intensivo de capital que pueden tener muy
poco en común con el empleo que se ofrece en el plano local33. Una mejora en
las actividades destinadas a ofrecer oportunidades educativas que promuevan
la posibilidad de obtener un empleo práctico para los jóvenes es un elemento
esencial en la reforma de la educación. Programas de aprendizaje supervisados
por el sistema escolar pueden ayudar a asegurar una capacitación que tenga
puntos en común con la economía local. El establecimiento de alianzas
constructivas entre el sistema escolar y los empleadores permite que los
estudiantes hagan visitas a centros laborales. Esto puede eliminar los estereotipos
y ofrecer a los jóvenes nuevas posibilidades. También puede contribuir a que
aquellos niños que deben ganarse un salario lo hagan en entornos laborales
protegidos que los beneficien lo más posible en el futuro.
Ofrecer apoyo
Vínculos con
los empleados
Identificar a
los niños en
peligro
Programas de
capacitación
• Apoyar a los estudiantes de las escuelas secundarias para que asuman
una gama más amplia de responsabilidades en la gestión de sus escuelas.
• Crear, siempre que sea posible, en las escuelas secundarias un espacio
para los deportes y las reuniones no estructuradas fuera del horario escolar,
y para una diversidad de servicios de apoyo pertinentes para este grupo
de edad.
• Exhortar a las escuelas para que supervisen la situación de sus estudiantes
que trabajan y establecer relaciones entre las escuelas y los empleadores
a fin de facilitar horarios compatibles y aliviar la carga de los niños.
• Permitir a los niños que visiten centros de trabajo durante sus años escolares,
para que puedan planificar su futuro con conocimiento de causa.
Boyden y colaboradores
1998, ob. cit. Nota 3.
33
197
Comunicación personal,
Nilda Cosco, IPA, Argentina,
1998.
34
• Apoyar la creación de programas de formación técnica y profesional de
alta calidad y programas de aprendizaje que tengan puntos en común con
las oportunidades locales de empleo.
EDUCACIÓN NO ESTRUCTURADA
Es necesario tratar de adaptar el sistema escolar estructurado a las necesidades
de los niños y garantizar un acceso en pie de igualdad; pero existen situaciones
inevitables en las cuales un planteamiento no estructurado puede ofrecer una
mejor solución, a veces de una manera temporal. Las escuelas oficiales no
siempre pueden ofrecer el apoyo y la flexibilidad que requieren algunos menores
que trabajan. Incluso cuando las escuelas son flexibles en cuestiones como el
horario, los niños que han estado trabajando durante varios años, o que han
abandonado la escuela por otras razones, se ven obligados a pasar por un
período de transición si desean regresar al sistema escolar oficial. La escuela
puede ser una experiencia completamente ajena para diversas familias, y
algunos progenitores no tienen ningún interés en asumir el compromiso que
significa enviar a sus hijos a la escuela. Algunos niños, aburridos y frustrados
por la escolarización estructurada, o tal vez traumatizados debido al abuso de
otros compañeros o al uso de métodos violentos de disciplina, carecen del
estímulo necesario para acudir a la escuela. En estas situaciones y muchas
otras, los programas no estructurados pueden ofrecer una alternativa
importante.
Debido a que los obstáculos y las expectativas del sistema oficial no
entorpecen sus actividades, algunos de estos programas han sido capaces de
formular métodos innovadores y creativos para llegar a los niños y satisfacer
su derecho a una educación. En Brasil se concibió un planteamiento ingenioso
que no tiene nada que ver con los sistemas tradicionales de enseñanza. En
São Paulo, en asentamientos donde viven algunos de los habitantes más
pobres y más marginados de la ciudad, hay circos permanentes, establecidos
hace algunos años por el Ministerio de la Infancia. Los niños del lugar, muchos
de los cuales no acuden a la escuela, se sienten atraídos hacia los toldos y
dispuestos a participar en esta iniciativa. El aprendizaje de aptitudes circenses
exige una atención minuciosa y una disciplina que es preciso tomar en serio.
Además estos niños no sólo aprenden a actuar. Los participantes requieren
vestidos y materiales; el público necesita refrescos y golosinas. Alrededor de
los toldos se han establecido diversos estudios o talleres donde los niños
adquieren la serie de conocimientos indispensables para producir un espectáculo
circense; al mismo tiempo, adoptan valores como la responsabilidad, la dedicación,
el trabajo en equipo y la minuciosidad, es decir, aptitudes que les pueden ser
muy útiles para el resto de su vida. Este proyecto puede servir a miles de
niños al mismo tiempo, y muchos de ellos se han convertido posteriormente
en instructores34.
Aunque las ONG y las organizaciones comunitarias suelen ser las que
practican actividades creativas de este tipo (no todas ellas tan complejas), las
autoridades locales pueden desempeñar también una función muy importante
al ofrecer apoyo y asegurar la coordinación eficaz entre las actividades no
estructuradas y el sistema oficial. En el caso del circo, por ejemplo, las autoridades
pueden poner a disposición de los instructores programas de capacitación y de
apoyo a fin de asegurar que también se impartan conocimientos académicos;
pueden lograr que las escuelas oficiales sean una opción real para los niños
que deciden ingresar en ellas, y que la transición sea llevadera. También
pueden encontrar formas para asegurar que la capacitación que se ofrece en
el circo les sirva cuando tengan otras oportunidades de empleo locales.
Las escuelas
circo de São
Paulo
Apoyo a las
alternativas
no
estructuradas
198
En los capítulos 10 y 11 analizaremos algunos programas alternativos
que han resuelto los problemas de los menores que trabajan y de los niños de
la calle, en algunos casos facilitando su reingreso a las escuelas oficiales.
• Apoyar las alternativas de escolarización no estructuradas en aquellas
situaciones donde el sistema oficial resulte impracticable.
• Crear vínculos entre los programas no estructurados y el sistema oficial,
para asegurar que los programas tengan acceso a los recursos de las
escuelas oficiales, obtener la acreditación de los programas no estructurados
y facilitar la transición de los niños hacia el sistema oficial cuando lo deseen.
• Alentar a las escuelas oficiales y a los maestros a que aprendan de las
innovaciones que se hacen en los programas no estructurados.
199
10 Niñez trabajadora
Vivimos en un mundo donde, con pocas excepciones, los ricos son
cada vez más ricos mientras los pobres tienen que luchar por su supervivencia.
En el marco de una economía de mercado internacional, la propiedad y el
control de los recursos recaen cada vez más en aquellos quienes ya son ricos,
mientras que los pobres y las personas desprotegidas tienen que cargar de
manera desproporcionada con los costos, tanto económicos, como sociales y
ambientales. Una de las manifestaciones de este sistema donde impera la
desigualdad, es la cantidad de menores trabajadores que contribuyen a las
economías locales y mundiales, a un costo considerable para ellos y para su
futuro.
Los niños que trabajan constituyen un motivo de preocupación creciente
en el plano internacional. Se han puesto en marcha diversas actividades para
responder a este asunto mediante la formulación de metas y normas
internacionales elevadas, al mismo tiempo que se reconoce la necesidad de
obtener soluciones progresivas. Estas actividades son especialmente valiosas
porque insisten en que el trabajo de menores no es incompatible con acciones
comprometidas. Pero la capacidad de los congresos mundiales, los organismos
internacionales e incluso los gobiernos nacionales, para formular planes de
acción minuciosos destinados a proteger los derechos de los menores que
laboran es limitada. Aunque el trabajo de menores representa la existencia de
fuerzas económicas y tendencias políticas de gran escala, en realidad se produce en el contexto de las realidades más locales. Los gobiernos locales se
encuentran aquí en el frente de batalla, al igual que en muchas otras materias.
Las respuestas prácticas sólo pueden formularse en el plano local, sopesando
al mismo tiempo la amplitud del problema y las opciones y los recursos disponibles
en una ciudad concreta.
El trabajo impropio y
peligroso tiene
repercusiones directas
sobre la salud y el
desarrollo de la
infancia y también les
perjudica
indirectamente al
privarles de
oportunidades positivas
para el crecimiento y el
aprendizaje. Las
respuestas deben
tomar en cuenta no
solamente su
protección inmediata,
sino también
cuestiones de mayor
envergadura que
contribuyen a que su
trabajo se haya
convertido en una
necesidad para ellos y
sus familias.
Foto: Jaime Pérez Munevar.
En la Convención se establece una serie de disposiciones relativas al
trabajo infantil, las cuales ofrecen un marco de política y de acción. De manera
200
más explícita, la Convención exige que se proteja a los niños de todo tipo de
trabajo explotador y peligroso, y del trabajo que entorpezca su educación y su
desarrollo. A fin de asegurar esta protección, se exhorta a los Estados Partes
a que establezcan una edad mínima para trabajar, y a que regulen las
condiciones laborales (artículo 32). Pero no es posible considerar esta disposición
sin tener en cuenta su contexto. La Convención reconoce también el derecho
de los niños a disponer de medios para su supervivencia (artículo 6). Pero la
desagradable realidad muestra que el trabajo es, a menudo, la única posibilidad
que tienen los menores para su supervivencia y la de sus familias. En el
contexto de la pobreza y por la falta de un sistema adecuado de bienestar
social que garantice la manutención de los niños y de sus familias, el trabajo
sigue siendo la opción más viable para muchos niños y adolescentes. Las
respuestas a esta situación no pueden tener en cuenta sólo su protección
inmediata, sino también afrontar los problemas que convierten su trabajo en
una necesidad. Una legislación protectora sólo puede tener éxito en el contexto
de otras medidas prácticas y sostenibles en favor de los niños y de sus
familias. La Convención exhorta a las autoridades para que apoyen a los
progenitores, cuando sea necesario, en sus esfuerzos encaminados a asegurar
el desarrollo óptimo de sus hijos y un nivel de vida adecuado (artículos 18 y
27). También garantiza el acceso a una educación gratuita, pertinente y de
alta calidad, un elemento fundamental para resolver la cuestión del trabajo de
los menores (artículos 28 y 29).
Las amplias
implicaciones
de la
Convención
en el caso del
trabajo de
menores
Estas disposiciones, como muchas otras que se estipulan en la
Convención, están sujetas a la disponibilidad de recursos y, por tanto, a una
realización progresiva1. Hasta que todas estas metas no puedan ponerse
plenamente en práctica, algunos niños y adolescentes tendrán que trabajar
por necesidad, y no se debe pasar por alto su situación. Mientras los gobiernos
avanzan hacia la eliminación del trabajo infantil inapropiado, deben seguir
apoyando a aquellos menores que trabajan en la actualidad, escuchando sus
preocupaciones y asegurando su acceso a la educación, a una salud de alta
calidad, al descanso y la recreación, y a unas condiciones laborales aceptables
(artículos 12, 24, 28, 31 y 32). Haciendo uso de ejemplos constructivos, este
capítulo analizará la forma en que los gobiernos locales pueden responder a la
red compleja de preocupaciones que se deriva de sus obligaciones hacia los
menores que trabajan.
LAS IMPLICACIONES DEL TRABAJO PARA
EL DESARROLLO DE LOS NIÑOS
El trabajo ha sido siempre una vía importante para el aprendizaje y la socialización.
A los niños les fascina la competencia, y este deseo puede expresarse y
satisfacerse tanto por medio del trabajo como del juego. En el mejor de los
mundos posibles, el trabajo para los niños sería una opción y una oportunidad
positiva, un elemento más en una vida equilibrada. En lugar de ello, define y
limita la vida de muchos niños pobres. Bajo la presión que ejerce la pobreza, la
carga del trabajo puede obliterar rápidamente los beneficios. Es importante no
considerar como inaceptables aquellas actividades que fomentan el aprendizaje
del niño y su identidad como ser humano responsable. Pero también es
importante que la socialización no se utilice para justificar un trabajo
agotadoramente repetitivo, exigente, peligroso o que limita el potencial del
niño.
Para millones de niños pobres en todo el mundo, el trabajo representa
un gran sacrificio físico, emocional e intelectual, y cuanto más jóvenes son,
mayor es el sacrificio. Los niños menores están sometidos a todos los peligros
Himes, J. R. (1995),
Implementing the Convention on the Rights of the
Child: Resource Mobilization
in Low-Income Countries,
La Haya: Martinus Nijhoff/
UNICEF.
1
201
laborales y a las enfermedades que afrontan los adultos, pero a menudo son
más vulnerables debido a que sus cuerpos se encuentran en proceso de
crecimiento, tienen una escasa resistencia a los tóxicos y su capacidad es más
limitada para responder de manera efectiva a los peligros, como por ejemplo,
de una máquina en funcionamiento. Cuando los niños crecen en un ambiente
de extrema pobreza, hay más posibilidades de que se encuentren
deficientemente alimentados y en un estado precario de salud; y las exigencias
del trabajo representan por tanto una carga adicional para la salud. Los niños
que trabajan largas horas sufren una fatiga excesiva, y muchas veces no
tienen el tiempo suficiente para alimentarse. Su estado deficiente incrementa
su susceptibilidad ante las enfermedades infecciosas, y las condiciones laborales
en las que se desempeñan pueden exponerlos a mayores riesgos de infección.
Un problema frecuente entre los niños que trabajan es el crecimiento frenado.
En muchos casos, la fatiga y la incapacidad de concentrarse causan lesiones
diversas. Los niños necesitan más descanso que los adultos, y un horario
excesivo de trabajo puede generar una falta de atención o de resistencia que
en determinadas circunstancias suele ser letal.
En algunas ocupaciones, los niños están sometidos durante muchas
horas, todos los días, a emisiones tóxicas o desechos industriales. Otros hacen
labores que ejercen un excesivo esfuerzo sobre su vista y les causan lesiones.
Los niños hacen con frecuencia labores que son demasiado exigentes para su
tamaño y su fuerza. Esto, combinado con las repercusiones de las acciones
repetitivas, puede generar deformaciones en los músculos y en el esqueleto
que persistan toda la vida. Algunas situaciones laborales exponen a los niños a
maquinarias sin ninguna protección, así como al riesgo de explosiones y de
accidentes industriales. En una encuesta efectuada por la OIT en Filipinas, se
descubrió que más del 60 % de los menores trabajadores estaban expuestos
a condiciones peligrosas en sus lugares de trabajo. De estos niños, un 40 %
sufrió graves lesiones o enfermedades2.
Muchos niños padecen formas menos visibles de explotación. Algunos
de los peligros más siniestros son los que sufren los niños sometidos a la
explotación sexual. En Mumbai, India, se descubrió que un 80 % de las
prostitutas de menor edad padecían enfermedades de transmisión sexual, y
un 60 % tenía Sida3. La explotación sexual presenta también ramificaciones
emocionales importantes, y las niñas (y los niños) que han sufrido abusos de
este tipo se encuentran marcados psicológicamente por la experiencia. Los
empleados domésticos jóvenes, un grupo numeroso de la población que se
halla prácticamente oculto, compuesto también en su mayoría por niñas, están
psicológica y emocionalmente en peligro. Trabajan largas y agotadoras jornadas
en una situación de aislamiento y a menudo son víctimas de palizas, maltrato
verbal y abuso sexual4. Incluso las niñas que trabajan en sus propias casas
pueden estar sometidas a responsabilidades excesivas en relación con su
fuerza y su madurez emocional.
El trabajo impropio y peligroso tiene muchas consecuencias directas
sobre el desarrollo de los niños, pero también les pone indirectamente en
peligro al privarlos de experiencias positivas. El tiempo que emplean en el
trabajo es robado a la educación, al juego y al descanso necesarios para su
desarrollo pleno. Cuando el trabajo impide a los menores aprovechar las
oportunidades necesarias para su aprendizaje y crecimiento, reduce sus
posibilidades en la vida y contribuye a la perpetuación de una pobreza cada
vez mayor que se transmite de una generación a la otra.
En los debates sobre el trabajo de los menores, se suele clasificar
como trabajo de menores inaceptable, todo tipo de labor hecha por una
La
vulnerabilidad
del niño
Condiciones
peligrosas
Pérdida de
oportunidades
OIT (1996), Child Labour:
Targeting the Intolerable,
Ginebra: Oficina
Internacional del Trabajo.
3
Gilada, I. S. (1997), ‘Child
Prostitution: a Blot on
Humanity’, Indian Health
Organization.
4
Blanc, C. S. y
colaboradores (1994),
Urban Children in Distress:
Global Predicaments and
Innovative Strategies,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF y Londres: Gordon
and Breach.
2
202
persona menor de dieciocho años en condiciones de explotación, de peligro o
que vayan en detrimento de su desarrollo. En esta publicación utilizaremos el
término de esta misma manera, pero con la salvedad de que la diferencia
entre el trabajo de menores inaceptable y un trabajo de menores más benigno
no siempre resulta clara. El trabajo que es intolerable para un niño de seis
años puede resultar más fácil de hacer para uno de dieciséis años, pero la
diferencia puede ser menos clara cuando se trate de grupos de edad intermedios.
Estar sentado frente a un telar durante doce horas al día es inaceptable para
los niños de cualquier edad, pero practicar la misma actividad durante dos
horas, y equilibrarla con una educación, descanso y juego, puede convertirse
en una forma muy valiosa de aprender un oficio. Las repercusiones de la
mayoría de los trabajos cambian según las circunstancias: la edad y la madurez
del niño, las exigencias en la escuela, las condiciones del lugar de trabajo, el
clima, la salud del niño, el entorno cultural, las circunstancias familiares.
Variables que
es necesario
considerar
La nueva Convención y Recomendación de la OIT, aprobada en 1999,
se concentra en las formas más intolerables de trabajo de menores y ofrece
una orientación importante para establecer cuáles esferas de trabajo es preciso
abordar con mayor urgencia5. No se puede considerar como aceptable, bajo
ninguna circunstancia, el trabajo obligatorio y en condiciones de semiesclavitud,
así como la explotación sexual, y es necesario eliminarlos lo más pronto posible.
El trabajo perjudicial, hecho por niños de muy corta edad y por grupos
especialmente vulnerables, como las niñas de corta edad, ha sido calificado
como de intolerable en casi todos los círculos internacionales6. Pero la mayoría
de los niños seguirán trabajando en esferas que no se mencionan en esta
Convención, y es importante decidir qué grado de apoyo, atención y protección
es posible ofrecer en estas situaciones. Es preciso abordar la cuestión de la
edad, y las actividades deben concentrarse especialmente en los niños más
pequeños. La Convención No. 138 de la OIT sugiere que la edad mínima para
el empleo sea de quince años, y ésta es una meta importante sobre la que es
necesario concentrarse. La mayoría de los países han establecido como edad
mínima para trabajar los doce o los catorce años. Las intervenciones en favor
de los niños menores de esta edad límite deberían hacerse por medio de la
familia siempre que sea posible, y deben responder al derecho de los niños a
una educación. En el caso de los niños de más edad y de los adolescentes
tiene sentido, en el contexto de la cultura local, orientarse hacia la adquisición
de aptitudes de trabajo y la oportunidad de un empleo protegido.
Formas
intolerables
de trabajo
LOS PROBLEMAS QUE AFRONTAN LAS
AUTORIDADES LOCALES Y SUS ALIADOS
A fin de cumplir con las normas establecidas en la Convención, las autoridades
locales deben tratar de alcanzar tres metas simultáneas:
• Evitar que trabajen los niños de más corta edad y aquellos que se encuentran
en situaciones de riesgo o que ponen en peligro su desarrollo, y asegurar al
mismo tiempo que ni ellos ni sus familias se vean obligados a vivir en
situaciones más precarias;
• impedir que los niños participen en labores inapropiadas mediante actividades
de base amplia destinadas a eliminar la pobreza, apoyar la estabilidad de la
familia y crear una enseñanza pertinente, accesible y asequible para los
niños;
• apoyar a todos aquellos niños que por el momento tienen que seguir
trabajando, escuchando sus preocupaciones, mejorando su situación laboral
y asegurando su desarrollo óptimo.
UNICEF (1997), ‘Social
Mobilization and Child
Labour’, Background Paper
for International Conference on Child Labour, Oslo,
27–30 octubre 1997.
6
OIT 1996, ob. cit. Nota 2.
5
203
Al crear un plan de acción, las autoridades locales deben afrontar
problemas importantes, entre ellos su propia escasez de recursos, los límites
intrínsecos de la legislación nacional y la diversidad de opiniones, a menudo
conflictivas, sobre el carácter adecuado del trabajo de menores. Pero estas
autoridades se encuentran también en la mejor posición para crear procesos
integradores y amplios. Las implicaciones de un enfoque progresivo destinado
a eliminar el trabajo de menores sólo pueden tenerse en cuenta en el contexto
local. Las autoridades deben formular y poner en práctica planes de acción
que estén vinculados con las realidades sociales, culturales y económicas de
sus propias ciudades. Aunque no hay un solo modelo de acción, las siguientes
directrices, basadas en las disposiciones de la Convención, pueden contribuir a
crear una orientación general.
Fyfe, A. (1989), Child
Labour, Cambridge, UK:
Blackwell and Cambridge
MA, USA: Polity Press.
7
CREAR UN MARCO DE ACCIÓN
Las leyes existentes en muchos países exigen a los agentes del gobierno que
supervisen la situación de los menores que trabajan y que retiren de los
lugares de trabajo a los niños que aún no cumplen la edad establecida por la
ley para trabajar. Estas leyes nacionales, al igual que las leyes donde se
establece la edad para comenzar la enseñanza obligatoria, son a menudo el
único marco de referencia del que disponen las autoridades locales para crear
sus políticas hacia los menores que trabajan. Las leyes de este tipo forman
parte de un sistema importante destinado a crear metas nacionales, pero son
un marco inadecuado para poner en práctica enfoques eficaces y amplios en
el ámbito local con respecto al problema del trabajo infantil. Estas leyes pueden,
incluso, interferir con la capacidad de las autoridades locales para responder
flexible y progresivamente a las preocupaciones de los niños y las familias de la
localidad. La prohibición del trabajo de menores, tal y como lo señala Fyfe,
puede dificultar de una manera paradójica su protección, debido a que si el
trabajo es ilegal, poco puede hacerse para mejorarlo7.
Las autoridades disponen pocas veces de los recursos necesarios para
una aplicación adecuada de las leyes. En concreto, resulta muy difícil controlar
a las empresas no oficiales y el trabajo oculto que se practica en el seno de la
familia. Cuando el número de niños que trabajan es muy elevado, la aplicación
de las leyes se convierte en una labor poco realista y las autoridades suelen
hacerse los de la vista gorda. Esta actitud permisiva puede verse reforzada
por el reconocimiento de la importancia del trabajo del menor para la
supervivencia de la familia y los intereses de las empresas. Por otra parte, hay
veces en que la aplicación de las leyes lleva a que se retire a los niños de los
lugares de trabajo sin prestar la atención necesaria a la realidad de su vida,
factor que puede perjudicar considerablemente tanto a las familias como a los
niños, destruyendo un precario equilibrio económico o forzando a los niños a
practicar trabajos más ocultos y aún más peligrosos.
Está claro que las leyes nacionales desempeñan funciones considerables;
establecen metas importantes, contribuyen a asegurar la escolarización y pueden
resultar especialmente útiles como un instrumento de último recurso para
hacer frente a los empleadores o a las familias que se niegan a retirar a los
niños de los puestos de trabajo peligrosos o explotadores. Pero deben integrar
un grupo de instrumentos diversos y una estrategia municipal más amplia que
sopese las realidades locales a fin de abordar la cuestión considerándola en
toda su complejidad. Eliminar el trabajo peligroso de menores representa una
inversión considerable de recursos no sólo en materia de inspección y aplicación
de la ley, sino también de educación y de la mejora permanente de la vida de
las familias y los grupos más pobres y más marginados. Pero pocas
municipalidades en los países pobres tienen la capacidad de responder de una
Los peligros
de la
aplicación de
las leyes
Encontrar el
equilibrio
204
manera verdaderamente amplia a sus obligaciones (véase el capítulo 13). En
lugar de ello deben tomar decisiones difíciles cuando se trate de distribuir
recursos limitados, y esto significa inevitablemente llegar a un tipo de
compromiso. Concentrarse en las infracciones en materia de trabajo infantil
que son más visibles y preocupantes puede significar dejar de lado prácticas
menos tangibles pero no menos peligrosas. Invertir considerablemente en las
tareas de inspección y en la aplicación de la ley puede significar que haya
menos recursos disponibles para la educación. Responder a corto plazo al
derecho de los niños que trabajan, al apoyo y la protección, puede significar
que se dispone de menos recursos destinados a crear estrategias a largo
plazo para la reducción de la pobreza. Sin embargo, todas estas medidas son
respuestas legítimas y necesarias a los derechos de los niños y de sus familias.
Atender a las diversas exigencias de la Convención requiere un enfoque
equilibrado y una acción en diversos frentes, e implica una inversión no sólo de
recursos presupuestarios, sino de todos los recursos humanos y organizativos
que sea posible movilizar.
Movilizar una amplia base de apoyo social
Cuando el trabajo infantil constituye una actividad frecuente en una comunidad,
es posible que la opinión pública lo considere como algo natural, y esta actitud
abre la puerta a numerosos abusos. Debido a que la situación está
profundamente enraizada en la economía local, es muy probable que resulte
difícil aplicar normas generales, y los enfoques dirigidos desde arriba suelen ser
pocas veces eficaces. Muy a menudo se piensa que es un problema que no
se puede solucionar. La sociedad en general suele ser cómplice de esta actitud,
desde los progenitores que dependen del dinero que llevan a casa sus hijos,
hasta las empresas que se benefician del costo reducido del trabajo, al público
en general que se beneficia de los bajos precios y acepta tácitamente las
desigualdades que dan lugar a la pobreza y la privación. Muchas veces se
toleran la pobreza y sus implicaciones no por crueldad, sino por ignorancia y
temor, dos factores que es posible abordar de manera eficaz.
Para que se produzca un cambio real es esencial alcanzar un amplio
consenso social. Sin este elemento, es muy difícil que el público comprenda y
apoye las intervenciones. Muchas veces es necesario que se produzca un
cambio en la percepción de las personas que tienen una estrecha relación con
los niños. Cuando un grupo de madres de Turquía fue invitado a visitar a sus
hijos a sus lugares de trabajo, la mayoría de ellas sacaron poco después a sus
hijos de estos lugares8. El apoyo del gobierno local resulta esencial para crear
una amplia base de concientización y de cooperación. La Convención es un
marco valioso para este tipo de movimiento social. Pero a fin de que resulte
verdaderamente útil, es necesario debatir y establecer su pertinencia en el
plano local. El diálogo social basado en la Convención puede generar una
mayor concientización y un cambio en las actitudes hacia los niños, y ésta es
la mejor garantía de que la sociedad civil reconocerá la explotación infantil y el
trabajo peligroso y les hará frente. El alcance de la Convención abarca la serie
de cuestiones que afectan a los niños que trabajan y las diversas formas en
que sus derechos pueden ser conculcados debido al tipo de trabajo que hacen.
La concientización de la opinión pública puede llevarse a cabo en las
escuelas, por medio de la educación de los progenitores y de campañas en los
medios de difusión dirigidas a un público seleccionado. Las investigaciones
sobre el trabajo infantil que incorporan la participación de los miembros de la
comunidad pueden por sí mismas ser una forma muy útil de movilización.
También pueden resultar de utilidad determinadas actividades públicas. El jefe
del gobierno local de Muktagacha, Bangladesh, utilizó un festival,
Movilización
de apoyo en
Bangladesh
8
OIT 1996, ob. cit. Nota 2.
205
minuciosamente planificado, celebrado durante el Día Nacional de la Infancia,
para obtener apoyo social en favor de los niños que trabajan en la ciudad.
Durante tres meses el personal municipal coordinó las actividades de voluntarios,
maestros de escuela y organizaciones infantiles, destinadas a establecer la
identidad de los niños que trabajan y ayudarles a llenar formularios de registro
con información sobre sus familias, su historia laboral y su escolarización.
Algunos niños temieron que sus empleadores los despidieran si participaban en
esta actividad. Pero debido a que el acto era un festival para todos los niños
que trabajan, resultó difícil que los patronos se quejaran.
Comunicación personal,
departamento de
planificación de
Muktagacha, 1998.
9
El día del festival, las autoridades organizaron a los niños por grupos de
ocupaciones y les pidieron que describieran su vida como niños trabajadores.
Los patronos, la policía y los dirigentes políticos locales no participaron en estas
sesiones a fin de que los niños no se sintieran intimidados. Aunque los periodistas
fueron invitados, se les pidió que no identificaran a ninguno de los niños. Con la
información recopilada, las autoridades pudieron informar al público sobre la
situación de los niños que trabajan y comenzaron a preparar una estrategia a
largo plazo, así como a tomar medidas inmediatas de seguridad, como la
distribución de máscaras de protección para niños soldadores y guantes
protectores para aquellos que fabricaban baterías con ácidos9.
• Descubrir formas eficaces para concientizar al público sobre los derechos
del niño, y concretamente sobre el derecho a la protección contra el trabajo
dañino y explotador.
• Alentar el debate público acerca de las implicaciones de los derechos de los
niños sobre las condiciones locales y las ideas sobre el trabajo infantil que
imperan en la localidad.
• Comprometer a los medios de difusión en la movilización y la concientización
del público.
• Apoyar actividades y campañas públicas para ampliar la comprensión de
las personas sobre la situación de los niños que trabajan.
Crear alianzas de trabajo
A fin de crear una estrategia funcional, amplia y coordinada, es fundamental
que las autoridades locales cuenten con la asistencia práctica de todos los
grupos interesados que puedan hacer una contribución. El gobierno local se
encuentra en una buena situación para aglutinar a los diferentes grupos y
crear redes coordinadas. Estas últimas deben incluir a las ONG, empleadores,
sindicatos, organizaciones religiosas, escuelas, funcionarios de salud, policía,
inspectores de trabajo y, sobre todo, a los propios niños y sus progenitores.
Este tipo de alianzas es fundamental no sólo para crear una estrategia, sino
también para planificar y poner en práctica programas e intervenciones
específicas.
La experiencia de Montes Altos, en Minas Gerais, Brasil, es un ejemplo
excelente de una intervención basada en la colaboración. Con la iniciativa de
una mujer decidida, la secretaria local de Educación, y después de un consenso
conjunto de los cafeteros, los sindicatos, las organizaciones comunitarias y el
gobierno municipal, se retiró a los niños de sus labores tradicionales como
cosechadores de café. La municipalidad ofreció aulas y los progenitores aceptaron
enviar a sus hijos a la escuela. Al saber que sus hijos estaban siendo bien
atendidos y bien alimentados en la escuela, los progenitores trabajaron con
mayor eficacia y aumentaron su productividad a un mayor nivel que cuando
Fomentar la
creación de
redes de
apoyo
Un esfuerzo
de
colaboración
en Brasil
206
disponían de la ayuda de sus hijos. Los niños recibieron enseñanza y
alimentación, los progenitores ganaron más dinero, los cafeteros obtuvieron
una cosecha más eficiente y el alcalde recibió un mayor apoyo de sus
constituyentes10.
El trabajo infantil es una cuestión conflictiva. Por lo general, la perspectiva
de las partes implicadas variaría considerablemente. Los funcionarios públicos,
los sindicatos, los empleadores, los progenitores y los niños suelen tener metas
y prioridades distintas. Aunque el debate y la negociación entre grupos con
perspectivas diversas puede resultar difícil de practicar, es fundamental para
obtener soluciones realistas. Reconciliar las perspectivas divergentes puede
generar una serie de respuestas novedosas y creativas. A fin de trabajar de
manera eficaz en pro del cambio, resultan fundamentales una comprensión y
un respeto mutuos.
Reconciliar
diferentes
perspectivas
En el capítulo 14 describimos el tipo de organismos que pueden trabajar
de manera conjunta con los gobiernos locales para promover y supervisar la
realización de los derechos de la infancia. Estos consejos de coordinación,
integrados por el mayor número de organizaciones posible, a fin de abordar
las cuestiones que afectan a los niños, pueden desempeñar una importante
función en favor del consenso sobre las soluciones prácticas al trabajo infantil
en el ámbito local. Este proceso requerirá, inevitablemente, que se debatan
cuestiones espinosas como la falta de uniformidad entre las leyes nacionales,
la Convención y la realidad de la vida de los niños en la ciudad. Un debate
abierto puede sacar a la luz los dilemas, a menudo imposibles de resolver, que
afrontan los gobiernos municipales, y de este modo la responsabilidad de
encontrar soluciones tendrá una base más amplia. Es importante que el consejo
no se concentre únicamente en las cuestiones jurídicas del trabajo infantil y en
los temas atractivos para los medios de difusión, sino que considere el interés
más amplio de la infancia como elemento central del debate.
El consejo puede orientar al gobierno local en la evaluación de la situación
de los niños trabajadores de la localidad y en la formulación de un plan integral.
Es preciso adaptar las normas locales a la legislación nacional, concientizar a la
población sobre los derechos de los niños menores que trabajan, supervisar
las infracciones a los derechos de esos niños y analizar los progresos. La
cooperación con el sistema escolar local es importante, debido a que las escuelas
están bien situadas para valorar las necesidades y evaluar el progreso de
determinadas intervenciones. Otra función importante del consejo sería
promover los intereses de los niños que trabajan en otras esferas superiores
del gobierno.
Formular un
plan
• Crear una amplia coalición de aliados que pueden ofrecer asistencia práctica
en la formulación y aplicación de una estrategia integral para la acción.
• Alentar el debate y la negociación entre grupos con perspectivas diferentes
para asegurar el desarrollo de soluciones integrales y realistas.
Analizar y evaluar la situación de los niños en peligro
A fin de responder de manera apropiada, las autoridades locales y sus aliados
deben recopilar la información necesaria para evaluar la situación de los niños
que trabajan. No basta con recoger datos sólo sobre los niños que reciben un
salario. Un gran número de niños, la mayoría niñas, trabajan sin recibir un
salario en sus hogares o en los hogares de otras personas, y es preciso
considerar con seriedad sus casos. Tampoco es suficiente hacer simplemente
una lista con el número de niños que trabajan. Es preciso reunir información
Comunicación personal,
Ladislau Dowbor, 1998.
10
207
sobre su situación laboral, la forma en que esta situación afecta la salud y el
desarrollo de los niños, qué medidas vigentes se han puesto en práctica para
mejorar su situación, la forma en que es posible reforzar estas actividades y
qué necesidades y derechos no se satisfacen. Un instrumento muy útil para
esta evaluación, tal como señala Vesna Bosnjak (UNICEF, Brasil), es organizar
de manera lineal las diversas situaciones laborales de los niños en una comunidad
o ciudad determinada, desde las actividades beneficiosas que promueven el
aprendizaje y la confianza en sí mismos, hasta las situaciones de explotación
más peligrosas11. Esto puede resultar de utilidad para establecer la identidad
de los niños que requieren una mayor atención.
Es posible que resulte difícil recopilar información sobre los niños que
trabajan, dada la suspicacia que las autoridades despiertan tanto entre los
niños como entre sus padres y sus patronos, y dado también por las diferencias
de opinión sobre lo que constituye una actividad laboral inapropiada12. Sólo es
posible obtener resultados razonables por medio de actividades conjuntas en
las que participen ONG relacionadas con el trabajo infantil y todos los
departamentos pertinentes del gobierno, así como los niños y sus familias. A
fin de ampliar el consenso, es una buena idea invitar a los medios de difusión
para que participen en la causa. Por medio de las encuestas efectuadas en los
hogares se han alcanzado importantes progresos para recopilar información
sobre los niños que trabajan y sus familias13. UNICEF y la OIT han elaborado
conjuntamente el proceso de evaluación rápida, un enfoque para la investigación
de las dinámicas y las repercusiones del trabajo infantil en una comunidad
dada por medio de encuestas, entrevistas, grupos de discusión, levantamiento
de mapas y observación. Incluye entrevistas con las autoridades locales, con
los representantes de diversos organismos municipales, con empresarios,
dirigentes comunales, educadores de la calle y con las familias y los niños14.
Varias ciudades en Filipinas han descubierto que la investigación orientada
hacia la acción que cuenta con la participación de un amplio espectro de la
comunidad puede ser muy útil para galvanizar el interés sobre el trabajo
infantil y promover la acción15. En Olongapo, ésta condujo a la formación del
comité de trabajo de la ciudad sobre los niños de la calle16. Las perspectivas
que tienen los niños sobre su propia situación pueden resultar de gran utilidad
en la recopilación de información. La reciente encuesta efectuada por Rädda
Barnen sobre los niños que trabajan en Filipinas, Etiopía, Senegal, Bangladesh,
Perú, El Salvador, Guatemala y Nicaragua, ofreció aspectos muy útiles que
nunca se hubieran podido obtener sin la colaboración de los propios niños17.
Cuando se recopila información de los niños o con los niños, es fundamental
tener en cuenta los temores reales que a menudo sienten hacia sus patronos,
pues pueden mostrarse renuentes a ofrecer información, factor que es
necesario respetar. Como en cualquier otro intento de recopilar información
proveniente de los niños o por medio de ellos, hay que tener en cuenta
siempre algunas consideraciones éticas y prácticas que se analizarán
ampliamente más adelante.
• Asegurar que exista un órgano adecuado de información, no sólo sobre el
número de niños que trabajan, sino también sobre su situación laboral y
sobre las gama de respuestas existentes a sus derechos y sus necesidades.
• Apoyar los métodos participativos de recopilación de datos, haciendo especial hincapié en las perspectivas de los propios niños que trabajan.
Bosnjak, V. (1998), ‘Child
Labour. The Ten Commandments’, UNICEF, Brasil.
12
Black, M. (1993), ‘Street
Children and Working
Children’, Innocenti Global
Seminar Summary Report,
Florencia, Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF.
13
OIT (1996), Child Labour
Surveys: Results of
Methodological Experiments
in Four Countries 1992–93.
Ginebra: Oficina
Internacional del Trabajo.
14
UNICEF 1997, ob. cit.
Nota 5. Para obtener mayor
información, las autoridades
deben dirigirse a la oficina
del UNICEF en su país.
15
Rialp, V. (1993), Children
and Hazardous Work in the
Philippines, Ginebra OIT.
16
Porio, E., Moselina, L. y A
Swift, A. (1994), ‘Philippines: urban communities
and their fight for survival’
enBlanc, C. S. (ed), Urban
Children in Distress: Global
Predicaments and Innovative Strategies, Florencia,
Italia: Centro Internacional
para el Desarrollo del Niño
del UNICEF y London:
Gordon and Breach.
17
Woodhead, M. (1998),
Children’s Perspectives on
their Working Lives: A
Participatory Study in
Bangladesh, Ethiopia, the
Philippines, Guatemala,
Nicaragua and El Salvador,
Estocolmo Rädda Barnen.
11
UTILIZAR DE MANERA CONSTRUCTIVA
LAS LEYES Y LAS REGULACIONES
Debido a la escasez de recursos adecuados para llevar a cabo inspecciones y
a la falta de voluntad política, las leyes nacionales que prohíben el trabajo
infantil no siempre se ponen en práctica. Cuando se produce una respuesta
oficial, ésta puede pecar de falta de sensibilidad y obligar a los niños a dejar un
trabajo existente sólo para caer en una situación mucho peor. Las medidas del
gobierno de Estados Unidos en 1992, dirigidas a prohibir la importación de ropa
fabricada por niños en Bangladesh, por ejemplo, llevó a que los fabricantes de
textiles despidieran a cincuenta mil niños, la mayoría niñas, muchas de las
cuales no tuvieron otra salida que hacer trabajos domésticos y otras formas
más peligrosas de empleo, como la pulverización de piedras y la prostitución18.
Ampliar el concepto de la aplicación de la ley
Debido a que la inspección y la aplicación de la ley han evidenciado sus
limitaciones, uno de los principales problemas de las autoridades locales es
convencer a los empleadores de que se conviertan en aliados en lugar de
adversarios en la lucha para mejorar la situación. En el marco de esta definición
ampliada de aplicación de la ley, sería posible capacitar especialmente a los
inspectores no sólo para que supervisen las infracciones, sino para que ofrezcan
a los empleadores orientación y apoyo a fin de que comiencen a cumplir con la
ley y, asimismo, sirvan de recurso a los menores y sus familias. En lugar de
sacar a los niños del trabajo y de poner en peligro un equilibrio que a menudo
resulta muy frágil, es posible adoptar un enfoque progresivo que se concentre
primero en la mejora de las condiciones laborales, y luego en la tarea de crear
óptimas alternativas para los niños y sus familias. Es posible formular programas,
por ejemplo, que permitan inicialmente a los niños continuar en su empleo a
cambio de trabajar menos horas, de máximas condiciones materiales y del
acceso a oportunidades para el juego y la recreación. En colaboración con los
empleadores, las ONG y los organismos gubernamentales comprometidos, es
posible organizar un sistema de atención sanitaria y una educación pertinente.
Los empleadores pueden comenzar gradualmente a apartar a los niños de sus
puestos de trabajo de manera que no perjudiquen sus oportunidades para el
futuro y la estabilidad de sus familias. La adopción de códigos voluntarios de
conducta, y de etiquetas de índole social para informar a los consumidores
sobre las condiciones en que se ha fabricado un producto, puede incentivar la
contratación de trabajadores adultos y mejorar la situación de los niños19.
Un enfoque progresivo de este tipo fue puesto en práctica en Sialkot,
Pakistán, donde más de ocho mil niños trabajaban en fábricas de productos
deportivos, según diversos informes. Los propietarios de la fábrica de Sialkot,
en colaboración con organizaciones de derechos humanos y compañías de
productos deportivos, elaboraron un plan para retirar a los niños de las fábricas
durante un período de dieciocho meses, a fin de contratar a sus progenitores
y hermanos de más edad en su lugar, y de crear nuevas escuelas y programas
sociales para ampliar las oportunidades de los jóvenes de la ciudad20. Varias
investigaciones de seguimiento están demostrando la importancia de mantener
la supervisión del cumplimiento de un acuerdo después de la declaración inicial
de buenas intenciones. Los periodistas que visitaron Sialkot un año y medio
después descubrieron que los adultos habían ocupado el lugar de los niños en
las fábricas. Pero los resultados han sido dispares. Las escuelas prometidas
todavía no se han construido, muchos niños están aburridos e inquietos y
algunos preferirían seguir trabajando. Los activistas de la localidad tienen la
impresión de que los fabricantes estaban sólo interesados en mejorar su
imagen internacional. Es necesario seguir manteniendo la presión si se quieren
Un enfoque
progresivo
hacia el
cumplimiento
de la ley
Un ejemplo de
Pakistán
Stalker, P. (1996), Child
Labour in Bangladesh: A
Summary of Recent
Investigations, Nueva York
UNICEF.
19
UNICEF 1997, ob. cit.
Nota 5.
20
Islam, S. (1997), ‘Carrots,
not Sticks’, Far Eastern
Economic Review, 27 de
marzo.
18
209
alcanzar los resultados deseados21.
La aplicación de la ley se considera, por lo general, una respuesta que
sólo puede emplearse de manera razonable en el caso de los sectores
estructurados. Aunque los niños empleados en este sector (una minoría en
comparación con todos los niños que trabajan) tienen la ventaja de que el
gobierno local puede supervisar su situación e influir en ella más fácilmente,
siempre hay formas de asegurar que esta supervisión se aplique también a los
niños que trabajan en otras esferas. Por ejemplo, la buena disposición de los
empleadores del sector estructurado para adoptar códigos voluntarios de
conducta puede influir en los subcontratistas del mercado no estructurado con
quienes las empresas estructuradas mantienen una relación comercial. Un
mayor conocimiento de las cuestiones puede generar un mayor nivel de presión
social sobre los empleadores no estructurados a fin de que mejoren sus
condiciones laborales. Muchas veces los empleadores descubren que la mejora
de la situación de los niños que trabajan para ellos favorece sus propios
intereses. Aunque puede subsistir el temor de que los niños que han recibido
cierta educación se conviertan en empleados problemáticos, si los propios
empleadores participan en esta iniciativa, los niños tendrán una mayor confianza
en sí mismos que, sumada a una mayor capacidad, no puede sino beneficiar a
sus patronos.
Abordar el
sector no
estructurado
Un aspecto importante que contribuye a la aplicación efectiva de la
legislación radica en asegurar que los niños y sus progenitores sean conscientes
de sus derechos legales y puedan presentar sus preocupaciones y sus quejas
de una manera fácil y confidencial. Las autoridades locales pueden ofrecer
lugares adecuados para presentar recibir quejas en las oficinas de la comunidad.
• Capacitar a los inspectores no sólo para que supervisen las infracciones,
sino también para que ofrezcan a los empleadores orientación y apoyo a
fin de que comiencen a cumplir progresivamente con la ley.
Registro de
quejas
• Negociar unas mejores condiciones laborales, un horario más corto, acceso
a la educación, atención sanitaria y recreación para los niños que trabajan.
• Promover la aceptación de códigos de conducta voluntarios y etiquetado
de índole social.
• Utilizar todos los medios posibles para ampliar la aplicación de las leyes y
supervisar el sector no estructurado.
• Ofrecer lugares permanentes y de fácil acceso donde los progenitores y
los niños puedan presentar quejas sobre las condiciones laborales.
Las situaciones intolerables en el punto de mira
No todas las situaciones conducen por sí solas a una mejora gradual. Cuando
los niños están expuestos a un trabajo peligroso, las autoridades son
responsables de su protección. Crear una transición en las condiciones laborales
de la localidad, tal como ya se describió, puede ser un instrumento muy útil
para señalar qué niños y qué situaciones exigen una intervención más urgente.
Los niños de menor edad y aquellos que trabajan en condiciones más peligrosas
deben tener siempre la prioridad. Cualquier intervención de este tipo debe
tener en cuenta el contexto más amplio en que se desarrollan la vida de estos
niños, y debe asegurar que tanto ellos, como sus familias si es necesario,
dispongan de alternativas.
Excelente ejemplo de una estrategia municipal de gran alcance de este
tipo es la campaña que se celebró en 1995 en Katmandú, Nepal, iniciada por
Establecer las
prioridades
http://news.bbc.co.uk/hi/
english/world/s/w_asia/
newsis_78000/78953.stm,
abril de 1998.
21
210
la ONG Child Workers in Nepal (CWIN) para abordar la situación de doscientos
muchachos que trabajaban como conductores de taxi "tempo". Una encuesta
inicial reveló que un 90 % de los niños eran emigrantes, la mitad de ellos
analfabetos. Un 65 % eran menores de catorce años, la edad mínima para
trabajar, una edad que beneficiaba a los patronos porque podían emplearlos
por un salario reducido. Los niños trabajaban de once a quince horas al día, y
todos ellos sufrían importantes problemas de salud relacionados con el humo
que sale del escape de estos vehículos altamente contaminantes.
Sobre la base de esta investigación, CWIN, en colaboración con el
gobierno local, la policía, los funcionarios de tráfico y el sindicato de trabajadores
de taxis, formularon un programa de concientización que dio como resultado
el Día Nacional de la Infancia. Se informó a los conductores de que había una
actividad en marcha, se invitó a los niños a que participaran en talleres para
presentarles situaciones alternativas de vida y fuentes de empleo, y se
concientizó a la opinión pública sobre la iniciativa. La operación de rescate duró
dos días. Algunos conductores se resistieron, pero la mayoría se sumó a lo
que se había convertido en un movimiento irreversible, gracias a la colaboración
con el gobierno y con los medios de difusión. Alrededor de cincuenta conductores
de taxi, algunos de tan sólo ocho años de edad, fueron trasladados a un
hogar provisional gestionado por CWIN, donde permanecieron mientras se
analizaban todas sus posibilidades. Debido a que la mayoría de ellos tenía una
familia, primero se intentó comprender la causa de su separación, y se analizó
la viabilidad de reunirlos. Aquellos que no podían regresar al hogar tuvieron la
posibilidad de acudir a un hogar infantil o recibir una beca para estudiar en un
internado. En el caso de los niños de catorce a dieciséis años, el objetivo fue
encontrar otro trabajo que les permitiera un cierto grado de recreación, por lo
menos dos horas de educación al día, y un salario mínimo. Los niños podían
permanecer en el hogar de transición de CWIN por un período de unos tres
meses y, si era necesario, de hasta un año. Debido a que este proceso se
encuentra todavía en marcha, resulta difícil saber cuántos niños han podido
reunirse con sus familias. En general, CWIN tiene un historial satisfactorio, con
80 % de buenos resultados en estos casos de rehabilitación. La organización
informa periódicamente a todas las oficinas municipales pertinentes sobre los
resultados del proyecto. CWIN espera prestar asistencia a los conductores de
taxis "tempo" que están todavía en actividad y abordar sistemáticamente
cada una de las otras ocupaciones peligrosas que hay en la ciudad22.
No siempre es posible prestar asistencia a todos los niños que
desempeñan alguna forma de trabajo inaceptable. Los niños que hacen los
trabajos más nocivos y degradantes, como la prostitución y el tráfico de
drogas, son tal vez los más difíciles de proteger. Hay veces en que los niños
que viven en las calles se abocan al trabajo ilícito no sólo por una necesidad de
supervivencia, sino en respuesta a diversos alicientes. En el caso de muchas
prostitutas jóvenes, puede que sus familias sean cómplices de la situación, al
haber aceptado pagos por adelantado o esperar una parte de las ganancias.
Debido a que muchas de las actividades relacionadas con la prostitución
y el tráfico de drogas están controladas por redes de la delincuencia organizada,
cuya influencia llega más allá de las zonas locales, es preciso tomar medidas
nacionales e internacionales para abordar la raíz del problema. Las estrategias
locales deben concentrarse en garantizar la salud y la seguridad de los niños.
La puesta en práctica de las leyes no es suficiente, ya que puede conducir a
que las actividades criminales sean aún más clandestinas, y por ello dificultar el
acceso a los niños. Es fundamental tener la posibilidad de llegar a estos niños
periódicamente para ofrecerles servicios médicos y para llevar a cabo el tipo
de diálogo personal que ofrece las mayores posibilidades para que se aparten
Comunicación personal,
oficial de información de
CWIN, 1998.
22
Una opreación
de rescate en
Nepal
La
prostitución y
el tráfico de
drogas
Hacer frente
al comercio
turístico
sexual
211
de lo que pueden ser actividades altamente lucrativas. Algunos enfoques que
han dado resultados a la hora de responder a las necesidades de estos niños
se analizarán en el capítulo dedicado los niños de la calle.
Las estrategias locales a largo plazo para erradicar el problema son
también importantes. Las actividades para concientizar a la opinión pública
pueden ser altamente efectivas para abordar el problema de la prostitución
infantil. Un buen ejemplo es el de Pagsanjan, una ciudad turística de Filipinas
donde un consejo para la protección de la infancia, en el que participan
funcionarios de gobierno locales, pobladores interesados, asociaciones
eclesiásticas y grupos infantiles, adoptó diversos métodos creativos para educar
al público sobre el comercio turístico sexual y las repercusiones sobre sus hijos.
Los maestros de escuela recibieron capacitación para detectar a los niños en
situación de riesgo y advertir a sus alumnos sobre los peligros que representan
los pedófilos. Los profesionales de la salud ofrecieron su tiempo para educar a
los niños sobre el peligro del Sida. Los propios niños participaron en actividades
teatrales y campañas contra la explotación de los niños. El consejo organizó
también exposiciones de fotografías tomadas por revistas occidentales en las
que aparecían niños filipinos participando en actividades sexuales con hombres
de raza caucásica. Esto asombró a los progenitores que nunca habían
desconfiado de las intenciones de los "amigos" extranjeros de sus hijos. La
comunidad tomó una mayor conciencia del problema y la relación con los
turistas cambió radicalmente. El número aproximado de niños y niñas sometidos
a la prostitución infantil descendió de tres mil a mediados del decenio de 1980
a unos trescientos en 199323.
• Establecer, en el marco de las realidades locales, cuáles niños necesitan
una intervención más urgente.
• Asegurar que los niños no trabajan en las condiciones más peligrosas,
teniendo siempre en cuenta la posibilidad de ofrecerles alternativas, tanto
a ellos como, cuando sea necesario, a sus familias.
• Utilizar la concientización amplia de la opinión pública como un instrumento
para combatir las formas más intolerables de empleo, especialmente en
casos como la prostitución, cuando las medidas oficiales pueden empujar
este tipo de explotación a la clandestinidad.
ENCONTRAR ALTERNATIVAS PRÁCTICAS
PARA LOS NIÑOS Y SUS FAMILIAS
Cualquier programa local destinado a responder a los problemas del trabajo
infantil debe incluir, como un objetivo primordial, la posibilidad de ofrecer
alternativas prácticas para los niños y sus familias. Las familias deben tener la
suficiente capacidad como para salir adelante sin depender del trabajo inaceptable
de sus hijos, y éstos deben tener acceso a una educación pertinente. Tanto
los niños como sus familias deben participar en la toma de decisiones que les
afectan.
Comprometer y apoyar a las familias
La mayoría de los niños trabaja como consecuencia de la pobreza en que se
encuentran sus familias. A menos que se tengan en cuenta las percepciones y
las realidades económicas de las familias, las soluciones no pueden ser realistas
o sostenibles24. Es preciso poner en práctica una serie de medidas para reducir
la dependencia familiar del trabajo de los niños, especialmente por medio de
Rialp, 1993, ob. cit. Nota
15.
24
UNICEF 1997, ob. cit.
Nota 5; y UNICEF (1997),
Strategies for Eliminating
Child Labour: Prevention,
Removal and Rehabilitation.
Documento de antecedentes
para la Conferencia
Internacional sobre Trabajo
Infantil, Oslo, 27 a 30 de
octubre de 1997.
23
212
mejores oportunidades de empleo para los adultos. Una intervención importante
puede ser ofrecer posibilidades de crédito, especialmente en aquellas zonas
donde las deudas familiares se pagan por medio del trabajo del niño en
condiciones de servidumbre25. En el capítulo 3 analizamos las medidas que
pueden tomar las autoridades locales para apoyar la viabilidad económica de
las familias. Este tipo de asistencia debe ofrecerse no sólo a las familias con
niños que trabajan, sino a todas las familias pobres a fin de prevenir que sus
hijos pasen a formar un día parte de la fuerza de trabajo.
Aunque el trabajo infantil es, sobre todo, la respuesta a una necesidad
de supervivencia, los progenitores de las zonas urbanas no siempre lo consideran
como el último recurso. Hay veces en que el trabajo se considera una medida
más práctica que la escolarización, que sólo prepara a los niños para el sector
estructurado, donde los puestos de trabajo podrían ser escasos. Especialmente
cuando las escuelas disponibles son de mala calidad, las familias podrían
considerar que el trabajo infantil ofrece una preparación más realista para la
vida. También existe la percepción de que el trabajo es un buen sistema para
mantener a los niños alejados de la delincuencia. Una encuesta efectuada en
Delhi descubrió que sólo un 4,6 % de los progenitores entrevistados consideraba
que había que eliminar el trabajo infantil. En lugar de ello, preferían que mejoraran
las condiciones laborales y los salarios26.
Además de ofrecer un apoyo general a las familias y a las comunidades,
puede resultar necesario también practicar intervenciones más selectivas. Bajo
circunstancias ideales, los progenitores o sus sustitutos deberían decidir, junto
con los propios niños, qué es más beneficioso para los menores. Pero es
importante tener en cuenta que resulta injusto y muy difícil esperar que los
progenitores protejan a sus hijos de las realidades derivadas de un empleo
lucrativo. Los progenitores que viven en una situación de pobreza se ven
obligados a menudo a tomar decisiones con las que no están de acuerdo o
simplemente carecen de los conocimientos apropiados sobre las repercusiones
o las alternativas disponibles. Cuando las intervenciones en favor de los niños
que trabajan son necesarias, deberían planificarse y ponerse en práctica en
colaboración con la familia. Lo ideal sería que las intervenciones ofrecieran a los
niños y a sus familias un mayor control sobre su vida, en lugar de reducir el
control que ya disponen. La participación de la familia contribuye a una mejor
comprensión y análisis del problema, y también ofrece a los progenitores y a
otras personas encargadas de la atención, la oportunidad de disponer de un
mayor conocimiento de causa. Las soluciones que se formulan por medio de
la colaboración tienen más posibilidades de obtener la comprensión y la
cooperación de los progenitores y, por tanto, de ser duraderas.
Lamentablemente existe muy poca documentación sobre los métodos
que permitirían prestar asistencia a los progenitores en esta tarea. Una excepción
notable en la esfera rural es un proyecto experimental realizado por Action Aid
en Nepal, en el que se practicó un modelo participativo de investigación basado
en la acción en torno a la situación espacial y temporal del trabajo de menores.
Con ayuda de los datos obtenidos, fue posible trabajar de manera conjunta
para encontrar alternativas que permitieran a los niños disponer de tiempo
para la enseñanza27. Otra respuesta orientada hacia la familia es el Proyecto
Compartir, en Tegucigalpa, Honduras, una intervención comunitaria para los
niños que trabajan en las calles y que todavía mantienen relaciones con sus
familias. Por medio de la capacitación laboral, la orientación familiar y la
organización comunitaria, el proyecto ofrece asistencia a las familias antes de
que sus hijos vayan a parar a la calle28.
Excepto en las situaciones peligrosas que exigen medidas urgentes, no
se debe apartar a los niños de sus puestos de trabajo a menos que se haya
Asistencia a la
familia
Badiwala, M. (1998),
‘Child labour in India:
Causes, Governmental
Policies and the Role of
Education’, http//
www.geocities com/College
Park/Library/9175/
inquiry1.htm.
26
UNICEF (1990), The
Invisible Child: A Look at
the Urban Child in Delhi,
Delhi: UNICEF Middle North
India Office.
27
Johnson, V., Hill e IvanSmith, E (1995), Listening
to Smaller Voices: Children
in an Environment of
Change, Chard, Somerset
UK: Actionaid.
28
de la Barra, X. (1998),
‘Poverty: the Main Cause of
Ill Health in Urban Children’,
Health, Education and
Behavior, 25(1): 45–49.
25
213
hablado previamente con ellos y con sus progenitores. Cuando las supervivencia
o la estabilidad de una familia se encuentre en peligro, los programas de
transición deberían ofrecer alternativas inmediatas para la familia, que permitan
generar por lo menos la misma cantidad de ingresos que la que el niño obtenía
previamente por medio del trabajo. La asistencia efectiva para mantener a los
niños en la escuela representa otro tipo de apoyo importante. Por ejemplo, el
programa Apoyo a las Familias, llevado a cabo en Santos y otras ciudades del
Brasil, ofrece asistencia financiera después de haber establecido la identidad
de las familias cuyos hijos se encuentran en peligro, a cambio de que las
familias firmen un contrato con la alcaldía en el que se comprometen a mantener
a sus hijos en la escuela. Al mismo tiempo, el programa ofrece acceso a otros
servicios públicos y apoya a las familias para que reorganicen su vida29.
Los progenitores de los niños que trabajan pueden brindarse unos a
otros apoyo muy valioso. La Asociación de Madres de Niños que Trabajan,
establecida por el Centro de Investigación Social, Cisol, en Loja, una ciudad
situada en la Amazonia de Ecuador, fue creada para fortalecer los vínculos
entre los niños que trabajan y sus familias. Pero también se convirtió en un
grupo de apoyo mutuo para las mujeres que pudieron descubrir juntas sus
principales problemas y colaborar para resolverlos30. Boyden, Ling y Myers
describen las tareas del Bonded Labour Liberation Front en Pakistán, que
integra a los progenitores por medio de comités vinculados a las escuelas con
la intención de facilitar que los niños abandonen sus puestos de trabajo en los
hornos de ladrillos y en otros lugares, y de que asistan a la escuela. Comprometer
a los progenitores de esta manera puede reforzar la estrategia para movilizar
un mayor apoyo político en favor de una financiación adecuada para la enseñanza
de buena calidad31. Estos grupos de progenitores deberían estar representados
en cualquier consejo que coordine o supervise las actividades en favor de la
infancia.
•
Apoyar la viabilidad económica de todas las familias pobres a fin de
prevenir que sus hijos se incorporen a la fuerza de trabajo.
•
Asegurar que las intervenciones en favor de los niños que trabajan se
planifiquen y se apliquen con el conocimiento y la participación de sus
familias.
•
Concientizar a las familias pobres de la amplia variedad de posibilidades y
de servicios que tienen a su disposición, y apoyarlos para que los aprovechen.
•
Promover la formación de organizaciones para progenitores de niños que
trabajan.
Grupos de
padres
Apoyar la participación de los niños en su propio beneficio
Los niños, igual que sus progenitores, tienen su propia perspectiva sobre el
trabajo, y ésta puede ofrecer muy pocos puntos en común con los programas
oficiales. La mayoría de los niños que trabajan encuentran pocas posibilidades
de decidir si desean trabajar o no. Pero para muchos niños convertirse en un
trabajador asalariado es la mejor manera de obtener independencia y
respetabilidad. En los debates sobre el trabajo de menores que llevan a cabo
los encargados de formular políticas, el trabajo doméstico en el ámbito familiar
se considera con frecuencia como una labor preferible al trabajo asalariado, ya
que se este último puede conducir más fácilmente a la explotación. Pero los
menores que trabajan en el hogar no reciben nada a cambio y, en la mayoría
de los casos, su trabajo no se valora como se debiera. Por ello los propios
niños aseguran a menudo que prefieren el trabajo asalariado que les ofrece el
Ciudad de Santos (1996),
Santos na Habitat II:
Integrated Children’s and
Family Program, ciudad de
Santos, SP, Brasil.
30
Comunicación personal,
Espinosa, M. F. 1998.
31
Boyden, J., Ling, B. y
Myers, W. (1998), What
Works for Working Children,
Estocolmo Rädda Barnen y
UNICEF.
29
214
mercado, a las labores menos visibles y poco compensadas que hacen en el
hogar. Cuando se convierten en trabajadores asalariados puede que incluso su
familia los tenga en mayor estima y los trate mejor32.
Los menores trabajadores pueden convertirse a menudo en los mejores
portavoces de sus propios intereses. Hay más organizaciones establecidas
por los menores trabajadores, que exigen una mejora en las condiciones
laborales y en algunos casos defienden su derecho al trabajo. En América
Latina, los grupos organizados de menores que trabajan son cada vez más
los protagonistas de sus propios derechos33. También hay ejemplos de niños
provenientes de Asia y África que se organizan para representar sus intereses
como trabajadores que contribuyen a la economía34. Cuando los niños reciben
información sobre sus derechos, pueden participar con mayor eficacia en la
defensa de sus intereses. Blanchet ofrece el ejemplo de un proyecto de OITIpec en Indonesia. Doscientos niños que trabajan en fábricas bajo condiciones
a menudo peligrosas recibieron capacitación para presentar sus preocupaciones
a los dirigentes del los gobiernos local y nacional, a los medios de difusión y a
las ONG. Como resultado, trece fábricas apartaron a unos mil quinientos niños
del trabajo peligroso, y les ofrecieron prestaciones en materia de salario, seguro
y vacaciones que antes sólo recibían los adultos35.
La mera posibilidad de organizarse entre ellos para abordar su situación
puede tener unas enormes repercusiones sobre el crecimiento y la autoconfianza
de los niños que trabajan. Al mismo tiempo, sus prioridades pueden entrar en
conflicto con las metas oficiales, que hacen hincapié en la edad mínima necesaria
para trabajar y la asistencia obligatoria a la escuela. Es importante que las
autoridades locales no respondan de una forma intransigente, sino que colaboren
de manera estrechamente con las organizaciones infantiles para llegar a un
consenso y formular programas y soluciones que sean compatibles con los
mejores intereses a largo plazo de los niños y con su deseo de libre
determinación36.
• Alentar y apoyar la formación de organizaciones de niños que trabajan,
especialmente para los niños de mayor edad.
• Colaborar estrechamente con estas organizaciones a fin de llegar a
consensos y formular programas y soluciones compatibles con los intereses
a largo plazo de los niños y con su deseo de libre determinación.
Mejorar la calidad y la disponibilidad de la educación
Tanto las investigaciones como la experiencia han demostrado que existen
vínculos muy firmes y complejos entre la calidad y la disponibilidad de la educación
y la persistencia del trabajo infantil37. A largo plazo, la falta de instrucción es
determinante para la perpetuación de la pobreza y la constante presión sobre
las familias, que las obliga a enviar a sus hijos al trabajo. Pero también hay
cuestiones a un plazo más corto. La ausencia de oportunidades apropiadas
para la educación se considera, por lo general, como un factor fundamental
que aboca a los niños hacia el mundo del trabajo.
La experiencia del estado de Kerala, en la India, por ejemplo, sugiere
que la posibilidad de ofrecer una educación disponible y de alta calidad, en
lugar de la aplicación de la legislación laboral, ha sido el factor principal para que
la tasa de trabajo infantil sea reducida38. Pero muy pocas veces se ofrece una
educación estructurada teniendo en cuenta las limitaciones económicas o los
horarios de trabajo de las personas más pobres. En algunos casos esta
circunstancia puede empujar a los niños a engrosar la fuerza de trabajo,
Niños que
trabajan
organizados
Nieuwenhuys, O. (1994),
Children’s Lifeworlds:
Gender, Welfare and
Labour in the Developing
World, London/New York:
Routledge.
33
Cussianovich Villaran, A.
(1997), Some Premises for
Reflection and Social
Practices with Working
Children and Adolescents,
Rädda Barnen.
34
Véase, por ejemplo,
Marcus, R. y Harper, C.
(1996), Small hands:
Children in the Working
World’, Save the Children
Fund UK; Dallape, F.
(1987), An Experience with
Street Children, Nairobi,
Kenia Undugu Society;
Dallape, F. y Gilbert, C.
(1994), Children’s Participation in Action Research,
Harare, Zimbabwe: ENDA.
35
Blanchet, T. (1996), Lost
Innocence, Stolen
Childhood’s, Dhaka: The
University Press.
36
UNICEF 1997, ob. cit.
Nota 5.
37
Véase, por ejemplo,
Boyden, J., Ling, B. y
Myers, W. 1998, ob. cit.
Nota 31; y Himes, J.,
Colbert de Arboleda R. V. y
García Méndez, E. (1994),
Child Labour and Basic
Education in Latin America
and the Caribbean,
Florencia, Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF. Los documentos de
antecedentes del UNICEF
para la conferencia de Oslo
son también pertinentes.
Véase la nota 24.
38
Badiwala1, 1998, ob. cit.
Nota 25.
32
215
debido a la necesidad de ganar dinero para pagar los costos de la enseñanza39.
También ocurre que no siempre las personas pobres consideran la enseñanza
como un factor que responda a sus propias necesidades. Si se quiere que la
educación sea una alternativa realista al trabajo infantil, no sólo debe ser viable
y disponible, sino que también debe representar una mejor inversión para el
futuro que las aptitudes que se pueden adquirir mediante el trabajo. Si no
ocurre así, es muy posible que la educación se rechace como solución.
Combinar el
trabajo y la
escuela
La mayoría de los niños que viven en una situación de pobreza, y
especialmente aquellos que se encuentran ya desempeñando un trabajo,
preferirían acudir a una escuela que responda verdaderamente a sus
necesidades. Una investigación reciente realizada por Martin Woodhead con
trescientos niños que trabajan de Bangladesh, Etiopía, América Central y Filipinas,
descubrió que dos terceras partes o más de los niños de cada país creían que
combinar el trabajo y la escuela era la mejor opción en sus circunstancias
actuales. Es importante hacer hincapié en que estos comentarios mencionaron
siempre las palabras "circunstancias actuales". Woodhead sugiere que la mejora
de las circunstancias familiares, la reducción de la pobreza, el aumento en la
calidad de la enseñanza y la posibilidad de obtener mejores trabajos, podrían
cambiar estas opiniones40.
En algunos casos, combinar el trabajo y la escuela es una alternativa
razonable. En muchos lugares se han establecido medidas más flexibles para
responder a las necesidades de los niños que trabajan, como por ejemplo un
horario escolar reducido y turnos vespertinos. Cuando los niños no trabajan
durante largas horas, y cuando la calidad de la enseñanza es buena, iniciativas
como ésta pueden resultar muy efectivas. Pero a menudo ocurre que se
establecen compromisos y una educación de mala calidad se combina con una
carga laboral excesiva. Los turnos nocturnos en la escuela para niños exhaustos
a causa del trabajo pueden resultar inútiles desde el punto de vista del
rendimiento educativo, e incluso ser perjudiciales para la salud de los niños.
Las investigaciones demuestran que el número de horas de asistencia a la
escuela contribuye de manera decisiva a la eficacia de la escolarización41.
Cualquier intento por comprimir unas cuantas horas de instrucción mediocre
en un día saturado de trabajo contribuirá muy poco a resolver las necesidades
de los niños en materia de desarrollo, o a convencer a las familias de bajos
ingresos de que deben tomarse más seriamente la educación. La existencia
de turnos dobles puede reducir también la calidad general de la enseñanza, ya
que se disminuye el tiempo en que los niños asisten a la escuela, pero se
aumenta la carga laboral del maestro. Un horario más flexible puede también
tener un efecto negativo, y empujar a un mayor número de niños hacia el
mercado laboral.
Por otra parte, cuando las familias descubren que la escolarización es
una experiencia valiosa, suelen hacer sacrificios para asegurar que sus hijos
dispongan de esta posibilidad. CIN ASHA, una organización de Calcuta, consiguió
durante un período de dos años enviar a escuelas estructuradas a mil quinientos
niños que vivían en un asentamiento de menesterosos. Un estudio efectuado
con doscientas de las familias analizó los ajustes que se habían hecho en los
hogares para adaptarse al retorno de los niños a la escuela. Se descubrió que
los progenitores asumieron un 40 % del aumento en la carga laboral; los
abuelos practicaron más tareas domésticas; se redujeron la práctica de los
juegos de azar y el alcoholismo por parte de los progenitores, y los hábitos
alimentarios de la familia cambiaron, como reflejo de la pérdida de ingresos42.
Es preciso recordar aquí la experiencia de Montes Altos: cuando los progenitores
sabían que sus hijos estaban ocupados en labores constructivas en la escuela,
trabajaban de manera más productiva.
Alternativas
no
estructuradas
Boyden, J., Ling, B. y W
Myers, W. 1998, ob. cit.
Nota 31.
40
Woodhead, M. (1998),
Children’s Perspectives on
their Working Lives: A
Participatory Study in
Bangladesh, Ethiopia, the
Philippines, Guatemala,
Nicaragua and El Salvador,
Estocolmo: Rädda Barnen.
41
Boyden, J., Ling, B. y W
Myers, W. 1998, ob. cit.
Nota 31.
42
Pappu, K. (1997),
‘Elimination of Child Labour
and its Impact on Families’,
Presentación en la Urban
Childhood Conference, 9 a
12 de junio de 1997,
Trondheim, Noruega.
39
216
La elaboración de programas de enseñanza de alta calidad que estén
verdaderamente adaptados a las necesidades de las familias de bajos ingresos
exige la colaboración de las autoridades escolares, los niños que trabajan y
sus progenitores. Por ejemplo, se puede permitir que los niños asistan a
escuelas que se encuentran lejos de sus comunidades, pero que resulten más
convenientes por estar cerca de sus lugares de trabajo. Los empleadores
deben participar en este proceso, con el fin de asegurar que los niños dispongan
de tiempo suficiente para acudir a la escuela. También es preciso exhortar a
los maestros a que acojan en sus aulas a los niños menores que trabajan.
Estos niños pueden ser más agresivos que otros alumnos; es probable que
lleguen tarde y que tengan la ropa sucia y estén desaliñados. Si los maestros
y otros estudiantes los humillan por ello, hay menos posibilidades de que sigan
acudiendo a la escuela43.
Aunque es necesario tomar todas las medidas posibles para integrar
en el sistema de enseñanza oficial a los niños que trabajan, en algunos casos
las alternativas no estructuradas pueden resultar más eficaces como medida
de transición. Si los niños no han acudido nunca a la escuela o la han abandonado,
es posible que necesiten apoyo para convencerse a sí mismos de que pueden
recibir una enseñanza estructurada. Al principio, el ambiente que existe en las
escuelas oficiales puede reforzar su convicción de que la escuela no es para
ellos. Los niños de mayor edad, por ejemplo, pueden encontrarse en la misma
aula con niños mucho más jóvenes que ellos, y utilizar materiales que no
corresponden a su nivel. Un buen ejemplo de un programa de transición es la
escuela de verano que se estableció en 1996 en Santos, Brasil, con la intención
de volver a integrar en el sistema escolar a los niños y adolescentes que lo
habían abandonado. De los mil ochocientos niños que participaron en estos
"primeros auxilios pedagógicos" y en actividades como teatro y música, un 70
% consiguieron retornar al sistema escolar oficial44.
En algunos casos, las actividades no estructuradas pueden resultar la
única solución práctica, especialmente cuando no hay una verdadera educación
estructurada, o cuando no es posible encontrar medios de vida alternativos.
Es probable que el trabajo de los niños se encuentre demasiado lejos de la
escuela más cercana, o que tengan que cambiar de ubicación con frecuencia.
A veces ocurre que el trabajo es de una naturaleza tan irregular o impredecible
que ni siquiera un horario escolar flexible resulta viable. Las escuelas no
estructuradas para los niños que se ganan la vida recogiendo basura en uno
de los dos enormes basureros de la ciudad de México, o en medio de las
zonas donde se reúnen los limpiabotas que trabajan en el centro de Nueva
Delhi, son algunos ejemplos de los diversos métodos creativos que se han
utilizado para ofrecer una enseñanza básica a niños que disponen de opciones
extremadamente limitadas. En Calcuta, el Institute of Psychological and Educational Research (IPER) tomó medidas especiales para asegurar que los
niños no estuvieran demasiado cansados como para poder aprender. En lugar
de escuelas nocturnas, ofrecieron el programa de enseñanza primaria oficial
durante los sábados y los domingos, y reforzaron estas sesiones con programas
de enseñanza en el hogar45.
Las alternativas no estructuradas pueden generar planteamientos
creativos e innovadores que convendría aplicar también en el marco del sistema
oficial. Pero cuando la escolarización no estructurada no está vinculada al
sistema estatal, puede resultar más difícil para los niños acceder a un mejor
nivel de educación o recibir la acreditación oficial. Las autoridades locales deben
crear un enlace con el sistema oficial para facilitar la transición a los niños que
desean continuar su educación. El apoyo que el gobierno local ofrece a las
alternativas no estructuradas debería ir más allá del mero aliento y la asistencia
ocasional, y convertirse en una alianza oficial con las organizaciones que se
Boyden, J., Ling, B. y
Myers, W. 1998, ob. cit.
Nota 31.
44
Ciudad de Santos 1996,
ob. cit. Nota 29.
45
Boyden, J., Ling, B. y
Myers, W. 1998, ob. cit.
Nota 31.
43
217
hacen cargo de las necesidades educativas especiales. Esto serviría para legitimar
a estas organizaciones y ofrecerles la posibilidad de utilizar los recursos del
sistema oficial, y puede servir también para aplicar estas soluciones a una
escala mayor.
La enseñanza no tiene por qué ser la única vía para complementar o
reemplazar el trabajo. En el norte de Tailandia, el Daughter's Education
Programme (DEP) ofrece programas de internados donde se alienta la
participación a las niñas que se encuentran en peligro de convertirse en
prostitutas o trabajadoras. Además de recibir una educación básica de alta
calidad y de aprender una serie de destrezas, las niñas tienen oportunidad de
aprender a vivir y compartir con otras personas, a actuar como un equipo de
apoyo y a expresarse claramente. Muchas de ellas se convierten en
trabajadoras de desarrollo comunitario y ayudan a otras niñas que se encuentran
en una situación parecida a la suya46. Véase la lista de recursos, donde aparece
el boletín de DEP.
DEP (1996), ‘The
Development of Youth
Participation: An Experience
of the Development and
Education Programme for
Daughters and Communities’, en National Council for
Child and Youth Development (ed), Youth Participation in Thailand, Bangkok:
NCCYD.
46
• Ofrecer iniciativas a las familias de bajos ingresos para que elijan la
enseñanza en lugar del trabajo como la mejor alternativa para sus hijos.
• Modificar los programas escolares ordinarios para que se ajusten a las
necesidades de los niños que trabajan y de sus familias, sin perjudicar por
ello la calidad de la enseñanza; comprometer a los niños que trabajan y a
sus progenitores, a los maestros y a los empleadores en la búsqueda de
soluciones.
• Apoyar programas no estructurados cuando sea necesario como una
alternativa para los niños, y asegurar que se establezcan vínculos con el
sistema oficial para obtener legitimidad y para facilitar la transición hacia la
educación oficial.
• Véase también en el análisis sobre la escolarización de los niños de la calle.
APOYAR A LOS NIÑOS EN EL LUGAR DE TRABAJO
Pocos gobiernos locales disponen de los recursos necesarios para eliminar el
trabajo infantil a corto plazo de sus jurisdicciones. La urgencia de efectuar
cambios de manera progresiva es algo ampliamente aceptado. Pero siempre
que haya niños que requieran trabajar, éstos tienen derecho a obtener el
apoyo de su gobierno local. Una de las medidas más evidentes es asegurar
que reciben una enseñanza escolar, como se ha descrito anteriormente. También
resulta fundamental que se aborde la cuestión de sus necesidades en materia
de salud. Incluso cuando las familias de las comunidades disponen de un buen
sistema de atención primaria de salud, puede ocurrir que los niños trabajadores
carezcan de acceso a este sistema. Los servicios de salud deben estar situados,
cuando sea preciso, cerca de sus lugares de trabajo, y abiertos durante las
horas en que los niños pueden acudir.
Los niños que trabajan también necesitan disponer de oportunidades
para la exploración, el empleo de la imaginación y la práctica de actividades
divertidas, ya que sirven para abrir los canales hacia la creatividad y el
crecimiento. Las autoridades locales deben apoyar todas las maneras posibles
de facilitar el juego y la recreación a los niños cuyas circunstancias les obligan a
adoptar responsabilidades de los adultos.
Atención de la
salud
Recreación
No todas las intervenciones en favor de los niños que trabajan exigen
218
el uso de muchos recursos. Con frecuencia, la toma de medidas simples,
junto con la coordinación y el aprovechamiento de actividades existentes,
pueden lograr cambios profundos. Los niños y adolescentes que practican
diferentes clases de trabajo requieren a menudo un tipo de apoyo que se
adapte a su situación particular. A continuación les ofrecemos algunos ejemplos
de intervenciones que han dado resultados en una amplia diversidad de
categorías laborales.
Los niños empleados en el sector no estructurado
La mayoría de los niños de las zonas urbanas trabajan en el sector no
estructurado, en pequeños talleres o empresas, vendiendo productos,
recogiendo basura, transportando cargas o haciendo cualquiera de los muchos
trabajos necesarios en una ciudad. Estos niños se encuentran, con frecuencia,
fuera del alcance de la normativa oficial, y ayudarlos exige ingenio y persistencia.
Para que las actividades encaminadas a ayudarles den resultado es necesaria
la cooperación entre los departamentos pertinentes del gobierno y las ONG
que se encargan más directamente de asistir a estos niños. Las mejores
actividades cuentan con un alto grado de participación, ayudan a los niños a
satisfacer sus necesidades más inmediatas y a incrementar el control que
tienen sobre las circunstancias.
En Olongapo, Filipinas, los niños pueden integrarse en grupos
relacionados con el tipo de trabajo concreto que hacen (como vendedores de
bolsas de plástico, limpiadores de vehículos, cargadores de carretillas en el
mercado, etc.). Estas cooperativas les permiten apoyarse mutuamente a fin
de mejorar las condiciones laborales, en lugar de competir por el trabajo. El
grupo interinstitucional que presta asistencia a estas actividades ha colaborado
desde el comienzo con la alcaldía y varios organismos municipales, y por
medio de este esfuerzo conjunto los niños han podido encontrar viviendas y
obtener becas escolares financiadas con fondos públicos. En respuesta a la
necesidad, expresada por los niños, de disponer de un lugar seguro para
mantener sus ganancias, ha sido posible abrir cuentas bancarias especiales
para ellos. Un niño de cada grupo gestiona las cuentas y firma los cheques de
manera conjunta con el asistente social encargado de la organización. También
se han aplicado medidas concretas para mejorar las condiciones laborales. Por
ejemplo, un hombre que alquila carretillas a los niños permitió que la cabaña
donde las guarda sirviera como lugar de reunión, para que los niños socializaran,
bebieran algo caliente y aprendieran a leer de una manera informal a primeras
horas de la mañana47.
Grupos
cooperativos
de niños
En muchos casos, las condiciones laborales de los niños son una
responsabilidad directa de las autoridades municipales, ya que sus lugares de
trabajo pertenecen a la esfera pública. Muchos niños pasan largas horas al día
en las calles de la ciudad sin que tengan a su disposición ningún tipo de servicio
que resuelva sus prioridades básicas. El "nivel de vida adecuado", que se
reconoce como un derecho en la Convención, no se refiere sólo a la situación
que existe en el hogar. Para estos niños, el espacio público es una parte muy
importante del entorno en el que viven. Es preciso que haya instalaciones
sanitarias y agua para lavarse y beber, y que sea fácil acceder a ellas. Los
niños deben disponer de lugares dónde poder sentarse cuando estén cansados
sin el temor de que los echen o los traten como un estorbo público. Es muy
posible que las autoridades locales prefieran que los niños asistan a la escuela
o estén apartados de las calles, pero mientras se vean obligados a laborar, la
resolución de sus necesidades es una cuestión de interés público.
Comunicación personal,
trabajador de la calle de
Olongapo, Reach Up 1998.
47
La falta de agua y de saneamiento no es un factor disuasivo que aleje
a los niños de las calles, pero su presencia puede contribuir a aumentar el
219
civismo de todos. La posibilidad de mantenerse limpio y utilizar un retrete en
privado son factores esenciales para la dignidad y el respeto a sí mismos de
muchos niños y adolescentes. Se trata de elementos que es importante apoyar,
porque es mediante el respeto hacia ellos que aprenden a respetar los derechos
de los demás. Para las niñas que se encuentran en período de menstruación,
el acceso al saneamiento puede resultar especialmente importante. Un ejemplo
excelente que refleja la importancia de ofrecer instalaciones sanitarias es el de
los complejos Sauchalaya en varias ciudades de la India. La Sulabh Social
Service Foundation ha instalado más de cien de estas instalaciones en diversos
lugares, como por ejemplo las estaciones de tren. Estos complejos incluyen
dotaciones para bañarse y lavar la ropa, así como retretes y orinales. Los
niños, las personas con discapacidades y todos aquellos que no pueden costear
este tipo de servicios, tienen la posibilidad de utilizarlos gratuitamente. Mediante
los ingresos obtenidos gracias a los usuarios que pagan por el servicio, es
posible disponer de personal que atienda las instalaciones durante las veinticuatro
horas del día48.
Los niños que trabajan en la calle deberían considerar a los agentes
como una garantía de protección y apoyo, y no como enemigos de los que
hay que huir incluso cuando no se ha cometido ningún delito. Cuando se trata
a los niños como criminales, existen grandes posibilidades de que se comporten
como tales. La cortesía y la sensibilidad de la autoridad y de otros funcionarios
pueden promover una atmósfera general de respeto mutuo. En algunas
ciudades la policía participa en un curso de capacitación sobre la Convención y
sobre la forma en que se puede responder de manera positiva a la situación
de los niños que trabajan en la calle. Tanto en Bombay como en Olongapo, los
niños reciben carnés de identidad donde aparece el nombre y el número
telefónico de un policía que ha aceptado convertirse en su amigo especial y en
el defensor del niño en caso de que surjan problemas49. Esta cuestión se
analizará con mayor detalle cuando se aborde el tema de los niños de la calle.
Retretes e
instalaciones
para lavarse
Policía
Muchos niños que trabajan en las ciudades no pueden pagar el
transporte que les permite regresar durante la noche a sus hogares en las
afueras de la ciudad. En cambio, duermen cerca de su lugar de trabajo y
engrosan la población de niños que viven alejados de sus familias. Al mismo
tiempo, se hacen más vulnerables al robo y al hostigamiento, y es posible que
tengan una mayor propensión a adoptar un comportamiento ilegal. Ofrecer
pases gratuitos de transporte puede contribuir a mantenerlos anclados en una
comunidad, y a protegerlos de los numerosos riesgos que se derivan de
dormir al aire libre.
• Ofrecer asistencia a las organizaciones de apoyo a los niños que trabajan
en el sector no estructurado.
• Asegurar que los espacios públicos, donde trabajan muchos niños durante
largas horas, satisfagan sus necesidades básicas de agua potable, y de
acceso a retretes y a lugares dónde sentarse y descansar.
• Asegurar que la policía reciba capacitación para respetar y proteger los
derechos de los niños que trabajan en los espacios públicos.
• Cuando resulte práctico, ofrecer a los niños que trabajan pases gratuitos
de transporte que les permitan regresar a su hogar por las noches.
Niños que trabajan en el hogar
Pocas veces las autoridades locales consideran como un motivo de preocupación
a los niños que trabajan en el hogar. Bajo circunstancias razonables, las
responsabilidades del hogar forman una parte valiosa de la vida de los niños, y
Hart, Roger, viaje sobre el
terreno.
49
Comunicación personal con
trabajadores de la calle de
SPARC y Reach Up.
48
220
no se pueden considerar como un trabajo explotador. Pero en las situaciones
en que impera la pobreza, cuando la contribución de los niños llega a resultar
fundamental para la supervivencia de la familia, la carga de las tareas domésticas
puede aumentar hasta el punto de convertirse en una labor perjudicial. Esto
es muy cierto en el caso de millones de niñas cuyas vidas suelen estar
completamente limitadas por las exigencias a que son sometidas en el hogar
desde una edad muy temprana, o para muchas adolescentes casadas que
viven en el hogar de sus parientes políticos. Las tareas domésticas pueden ser
demasiado exigentes para unos cuerpos que se encuentran en pleno
crecimiento, y ponen en peligro sus oportunidades de escolarización, recreación
y descanso. Su aislamiento no sólo tiene como consecuencia que pasen
inadvertidas para la sociedad; también implica una falta de autoestima para
ellas mismas50. Aunque los progenitores y otros miembros de la familia no
exploten intencionalmente a sus hijas, el resultado puede ser tan perjudicial
para su salud y su desarrollo como las peores formas de trabajo infantil, que
son el objeto más común de cualquier tipo de reforma.
Es importante concientizar a la opinión pública sobre una realidad muy
concreta: estas niñas son menores que trabajan, aunque no reciban un salario.
Es preciso tener en cuenta la carga de trabajo doméstico que hacen los niños,
cuando se trata de establecer la identidad de las familias que necesitan asistencia
oficial. Si hay algún tipo de atención disponible para las familias que consiguen
apartar a sus hijos del mercado de trabajo, también debe estar disponible
cuando la supervivencia de la familia depende de una carga de trabajo doméstico
inapropiada para los niños. Los trabajadores de divulgación deberían analizar
con los progenitores si han agotado todas las posibilidades disponibles. Es
preciso resaltar los beneficios de la educación a largo plazo y, siempre que sea
posible, estudiar fórmulas para ampliar las oportunidades educativas de las
niñas que trabajan en el hogar.
La prestación de servicios municipales básicos puede contribuir en gran
manera a aligerar la pesada carga que sufren muchas niñas de corta edad.
Cuando hay un servicio de guardería en la comunidad, por ejemplo, las niñas
mayores no tienen que cuidar a sus hermanos pequeños y pueden acudir a la
escuela. Cuando hay agua disponible cerca del hogar, es posible evitar que los
niños sufran un daño permanente en sus cuerpos en proceso de crecimiento,
al ahorrarles muchas horas de trabajo pesado cargando el agua. Cuando los
progenitores trabajadores disponen de un sistema de transporte eficaz, se
reduce el número de horas en que los niños se encuentran a cargo del hogar.
Las autoridades locales deben tener en cuenta esta dimensión cuando distribuyan
los recursos. Aliviar la carga de trabajo doméstico de los niños debería ser un
factor para tener en cuenta en los diversos análisis de costos y beneficios. En
algunos casos, cualquier tipo de intervenciones específicas pueden cambiar la
situación de una forma considerable. Un grupo de asociaciones de madres en
Burkina Faso pudo reducir la carga de trabajo doméstico de las niñas e
incrementar el tiempo dedicado a la escuela y el estudio mediante la inversión
en materiales que facilitan el trabajo, como, por ejemplo, trituradoras y
prensas51. Las autoridades deben fomentar y apoyar todo tipo de actividad
destinada a reducir la carga de trabajo doméstico.
• Tener en cuenta la carga de trabajo doméstico de los niños a la hora de
establecer la identidad de aquellas familias que necesitan apoyo y asistencia
oficial.
• Considerar las repercusiones que la inversión en una mejora del
abastecimiento de agua, guarderías y otros servicios básicos, tienen sobre
la cantidad de trabajo de muchas niñas de corta edad.
La carga invisible del
trabajo
doméstico
Métodos para
aligerar la
carga
Friedman, S. A. (1998),
Niñas que trabajan, Nueva
York: UNICEF.
51
Iberia, A. (1993), Report
on a Visit to Cecil Province:
Increased Participation of
Mothers in Daughters’
Education, UNICEF, Burkina
Faso: UNICEF.
50
221
• Analizar la posibilidad de utilizar aparatos que faciliten el trabajo a fin de
reducir la carga de trabajo doméstico.
El trabajo doméstico en el hogar de otras personas
Millones de niños en todo el mundo, especialmente niñas, reciben empleo
como asistentes domésticos en los hogares de familias acomodadas. Estas
niñas son, muy a menudo, inmigrantes de zonas rurales, enviadas por sus
familias a la ciudad para que vivan con parientes o conocidos, a fin de que
dispongan de acceso a un mayor número de oportunidades, o para pagar una
deuda familiar. Con frecuencia las familias receptoras se aprovechean de este
tipo de acuerdos "de acogida", y los niños se convierten esencialmente en
sirvientes sin paga, que dependen de personas a quienes probablemente les
preocupa muy poco su bienestar. Incluso los empleadores más solícitos no
suelen preocuparse de las necesidades emocionales de las niñas de corta
edad separadas de sus familias por primera vez.
Estas niñas tienen muy poco control sobre su vida, y su aislamiento y
dependencia aumenta el riesgo de caer en la soledad y la depresión, o de
sufrir explotación y maltrato. Cuando pertenecen a grupos étnicos diferentes
de sus empleadores, un fenómeno muy frecuente en América Latina y en
Filipinas, este factor puede incrementar su vulnerabilidad. Según varios estudios,
las niñas empleadas en el servicio doméstico trabajan un excesivo número de
horas a cambio de un salario reducido, y a menudo desempeñan tareas muy
arduas. Carecen de un horario fijo y muchas veces los empleadores cancelan
el tiempo libre que les habían concedido. Los regaños y los golpes suelen ser
frecuentes, y las niñas están expuestas al hostigamiento sexual y a los abusos
deshonestos de los miembros masculinos de la familia. Si quedan embarazadas,
pueden ser despedidas y caer en las redes de la prostitución53.
Aprovecharse
de los
acuerdos “de
acogida”
Aislamiento
Debido a que su trabajo se desarrolla dentro de hogares particulares,
las posibilidades de supervisión e intervención son limitadas. Un enfoque ha
sido poner a su disposición lugares donde puedan reunirse durante su tiempo
libre. El personal de Visayas Forum, una ONG de Manila, observó que las niñas
se reunían a menudo en los parques de la ciudad. Aunque habían establecido
ya sus propias redes de apoyo no estructuradas, mediante las cuales las
empleadas domésticas de más edad se ocupaban de las más jóvenes,
acogieron con beneplácito la ayuda y el aliento de la ONG. Un grupo de niñas
que se reunían en un parque, por ejemplo, se estableció en forma de asociación
oficial de trabajadoras del servicio doméstico para apoyarse mutuamente y
supervisar la situación de aquellas que afrontaban dificultades especiales. Con
el respaldo de la ONG, pudieron abordar ellas mismas las situaciones de
urgencia54.
Otra estrategia es dirigirse directamente a los empleadores. Shaisab,
una ONG de Dhaka, Bangladesh, envía a sus empleados a los vecindarios de
clase alta y convence a los empleadores para que ofrezcan tiempo libre a sus
sirvientes durante las horas más tranquilas del día. Grupos reducidos de niñas
se reúnen para participar en clases de alfabetización en garajes o en los vanos
de las escaleras. Esto mejora sus posibilidades a largo plazo y alivia el aislamiento
de estas jóvenes trabajadoras.
En teoría, además de abordar el problema de la alfabetización, los
programas para las niñas trabajadoras domésticas deberían proporcionarles
también soluciones para disponer de un futuro mejor. El director del Women
and Child Resource Center en Nairobi, Kenyia, dice que en su ciudad, estas
niñas cuando quedan embarazadas son expulsadas a la calle sin ayuda, algo
52
4.
Blanc, 1994, ob. cit. Nota
Black, M. (1993), ‘Girls and
Girlhood Time We were
Noticed’, New Internationalist, (240): 4–7.
54
Comunicación personal,
director del Visayas Forum,
1998.
53
222
que ocurre con frecuencia cuando tienen catorce o quince años de edad. Sin
instrucción, disponen de pocas opciones aparte de la prostitución. Para evitar
esto, la organización ha establecido un curso de seis meses al que las niñas
pueden asistir durante las mañanas o las tardes, según convenga a sus
empleadores. El curso incluye alfabetización básica, cocina y una introducción
a aptitudes tales como la mecanografía o la sastrería. El centro sirve,
ocasionalmente, como refugio para las niñas que reciben maltrato. La
organización desempeña también un papel importante al informar al público y
a las autoridades locales sobre las condiciones de las jóvenes sirvientes
domésticas55.
Mejorar las
posibilidades
a largo plazo
• Asegurar que los empleadores reciban información sobre los derechos de
los niños que trabajan en sus hogares.
• Apoyar la provisión de oportunidades de escolarización y capacitación en
aptitudes para desempeñar oficios, y alentar a los empleadores a que
permitan que las niñas hagan uso de sus conocimientos.
• Alentar la creación de redes de apoyo de niñas que trabajan en el servicio
doméstico.
• Apoyar la provisión de refugio para niñas que reciben maltratos o que han
sido expulsadas a la calle.
Oportunidades de empleo protegidas
Los adolescentes deben disponer de posibilidades de trabajo que les ofrezcan
un salario justo, apoyen su aprendizaje y aumenten sus oportunidades en la
vida. En Recife, Brasil, el Projeto de Praia (Proyecto de la Playa) capacita a
adolescentes para que trabajen como guías turísticos. Reciben cincuenta dólares
al mes, una comida diaria y una beca para que estudien inglés56. En Lima, el
movimiento nacional de niños que trabajan (MNNATSOP), en colaboración con
las ONG que los apoyan, firmaron recientemente un acuerdo con el alcalde
para crear cien puestos de trabajo de jardinería de tiempo parcial para los
niños de la ciudad. Los niños trabajan cuatro horas al día, asisten a la escuela
durante otras cuatro horas, y reciben un salario y beneficios sociales de atención
médica. La intención es ampliar este programa a fin de ofrecer seiscientos
puestos de trabajo de tiempo parcial en toda la ciudad57. Ampliar la escala de
este tipo de programas es un objetivo importante, ya que incluso iniciativas
excelentes suelen beneficiar a un número limitado de jóvenes, a pesar de la
gran cantidad de niños que las necesitan.
Los jóvenes con discapacidades necesitan recibir preparación
especialmente para acceder a un empleo que respalde su dignidad, su
autoindependencia y su integración en la comunidad. El Centro de Rehabilitación
Promove, de São Paulo, en Brasil, ofrece capacitación para jóvenes con
discapacidades físicas, mentales y emocionales. Los objetivos del programa
son de carácter integral, y se concentran en el desarrollo de estos jóvenes
como seres humanos productivos y con confianza en sí mismos. También los
capacitan para que adquieran aptitudes profesionales en esferas como la
panificación, la peluquería, la jardinería, las artes gráficas y la impresión. Cuando
el curso termina, el centro ayuda a los estudiantes a encontrar trabajo. En
Bangalore, India, la Association of the Physically Handicaped (APH) gestiona
programas de capacitación para jóvenes con discapacidades físicas en esferas
como la ingeniería, el dibujo técnico y la horticultura. También ha establecido
seminarios especiales para la fabricación de aparatos ortopédicos, calibradores,
zapatos especiales y otros artefactos para reforzar la movilidad, junto a cursos
de formación que permiten a los jóvenes con discapacidades trabajar en
UNICEF (1997) Estado
Mundial de la Infancia 1997,
Nueva York: UNICEF.
56
Comunicación personal,
Raquel Rolnick, 1998.
57
[email protected] (1998),
Two Good News for
Organised Working Children
of the Third World, editado
y distribuido por HURINet
(The Human Rights
Information Network).
55
223
estas unidades58. Las autoridades locales deben apoyar este tipo de iniciativas,
y ofrecer incentivos y asistencia a otras empresas para que adapten sus
puestos de trabajo y sus materiales a las características especiales de las
personas con discapacidades.
Moll, K. (1991), ‘Working
with Disabled People in
Bangalore, South India’, CBR
News, (9).
58
Muchos de los programas que han ofrecido mejores resultados en la
creación de oportunidades de trabajo han sido concebidos para niños y jóvenes
que viven en las calles.
• Apoyar, asistir y colaborar para ampliar la escala de las oportunidades de
capacitación y protección de empleo destinadas a los jóvenes que superan
la edad escolar primaria.
• Crear y promover programas para jóvenes con discapacidades a fin de
prepararlos para que desempeñen un empleo que apoye su dignidad, su
autosuficiencia y su integración con la comunidad.
• Ofrecer incentivos o asistencia a las empresas que adapten sus puestos
de trabajo y sus materiales de trabajo a las necesidades especiales de las
personas con discapacidades.
224
11
Los niños de la calle
La problemática de niños y adolescentes que viven y trabajan en las
calles de las ciudades del mundo ha recibido una gran atención internacional, y
sigue siendo una fuente constante de presión y de preocupación para las
autoridades locales. Este capítulo presenta una serie de respuestas que toman
en consideración los derechos de la infancia y describe algunos modelos de
acción que han dado buenos resultados en distintos lugares.
No cabe duda de que la respuesta más importante y efectiva es la
prevención. Por medio de un apoyo específico a las familias que viven en la
pobreza, es posible abordar muchos de los factores que causan la desintegración
de la familia y empujan a los niños a vivir en las calles. El acceso de los adultos al
empleo, la existencia de servicios de apoyo en tiempos de crisis, una escolarización
que se adapte a los intereses de los alumnos, programas adecuados de atención
infantil y actividades para abordar las raíces de la violencia doméstica, son algunas
de las medidas más efectivas para mantener intactas a las familias y posibilitar
que cumplan con las responsabilidades que tienen hacia sus hijos. Estas medidas
se han analizado repetidas veces en distintas partes del libro.
Pero al mismo tiempo que las municipalidades tratan de reducir la
pobreza y las tensiones familiares, no es posible desentenderse de los niños
que se encuentran actualmente en las calles, y es preciso defender con energía
sus derechos. La mayoría de las disposiciones de la Convención guardan relación
con los niños que viven alejados de sus familias, en los espacios públicos. En la
balanza se encuentran asuntos como su supervivencia, su desarrollo saludable
y su bienestar a largo plazo, así como la serie de sus derechos civiles. Estos
niños, como todos los demás, tienen derecho a la dignidad, a la salud y la la
educación, a la protección contra el maltrato, la explotación y la violencia, y a
expresar sus opiniones sobre los temas que les atañen. Tal vez es más
esencial aún la obligación de los gobiernos de no discriminar a estos niños y de
actuar en defensa de su interés superior (artículos 2 y 3).
La experiencia
demuestra que los
programas más
efectivos para los niños
de la calle son aquellos
que les aceptan como
son y les apoyan en
sus esfuerzos
encaminados a hacerse
cargo de manera activa
y responsable de sus
propias vidas.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
Los derechos
de los niños
de la calle
225
Debido a la publicidad que ha recibido su situación, y la preocupación
internacional por los niños de la calle, algunos de estos menores han conseguido
una mejor atención que muchos otros niños que sufren dificultades menos
notorias, como los trabajadores domésticos1. Los programas dirigidos por ONG
pueden en algunos casos ofrecer a los niños de la calle un mejor acceso a la
atención sanitaria y a otros servicios, a diferencia de lo que ocurre con muchos
otros niños que viven en asentamientos ilegales2. Muchas veces ganan más
dinero que otros niños que laboran: en Filipinas, estos niños ganan hasta tres
dólares diarios buscando basura en las calles, una cantidad superior al promedio
del PNB per cápita del país3. Debido a su independencia relativa, estos niños
pueden disponer de más oportunidades para jugar y entretenerse que los
niños que asisten a la escuela y trabajan en el hogar, y tienen más posibilidades
de libre determinación que los niños que viven con sus progenitores, quienes
toman en su nombre la mayor parte de las decisiones.
Pero hay otra cara de la moneda. Muchos de estos niños pueden
haber “elegido” vivir en la calle, pero sólo como una alternativa a una realidad
marcada por la pobreza más extrema, la desintegración de las familias y un
alto índice de maltrato. Una trabajadora social que desempeña su labor en las
calles de Guatemala calcula que de un 75 a un 80 % de los niños con quienes
trabaja han sufrido algún tipo de abuso sexual o físico4. Desde el momento en
que se encuentran en la calle, estos niños llevan vidas peligrosas y marginadas.
Sufren una amenaza constante a su salud y su bienestar inmediatos, y también
a sus oportunidades a largo plazo. El estigma social que padecen puede conducir
a la humillación, el rechazo e incluso a amenazas contra su vida. Esto suele
agravarse en el caso de las niñas, cuya presencia en la calle es a menudo una
violación perturbadora de los papeles asignados a cada sexo por la sociedad.
Un grupo de investigadores en Colombia descubrió que, cuando se les preguntó
sobre sus necesidades, los niños de la calle enumeraron cuestiones como
apoyo psicológico, relaciones y un papel en la sociedad, antes que alimentos o
refugio5.
Los estudios sobre los niños distinguen con frecuencia entre niños que
trabajan en la calle pero que viven la mayor parte del tiempo con sus familias,
y cuyos vínculos con ésta son más débiles u ocasionales, y aquellos que
sobreviven por su cuenta, ya sea porque se han interrumpido sus relaciones o
porque han sido abandonados. Es fuerte la tentación de recurrir a este tipo de
categorías a fin de reducir la complejidad del problema, pero desde la perspectiva
de las personas que trabajan con niños y adolescentes en muchas ciudades,
estas distinciones suelen resultar poco realistas o simplemente no sirven de
nada6. Los límites entre cada una de las categorías son a menudo flexibles y
cambiantes.
Muchos niños conservan sus vínculos familiares incluso cuando viven
en las calles, y regresan a sus casas si el tiempo y la distancia se lo permiten.
Otros pueden haber abandonado temporalmente el hogar debido al maltrato o
a la inseguridad familiar. En algunos casos, incluso aquellos que “viven” en el
hogar, es posible que estén trabajando en las calles durante tantas horas que
necesiten de servicios y apoyo que sólo están disponibles fuera de las
comunidades donde se encuentra su hogar. Por tanto, en este capítulo incluimos
a todos aquellos niños que requieren una ayuda directa de varios tipos, que se
añada al apoyo que podrían recibir de sus familias o comunidades, o
reemplazarlo. Forzosamente, casi todos los niños de la calle trabajan de una
manera u otra para sobrevivir. Muchas de sus necesidades relacionadas con el
trabajo se han analizado ya en el capítulo precedente. En este analizaremos la
serie de apoyos que los niños y adolescentes podrían precisar cuando pasan
una larga parte de su vida en los espacios públicos.
Ventajas de la
visibilidad
La otra cara
de la moneda
Rajani, R. (1997), ‘Street
Children Hijack the Urban
Childhood Agenda’,
Presentación en la
Conferencia sobre la
Infancia en las Ciudades,
junio de 1997, Trondheism,
Noruega.
2
Baker, R. (1998),
Negotiating Identities: A
Study of the Lives of Street
Children in Nepal,
Universidad de Durham,
Durham.
3
UNICEF (1997), Estado
mundial de la infancia 1997,
Nueva York: UNICEF.
4
Lajoie, R. (1998), ‘Shelter
from the Storm’, Amnesty
Action, verano 1998: 6–8.
5
Ennew, J. (1994), Street
and Working Children: A
Guide to Planning, Londres:
Save the Children UK.
6
Glauser, B. (1990), ‘Street
Children: Deconstructing a
Construct’ en James, A. y A
Prout, A. (eds), Constructing and Reconstructing
Childhood, Londres: Falmer
Press.
1
226
LAS RESPONSABILIDADES DE LAS
AUTORIDADES LOCALES Y DE SUS ALIADOS
Los niños y adolescentes que viven y trabajan en los espacios públicos de la
ciudad son considerados, por lo general, como un estorbo y una amenaza. No
sólo recurren a veces a un comportamiento ilícito y poco civilizado, a menudo
como respuesta a los obstáculos que afrontan, sino que también producen
entre las personas más acomodadas miedo y desagrado, recordándoles una
serie de realidades que muchos preferirían olvidar 7. Con frecuencia, las
autoridades locales sufren considerables presiones de la comunidad empresarial
y del público para resolver el problema de los niños de la calle.
En muchas partes del mundo, la respuesta más frecuente ha sido
utilizar la fuerza para alejar a los niños de la calle, a menudo encarcelándolos y
algunas veces recurriendo a medidas violentas. Según varios estudios, estos
niños sufren constantemente de hostigamiento permanente, y su temor más
arraigado es el de morir en forma violenta8. Las autoridades locales y los
sectores empresariales, a menudo, aceptan de forma solapada las peores
formas de maltrato. No solo los niños se ven obligados a protegerse de la
hostilidad del público, sino incluso de aquellos que deberían ofrecerles protección.
En numerosos países hay informes que denuncian palizas, torturas e incluso
asesinatos de niños por parte de la policía, de los grupos paramilitares y de las
fuerzas privadas de “seguridad”. En Rio de Janeiro, casi mil cuatrocientos niños
murieron asesinados sólo en 19949.
Otra respuesta común ha sido considerar que los niños de la calle
necesitan participar en un programa de rehabilitación. En algunos casos, esta
medida puede resultar apropiada, debido a que muchos de estos han sufrido
maltratos en sus propias familias, han sido sometidos al hostigamiento y la
violencia mientras vivían en las calles, e incluso pueden ser víctimas de abuso
y adicción a las drogas. Ocurre a menudo, sin embargo, que las mejores
intenciones de “rehabilitar” a los niños y a los adolescentes no suelen tener en
cuenta la concepción que estos jóvenes tienen sobre su propia situación. Cada
niño tiene una razón distinta para estar en la calle. Las respuestas deben
basarse en una comprensión de la historia personal de los menores y de su
propia evaluación de la situación. Para muchos de estos, la sensación de
libertad que disfrutan puede resultar de enorme importancia, y la única
compensación al resto de las dificultades que afrontan. Privarles de este
sentimiento de libertad no suele ser una respuesta constructiva. Cuando un
niño posee vínculos firmes con un grupo de compañeros, privarle de este tipo
de apoyo puede tener las mismas consecuencias emocionales que la separación
de la familia. Las autoridades están obligadas, de conformidad con la Convención,
a asegurar que cualquier medida que se tome tenga en cuenta el interés
superior de estos niños, protegiendo no sólo su derecho a la supervivencia y el
desarrollo, sino también respetando su opción a desempeñar un papel activo
en la configuración de su propia vida.
En la mayoría de los casos, las ONG han demostrado una mayor
capacidad que los organismos gubernamentales cuando se requiere flexibilidad
para abordar las cuestiones relacionadas con los niños de la calle. Muy a
menudo, diferentes organizaciones responden a necesidades diferentes. Pero
las dificultades derivadas de la financiación pueden llevar a que las ONG tengan
un menor grado de coordinación y estén menos dispuestas a colaborar de lo
que sería deseable10. La cooperación es fundamental para ofrecer una respuesta
amplia e integrada a la situación de los niños y jóvenes de la calle, y las
autoridades locales pueden desempeñar un papel fundamental en la coordinación
de las actividades. Deben asegurar, ante todo, que se valoran y se tienen en
Encarcelamiento
Hostigamiento
Violencia
Rehabilitación
Aptekar, L. y Abebe, B.
(1997), ‘Conflict in the
Neighborhood: Street and
Working Children in the
Public Space’, Childhood,
4(4).
8
Ibíd y Connolly, M. (1997),
The Health Matters for
Street Children and Youth,
Newmarket UK: Global
Gutter Press.
9
Marcus, R. y Harper, C.
(1996), Small Hands:
Children in the Working
World, Save the Children
UK.
10
Löw, U. (1998), ‘A World
of Violence: the Daily
Battles of Nairobi’s Street
Children’, UNCHS Habitat
Debate, 4(1): 20–21.
7
227
cuenta de manera adecuada las necesidades, haciendo uso de las directrices
descritas antes. A la luz de las urgencias de los niños, las autoridades deberían
analizar la cobertura que ofrecen las organizaciones existentes, establecer qué
tipo de apoyo requiere cada organización y definir las esferas que aún quedan
por atender. Un comité de coordinación puede fortalecer la cooperación y
asegurar una cobertura más eficiente. Ocurre a menudo que el gobierno local
está considerado como el principal enemigo de las actividades destinadas a
ayudar a los niños de la calle. Pero si se estrechan los vínculos de apoyo, las
organizaciones que prestan asistencia a los niños de la calle deberían poder
colaborar conjunta y productivamente con los funcionarios de los departamentos
de salud, educación, la fuerza policial, el sistema de justicia juvenil y el organismo
de bienestar social. En Katmandú, Nepal, por ejemplo, el Children At Risk
NetWork Group (CAR-NWG) invitó a los funcionarios superiores de policía a
debatir estrategias para ayudar a los niños de la calle11 . En Mwanza, Tanzania,
la cooperación entre la policía local y Kuleana, una organización de derechos de
la infancia que presta asistencia a los niños de la calle, ha producido una
reducción considerable en el número de niños que ingresan todas las semanas
en las celdas locales.
Cooperación
entre las
autoridades y
las ONG
La responsabilidad de las autoridades locales no se limita a la coordinación.
Los niños de la calle son ciudadanos de la localidad, y sus necesidades, como
las de los demás pobladores de la ciudad, deben reflejarse en las políticas
locales y en la distribución de los presupuestos. Sólo si el gobierno local participa
y se compromete plenamente, es posible generalizar la magnitud de las
respuestas de las ONG y los grupos de la comunidad.
Una de las responsabilidades más importantes de los gobiernos locales
es aumentar la concientización del público y alentar la participación de la sociedad
civil en la formulación de soluciones. En Filipinas, la ciudad de Cebú celebra un
festival anual en el cual las organizaciones de la comunidad, las ONG y diversas
personalidades locales, en alianza con las autoridades, apoyan la presentación
de trabajos artísticos de los niños de la calle. La oportunidad de contemplar a
estos niños bajo una luz más positiva suele aliviar las tensiones y la hostilidad
del público12. En Santos, Brasil, las autoridades de la ciudad han llegado a un
compromiso con una estación local de radio para crear un programa semanal,
producido por jóvenes de la calle, con el apoyo de una ONG. Por medio de
entrevistas y de debates, en el programa se analiza una serie de asuntos que
conciernen a la comunidad, como la violencia, los problemas de la salud y las
políticas hacia la infancia. Al escuchar a estos jóvenes reflexionar sobre estos
dichos temas, el público ha transformado gradualmente su opinión sobre su
situación, y ha dejado de analizarla desde la perspectiva del temor13.
• Asegurar que se valoren de forma adecuada las necesidades de los niños
de la calle, utilizando las directrices descritas.
• Evaluar la cobertura que ofrecen las organizaciones existentes, crear el
apoyo que necesitan estas organizaciones y definir las esferas que aún
quedan por atender; equiparar el costo que implica satisfacer estas
necesidades con fuentes potenciales de financiación, ya sean privadas o
públicas.
• Crear un comité de coordinación para apoyar la cooperación entre los
organismos y las organizaciones y asegurar una cobertura más eficaz de
las necesidades.
• Aumentar la concientización del público en general acerca de la situación y
los derechos de los niños de la calle, de su responsabilidad cívica hacia ellos
y de los costos a largo plazo que representa la falta de respuesta a sus
necesidades.
Aumentar la
concientización
del público
Comunicación personal,
Rachel Baker, 1998.
12
Together Foundation,
‘Best Practices: Building
Communities of Opportunity’, www.together.org
13
Comunicación personal,
Ladislau Dowbor.
11
228
APOYO A LOS NIÑOS Y A
LOS ADOLESCENTES EN LA CALLE
Los niños de las calles de las ciudades padecen necesidades y tienen realidades
diferentes. Pero es posible adaptar algunas respuestas básicas a las condiciones
de la localidad. Se han formulado estrategias de eficacia comprobada, muchas
de ellas situadas en lugares específicos y orientadas hacia la disponibilidad de
un sistema de apoyo integrado para los niños. Los programas que mejores
resultados han dado son aquellos que aceptan a los niños en su propio contexto
y les ofrecen asistencia para que obtengan control sobre su vida, en lugar de
privarles de ese control o alentar la dependencia. Muchos de los mejores
programas responden a las necesidades de los niños de una manera progresiva,
primero ayudándoles a satisfacer sus necesidades prácticas más inmediatas,
y poniendo después gradualmente a su disposición oportunidades para que
reciban orientación, educación y capacitación, protección laboral y, siempre
que sea apropiado y posible, la reunificación con sus familias.
Capacitar a los trabajadores de la calle
Acercarse a los niños de la calle exige la intervención de profesionales sensibles
y sin prejuicios que puedan servir de enlace con los prestadores de la diversa
gama de servicios que estos necesitan. Los trabajadores sociales que se
ocupan de los niños de la calle lo hacen “con” los niños, en lugar de “para”
ellos, y aprenden a identificarse y a ayudarles a evaluar su situación, satisfacer
sus necesidades y trabajar en pro de sus objetivos. En algunos casos se trata
de personas que vivieron y trabajaron en las calles, y son capaces de hacer
uso de su propia experiencia y de su comprensión del problema. Cuando se
trata de acercarse a las niñas, es especialmente recomendable que los
asistentes sociales trabajen en parejas mixtas14. Estos trabajadores tienen en
teoría una buena reputación de adultos comprensivos, en quienes los niños
pueden confiar y a quienes se pueden dirigir con sus propias palabras. Por lo
general, recorren los lugares donde estos niños se reúnen, y llevan con ellos
botiquines de primeros auxilios y materiales pedagógicos de enseñanza no
estructurada. Los trabajadores que se ocupan de los niños de la calle suelen
pertenecer a una ONG, pero es posible ofrecer capacitación por medio de las
municipalidades para asegurar que estén profesionalmente preparados para
abordar las situaciones que afrontan en la calle. Baizerman hace hincapié en
que la capacitación debe estar basada en la experiencia y llevarse a cabo en
las calles bajo la orientación de trabajadores sociales experimentados. Los
trabajadores que se ocupan de los jóvenes deben aprender a escuchar y
hablar con ellos, así como con la policía, los funcionarios de la salud y otros
operarios; y deben estar capacitados para apoyar el potencial y el derecho de
los jóvenes a desempeñar un papel activo y responsable en su propia vida.
También deben recibir apoyo y supervisión constantes y participar en debates
y reflexiones de grupo a fin de evitar que este tipo de labor agotadora los
desgaste15.
• Ofrecer capacitación y apoyo para los trabajadores que se ocupan de los
niños de la calle, y que pueden tratar de manera sensible con ellos y servir
de enlace con los prestadores de la diversa gama de los servicios que
estos niños necesitan.
• Estas sesiones de capacitación deben aprovechar las aptitudes, los
conocimientos y la experiencia de trabajadores experimentados que se
ocupan de los niños de la calle.
Trabajar “con”
los niños, en
lugar de
“para” los
niños
Ennew, J. (1994), Street
and Working Children: A
Guide to Planning, Londres:
Save the Children UK.
15
Baizerman, M. (1996),
‘Youth Work on the Street:
Community’s Moral Compact
with its Young People’,
Childhood, 3(2): 157–167.
14
229
Refugios y centros de consulta
Muchas organizaciones administran refugios o centros de consulta donde los
niños y adolescentes pueden acudir para satisfacer sus necesidades básicas:
lugares donde se pueden lavar y tener acceso a retretes, instalaciones para
cocinar y lavar la ropa, primeros auxilios y atención básica de la salud, donde
pueden guardar el dinero que han ganado o simplemente descansar o pasar el
tiempo en un entorno acogedor. Este tipo de establecimientos puede servir
como centro de intercambio de información y para coordinar algunos de los
servicios y actividades que se describen con mayor amplitud más adelante. En
Katmandú, el programa CWIN tiene un centro de esta clase denominado
“sala común”, donde se ofrece una combinación de recursos que los niños
pueden utilizar durante nueve horas al día16. Algunos centros ofrecen
instalaciones para dormir, pero en la mayoría de los casos se trata sólo de
recursos diurnos. Incluso cuando permanecen abiertos por la noche, por lo
general no están concebidos para servir de vivienda a los niños, o fomentar
una dependencia completa en la organización. Por el contrario, mediante la
utilización de los recursos disponibles en este tipo de centros, los niños tienen
la posibilidad de mejorar su propia situación y fortalecer su independencia. En
muchos centros los niños pagan una suma reducida a cambio de los alimentos
que reciben y algunas veces por otros servicios, una manera de reconocer su
dignidad como individuos económicamente independientes17.
Comunicación personal,
oficial de información de
CWIN, 1998.
17
Ennew, 1994, ob. cit.
Nota 1.
18
Vanderschueren, F. (1996),
‘From Violence to Justice and
Security in Cities’, Environment and Urbanization, 8(1):
93–112.
19
Baker, 1998, ob. cit. Nota
2; y Connolly 1997, ob. cit.
Nota 8.
20
de la Barra, X. (1998),
‘Poverty: the Main Cause of
Ill Health in Urban Children’,
Health, Education and
Behavior, 25(1): 45–49.
16
Con mucha frecuencia, las autoridades locales han exigido que los
centros de consulta se instalen en la periferia de las ciudades en un intento por
alejar a los niños de las calles de la ciudad18. Esto contradice los objetivos de
estos tales lugares, que pretenden ofrecer a los niños el apoyo que necesitan
en los centros urbanos para que puedan obtener un medio de vida, por muy
escaso que éste sea.
• Apoyar la creación de centros de consulta que puedan servir como base
para satisfacer las necesidades prácticas de los niños de la calle, y apoyarles
en la búsqueda de soluciones para mejorar su situación.
• Permitir que estos centros se instalen donde puedan servir mejor a los
niños que los necesitan.
Acceso a los servicios de salud
La falta de higiene y atención preventiva, combinada con el peligro de las
drogas, la violencia y la explotación, hacen que los niños de la calle corran el
riesgo de padecer numerosos problemas sanitarios. Es muy posible que sufran
infecciones de las vías respiratorias, trastornos de la piel, heridas y otras
lesiones, caries dental, parásitos, trastornos gastrointestinales y problemas
emocionales, así como una tasa elevada de enfermedades de transmisión
sexual y problemas relacionados con el consumo de drogas19. En algunas
zonas de África, muchos niños de la calle han quedado huérfanos a causa del
Sida, y ellos mismos han contraído el VIH20. Los niños de la calle necesitan
acceso a una atención de emergencia y de primeros auxilios, así como a una
atención preventiva sistemática y de tratamiento de enfermedades. Requieren
información y educación sobre la salud, y en muchos casos orientación, para
poder obtener de este modo un mayor control sobre su propio bienestar. En la
mayoría de los casos, resulta difícil encontrar una atención apropiada de la
salud. Incluso si hay una clínica cerca de su centro de actividad, su costo
puede impedir que los niños la utilicen. Muchos centros de salud exigen
certificados de nacimiento, registros de vacunas y consentimiento de los
progenitores antes de ofrecer tratamiento. Los niños de la calle se sienten a
Problemas
sanitarios
Obstáculos a
la atención
230
menudo rechazados en las instalaciones sanitarias, y con frecuencia tienen
buenas razones para desconfiar de los funcionarios y de las instituciones oficiales.
Siempre que se ponga a disposición de estos niños un servicio de atención, es
preciso tener en cuenta dichas circunstancias; los servicios deben ser accesibles,
al tiempo que sus empleados deben estar libres de prejuicios y respetar el
deseo y la capacidad de los niños de gestionar su propia vida. Los servicios de
salud para los niños de la calle suelen, a menudo, estar a cargo de diversas
ONG, cuyas actividades deben recibir apoyo del organismo sanitario del gobierno
local.
Debido a que estos jóvenes llevan vidas peligrosas, es posible que los
riesgos a largo plazo derivados del abuso de drogas o del VIH/sida les
impresionen menos que a la mayoría de los adolescentes. La educación de la
salud dirigida a estos niños debe concentrarse en los problemas inmediatos
que las actividades peligrosas representan para su vida cotidiana. Informarles
de que la debilidad relacionada con el Sida menoscabaría sus estrategias de
supervivencia diaria puede tener un mayor efecto disuasorio que la posibilidad
de sufrir una enfermedad o la muerte a largo plazo21.
• Apoyar las actividades destinadas a proporcionar servicios de atención
sanitaria viables, accesibles y libres de normas burocráticas, así como
educación sanitaria, a los niños de la calle.
• Capacitar a los trabajadores de la salud para que se liberen de prejuicios, y
muestren apoyo y respeto hacia el deseo de los niños de la calle de
gestionar sus propias vidas.
Los niños de la calle, la policía y la ley
Debido a que los niños de la calle ocupan un espacio público, la policía tiene
acceso a casi todas las facetas de su vida. Para muchos de estos niños, el
hostigamiento y la violencia policial son el problema cotidiano más importante y
su mayor temor. Pero la policía puede actuar como un firme aliado si recibe la
capacitación y el aliento apropiados. Como parte del proceso básico de su
formación, la policía debería recibir capacitación para comprender los derechos
de los niños y aceptar que estos derechos se apliquen también sin excepción a
los niños de la calle.
La cooperación entre la policía y las organizaciones que trabajan en
favor de los niños de la calle es un objetivo importante. Ocurre muy a menudo
que ambas trabajan en contraposición. En los lugares donde la autoridad es
corrupta y muestra una actitud hostil, ésto es inevitable. Pero en los lugares
donde la policía está dispuesta a aceptar un papel más positivo en apoyo de
los derechos de la infancia, la cooperación puede facilitar la labor de ambas
partes. Los trabajadores sociales que se ocupan de los niños de la calle deberían
participar en la capacitación de la policía a fin de comprender sus objetivos y
sus métodos. En Bombay, la cooperación con la fuerza pública se convirtió en
una nueva forma de empleo para algunos de los niños de la calle de mayor
edad.
Hay momentos en que el tráfico vehicular y peatonal se vuelve peligroso.
La policía capacitó a un grupo de adolescentes para que les ayudaran a controlar
el tráfico durante las horas de mayor actividad. Después de seis días de
capacitación, estos adolescentes recibieron uniformes y comenzaron a trabajar
para la ciudad por un período de seis meses. El programa dio tan buenos
resultados que la policía lo amplió después del primer año22.
Cooperación
con la policía
Ennew, 1994, ob. cit.
Nota 14.
22
Ibíd.
21
231
Muchos niños y adolescentes de la calle tienen problemas con la ley
debido a que realizan actividades ilegales para sobrevivir. En muchos casos
están a merced de los criminales organizados, que utilizan a los niños de la
calle para la prostitución, el tráfico de drogas y el robo. La lucha contra el
crimen debe concentrarse en los adultos criminales en lugar de los niños que
les sirven de peones, y es preciso que haya cooperación entre los estamentos
superiores del gobierno a este respecto. En teoría, es posible evitar el arresto
injustificado y discriminatorio de los niños por medio de la capacitación de los
oficiales de policía y la concientización de la opinión pública. Si se amplía el
acceso a las necesidades básicas de los niños de la calle, es factible reducir la
frecuencia de los delitos. En caso de arresto, el niño menor debe tener acceso
a orientación y defensa jurídica capacitadas antes de recibir una sentencia
innecesaria, o de que se le obligue a pasar semanas o meses en una cárcel a
la espera de juicio.
Conflicto con
la ley
La escolarización de los niños de la calle
Las recomendaciones que se hicieron sobre la educación para los niños que
trabajan tienen la misma validez para los de la calle: las escuelas para este
grupo de menores deben ser convenientes, flexibles y adaptarse a sus
necesidades. Algunos niños de la calle podrían, en determinado momento,
ingresar o reingresar en el sistema oficial de educación, y deberían recibir
aliento y asistencia en esta tarea. Sin embargo, inicialmente, puede que sus
necesidades estén mejor atendidas por respuestas no estructuradas que
tengan en cuenta sus horarios de trabajo, y las ventajas y los inconvenientes
que se derivan de sus circunstancias. Es posible que estos niños, por ejemplo,
carezcan de algunas aptitudes sociales básicas, que tengan problemas para
adaptarse a las normas y a la rutina diaria, y que carezcan de los conceptos
fundamentales y las aptitudes esenciales para una educación oficial23. Al mismo
tiempo, es muy posible que hayan adquirido otro tipo de aptitudes, y una
capacidad de libre determinación que es factible aprovechar de manera
constructiva. Las municipalidades deben ofrecer apoyo y asistencia técnica a
los programas de educación para los niños de la calle y deberían asegurar la
posibilidad de una transición sin problemas hacia el sistema oficial. Cuando los
niños asisten a la escuela oficial, los maestros pueden necesitar capacitación o
la presencia de asistentes capacitados; se ha observado, con frecuencia, que
los problemas que llevan a que los niños de la calle abandonen los entornos
escolares se derivan de la inexperiencia y la falta de comprensión del personal24. En el caso de los niños de mayor edad y de los adolescentes,
especialmente si han pasado muchos años en la calle, la transición hacia una
escolarización oficial puede resultar muy difícil, y tal vez sea más práctico que
ingresen en un curso de formación profesional. Estos programas deben
incorporar capacitación en alfabetización y aritmética.
• Apoyar los programas que ofrezcan una educación pertinente y sensible
para los niños de la calle, y asegurar que exista coordinación con el sistema
escolar oficial.
Educar a los niños de la calle sobre sus derechos
Un aspecto fundamental de la educación de los niños de la calle consiste en
ayudarlos a que se consideren como miembros legítimos de la sociedad, con
los derechos y las responsabilidades de cualquier ciudadano. Holland, un
capacitador de educación sobre los derechos humanos, señala que todos los
seres humanos intentan encontrarle un sentido a su vida y a las realidades
que afrontan. Estas explicaciones, ideadas por uno mismo, se convierten en el
232
marco que nos permite sobrevivir todos los días. En el caso de los niños de la
calle, que llevan vidas difíciles y marginales, el concepto abstracto de los derechos
puede tener muy poco significado para la comprensión de su situación. Por
ejemplo, pueden considerar que resulta inútil asistir a la escuela, porque son
incapaces de recibir una enseñanza oficial, y les conviene más adquirir aptitudes de supervivencia para la vida real. Un conocimiento superficial de sus
derechos no logrará cambiar la imagen que tienen de sí mismos ni la manera
en que responden a los desafíos del mundo. En lugar de ello, asegura Holland,
una educación sobre derechos humanos efectiva debería ayudarles a reorientar
gradualmente la comprensión que tienen de su experiencia personal, y a
actuar guiados por la convicción de su propio valor como seres humanos. La
noción de los derechos sólo puede tener sentido cuando intentan resolver
problemas relacionados con la adquisición de sus derechos, ya sea contribuyendo
a construir y organizar un lugar donde puedan reunirse y comer, o aprendiendo
a leer y a manejar los números25.
La educación
sobre los
derechos
como solución
a los
problemas
• Apoyar las oportunidades para que los niños de la calle comprendan sus
derechos por medio de la participación activa en iniciativas que aborden los
problemas que afrontan en su vida.
Capacitación profesional y generación de ingresos
Muy a menudo los niños están más interesados en adquirir aptitudes que
pueden utilizar para ganarse la vida. Tanto la capacitación profesional como la
posibilidad de que los niños de mayor edad obtengan buenas oportunidades
de empleo son una alternativa al trabajo peligroso o ilícito, al mismo tiempo
que respetan su independencia y su necesidad de mantenerse por sí mismos.
El costo que representa apoyar la capacitación profesional y las oportunidades
laborales es una buena inversión para cualquier municipalidad, y una alternativa
constructiva a los gastos que genera el sistema policial, el método de detención,
la encarcelación y otras respuestas improductivas que intentan frenar las
actividades de los niños de la calle.
En todo el mundo se ha puesto en práctica una serie de diversos
programas que han dado buenos resultados. La ciudad de Santos, que
estableció la Escuela Experimental Generación 2001 como recurso para los
niños de la calle, ofreció, entre otras oportunidades, la posibilidad de participar
en talleres de carpintería e impresión, y compartir los beneficios generados26.
Street Kids International ha formulado un programa de estudio entre sus ONG
aliadas para enseñar conocimientos empresariales básicos a los niños de la
calle, con el fin de que puedan mejorar sus condiciones de trabajo existentes
o crear pequeñas empresas con sus amigos. Una de estas ONG es el programa
Youth Skills Enterprise, de Zambia, que ha ofrecido capacitación a más de
doscientos jóvenes, y les ha prestado dinero para apoyar la organización de
sus propias microempresas, que van desde pequeños quioscos hasta la
producción y venta de tejidos. Algunos de estos negocios han prosperado y
crecido, con notables repercusiones sobre los participantes y sus familias27.
También es posible vincular a los adolescentes con empresarios que
actúan como mentores28. A menudo otros jóvenes pueden ser los mejores
instructores de los niños de la calle; Baker describe un mecanismo de este tipo
en Katmandú. Los niños de la calle pudieron aprender el oficio de mecánico de
motocicletas. Algunos encontraron que la transición hacia un trabajo
estructurado resultaba difícil de ejercer, y decidieron regresar a las calles, pero
otros perseveraron. El factor más importante pareció ser el apoyo de un guía,
generalmente un mecánico algo mayor que el participante, que llevaba ya
tiempo en el taller y podía desempeñar el papel de un hermano mayor29.
Una
alternativa
constructiva
Ibíd.
Baker, 1998, ob. cit. Nota
2.
25
Holland, T. (1998), Human
Rights Education for Street
and Working Children:
Principles and Practice’,
Human Rights Quarterly,
20: 173–193.
26
Ciudad de Santos (1996),
‘Santos na Habitat II:
Integrated Children’s and
Family Program’, la ciudad
de Santos, SP, Brasil.
27
Street Kids International
(1995), Participatory
Methods: Community-based
Programs, Toronto,
Canadá: Street Kids
International.
28
Boyden, J., Ling, B. y
Myers, W. (1998) What
Works for Working Children,
Estocolmo: Rädda Barnen y
UNICEF.
29
Baker, 1998, ob. cit. Nota
2.
23
24
233
En algunas ciudades, obtener un empleo estructurado exige la posesión
de un documento legal de identidad, del que muchos niños de la calle carecen.
Es necesario crear un procedimiento para ayudar a los niños de la calle a
adquirir la documentación que necesitan. En Nepal, CWIN colaboró con los
organismos gubernamentales para recopilar información sobre el historial de
los niños de la calle de mayor edad. El resultado se presentó ante las autoridades
a fin de que estos muchachos pudieran recibir tarjetas de ciudadanía, que son
necesarias para desempeñar cualquier puesto en el servicio civil y para la
mayoría de los trabajos que dependan de un salario mensual30.
• Ofrecer formación profesional y oportunidades de empleo para los niños
de mayor edad, que les proporcionen aptitudes y les ofrezcan alternativas
al trabajo peligroso o ilícito, al mismo tiempo que respetan su independencia
y su necesidad de mantenerse a sí mismos.
• Vincular a los niños de mayor edad con mentores, especialmente jóvenes
jóvenes para que se puedan relacionar fácilmente.
• Asegurar que los niños de la calle dispongan de un documento legal de
identificación, necesario para obtener empleo.
Responder a la situación de las niñas de la calle
La mayoría de los niños de la calle son varones, pero cada vez hay un mayor
número de niñas. Normalmente se considera que alrededor de un 10 % de los
niños de la calle son niñas, pero se trata de una generalización basada en unos
cuantos estudios, y sujeta a las imprecisiones que abundan en las investigaciones
sobre los niños de la calle31. Debido a las limitaciones sociales que hay en
muchos países, las posibilidades de supervivencia de las niñas suelen estar
más limitadas, y puede ser que sean emocionalmente más vulnerables que
los varones a las situaciones que encuentran en la calle. Swift sugiere que
mientras los muchachos pueden identificarse con intrépidos modelos masculinos
en su vida en la calle, para las niñas hay muy pocos modelos de comportamiento
aceptables, especialmente en las culturas donde el hogar y la familia son el
único contexto legítimo para ellas y las adultas32. Se ha observado con frecuencia
que las niñas se juntan con otros grupos de muchachos, y a menudo tratan
de que su sexo pase inadvertido vistiéndose y actuando como los muchachos33.
Otras, como las niñas kayayoo que transportan cargas en los mercados de
Accra, se agrupan para obtener seguridad y apoyo, y duermen en grupos en
los cobertizos del mercado que se utilizan durante el día para vender productos34.
Debido a que hay menos cantidad, las niñas de la calle disponen, por
tanto, de pocos servicios de apoyo. Los programas existentes se orientan
sobre todo hacia las niñas atrapadas en la prostitución. Algunos de estos
programas desempeñan un servicio esencial (véase más adelante). Pero la
explotación sexual, el hostigamiento y la violencia en la calle no son peligros
exclusivos de las niñas. Tampoco la prostitución es una opción sólo disponible
para las niñas. Los muchachos pueden encontrar también en la prostitución
una fuente fácil y lucrativa de ingreso. Existe el peligro de que concentrarse
exclusivamente en la vulnerabilidad sexual de las niñas termine por definir y
limitar las intervenciones disponibles para ellas, y al mismo tiempo estigmatizarlas
en el proceso35. Las niñas deben disponer del mismo tipo de asistencia que
reciben los niños. Sin embargo, las niñas afrontan, además, la posibilidad de
quedar embarazadas, con todos los riesgos de salud que esto supone. Si
terminan el embarazo, deben afrontar la tarea abrumadora de criar a un niño
en el ambiente despiadado de las calles. Es preciso ofrecer una asistencia
Comunicación personal,
Rachel Baker, 1998.
31
Connolly, M. y Ennew, J.
(1996), Introduction: Children out of Place’, Childhood,
3(2): 131–147.
32
Swift, A. (1993), ‘A
Passage Out of Hell’, New
Internationalist, (240): 13.
33
Blanc, C. S. y
colaboradores (1994),
Urban Children in Distress:
Global Predicaments and
Innovative Strategies,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF y Londres: Gordon
and Breach.
34
Agarwal, S., Attah, M.,
Apt, N., Grieco, M.,
Kwakye, E. A. y Turner, J.
(1994), ‘Bearing the
Weight: the Kayayoo,
Ghana’s Working Girl Child’,
presentado en la
Conferencia del UNICEF
sobre la Niña, Abmedebad,
India.
35
van Beers, H. (1996), ‘A
Plea for a Child-centred
Approach in Research with
Street Children’, Childhood,
3(2): 195–201.
30
234
especial para responder al problema del embarazo, el alumbramiento y la
crianza en la calle.
• Cuando hay niñas en la calle, asegurar la disponibilidad de trabajadoras
sociales que puedan ofrecer apoyo y comprensión.
• Asegurar que las niñas dispongan del mismo tipo de servicios y de programas
al que tienen acceso los niños. Además de otros servicios de salud, asegurar
que las niñas puedan acceder a cualquier tipo de servicios y de programas
disponibles para los niños, y a servicios de atención sanitaria de la
reproducción.
• Cuando las niñas de la calle dan a luz, es preciso asegurar que disponen de
servicios que respondan a sus necesidades de refugio, así como dar
seguimiento a la atención.
Apoyo a los niños que han sido violados o explotados sexualmente
Muchos niños y adolescentes de la calle son sexualmente activos, y esto
puede tener un significado diferente en situaciones diversas. Algunos niños
tienen relaciones sexuales con sus compañeros a fin de recibir consuelo y una
sensación de pertenencia. Para otros, el sexo puede ser una fuente de ingreso,
y su importancia varía según su cultura, sus antecedentes y otros factores.
En algunos casos, sin embargo, es posible que los niños estén traumatizados
a causa de haber sido violados o sufrido abusos reiterados, o sentirse atrapados
debido a su dependencia de la prostitución, pero no disponen de ninguna
alternativa de supervivencia. Estos niños necesitan ayuda y asistencia especial. En lugar de ello, a menudo pasan inadvertidos y descubren que no existe
ningún tipo de ayuda para ellos. La situación concreta de una niña de Delhi es
un caso sustantivo. Un grupo de trabajadores jóvenes la encontraron llorando
después de haber sufrido una violación. Tal como exige la ley, la condujeron al
cuartel de policía, desde donde fue enviada a un hospital del gobierno para
someterla a un análisis clínico. En el hospital la colocaron en la sala de partos,
junto a una mujer que estaba dando a luz. Cuando gritó asustada, el médico
separó sus piernas a la fuerza con la intención de examinarla, repitiendo de
hecho la misma situación que había ocurrido durante la violación. Posteriormente,
los jóvenes trabajadores trataron de encontrar un lugar donde pudiera
permanecer. Varias instalaciones para mujeres la rechazaron debido a que era
una menor, y los centros infantiles no la admitieron por temor a que una niña
violada menoscabara la moralidad de sus clientes más jóvenes. En respuesta
a esta situación, el Butterflies, grupo sin fines de lucro, estableció una instalación
especial para que sirviera de centro de respuesta en situaciones de crisis para
los niños que han sido violados o sufrido abusos. El centro, y su línea telefónica,
permanecen abiertos las veinticuatro horas al día, lo mismo que sus servicios
médicos, de orientación y de acceso a promotores y abogados36.
Es posible que los niños que han sufrido abusos sexuales, o que están
comprometidos en la prostitución, necesiten un apoyo a más largo plazo que
el que se puede ofrecer en los centros de transición. La Casa de Passagem,
en Recife, Brasil, ofrece al mismo tiempo una casa provisional donde las niñas
pueden encontrar refugio inmediato, y un hogar a largo plazo que les permite
acceder a un futuro laboral independiente, aceptable tanto para ellas como
para la sociedad37. En muchos de estos programas se exhorta a las niñas a
que ayuden a sus amigas que se encuentran todavía en la calle; hace algunos
años, las niñas de la Casa de Passagem efectuaron una encuesta para analizar
el conocimiento que todas las niñas que trabajaban en las calles de Recife
tenían sobre el Sida y sus causas. En respuesta a las lagunas en su conocimiento,
Niños
sexualmente
activos
Niños
sexualmente
explotados
Ayudar a las
amigas de la
calle
Comunicación personal,
trabajador social de la calle
de Butterflies, 1997.
37
Swift, 1993, ob. cit. Nota
32.
36
235
y después de entrevistar exhaustivamente a diversos expertos médicos sobre
el tema, las participantes pintaron y escribieron secuencias de dibujos animados
sobre todo lo que habían aprendido, y en colaboración con el director del
centro editaron un libro que se distribuyó como material educativo entre otras
niñas prostitutas. El Youth Skills Enterprise Programme, de Zambia, ya descrito
anteriormente, ha demostrado que poner a disposición de los niños alternativas
de trabajo puede ser un sistema eficaz para superar su dependencia de la
prostitución. Varios niños que han participado en este programa han mencionado
que ya no necesitan para mantenerse practicar actividades sexuales38.
• Apoyar la creación de centros de respuesta en caso de crisis para los
niños de la calle que han sido violados, sufrido abusos o han sido
sexualmente explotados.
• Apoyar refugios a largo plazo para las niñas (y los niños) que han participado
en actividades de prostitución, para permitirles labrarse un futuro
independiente y un medio de vida alternativo aceptable para ellos y para la
sociedad.
Otras intervenciones a largo plazo
Algunos programas ofrecen a los niños soluciones a largo plazo como
parte de una estrategia destinada a laborarles un futuro mejor fuera de las
calles, y posiblemente como una alternativa a la reunificación con la familia
(véase más adelante). La aceptación de una vida fuera de la calle puede ser
un proceso que lleve mucho tiempo, y algunos niños podrían preferir seguir
durmiendo al aire libre o viviendo en los hogares de diferentes miembros de la
familia o de amigos. El enfoque progresivo que ofrecen algunos programas
significa que un mayor compromiso y la aceptación de una estructura y de un
cierto grado de responsabilidad por parte del niño conduce a disponer de una
gama más amplia de oportunidades en el marco del programa. El centro para
niños de la calle de World Vision, en Phnom Penh, Camboya, situado frente al
mercado de la ciudad, alberga a largo plazo a unos cincuenta niños, mientras
que otros ocupan las instalaciones durante el día, o por unas cuantas noches.
El centro ofrece comidas, instalaciones para lavar la ropa y tratamiento médico
para todos, y aquellos que deseen analizar sus planes a largo plazo tienen
acceso a un equipo de consejeros. También se ofrece educación restructurada
y se intenta integrar a los niños en el sistema oficial de educación. El personal
del centro negoció con la escuela local la eliminación de las tarifas normales, y
la mitad de los niños del centro han sido aceptados en el sistema oficial de
educación. Los niños de mayor edad pueden aprender un oficio, como mecánica
o sastrería. Cuando los visitantes a corto plazo del centro desempeñan
ocupaciones peligrosas como la prostitución, el personal del centro intenta
convencerles para que no regresen al trabajo, y tratan de encontrar otras
opciones39.
Un enfoque
progresivo
• Apoyar la creación de programas a largo plazo para aquellos niños que
desean encontrar alternativas a la vida de la calle.
Reunir a los niños con sus familias
Hay veces en que es posible reunir con éxito a algunos niños de la calle con
sus familias y sus comunidades, pero esto no puede ocurrir si no se logra
eliminar la causa inicial que condujo a la separación. Abordar esta cuestión
requiere paciencia y sensibilidad para comprender a la vez la perspectiva del
niño y la de la familia. En teoría, un trabajador social que ha establecido
vínculos de confianza con el niño de la calle puede negociar la reintegración.
Proceso de análisis de los
participantes, Youth Skills
Enterprise Programme,
Zambia.
39
Paul, D. (1995), ‘Child
Labour in Context’, World
Vision, Research and Policy
Unit.
38
236
Pero, tal como señala Ennew, esta tarea puede exigir un intenso esfuerzo que
está más allá del ámbito de los recursos de la mayoría de los proyectos
dedicados a los niños de la calle. Puesto que, por lo general, la separación
inicial es una consecuencia de las dificultades económicas o del carácter
disfuncional de la familia, agravada por los problemas económicos, abordar la
situación corresponde en mayor medida a los responsables de las actividades
de desarrollo comunitario y de reducción de la pobreza. Sin embargo, la tarea
de reunir a los niños con sus familias debe llevarse a cabo de manera individual, un factor que no se ajusta al modelo de desarrollo comunitario40. En
muchos países, es muy posible que los niños hayan viajado grandes distancias
desde el hogar, y las negociaciones con la familia puedan ser especialmente
difíciles de alcanzar, debido a que requieren la colaboración de organizaciones o
autoridades de otros lugares. Es necesario establecer en la esfera local quién
es la mejor persona u organismo que puede llevar a cabo esta difícil tarea,
haciendo el mejor uso posible de los recursos disponibles. Si en una comunidad
local hay un trabajador de bienestar social o un centro de apoyo a la familia, la
tarea debe recaer sobre esta persona o institución.
El deseo de los niños de regresar a casa no resulta suficiente como
para garantizar el éxito de la reunión. Es importante asegurar que los niños
serán bien acogidos cuando regresen. Esto puede ser difícil cuando la familia
se avergüenza del tiempo en que el niño estuvo en la calle. Especialmente
entre las familias rurales, las costumbres urbanas pueden ser difíciles de aceptar,
y la comunidad puede considerar a estos niños como una fuente de
perturbación. Para que los niños se reintegren con éxito, es preciso que
encuentren oportunidades razonables en la comunidad: que se integren en el
sistema escolar o, en el caso de los niños de mayor edad, reciban capacitación
y hagan un trabajo adecuado.
Si los niños abandonaron el hogar debido a cualquier tipo de maltrato,
la reintegración a la familia puede ser inadecuada. Si resulta posible gestionarla,
será urgente que la familia tenga la voluntad y la capacidad suficientes como
para cambiar la forma en que se relacionan mutuamente. La municipalidad de
La Florida, en Chile, dirige un programa cuyo objetivo específico es educar a
los adultos para que eviten la violencia familiar y, al mismo tiempo, reintegrar a
los niños en el seno de la familia41. Si fueron las circunstancias económicas las
que condujeron a la separación o al abandono, es preciso analizar con los
miembros de la familia la forma en que podría mejorarse su situación, y tratar
de encontrar oportunidades económicas dentro de la comunidad. La reunificación
de los niños con su familia debe incorporar la asistencia integrada de la
comunidad, que es necesaria para evitar la ruptura familiar desde el principio.
También es importante ofrecer un apoyo constante.
• Cuando los niños y las familias desean reunirse, es preciso tener en cuenta
la causa inicial de la separación (véanse los capítulos 3 y 10, donde se
presentan recomendaciones para ofrecer apoyo a las familias en dificultades
económicas).
• Colaborar en la búsqueda de oportunidades constructivas para los niños
que regresan a sus comunidades, y asegurar que se produzca un apoyo
constante de la comunidad, dirigido a los niños y a las familias que se han
vuelto a reunir.
40
Ennew 1994, ob. Cit. Nota
14.
41
Municipalidad de La Florida
(1994), Qué Hacer en vez
de… Material de apoyo para
la crianza de nuestros hijos:
proyecto de capacitación de
padres para el desarrollo
infantil, Municipalidad de La
Florida y UNICEF, Chile.
237
12
Justicia para la niñez
El artículo 40 de la Convención aborda la cuestión de los derechos de la infancia
con relación al derecho criminal, y es uno de los artículos más detallados y
normativos de todo el documento. Reconoce que los niños y adolescentes
acusados de un crimen tienen derecho a todas las protecciones que se ofrecen
a los adultos, pero además, exige que los procedimientos y las disposiciones
jurídicas se adapten a la edad y a las necesidades en materia de desarrollo del
niño. La Convención no prohíbe el encarcelamiento, pero solicita que esta
medida se utilice sólo en última instancia, que las condiciones de la detención
sean humanas y que la reintegración social en la comunidad sea una prioridad.
El documento pide la eliminación de la condena de muerte y la cadena perpetua.
Siempre que sea posible, conviene evitar completamente cualquier tipo de
proceso judicial en favor de otros enfoques que tomen en consideración los
derechos del niño y sus necesidades en materia de desarrollo. En otros
instrumentos sobre derechos se describen con mayor detalle las normas que
deben aplicarse en lo relativo a la justicia de menores1. A diferencia de la
Convención, sin embargo, ninguno de estos instrumentos tiene fuerza jurídica
obligatoria.
LA FUNCIÓN DE LAS AUTORIDADES LOCALES
Pocas veces las autoridades locales tienen el suficiente control sobre toda la
variedad de procedimientos relacionados con la justicia de menores. En muchos
países, las fuerzas policiales, los centros de detención, las prisiones y los
tribunales dependen del gobierno central. Pero una serie de diversos gobiernos
municipales han comenzado a crear sus propias fuerzas policiales (por ejemplo,
en Johannesburgo y Buenos Aires). En muchos casos, el sistema de bienestar
de la localidad, en lugar del sistema judicial, es el que se hace cargo de los
delincuentes menores de edad. Cuando éste sea el caso, es muy posible que
las autoridades locales tengan que desempeñar funciones muy importantes.
En muchos países
existe una gran
preocupación sobre el
crimen juvenil, pero
muy poca conciencia
sobre las muchas
formas en que el
sistema de la justicia
conculca de manera
habitual los derechos
de los jóvenes.
Foto: Archivo UNICEF.
Estos instrumentos son las
Reglas Mínimas uniformes de
las Naciones Unidas para la
administración de la justicia
de menores de 1985 (Reglas
de Beijing); Reglas Mínimas
de las Naciones Unidas para
la protección de los menores
privados de libertad de
1990; y las Directrices de las
Naciones Unidas para
prevención de la
delincuencia juvenil
(Directrices de Riyadh).
1
238
Las recomendaciones que se ofrecen en este capítulo tendrán mayor
utilidad en los lugares donde las autoridades locales dispongan de más poder.
Pero éstas en el ámbito local deben hacer todo lo que esté a su alcance para
asegurar que los derechos de los niños se respeten en las esferas en las que
disponen de influencia. Deben reformar la situación y los procedimientos en
sus jurisdicciones y apoyar cualquier actividad de las organizaciones no
gubernamentales que defienden los derechos de los niños en la esfera de la
justicia de menores. Hay veces en que tienen la posibilidad de ofrecer o
facilitar alternativas a las opciones del sistema oficial, ya sea mediante albergue
a los niños que están en espera de juicio o la posibilidad de aplicar sanciones
que no exijan la privación de libertad. Es necesario organizar una serie de
reuniones periódicas con los representantes de todos los organismos
gubernamentales y con otros grupos que de alguna forma asisten a los niños
que están en conflicto con la ley, a fin de analizar y coordinar sus objetivos y
sus actividades.
También resulta fundamental que las autoridades locales trabajen en
colaboración con las esferas superiores del gobierno a fin de abordar problemas
que no es posible considerar en el ámbito local. En algunos países, por ejemplo,
la criminalidad organizada puede utilizar a los niños para el transporte y el
tráfico de drogas, debido a la relativa protección de que gozan. Es necesario
que las autoridades locales cooperen con el gobierno central en procura de
tomar medidas para evitar que los criminales organizados aprovechen la
vulnerabilidad de los niños.
Pero tal vez las actividades más importantes que puede llevar a cabo
el gobierno local se entroncan con toda una serie de medidas destinadas a
evitar la posibilidad de que los niños tengan problemas con la ley en primera
instancia: apoyo adecuado a los progenitores en circunstancias difíciles, la
disponibilidad de guarderías y escuelas de alta calidad, medidas para minimizar
la violencia, reforzar la seguridad y apoyar la creación de redes comunitarias
sólidas, así como la posibilidad de ofrecer alternativas constructivas para los
jóvenes en situaciones de alto riesgo.
Prevención
VIOLACIONES FRECUENTES DE LOS DERECHOS DE LOS
NIÑOS QUE ESTÁN EN CONFLICTO CON LA LEY
Los sistemas judiciales presentan importantes variantes en todo el mundo,
pero un gran número de ellos comete violaciones constantes de los derechos
de la infancia y ni siquiera le ofrece las protecciones que conceden a los
adultos. Muchos niños están detenidos por conductas que no están tipificadas
como ilícitas o que no serían consideradas como delito si las hubiera cometido
un adulto. Puede que se les considere “culpables” por carecer de un hogar o
por no estar bajo la protección de un adulto, y muchas veces se les detiene
simplemente para alejarlos de las calles. En Kenya, Costa de Marfil y el antiguo
Zaire, por ejemplo, se retiene periódicamente a los niños por carecer de hogar
o por vagancia, y en Filipinas y Nepal el número de detenciones suele aumentar
poco antes de la visita de un dignatario extranjero2. Las autoridades apresan a
los niños por una mera sospecha o a causa de delitos menores, como por
ejemplo pedir limosna, robar objetos de escaso valor o subir al autobús sin
pagar. En ocasiones, el número de niños arrestados que ha cometido un delito
importante es muy reducido. Por ejemplo, en India se descubrió que el
porcentaje de delitos graves cometidos por menores en 1988 era inferior al 4
% de todos los delitos3.
Existe una correspondencia abrumadora entre los arrestos y el estado
de pobreza o de dificultad en que se encuentra la persona detenida. Un
Blanc, C. S. y
colaboradores (1994),
Urban Children in Distress:
Global Predicaments and
Innovative Strategies,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF y Londres: Gordon
and Breach; Pradhan, G.
(1993), ‘Child Delinquencies
and Children in Adult Prisons
in Nepal’, Voice of Child
Workers: Newsletter of Child
Workers in Nepal Concerned
Centre, (17 y 18); UNICEF
(1998), ‘Innocenti Digest:
Juvenile Justice’, Florencia,
Centro Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF en Florencia.
3
Blanc 1994, ob. cit. Nota 2.
2
239
estudio sobre la situación en las prisiones de Egipto descubrió que todos los
niños entrevistados tenían antecedentes de pobreza y un historial plagado de
dificultades4 . En Nairobi, Kenya, un 68 % de las niñas que vivían en la calle
habían pasado por centros oficiales de detención5 . En Nepal, son muy pocos
los niños que no han ingresado alguna vez en un centro de detención6. La
cantidad de los menores condenados es muy reducida6. En Pakistán, sólo un
13 a un 17 % de los niños sometidos a juicio son declarados culpables7.
Muchos de estos arrestos se justifican con el argumento de que alejar
a los niños de los peligros de la calle es una manera de defender sus propios
intereses. En la India, por ejemplo, la policía puede apresar a los niños si
considera que están expuestos al maltrato o a la explotación8. Pero este
argumento tiene muy poco peso cuando no se presentan alternativas
constructivas. Si bien el arresto podría ofrecer la oportunidad de analizar las
necesidades del niño, esto ocurre muy pocas veces. Un oficial de programas
de UNICEF en Egipto asegura que a pesar de que el objetivo de los centros de
clasificación es separar a los menores evidentemente inocentes de aquellos
que tienen grandes posibilidades de ser condenados, la realidad es que muchos
niños culpables de delitos menores o que son inocentes pasan varios meses
en unas condiciones siniestras debido a que el sistema de justicia criminal está
saturado y además no existen otras alternativas9.
Después de ser capturados, los niños ingresan algunas veces en centros
de detención para menores, pero en muchos países se les encarcela en
instalaciones donde hay también adultos en espera de juicio, que llevan meses
o incluso años esperando a que se solucione su situación. En El Líbano, un 90
% de todos los niños encerrados no han sido condenados y se encuentran
simplemente a la espera de que se revise su caso; y en Jamaica los niños de
hasta diez años de edad pueden ser encarcelados con adultos por períodos
indefinidos de tiempo10. Estos meses o años pueden ser un período fundamental en el desarrollo de un niño o de un adolescente. Un informe reciente de
UNICEF sugiere que los abusos más graves pueden ocurrir durante esta fase
del sistema judicial. Informes de primera mano provenientes de Turquía,
Bangladesh y Pakistán describen la tortura a la que son sometidos los niños
detenidos recluidos en un cuartel policial11. Con frecuencia, los centros de
detención están superpoblados, son sórdidos y amenazan la salud de los
niños. Suelen ser también psicológicamente perjudiciales para los menores,
que corren el riesgo de sufrir violaciones y maltratos, y están expuestos a la
influencia de adultos que son criminales habituales, a veces por largos períodos
de tiempo. Debido a la naturaleza supuestamente “temporal” de los centros
de detención, no suele haber actividades disponibles y las privaciones que
sufren los niños en plena etapa de desarrollo durante un largo período de
tiempo pueden ser gravísimas12. Los niños pertenecientes a las minorías suelen
sufrir mayores dificultades durante el encarcelamiento, debido a la hostilidad y
la violencia del personal carcelario y de los otros detenidos, y pueden estar
expuestos en mayor medida al aislamiento y la depresión13.
El Baz, S. (1996), Children
in Difficult Circumstances: A
Study of Institutions and
Inmates, UNICEF.
5
Ochola, L. (1996), ‘The
Undugu Society Approach in
Dealing with Children at Risk
to Abuse and Neglect’ en
Verhellen, E. (ed), Monitoring Children’s Rights, La
Haya y Boston: Nijhoff.
6
Pradhan, 1993, ob. cit.
Nota 2.
7
UNICEF, 1998, ob. cit.
Nota 2.
8
Palme, L. (1997), ‘No hay
edad para la inocencia:
justicia de menores’, en
UNICEF (ed), El progreso
de las naciones de 1997,
Nueva York: UNICEF, 51-55.
9
Bibars, I. (1998), ‘Street
Children in Egypt: from the
Home to the Street to
Inappropriate Corrective
Institutions’, Environment
and Urbanization, 10(1):
201–216.
10
Palme 1997, ob. cit. Nota
8.
11
UNICEF 1998, ob. cit.
Nota 2.
12
Ibíd.
13
Black, M. y Smith, C.
(1997), ‘Rights of Institutionalized Children’,
European Conference on
the Rights of Institutionalized Children, Bucarest,
Rumania, UNICEF.
14
Palme, 1997, ob. cit. Nota
8.
4
Condiciones
duras
La retribución
en lugar de la
rehabilitación
Mientras los niños se encuentran detenidos en un cuartel de policía a la
espera de las instrucciones judiciales, no suelen tener acceso a su familia ni
recibir asesoramiento jurídico. Un estudio efectuado en 1993 en Namibia,
antes de que se pusiera en práctica una serie de reformas, descubrió que un
90 % de los niños detenidos habían sido condenados sin tener acceso a una
representación legal14.
Hay muy pocos datos disponibles sobre las condiciones que atraviesan
los niños que han sido condenados a prisión. La rendición de cuentas no es
muy efectiva. UNICEF señala que la mayoría de los países dispone de registros
sobre inmunización y matriculación en la escuela, pero tiene muy pocos datos
sobre la cantidad de niños que se encuentran sometidos al sistema de justicia
240
penal15. La información disponible es desalentadora. Incluso en las prisiones
especiales para menores, las condiciones pueden ser muy duras. Las prisiones,
igual que los centros de detención, se encuentran con frecuencia en
instalaciones anticuadas con escasos servicios de salud y muy pocas
comodidades; la situación de hacinamiento y la falta de higiene originan altas
tasas de enfermedad. Muchas veces se hace hincapié en la retribución en
lugar de la rehabilitación, e incluso en los lugares donde los castigos corporales
están prohibidos por la ley, los niños suelen sufrir las consecuencias de un
comportamiento brutal. En Egipto, los niños han denunciado palizas y otros
castigos humillantes16. En Nepal hay diversos informes que demuestran que
los niños sufren torturas, palizas y que se les obliga a trabajar17. En Zambia,
Sudán y Guyana, todavía se permite someter a latigazos a los niños como
parte de la condena18. Las posibilidades de recibir educación, relacionarse con
la familia o reintegrarse en la comunidad, son escasas. Para los niños que
están encarcelados con adultos, los riesgos son incluso mayores. No es extraño
que se haya descubierto la ineficacia de la encarcelación como antídoto contra
la delincuencia. En lugar de ello, expone a los niños a una serie de experiencias
antisociales y criminales y les ofrece muy pocas alternativas positivas.
Los niños condenados por determinados delitos no son los únicos a
quienes se les conculca sus derechos debido a las condiciones que imperan en
las prisiones. En algunos países, los niños de corta edad, muchos de ellos
nacidos en la cárcel, viven con sus madres prisioneras en condiciones que
amenazan gravemente su desarrollo y su bienestar. Los informes que provienen
de Ruanda y de Nepal, por ejemplo, revelan una tasa alarmante de
enfermedades y defunciones relacionadas con la falta de higiene y la carencia
absoluta de estímulos apropiados para estos niños1 9.
Ibíd.
Bibars, 1998, ob. cit.
Nota 9.
17
Pradhan, 1993, ob. cit.
Nota 2.
18
Newell, P. (1995),
‘Respecting Children’s Right
to Physical Integrity’ en
Franklin, B. (ed), The
Handbook of Children’s
Rights: Comparative Policy
and Practice, Londres y
Nueva York: Routledge,
215–226.
19
Pradhan, 1993, ob. cit.
Nota 2; UNICEF, 1998, ob.
cit. Nota 2.
20
UNICEF 1998 ob. cit.
Nota 2.
21
Cantwell, N. (1998), ‘Nothing More than Justice’,
Innocenti Digest: Juvenile
Justice, (3): 16–17.
15
16
ALGUNOS PRINCIPIOS BÁSICOS Y MODELOS
PARA LA ACCIÓN
A fin de cumplir con las disposiciones de la Convención en la esfera de la
justicia de menores, algunos principios fundamentales deben regir las políticas
y la práctica en todos los ámbitos.
En la mayoría de los países existe un alto grado de preocupación sobre
el delito cometido por menores, pero muy poca información sobre la forma en
que el sistema judicial conculca los derechos de los jóvenes. Puede ocurrir,
incluso, que los gestores y el personal de los establecimientos penitenciarios no
sean conscientes de que sus prácticas habituales infringen la ley internacional2 0.
Es preciso capacitar sobre los derechos de la infancia, y sobre la necesidad de
proteger estos derechos con respeto y compasión, a todas las personas que
tienen un contacto oficial con los niños y adolescentes en el sistema judicial,
incluso la policía, los abogados, los asistentes sociales, el personal del juzgado
y los empleados de los centros de detención y de las instituciones penitenciarias
de reclusión mayor. Sus relaciones con los niños y adolescentes deben estar
siempre orientadas a proporcionarles el apoyo necesario para que puedan
llevar una vida responsable en la comunidad. Cantwell defiende la posibilidad de
exigir a los jueces y magistrados que visiten las prisiones y los centros de
detención, para que se mantengan al tanto de la situación en que se encuentran
los niños en espera de juicio, y de los lugares donde tendrán que cumplir la
sentencia en caso de que les condene. Las organizaciones locales deberían
tener también acceso a estos lugares, a fin de concientizar al público en
general sobre la situación de estos establecimientos y fomentar la prestación
de servicios a los niños encarcelados21.
• Ofrecer una capacitación especial a todas aquellas personas que tengan
un contacto oficial con niños y adolescentes en conflicto con la ley, a fin de
241
asegurar que comprendan y estén dispuestos a proteger los derechos de
la infancia.
• Alentar a los jueces, magistrados y miembros de las organizaciones cívicas
locales a que visiten las prisiones y los centros de detención.
Aprehensión, arresto y detención
En los lugares donde las políticas locales apoyan la aprehensión de niños
desatendidos por los adultos sin que medie otra causa, es preciso revisar y
modificar estas políticas, preferiblemente por un comité local encargado de
supervisar los derechos de la infancia, y en colaboración con agentes encargados
de hacer cumplir la ley y con trabajadores de bienestar social. Cuando los
niños no son culpables de ningún delito, la policía debería entregarlos
inmediatamente a un organismo u organización más capacitado, o devolverlos
a sus familias cuando resulte apropiado.
Cuando hay razones para creer que el niño ha cometido un delito,
aquellos que son culpables de delitos leves deben ser separados inmediatamente
de otros delincuentes que han cometido delitos más graves y, cuando sea
necesario, es preciso enviarlos a una entidad que les ofrezca los servicios
apropiados. No se trata sólo de defender los intereses de los niños, sino
también de evitar la utilización indebida de un sistema judicial abrumado de
trabajo. Es necesario acelerar los procedimientos para los niños que se
encuentran a la espera de emitir su deposición. Cuando no es posible devolver
a los niños a sus familias, quizá debido a la gravedad del delito, las condiciones
de detención, además de ser seguras y saludables, deben responder a las
prioridades del niño en materia de desarrollo. Es preciso poner a disposición de
éste, lo más rápidamente posible, un servicio de asesoramiento jurídico. La
Fundación de Reautonomía Juvenil en Turquía ofrece un modelo excelente de
respuesta a las numerosas necesidades de los niños y adolescentes que se
encuentran detenidos. Ofrece servicios de asesoramiento directamente en los
cuarteles de policía y dispone de una oficina en el edificio del tribunal de menores,
donde los miembros de la fundación ofrecen a los niños y a sus familias apoyo
durante las visitas, buscan empleo para las familias cuando es preciso y les
ayudan a satisfacer sus carencias materiales. La fundación ha establecido
casas de detención exclusivas para niños, donde reciben instrucción por parte
de maestros retirados y pueden acceder a instalaciones para practicar deportes
como el tenis de mesa y el voleibol. La fundación organiza también seminarios
para voluntarios, a quienes capacita para que presten servicios útiles a estos
jóvenes22.
Respuestas
rápidas para
los niños
detenidos
Asesoramiento
jurídico
Establecimientos exclusivos
para los niños
• Analizar las políticas y las normas locales para asegurar que no permitan la
aprehensión de niños desatendidos sin que medie otra causa.
• Crear centros de clasificación y remisión de casos para niños y adolescentes
que han sido arrestados por delitos menores.
• Asegurar que no se detenga a los niños por largos períodos de tiempo; que
se les mantenga separados de los adultos y que sus condiciones de vida
sean saludables, seguras y apoyen sus necesidades en materia de
desarrollo.
• Prestar servicios de orientación para los niños en espera de juicio.
Folleto informativo,
Fundación de Reautonomía
Juvenil, Estambul, Turquía.
22
242
Sentencia
La respuesta a cualquier delito cometido por un niño o un adolescente debe
tener en cuenta la madurez del menor, y debe hacer hincapié en la orientación,
la educación y la supervisión en lugar del castigo. El objetivo debe consistir en
reintegrar lo más rápidamente posible al niño en la comunidad e, idealmente,
en la familia. Cada vez se otorga una mayor validez a los enfoques alternativos,
especialmente en el caso de que el delito haya sido menor. En Uganda, por
ejemplo, se han establecido tribunales de menores, presididos por jueces
bastante capacitados. Se ha puesto un límite al período en espera de juicio —
los casos que no se juzgan a los tres meses son anulados— y las sentencias
privativas de libertad se dictan sólo en última instancia.
En algunos países impera la idea de eludir el sistema judicial en el caso
de los delincuentes juveniles, debido a que el tipo de sentencias que se dictan
con frecuencia sirve sólo para alienar más aún a los jóvenes y no consiguen
disuadirlos para que no cometan delitos en el futuro. Una respuesta cada vez
más frecuente para los delitos menores es un examen antes del juicio: el niño
o el adolescente en cuestión se reúne con un trabajador social o un
representante del tribunal para crear un procedimiento alternativo extrajudicial, que por lo general consiste en un programa de orientación, recuperación,
capacitación sobre aptitudes para la vida práctica y supervisión23. Muchas
ciudades brasileñas han establecido centros de examen y de remisión que
ofrecen diversos servicios integrados como alternativa al encarcelamiento.
Estos lugares disponen de pequeñas viviendas residenciales donde los jóvenes
delincuentes pueden residir durante un tiempo alejados de las tentaciones que
hay en la calle, y con el apoyo de un personal de orientación. Los niños
participan activamente en el trabajo diario en el hogar y, con ayuda del personal, tratan de restablecer contacto con la familia, de regresar a la escuela o
de hallar empleo24.
Se ha encontrado que las respuestas que exigen a los jóvenes
delincuentes reconocer las consecuencias de sus acciones y, cuando sea posible,
ofrecer reparación a sus víctimas y a la comunidad, dan resultados muy
positivos. En diversos países, por medio de un mecanismo inspirado en la ley
tribal maorí de Nueva Zelanda, los jóvenes delincuentes se reúnen con sus
víctimas y escuchan sus relatos sobre el sufrimiento, las pérdidas o los
inconvenientes que sus acciones les han causado. Se ha descubierto que este
enfoque ha disminuido la delincuencia juvenil de una manera significativa. En
Nueva Gales del Sur, Australia, se ha producido una restricción de un 50 % en
el número de casos de delincuencia juvenil, y una reducción de un 40 % en los
casos de reincidencia. La policía en el Valle del Támesis, en el Reino Unido, ha
mostrado que los casos de reincidencia de delincuentes juveniles han disminuido
de un 30 % a un 4 %25. En Filipinas, un sistema parecido de mediación,
basado en el sistema de justicia tradicional de los poblados, consiste en llegar a
consensos amistosos entre las víctimas y los delincuentes juveniles26.
En Estados Unidos, las comunidades de treinta estados ofrecen un
mecanismo mediante el cual los delincuentes juveniles se presentan ante un
jurado compuesto por jóvenes de su misma edad. Este programa alivia la
carga del sistema de justicia oficial al desviar los delitos menores que pueden
obstruir el sistema y causar grandes retrasos. Sin embargo, esta solución no
es un intento fácil por quitarse de encima el problema: un joven de trece años
que robó un paquete de cigarrillos en una tienda fue obligado a hacer veintiocho
horas de servicio comunitario, enviar una carta de arrepentimiento a la tienda
y escribir informes sobre los peligros que fumar representa para la salud y las
repercusiones del robo en la comunidad. También tuvo que participar ocho
veces como miembro de un jurado compuesto por jóvenes de su misma
Cantwell, 1998 ob. cit.
Nota 21.
24
Blanc, 1994 ob. cit. Nota
2.
25
Petty, C. y Brown, M.
(eds), Justice for Children:
Challenges for Policy and
Practice in Sub-Saharan
Africa, Londres: Save the
Children Fund.
26
UNICEF 1998, ob. cit.
Nota 2.
23
Enfoques
alternativos
Orientación
Supervisión
Reparación
Mediación
Tribunales
compuestos
por jóvenes
de la misma
edad
243
edad. A cambio de estas sentencias, a menudo severas, los delitos no se
registran en el historial del delincuente juvenil. Los progenitores deben aceptar
esta posibilidad y estar presentes durante las vistas. Estos tribunales han sido
financiados mediante subsidios de grupos cívicos locales, el presupuesto de las
escuelas locales y el presupuesto de los tribunales municipales. Las leyes de
respeto a la confidencialidad de los menores impiden recopilar información,
pero las personas que han participado en estos sistemas han relatado que los
resultados para los jóvenes que han participado en ellos han sido notables27.
Un reciente informe de UNICEF sobre justicia de menores, al tiempo
que reconoce el valor de estos enfoques extrajudiciales, ofrece también una
advertencia. En un tribunal ordinario se somete teóricamente al acusado a las
debidas garantías procesales. Estos enfoques alternativos, sin embargo, están
basados en el reconocimiento de la culpabilidad por parte del joven. Existe la
posibilidad de que, a fin de evitar el sistema de justicia oficial, los niños se vean
obligados a admitir delitos que no han cometido y, como resultado, quedan
sujetos a las decisiones de amplio alcance que otras personas toman en
relación con su bienestar. Es preciso procurar que los niños que participan en
este tipo de soluciones estén conscientes de su derecho a las debidas garantías
procesales y a un asesoramiento jurídico28.
Weil, N. (1996), ‘In Teen
Courts Young People Set
their Peers Straight’, Doing
Democracy, Invierno de
1996.
28
UNICEF 1998, ob. cit.
Nota 2.
29
Palme, 1997, ob. cit. Nota
8.
27
Asegurar las
debidas
garantías
procesales
• Proteger el derecho del niño a las debidas garantías procesales y al
asesoramiento jurídico, y asegurar que los niños sean conscientes de estos
derechos.
• Asegurar que las sentencias hagan hincapié en la orientación, la educación
y la supervisión, en lugar del castigo.
• Trabajar en favor de la reintegración del niño a la comunidad e, idealmente,
a la familia, dentro del plazo más rápidamente posible.
• Analizar respuestas que obliguen a los jóvenes delincuentes a reconocer
las consecuencias de sus acciones y, siempre que sea posible, ofrecer
reparación a sus víctimas y a la comunidad.
Mejorar la situación de las prisiones
Las soluciones no institucionales son preferibles en el caso de los niños y
adolescentes, pero los cambios suelen ser muy lentos. Es preciso mejorar
también la situación que impera de momento en las prisiones, a fin de que se
satisfagan las necesidades de supervivencia y desarrollo saludable tanto de la
mente como del cuerpo. En varios países se han producido progresos
alentadores. En Namibia, donde hasta 1993 se enviaba habitualmente a los
niños a las prisiones de adultos, ahora se les separa de los adultos y se les
ofrece acceso a cursos de aprendizaje de aptitudes para la vida práctica
donde aprenden a tomar decisiones de una manera responsable29. En Karachi,
las reformas efectuadas durante los últimos cinco años han posibilitado la
enseñanza de formación profesional para jóvenes prisioneros, al mismo tiempo
que se ha mejorado el entorno de la prisión. Un total de novecientos muchachos,
entre diez y dieciocho años, ejercen oficios como peluquería, sastrería, cocina,
electricidad y carpintería, que utilizan en parte para prestarse servicios mutuos
y para mejorar su entorno. Estos jóvenes preparan sus propias comidas y
hacen la limpieza, y han fabricado ellos mismos sus propias camas. Estos
cambios fueron posibles mediante la colaboración entre las autoridades
penitenciarias, filántropos locales, ONG y comités donde participaban personas
nombradas por el gobierno. La financiación provino de los ciudadanos de Karachi.
También se han comenzado a tomar medidas para mejorar la situación de los
niños de corta edad que viven con sus madres en las prisiones de Karachi.
Mejores
condiciones
en:
Namibia
Pakistán
244
Con fondos que proceden de donaciones públicas y de Räda Barnen se ha
establecido una escuela Montessori, empeñada en ofrecer instalaciones
recreativas y jardines a niños que de otro modo nunca visitarían el exterior de
la prisión.
Algunas veces los cambios más pequeños pueden resultar importantes
para los niños encarcelados en circunstancias siniestras. En Rwanda, mil
trescientos adolescentes se encontraban en prisión hasta 1997 por delitos
presuntamente cometidos durante la guerra civil, separados de sus familias en
instalaciones para adultos bajo condiciones durísimas y de extremo hacinamiento,
y sin ningún tipo de servicio para tratar los traumas psicológicos que padecían.
El programa TEP (Paquete de Enseñanza de Emergencia), apoyado por UNICEF
y la UNESCO, presentó materiales para crear escuelas provisionales, como
una primera medida para normalizar la situación de estos jóvenes y ofrecerles
algo que hacer durante su encierro (véase la lista de recursos).
Rwanda
• Cuando no se pueda evitar el encarcelamiento de los niños y adolescentes,
es preciso asegurar que las condiciones de la prisión respondan a su seguridad
y a un desarrollo saludable de la mente y del cuerpo.
• Ofrecer a los niños la oportunidad de recibir educación y aprender aptitudes útiles mientras se encuentran en prisión, incluso cursos sobre
conocimientos para la vida práctica donde sepan tomar decisiones
responsables.
Reintegración
El objetivo final de cualquier fase del sistema de justicia de menores debe ser
reintegrar a los niños y a los adolescentes en la comunidad, y ayudarles a
llevar vidas productivas en el futuro. Es preciso prestarles apoyo durante el
período, a menudo difícil, del reingreso. Resulta factible que las condiciones
que empujaron al niño o al adolescente a cometer un delito no hayan cambiado
de manera radical. Por ello, es preciso tomar medidas para minimizar el riesgo
de reincidencia. Si las familias no pueden ofrecer el apoyo y la orientación que
el niño necesita, debe analizarse otro tipo de soluciones. Los jóvenes que
tratan de asumir responsabilidades requieren orientación y una enseñanza o
formación profesional apropiadas. La Fundación de Reautonomía Juvenil de
Turquía, descrita anteriormente, que ofrece servicios a los jóvenes en espera
de juicio, sigue prestándoles apoyo durante el período posterior a su liberación,
y trata de reintegrar a los delincuentes juveniles en la sociedad, ayudándoles a
desarrollar un sentimiento de respeto y de confianza en sí mismos, y alentando
la tolerancia y la compasión hacia los demás. Cuando los niños salen de la
prisión, pueden alojarse en la vivienda juvenil que dirige la fundación para
recibir un apoyo constante que facilite su reingreso en la sociedad30.
Apoyo
durante el
reingreso
La adopción de medidas apropiadas para reducir el riesgo de reincidencia
debe formar parte de las actividades generales de prevención de cualquier
comunidad; es preciso ofrecer a los jóvenes apoyo y oportunidades, y
alternativas realistas y productivas frente a la delincuencia y la alienación.
• Asegurar que los niños y sus familias reciban un apoyo adecuado durante
el período difícil del reingreso en la comunidad.
• Si las familias no pueden ofrecer el apoyo que sus hijos necesitan para
evitar la reincidencia, analizar otras soluciones alternativas de vivienda.
• Ofrecer orientación, enseñanza y formación profesional; y a los jóvenes
de mayor edad, ayudarles a encontrar un empleo apropiado.
30
Ob. cit. Nota 22
245
Tercera parte
Gestión pública de los
derechos de la infancia
Como hemos observado a lo largo de este libro, la preocupación por los derechos
de la infancia abarca un ámbito muy amplio. Incluye un interés por la estabilidad
y la salud de las familias como elementos necesarios para la satisfacción de los
derechos de la infancia. También se interesa por los servicios y las instituciones
que prestan apoyo a los niños y sus familias, les protegen de los malos tratos y
de la explotación y los comprometen en las decisiones que afectan su vida.
Incluye el derecho de los niños y de sus familias a presentar sus exigencias en el
marco de estructuras políticas representativas y participativas. El desafío consiste
en crear un sistema coordinado de gestión que promueva la seguridad económica,
la justicia social y el cuidado del medio ambiente, que son esenciales para la salud
de las comunidades y las familias y el cumplimiento de los derechos de la infancia.
Las obligaciones en favor de los niños son más acuciantes en el plano
local. La conculcación de los derechos de la infancia suele producirse, por lo
general, fuera de la supervisión del gobierno nacional y de los organismos
internacionales. Además, las autoridades urbanas y municipales se han convertido
en los agentes gubernamentales más importantes en lo que atañe a la prestación
de servicios urbanos básicos que afectan la vida de los niños. Los gobiernos
locales se encuentran en la primera línea de batalla y tienen la responsabilidad de
responder a la situación local de manera que consigan convertir en realidad los
derechos de la infancia.
Pero la gestión en el ámbito local no depende únicamente del gobierno
local. La gestión incluye también todas aquellas actividades y procesos que las
sociedades suelen organizar por su propia cuenta, así como los distintos grupos,
instituciones y organizaciones de la sociedad civil que contribuyen a satisfacer las
necesidades sociales básicas. El gobierno local no puede desempeñar con eficacia
su función aislándose de estos grupos y actividades. Las autoridades locales
deben actuar también en el marco que les imponen otras estructuras superiores
del gobierno, y en el contexto de la realidad internacional. Cuando analicemos las
diferentes clases de gestión precisas para el cumplimiento de los derechos de la
infancia, es importante reconocer todas estas relaciones.
En el capítulo 13 aclararemos las responsabilidades que dependen del
gobierno local, y el contexto que rige su funcionamiento, incluso sus relaciones
con la gestión de la comunidad, con las estructuras superiores del gobierno y con
el marco internacional. En el capítulo 14 analizaremos las consecuencias prácticas
de los derechos de la infancia sobre la estructura, las políticas y las prácticas de
las autoridades locales.
246
13
El contexto del gobierno local
En la mayoría de los países, los gobiernos locales son responsables de
numerosas tareas que afectan el bienestar de los niños y de sus familias. Es
difícil generalizar, debido a que existen divergencias significativas de un país a
otro en el ámbito de sus responsabilidades, sus poderes, y el grado de apoyo
que reciben de las estructuras superiores del gobierno y de otras fuentes de
financiación. En este capítulo se describen algunas de estas diferencias y se
reconocen los problemas que afrontan los gobiernos locales en su intento de
aplicar los derechos de la infancia.
Aunque hay excepciones, los gobiernos locales en las zonas urbanas
son, por lo general, responsables de la formulación de planes urbanos y la
aplicación de los códigos y las disposiciones correspondientes. También suelen
ser responsables de la aplicación de códigos relativos a la salud y la seguridad
dentro de las zonas edificadas, y de otras tareas reguladoras como el control
de la polución. Por lo común, son responsables de la construcción y la
conservación de carreteras, la gestión de los desechos sólidos, la iluminación y
la limpieza callejeras, y muy a menudo la gestión y la conservación de los
parques, los lugares de recreo, las instalaciones deportivas y otros espacios
públicos. Además, las autoridades locales suelen ser responsables del
abastecimiento de agua, el saneamiento, la energía eléctrica, la policía, los
bomberos y el transporte público. Incluso en los casos en que no ofrecen
servicios relacionados con la infraestructura o servicios particulares, desempeñan
una importante función de supervisión y regulación. Cuando los servicios han
sido privatizados, por lo general aseguran su calidad y cobertura, y controlan
los precios. En muchos países, los gobiernos locales desempeñan una función
cada vez mayor en la esfera de la educación primaria, la atención sanitaria y la
asistencia social, a menudo en asociación con ministerios u organismos nacionales
o provinciales.
El gobierno local sirve
de vínculo importante
entre las instancias
superiores del gobierno
y las realidades
internacionales, por
una parte y por otra,
las actividades que
realizan en el plano
local las organizaciones
y los grupos de la
sociedad civil.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
Responsabilidades de los
gobiernos
locales
247
En algunos países, el gobierno ofrece servicios amplios y bien financiados
para satisfacer las necesidades de los niños y sus familias. Las reformas
encaminadas hacia la descentralización han reorganizado el sistema de
responsabilidades y de recursos, o el poder de recaudar fondos en el plano
local, en favor de las autoridades locales. Pero incluso cuando los gobiernos
locales disponen de recursos, sigue habiendo un número importante de niños
y de familias cuyas necesidades continúan sin resolverse. En algunas de las
ciudades más ricas del hemisferio sur, por ejemplo, las estadísticas muestran
que existe una prestación adecuada de servicios en general; pero en los
vecindarios donde se concentran los grupos de bajos ingresos, las prestaciones
siguen siendo inadecuadas, y la existencia de amplias y a menudo crecientes
desigualdades en el acceso a los servicios básicos son la regla.
En otros países, los gobiernos locales reciben escasos recursos para
satisfacer las necesidades básicas a pesar de las responsabilidades que la ley
les confiere1. En algunos casos, estos centros urbanos tienen gobiernos
democráticos y serios, pero muy pocos recursos y un escaso número de
profesionales para cumplir con sus deberes. Muchos de los ejemplos sobre
prácticas eficaces que se han presentado en este libro provienen de este tipo
de ciudades. Sus autoridades emplean sus limitados recursos para mejorar los
marcos normativos y trabajar en colaboración con otros grupos. Las alianzas
innovadoras con organizaciones comunitarias, ONG y otras asociaciones
voluntarias, entes gubernamentales nacionales o provinciales, organizaciones
internacionales y empresas del sector privado, han contribuido a resolver las
prioridades básicas en todos estos casos.
Las diferencias entre las ciudades y los países no se limitan a la esfera
de la prestación de servicios, sino también a la forma en que los gobiernos
desempeñan sus funciones. En un extremo se encuentran las estructuras de
gobierno relativamente democráticas, responsables y transparentes. En el
otro se hallan las dictaduras, o sistemas cuyas estructuras siguen respondiendo
a grupos con intereses creados a pesar de tener algunas características
democráticas. Muchas instituciones gubernamentales consideran a los pobres
y sus vecindarios como “el problema”, y existen muy pocas relaciones entre
sus políticas y prioridades y la vida diaria y las urgencias más acuciantes de la
mayoría de la población2. En situaciones como ésta, la mayoría de las
organizaciones que abordan con eficacia las necesidades de los niños se
encuentran fuera de la esfera gubernamental, y en relación con este factor el
concepto más amplio de “gestión”, en lugar de “gobierno”, adquiere su mayor
importancia. Pero incluso cuando las entidades privadas se desempeñan con
un alto grado de eficacia, precisan marcos normativos apropiados para asegurar
la calidad y salvaguardar los derechos, y sus actividades pueden beneficiarse
del tipo de coordinación que sólo el gobierno puede ofrecer. Los derechos de la
infancia forman una parte integral del proceso de la democracia participativa y
no pueden quedar bajo la tutela exclusiva de los entes particulares y de la
sociedad civil.
LA RELACIÓN ENTRE EL GOBIERNO
LOCAL Y LA GESTIÓN COMUNITARIA
Ya sea porque los gobiernos locales carecen de recursos o de la necesaria
voluntad política, la respuesta a las prioridades de los niños pobres de las
zonas urbanas y de sus familias recae a menudo sobre instituciones e iniciativas
no estructuradas de la comunidad. Es importante considerar, por ejemplo,
quiénes son responsables de la construcción y la gestión de la ciudad. La
opinión más convencional considera todavía que las empresas del sector privado
Descentralización
Recursos
limitados
CNUAH (1996), An
Urbanizing World: Global
Report on Human Settlements 1996, Nueva York:
Oxford University Press.
2
Véase, por ejemplo,
Halfani, M. (1997), ‘Civic
Associational Development
and Public Sector Reforms
in Tanzania: Disjuncture in
Transforming Urban
Governance’, documento
presentado en la GURI
Conference on Governance
in Action: Urban Initiatives
in a Global Setting, Centre
for Urban and Community
Studies, Universidad de
Toronto, Toronto; Swilling,
M. (1997), ‘My Soul I Can
See: The Limits of Governing African Cities in a
Context of Globalization
and Complexity’, documento
presentado en la GURI
Conference on Governance
in Action: Urban Initiatives
in a Global Setting, Centre
for Urban and Community
Studies, Universidad de
Toronto, Toronto.
1
248
y los organismos del sector público están a cargo de la construcción en las
ciudades, y que su gestión recae en las autoridades. En verdad, en la actualidad
es frecuente que de 30 a 50 % de toda la población de los países pobres viva
en vecindarios construidos sin la aprobación del gobierno, y sin que las instituciones
del sector público hayan contribuido en su construcción, financiación, gestión o
regulación3. La escala y la naturaleza de estas inversiones pocas veces se
registra o se refleja en las estadísticas oficiales, pero en las zonas más pobres
de la mayoría de las ciudades, la inversión anual ejecutada por familias de
bajos ingresos es bastante superior al promedio de inversión por familia que
ejecutan las autoridades urbanas y municipales. Esto es especialmente cierto
si se otorga un valor monetario realista al tiempo de trabajo que las personas
emplean en la mejora o la ampliación de sus viviendas.
Los procesos
de abajo hacia
arriba en la
construcción
y gestión de
las ciudades
En la mayoría de los asentamientos no oficiales, los organismos públicos
tampoco han hecho inversiones considerables en materia de agua, saneamiento,
desagüe, carreteras, aceras, escuelas, centros de salud y otras formas
esenciales de infraestructura y servicios. Por lo general, las inversiones en la
infraestructura pública y en los servicios de los asentamientos urbanos más
pobres se generan en el plano local, o se negocian directamente con organismos
exteriores (ONG, entidades que dependen de estructuras superiores del
gobierno, donantes internacionales). En la mayoría de los asentamientos no
oficiales o ilegales de muchos centros urbanos, la gestión adquiere estas
características incluso cuando en otras zonas prevalecen modelos más
convencionales de prestación por parte de las autoridades locales. Es
indispensable otorgar mayor atención a este tipo de procesos de abajo hacia
arriba, según los cuales los individuos, las familias y las comunidades construyen
y gestionan las ciudades, ya que tienen mayores repercusiones para los niños
que las actividades de las autoridades locales. Incluso cuando los gobiernos
ofrecen infraestructura básica y servicios, sigue siendo necesario el aporte de
la comunidad, cuya participación en la gestión cotidiana de las escuelas, de los
centros de salud y de otros servicios ampliamente utilizados por los niños y sus
progenitores, es fundamental para asegurar la satisfacción de los derechos de
éstos en la comunidad.
En algunas ciudades, especialmente de América Latina, muchos
asentamientos de bajos ingresos han elegido democráticamente concejos
comunales con una amplia experiencia en la aplicación y gestión de iniciativas
comunitarias, y en la negociación de cuestiones como la provisión de
infraestructura y servicios, y la tenencia de la tierra, con las autoridades locales
y otros organismos exteriores. Estas actividades son menos frecuentes en
África, al sur del Sáhara, pero incluso en esta región muchas zonas urbanas
disponen de numerosas e importantes instituciones no oficiales, como la
estructura tribal y asociaciones comunitarias que recaudan fondos para crear
o mejorar escuelas o centros de salud, conservar las carreteras, las plazas,
los mercados, la eliminación de basura y las actividades culturales.
Hardoy, J. E. y
Satterthwaite, D. (1989),
Squatter Citizen, Londres:
Earthscan; Lee Smith, D y
Stren R. (1991), ‘New
Perspectives on African
Urban Management’,
Environment and Urbanization, 3(1): 23-36.
4
Attahi, K., Carr, M., Stren,
R. (1992), Metropolitan
Planning and Management
in the Developing World;
Abidjan and Quito, Nairobi:
CNUAH (Hábitat).
3
Este tipo de actividades sólidas y eficaces en el plano comunitario
contribuyen a asegurar la defensa de los derechos de la infancia, y también
apuntan a la posibilidad de que se apliquen estructuras del gobierno más
favorables, responsables y democráticas. La escala y el ámbito de las actividades
comunales se incrementan cuando reciben el apoyo del gobierno municipal.
Las autoridades municipales pueden lograr una mayor eficacia en el cumplimiento
de sus propias responsabilidades si trabajan en colaboración con las instituciones
e iniciativas comunitarias no oficiales, en lugar de dejarlas de lado u obstruir su
labor4. Es preciso crear un canal permanente de apoyo a este tipo de iniciativas
y gestionarlas de una manera transparente y responsable; los gobiernos locales
deben crear líneas oficiales de comunicación con los proyectos comunitarios, y
249
lograr un sistema para apoyar y coordinar las iniciativas existentes. Deben
asegurar que estas iniciativas incluyan a los grupos más marginados y que se
reconozcan sus derechos; cuando las comunidades carezcan de un espíritu de
solidaridad y de organización, el gobierno local debe hacer campañas de
concientización y alentar y apoyar la participación comunitaria en la planificación
y la gestión. Las experiencias recogidas hasta la fecha señalan algunas pautas
en el ámbito de estas actividades, que se analizarán con mayor detalle en el
capítulo siguiente.
LAS RELACIONES DEL GOBIERNO
LOCAL CON LA ESFERA NACIONAL
En la mayoría de los países del hemisferio sur se han aplicado políticas de
descentralización de distinta índole durante los últimos quince años, en muchos
casos como respuesta a la crisis del Estado central5. Pero la descentralización
no está necesariamente acompañada de una mayor democracia local o un
aumento en la eficacia de los gobiernos municipales. En muchas naciones, la
capacidad política, financiera y técnica para definir y aplicar las iniciativas sigue
siendo potestad de los políticos, ministros u entes que se encuentran en una
esfera superior de la estructura gubernamental6. Los gobiernos nacionales
establecen, por lo general, el marco jurídico en el cual los segmentos municipales
y de otras esferas del gobierno actúan en las zonas urbanas, definen sus
poderes y obligaciones, supervisan sus operaciones, regulan sus fuentes de
ingresos y controlan el flujo de inversiones que se aplica a la infraestructura
urbana, tanto si proviene del presupuesto nacional como de los organismos
internacionales7.
Tampoco la presencia de autoridades municipales elegidas por votación
asegura un gobierno municipal más efectivo. En algunos casos, las estructuras
superiores del gobierno limitan el poder y los recursos de las autoridades
municipales democráticamente elegidas cuando los partidos que se encontraban
en la oposición asumen la gestión del país8. Las ciudades de México, por
ejemplo, que han elegido alcaldes que no pertenecen al PRI, partido que
controla desde hace tiempo el gobierno nacional, han encontrado dificultades
con las instancias superiores del gobierno para obtener la financiación necesaria.
Los cambios relacionados con la descentralización consisten, sobre todo,
en una delegación de responsabilidades en lugar de una transferencia real de
poderes y de capacidad financiera, pero existen algunas excepciones. En
algunos casos, las reformas fundamentales realizadas en el ámbito nacional
han significado para los gobiernos locales la obtención de un ámbito más
amplio de actuación, de mayores recursos y, en algunos casos, de más poder
y responsabilidad. La Constitución promulgada en 1988 en Brasil, por ejemplo,
incluyó varias disposiciones en las que se aseguraba una transferencia de
poder y de autonomía a los gobiernos municipales, y se garantizaba su elección
democrática. Las innovaciones en muchos otros países de América Latina
están relacionadas también con la democratización en los planos nacional y
local, y con algunos aumentos en la esfera del poder y los recursos en la
escala urbana o municipal, incluso la sustitución, por funcionarios electos, de
los dirigentes municipales nombrados por el gobierno9. La transición hacia el
gobierno democrático en Chile a finales del decenio de 1980, por ejemplo,
incluyó un fortalecimiento gradual de los gobiernos municipales, y la celebración
de elecciones municipales para concejales y alcaldes comenzó en 1992. En
algunos países de Asia y de África se han producido cambios parecidos. En
India, donde las autoridades municipales se encuentran bajo la jurisdicción de
los gobiernos estatales, una enmienda a la Constitución Federal presentada en
CNUAH 1996, ob. cit. Nota
1; Dillinger, W. (1993),
‘Decentralization and its
Implications for Urban
Service Delivery’,
documento de debate No.
16 de la gestión urbana,
Washington DC: Banco
Mundial.
6
Ramirez, R. (1996) Local
Governance Models:
Decentralization and Urban
Poverty Eradication,
Londres: Development
Planning Unit, University
College, Londres.
7
Davey, K. (1992), ‘The
Structure and Functions of
Urban Government: The
Institutional Framework of
Urban Management’,
Birmingham, Development
Administration Group,
University of Birmingham.
8
CNUAH 1996, ob. cit. Nota
1.
9
Ibíd.
5
250
1992 contribuyó a definir un papel considerablemente más amplio y una mayor
independencia para las autoridades municipales10. En muchas naciones africanas
francófonas se ha prestado más atención en los últimos años al desarrollo de
estructuras de gobierno municipales y metropolitanas y a la creación de marcos
más democráticos y descentralizados11.
Un elemento relevante en la formulación de un marco nacional apropiado
para apoyar gobiernos municipales efectivos se refiere a los mecanismos
institucionales para reducir las desigualdades entre las autoridades locales ricas
y las autoridades más pobres. Si no se elimina esta desigualdad, la
descentralización simplemente puede consolidar o agudizar la desigualdad y la
pobreza, ya que las municipalidades ricas pueden recaudar los fondos necesarios
para infraestructura y servicios más fácilmente que las municipalidades pobres12.
En las ciudades y las zonas metropolitanas compuestas por varias
municipalidades, es posible descubrir grandes diferencias en los ingresos per
cápita entre ellas y en los ingresos que recaudan las autoridades locales. En las
ciudades más grandes, sobre todo, y donde existe una tasa más rápida de
crecimiento, suele ocurrir que la máxima concentración de asentamientos ilegales
o no oficiales y de personas con menores ingresos per cápita ocurre en las
municipalidades de reciente construcción y donde la administración es
relativamente débil. Si no existen mecanismos para transferir desde el exterior
recursos y otras formas de apoyo, estos gobiernos locales no conseguirán
cumplir con sus responsabilidades.
Si los gobiernos nacionales han de asegurar un progreso constante
hacia la satisfacción de los derechos de la infancia, tienen que permitir la
existencia de gobiernos locales más sólidos, más efectivos y más responsables.
También tienen que buscar la manera de apoyar las innovaciones apropiadas
que realicen los gobiernos locales y alentar una mejor coordinación entre las
autoridades locales y los diferentes organismos pertenecientes a las estructuras
superiores del gobierno donde exista una responsabilidad conjunta en materia
de infraestructura, servicios, regulaciones o instituciones. Los gobiernos locales
pueden contribuir a fomentar estas tendencias mediante el establecimiento de
asociaciones con otras municipalidades a fin de presionar activamente para
que sus opiniones se tengan en cuenta en las decisiones nacionales de política,
tal como se analizará en el capítulo siguiente.
EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Es preciso tener en cuenta, también, las fuerzas y factores internacionales
que afectan la capacidad de las autoridades municipales para asegurar la
satisfacción de las necesidades de los niños. Casi todos los gobiernos del
mundo han logrado ponerse de acuerdo sobre la Convención, pero la posibilidad
de crear un marco internacional para aplicar estos derechos en los países del
mundo con menos ingresos está todavía más lejos que en ningún otro momento
de los últimos cuatro decenios.
Las tendencias económicas internacionales que influyen en la pobreza
y en los derechos de la infancia
En la mayoría de las naciones más ricas del mundo, se han reducido en los
últimos años los presupuestos dedicados a la asistencia para el desarrollo.
Cada vez se discute más el consenso alcanzado después de la guerra sobre
las funciones que deben desempeñar las Naciones Unidas y otros organismos
de desarrollo internacional. Los bloques más poderosos del mundo desde el
punto de vista económico y político no se ponen de acuerdo sobre dos de los
Mathur, O. P. (1997),
‘Fiscal Innovations and
Urban Governance’,
documento presentado en
la GURI Conference on
Governance in Action:
Urban Initiatives in a Global
Setting, Centre for Urban
and Community Studies,
Universidad de Toronto,
Toronto; Singh, K. (1996),
‘The Impact of Seventy
Fourth Constitutional
Amendment of Urban
Management’ en Singh, K. y
Steinberg, F. (eds), Urban
India in Crisis, Nueva Delhi:
New Age International Ltd,
423-435.
11
CNUAH 1996, ob. cit.
Nota 1.
12
Ramírez 1996, ob. cit.
Nota 6.
10
251
asuntos más importantes en materia de reducción de la pobreza.
• El primero se refiere a la cuestión de cómo ajustar los sistemas económicos
mundiales para asegurar una mayor prosperidad entre las naciones de
menos ingresos, y una mayor estabilidad para las naciones de ingresos
bajos y medios. La hipótesis más aceptada es que el libre mercado y los
flujos de inversión privada permitirán a las naciones de menos ingresos
obtener una mayor prosperidad. Pero la experiencia durante los últimos
decenios revela que aunque algunos países de bajos ingresos han alcanzado
una mayor prosperidad, la mayoría no lo ha hecho.
• El segundo asunto se refiere a las dificultades para encontrar un equilibrio,
en una economía cada vez más mundializada, entre las presiones del
mercado y los derechos de los ciudadanos a defender sus intereses y sus
prioridades. La hipótesis más corriente es que los mercados ofrecen unas
“reglas del juego unánimes”, donde los productores y los consumidores
asumen sus intereses respectivos en pie de igualdad. Pero los mercados
favorecen a quienes disponen de capital y de poder político y por lo general
marginan a quienes no lo tienen. Cuando las estructuras estatales no
consiguen ofrecer a los individuos y a las comunidades los medios para
defender sus intereses contra las prácticas ilegales que emplean a menudo
los complejos económicos más poderosos, las consecuencias de estas
desigualdades cobran una dimensión mayor.
En teoría, los sistemas democráticos deberían servir de freno ante
esta situación. Pero incluso en las sociedades democráticas, los asuntos que
afectan a los ciudadanos pocas veces tienen el mismo peso que las cuestiones
comerciales13. Todos los gobiernos locales afrontan dificultades cuando se trata
de conciliar sus responsabilidades sociales y medioambientales con la necesidad
de atraer nueva inversión14. Al ampliar el mercado más allá de las fronteras de
la nación-estado, el proceso de mundialización económica ha limitado el poder
que antes tenían los gobiernos. Las decisiones económicas que toman las
empresas transnacionales tienen cada vez mayor influencia cuando se trata
de establecer dónde se produce el crecimiento económico, y las consecuencias
sociales y medioambientales de este crecimiento15. Estas repercusiones son
preocupantes.
• A medida que la mundialización obliga a los gobiernos a atraer inversión
privada, éstos tienden a reducir los presupuestos para la prestación social,
los salarios, la seguridad en el trabajo y, muy a menudo, la protección del
medio ambiente. Hay muchas ciudades donde las empresas comerciales
han obtenido terrenos de los que grupos más pobres fueron desalojados
sin apenas recibir una indemnización; donde las nuevas empresas han
incrementado los niveles de polución del aire y del agua, y permiten abusos
en materia de salud y de seguridad en el trabajo; y donde los limitados
recursos municipales se han concentrado en la construcción de
infraestructura para servir a estas empresas, al mismo tiempo que se
reduce o se elimina el presupuesto dedicado a la provisión o mejora de
servicios para la población de bajos ingresos.
• Tampoco el crecimiento económico, incluso cuando se logra sostener durante
muchos años, asegura más atención a las necesidades de la infancia16. La
experiencia internacional revela que han aumentado las desigualdades y la
exclusión. En los últimos cincuenta años, si bien se ha quintuplicado el
crecimiento de la economía mundial, las desigualdades en los ingresos per
cápita de los países ricos y pobres aumentaron tres veces17. Los beneficios
del crecimiento económico suelen revelar un alto índice de concentración,
mientras que los costos de este crecimiento se reparten generalmente
Mercados
contra
derechos
Winchester, L., Cáreces,
T. y Rodriguez, A. (1997),
‘Urban Governance from the
Citizen’s Perspective: the
Defence of a Barrio in the
City of Santiago: the Case
of Bellavista’, documento
presentado ante la GURI
Conference on Governance
in Action: Urban Initiatives in
a Global Setting, Centre for
Urban and Community
Studies, Universidad de
Toronto, Toronto.
14
de la Barra, X. (1996),
‘Impact of Urbanization on
Employment and Social
Equity’, presentación ante el
Instituto Mundial sobre
Recursos.
15
Korten, D. C. (1996),
‘Civic Engagement in
Creating Future Cities’,
Environment and Urbanization, 8(1): 35-51.
16
Mehrotra, S. y Jolly, R.
(1997), Development with a
Human Face. Oxford:
Clarendon Press; Sen, A.
(1995), Mortality as an
Indicator of Economic
Success and Failure,
Florencia, Italia: Centro
Internacional para el
Desarrollo del Niño del
UNICEF.
17
PNUD (1994), Informe
sobre el desarrollo humano
1994, Nueva York, Oxford:
Oxford University Press.
13
252
entre los grupos de menores ingresos y con un escaso poder político.
• También está el tema de la deuda. Un gran número de países, la mayoría
de ellos en África, al sur del Sáhara, han sufrido en los últimos decenios las
consecuencias de la guerra civil, la inestabilidad política, la existencia de
ingresos per cápita muy reducidos y un rendimiento económico
enormemente deficiente. Estos países carecen de los recursos, las
estructuras de producción y el personal capacitado para ofrecer un nivel de
vida adecuado a sus ciudadanos mediante sus propios recursos internos, y
su potencial está limitado, además, por la deuda externa que tienen que
pagar. La población de estos países tiene que sufragar los costos de unas
políticas económicas y fiscales que reducen el gasto social a fin de asegurar
el reembolso de la deuda18.
Sin embargo, existen muy pocas discusiones en el ámbito internacional
sobre los ajustes que es preciso realizar en el sistema económico internacional
para permitir que estas naciones establezcan una base económica estable,
esencial para satisfacer sus necesidades. Tampoco los países del hemisferio
norte, o las instituciones bancarias internacionales, han analizado las cuestiones
éticas que rodean los préstamos efectuados a gobiernos no democráticos que
los utilizaron, sobre todo, para enriquecer a sus miembros y sus partidarios y
afianzar su poder. Puede no haber un vínculo elemental entre la estabilidad
económica y la estructura política, pero sin duda resulta imposible esperar la
evolución y el mantenimiento de estructuras de gobierno democráticas,
participativas y responsables cuando las economías se encuentran en un estado
perenne de crisis.
Aunque la crisis de la deuda que afrontan tantos países del hemisferio
sur no despierta la misma atención que durante el decenio de 1980, sigue
teniendo una influencia considerable sobre la capacidad de los gobiernos para
distribuir recursos en el sistema escolar, de atención sanitaria y otros servicios
fundamentales para los niños. La presión para que los gobiernos cumplan con
el reembolso de la deuda y las condiciones establecidas por las instituciones de
Bretton Woods para ofrecer asistencia en el pago de la deuda (que incluyen
una reducción en el gasto público y la eliminación de subsidios) redujeron la
calidad y la amplitud de la prestación de servicios en muchos países durante la
segunda mitad del decenio de 1980 y la primera mitad del decenio de 1990, y
han contribuido a aumentar los índices de pobreza en un gran número de
familias que habitan en zonas urbanas. Sólo cuando se comprobó que la
pobreza había aumentado de manera considerable en un muchos países, se
tomaron algunas medidas compensatorias 19 . Aunque los organismos
internacionales han promovido y financiado las medidas para reducir las
consecuencias del ajuste estructural entre los grupos más pobres, su eficacia
es limitada, especialmente cuando se trata de fomentar la consolidación de
gobiernos locales más eficaces y responsables.
de la Barra, X. (1998),
‘Poverty: The Main Cause
of Ill Health in Urban
Children’, Health, Education
and Behavior, 25(1): 45-49.
19
Cornia, G, R Jolly, y F
Stewart. (eds) (1987),
Adjustment with a Human
Face: Volume 1, Oxford and
New York: Oxford University Press; Moser, C O N,
Herbert, A J y Makonnen, R
E (1993), ‘Urban Poverty in
the Context of Structural
Adjustment; Recent
Evidence and Policy
Responses’, Washington
DC, División de Desarrollo
Urbano, Banco Mundial:
140; Stewart, F. (1995),
Adjustment and Poverty
Options and Choices,
Londres: Routledge;
Woodward, D. (1992),
Debt, Adjustment and
Poverty in Developing
Countries: Volumes 1 and 2
Londres: Pinter Publishers
con Save the Children.
18
La crisis de la
deuda
El marco de asistencia al desarrollo resulta inapropiado
Es preciso subrayar también otros aspectos de este “contexto amplio”:
• La escasa prioridad que la mayoría de los organismos donantes
internacionales —tanto los bancos de desarrollo multilateral como los
programas de ayuda bilateral— han concedido a los programas que
benefician directamente la infancia.
• Las limitaciones en el marco actual de asistencia para apoyar el tipo de
iniciativas comunitarias y municipales que se recomiendan en este libro.
Escasa
prioridad
hacia los
niños y los
servicios
básicos
253
La mayor parte de los organismos “oficiales” de asistencia al desarrollo,
es decir, los programas de asistencia oficial bilateral de las naciones más ricas
del mundo (casi todas procedentes de Europa, América del Norte, Japón y
Australasia) y los bancos multilaterales de desarrollo (entre ellos el Banco
Mundial y los bancos regionales de desarrollo) asignan escasa prioridad a los
servicios esenciales para la salud y el desarrollo de los niños. Pocas veces las
escuelas primarias, la prestación de servicios de guardería y la atención sanitaria
primaria orientada hacia la madre y el niño, han recibido más de 5 % del total
de los compromisos durante los últimos veinte años y, en el caso de muchos
organismos internacionales, bastante menos de lo que se les había designado20.
La mayoría de éstos tampoco conceden prioridad al abastecimiento seguro y
suficiente de agua y la prestación de servicios de saneamiento, de desagüe y
de recolección de basura; generalmente, estas partidas reciben como mucho
5 % del total de los compromisos de los entes. La mayoría de las entidades
internacionales apenas ofrecen presupuestos a los programas que ayudan a
las familias de bajos ingresos a obtener o construir viviendas de mejor calidad21.
En este capítulo no es posible examinar detalladamente las razones de
esta situación. Sería preciso hacer un análisis minucioso de los factores internos
y externos que influyen en la labor de las principales instituciones, y su importancia
relativa de un organismo a otro. Pero es posible subrayar algunos factores:
• En primer lugar, debido a que la estructura general de la asistencia oficial al
desarrollo está concebida para prestar asistencia a los gobiernos nacionales,
es difícil establecer la importancia de las necesidades de los niños de las
zonas urbanas si los propios gobiernos nacionales no consideran prioritarias
las carencias y los derechos de la infancia o no desean utilizar la asistencia
al desarrollo para apoyar los programas de los gobiernos urbanos y
municipales.
• En segundo lugar, diversos organismos bilaterales han tratado de evitar
durante mucho tiempo la asistencia a las zonas urbanas, pues consideran
que la pobreza está concentrada por lo general en las zonas rurales, y que
las poblaciones de las zonas urbanas son grupos privilegiados por lo que se
refiere a la obtención de servicios. Esta premisa, basada en estadísticas
erróneas, ha comenzado a cambiar en muchos organismos, a medida que
las informaciones provenientes del terreno contradicen estas hipótesis,
pero el cambio es reciente y muy lento y todavía no se refleja plenamente
en la distribución de recursos.
• La tercera razón considera los límites estructurales que imperan en los
organismos oficiales de asistencia al desarrollo. En la mayoría de los casos,
estos fueron establecidos para prestar grandes sumas de capital y asistencia
técnica. A pesar de que su noción sobre la asistencia al desarrollo ha
cambiado de manera fundamental, todavía sus miembros se ven obligados
a actuar en un marco de estructuras concebidas sobre la base de las
teorías iniciales acerca de la asistencia para el desarrollo. Resulta muy difícil
para cualquier organismo apoyar un grupo numeroso de proyectos
comunitarios relativamente baratos cuando sus sistemas están diseñados
para resolver una serie reducida de proyectos de inversiones gestionados
por el gobierno receptor22.
Todos los organismos de asistencia al desarrollo se encuentran también
bajo una enorme presión para contener los costos de personal; todavía los
departamentos gubernamentales o sus juntas supervisoras (y el público)
consideran que un organismo eficiente gasta la mayor cantidad posible de
dinero con el menor costo posible en materia de personal. Sin embargo, el
apoyo a las iniciativas comunitarias generalmente implica menores gastos: de
Las razones
de la
situación
Satterthwaite, D. (1997),
The Scale and Nature of
International Donor
Assistance to Housing,
Basic Services and Other
Human Settlements Related
Projects, Helsinki: WIDER.
21
Ibíd.
22
Hardoy, J. E., D Mitlin, D.
y Satterthwaite, D. (1992),
Environmental Problems in
Third World Cities, Londres:
Earthscan.
20
254
hecho, cuanto menos mejor, debido a que cuanto más baratos sean los
costos y mayor sea la recuperación de éstos en cualquier iniciativa comunitaria,
menor es la dependencia de fondos externos para ponerla en vigor. Apoyar
iniciativas comunitarias exige también que el personal emplee una mayor cantidad
de tiempo en el apoyo de la iniciativa, en comparación con los fondos empleados.
Finalmente, debido a que los organismos de asistencia para el desarrollo
fueron establecidos para proporcionar fondos a proyectos de inversiones
gestionados por los gobiernos receptores, los sistemas de toma de decisiones
siguen concentrados en la propia entidad, y sobre todo en su sede central. Es
difícil permitir una estructura de toma de decisiones participativa en unos
organismos donde la mayor parte de su personal se encuentra en oficinas
centrales situadas en el hemisferio norte. También existen numerosas
contradicciones entre la escala y la oportunidad de la asistencia para el desarrollo
convencional, orientada hacia un ciclo de proyectos, y el tipo de procesos en el
plano vecinal y local que aseguran el cumplimiento de los derechos de la
infancia. Todas las instituciones de asistencia al desarrollo han tratado de
superar esta situación, por ejemplo, distribuyendo fondos por medio de ONG
internacionales, nacionales o locales. Pero la cantidad de fondos que es posible
encauzar mediante este sistema es siempre limitada. Los entes de asistencia
al desarrollo a menudo imponen condiciones a estas instituciones intermediarias
que les impiden actuar de una manera efectiva. Esto explica por qué muchas
ONG internacionales, nacionales y locales no consiguen apoyar actividades y
procesos participativos.
Si los entes donantes aceptan que en muchos países es preciso prestar
mayor asistencia en el plano comunitario y municipal deben crear canales
alternativos de financiación para apoyar las iniciativas comunitarias y municipales.
Para conseguir esto en cualquier escala, es necesario aumentar el número de
las iniciativas que reciben asistencia. Dicha medida implica que en estos
organismos deben producirse cambios importantes en la forma en que se
establecen, formulan, evalúan y financian los proyectos. Resulta poco práctico
que la mayoría de estos procesos se realicen fuera del país receptor y, sin
embargo, pocas entidades de asistencia al desarrollo disponen de suficiente
personal en estos países. De nuevo, hay algunos precedentes interesantes
entre algunas de las corporaciones donantes que han tratado de solucionar
este problema —por ejemplo, un aumento en el personal de las oficinas de los
organismos en los países receptores o la distribución de fondos locales especiales
gestionados por las embajadas— pero todavía siguen siendo excepciones, y la
proporción de fondos encauzada por medio de estas iniciativas sigue siendo
una parte muy reducida del total de la asistencia al desarrollo.
Nuevos
canales de
apoyo
Las consecuencias de las fuerzas internacionales sobre la vida cotidianas
de los niños y de sus familias, y sobre la práctica del gobierno local son, por
supuesto, profundas. Los poderes municipales, que a menudo deben actuar
bajo graves restricciones, tienen que mostrarse ingeniosos e innovadores en
sus respuestas. Aunque afrontan grandes limitaciones en su capacidad para
influir sobre estas fuerzas, no son completamente impotentes. En sus relaciones
con el gobierno nacional tienen la posibilidad de movilizarse, en colaboración
con otras municipalidades, a fin de expresar sus preocupaciones comunes y
de constituirse en una fuerza reconocida en la escena internacional. Otro
método propuesto para descentralizar de una manera efectiva la asistencia al
desarrollo, por ejemplo, es la distribución de la asistencia por medio de redes
subnacionales de municipalidades, que pueden crear un sistema de control
entre unas y otras. Este enfoque fue debatido en la reunión del Banco
Interamericano de Desarrollo celebrada en Cartagena en 1998. Si los gobiernos
locales desempeñan con eficiencia y responsabilidad la gestión de los fondos
255
internacionales, al tiempo que protegen los derechos de sus ciudadanos más
vulnerables, pueden demostrar su eficacia como aliados en un enfoque del
desarrollo basado en las personas y en los niños. Su apoyo a los planteamientos
gestionados por la comunidad y a la formulación participativa de presupuestos,
pueden servir como indicativo de su aceptación de la transparencia y de su
compromiso con los ideales democráticos.
LOS DESAFÍOS QUE AFRONTAN
LOS GOBIERNOS LOCALES
A pesar de la amplitud de sus responsabilidades, los gobiernos locales afrontan,
por lo general, restricciones significativas a su capacidad de actuar con eficacia.
La falta de capacidad financiera
La capacidad de la mayoría de los gobiernos locales para responder a
las necesidades crecientes de infraestructura y de servicios depende de la
amplitud del apoyo que reciben de las esferas superiores de gobierno. Muchos
factores contribuyen a reducir este apoyo, entre ellos, en los últimos años, las
restricciones del gasto público que forman parte de las políticas económicas
neoliberales y de los programas de ajuste estructural. Los casos en que las
autoridades locales disponen de una capacidad significativa para invertir son
todavía limitados, debido a que emplean prácticamente todos sus ingresos en
el pago de los gastos corrientes. Un análisis de las estadísticas disponibles
sobre la inversión de los gobiernos locales reveló que los gastos locales de
capital son a menudo equivalentes a sólo una cantidad muy limitada de dólares
estadounidenses por persona al año23.
Las grandes inversiones de capital dependen, por lo general, de los
gobiernos provinciales o nacionales, o de autoridades para el desarrollo
establecidas en especial, mientras que la gestión y el mantenimiento
corresponden, a menudo, a las autoridades locales que carecen de los fondos
necesarios y del personal capacitado. Además, los organismos responsables
únicamente de la inversión de capital tienen muy pocos incentivos para crear
sistemas que permitan un mantenimiento más sencillo y barato24. Los fondos
disponibles de las estructuras superiores de gobierno, o de los organismos
donantes internacionales, se emplean por lo regular en nuevas inversiones o
instalaciones, pero no en el mantenimiento ni en la gestión diarios. Las
autoridades locales, sometidas a enormes presiones, son generalmente
partidarias de emplear los limitados recursos para sufragar los costos del personal
de las escuelas y de otros servicios, en lugar de utilizarlos para reparaciones o
proyectos de capital. Esto aumenta sus dificultades con los organismos externos
que sólo pueden proporcionar inversión de capital.
Falta de
fondos para
inversión
Falta de
fondos para el
mantenimiento
Marcos regulatorios
Muchas veces, las autoridades locales encuentran trabas debidas a la existencia
de regulaciones inapropiadas y anticuadas. Algunas autoridades locales tienen
el poder de cambiar o adaptar las disposiciones nacionales, pero muchas otras
no pueden hacerlo. Las normas sobre la infraestructura establecen disposiciones
innecesarias y en exceso costosas y, por tanto, limitan el número de personas
a quienes es posible beneficiar con los proyectos, así como la posibilidad de
que los usuarios recuperen los costos. Los códigos de construcción están
destinados a fomentar la salud y la seguridad; pero con mucha frecuencia sus
disposiciones no se tienen en cuenta debido a que exigen normas o materiales
innecesariamente caros. Las normas sobre utilización y desarrollo de la tierra
23
1.
24
7.
CNUAH 1996, ob. cit. Nota
Davey 1992, ob. cit. Nota
256
suelen ser en especial restrictivas. Los sistemas administrativos que garantizan
que los urbanizadores particulares y los constructores de viviendas cumplan
con las normas suelen ser, por lo general, ineficientes, y carecen del personal
necesario, un factor que alienta a los urbanizadores y a los constructores a
realizar sus proyectos fuera de la ley o a recurrir al soborno para obtener los
permisos oficiales. La gestión de la ampliación de las zonas urbanas es un
elemento problemático para las autoridades, especialmente en las ciudades
con un mayor índice de crecimiento, porque el control de las adquisiciones de
tierra, la adjudicación de los precios y el establecimiento de la propiedad suele
estar repartido entre diferentes esferas de poder.
Planes y
regulaciones
restrictivos y
anticuados
Fernando Carrión, que en 1989 asumió el cargo de director del
Departamento de Planificación de Quito, capital de Ecuador, ofrece un ejemplo
claro de las dificultades que afronta cualquier autoridad local cuando trata de
crear una buena práctica:
“¿Qué tipo de planificación encontramos? Había una norma de 1967 que
establecía la zonificación de 7.500 hectáreas; la ciudad se extendía sobre
un territorio de 18.000 hectáreas. Esta norma estaba diseñada para una
economía anterior al petróleo y todavía se encontraba en vigor. También
teníamos el Plan de la Zona Metropolitana (1973), que en realidad sólo
ofrecía un diseño de las carreteras principales y algunas declaraciones de
intenciones para el Pacto Andino. El Plan Quito, de 1981, era un diagnóstico
de todos los problemas de la ciudad y proponía una utilización muy general
de la tierra que nunca se puso en vigor. Esto es todo lo que encontramos
en cuestión de planificación, esto y una ausencia absoluta de información y
de personal capacitado. De hecho, el personal capacitado había sido
expulsado de la municipalidad. Por tanto, tuvimos que comenzar desde
cero.”25
Resolver las demandas contradictorias
Todas las autoridades urbanas y municipales tienen que resolver las demandas
que compiten entre sí para obtener recursos públicos limitados. Los propietarios
de la tierra, las empresas comerciales, las poblaciones de altos, medianos y
bajos ingresos, todos estos elementos intentan que los recursos se distribuyan
de manera que favorezcan sus intereses, y por lo general los grupos
acomodados disponen de más poder, de mejores relaciones y están más
organizados. Las autoridades urbanas afrontan con frecuencia diversos
conflictos cuando tratan de ampliar la base económica de la ciudad y resolver
las necesidades de muchas familias de bajos ingresos. Una mejora en los
préstamos para las empresas suele entrar en conflicto con una ampliación en
la prestación de servicios a los grupos de bajos ingresos. Muy a menudo se
desmantelan vecindarios de bajos ingresos a fin de proporcionar terrenos para
nuevos complejos comerciales o industriales, que luego reciben el agua, los
parques y jardines y los servicios municipales que los antiguos pobladores
nunca recibieron.
También se producen conflictos entre el crecimiento económico inmediato
y la meta de un desarrollo ecológicamente sostenible. El crecimiento económico
de cualquier ciudad generalmente transfiere los costos en materia de medio
ambiente a las regiones de los alrededores, de donde se extraen los recursos
y donde se arrojan los desechos. Para que una ciudad avance hacia el desarrollo
sostenible, debe minimizar estas transferencias de costos ecológicos26. También
debe mantener al mínimo la transferencia de este tipo de costos hacia personas
y ecosistemas apartados, o hacia el futuro; estas transferencias de costos
suelen ocurrir en ciudades acomodadas a medida que prestan una mayor
Las demandas
contradictorias
de las
empresas y de
los grupos de
bajos
ingresos
Carr, M. (1992), ‘Metropolitan Planning and
Management in the Third
World: a Case Study of
Quito, Ecuador’ en CNUAH
(Hábitat) (ed), Metropolitan
Planning and Management in
the Developing World;
Abidjan and Quito, Nairobi
CNUAH, 83-137.
26
Haughton, G. y Hunter, C.
(1994), Sustainable Cities,
Londres, Jessica Kingsley
Publishers.
25
257
atención al medio ambiente de sus regiones27. Esta situación presenta
considerables dificultades institucionales, debido a que las autoridades de la
ciudad sólo son oficialmente responsables de los ciudadanos que habitan en su
territorio. En el marco de un mercado mundial muy competitivo, resulta difícil
para los funcionarios de la ciudad reconciliar las necesidades de nuevas
inversiones con un compromiso en favor de la serie de metas del desarrollo
sostenible, especialmente cuando estas metas implican que la ciudad incurra
en gastos financieros para reducir los costos medioambientales de otros
territorios.
Responder al desafío
A fin de desempeñar una labor efectiva en un marco que con frecuencia
presenta más dificultades que ventajas, los gobiernos locales deben utilizar de
la mejor manera posible las oportunidades y los recursos disponibles. En primer
lugar, deben trabajar para optimizar la eficacia de sus propias estructuras y
procesos internos. Deben establecer relaciones de trabajo productivas con las
comunidades a las que sirven, con el sector privado y con otros aliados,
apoyando las iniciativas existentes, movilizando a la sociedad civil y aprovechando
las considerables aptitudes, recursos y capacidad de compromiso que existen
en todas las ciudades. Deben también cooperar y organizarse con otros
gobiernos locales a fin de negociar con una sola voz ante las estructuras
superiores de gobierno y los organismos internacionales y las fuentes de
financiación. En el próximo capítulo se describen algunas de las medidas prácticas
que los gobiernos locales pueden tomar a fin de promover los derechos de la
infancia.
Ibíd; también
McGranahan, G., Songsore,
J., Kjellen, M. (1996),
‘Sustainability, Poverty and
Urban Environmental
Transitions’ en Pugh, C.
(ed), Sustainability, the
Environment and Urbanization, Londres: Earthscan,
103-134; y Satterthwaite,
D. (1997), ‘Urban Poverty:
Reconsidering its Scale and
Nature’, IDS Bulletin, 28(2):
9–23.
27
258
14
Las consecuencias prácticas
para el gobierno local
Resulta irónico que el ámbito de gobierno que tiene una mayor importancia
para la protección de los derechos de los niños de las zonas urbanas sea
también por lo general el que tiene menos poder, menor cantidad de recursos
y el personal menos capacitado. Las metas que se sugieren en este libro a las
autoridades locales pueden parecer excesivas, y tal vez poco realistas, para el
personal de muchos organismos municipales y de otras instituciones cuyas
labores guardan relación con la infancia. Pero los autores han intentado describir
varios métodos para mejorar las políticas, la planificación y la práctica ante la
existencia de graves restricciones presupuestarias y de personal.
En los capítulos anteriores se han descrito muchas medidas específicas
que las autoridades locales pueden adoptar. Varios estudios monográficos han
mostrado que existen posibilidades, incluso con un presupuesto limitado, para
mejorar la vivienda, la infraestructura, la atención sanitaria, el sistema escolar
y otros servicios para quienes viven en asentamientos ilegales o extraoficiales.
A fin de actuar como catalizadores en favor del cambio y del desarrollo, las
instituciones públicas, a pesar de no contar con los recursos ni los fondos
suficientes, no sólo deben distribuir sus recursos de manera equitativa, sino
que también deben procurar crear un marco normativo que ofrezca incentivos
y apoyo técnico, y que aliente y fomente prácticas adecuadas entre todos los
grupos y organizaciones a fin de contribuir a asegurar el respeto de los derechos
de la infancia. Las autoridades locales, en resumen, pueden contribuir a asegurar
el establecimiento de un marco de acción efectivo e integrador, y a que los
recursos, naturales, financieros o humanos, se utilicen de manera constructiva
e integral.
La transparencia y la
responsabilidad son
elementos esenciales
para un buen gobierno.
El acceso a la
información no debe
ser sólo privilegio de
las personas en el
poder, sino que debe
pertenecer a toda la
comunidad y servir de
base para la actividad
democrática.
Foto: William Martínez.
www.agenciamacondo.com
259
INSTITUCIONALIZAR LA CONVENCIÓN PARA
ALCANZAR UNA ACCIÓN SOSTENIBLE
Para que los gobiernos locales consigan promover los derechos de la infancia,
es preciso que se reconozcan de manera oficial los principios y las disposiciones
de la Convención en los diferentes marcos que rigen las actividades en el
ámbito local. Los planes de acción locales deben reflejar las metas de la
Convención; las ordenanzas locales deben adaptarse a este tratado, y las
prioridades establecidas en la Convención deben orientar la distribución de los
presupuestos.
La necesidad de un plan de acción local
Las políticas y estrategias claras, negociadas públicamente y con una orientación
democrática promueven la responsabilidad de los gobiernos y ofrecen un marco
para responder a las condiciones cambiantes. Todos los logros que se han
descrito a lo largo de este libro no deberían ser actividades dispersas y aisladas,
sino formar parte de un plan sistemático e integral que se refleje en las
estructuras y en los procesos de los gobiernos locales. Un plan de acción local
en favor de la infancia, que utilice como guía la Convención, y adapte a ésta y
cualquier plan de acción nacional a las realidades locales, es un elemento
importante de cualquier actividad municipal efectiva y democrática.
Trabajar en el marco de un plan de acción en favor de los derechos de
la infancia no debe ser considerado como una distracción de la más amplia
tarea de gobernar. Por el contrario, un plan que se concentre en los derechos
de la infancia puede movilizar a la sociedad de una manera más efectiva que
un plan tradicional, al mismo tiempo que en él se abordan las mismas cuestiones.
Además, un plan de acción local basado en los derechos de los niños sería
compatible con el Programa 21 y con el Programa Hábitat, que se elaboró
durante la Cumbre de las Ciudades organizada por las Naciones Unidas en
1996, debido a que estos documentos también se basan en la democracia
participativa, la justicia social y el carácter sostenible del desarrollo.
La formulación de un plan local debería llevarse a cabo en colaboración
con representantes del gobierno municipal, con otros sectores de la sociedad
y en alianza con el organismo local que tenga a su cargo la supervisión de los
derechos de la infancia. Debería basarse en una evaluación y análisis de la
situación local, y reflejar las cuestiones tal como las viven los pobladores de
todas las zonas de la ciudad. Someter este plan local a un amplio debate
puede ser una de las maneras más efectivas de concientizar a la opinión
pública, de abrir las puertas a los grupos más desfavorecidos y de avanzar
hacia la gestión participativa.
Un plan de acción local no tiene por qué ser una actividad o un documento
que se realiza sólo una vez, sino un proceso continuo. Configura las estructuras
y las prácticas del gobierno local y de sus aliados, y a su vez se rige por las
prácticas que ha logrado poner en marcha. Las recomendaciones que se
ofrecen a continuación deben considerarse como una contribución a la
formulación de un plan local amplio que responda a las necesidades y que
posibilite que el gobierno local cumpla de manera efectiva sus obligaciones.
Alianzas
Planes
transformados
en procesos
Reformar el marco normativo
Los gobiernos nacionales deben adaptar su legislación a las disposiciones de la
Convención. De igual manera, el gobierno local debe asegurar que las normas
municipales fomenten la aplicación de los derechos de la infancia. Ya hemos
260
hablado de la importancia que tiene revisar los códigos normativos anticuados
cuando son innecesariamente restrictivos. Los códigos de construcción, por
ejemplo, deben promover la seguridad, pero no deben poner la construcción
legal de viviendas fuera del alcance de los grupos más desfavorecidos. Las
normas sobre la infraestructura no deben eliminar la posibilidad de encontrar
soluciones progresivas o utilizar tecnologías innovadoras. Hay muchas formas
para satisfacer las prioridades de los niños mediante sistemas normativos más
flexibles.
Otras esferas pueden requerir, en cambio, una regulación más firme.
Los prestadores de atención para la infancia y las instituciones que albergan
niños, por ejemplo, deben cumplir con una serie de normas básicas para
asegurar la salud, la seguridad y el bienestar psicológico de los menores que
tienen a su cargo. Las normas relativas al trabajo infantil y las condiciones
laborales deben responder a la situación local así como a la legislación nacional.
Conviene aplicar procedimientos estructurados para responder al maltrato de
los niños, ya sea en el hogar, en las escuelas o en cualquier otro lugar. Unas
disposiciones firmes pueden asegurar también una mayor transparencia y
responsabilidad, no sólo en el caso de los gobiernos sino también de múltiples
organizaciones e instituciones que influyen en la vida de los niños. En un
mundo donde impera cada vez más la privatización y los procedimientos dejan
de pertenecer exclusivamente al ámbito del gobierno, es cada vez más
importante exigir a los subcontratistas y a los organismos de servicios que
desempeñen su labor de conformidad con ciertas normas. Las autoridades
municipales deben llevar a cabo una minuciosa revisión de las normas locales
en colaboración con representantes del grupo encargado de la supervisión de
los derechos de la infancia en la esfera local, y las normas propuestas deben
ser sometidas al análisis y la aprobación de un grupo numeroso de aliados.
Normas que
promueven
los derechos
de la infancia
Considerar los derechos de la infancia como una prioridad en las
asignaciones presupuestarias
La distribución de recursos económicos limitados es la expresión más concreta
de las prioridades del poder municipal. La Convención reconoce las restricciones
financieras que limitan la aplicación de los derechos de la infancia, y la necesidad
de alcanzar gradualmente las metas en muchos casos. Pero también exige
que la inversión se haga hasta el máximo de los recursos de que se dispongan
(artículos 4 y 6). No es posible que los intereses de los niños sean simplemente
una preocupación de última hora, sino la consideración primordial de todas las
asignaciones presupuestarias (artículo 3). No se trata de una noción tan radical
como parece, ya que muchas veces se ha dicho que la atención al bienestar
de la infancia se refleja en el del resto de la sociedad.
Invertir en los
niños
Una gestión fiscal responsable exige que los recursos se utilicen de
manera eficiente. Pero muchas de las decisiones en materia de gasto público
generan un considerable despilfarro. La prioridad que se concede generalmente
a la curación sobre la prevención, por ejemplo, es una mala inversión, y puede
tener muy pocas repercusiones sobre la salud de la población a largo plazo.
Otro gran despilfarro del potencial humano es la ausencia de recursos destinados
a la educación. Considerar los derechos de la infancia como una prioridad en
las asignaciones presupuestarias significa considerar la situación a largo plazo e
invertir en el potencial de los seres humanos. Las decisiones sobre las
asignaciones presupuestarias deben contar con la participación de todos los
grupos.
• Formular un plan de acción local que adapte la Convención y los planes de
acción nacionales a las realidades locales, en coordinación con las metas
261
del Programa 21 local.
• Considerar este plan no como una actividad que se realiza sólo una vez,
sino como un proceso constante que se actualiza periódicamente, y que
exige la participación de todos los integrantes en la esfera local.
• Adaptar las normas locales con las disposiciones de la Convención, y asegurar
que en este proceso intervenga gran número de aliados.
• Conceder a los derechos de la infancia una consideración primordial en las
asignaciones presupuestarias.
CONCIENTIZAR SOBRE LA INFANCIA
Y SUS DERECHOS EN TODOS LOS PLANOS
Es esencial que toda la sociedad tenga un conocimiento sólido de los derechos
de la infancia si se ha de utilizar la Convención como un marco de referencia
para el cambio. Sin este conocimiento común, los argumentos basados en los
derechos que postulan iniciativas en favor de los niños pueden generar
malentendidos y disgustos. Es bastante importante que la opinión pública acepte
el principio de la no discriminación, y que su noción sobre los derechos de la
infancia incluya a aquellos grupos que podrían ser inconscientemente excluidos:
los niños de los grupos minoritarios, las niñas ocultas de la atención del público,
los adolescentes a quienes se podría considerar como adultos y los niños más
pobres y desfavorecidos. Una aceptación real de la Convención exige, nada
menos, que un cambio de cultura.
Aceptar los
derechos de la
infancia
puede
significar un
cambio en la
cultura
Utilizar de manera efectiva los medios de difusión
Los medios de difusión constituyen un elemento muy arraigado en la vida
contemporánea, y pocos habitantes de las zonas urbanas escapan a su
influencia. En Brasil, por ejemplo, más del 80 % de los hogares tienen un
aparato de televisión. La radio, la televisión, los medios impresos, las vallas
publicitarias, los planes de estudio e incluso los mensajes que aparecen en las
camisetas, son instrumentos poderosos para difundir información, y también
para plasmar actitudes y valores, tanto para bien como para mal. El mundo
comercial ha obtenido grandes resultados con la utilización de esta capacidad
en su propio beneficio. Pero es posible emplearla también para crear un
sentimiento cívico, y las autoridades locales pueden encontrar un método
constructivo para utilizar estos importantes instrumentos.
Una
utilización
constructiva
de los medios
de difusión
Conviene apoyar activamente la concientización sobre los derechos de
la infancia por medio de diversas campañas y en todos los idiomas que se
hablen en la esfera local. En Nepal se han utilizado folletos, cintas de música,
carteles fotográficos, la radio y la televisión, para difundir mensajes sobre los
derechos de la infancia; algunas oficinas de correos han participado en un
proyecto para estampar un artículo de la Convención en todas las cartas1. Las
escuelas son un lugar donde, obviamente, resulta posible difundir la Convención,
y el Comité de los Derechos del Niño ha recomendado la inclusión del tratado
en todos los planes de estudio.
Es necesario concientizar a la opinión pública sobre la existencia y el
contenido de las disposiciones de la Convención, pero también sobre las muchas
formas en que sus disposiciones se conculcan continuamente. Cuando los
habitantes de una ciudad reciben información franca sobre la situación de sus
niños, es como poner un espejo delante de ellos, donde todos pueden observar
Hodgkin, R. y Newell, P.
(1998), Implementation
Handbook for the Convention on the Rights of the
Child, Nueva York: UNICEF.
1
262
la escandalosa situación que les rodea. Esto puede convertirse en un estímulo
muy poderoso para pasar a la acción. Además esprioritario difundir las medidas
positivas que se toman, para dejar en el público la impresión de que el cambio
es posible y que merece la pena luchar por él. También es importante establecer
buenas relaciones de trabajo con los medios de difusión. En Brasil, la Agencia
de Noticias en favor de los Derechos de la Infancia (Andi) desempeña un
servicio público de gran valor al promover el fomento de una cultura periodística
que participa activamente en la investigación de la situación de los niños y
jóvenes de Brasil. Andi recopila datos relativos a la protección de los derechos
de la infancia, mantiene una base de datos actualizada y ofrece sugerencias,
orientación y aliento a los medios de difusión (véase la lista de recursos).
Capacitación para todas las personas que se relacionan con los niños
Todas las personas que tienen una relación profesional u oficial con los niños y
adolescentes deben recibir una capacitación especial para comprender y respetar
sus derechos. Los maestros de escuela, jueces, oficiales de policía, el personal
de las prisiones, trabajadores de bienestar social, médicos, trabajadores de la
salud y otro tipo de personal, pueden influir considerablemente en los niños
con quienes trabajan, y sus prácticas cotidianas deben regirse por códigos de
conducta que se ajusten a las disposiciones de la Convención (véase, por
ejemplo, la sección sobre la salud de los adolescentes y la sección sobre la
justicia de menores). Incluso los funcionarios y los profesionales que no tienen
una relación directa con los niños, como los planificadores urbanos y los
encargados de tomar decisiones políticas, los constructores y los inversionistas,
deben comprender la manera en que su labor influye sobre los derechos de
los niños. La decisión de reubicar a las personas que viven en un asentamiento
ilegal, por ejemplo, puede representar una profunda conculcación de los derechos
de la infancia si no se tiene en cuenta su interés superior ni la participación de
sus familias. Una parte del programa de capacitación de cualquier funcionario
o representante municipal debe incluir una exposición a la realidad de la pobreza
de los niños en las zonas urbanas. En Olongapo, Filipinas, los representantes
del comité dedicado a la infancia acompañaban periódicamente a los
investigadores en sus visitas a las comunidades más desfavorecidas2 . Otro
enfoque puede consistir en alentar la rotación del personal entre las
responsabilidades burocráticas y las tareas sobre el terreno3.
Difundir las
infracciones y
los avances
Agencia de
Noticias en
Favor de los
Derechos de
la Infancia,
Brasil
Códigos de
conducta
Experiencia
del personal
municipal
sobre el
terreno
Informar a los progenitores sobre los derechos de la infancia
La Convención hace hincapié en que la familia es la institución principalmente
responsable del cumplimiento de los derechos de la infancia. Por esta razón,
los progenitores y otras personas encargadas del cuidado del niño deberían
ser uno de los principales objetivos de las campañas destinadas a concientizar
sobre la importancia de los derechos de la infancia. Una tendencia ha sido
concentrar las actividades en los niños, con la esperanza de que comuniquen
el mensaje a sus progenitores. Pero las creencias sobre la crianza de los niños
están enormemente enraizadas, y no es realista esperar que los progenitores
cambien sus ideas como resultado de los comentarios de sus hijos. En las
culturas donde se espera que los niños acaten las opiniones de los adultos,
esta tendencia puede resultar especialmente negativa. Tampoco tiene grandes
posibilidades de éxito cuando los mismos padres no disfrutan de sus derechos.
Informar a los progenitores sobre los derechos de sus hijos no debe
ser nunca una tarea obligatoria. En lugar de ello, debe adoptar la forma de un
diálogo con grupos de progenitores, mediante el cual se analicen las disposiciones
de la Convención a la luz de las realidades locales y las creencias sobre la
crianza de los niños, y con una noción clara no sólo de las responsabilidades de
Porio, E., Moselina, L. y
Swift, A. (1994), ‘Philippines: Urban Communities
and their Fight for Survival’
en Blanc, C. S. (ed), Urban
Children in Distress: Global
Predicaments and Innovative Strategies, Florencia,
Italia: Centro Internacional
para el Desarrollo del Niño
del UNICEF y London:
Gordon and Breach.
3
Dowbor, L. (1996), ‘Urban
Children in Distress’,
Development, 1: 81-84.
2
263
los progenitores, sino también de sus propios derechos como seres humanos.
No se trata de un proceso unilateral. Además de informar a los progenitores y
a los miembros de la familia sobre la Convención, también es necesario que los
progenitores contribuyan a la formulación de una noción e interpretación
efectivas de los derechos de la infancia en la esfera local. En estos debates
resulta probable que se requiera la presencia de facilitadores, posiblemente
trabajadores sociales que hayan recibido capacitación para escuchar a los
progenitores y sus preocupaciones, y considerar en un ambiente de colaboración
cómo pueden aplicarse las normas de la Convención en el contexto local.
Diálogo con
los
progenitores
• Difundir información sobre la Convención en todos los idiomas locales,
utilizando diversos medios de difusión; incorporar la información sobre la
Convención en otras publicaciones gubernamentales, e introducir ésta en
los planes de estudio.
• Establecer la identidad de periodistas interesados en los temas de la infancia
para asegurar que se publiquen ampliamente, tanto las conculcaciones de
los derechos de los niños como los avances positivos en su favor.
• Capacitar a todas las personas que tengan una relación con los niños para
que respeten sus derechos y establezcan códigos de conducta para la
práctica profesional.
• Por medio de debates con grupos diversos, entre ellos de progenitores,
establecer las consecuencias de la Convención sobre las costumbres y las
prácticas locales.
MEJORAR LA CALIDAD DE LA
INFORMACIÓN Y DE LA COMUNICACIÓN
Una información adecuada es esencial en todos los planos de la acción
gubernamental. Sin ella es imposible comprender las prioridades de las personas,
elaborar planes efectivos, distribuir apropiadamente los recursos, supervisar la
efectividad de las políticas o predecir tendencias para el futuro. También resulta
fundamental para la práctica de una ciudadanía real. A menos que las personas
reciban una información exacta, carecen de las bases precisas para la
participación. La existencia de datos precisos y pertinentes es un recurso
esencial para la gestión de las ciudades, no un gasto innecesario o adicional.
Una
información
adecuada es
esencial para
un gobierno
efectivo
Las autoridades desempeñan muchas veces su labor con datos
insuficientes, la mayoría de ellos deficientemente organizados, incompletos,
inaccesibles, inexactos o anticuados. La información disponible se encuentra a
menudo dispersa entre los distintos organismos, nunca se ha coordinado o
integrado y pocas veces los datos están ordenados por lugar, sexo, edad o
grupo étnico. La falta de un panorama general preciso genera ineficiencia, una
onerosa duplicación de las funciones, una falta de continuidad y un despilfarro
de recursos limitados. La gestión efectiva de las ciudades exige un sistema de
información amplio, detallado, bien coordinado y disponible para todas las
personas interesadas. Dowbor señala en sus directrices prácticas que este
tipo de sistemas de información no debe considerarse como otro sector de la
actividad municipal, sino como una labor permanente que sirva de utilidad a
todos los sectores y les permita coordinarse de manera efectiva unos con
otros; un flujo permanente que abarque toda la red4.
Dowbor, L. (1997),
‘Municipal Information
System: Practical Guidelines’, http://ppbr.com/ld
4
264
Crear un sistema integrado de información
La experiencia muestra que las tecnologías de computadoras y de comunicación
actualizadas son el gasto más eficaz en función de los costos que puede
efectuar un gobierno local. Se trata de instrumentos poderosos, eficientes y,
de manera relativa, baratos para coordinar y gestionar amplias cantidades de
información, una valiosa herramienta de planificación y un método eficaz para
asegurar una comunicación apropiada. En las ciudades que afrontan cambios
rápidos e impredecibles, tecnologías como el Sistema Geográfico de Información
(SIG) pueden permitir un detallado análisis espacial, definido geográficamente,
y la capacidad de explorar, por medio de modelos de computadoras, las
repercusiones de diferentes decisiones en materia de políticas5.
Tecnología
actualizada:
una inversión
eficaz en
función de los
costos
La creación de un entorno provisto de abundante información exige la
formación de un grupo básico que reciba un firme apoyo político para llevar la
iniciativa. En cada institución u organismo debería haber una persona que
pueda intervenir en las actividades para crear una red interactiva de información.
Los sistemas locales de información deberían estar vinculados, cuando sea
posible, a los sistemas nacionales y a los de otras municipalidades, así como a
los sistemas de diversos aliados locales -universidades, organizaciones
empresariales, escuelas, los medios difusión y las ONG- para asegurar la
participación democrática y un amplio acceso, así como una mayor capacidad.
La calidad de la información
La eficacia de cualquier sistema de información depende no sólo de la cantidad
de datos de que dispone, sino también de su utilidad y su exactitud. Es
necesario disponer de indicadores que tengan relación con el plan de acción
local, que ofrezcan un análisis realista y amplio y que sea posible comparar
unos datos con otros. La información resulta de mayor utilidad cuando está
discriminada. La situación puede variar enormemente de una zona a otra de la
ciudad, y las repercusiones pueden ser muy diferentes en el caso de los niños
y de los adultos, de las niñas y de los niños, de los ricos y de los pobres, de los
grupos dominantes y de las minorías étnicas. Los principales riesgos para la
salud de los adolescentes, por ejemplo, suelen pasar inadvertidos debido a
que las estadísticas sobre la morbilidad o la mortalidad se refieren a grupos de
edad más amplios6. Para responder con justicia a las urgencias de un grupo
concreto, es indispensable establecer su identidad. Los datos deberían ser
ordenados según el lugar, la edad, el sexo, la religión, el origen étnico y la
posición socioeconómica.
Resulta de gran utilidad explorar, reunir y analizar las fuentes de
información existentes antes de comenzar una nueva actividad de recopilación
de datos que puede resultar onerosa. Los recientes estudios efectuados en
Accra y São Paulo han demostrado que las estadísticas existentes permiten
establecer una descripción minuciosa de las desigualdades en materia social y
medioambiental7. Un grupo en São Paulo, dirigido por Aldaiza Sposatti, utilizó
los datos existentes para establecer un “mapa de la exclusión social”, donde
se describía geográficamente la situación de los pobladores de la ciudad y que
sirvió de instrumento para realizar un proyecto práctico de microplanificación8.
Los organismos pueden estar dispuestos a colaborar en esta tarea si los
responsables reconocen los beneficios que todos pueden obtener mediante la
creación de un banco más completo de información.
Cayon, E. (1998),
Selected References on
Geographic Information
System (GIS) and Urban
Issues, Ibadan, Nigeria:
UNICEF Nigeria; y ODA
(1996), ‘Computers in
Urban Spatial Planning’,
ODA Urbanization, (2): 7-8.
6
Arrossi, S. (1996),
‘Inequality and Health in
Metropolitan Buenos Aires’,
Environment and Urbanization 8(2): 43-70.
7
Stephens, C., Akerman,
A., Avle, S., Borlina, P.,
Maia, P., Campanario, P.,
Doe, B. y Tetteh, D.
(1997), ‘Urban Equity and
Urban Health: Using
Existing Data to Understand
Inequalities in Health and
Environment in Accra,
Ghana and São Paulo,
Brazil’, Environment and
Urbanization, 9(1, abril):
181-203.
8
Dowbor, 1996, ob. cit.
Nota 3.
5
265
Recopilación y análisis de datos basados en la participación
Siempre que sea posible, la recopilación de datos debe contar con la participación
de las personas cuyas vidas están siendo analizadas. En los vecindarios más
pobres, donde existe una gran desconfianza de las autoridades y un alto
grado de movilidad, la participación puede servir para crear un análisis más
exacto. La recopilación y análisis de datos basados en la participación pueden
sentar las bases para debatir planes y medidas con los miembros de la comunidad
local, y deben incorporar siempre a los grupos más vulnerables, entre ellos las
mujeres y los niños. Durante los últimos diez años se han producido progresos
muy rápidos en el perfeccionamiento y la utilización de métodos participativos
para colaborar con las comunidades en la discusión de los problemas, la definición
de las prioridades, la recopilación y el análisis de datos y la formulación y
supervisión de medidas. Hay numerosos ejemplos que reflejan la utilización de
estos métodos con niños y adolescentes, especialmente en la recopilación de
información y opiniones que resultan de gran utilidad para entender su vida y
en las tareas de supervisión de la Convención.
Involucrar a
los niños en
las
investigaciones
Comprometer a los niños para que participen en las investigaciones
basadas en la acción es una manera efectiva de recopilar información, y
además fortalece la noción que tienen los niños sobre su propio mundo y los
prepara para una ciudadanía activa9. Como ocurre con otros grupos de edad,
existen consideraciones éticas importantes. Los niños tienen derecho a que la
información relativa a su situación se organice de manera responsable y objetiva,
a que se respete el abundante conocimiento de que ellos disponen sobre su
vida y a que se use en su favor y no en su contra. Teóricamente, las
investigaciones deben ir a la par de la acción. Si la recopilación de datos no se
continúa con medidas prácticas, es preciso dejarlo claro de antemano para
que los niños no tengan expectativas poco realistas.
Conseguir que la información esté al alcance de todos los interesados
El acceso a la información no puede limitarse a las personas que se encuentran
en el poder, sino que debe pertenecer a toda la comunidad como una de las
bases de la acción democrática. La información debe ser materialmente accesible
y comprensible para todos. Esto significa que es preciso buscar métodos
diferentes para presentar la información. En Uganda, por ejemplo, el gobierno
distribuye ejemplares de todos los estatutos jurídicos que se refieren a la
infancia, y también produce una versión que no incorpora la jerga jurídica.
También es preciso tener en cuenta las necesidades de los grupos que hablan
distintos idiomas y de las personas analfabetas.
Lograr que la
información
sea
comprensible
para todos
• Considerar como una prioridad la adquisición de nuevas tecnologías eficientes.
• Crear una red de información amplia y coordinada que cuente con la
colaboración de aliados locales y de los sistemas nacionales.
• Utilizar de manera efectiva la información existente.
• Crear indicadores que tengan en cuenta el contexto y sean pertinentes a
las metas del plan de acción local y de la Convención.
• Desestimar los datos a fin de hacer un análisis realista de la situación de
todos los grupos.
Hart, R. (1997), Children’s
Participation: The Theory
and Practice of Involving
Young Citizens in Community
Development and Environmental Care, Londres:
Earthscan/UNICEF;
Nieuwenhuys, O. (1997),
‘Spaces for the Children of
the Urban Poor: Experiences
with Participatory Action
Research (PAR)’, Environment and Urbanization,
9(1): 233-249.
9
266
• Utilizar métodos participativos para definir los problemas y la recopilación y
análisis de los datos locales.
• Conseguir que la información esté al alcance de todos y sea comprensible.
ESTRUCTURAS Y PROCESOS EFECTIVOS DE GOBIERNO
Para que los gobiernos locales desempeñen una labor eficaz en el cumplimiento
de los derechos de la infancia, a pesar de sus limitaciones en materia de
fondos y de capacidad, deben coordinar y analizar de manera crítica sus
propias funciones y procesos, y crear nuevas alianzas e incluso nuevas
estructuras.
Beall, J. (1996), Urban
Governance: Why Gender
Matters, Gender in
Development Monograph
Series, PNUD.
11
Women Legislators in
Action (1998) 3(2): 7.
12
Hodgkin, R. y Newell, P.
(1996), Effective Government Structures for
Children, Londres:
Gulbenkian Foundation.
10
Organismos gubernamentales que sean realmente representativos
Los organismos locales responderán de manera más efectiva a las
preocupaciones de todos los pobladores si incluyen entre su personal a
representantes de los grupos marginados o excluidos. Las políticas de
contratación de los organismos y los departamentos gubernamentales deberían
asegurar que las mujeres, las minorías y los pobres estén bien representados
en todas las esferas del funcionariado local. Es necesario crear un programa
de capacitación para que los miembros de los grupos excluidos puedan competir
razonablemente por los distintos puestos de trabajo.
Políticas en
materia de
contratación
Los miembros elegidos del gobierno local son en teoría representativos,
pero una serie de nociones muy enraizadas sobre las funciones sociales hace
que la mujer esté escasamente representada, a pesar de las contribuciones
fundamentales que puede ofrecer10. En respuesta a la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre la Mujer, celebrada en 1995 en Beijing, en algunos
países se efectuaron cambios significativos para asegurar una representación
más equilibrada. En Ghana, se ha presentado una propuesta para asegurar
que 40 % de las candidaturas parlamentarias y 40 % de los nombramientos
gubernamentales en las esferas de distrito y de comité, sean mujeres, y la
medida está a la espera de la aprobación por parte del parlamento1 1.
• Alentar la representación oficial de la mujer, los jóvenes y otros grupos
vulnerables en el gobierno local, si es posible por medio de cuotas; y crear
políticas de contratación para los organismos de gobierno que garanticen la
representación de estos grupos.
Evaluar las funciones y las prácticas de cada uno de los organismos
En este libro se han señalado numerosas medidas que los diferentes organismos
locales pueden tomar para satisfacer los derechos de la infancia. En lugar de
responder a este tipo de medidas de manera parcial y mediante la modificación
de los programas destinados a los niños y a las familias, cada uno de los entes
debería comenzar un análisis amplio de sus funciones y prácticas a la luz de la
Convención. Este proceso puede producirse, incluso, en las asociaciones que
no tienen una relación directa con las cuestiones de la infancia. Un pequeño
grupo de trabajo dentro de cada uno, en colaboración con profesionales expertos
en los derechos de la niñez y en las necesidades de desarrollo (tal vez un
miembro del comité local que supervisa los derechos de la infancia puede
analizar de manera efectiva las prácticas del organismo). Las declaraciones
que tengan en cuenta los asuntos de la infancia deberían convertirse en un
elemento permanente en la planificación y evaluación de las iniciativas de
todos los organismos12.
Declaraciones
que tengan en
cuenta la
cuestión de la
infancia
267
• Crear procesos de análisis y evaluación entre los diferentes organismos
con el apoyo de profesionales expertos en los derechos y las necesidades
en materia de desarrollo de los niños y adolescentes.
• Incorporar declaraciones que tengan en cuenta la cuestión de la infancia
como parte de los estudios habituales sobre el impacto de los temas
sociales y medioambientales en las tareas de planificación de las iniciativas
de todos los organismos.
Alcanzar una coordinación entre los organismos y entre los municipios
La prestación de servicios en las zonas urbanas ha sido, por lo general, una
actividad sectorial. Sobre todo cuando la prestación ha sido privatizada, o
asignada a instituciones públicas independientes (como las juntas paraestatales
o provinciales), se suele caer en una fragmentación cada vez mayor. En
muchas ciudades, la prestación se encuentra también fragmentada
geográficamente debido a que las regiones urbanas suelen estar divididas en
forma administrativa entre muchos gobiernos locales, cada uno de los cuales
quiere poner en práctica su propia política y su propio programa de inversiones.
Existen razones poderosas que invitan a utilizar enfoques más integrados en la
prestación de los servicios y su regulación.
Respuestas
integradas a
las
necesidades
de los niños
La respuesta de la sociedad a los niños y adolescentes debería reflejar
un hecho muy concreto: que sus urgencias se resuelven mejor de una manera
integrada. Las prioridades de un niño de corta edad en materia de atención
sanitaria, nutrición, apoyo al desarrollo y una crianza segura no pueden separarse
una de otra. Tampoco es posible aislar la importancia de recibir atención sanitaria
de un adolescente, de su necesidad de obtener educación sobre la sexualidad
y sobre la prevención del abuso de drogas, o de recibir formación profesional y
colocación en el trabajo. También hay razones económicas que apoyan la
coordinación de la prestación. Los recursos limitados se pueden utilizar de
manera más efectiva si se comparten, y si se elimina una duplicación onerosa
de servicios. Anteriormente se mencionó el ejemplo de Soweto, en Sudáfrica,
donde una evaluación de la prestación de la atención sanitaria reveló que cinco
organismos diferentes participaban en aspectos distintos de la prestación,
cuyas labores se superponían unas a otras.
Hay muchas iniciativas que posibilitan una mejor coordinación, entre
ellas la creación de organismos metropolitanos de planificación y desarrollo, la
creación de sistemas de dos niveles de gobierno local (municipal y metropolitano),
la cooperación entre los municipios (por ejemplo, compartiendo bienes de
capital y servicios profesionales), y la combinación de diferentes municipalidades.
Por ejemplo, San Salvador abarca una zona metropolitana de trece
municipalidades integradas. El Consejo de Alcaldes de la zona metropolitana
ofrece los mecanismos que permiten la coordinación de los gobiernos
municipales13. La reproducción de estas iniciativas en otros lugares puede
ofrecer muy buenos resultados, pero también puede toparse con importantes
obstáculos14. En los últimos años, se ha hecho muy poco hincapié en la creación
de organismos dotados del poder para asegurar la coordinación y en cambio
se ha prestado mayor atención a la creación de procesos que alientan la
coordinación, como el sistema SIG.
La coordinación de servicios se debe producir de manera sistémica,
pero puede también implantarse de manera efectiva a pequeña escala. En
Manila, los trabajadores sociales encargados de los niños de la calle de
determinada comunidad recibieron fondos del UBSP (Programa Urbano de
Servicios Básicos) para abordar asuntos que, por lo general, no se incluyen en
Lungo, M. (1997),
‘Governance, Urban
Development Plans and
Sustainability in Central
American Cities’, documento
presentado en la GURI
Conference on Governance
in Action: Urban Initiatives
in a Global Setting.
14
Davey, K. (1992), ‘The
Structure and Functions of
Urban Government: the
Institutional Framework of
Urban Management’,
Birmingham, Development
Administration Group,
University of Birmingham.
13
268
sus programas, como la mejora de la comunidad y cuestiones sobre la
subsistencia15. Los trabajadores de enlace con la comunidad pueden ayudar a
coordinar los servicios de los organismos en el plano local y los centros
comunitarios pueden servir como base para la prestación de servicios locales
integrados.
Un enfoque para asegurar la coordinación de los servicios para los
niños es la creación de un organismo separado dedicado a los asuntos de la
infancia. (Esta iniciativa no debe confundirse con los grupos que supervisan los
derechos de la infancia.) Se corre el riesgo, sin embargo, de que la existencia
de una agencia de este tipo desvíe la atención sobre la infancia, al eliminar la
responsabilidad que tienen otros departamentos16. Las organizaciones dedicadas
en exclusivo a las cuestiones de la infancia dependen, para que sean eficaces,
de la calidad y el compromiso de su personal, y su efectividad está limitada por
su libertad política y administrativa para actuar. Un sistema amplio de
concientización sobre los derechos de la infancia tiene más posibilidades de
obtener resultados.
• Evaluar las necesidades locales en todas las zonas, e identificar duplicaciones
o defectos en la prestación.
• Fortalecer la coordinación entre los organismos por medio del acceso
conjunto a la información y una colaboración en la planificación, y asegurar
que las metas y las políticas de los diferentes organismos son compatibles
unas con otras, con la Convención y con el plan de acción local.
15
2.
Porio, 1994, ob. cit. Nota
Hodgkin y Newell, 1996,
ob. cit. Nota 12.
17
Dowbor, L. (1998),
‘Decentralization and
Governance’, Latin
American Perspectives,
25(98): 28-44.
18
Espinosa, L. y López
Rivera, O. A. (1994),
‘UNICEF’s Urban Basic
Services Programme in
Illegal Settlements in
Guatemala City’, Environment and Urbanization,
6(2): 9-31.
19
Satterthwaite, D. (1998),
‘Can UN Conferences
Promote Poverty Reduction? A Review of the
Habitat II Documents in
Relation to their Consideration of Poverty and the
Priority they give to
Poverty Reduction’,
Washington DC: Woodrow
Wilson International Center
for Scholars.
16
Crear nuevas alianzas
Es importante trascender la coordinación entre los organismos y alentar una
gama amplia de alianzas entre grupos diversos. En teoría, cuando todos los
aliados combinan sus esfuerzos, es posible alcanzar un consenso sobre
problemas fundamentales, compartir los recursos y alcanzar mejores resultados.
Los aliados que deben participar habitualmente en las actividades urbanas y
comunitarias incluyen los organismos gubernamentales en todos los planos,
los partidos políticos y los sindicatos, las organizaciones empresariales y culturales,
las instituciones académicas, las organizaciones comunitarias, los grupos
minoritarios y los medios de difusión17. En Ciudad de Guatemala, una importante
novedad institucional para mejorar las condiciones de los asentamientos
marginales fue la creación de un Comité para Atender a las Poblaciones de
Zonas Precarias (Coinap), que incorporó a representantes de más de veinte
instituciones públicas y privadas, entre ellas varios ministerios nacionales, los
gobiernos locales de Ciudad de Guatemala, universidades locales, ONG y
organismos de asistencia y representantes de organizaciones de las comunidades
donde se llevaban a cabo los proyectos18. Es preciso alentar el establecimiento
de alianzas entre los diferentes partidos políticos y estos grupos, a fin de que
los avances no se interrumpan cuando haya cambios en el gobierno.
Una alianza
en Ciudad de
Guatemala
Puede resultar difícil que las alianzas entre grupos con niveles diferentes
de poder resulten fructíferas. Cuando los derechos de los grupos más débiles,
como las mujeres, los niños, los grupos de bajos ingresos y las minorías no
están protegidos por medio de leyes aplicadas con eficacia, existen pocos
incentivos para que los grupos poderosos de intereses creados establezcan
alianzas con ellos. Si así lo hacen, es muy poco probable que los clanes más
poderosos se acomoden a las iniciativas de conglomerados que tienen muy
poca fuerza cuando se trata de negociar compromisos19.
269
• Crear alianzas entre los organismos gubernamentales de todas las esferas,
las organizaciones sociales, los partidos políticos y los sindicatos, las
organizaciones empresariales y culturales, las instituciones académicas, los
grupos minoritarios y los medios de comunicación.
• Alentar alianzas entre los diferentes partidos, para que los cambios en el
gobierno no interrumpan los avances.
• Alentar la eficacia de los grupos con escaso poder por medio de leyes
firmes y aplicadas con eficacia que protejan sus intereses.
Incorporar a los niños como aliados
Un informe reciente ofrece datos muy sólidos que revelan una alejamiento
cada vez mayor de los jóvenes con respecto a la política y el proceso
democrático en muchos países, al tiempo que presenta pruebas sobre los
beneficios de conceder a los niños más responsabilidades en esta esfera20.
Recientemente, en algunos países se han llevado a cabo actividades coordinadas
para incorporar a los niños y a los jóvenes en los procesos de planificación y
promoción en el ámbito urbano, sobre todo en Europa. En Francia hay alrededor
de mil consejos municipales compuestos por niños y jóvenes, que se reúnen
de manera periódica para analizar cuestiones específicas del ámbito local, y
para formular y mejorar recomendaciones que después se presentan al alcalde.
A menudo un representante del gobierno local actúa en estas reuniones como
consejero, pero en muchos casos los niños prefieren organizarse por su cuenta
y solicitar asistencia técnica sólo cuando la necesitan. En algunas oportunidades,
los consejeros juveniles participan en diversas comisiones de gobierno local.
Estos consejos han obtenido una conquista importante al crear un proceso de
diálogo entre los niños y las autoridades locales, y han mejorado de maneras
diferentes la calidad de sus ciudades y otros centros urbanos21. Los miembros
de los consejos se eligen generalmente en las escuelas, pero este modelo
puede modificarse a fin de incluir a niños y jóvenes que no están incorporados
en el sistema escolar oficial. Un objetivo importante debe ser alentar a todos
los organismos institucionales dedicados a la infancia, desde las escuelas a los
clubes juveniles, a que fomenten una política más integradora y participativa
en el seno de sus instituciones, a fin de poder contribuir de manera realista con
los representantes de los organismos de gobierno local.
Los ejemplos que revelan la participación de los niños y jóvenes en el
gobierno local no se limitan a Europa. En Rosario, Argentina, se ha creado con
el apoyo de UNICEF un consejo municipal de niños que participan de manera
activa en todas las decisiones que afectan la reorganización de los modelos de
tráfico y el diseño de los espacios verdes. En India se han efectuado diversos
experimentos con Panchayats de niños, que actúan como organismos
complementarios de los Panchayats compuestos por adultos, que son
organismos de gobierno local. Un ejemplo más notable es el aumento en la
representación de niños que participan en los debates municipales y en el
proceso de toma de decisiones en Colombia, una de las consecuencias del
Movimiento de los Niños en pro de la Paz22. Lamentablemente, en el momento
en que este libro se escribe no se ha producido ningún análisis comparativo de
estos experimentos.
Hodgkin y Newell, 1996,
ob. cit. Nota 12.
21
Hart, 1997, ob. cit. Nota
9.
22
Cameron, S. (1998),
Making Peace with Children,
UNICEF Colombia.
20
Una preocupación para cualquier municipalidad que trata de incorporar
a los niños y a los adolescentes de esta manera es la amplitud en que sus
progenitores y otros adultos disponen de una capacidad de participación similar.
Si no existe una amplia cultura de participación, es muy probable que la
participación de los niños no se tome en serio. No es posible esperar que los
270
adultos apoyen el derecho de los niños y jóvenes a participar si sus propios
derechos en esta esfera no se tienen en cuenta.
• Crear sistemas para incorporar a los niños y a los adolescentes en el
proceso de toma de decisiones municipales, a partir de su participación
democrática en organizaciones comunitarias, escuelas y clubes infantiles y
juveniles.
Lansdowne, G. (1997),
‘Ombudswork for Children’,
Innocenti Digest, (3).
24
Hodgkin y Newell, 1996,
ob. cit. Nota 12.
23
Nuevas estructuras para supervisar los derechos de la infancia
La Convención exige que se tengan en cuenta los intereses superiores del niño
en todas las decisiones que les afectan, entre las que se debe incluir, directa o
indirectamente, la mayoría de las decisiones que se asignan en la esfera local.
Pero los niños y adolescentes tienen muy poco poder social, político o económico.
Por ello resulta esencial que haya organismos que puedan supervisar las
actividades del gobierno local y de sus aliados para analizar sus repercusiones
sobre los niños y su aceptación de los derechos de la infancia. La creación de
este tipo de organismos muestra una voluntad de rendir cuentas por parte de
las autoridades.
Varios modelos pueden servir para esta función, desde defensores de
la infancia que actúen como promotores y supervisores de los derechos de la
infancia, hasta comités que aseguren que en las actividades del gobierno local
se tengan en cuenta los intereses del niño23. La gama de responsabilidades y
el poder puede variar de una situación a otra, e incluir algunos de los elementos
siguientes:
• tratar de concientizar a la opinión pública;
• evaluar la situación de los niños;
• asegurar que los intereses de la infancia se reflejan en las disposiciones,
normas, asignaciones presupuestarias y decisiones de política;
Diversos
modelos
Gama de
responsabilidades
• supervisar las prácticas de las instituciones, grupos y organizaciones
responsables de la infancia;
• promover la comunicación entre los diversos organismos y asociaciones
responsables de la infancia;
• ofrecer a los niños de sus familias un canal directo de información o asistencia
jurídica.
En algunos casos, el gobierno nombra a los responsables de este tipo
de entidades y financia sus actividades. En otros casos se trata de organismos
completamente independientes. Trabajar dentro del sistema ofrece, sin duda,
diversos beneficios, al tiempo que promueve una capacidad de autoevaluación
entre los miembros del gobierno. Pero la independencia resulta a menudo
esencial para asegurar la objetividad. Es preciso sopesar las realidades políticas
de cada ciudad a fin de crear la solución local más efectiva para supervisar el
cumplimiento de los derechos de la infancia, pero los gobiernos locales deben
reconocer el valor constructivo que se deriva de la supervisión y la evaluación
efectuada por asociaciones verdaderamente independientes. Algunos países
han establecido sistemas paralelos. En Namibia, por ejemplo, se ha creado
una división de asuntos de la infancia en el plano nacional dentro del Ministerio
de Vivienda y Gobierno Local. Pero la Constitución dispone también el
nombramiento de un defensor independiente con la capacidad de denunciar la
conculcación de los derechos de la infancia24.
¿Independientes o nombrados por el
gobierno?
271
El sistema de Consejos de tutela que impera en Brasil es un modelo
excelente para definir muchas funciones de estos organismos de supervisión.
Todas las municipalidades tienen la obligación jurídica de crear diversos consejos
de tutela, según la población infantil y el tamaño del territorio. Estos consejos,
cada uno de ellos compuestos por cinco profesionales que forman parte de la
comunidad y tienen experiencia con la infancia, trabajan estrechamente con
las familias y los organismos públicos, y tratan de facilitar las relaciones entre
ambos. Tienen la responsabilidad de gestionar los casos de niños necesitados,
en peligro, o en conflicto con la ley, y de encontrar el mejor sistema posible de
asistencia para ellos. Los niños, las familias, los maestros, los trabajadores
sociales y otros funcionarios pueden dirigirse directamente a los miembros de
estos consejos para que intervengan en situaciones concretas. Los consejos
colaboran también, estrechamente, con los gobiernos municipales, ofreciéndoles
orientación sobre las asignaciones presupuestarias y cualquier plan de acción
que afecte a la infancia25. Hasta 1994, 1.500 de los 4.485 distritos de Brasil
habían establecido estos consejos26.
Los Consejos
de tutela en
Brasil
APOYAR LAS ACTIVIDADES DE LA
COMUNIDAD Y FOMENTAR LA CIUDADANÍA
Hemos descrito cómo, ante la capacidad limitada de los gobiernos, muchas de
las iniciativas que afectan en mayor medida la vida de los niños y de sus
familias, se producen fuera de la esfera de gobierno oficial. Es fundamental
que los gobiernos locales alienten este tipo de iniciativas y colaboren con ellas.
Una relación estrecha y de apoyo mutuo permite llegar a soluciones creativas,
adaptarse rápidamente a las situaciones cambiantes y hacer una gestión
transparente. Sin este tipo de relaciones, los procesos de gobierno corren el
peligro de ser remotos, ineficaces e incluso corruptos, factores que afectarán
la cultura de toda la ciudad. Algunas comunidades han sido capaces de
organizarse por su cuenta, pero, en muchos casos, la participación comunitaria
exige un apoyo exterior, y el gobierno local puede desempeñar un papel
significativo en este ámbito, no sólo cuando se trata de asegurar la participación
política de los pobladores, sino también cuando se apoya la integración social y
económica de todos.
Crear vínculos entre las comunidades y el gobierno oficial
Incluso cuando el gobierno local está bien organizado y las comunidades tienen
fuerza propia, si no hay una buena comunicación entre ambos estamentos,
puede ocurrir que las actividades del gobierno en favor de las comunidades
estén concebidas de una manera deficiente, y que las actividades de la
comunidad no reciban el apoyo adecuado. Por lo general, los representantes
electos del gobierno municipal actúan de vehículo de comunicación entre los
ciudadanos y las autoridades locales. En la mayoría de los casos, las zonas
que los funcionarios electos representan suelen ser mayores que el vecindario,
la unidad auténtica de gobierno local. Una forma de fortalecer los vínculos es
que cada vecindario tenga uno o más concejales electos.
Las autoridades pueden también analizar la posibilidad de utilizar personas
de enlace con la comunidad para asegurar la comunicación entre los grupos
comunitarios y las estructuras formales del gobierno local, y para trabajar
estrechamente con los representantes electos cuando sea el caso. Estos
individuos pueden ofrecer información sobre los organismos gubernamentales,
los procedimientos burocráticos y los recursos financieros. Pueden servir como
promotores comunitarios ante los organismos municipales y otro tipo de
organismos públicos, y pueden alentar la coordinación entre diversas
organizaciones ciudadanas y los diferentes organismos gubernamentales que
Funcionarios
de enlace con
la comunidad
Rizzini, I., Munhoz, M y
Galeano, L. (1992),
Childhood and Urban
Poverty in Brazil: Street and
Working Children and their
Families, Florencia, Italia:
UNICEF.
26
Penne Firme, T. (1994),
‘Meeting At-risk Children
where they Get Together’
en Asquith, S. y Hall, M.
(eds) Justice for Children,
Dordrecht: Marinus Nijhoff.
25
272
actúan en el ámbito de la comunidad. Pueden asistir a reuniones comunitarias
y supervisar el desarrollo local por medio de la observación y de debates no
estructurados con todos los sectores de la colectividad. Una relación permanente
entre estos trabajadores y una comunidad determinada puede fomentar
cambios en el gobierno local. Por supuesto, se necesita un sistema de
contrapesos y salvaguardias para asegurar que el funcionario de enlace no
reproduzca o refuerce esquemas de control político basados en los intereses
creados de grupos reducidos.
Varios ejemplos reflejan la creación de puestos de este tipo. En Lusaka,
Zambia, Danida/CNUAH patrocina un programa de capacitación para funcionarios
municipales encargados de hacer esta labor de enlace entre la municipalidad y
las comunidades, especialmente en temas relacionados con la renovación de
zonas de ocupantes sin título27. En Nasik, India, el Programa de Servicios
Básicos Urbanos para los Pobres (UBSP, según sus siglas en inglés) incluye
una célula en el gobierno municipal cuyos empleados son organizadores
comunitarios a cargo de las tareas de enlace entre el gobierno municipal y
voluntarios residentes en las comunidades. Estos organizadores hacen visitas
frecuentes a las comunidades, y en reuniones mensuales con los voluntarios
fomentan la movilización, la participación, la capacitación, la supervisión, la
evaluación y la prestación de un apoyo municipal auténtico a la gestión
comunitaria28.
Muchos vecindarios de bajos ingresos han establecido sus formas de
gobierno representativo, en las cuales una serie de dirigentes electos desempeña
una función fundamental en la representación de los puntos de vista de la
“comunidad” en negociaciones con autoridades municipales, con instituciones
estatales y otros organismos externos (por ejemplo, entidades de financiación).
Los organismos externos deben mostrar su sensibilidad para no menoscabar
este tipo de mecanismos. Muchas autoridades locales reconocen la necesidad
de cooperación, y en algunos casos los representantes de las organizaciones
vecinales actúan en el marco de la estructura oficial del gobierno local, como
los Barangay Captains y los ejecutivos de los centros urbanos en Filipinas29.
Por otra parte, un dirigente local puede representar sólo un determinado bloque
de poder en lugar de los intereses de la comunidad en general. Las autoridades
deben estar al tanto de estas cuestiones y, al tiempo que responden a las
estructuras existentes, tienen que asegurar que existe una representación de
todos los sectores y que cualquier situación de conflicto quede resuelta.
Algunas ciudades han introducido métodos directos para mejorar las
comunicaciones entre los vecindarios de la ciudad y los organismos de gobierno.
En Cali, Colombia, a comienzos del decenio de 1990, todas las semanas se
llevaba a cabo una reunión pública de dos horas de duración en una de las
veinte comunas, con participación del alcalde, su gabinete y los dirigentes
locales. El programa era lo suficientemente flexible como para que se pudieran
presentar cuestiones pertinentes30. Estas medidas son un intento provechoso
de mejorar el acceso al gobierno municipal, pero no deben considerarse como
un sustituto de otro tipo de relaciones oficiales. Una reunión cada veinte semanas,
aunque puede resultar valiosa, no puede sustituir la comunicación y el enlace
diarios.
• Asegurar que los representantes oficialmente elegidos para el gobierno de
la ciudad representen el ámbito vecinal.
• Analizar el nombramiento de un funcionario de enlace comunitario capacitado
para ser vínculo entre los organismos de gobierno y cada uno de los
vecindarios.
Dirigentes
comunitarios
electos
Vanderschueren, F.,
Wegelin, E. y Wekwete, K.
(1996), Policy Programme
Options for Urban Poverty
Reduction, Washington DC:
Banco Mundial/Programa de
Gestión Urbana.
28
Mehta, M. (1993),
Convergence in UBSP: An
Exploratory Study of Nasik
and Aligarh, patrocinado
por el UNICEF en noviembre
de 1993.
29
Davey, 1992, ob. cit.
Nota 14.
30
Guerrero, R. (1993),
‘Cali’s Innovative Approach
to Urban Violence’, The
Urban Age, 1(4): 17.
27
273
• Reconocer e incorporar a los dirigentes vecinales elegidos de manera
extraoficial.
• Celebrar reuniones públicas y periódicas entre los funcionarios del gobierno
y los miembros de la comunidad.
Fomentar soluciones participativas e integradoras
Crear un gobierno basado en la participación requiere buscar maneras para
que las decisiones que se tomen se acerquen en lo posible a los intereses de
las personas afectadas. Pero pocas veces el gobierno local exhorta a sus
ciudadanos a que contribuyan a la definición de las necesidades, las prioridades
y las soluciones. Incluso muchas ONG carecen de mecanismos que permitan
la participación en las actividades y en los procesos, a menudo debido a las
condiciones que les imponen los organismos de financiación, y como
consecuencia de ello pueden dar una imagen tan poco responsable y tan
manipuladora como la que ofrecen algunas autoridades locales. Pero algunas
ONG que desempeñan su labor en las zonas urbanas del hemisferio sur han
establecido modelos excelentes de apoyo en comunidades de bajos ingresos
y han contribuido a fortalecer organizaciones comunitarias bien organizadas y
sus respectivas federaciones como, por ejemplo, el caso de la ONG de India,
Sparc, que trabaja con la National Slum Dwellers Federation de India y Mahila
Milan (una federación de colectivos de mujeres); y la ONG de Sudáfrica,
People´s Dialogue, que colabora con la Homeless People´s Federation, también
de Sudáfrica31. Los gobiernos locales deberían extraer conclusiones del éxito
de estas fructíferas alianzas.
Uno de los experimentos más importantes en materia de participación
comunitaria en la toma de decisiones ha sido la incorporación de “actividades
presupuestarias participativas” en muchas ciudades de Brasil. Por medio de
este enfoque, una proporción del capital de la ciudad se asigna a inversiones
seleccionadas por cada vecindario mediante la formulación de prioridades en
debates comunitarios32. La función de las autoridades municipales consiste
simplemente en poner a disposición de los participantes la información necesaria,
sin tomar ninguna decisión. En Santo André, una ciudad de 620.000 habitantes
cerca de São Paulo, dieciocho distritos diferentes celebran reuniones en las
cuales se someten a votación las prioridades para los vecindarios y toda la
ciudad. Debido a una disminución del empleo en las industrias durante los
últimos años, la ciudad atraviesa una crisis financiera y los pobladores participan
en los debates destinados a reducir los gastos cuando sea necesario. Esta
disposición explícita de incluir a los miembros de la comunidad en las decisiones
relacionadas con el gasto ha generado un alto nivel de asistencia y participación.
Uno de los resultados directos de esta democratización de la inversión ha sido
la distribución de fondos para la conservación de plazas públicas, el alumbrado
callejero, zonas recreativas y otras formas de mejora de los vecindarios que
han reforzado la seguridad y la calidad de vida de los pobladores locales33.
En su descripción del acertado sistema de asignación participativa de
presupuestos de Porto Alegre, Navarro señala que el proceso ha servido para
capacitar de manera efectiva a cientos de ciudadanos que participan en el
proceso de toma de decisiones, teniendo en cuenta no sólo las necesidades
de los vecindarios que representan, sino de la ciudad en su conjunto. También
ha generado un control más estricto de las finanzas municipales y un sistema
de presión permanente sobre el rendimiento gubernamental34.
Incluso cuando existen mecanismos efectivos para incorporar a los
pobladores locales, la integración sigue siendo muy importante. Resulta fácil
hablar de “la comunidad” como si fuera una entidad homogénea, compuesta
Bolnick, J. (1996),
‘uTshani Buyakhuluma (the
Grass Speaks); Peoples’
Dialogue and the South
African Homeless Peoples’
Federation, 1993-1996’,
Environment and Urbanization, 8(2): 153-170; y
Patel, S. (1996), SPARC
and its Work with the
National Slum Dwellers
Federation and Mahila
Milan, India, Londres: IIED.
32
Boscio, R. P. (1997),
‘Democratic Governance
and Participation: A Tale of
Two Cities’, documento
presentado ante la GURI
Conference on Governance
in Action: Urban Initiatives
in a Global Setting, Centre
for Urban and Community
Studies, Universidad de
Toronto, Toronto; Paixao
Bretas, P. R. (1996),
‘Participative Budgeting in
Belo Horizonte: Democratization and Citizenship’,
Environment and Urbanization, 8(1 de abril).
33
Prefeitura Municipal de
Santo André (1998),
Integrated Strategies for
Urban Poverty Reduction,
Santo André, Oficina del
Alcalde.
34
Navarro, Z. (1998),
‘Affirmative Democracy and
Redistribution
Development: the Case of
Participatory Budgeting in
Porto Alegre, Brazil (19891997)’, presentación en el
seminario: Programas
sociales, pobreza y
participación ciudadana,
marzo 12-13, 1998,
Cartagena, Colombia,
patrocinado por el Banco
Interamericano de
Desarrollo.
31
274
de personas con las mismas necesidades y poderes y similares metas y
valores. Pero la mayoría de las comunidades son complejas y polifacéticas, y
sus habitantes tienen a menudo intereses contradictorios, diferencias
considerables de ingresos, un acceso distinto a los recursos, al poder y al
apoyo social, diferentes lealtades y un amplio grado de intereses personales.
Algunos grupos afrontan dificultades más extremas debido a la discriminación.
No es posible dar por sentado que la atención a las necesidades de “la
comunidad” resuelva realmente las urgencias de las personas más vulnerables.
De hecho, es posible que ocurra lo contrario. Las mujeres y las niñas, por
ejemplo, pueden ser las más interesadas en mejorar el abastecimiento de
agua debido a que afecta su carga de trabajo. Sin embargo, existen a menudo
fuertes restricciones sociales que dificultan su capacidad para defender sus
intereses u organizarse. Las autoridades locales, conscientes de las
complejidades de la dinámica comunitaria, deben encontrar formas para
promover la participación de grupos que podrían afrontar la discriminación o la
exclusión. Deberían dejar claro que favorecen la colaboración con grupos
comunitarios verdaderamente integradores, o que representen los intereses
de grupos excluidos. Los programas que se dirigen específicamente a estos
grupos, como UBSP de India, concebido para promover los intereses de las
mujeres pobres y de los niños, pueden resultar fundamentales.
También existen diferencias en el grado en que los habitantes están
dispuestos a invertir su tiempo en las iniciativas comunitarias. Las personas
que pagan un alquiler y quienes viven de manera temporal en un vecindario
suelen tener menos interés en la participación que los propietarios del lugar en
donde viven. Los adultos sin niños suelen participar en un grado menor en las
cuestiones que afectan la mejora de las escuelas y de las guarderías. Las
familias con los ingresos más bajos y menos estables suelen tener dificultades
para encontrar el tiempo necesario a fin de contribuir a las iniciativas comunitarias.
A veces puede resultar muy difícil promover soluciones participativas.
Cuando los pobladores locales están acostumbrados a las decisiones que
emergen desde arriba, resulta muy difícil promover una “gestión comunitaria”
democrática. Cuando las estructuras políticas se basan en relaciones de grupos
de poder, las posibilidades de una acción comunitaria integradora suelen quedar
reducidas. En muchos vecindarios de bajos ingresos, una larga historia de
manipulación política y promesas incumplidas por parte de los organismos
externos y las instituciones no favorece el tipo de acción comunitaria que sirva
para ayudar a satisfacer los derechos de la infancia35. Crear una cultura
verdaderamente participativa implica una promoción de la educación, la
comunicación y el compromiso real.
Obstáculos a
la
participación
• Informar a todos los grupos, entre ellos las mujeres y los niños, sobre la
democracia participativa, la resolución de conflictos y la ciudadanía.
• Promover una cultura participativa en el marco de las comunidades apoyando
a aquellas organizaciones que sean democráticas e integradoras.
• Crear mecanismos para la representación efectiva de los miembros más
vulnerables y excluidos de la comunidad.
Apoyo práctico a la planificación social
Cuando la planificación y la toma de decisiones sobre asuntos locales se produce
en el ámbito de la comunidad, hay más posibilidades de que se evalúen con
exactitud las necesidades, que las soluciones reflejen las preferencias locales y
que haya un mayor interés en llevar a cabo las tareas de seguimiento para el
Hardoy, A., Hardoy, J. E.
y Schusterman R. (1991),
‘Building Community
Organization: the History of
a Squatter Settlement and
its own Organizations in
Buenos Aires’, Environment
and Urbanization, 3(2,
octubre): 104-120.
35
275
mantenimiento y la gestión. Es posible que la participación de los miembros de
la comunidad de esta manera requiera un tiempo excesivo y resulte ineficiente,
pero la experiencia ha demostrado que puede resultar de gran utilidad. Ya
hemos analizado el proceso de planificación de un proyecto destinado a resolver
los problemas de tráfico en Leicester, Gran Bretaña. Evaluaciones posteriores
demostraron que la participación de los pobladores ahorró tiempo y dinero a la
ciudad. El proceso generó también un mayor apoyo comunitario al gobierno
local y a las políticas públicas3 6.
Una planificación apropiada debe comenzar por identificar la cuestión y
crear una coalición que incluya a los individuos o los grupos con mayores
implicaciones en el tema. Ya hemos analizado la importancia que tiene la
identificación de los problemas y la recopilación de datos sobre la base de la
participación como primera medida ante la evaluación de cualquier necesidad.
Incluso las comunidades bien organizadas pueden hacer uso de asistencia
técnica a fin de mejorar sus procesos participativos de planificación. Mediadores
o planificadores capacitados (tal vez la persona de enlace con la comunidad)
pueden colaborar con los grupos para que trabajen de una manera productiva
según diversos métodos. Un sistema que ha resultado de gran utilidad es el
levantamiento de mapas, no sólo para recopilar información de los miembros
de la comunidad y buscar soluciones alternativas, sino también para ofrecer
ideas de una manera accesible a ésta. Sobre la base de un análisis común de
una situación, ya sea la evaluación del abastecimiento de agua o del uso de los
espacios recreativos, un grupo puede hacer un análisis crítico de un problema
y analizar las soluciones prácticas que se pueden aplicar. Si este proceso de
grupo se lleva a cabo con una información adecuada sobre el apoyo disponible,
es posible que los miembros de la comunidad propongan sugerencias viables
para alcanzar una mejora. En los casos en que haya diferentes intereses y
puntos de vista, los grupos podrían trabajar de forma separada al comienzo, a
fin de articular sus preocupaciones concretas. La forma en que se tomen las
decisiones finales dependerá de que la práctica sea aceptable en el plano local.
Sin embargo, es preciso alentar a las comunidades a que sopesen las opiniones
de todos los grupos. Un comité representativo puede preparar una síntesis de
las informaciones y las recomendaciones para presentárselas a la comunidad.
Después de un análisis franco entre los miembros de la colectividad, podría ser
necesario revisar las recomendaciones a fin de lograr un consenso aceptable
sobre las cuestiones.
• Capacitar a los organizadores comunitarios en técnicas concebidas para
promover una planificación participativa efectiva (véase la lista de recursos).
Apoyar la gestión basada en la comunidad
Hay algunos ejemplos excelentes de comunidades de bajos ingresos que han
alcanzado la capacidad de mantener y gestionar infraestructuras y servicios.
Entre ellos se encuentra el programa de construcción y gestión de desagües
de Orangi, en Karachi37; el sistema de abastecimiento de agua en El Mezquital,
en Ciudad de Guatemala, gestionado por los pobladores locales38; el centro de
guardería y desarrollo infantil del barrio San Jorge de Buenos Aires39. Las
organizaciones comunitarias pueden desempeñar un papel importante en la
planificación, instalación y gestión de infraestructuras y servicios en muchas
zonas40.
Aunque las comunidades de bajos ingresos rechazarán cualquier intento
de las autoridades locales de transferirles la responsabilidad del mantenimiento
y la gestión, es posible que respondan de manera positiva a la creación de
alianzas reales por medio de las cuales las autoridades y las organizaciones
comunitarias colaboren para mejorar la prestación de servicios y su conservación.
Los grupos comunitarios deberían recibir del gobierno local el mismo respeto
Identificación
y análisis de
los problemas
Obtener un
consenso
Adams, E. y Ingham, S.
(1998), Changing Places:
Children’s Participation in
Environmental Planning,
Londres: The Children’s
Society.
37
Hasan, A. (1997),
Working with Government:
The Story of the Orangi
Pilot Project’s Collaboration
with State Agencies for
Replicating its Low Cost
Sanitation Programme,
Karachi: City Press.
38
Espinosa y López Rivera,
1994, ob. cit. Nota 18.
39
Schusterman, R. y Hardoy,
A. (1997), ‘Reconstructing
Social Capital in a Poor Urban
Settlement: the Integrated
Improvement Programme,
Barrio San Jorge’, Environment and Urbanization, 9(1):
91-119.
40
Arévalo Torres, P. (1997),
‘May Hope be Realized:
Huaycan Self-managing
Urban Community in Lima’,
Environment and Urbanization, 9(1 de abril) 59-79; y
Turner, B. (ed) (1988),
Building Community –A Third
World Casebook from
Habitat International
Coalition, Londres: Habitat
International Coalition.
36
276
que reciben las compañías privadas que tratan de hacer funciones similares.
Siempre que sea posible, estas alianzas deben generar ingresos para los
miembros de la comunidad. En Santos, Brasil, un proyecto a largo plazo para
mejorar un asentamiento no estructurado en la zona pantanosa del Dique da
Vila Gilda contó con la participación de miembros de la comunidad en la instalación
y la gestión de la infraestructura, a cambio de un salario. Hasta 1996, unas
doscientas personas de la zona se encontraban en la nómina de la ciudad41.
Durante el decenio de 1980 y a comienzos del decenio de 1990, una
de las medidas que tomaron los gobiernos de muchos países de África que
carecían de recursos fue la de establecer relaciones con las organizaciones
comunitarias de las zonas urbanas que tenían vínculos con partidos políticos,
en estados donde gobernaba un partido único42. Por medio de estas relaciones,
las actividades de autoayuda y movilización de masas se convirtieron en una
parte importante de la gestión urbana. Aunque estas actividades pueden
considerarse más como una movilización local dirigida por las estructuras
centrales de poder, en lugar de una participación comunitaria auténtica, algunas
de ellas contribuyeron a mejorar las viviendas de los grupos de bajos ingresos
y la provisión de servicios básicos, en un contexto en el que los habitantes
recibían ingresos muy reducidos y las autoridades locales eran débiles y carecían
de recursos43.
Santos, ciudad de (1996),
‘Santos na Habitat II:
Integrated Children’s and
Family Program’, la ciudad de
Santos, SP, Brasil.
42
Lee Smith, D y Stren, R
(1991), ‘New Perspectives
on African Urban Management’, Environment and
Urbanization, 3(1): 23–36
43
Jaglin, S. (1994), ‘Why
Mobilize Town Dwellers: Joint
Management in
Ouagadougou, 1983-1990’,
Environment and Urbanization, 6(2 de octubre) 111–
132.
41
• Crear alianzas reales entre las autoridades municipales y las organizaciones
comunitarias para que colaboren juntas en la mejora de la prestación de
servicios y de mantenimiento.
• Siempre que sea posible, colocar en la nómina municipal a miembros de la
comunidad para gestionar la infraestructura local.
Contar con la participación de los niños y jóvenes en la acción
comunitaria
La mejor manera de que los niños aprendan a ejercer su derecho a la participación
es permitir que intervengan de una manera efectiva en las acciones que lleva
a cabo la comunidad. La participación en los proyectos y en la toma de
decisiones comunitarias puede ayudar a los niños a aprender aptitudes para la
cooperación en grupo, aumentar su sentimiento de competencia y de confianza
y ampliar sus conocimientos sobre las responsabilidades que entraña una
ciudadanía activa. En el comienzo de este capítulo hemos descrito algunos
experimentos sobre la participación de los niños en organismos de gobierno de
la ciudad, y en los capítulos 7 y 9 hemos analizado diversas formas en que los
niños pueden participar de manera efectiva en las actividades locales destinadas
a ellos mismos y a otras personas.
Lugares para desempeñar la gestión comunitaria y la práctica de la
ciudadanía
Las organizaciones comunitarias necesitan espacio para celebrar reuniones
periódicas; en teoría, estos lugares deben ser neutrales, públicos y amplios
para albergar a todos los interesados. Muchas veces, por medio del control del
espacio, de los edificios y de otros recursos, se ejerce el poder de una forma
antidemocrática. Si las organizaciones privadas o religiosas son las únicas que
disponen de espacio en la comunidad, es probable que las posibilidades de un
debate democrático se vean afectadas por los prejuicios de las diferentes
bases de poder de la comunidad. En Accra, Ghana, una reciente reorganización
gubernamental ha ordenado la creación de unidades de gobierno local que
representan a unas mil quinientas personas en el ámbito comunitario. Los
representantes electos de estas unidades se reunirán probablemente en los
277
patios de los hogares de los jefes tradicionales en cada vecindario. Aunque
esta solución permitirá que se establezca un vínculo entre el gobierno y el
liderazgo tradicional, también existe el riesgo de que el nivel de inclusión no sea
el máximo deseable44. Las escuelas de educación primaria deberían ser un
lugar ideal para celebrar reuniones, ya que son un recurso destinado a toda la
comunidad. Pero esta solución puede presentar desventajas prácticas, tal
como ya se analizó. Cuando haya problemas para que la comunidad en general
utilice los edificios públicos, es importante encontrar otras alternativas. A veces
se hallan soluciones creativas. En la South African Homeless People´s Federation,
cuando un grupo de ahorro y crédito adquiere finalmente un terreno para
construir sus casas, el primer edificio es un modesto lugar de reunión donde se
pueden analizar los planes de edificación, los diseños de las viviendas y el
calendario de construcción, y en el cual es posible gestionar todo el proceso45.
En el barrio San Jorge, en Argentina, cuando una de las familias abandona el
barrio, la comunidad adquiere su vivienda y la convierte en “la casa del barrio”,
un espacio donde no sólo se gestionan los asuntos que afectan a la comunidad,
sino que también se ofrecen cursos de capacitación y otras actividades
comunitarias46. Según sea el clima, las reuniones destinadas a incorporar a
toda la comunidad pueden celebrarse al aire libre, aunque esta solución presenta
el problema de la amplificación del sonido y la dificultad de una presentación
eficaz de materiales gráficos.
44
Los espacios comunitarios compartidos permiten llevar a cabo otras
funciones importantes, además de proporcionar un lugar para reunirse y
organizarse. Pueden servir como una base accesible para los trabajadores de
desarrollo comunitarios, los funcionarios de enlace o las dependencias vecinales
de los organismos locales de gobierno. Cuando el espacio es lo suficientemente
grande como para albergar una serie de servicios y organizaciones, es más
fácil alcanzar la meta de la prestación integrada de servicios comunitarios, y
toda la comunidad puede beneficiarse de la coordinación resultante.
Una base
material para
el desarrollo
comunitario
integrado
Bartlett y Hart, viaje sobre
el terreno 1997.
45
Bolnick, 1996, ob. cit.
Nota 31.
46
Schusterman y Hardoy,
1997, ob. cit. Nota 39.
• Apoyar las actividades comunitarias para encontrar o fijar lugares donde
celebrar reuniones, realizar tareas de planificación y de capacitación y otros
servicios y actividades comunitarios.
• Asegurar que el espacio escogido para la comunidad no perpetúa la
discriminación ni la exclusión.
• Poner a disposición de la comunidad instalaciones de propiedad pública
como escuelas y oficinas gubernamentales.
SUPERVISIÓN, EVALUACIÓN Y APLICACIÓN
Ningún plan de acción para alcanzar el cumplimiento de los derechos de la
infancia puede resultar efectivo sin una labor de seguimiento para asegurar
que se logren los resultados esperados. Las actividades de evaluación de los
diferentes organismos, así como el progreso que alcance la ciudad en su
totalidad, debe convertirse en un proceso constante, y formar parte de una
serie de actividades más amplias de recolección de datos. La supervisión
municipal es importante en los casos que se prestan más frecuentemente al
abuso. La aplicación de las normas debería coordinarse, siempre que sea
posible, con la prestación de apoyo municipal y asistencia técnica como, por
ejemplo, en la supervisión de las condiciones laborales o de la prestación de
cuidado a los niños.
Coordinar la
aplicación con
el apoyo
La Convención exhorta a los gobiernos nacionales a que presenten
informes ante el Comité de Derechos del Niño dos años después de la
278
ratificación, y cada cinco años después de esa fecha. Este proceso asegura
una evaluación nacional interna de los progresos y las dificultades que tiene el
país a la hora de poner en práctica los derechos de la infancia. Esta evaluación
efectuada por el propio país resulta también útil en el plano local, aunque es
necesario generar informes sobre la situación local con mayor frecuencia, sin
limitarse a los cinco años que exige el documento. Tanto los organismos
gubernamentales como las estructuras locales encargadas de supervisar los
derechos de la infancia deben conservar el registro de sus actividades, sus
progresos y sus dificultades, y deben dar a conocer sus informes a la opinión
pública. La siguiente lista, basada en el formato para presentar los informes
que ha preparado el Comité, abarca las esferas generales que cualquier gobierno
local debería analizar para evaluar sus progresos, y puede adaptarse y ampliarse
para ajustarla a las situaciones concretas. Es posible también elaborar listas
similares para llevar a cabo los procesos de autoevaluación de los diferentes
organismos e instituciones.
Informar
sobre los
progresos y
las
dificultades
• ¿Se han tomado las medidas necesarias para formular y adoptar un plan
de acción local destinado a aplicar los derechos de la infancia?
• ¿Se ha tratado de aumentar la concientización sobre los principios y las
disposiciones de la Convención, por medio de seminarios, publicaciones,
emisiones en radio y televisión, planes de estudio y campañas de educación
para los progenitores?
• ¿Han recibido capacitación sobre los principios de la Convención todos los
profesionales, funcionarios públicos y empleados municipales que trabajan
en cuestiones relativas a la infancia? ¿Reflejan sus códigos de conducta la
Convención?
• ¿Han sido analizados los códigos y las normas locales para asegurar que
cumplen las disposiciones de la Convención? ¿Se han hecho cambios para
apoyar el cumplimiento de las disposiciones de la Convención?
Listas para
realizar
evaluaciones
internas
• ¿Qué medidas se han tomado para asegurar una efectiva coordinación
entre los organismos gubernamentales en las esferas de acción relativas a
los derechos de la infancia?
• ¿Qué medidas se han tomado a fin de crear alianzas entre el gobierno local
y la sociedad civil para ampliar la capacidad de respuesta a las cuestiones
relativas a los derechos de la infancia? ¿Qué iniciativas conjuntas se han
iniciado?
• ¿Se ha establecido una institución gubernamental o un organismo
independiente para promover y proteger los derechos de la infancia y
supervisar su aplicación?
• ¿Qué progresos se han alcanzado en la recopilación y el análisis de datos
amplios, exactos y ordenados sobre los niños que viven en el ámbito local?
• ¿Qué porcentaje del presupuesto local se dedica al gasto social en favor de
la infancia, incluida la vivienda, la salud, el bienestar, la educación y el
juego?
• ¿De qué manera se refleja el interés superior del niño en la formulación de
la política local y en la toma de decisiones?
• ¿Qué medidas se han dictado para reducir la desigualdad entre los diferentes
grupos de niños y de mujeres en materia de prestación de servicios? ¿Qué
protecciones se aplican para defender a los grupos más desfavorecidos?
279
• ¿Se han establecido las normas apropiadas en cuanto a la seguridad, la
salud, la contratación de personal y la supervisión en el caso de todas las
instituciones públicas y privadas, los servicios y las instalaciones que atienden
a los niños?
• ¿Qué disposiciones se han tomado para evaluar y responder a las opiniones
de los niños en las tareas de planificación y de toma de decisiones sobre
cuestiones que les afectan directamente?
La evaluación del rendimiento del gobierno local como un todo, y de los
organismos, las instituciones y las organizaciones particulares, puede ser un
instrumento interno muy valioso para analizar las políticas, crear nuevas metas
y ajustar las prioridades. También es importante que se difunda entre el
público información sobre los logros que se han obtenido y los obstáculos que
permanecen. Esto puede ayudar a promover el apoyo a las políticas públicas y
a mantener una cultura local que considere como una prioridad importante la
vigencia de los derechos de la infancia.
• Exigir que todos los organismos e instituciones gubernamentales que se
encuentran bajo la supervisión del gobierno hagan un registro periódico de
las actividades relativas a los niños.
• Exigir que se lleven a cabo procedimientos de autoevaluación en estos
organismos, y que se presenten informes al gobierno local o al organismo
encargado de supervisar los derechos de la infancia.
• Preparar y distribuir informes periódicos destinados al público sobre los
progresos y las dificultades que afronta la ciudad en sus tareas destinadas
a alcanzar los derechos de la infancia.
• Utilizar los resultados de la supervisión y la evaluación para actualizar el
plan de acción local de una manera periódica.
TRABAJAR CON OTRAS MUNICIPALIDADES
PARA INFLUIR EN LA POLÍTICA NACIONAL
El gobierno local de la ciudad, tal como hemos señalado en el capítulo 13,
carece con frecuencia de los fondos y el poder necesarios para asumir sus
responsabilidades, que son cada vez más numerosas. Es posible tomar medidas
importantes para trabajar de una manera más eficaz con los recursos
disponibles. Pero no hay duda de que parte de su responsabilidad consiste en
exhortar a las estructuras superiores de gobierno a que incrementen la capacidad
para resolver sus problemas. Es fundamental descubrir métodos para trabajar
de manera conjunta con otros gobiernos locales en los planos regional, nacional
e internacional, a fin de fortalecer su posición. Del mismo modo que las personas
interesadas en el plano local tienen el derecho a participar en la toma de
decisiones y la gestión de los recursos, los gobiernos locales deberían tener el
derecho de participar en estos procesos. Las alianzas y redes de dirigentes
municipales pueden tratar de conseguir las siguientes metas:
• crear un frente común de negociación y de presión ante los gobiernos
nacionales y las organizaciones internacionales para obtener fondos y otro
tipo de asistencia, y el reconocimiento de los problemas locales;
• crear entidades que puedan participar en debates de alto nivel sobre políticas
y nuevas leyes que afecten al gobierno local;
Metas para las
redes
municipales
280
• compartir buenas prácticas y conocimientos técnicos con otras
municipalidades, aprender de ellas, e incluso llevar a cabo proyectos
comunes a fin de utilizar de la mejor manera las aptitudes y los recursos
existentes.
Durante el último decenio, en todo mundo se ha alcanzado un
considerable progreso en la creación y fortalecimiento de estas alianzas. Esta
tendencia ha recibido el apoyo de una serie de conferencias mundiales
convocadas por las Naciones Unidas durante el decenio de 1990, que
reconocieron la importancia de las autoridades locales para avanzar el programa
social y ambiental, y que incluyeron a estas autoridades en sus debates y
negociaciones. Algunas de las redes más eficaces surgieron en estas
conferencias. Por ejemplo, antes de la Conferencia Hábitat II (conocida también
como la Cumbre de las ciudades), las autoridades locales se agruparon para
crear la Asociación Mundial de Ciudades y Autoridades Locales. Esta nueva
asociación se comprometió a desempeñar un papel activo en la promoción del
bienestar de la infancia, considerado el indicador más importante de un buen
gobierno, a promover políticas participativas basadas en alianzas activas, a
mejorar la transparencia y la eficiencia en la gestión, y a fortalecer la cooperación
directa entre las autoridades locales47. Otras alianzas similares son la Unión
Internacional de Administraciones Locales y Cités unies.
Algunas de estas redes se han organizado en torno a cuestiones
específicas. Un buen ejemplo es el Consejo Internacional para las Iniciativas
Ambientales y Locales, que preparó el manual para el Programa 21 local,
destinado a prestar asistencia a la formulación de planes de acción locales
para la protección del medio ambiente48. La red Ciudades Sanas es otro
movimiento bien conocido. Otras redes tienen una naturaleza más regional, y
se concentran en asuntos que comparten las ciudades de la misma zona. En
Brasil, por ejemplo, la coordinación horizontal de los programas de salud entre
las municipalidades ha permitido una utilización productiva y muy efectiva de
las instalaciones sanitarias49.
Una red municipal que ha demostrado su eficacia en la promoción de la
aplicación de los derechos del niño es el movimiento de los Alcaldes como
defensores de los niños. Esta red pertenece a la iniciativa de ciudades “amigas
de los niños”, un proyecto conjunto de UNICEF y de CNUAH (Hábitat), que
trata de fortalecer las alianzas en los planos nacional e internacional y de
promover el desarrollo de planes de acción municipales propicios para los niños.
La red de los alcaldes como defensores de los niños promueve las diferentes
estrategias de la iniciativa de ciudades “amigas de los niños”, y trabaja para
crear programas que promuevan la participación democrática de los niños, los
jóvenes y las familias más vulnerables en la planificación y gestión locales, y
fomentar una mayor equidad social. La iniciativa de ciudades “amigas de los
niños” promueve también una colaboración activa entre las ciudades sobre
iniciativas concretas.
En Senegal, por ejemplo, sesenta y ocho representantes municipales
de todo el país, bajo la coordinación del movimiento de Alcaldes como defensores
de los niños, se reunieron en 1997 para crear indicadores que permitieran
supervisar el cumplimiento de la Convención, y establecer una carta para los
niños. En Tamil Nadu, India, veinticinco ciudades trabajan juntas, por medio
de la coordinación de sus departamentos para el sector social y de diversos
grupos comunitarios, en la creación de planes urbanos que vinculen las
actividades del Programa Urbano de Servicios Básicos con las metas estatales
en favor de la infancia50. La participación en esta red ha permitido a los alcaldes
la oportunidad no sólo de trabajar más estrechamente con sus colegas y
aprender de los éxitos y los fracasos de los demás, sino que también les
Nuevas
alianzas
Redes
basadas en
cuestiones
concretas
Redes
regionales
Alcaldes como
defensores de
los niños
Asociación Mundial de
Ciudades y Autoridades
Locales (1996), Declaración
final, 30–31 de mayo de
1996, Conferencia de las
Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos
(Hábitat II), Estambul.
48
ICLEI (1996) Local Agenda
21 Planning Guide: An
Introduction to Sustainable
Development Planning,
Consejo Internacional para
las Iniciativas Ambientales y
Locales.
49
Dowbor, 1996, ob. cit.
Nota 3.
50
Información de Theresa
Kilbane, Sección de género,
alianzas y participación,
UNICEF, 1998. Holden,
1991, ob. cit. Nota 31.
47
281
ofrece acceso a una serie de alianzas, de información y de asistencia que se
encuentra disponible por medio de la iniciativa de ciudades “amigas de los
niños”.
Una de las consecuencias más promisorias que se deriva del creciente
reconocimiento de las ciudades como participantes activas en la escena nacional
e internacional es la nueva tendencia que ha surgido en materia de préstamos
y de financiación. El Banco Mundial y los organismos prestamistas regionales
han comenzado a considerar la posibilidad de prestar dinero directamente a las
municipalidades o grupos de municipalidades o de otras instituciones de gobierno
local, en lugar de canalizar siempre sus préstamos por medio del gobierno
central. El propósito de esta medida es evitar la burocratización y los atascos
que se producen en la distribución de fondos. La oportunidad de tener acceso
directo a los mercados de capital puede proporcionar una mayor flexibilidad a
los gobiernos locales, pero el éxito de este proyecto de descentralización
depende, por supuesto, de la integridad, transparencia y capacidad de gestión
financiera de las autoridades locales. Este enfoque de distribución descentralizada
de préstamos presenta el riesgo de incrementar aún más la cantidad de
pagos por concepto de reembolsos de préstamos en países pobres, que ya
experimentan dificultades en el cumplimiento de sus obligaciones financieras
actuales. Es necesario que las autoridades locales, las ONG y los promotores
de los derechos de la infancia supervisen minuciosamente las consecuencias
sociales reales de estos nuevos mecanismos de financiación local que promueven
las instituciones internacionales.
Mayor información sobre las modalidades para unirse a las diversas
redes de autoridades locales se encuentra en la lista de recursos.
• Establecer relaciones con otros gobiernos locales a fin de compartir
información, aptitudes y soluciones creativas.
• Trabajar de manera conjunta para promover los intereses sobre cuestiones
comunes ante las esferas superiores de gobierno.
• Analizar las redes existentes que pueden ofrecer apoyo para abordar
cuestiones pertinentes.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, LA BASE
DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA
Ocurre con mucha frecuencia que los derechos de los niños se promueven de
manera superficial y muy parcial. Es posible, por ejemplo, crear una escolarización
gratuita y obligatoria sin ofrecer al mismo tiempo a los niños una educación
pertinente y de alta calidad. También es posible promulgar leyes contra el
trabajo de menores y aplicar esta legislación sin prestar atención a la necesidad
de proporcionar un sistema alternativo de supervivencia. Es factible ofrecer a
los niños una presencia simbólica en los procesos del gobierno local, sin
permitirles experimentar lo que de verdad constituye una auténtica participación
como ciudadanos responsables. Tampoco la mejora en la vida de los niños
depende necesariamente del tipo de gobierno que impere en el país. Incluso
las autoridades más represivas y autoritarias son capaces de asegurar el
registro en el nacimiento, de mejorar las posibilidades de supervivencia de los
niños, de ofrecer seguridad en las calles y vecindarios.
Respuestas
superficiales a
los derechos
Pero a fin de que los derechos de la infancia se conviertan en una
parte verdaderamente integral de la cultura de una ciudad o de una sociedad,
es esencial que los niños, sus familias, sus vecinos, sus maestros, sus
282
funcionarios gubernamentales, puedan ejercer ellos mismos sus propios
derechos. Esto implica mucho más que recibir servicios o productos. Significa
también algo más que obtener información sobre los derechos, aunque esto
es un buen comienzo. Si se trata sólo de información, puede ser que no tenga
ninguna relación con la vida de las personas. El concepto de derecho sólo
puede tener un sentido auténtico y significativo cuando las personas participan
con tesón en la resolución de los problemas relacionados con la adquisición de
estos derechos. Esto implica no sólo recibir lo que les corresponde jurídicamente,
sino reconocer las responsabilidades que acompañan a los derechos y
desempeñar un papel activo en la configuración del mundo. Quiere decir tener
la confianza y la voluntad de abordar los problemas y colaborar en la mejora
de las situaciones, no sólo las que les afectan a ellos, sino también a las
personas que les rodean. Significa no permanecer a la espera de que se
construya una escuela, sino interesarse en la manera en que estas escuelas
desempeñan sus funciones, opinar sobre las materias que se imparten y
ayudar a conservarlas con eficacia. Significa unirse a otros vecinos para lograr
que las comunidades se conviertan en lugares más seguros y propicios, y
dejar claro ante las autoridades las medidas necesarias para realizar esta
tarea.
Los derechos
se respetan
mejor cuando
las personas
participan
Tal como hemos visto, el gobierno local desempeña un papel
fundamental al permitir y alentar a las personas a que intervengan en este
tipo de democracia participativa. Tiene la capacidad de reconocer y apoyar las
actividades comunitarias; mostrar a los miembros de la comunidad oportunidades
de las que todavía no se han percatado; invitarlos a que participen en el
proceso de toma de decisiones; poner a su disposición los recursos de la
ciudad; inspirar, canalizar y coordinar sus aptitudes, su creatividad y su
compromiso.
Este tipo de cooperación, de interdependencia y de solución creativa
de los problemas ha caracterizado a las mejores sociedades humanas desde
que comenzaron a existir. Pero las fuerzas y las presiones que han contribuido
a crear un mundo cada vez más urbano y una economía crecientemente
mundial han menoscabado estas características positivas. Los antiguos sistemas
de apoyo se han derrumbado y todavía no han sido sustituidos con otros
nuevos. En un mundo donde se dispone de los recursos suficientes para que
todos tengan una vida digna, hay cada vez un mayor número de personas
que viven en una situación infrahumana. Hace tiempo que ha llegado la hora
de descubrir nuevos caminos para aprovechar lo mejor del potencial humano.
Las ciudades, a pesar de sus problemas, ofrecen una oportunidad extraordinaria
para hacer este tipo de intercambio enriquecedor y vital, y para crear una
nueva cultura de participación, creatividad y apoyo mutuo.
Sin duda, muchas vías permiten el cumplimiento de esta visión, y
muchos grupos trabajan arduamente para alcanzarla. En este libro hemos
explorado un enfoque: la contribución esencial de los gobiernos locales, a
pesar de las enormes presiones a las que están sometidos, cuando desempeñan
su labor, con el compromiso de defender los derechos de sus ciudadanos más
jóvenes.
283
Recursos
CAPÍTULO 1
The Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child
Hodgkin, R y Newell P, 1998, UNICEF, Ginebra.
Un instrumento práctico para todas las personas encargadas de analizar y aplicar las disposiciones
de la Convención, basado en la interpretación del Comité de los Derechos del Niño, en constante
evolución.
Código: NYHQ/O0578 ISBN 92–806–3337–6 $45, menos un 50% para las oficinas del UNICEF
sobre el terreno
Para pedidos: UNICEF Publications Sales, Division of Communication, Room 943–1, 3 United Nations Plaza, New York, NY 10017, USA; Fax 1 212 326 7375
Correo electrónico: [email protected] (sólo para peticiones de información)
Sitio en la Web: www.unicef.org (publicaciones)
Institut International des Droits de l’Enfant
Ofrece información de capacitación sobre los derechos y las cuestiones de la infancia; coordina
seminarios internacionales; facilita las relaciones entre los miembros y organiza intercambios. Ofrece
becas para participar en las actividades del Instituto.
Para información: c/o Institut universitaire Kurt Bosch, P.O. Box 4176, 1950 Sion 4, Suiza. Tel: +41
27 203 7383; Fax +41 27 203 7384
Correo electrónico: [email protected]
Defence for Children International (DCI)
Coordina las actividades de grupos de defensa jurídica, análisis sobre normas internacionales
relacionadas con los derechos de la infancia, mantiene un centro de documentación sobre temas
de derechos del niño, publica un boletín sobre las actividades de las Naciones Unidas relativas a la
protección de los derechos de la infancia. Su sitio en la Web ofrece el texto completo de todos los
instrumentos internacionales pertinentes.
Si desea mayor información, diríjase a: P.O. Box 88, CH–1211, Ginebra 20, Suiza Tel +41 22
7340558; Fax +41 22 7401145
Correo electrónico: [email protected]
Sitio en la Web: http//www.childhub.ch/webpub/dcihome
CRIN (Child Rights Information Network)
Una red internacional de organizaciones defensoras de los derechos de la infancia que apoyan el
intercambio de información sobre los niños y sus derechos.
Para recibir información sobre cuestiones relativas a los derechos de la infancia, o para participar en
284
la red, diríjase a Becky Purbrick, c/o Save the Children Fund, 17 Grove Lane, London SE5 8RD, UK
Tel + 44 171 703 5400; Fax +44 171 793 7630
Correo electrónico: [email protected] Sitio en la Web: http://www.crin.ch
En los países de habla hispana, sírvase dirigirse a Bruce Harris en [email protected]
CAPÍTULO 2
Para la Vida
Adamson, P, 1993, P&LA, Londres para UNICEF, OMS, UNESCO, FNUAP
Información sobre salud básica, nutrición y desarrollo infantil en un lenguaje sencillo. Enfoques
prácticos y de bajo costo.
Disponible en árabe, español, francés, inglés y portugués. En la mayoría de las oficinas del UNICEF
sobre el terreno hay adaptaciones nacionales de esta publicación. $1 o gratis en la Internet
www.unicef.org./ffl/
Para pedidos: www.unicef.org (publicaciones) o UNICEF, Publications Sales, Division of Communication, Room 943–1, 3 United Nations Plaza, New York, NY 10017, USA; Fax +1 212 326 7375
Correo electrónico: [email protected] (sólo para peticiones de información)
The Coordinator’s Notebook
Consultative Group on Early Childhood Care and Development
Una publicación bianual sobre atención y desarrollo del n