Para avanzar no basta conocer el camino, además hay que saber

Versión Preliminar
Para avanzar no basta conocer el camino,
además hay que saber caminar
Jorge Marshall
Febrero de 2002
Para promover el crecimiento, así como otros objetivos sociales, es indispensable aplicar
buenas políticas. Pero éstas no están escritas en un ningún manual y difícilmente podrían
provenir de una mente iluminada. La sociedad se ha tornado demasiado compleja para ello.
Las políticas y reformas que buscamos serán el resultado del funcionamiento de las
instituciones y de la interacción de los grupos sociales. Es en estos procesos donde
debemos encontrar mecanismos para avanzar en el camino de las reformas.
Tres preguntas que nos acompañan en esta reflexión son: ¿cómo se explica el reciente
descenso en el crecimiento de la economía chilena? ¿cuáles son las principales
oportunidades de aumento de la productividad en Chile? y ¿cómo impulsar las reformas en
las condiciones actuales? En este documento se exploran respuestas a estas tres preguntas.
Luego, se formulan algunos comentarios sobre la relación entre la recuperación del
crecimiento en el corto plazo y la agenda de reformas de largo plazo.
1 ¿Cómo se explica el menor crecimiento?
Si se pudiesen determinar las razones del descenso de unos 3 puntos porcentuales en el
crecimiento en el PIB per cápita de Chile, entre los llamados “años dorados” y el período
más reciente, tendríamos una buena pista sobre las “buenas políticas”. Por esta razón vale la
pena explorar en esta interrogante. Hay cuatro variables que podrían explicar, al menos en
parte, este hecho.
(i)
Deterioro del escenario externo. La caída en los términos de intercambio entre
1986-1998 y 1999-2001 es cercana a un 10%. El trabajo de Gallegos y Loayza (2001)
encuentra un coeficiente en torno a 0,17 para el efecto de la variación en los términos de
intercambio en el crecimiento, por lo que este factor podría explicar en torno a un 1,7% de
menor crecimiento. Se podría agregar el efecto de otras variables del escenario externo que
también se deterioran, pero que están normalmente vinculadas a la evolución de los
términos de intercambio, como son los flujos de inversión y financiamiento extranjero.
(ii)
Caída de la productividad. Este efecto parece bastante significativo cuando se mide
por la variación en la productividad total de factores, que varios autores estiman en torno a
2,5 puntos porcentuales. El inconveniente de esta medición es que incorpora el residuo no
explicado del crecimiento, por lo que las variaciones en la productividad no se pueden
asignar a una causa. Por esta razón esta medición exagera el deterioro explicado de la
productividad, especialmente considerando el efecto del ciclo.
1
Crecimiento de la productividad total de factores
“Años dorados”*
1998-2001
Schmidt-Hebbel (2001)
2,75
0,40
Beyer y Vergara (2001)
2,60
0,00
* Corresponde a 1986-87 en Schmidt-Hebbel (2001) y a 1986-95 en Beyer y Vergara (2001)
(iii) El proceso de convergencia, que significa que el crecimiento decae en la medida
que aumenta el ingreso del país. Sin embargo, este factor sólo puede explicar unas dos
décimas de un punto porcentual ya que se trata de períodos muy cercanos.
(iv)
Factores no explicados y no persistentes. En la explicación del crecimiento de los
“años dorados” hay una parte importante que no logra ser explicada con las variables
tradicionales (acumulación de factores y políticas). De hecho, Barro (1999) logra explicar
un crecimiento de 3,4% para el período 1985-95, mientras Gallego y Loayza (2001) explica
un crecimiento de 3,3% para el período 1986-98. El crecimiento efectivo en estos periodos
fue de 5,0% y 4,7%, respectivamente. Es decir, la investigación empírica deja en torno a
1,5% del crecimiento como un residuo no explicado.
Easterly y Levine (2001) analizan la evolución de este tipo de residuos, encontrando que
explican la mayor parte de las variaciones del crecimiento, entre países y en el tiempo. A su
vez, encuentran que el residuo no es persistente, haciendo del crecimiento una variable
altamente inestable en el tiempo. De hecho, los coeficientes de correlación de las tasas de
crecimiento entre períodos quinquenales son cercanos a cero, mientras las variables
explicativas (inversión, capital humano, instituciones) tienen alta correlación en estos
períodos.
Estas observaciones señalan que hay una parte del crecimiento de los “años dorados” que
no podemos explicar empíricamente y que, probablemente, se trata de factores que no
tienen persistencia. Sobre la base de
Dis tribuc ión de los residuos de Barr o (1 999)
los datos de crecimiento efectivo y
20
estimado para 88 países que se
presentan en el trabajo de Barro
16
(1999) se puede estimar el residuo
de las proyecciones de crecimiento y
su distribución. El análisis de los
12
residuos acepta que provienen de
una distribución normal. Los
8
residuos tienen una desviación
estándar de 2,17% y en el caso de
4
Chile el residuo alcanza a un 1,6%.
0
Este análisis muestra la parte del
crecimiento no explicada por las
variables tradicionales. Por esta razón, el descenso reciente del crecimiento entrega pocas
pistas para identificar los verdaderos “lomos de toro”. Es decir, el hecho de haber crecido
en los “años dorados” a un 7% no significa que dominemos la fórmula para sostener el
mismo ritmo en el futuro.
-.04
.00
Chile
.04
2
Es, por consiguiente, incorrecto adjudicar el menor crecimiento observado a una causa
conocida, ya sea de la macro, como prefieren algunos, o de la micro, como sostienen otros.
Es decir, el examen de las causas del menor crecimiento sólo entrega un resultado parcial.
Este hecho pone una dosis de cautela a la hora de sacar conclusiones categóricas del
análisis de un período breve y obliga a tener una perspectiva más amplia para definir las
acciones que apoyan el crecimiento.
2 ¿Qué hacer para apoyar el crecimiento?
El hecho de no tener una respuesta más definitiva sobre las causas de la caída en la tasa de
crecimiento no impide definir una agenda para apoyar el crecimiento en el futuro. De
hecho, una conclusión robusta en los estudios empíricos es que las políticas domésticas
tienen un efecto, que opera principalmente a través de la productividad. En términos de
órdenes de magnitud, políticas de calidad pueden generar cerca de un 2% de crecimiento
anual adicional.
La dificultad a la hora de definir una agenda es que no existe una receta del crecimiento,
sino tendencias que aportan elementos que hay que saber aplicar a cada situación. Antes de
señalar las oportunidades de aumento de productividad en Chile es importante hacer
algunas observaciones sobre tres temas que frecuentemente aparecen en este debate.
En primer lugar, en las condiciones actuales de la economía chilena es posible afirmar que
las variables macro están haciendo gran parte de lo que pueden aportar. Las fuertes
turbulencias externas de 2001 fueron adecuadamente asimiladas por la economía, lo que
refleja una buena combinación de política fiscal, monetaria y cambiaria. Por otra parte, la
macro es más importante en evitar una crisis o un deterioro severo en el crecimiento, pero
es menos relevante cuando se busca es alcanzar un ritmo de crecimiento superior a los
promedios históricos. En otras palabras, una buena macro permite alcanzar la medianía en
el desempeño del crecimiento, pero desde allí lo que se requiere es tener una buena micro.
En segundo lugar, las políticas micro funcionan a través de mercados flexibles. Por esta
razón, junto a la agenda de acciones para favorecer el crecimiento hay que observar las
políticas que conviene evitar. La principal recomendación en este sentido es mantenerse
alejado de las políticas industriales, que son capaces de modificar la composición del
producto, pero no cambian la productividad. Si bien este es especialmente el caso de las
políticas selectivas de promoción o protección sectorial, incluso las políticas de fomento de
la tecnología, que tienen buenos fundamentos teóricos, pueden tener impactos débiles
cuando las instituciones dedicadas al conocimiento no tienen los incentivos adecuados,
como ocurre en buena parte del sistema universitario nacional.
La flexibilidad en los mercados laboral y de capitales son especialmente relevantes para el
crecimiento. Fórmulas como sistemas de salarios en función de utilidades, ventas o
producción; flexibilizar jornadas, turnos de trabajo y, en general, flexibilizar los contratos
colectivos, son algunas iniciativas que permitirían un mejor funcionamiento del mercado de
trabajo y un menor desempleo. Por su parte, las reformas al mercado de capitales ayudan a
generar mejores condiciones de competencia y acceso al financiamiento de proyectos que
3
tienen mayores riesgos. Es posible que las dificultades recientes de financiamiento de
empresas medianas y pequeñas explique una parte importante de la tasa de desempleo, lo
que tiene repercusiones en el consumo y en la demanda agregada.
Tercero, del mismo modo como tenemos evidencia que hay políticas que promueven el
crecimiento, el hecho de no aplicarlas no lleva a una ganancia en otras variables de interés
para la sociedad. Por el contrario, diversos estudios señalan que hay una relación positiva
entre el crecimiento y la calidad del desarrollo, por lo que crecer menos no lleva a reducir la
pobreza o a modificar la distribución del ingreso.
Las acciones que tienen mayor probabilidad de apoyar el crecimiento en Chile son las
reformas que se aplican en áreas en las que existe una reserva de aumento de productividad,
como en su momento fue la apertura de la economía. Una revisión de los datos empíricos
sugiere que las mayores reservas de productividad están contenidas en (a) la baja calidad de
la educación, que en los exámenes internacionales muestra resultados en torno a un 15% o
20% por debajo de lo que corresponde al nivel de desarrollo de Chile y (b) la baja
productividad de las instituciones, que se manifiesta en la fuerte discrepancia entre el
producto efectivo y el que correspondería conforme al grado de desarrollo institucional.
Reformas en estas dos áreas pueden ordenar una agenda política para generar un aumento
de productividad significativo, similar al alcanzado en los “años dorados”.
(a) Una educación de calidad
El capital humano es una de las variables que tiene mayor incidencia en el nivel de ingreso
per capita. Lo que importa para la formación de capital humano es el resultado del proceso
educativo, más que los recursos utilizados en la educación. De hecho, los estudios
empíricos encuentran escasa relación entre el
R e l a c ió n e n t r e P IB y te s t TIMSS
gasto en educación y el logro académico de
35000
los estudiantes. Del mismo modo, variables
de cantidad, como los años de escolaridad, 30000
tampoco son tan significativas en la 25000
explicación del crecimiento como las 20000
variables de calidad de la educación.
15000
10000
Chile
15%
Durante los últimos años se ha realizado un 5000
importante esfuerzo en aplicar una reforma
0
educacional en los contenidos programáticos,
jornada escolar, fortalecimiento de la -5000 300 350 400 450 500 550 600
profesión docente y mejoramiento de
materiales escolares. Los indicadores de calidad muestran que aún no se han logrado
cambios que se puedan adjudicar a la reforma. La explicación de este hecho es
indispensable para definir la dirección que debe tomar la reforma educacional. Al respecto,
se pueden formular dos hipótesis complementarias:
(i) la reforma necesita de plazos mayores para mostrar sus frutos, porque hay aspectos,
como la capacitación de profesores, la elaboración de los nuevos materiales de estudio y la
4
aplicación de programas sociales complementarios en grupos vulnerables (como droga,
familia, alfabetismo) necesitan tiempo de preparación y maduración.
(ii) la actual reforma necesita ser complementada con cambios en la organización de la
educación. Mejorar la gestión de los establecimientos, el monitoreo de los padres, la
competencia entre establecimientos. En esta línea también figura la flexibilidad para atraer
profesores de calidad a las escuelas más pobres, focalizar mejor los recursos de las
subvenciones e incentivos para captar buenos alumnos y profesionales para la carrera
docente.
Es importante realizar un trabajo sistemático para determinar la validez de cada una de
estas hipótesis, de modo de mantener un grado de confianza razonable en los resultados de
las acciones que se aplican. Por otra parte, en la medida que el resultado escolar depende de
factores que ocurren dentro y fuera de la sala de clase, poner un objetivo ambicioso en el
logro escolar genera iniciativas complementarias, en salud, control de la droga, reducción
de la pobreza, que desde su ámbito ayudan a la formación de capital humano.
(b) Funcionamiento de las instituciones y calidad de las políticas
La segunda brecha relevante en Chile es la de la productividad de las instituciones. Chile
tiene, generalmente, un buen desarrollo institucional comparado. Diversos indicadores,
como ausencia de corrupción, libertad económica, vigencia de los derechos de propiedad y
del estado de derecho, muestran al país en posiciones avanzadas entre países emergentes,
incluso comparables a los países desarrollados. En la medición de la calidad de las
instituciones que realiza el World Economic Forum (2001), por ejemplo, Chile está en el
primer quintil (a una desviación estándar sobre el promedio) entre 76 países.
Hay un creciente número de estudios que muestran una relación estrecha entre desarrollo
institucional y el nivel del ingreso per-cápita. (A modo de ejemplo, en los gráficos
siguientes se presenta el PIB per-cápita y los datos de desarrollo institucional del World
Economic Forum (2001) y de Kaufmann et. al. (1999) del Banco Mundial, con el índice de
desarrollo institucional en el eje horizontal). Cuando se aplican estos estudios a Chile se
detecta una brecha entre el producto que corresponde al desarrollo institucional de Chile y
el producto efectivo. Específicamente, el desarrollo institucional de Chile corresponde al de
un país con un producto por habitante de al menos un 50% superior al actual.
Para explicar esta divergencia cabe considerar dos hipótesis complementarias. Por una
parte, está la influencia de variables no institucionales, como la calidad de la educación,
que restan capacidad de generar ingresos. Por la otra, hay que distinguir entre el desarrollo
y la productividad de las instituciones. Chile tiene buenas instituciones, pero ello no
garantiza que sean todo lo productiva que podrían ser. Por ejemplo, el hecho que la evasión
tributaria sea baja (en términos relativos) refleja que la institucionalidad tributaria (sistemas
de información, recaudación, fiscalización, judicial) funciona bien, pero nos dice poco
acerca de la eficiencia del sistema tributario.
Los aspectos formales de las instituciones se refieren a la capacidad para definir y aplicar
normas o políticas en diversos ámbitos. En este sentido, Chile cuenta con buenas
5
instituciones. La eficiencia de las instituciones, en cambio, se miden por la calidad de las
normas y políticas que se aplican. De acuerdo a esta acepción, Chile está en la actualidad
pagando los costos de varias décadas en las que la reforma al funcionamiento del Estado
ocupó una prioridad secundaria, salvo en períodos o en sectores particulares. El resultado es
que Chile tiene buenas instituciones, pero de baja productividad.
Relacion entre PIBy desarrollo institucional (WEF)
Relación entre PIB y desarrollo institucional (BM)
35000
35000
30000
30000
25000
25000
20000
20000
15000
15000
10000
10000
Chile
5000
Chile
5000
0
2
3
4
5
6
7
0
-0.8 -0.4 0.0
0.4
0.8 1.2
1.6
2.0
Reformas en algunas áreas de política, como la apertura comercial, el ordenamiento del
sistema financiero, el sistema de pensiones o el régimen de inversión extranjera han
permitido aprovechar las favorables condiciones externas y dar un impulso notable al
crecimiento. Lo que corresponde en la actualidad es renovar la capacidad de generar
normas y políticas en todo el sector público.
Este enfoque transversal se fundamenta en varios hechos. En primer lugar, las necesidades
de cambio en las políticas son permanentes, por lo que el sector público debe contar con
una capacidad para detectar oportunidades de ganancias de eficiencia en diversos sectores.
Este hecho se hace más relevante con el desarrollo, por el mayor grado de complejidad en
el funcionamiento de la sociedad y de las instituciones. En segundo lugar, hay
complementariedades en los efectos de las reformas, lo que significa que un esfuerzo que se
distribuye en varias áreas tiende a producir mejores resultados en el crecimiento. Gallego y
Loayza (2001) detectan que los países que aplicaron reformas en varias áreas tenían un
efecto cercano a 1% adicional en el crecimiento.
En tercer lugar, en las políticas públicas no sólo importa la calidad promedio, sino también
la varianza de la calidad. Cuando aumenta la varianza del efecto de la acción del gobierno,
el desempeño de cada empresa depende menos de sus propias acciones y más de factores
que están fuera de su alcance. Por esta razón, en equilibrio, las empresas están menos
dispuestas a comprometer recursos en actividades en las que la acción del gobierno tenga
mayor varianza.
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Hay una relación muy estrecha entre las dos áreas que deben ordenar los esfuerzos a favor
del crecimiento. Tanto mejorar la calidad de la educación como incrementar la
productividad de las instituciones requieren llevar a cabo reformas importantes. Por esta
razón, la pregunta siguiente es cómo impulsar estas reformas.
3 ¿Cómo se impulsan las reformas?
Las dos prioridades para incrementar la productividad y el crecimiento tienen en común el
desafío de mejorar la capacidad de diseñar y aplicar buenas políticas. La importancia de
esta capacidad aumenta con el desarrollo del país, porque los asuntos que deben atender las
acciones de política se hacen más complejos. Pretender que las políticas apropiadas
emergerán de mentes privilegiadas es una señal de inocencia o de autoritarismo.
En el mundo de las empresas y organizaciones privadas, el éxito está asociado a estrategias
bien diseñadas, respaldadas por liderazgos, sistemas de conocimientos, valores y
organización. De la misma manera, las políticas públicas necesitan de instituciones
preparadas para desarrollar la creatividad, aplicar los conocimientos especializados y
articular diversos esfuerzos.
Los economistas frecuentemente exageran el peso del cálculo racional en las decisiones de
política. En la práctica, existe una dosis de temor y resistencia al cambio, que depende
mucho de la posición inicial grupos involucrados y de su interacción con las iniciativas de
política. Hay también sesgos en la evaluación de las reformas, que están dados por las
posiciones que han adoptado las personas y los grupos en el pasado. Muchas personas
tienen conocimientos específicos que ejercen una influencia en su posición ante las
reformas, lo que introduce inercia en las políticas vigentes. Estos factores de resistencia al
cambio tienen mayor importancia en la actualidad porque la sociedad y los problemas
públicos son más complejos, por lo que las soluciones necesitan de conocimientos más
especializados.
Dotar al sector público de la capacidad para aplicar buenas políticas y para establecer una
mejor interacción con los grupos sociales es un aporte significativo al crecimiento. Hay
muchos factores que intervienen en este propósito. Entre las iniciativas que parecen más
relevantes en las condiciones actuales están: dotar a las instituciones públicas de capacidad
de investigación; aumentar la profesionalización de la función pública; crear condiciones
para la experimentación de nuevas soluciones; evaluar sistemáticamente los programas
públicos y generar un marco para la deliberación más rigurosa de las políticas.
(a) Investigación y conocimientos. La complejidad de la función pública hace que la
investigación y la generación de conocimientos con sustento empírico sean un ingrediente
fundamental para aplicar buenas políticas y llevar a cabo las reformas. En muchas
ocasiones se ha recurrido a asesores externos, pero en la sociedad actual la capacidad de
generar conocimientos propios es fundamental.
En la mayor parte de los países desarrollados las unidades del gobierno están en la
actualidad dotadas de capacidad de investigación, que se expresa en la publicación de
documentos de trabajo, estadísticas e informes de política que respaldan la acción pública.
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En varios países se han creado centros de análisis o estudio dentro del sector público para
realizar esta labor técnica con cierta autonomía. Es poco frecuente que se lleve a cabo una
acción que no está apoyada por un trabajo previo de investigación técnica, abierto al
escrutinio de los pares y dotado de algún sistema que garantice la calidad técnica de su
trabajo. Este procedimiento permite generar un conjunto de conocimientos que se ponen al
servicio de las decisiones políticas, lo que evita muchos errores y demoras en los procesos
de reforma.
Dos instituciones que realizan esta labor de investigación en respaldo de sus políticas son el
Servicio de Impuestos Internos y el Banco Central de Chile. En ambos casos los beneficios
de esta labor han sido muy importantes.
(b) Profesionalización. Las reformas son intensivas en recursos humanos especializados.
Es decir, aplicar políticas de buena calidad requiere de un mayor grado de
profesionalización de las instituciones públicas.
El grado de profesionalización en empresas privadas de servicio público aumentó entre un
15% y 20% de la planilla entre 1994 y 2000, en el Banco Central el incremento fue de un
12% en el mismo período y en el conjunto del sector público el aumento alcanza a un 2,6%.
Ligado a la profesionalización está el acceso a los recursos tecnológicos, la capacitación de
funcionarios públicos y, en general, dotar a la actividad profesional de los medios técnicos
necesarios.
La consecuencia de la baja profesionalización del sector público es una mayor debilidad en
las capacidades técnicas de los gobiernos, lo cual lleva a que los procesos político
(determinar prioridades) y técnico (formular opciones) se tienden a fusionar. Es normal que
los gobiernos trabajen con sólo una opción, lo que reduce el debate.
(c) Experimentación. Aún cuando los objetivos de la acción pública sean claros, existen
serias dificultades para evaluar si la organización de los recursos es la más adecuada,
incluyendo incentivos, contratos, monitoreo. Esto lleva a valorar la experimentación. Con
poca variedad en la organización de actividades sociales, como salud y educación, se pierde
información valiosa y se tiende a cometer más errores en la reformas, lo que hace que éstas
pierdan apoyo. Es posible seguir un camino más gradual, en el que los casos de mejor
resultado abren el camino de las reformas.
Los resultados de las pruebas en educación muestran una alta heterogeneidad, aún en
escuelas de un mismo estrato socioeconómico. Esto significa que hay experiencias exitosas,
de las que se pueden extraer enseñanzas para aplicar en las escuelas más atrasadas. Este
camino de experimentar reduce la incertidumbre y la resistencia a las reformas.
(d) Evaluación. La evaluación de los programas públicos se ha extendido en los últimos
años, pero aún puede ser una práctica más sistemática. Los ministerios y agencias que
tienen una gran cantidad de unidades regionales y locales pueden establecer unidades de
auditoría, revisión y análisis de desempeño.
8
(e) Deliberación. Es frecuente que el debate sobre asuntos de políticas públicas contenga
conceptos vagos o faltos de rigor. Por ejemplo, se suele llamar inversión en educación o en
salud a cualquier gasto que realiza el respectivo ministerio, cuando los estudios muestran
que sólo una parte de los aumentos en los recursos corresponden a inversión adicional.
Es función inevitable de la política debatir y ponderar opciones. En este ámbito la
diversidad enriquece a la política. Del mismo modo, es función inevitable del gobierno
llevar a cabo tareas en las que la diversidad se convierte en un obstáculo. Para que ambas
esferas convivan provechosamente se debe, precisamente, fortalecer la interfase entre ellas.
Es decir, la capacidad de pasar del diálogo político a la acción.
Mejorar la calidad del debate sobre las políticas públicas tiene claros beneficios para el
proceso de elaboración de estas políticas. Al mismo tiempo, un debate en exceso
apasionado no permite alcanzar niveles mínimos de entendimiento y termina generando
mayor polarización. Por esta razón, no es cualquier tipo de deliberación la funcional a
mejorar la calidad de las políticas y a facilitar el camino de las reformas. El aspecto de
mayor relevancia aquí no es si el debate conduce a un acuerdo o marca diferencias, sino si
se ha seguido un procedimiento más o menos riguroso.
4. Comentarios Finales
En la actualidad la economía muestra un ritmo de crecimiento del producto por habitante en
torno a 1,5%, un desempleo cercano al 9% y una brecha de alrededor de 4% respecto del
producto de plena capacidad. En estas condiciones aparece la duda si lo que corresponde
hacer es más bien priorizar la recuperación de la demanda. Naturalmente hay un espacio
para las políticas que están orientadas al corto plazo, pero para una recuperación sostenida
del crecimiento es indispensable tener una agenda conectada con las tareas de mediano y
largo plazo.
Las decisiones privadas más relevantes en el corto plazo, como la inversión y la
contratación, tienen características (costos de ajuste, irreversibilidad) que las hacen
depender de las expectativas de mediano plazo. Por esta razón, la recuperación de la
demanda en el corto plazo depende de las expectativas sobre las condiciones de la
economía en el mediano plazo. Hay una posibilidad que las condiciones externas mejoren
estas expectativas, lo que sería muy favorable para el crecimiento, pero no es posible pensar
en un período de crecimiento más acelerado por ese camino. Otra posibilidad es realizar
acciones que pueden mejorar las expectativas, aunque no sean las que más contribuyen al
crecimiento de largo plazo. Este es un camino peligroso porque estas acciones pueden
carecer de una lógica que otorgue sentido al esfuerzo que realiza el país y terminar en
iniciativas cambiantes. Por último, esta la estrategia que parte desde las acciones que tienen
mayor efecto en el largo plazo. En este caso, los avances son acompañados de expectativas
de aumento en la productividad, lo que genera un efecto en la demanda y en las actividad
en el corto plazo.
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Referencias
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