Las mujeres en el programa PROGRESA

LAS MUJERES EN EL PROGRAMA
PROGRESA-OPORTUNIDADES:
Una aproximación al estado del arte
Autora: Dra. Cecilia Rodríguez Dorantes
Editoras: María de la Paz López y Vania Salles
1 Este estudio se enmarca dentro del proyecto "El Programa Oportunidades examinado desde el género", coordinado
por el Colegio de México (COLMEX) en colaboración con el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM), bajo la dirección de Vania Salles y María de la Paz López.
Las opiniones expresadas por la autora y editoras son responsabilidad de las mismas, y no reflejan una postura
institucional del COLMEX ni del UNIFEM.
ÍNDICE
Introducción
1
CAPÍTULO 1: Surgimiento y actualidad del Programa Progresa-Oportunidades
6
Introducción
7
1. Políticas sociales y globalización
7
2. Breve recuento del desarrollo de la política social en México
14
2.1 El periodo revolucionario
14
2.2 De la década de los años 40 a los 70
14
2.3 De 1970 a 1976
16
2.4 De 1976 a 1982
17
2.5 De 1982 a 1988
18
2.6 De 1988 a 1994
19
2.7 De 1994 a 2000
20
2.8 De 2000 a la actualidad
23
3. La perspectiva de género en el discurso del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
y del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
3.1 Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
25
25
3.1.1 La inclusión de las mujeres y las niñas
26
3.1.2 Objetivos y componentes del Programa Progresa
28
3.1.3 Nuevas alternativas para elevar los ingresos de las mujeres
29
3.2 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2002-2006
30
3.2.1 Un diagnóstico sensible al género
32
3.2.2 Componentes y objetivos del Programa
33
Referencias bibliográficas
38
Cuadros
40
2
CAPÍTULO 2: Estudios sobre el Programa Progresa-Oportunidades
44
Introducción
45
1. Evaluaciones de impacto de Progresa-Oportunidades
45
1.1 Evaluaciones de impacto 1998-2000
1.1.1Tema I: Educación
1.1.1.1
El impacto de Progresa sobre la inscripción escolar
46
47
47
1.1.1.2 Impacto de Progresa sobre las tasas de asistencia a la escuela en la población de la
muestra de evaluación, 2000
48
1.1.1.3 El impacto de Progresa sobre el rendimiento escolar durante el primer año de operación
49
1.1.1.4 El impacto de Progresa en la inscripción a la secundaria: modelos multinivel para datos
de matrícula escolar
52
1.1.2 Tema II: Salud
1.1.2.1 Algunos aspectos de la salud reproductiva de la población beneficiaria de Progresa
1.1.3 Tema III: Alimentación
53
53
57
1.1.3.1 Evaluación del impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar
57
1.1.3.2 Evaluación del impacto de Progresa en el estado de nutrición de los menores de 5 años en
localidades atendidas por IMSS-Solidaridad
58
1.1.3.3 Perfil de la desnutrición de los niños menores de cinco años en comunidades rurales
Altamente marginadas
59
1.1.4 Tema IV: Impacto a nivel comunitario
61
1.1.4.1 Familia y género en Progresa
61
1.1.4.2 Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias
67
1.1.4.3 Lo vigente y lo emergente: tendencias recientes en la política social en México
69
1.1.4.4 La gestión municipal en el Programa de Educación, Salud y Alimentación
70
1.1.4.5 Emigrar por desesperación: Progresa y la migración interna e internacional
72
1.1.4.6 Cambio demográfico y emigración internacional en una comunidad Progresa: Buenavista,
Michoacán
73
1.1.4.7 El impacto de Progresa sobre las relaciones sociales en la comunidad
75
3
1.1.4.8 Pobreza, desigualdad y efectos indirectos del Programa de Educación, Salud y Alimentación
1.1.5 Tema V: Impacto en el trabajo y las relaciones familiares
77
78
1.1.5.1 Impacto de Progresa en la toma de decisiones al interior de los hogares y el
aprovechamiento escolar relativo de niños y niñas
78
1.1.5.2 Progresa y el “empoderamiento” de la mujer: evidencia de seis estados mexicanos
82
1.1.5.3 Características de las promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad
91
1.1.5.4 Impacto de Progresa sobre el trabajo, el ocio y el uso del tiempo
94
1.1.6 Tema VI: Identificación de beneficiarios
1.1.6.1 Perfil de las localidades y hogares beneficiarios de Progresa
1.1.7 Tema VII: Aspectos operativos de Progresa
1.1.7.1 Evaluación de operaciones de Progresa desde la perspectiva de los beneficiarios, las
promotoras, directores de escuela y personal de salud
98
99
100
101
1.1.8 Tema VIII: Aspectos metodológicos
104
1.1.9 Tema IX: Análisis social de costo-beneficio
104
1.1.9.1 La aplicación del análisis social de Costo-Beneficio a la evaluación de Progresa
1.2 Evaluaciones de impacto 2001
105
107
1.2.1 Evaluación de Progresa a Nivel Estatal: Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión
108
1.2.2 Evaluación de los impactos de Progresa sobre los hogares: Encuestas de Evaluación (ENCEL)
110
1.2.3 Resultados de la evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud y Alimentación
(PROGRESA) semiurbano
113
1.3 Evaluaciones de impacto 2002
117
1.3.1 Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural
117
1.3.2 Evaluación de impacto de Oportunidades sobre la inscripción escolar: primaria, secundaria y media
superior
118
1.3.3 Análisis sobre el cambio en variables demográficas y económicas de los hogares beneficiarios del
Programa OPORTUNIDADES 1997-2002
121
1.3.4 Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las
Reglas de Operación
124
4
1.3.5 Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de 2 500 a
50 000 habitantes, 2001. Evaluación Progresa/Oportunidades
128
1.3.6 Evaluación cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Seguimiento de
impacto 2001-2002. Comunidades de 2 500 a 50 000 habitantes
133
1.4 Evaluaciones de impacto 2003
139
1.4.1 Evaluación de impacto de Oportunidades sobre la inscripción, reprobación y abandono escolar
139
1.4.2 Evaluación del impacto de Oportunidades en la mortalidad materna e infantil
143
1.4.3 Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las
Reglas de Operación
145
1.4.4 Evaluación cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbanas, 2003
150
1.5 Evaluaciones de impacto 2004
1.5.1 Tema I: Educación
157
157
1.5.1.1 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la educación y el trabajo de
jóvenes del medio rural que tenían de 9 a 15 años de edad en 1997
158
1.5.1.2 Impacto de mediano plazo del paquete de Oportunidades, incluyendo el aspecto
nutricional, sobre la educación de niños rurales que tenían entre 0 y 8 años de edad en 1997
161
1.5.1.3 Impacto de Oportunidades sobre la educación de niños y jóvenes de áreas urbanas
después de un año de participación en el Programa
164
1.5.2 Tema II: Salud
167
1.5.2.1 Impacto de Oportunidades en la morbilidad y el estado de salud de la población beneficiaria y
en la utilización de los servicios de salud. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de
mediano plazo en zonas rurales
168
1.5.2.2 Impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de adolescentes y en sus
consecuencias inmediatas. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano
plazo en zonas rurales
170
1.5.2.3 Impacto de Oportunidades en la salud reproductiva de la población beneficiaria
174
1.5.2.4 Impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y prácticas de madres beneficiarias y
jóvenes becarios. Una evaluación de las sesiones educativas para la salud
178
1.5.3 Tema III: Alimentación
181
1.5.3.1 Impacto de Oportunidades en el crecimiento y estado nutricional de niños en zonas rurales
181
1.5.3.2 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el desarrollo infantil en áreas
rurales
183
5
1.5.3.3 Estudio sobre el consumo de los suplementos Nutrisano y Nutrivida en niños y mujeres de
zonas urbanas beneficiarios de Oportunidades
186
1.5.3.4 Estudio comparativo sobre el estado nutricional y la adquisición del lenguaje entre niños
de localidades urbanas con y sin Oportunidades
189
1.5.4 Tema IV: Aspectos económicos y sociales
191
1.5.4.1 El efecto de Oportunidades sobre el nivel y la composición del consumo en áreas urbanas
191
1.5.4.2 El efecto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de los hogares beneficiarios y
las decisiones de migración de sus integrantes, en localidades rurales
192
1.5.4.3 Evaluación del mecanismo de focalización de Oportunidades en zonas urbanas
194
1.5.4.4 Evaluación cualitativa de mediano plazo del Programa Oportunidades en zonas rurales
195
1.5.4.5 Evaluación del cumplimiento de las metas, los costos unitarios y el apego del Programa
a las Reglas de Operación, 2004
200
2. Estudios independientes sobre Progresa-Oportunidades
202
2.1 Reconocimientos al enfoque de género de Progresa-Oportunidades
203
2.2 Cuestionamientos al enfoque de género de Progresa-Oportunidades
204
2.3 Efectos no deseados
212
2.4 Recomendaciones
212
3. Tesis de licenciatura y posgrado sobre Progresa-Oportunidades
213
Referencias bibliográficas de las evaluaciones de impacto sobre Progresa-Oportunidades
218
Referencias bibliográficas de estudios independientes
224
Cuadros
227
CAPÍTULO 3: Una mirada externa al enfoque de género del Programa Progresa-Oportunidades
262
1. Organismos internacionales y regionales
263
1.1 Banco Mundial
264
1.2 Banco Interamericano de Desarrollo
266
1.3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe
269
6
2. Organizaciones de la sociedad civil
273
2.1 1996: Campaña: “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”
273
2.2 1999: Esterilizaciones “forzadas” y otras denuncias asociadas al Progresa
274
2.3 2000: “Dinero del diablo”
277
2.4 2001-2002: Faenas obligatorias
281
2.5 2004-2005: Compromiso con las Organizaciones de la Sociedad Civil
282
Referencias bibliohemerográficas
283
Comentarios finales
285
Bibliografía general
Anexos
Abreviaturas y acrónimos
287
7
INTRODUCCIÓN1
Como su nombre lo indica, esta investigación es un primer acercamiento a la información que se ha
generado con relación al Programa Oportunidades (antes Progresa)2 específicamente la que se refiere al
enfoque de género del programa y/o al impacto que éste ha tenido sobre las mujeres beneficiarias y/o
posibles beneficiarias del mismo.
En su carácter de “estado del arte”3, el objetivo general de este estudio es llevar a cabo una revisión
pormenorizada, más no exhaustiva, de estudios y análisis que se han realizado en el periodo
comprendido entre 1997 y 2005. Es decir, no se trata de una metaevaluación de las investigaciones de
impacto que se han llevado a cabo sobre Oportunidades (antes Progresa), sino de reseñar el
conocimiento y las reflexiones más relevantes que se han producido con relación a su enfoque de género
y a sus beneficiarias.
Los objetivos específicos del estudio son:
•
Contextualizar el surgimiento del Programa Oportunidades (antes Progresa) en el marco de los
cambios económicos y sociales ocurridos en las últimas dos décadas a nivel mundial, así como
ubicarlo en el proceso de desarrollo de las políticas sociales de superación de la pobreza en
México.
•
Identificar el impacto que las acciones del Programa han tenido sobre las mujeres beneficiarias.
•
Identificar los principales actores sociales -nacionales y extranjeros-, que han realizado estudios y
análisis sobre Oportunidades (antes Progresa), conocer desde qué perspectivas se han
aproximado a éste y cómo han evaluado sus resultados e impactos.
•
Determinar los ejes temáticos fundamentales que han sido abordados a través de los análisis e
investigaciones realizados.Proporcionar insumos para la elaboración de recomendaciones al
Programa y para el establecimiento de una agenda de investigación.
Metodología
1
En este estudio participaron como asistentes de investigación Yadira Rodríguez Espino, Alejandro Martínez Santiago y Xóchitl
Pérez Ovando.
En el año de 1997 se puso en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). En el año 2002, cambia de
nombre y se convierte en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Nota de las editoras)
3
Por “estado del arte” se entiende el proceso de atender e integrar la teoría más reciente, la mejor información, la discusión y los
aportes de investigación más importantes, en este caso, referidos al enfoque de género o a las mujeres beneficiarias o posibles
beneficiarias del Programa.
2
8
Se trata de un estudio de corte eminentemente documental organizado en tres grandes ejes temáticos
que se corresponden con los tres capítulos que integran este documento.
El primero se titula Surgimiento y actualidad del Programa Oportunidades (antes Progresa). Este capítulo
tiene varios propósitos; por una parte, ubicar al programa en el contexto de los cambios económicos,
políticos y sociales que el mundo ha experimentado en los años recientes y que han tenido un impacto
importante en el diseño e implementación de políticas sociales, especialmente de combate a la pobreza.
Asimismo, pretende mostrar el lugar que Oportunidades (antes Progresa) ocupa en el proceso evolutivo
de las políticas de superación de la pobreza en el país. Finalmente, a través de una revisión comparativa
de los documentos originales, se busca identificar el discurso en el que fue incorporado el enfoque de
género en ambos programas.
El segundo capítulo
Los estudios de impacto sobre Oportunidades (antes Progresa), está integrado a su vez por tres
apartados. En el primero se lleva a cabo la revisión de las evaluaciones de impacto que se han realizado
sobre el programa a solicitud de la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades el segundo,
consiste en un acercamiento a algunos estudios y análisis sobre Oportunidades (antes Progresa) llevados
a cabo de manera independiente, los cuales fueron seleccionados a partir del criterio de que incluyeran
información o reflexiones sobre el enfoque de género del programa o con relación a su impacto sobre las
beneficiarias o posibles beneficiarias; por último, el tercer apartado tuvo como propósito identificar las
tesis de licenciatura y posgrado que se han realizado sobre Oportunidades (antes Progresa) en el mismo
periodo de estudio, referidas también a género.
Por su parte, el capítulo tres, El enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa) visto desde el
exterior, tiene como objetivo identificar a los organismos regionales e internacionales así como a las
organizaciones de la sociedad civil que han llevado a cabo estudios o análisis sobre el programa en
cuanto a su enfoque de género o con relación a las beneficiarias.
En el caso de las evaluaciones realizadas a solicitud de la SEDESOL, las publicaciones correspondientes
fueron obtenidas en su mayor parte a través del Programa Oportunidades. El corpus de análisis de esta
primera parte estuvo integrado por un total de 73 investigaciones realizadas entre 1998 y 2004 (Anexo 1),
de cada una de las cuales se elaboró un resumen ejecutivo en el cual se identificó el objetivo, la
metodología utilizada y los resultados más importantes. En esta revisión se llevó a cabo la identificación
de información que aludiera a las mujeres y/o a los hombres, o que presentara datos desagregados por
sexo, o reflexiones en torno al tema de género. Posteriormente, esta información se sistematizó en
matrices de información por cada uno de los estudios, en donde se resaltaban aquellos párrafos que se
9
referían a nuestro tema de interés.4 En las 73 evaluaciones de impacto participaron un total de 100
investigadores (Anexo 2).
Posteriormente, la información fue reagrupada en cinco ejes temáticos que corresponden a las preguntas
de investigación planteadas desde el inicio: temas en los cuales se alude a las mujeres y/o a los
hombres, o a cuestiones de género5; áreas de mayor impacto para las mujeres; efectos inesperados6;
reflexiones sobre el tema, y recomendaciones7.
Es importante subrayar que estas evaluaciones, en su mayoría, si bien incluyen -unas con mayor
amplitud que otras- aspectos relacionados con las beneficiarias del Programa, no fueron realizadas con el
fin exclusivo de evaluar el impacto específico del programa sobre las mujeres. No obstante, la revisión de
la información fue llevada a cabo con el fin último de identificar hallazgos o impactos que dieran luz sobre
los efectos (esperados o no, positivos o negativos) del programa sobre mujeres y hombres. De esta
manera, la magnitud de la información varió de manea considerable de un estudio a otro y, por supuesto,
no se incluye la totalidad de los hallazgos encontrados en las diversas investigaciones. En este sentido, la
información que se presenta en este documento constituye solamente una referencia; si se desea
profundizar en cada tema se sugiere remitirse a los documentos originales.
También es importante dejar asentado que a pesar de que tanto el programa Progresa como
Oportunidades fueron planteados a nivel discursivo como programas con enfoque de género, en el caso
de las evaluaciones encargadas por la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades no
necesariamente está presente dicho enfoque. De hecho, en algunos casos hay una confusión en el
manejo de conceptos8, por ejemplo entre sexo y género, y no en todas las investigaciones los resultados
obtenidos están desagregados por sexo, ni todas tuvieron como objetivo evaluar los impactos del
Programa.
En este sentido, de las 73 evaluaciones revisadas, solamente 9 están enfocadas, de manera directa o
indirecta, a las beneficiarias del Programa (Anexo 3), lo cual no significa que en la totalidad de
evaluaciones restantes esté ausente este aspecto. Como ejemplo se pueden mencionar los estudios de
4
Solamente se destaca la información que a nuestro criterio fue la más relevante.
Esta distinción obedece a que en los estudios revisados se encontraron básicamente tres situaciones: casos en donde la
información se refiere exclusivamente a las mujeres o a los hombres; casos en donde los resultados se ofrecen desagregados por
sexo (sin reflexiones), y casos en donde los autores analizan un determinado resultado a partir de las implicaciones que tiene para
mujeres y para hombres. A esto último nos referimos cuando hablamos de género. También hubo casos en donde los autores no
presentan los resultados desagregados por sexo; en esta situación, de acuerdo con la importancia del hallazgo, se decidió incluir la
información por considerarse que las mujeres están implícitas en dichos enunciados.
6
En algunos casos, son los mismos autores quienes subrayan el carácter “inesperado” de algún resultado; no obstante, en otros, se
clasificó la información bajo este rubro de acuerdo con los siguientes criterios: que fueran hallazgos no previstos por el estudio o no
incluidos en sus objetivos, o que contradijeran algún presupuesto del mismo.
7
En estos dos últimos ejes se destacan solamente las reflexiones y recomendaciones que aludan de manera directa o indirecta a
las beneficiarias, a los hombres o que guarden alguna relación con el tema de género.
8
Al respecto, es importante tomar en cuenta que no todas la evaluaciones fueron realizadas con enfoque de género, ni estuvieron a
cargo de expertos en esta materia (Nota de las Editoras)
5
10
corte cualitativo que se encuentran entre los que ofrecen información más abundante sobre la condición
de las beneficiarias.
Respecto al resto de los ejes temáticos, para llevar a cabo la búsqueda y recopilación de información se
siguieron las siguientes pautas:
1. Más que un criterio de cantidad o de consulta exhaustiva, imperó un criterio de profundidad y
pertinencia de la información a los fines de este estudio.
2. En los estudios independientes, solamente se seleccionaron y revisaron aquellos documentos
que hicieran referencia a las mujeres beneficiarias del programa o que de alguna manera
incluyeran análisis y reflexiones sobre el componente de género de Oportunidades (antes
Progresa). Asimismo, sólo se incluyeron aquellos documentos escritos por investigadores e
investigadoras que no hubieran participado en las evaluaciones de impacto.
Para localizar los documentos9, se llevaron a cabo búsquedas en línea de las principales bibliotecas de la
ciudad de México (que tuvieran un acervo importante en ciencias sociales y, en específico, en políticas
públicas), y luego se procedió a visitarlas para concluir la búsqueda y obtener físicamente los materiales.
En total, se visitaron las bibliotecas de las siguientes instituciones:
El Colegio de México10
Biblioteca Nacional (UNAM)
Biblioteca Central (UNAM)
Instituto de Investigaciones Económicas (UNAM)
Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM)
Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)
Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Xochimilco (UAM-X).
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
En el caso de los organismos internacionales y regionales, se procedió a revisar las páginas en internet
de cada institución y sus publicaciones más recientes, así como a la búsqueda de información en línea.
9
Si bien es muy considerable la cantidad de documentos escritos sobre Oportunidades (antes Progresa), dentro y fuera del país,
los que incluyen reflexiones sobre su enfoque de género no son tan numerosos, como se verá en el segundo capítulo. No obstante,
para las personas interesadas, en el Anexo 4 se incluye un listado depurado de la bibliografía identificada sobre los diferentes
temas abordados en este estudio.
10
Al momento de realizar la búsqueda de información, la biblioteca del COLMEX estaba siendo remodelada, sin servicio de
fotocopias y sin préstamo externo; por tanto la búsqueda se hizo en línea y físicamente, y los documentos identificados fueron
posteriormente localizados en otras bibliotecas. En el caso de la UIA, esta universidad no ofrece servicio de fotocopiado para
proteger derechos de autor y solamente hacen préstamos a integrantes de su comunidad. En el ITESM, campus ciudad de México,
está prohibido el acceso a su biblioteca a personas ajenas a la institución. También se visitó la biblioteca de FLACSO, pero se
encontraba en remodelación, motivo por el cual no fue posible hacer la búsqueda en sus instalaciones.
11
En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil, si bien este proyecto estableció en un inicio que no
incluiría revisiones hemerográficas, éstas constituyeron prácticamente la única fuente disponible para
recuperar la información, tal como se verá en el apartado correspondiente. Por último, con relación a las
tesis que se han elaborado en este periodo sobre Oportunidades (antes Progresa), fueron localizadas 44,
aunque sólo se pudieron obtener físicamente 28. En cuanto al orden de exposición de los materiales, en
todos los temas se sigue un criterio cronológico.
Finalmente, es necesario mencionar que no todas las fuentes que hubiéramos querido consultar están
incluidas, ya que también contó que se pudieran conseguir los materiales en el curso del tiempo en que
se realizó la investigación así como la disponibilidad de recursos humanos y materiales para llevarla a
cabo.
12
CAPÍTULO 1
SURGIMIENTO Y ACTUALIDAD DEL PROGRAMA
OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
13
CAPÍTULO 1
SURGIMIENTO Y ACTUALIDAD DEL PROGRAMA
OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
INTRODUCCIÓN
El programa Oportunidades (antes Progresa) es considerado a nivel regional e internacional como un
programa pionero en la lucha contra la pobreza extrema en que viven millones de personas en México.
No obstante, la concepción, el diseño y la puesta en marcha de un programa de las dimensiones de
Oportunidades (antes Progresa) es producto de un momento histórico-social no sólo del país, sino del
resto del mundo.
En este sentido, el presente capítulo tiene tres objetivos. Por una parte, ubicar el programa
Oportunidades (antes Progresa) en el contexto más amplio de los cambios que se han vivido a escala
mundial a partir de la década de los 80, en especial, en el área de las políticas sociales. En un segundo
apartado, se pretende dar cuenta, de manera sintética, del desarrollo de las políticas sociales en el país y
dentro de ellas, las orientadas a superar la pobreza. Finalmente, a partir de un análisis del discurso oficial
plasmado tanto en el programa Progresa como en el programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se
busca identificar el grado en el cual la visión de género está presente en la conceptualización de ambos
programas.
1. POLÍTICAS SOCIALES Y GLOBALIZACIÓN
A partir de las publicaciones e informes resultado del proyecto “Gobernabilidad democrática e igualdad de
género en América Latina y el Caribe” que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) ha llevado a cabo entre 2000 y 2005, este organismo afirma que se ha dado un cambio en la
trayectoria de las políticas de lucha contra pobreza las cuales han pasado de un enfoque de tipo
promocional y sociocomunitario que dio origen a un importante número de programas y proyectos en la
década de los años 90, a otro enfocado sobre las transferencias monetarias a las familias previamente
individualizadas. Este proceso, señala la CEPAL, “repercute sobre las mujeres que son la contraparte de
los programas, ya sea en la versión comunitaria que las convoca a reunirse y organizarse, o en la versión
asistencial que les entrega un monto de dinero mensual que genera un cambio en su posición de poder al
interior de la familia y la comunidad” (Serrano, 2005:7).
14
Los cambios ocurridos tanto en el Estado como en la sociedad, en el marco de lo que se ha llamado
globalización11, ha planteado nuevas exigencias y desafíos a las políticas sociales y en especial a las de
superación de la pobreza, de tal manera que los países se han afocado a responder de manera
innovadora, apoyados por agencias multilaterales de cooperación como son el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional.
De acuerdo con Sánchez (2000), a comienzos del nuevo milenio la globalización parecer ser el modelo
hegemónico de desarrollo económico y social, del cual ningún país queda al margen. Como resultado de
la globalización, en el último decenio del siglo la riqueza generada superó a los mejores periodos
anteriores de la historia económica, pero también los efectos perversos de la globalización (entre ellos el
fuerte incremento de la exclusión y la pobreza) están tocando a todas las economías y sociedades.
Según esta autora, “algunos actores internacionales subrayan que la globalización es el único camino
hacia el futuro; otros más sufren sus consecuencias, ofreciendo poca resistencia, y otros buscan
alternativas a un sistema que no les ofrece futuro. La clave del desarrollo económico y social está, por
una parte, en entender que hay varias formas de globalización y que ésta no es la única tendencia
internacional y, por otra, en aprovechar las tendencias para situarse mejor dentro del desarrollo
internacional” (p. 29).
La globalización o mundialización no es un fenómeno nuevo; los historiadores modernos reconocen
varias etapas que se destacan en este proceso durante los últimos 130 años (CEPAL, 2002; FMI, 2002).
Las raíces de este largo proceso se nutren de las sucesivas revoluciones tecnológicas, y en particular, de
las que han logrado reducir los costos de transporte, información y comunicaciones.
Si bien instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) señalan que la globalización hizo
posible en el siglo XX que el ingreso medio mundial per cápita registrara un fuerte aumento, también
reconocen que se observa claramente que la brecha de ingresos entre los países ricos y los países
pobres se ha ampliado a lo largo de varias décadas, e incluso dentro de los mismos países la
desigualdad ha ido en aumento (FMI, 2000).
En este gran marco de la globalización, hacia fines de los años 90 y en el curso de los 2000, en la región
latinoamericana se da el despliegue de una política social que se expresa en dos modalidades. Por una
parte, persiste un importante número de programas de carácter microlocal, centrados en procesos de
desarrollo de empoderamiento o ciudadanizantes; pero al mismo tiempo, surgen otros de carácter macro
que se dirigen a los más pobres y tienen un carácter focalizado cuya principal herramienta de acción es la
11
Si bien el concepto de mundialización o globalización ha sido ampliamente utilizado en los debates académicos y políticos de los
años recientes, sus acepciones no son uniformes. En este documento retomamos la definición que hace la CEPAL: “creciente
gravitación de los procesos financieros, económicos, ambientales, políticos, sociales y culturales de alcance mundial en los de
carácter regional, nacional y local” (CEPAL, 2002: 17). En este concepto se subraya el carácter multidimensional de la globalización,
15
transferencia monetaria de ingresos (llamada salarios de inserción, bono social o subsidio de pobreza).
Entre estos últimos se ubica el programa Oportunidades (antes Progresa).12
La primera de estas modalidades se conoce como enfoque “ciudadanizante” y la segunda como enfoque
de “protección social”. Ambos enfoques muestran diferencias importantes en materia de escala, cobertura
y mecanismos de gestión, y parten de conceptos de desarrollo distintos; uno habla de integración y
bienestar, el otro de protección social. De igual manera, entienden, conceptualizan y operacionalizan la
pobreza de diferente forma; el primero enfatiza las capacidades y no sólo las carencias, mientras que el
segundo aborda específicamente los problemas de vulnerabilidad e incapacidad de determinados
segmentos sociales para enfrentar los riesgos de la pérdida de ingreso y fragilización de sus mecanismos
de aseguramiento y bienestar. Ambos suponen papeles diferentes de parte de las agencias públicas,
privadas y de cooperación internacional. No obstante, “comparten un punto en común: a la hora de
demandar, gestionar o recibir beneficios al interior del hogar, quien actúa es la mujer” (Serrano, 2005, op.
cit.:8).
De acuerdo con Serrano, en América Latina es posible identificar un “nuevo” Estado social en
construcción que comienza a instalarse en el curso de los años 90 y es el resultado de diversos factores:
el fracaso de las políticas de la época en materia social y de superación de la pobreza; la creciente
valorización de la democracia que coloca en primer término al ciudadano y al usuario de las políticas
públicas; las nuevas tecnologías disponibles; los aportes intelectuales que comienzan a proveer marcos
de interpretación para entender un mundo global y postmoderno, y la ampliación de la discusión sobre el
crecimiento a la que se añade la preocupación por el sentido último del mismo, entendido ya no como fin,
sino como medio para lograr mejores niveles de bienestar y libertad de las personas.
Son seis los elementos que caracterizan a este Estado social en construcción:
1) Un número importante de puntos contenidos en las recomendaciones liberales del ajuste pasan a
formar parte del nuevo diseño de Estado social como un concepto de lo público social y no como
remedio ante una situación de emergencia.
2) Surgen temas nuevos en la agenda social.
3) El concepto que asociaba la política social con los sectores tradicionales de educación, vivienda,
salud y previsión social se hace más complejo dando paso a un nuevo contenido de política: los
programas de desarrollo.
ya que aunque sus dimensiones económicas son muy destacadas, evolucionan de manera paralela a procesos no económicos, que
tienen su propia dinámica y cuyo desarrollo no depende de lo económico.
16
4) El Estado social se desvincula de su referente y beneficiario por excelencia, el trabajador13, o
sea, se trata de un Estado que ya no responde a una sociedad del trabajo sino a una del
consumo.
5) Este Estado comienza a verse cruzado por temas de ciudadanía y participación; y
6) Las nuevas tecnologías comienzan a incidir de manera importante en las opciones y
posibilidades que se abren a la gestión de lo social (Ibidem).
A los fines de esta investigación, entre estos elementos interesa destacar el segundo, ya que la política
social de los años 90 se abre a nuevos temas y aparece como objeto de la misma –entre otros- la
problemática de género e igualdad de oportunidades de hombres y mujeres. Así, desde finales de la
década de los 80 la perspectiva de género comienza a introducirse en las políticas públicas como
resultado del papel asumido por el movimiento de mujeres que destaca en esos años por su participación
en las luchas democráticas. La visibilidad que adquieren los temas de género como resultado este
movimiento, así como de la acumulación intelectual y profesional de conocimiento y su traducción
política, son factores que contribuyen a que la agenda pública se abra a las políticas de género. De esta
manera, entre las diversas áreas de preocupación de las políticas de género se encuentra la focalización
de políticas en el área de la mujer y la pobreza.14
Por otra parte, es importante señalar que en el diseño de las políticas sociales de los últimos años se han
empleado diferentes enfoques, entre los que se encuentran el de desarrollo humano, el de generación de
capacidades, el del capital social y el de la ciudadanía ligada al desarrollo social. Todos estos enfoques
tienen en común que desplazan el foco de atención desde las carencias a la expansión de los espacios
de libertad de los sujetos para decidir sobre sus vidas y sobre su destino, en un plano de
responsabilidades públicas, sociales e individuales.
Pero además de los anteriores, se encuentra también el llamado enfoque de protección social que se
refiere a “el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a las personas, hogares y
12
También aquí se encuentran los programas Bolsa Familia de Brasil, Bono de Desarrollo Humano de Ecuador,
Jefes y Jefas de Hogar de Argentina y Chile Solidario, del país del mismo nombre, entre los más importantes.
13
Al respecto, Lerner señala que las nuevas políticas sociales de carácter selectivo (focalizado) ya no se dirigen a los
sectores medios como antaño, cuando se buscaba proteger a los trabajadores calificados y sindicalizados para lograr
su apoyo político; ahora el objetivo es orientarse a los sectores más pobres donde las políticas sociales previas no
llegaban o llegaban en menor medida (Lerner, 1996).
14
Serrano señala que son fundamentalmente tres las áreas de preocupación de las políticas de género: a) se trabaja
en la línea de generar y fortalecer la institucionalidad de alto nivel al interior del Estado para llevar adelante las
políticas y programas; b) además del área de mujer y pobreza, se pone el acento en el acceso de las mujeres a
espacios de decisión; y c) el desarrollo de programas en áreas estratégicas de género como son la violencia
doméstica, derechos reproductivos y autonomía económica de las mujeres
17
comunidades para mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes se encuentran en extrema
pobreza. Se enfatiza en la responsabilidad pública en la provisión de seguridad de ingreso, el que en la
práctica se traduce en transferencias monetarias directas a las personas, y el diseño de una red de
protección que enlaza estas prestaciones con el refuerzo de las áreas de educación y salud “ (Ibidem:38).
De este enfoque de protección social se derivan programas altamente focalizados que comienzan a
instalarse a finales de la década de los 90 en diversos países de la región, los cuales deben establecer
enlaces con programas sectoriales relacionados con el fortalecimiento del capital humano (educación y
salud). Se trata de programas que pueden ser de carácter relativamente permanente o programas
transitorios originados en contextos de crisis; dentro de los primeros se puede ubicar el programa
Oportunidades (antes Progresa).
En conjunto, Serrano señala que estos programas tienen en común las siguientes características:
•
Son programas de subsidio a la demanda por medio de transferencias monetarias directas para
que las familias mejoren su consumo.
•
Definen objetivos de soporte y alivio a la pobreza y de inversión en capital humano.
•
La mayoría son de carácter condicionado y cuentan con un componente centrado en educación y
otro relativo a salud y nutrición.15
•
El esfuerzo que hacen las economías es moderado ya que no supera el 0.35% del PIB.
•
Están claramente focalizados en población pobre y/o extremadamente pobre, para lo cual
operacionalizan diferentes técnicas y metodologías.
•
Las mujeres son las receptoras de las transferencias, ya sea porque el programa expresamente
así lo estipula en sus reglas de operación o porque así se da en la práctica.
•
Los beneficiarios(as) deben responsabilizarse de cumplir un acuerdo o contrato con el programa;
si no lo cumplen, corren el riesgo de ser suspendidos.
•
Varios de estos programas declaran operar en la lógica de derechos que se expresa en un
derecho de inserción social.
15
El componente educativo consiste en becas en efectivo destinadas a niños para asistir a la escuela primaria; en algunos países
esto se extiende a la secundaria.
18
•
Se trata de programas altamente centralizados en su diseño y estructura, cuyas principales
definiciones y lineamientos son estipulados en un ámbito institucional con alto poder de decisión
y respecto del cual los niveles locales y descentralizados tienen poco espacio de opinión o
influencia.
•
Requieren apoyo local para su ejecución.
•
Las entidades ejecutoras son instituciones públicas, no hay procedimientos de intermediación o
externalización de servicios a terceros.
•
Cuentan con una eficiente tecnología informática y financiera que facilita la entrega de los
recursos.
•
Son programas financiados o apoyados e incentivados por la banca multilateral que ejerce un
fuerte rol en el apoyo a los países para el diseño, operación y evaluación de los mismos.
•
En general, se trata de programas que han contemplado desde el inicio medidas para poder
implementar sofisticados sistemas de evaluación de impacto, ya sea elaborando líneas de base o
utilizando metodología de grupo de control.16
•
En varios casos su reglamentación, operación y partidas presupuestales operan bajo una Ley de
la República, lo cual es fundamental para proteger la sustentabilidad de las acciones, la
transparencia en la asignación de los recursos y la independencia de los programas de cambios
o vaivenes políticos (Ibidem).
Dentro de estas iniciativas es importante destacar que Oportunidades (antes Progresa) está considerado
como el programa pionero e inspirador de otros en la región, los cuales comienzan a implementarse a
partir del año 2000, mientras que Progresa, como se verá más adelante, fue creado en 1997.
Finalmente, con base en el análisis de cinco programas de transferencias condicionadas en América
Latina17, incluido Oportunidades (antes Progresa), la autora señala que han tenido un impacto
diferenciado de género, la mayoría de ellos en sentido positivo pero sin que se distinga con precisión los
asuntos prácticos y los estratégicos de género. En síntesis, entre los principales hallazgos interesa
destacar los siguientes:
16
En este punto se destaca el caso de Oportunidades (antes Progresa) por la combinación de estudios de carácter cuantitativo y
cualitativo que se han realizado.
17
Ver nota de pie de página no. 2.
19
•
La mayoría de los programas sitúa como receptora de la transferencia a las mujeres, teniendo en
cuenta que ellas son mejores administradoras de los recursos al interior del hogar y tienen mayor
compromiso con la educación de los hijos.
•
El hecho de que las mujeres dispongan de recursos tiene impacto sobre un mayor control de la
economía familiar y poder de decisión, lo que repercute en su autoestima y valoración en el
medio familiar.
•
Acciones concretas relacionadas con las corresponsabilidades (por ejemplo salir del hogar para
recibir el dinero, participar en pláticas educativas y compartir con otras mujeres), es valorado
como un espacio para entablar nuevas formas de interacción.
•
De acuerdo con los estudios que se han realizado, no se han detectado conflictos al interior de la
pareja y la familia por el papel de las mujeres en la gestión de los programas, ya que los hombres
comprenden que es un beneficio que también los incluye al abarcar al conjunto de la familia. Sin
embargo, se han dado casos en que la mayor autonomía de las mujeres genera situaciones de
violencia doméstica, aunque al parecer éste no es un efecto del programa sino resultado de
situaciones que se arrastraban desde antes. También se producen conflictos cuando la
participación de las mujeres en las responsabilidades del programa se percibe como un descuido
parcial de otras responsabilidades domésticas, pero también en estos casos se trataba de
conflictos presentes con anterioridad.
•
Un efecto no esperado y negativo es el caso donde los hombres dejan de aportar dinero al
percibir que hay disponibilidad de recursos adicionales en el hogar.
•
Estos programas sitúan de nuevo a las mujeres como “intermediarias del bienestar” o de la
“economía del cuidado”, que deposita en la mujer la responsabilidad de la atención de su grupo
familiar, con claras implicaciones en su manejo del tiempo, sobrecarga de trabajo, tensiones y
responsabilidades. En este sentido, estos programas aprovechan el imaginario social que
concibe a la mujer como dedicada al servicio de los demás, mientras que los estudios muestran
que las mujeres que participan en dichas acciones están interesadas en recibir capacitación y
tener acceso a activos y servicios financieros para insertarse en actividades productivas e
incrementar sus ingresos.
•
En casi todos los países fue posible constatar un desarrollo de la ciudadanía femenina como un
efecto no buscado de los programas asistenciales (Ibidem).
20
2. BREVE RECUENTO DEL DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO18
2.1. El periodo revolucionario
Valencia y Aguirre (1998) señalan que las demandas y las acciones de los pobres estuvieron presentes
en la revolución mexicana. Sin embargo, a pesar de que la pobreza fue uno de los motivos
fundamentales del conflicto armado, durante ese periodo fueron escasas las acciones de importancia
para aliviar las necesidades de la población. Entre las razones que explican esta situación se mencionan
la ausencia de instituciones del Estado que se dedicaran a ello ya que la nación se debatía en querellas
revolucionarias y posrevolucionarias, y la difícil tarea de reconstrucción y pacificación. No obstante,
algunos bandos en conflicto impulsaban diversas medidas ya fuera para disminuir el descontento popular
o para allegarse el apoyo de grupos bien identificados. Citando a Gilly (1971), estos autores señalan
como ejemplo que el ejército constitucionalista estableció puestos de auxilio en diversos rumbos de la
capital, en los cuales distribuía víveres, ropa y dinero en efectivo.
En este primer momento, la política social tuvo como referentes principales los derechos sociales
consagrados en la Constitución de 1917: salud, educación y seguridad social, sobre todo asociados a las
clases trabajadoras (Moreno et al, 2004). Posteriormente, la relación de las organizaciones obreras y
campesinas con el nuevo partido oficial le otorgaría al régimen la base política y social necesaria para la
pacificación y consolidación del nuevo Estado. Frente a las carencias económicas resultado de la
revolución y de la crisis de 1929, y ante las tensiones sociales y políticas heredadas de la guerra interna,
el Estado (y su partido) se erigió como actor central de la promoción del desarrollo económico y como
árbitro de los conflictos sociales.
2.2 De la década de los años 40 a los 70
Warman (1994) señala que en los años cuarenta, la pobreza era solamente un dato y no existía el interés
por medirla; lo importante era superar el atraso general en que se encontraba el país. Es Lázaro
Cárdenas quien centró las bases de la industrialización y de la modernización agrícola, a partir del lugar
18
Para la realización de este apartado nos basamos fundamentalmente en el texto de Valencia y Aguirre (1998), de quienes
retomamos el periodo hasta el año 2000. Cuando se recurre a otros autores, así se señala en el documento.
21
privilegiado que ocupó el Estado con el control de los energéticos (nacionalizaciones de la industria
petrolera y eléctrica) y de las comunicaciones (nacionalización de los ferrocarriles).19
En estas tres décadas –afirman Valencia y Aguirre- no existía un discurso gubernamental explícito sobre
la pobreza. El Estado se concentró en abatir los rezagos económicos y sociales que provocaron el
conflicto armado, induciendo el proceso de industrialización y el crecimiento económico. Así, las medidas
para elevar el nivel de vida de la población eran de carácter general. La política social se circunscribía,
para los habitantes del campo, a la reforma agraria y a la fijación de precios de garantía para los
productos básicos y, para la población urbana, al respeto a los derechos laborales, al mantenimiento de
los salarios mínimos y la seguridad social.
Es en este periodo cuando surgen instituciones sociales como el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA), el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y el Instituto
Nacional de Protección a la Infancia (INPI), entre otras.
Esta creación institucional dio origen a la elaboración de políticas educativas, de salud, asistencia social y
vivienda. La escala de producción y la distribución de productos y servicios sociales rápidamente fue
masiva, pero resultó insuficiente debido al acelerado crecimiento poblacional, al precario financiamiento
público en el área social y a las resistencias corporativas estatales, sindicales y empresariales que
tendían a controlar facciosamente todo programa social (Moreno et al, op. cit.).
“En resumen, durante aproximadamente tres décadas la mejor manera de redistribuir el ingreso y reducir
la pobreza se concibió como aquella asociada, por un lado, a la inversión pública para aumentar la
capacidad productiva y, por otro, de apoyo al consumo ya fuera mediante aumentos salariales o a través
de transferencias directas de recursos. Estas últimas actividades incluyeron también acciones
estrictamente de asistencia pública, complementadas por la beneficencia privada…” (Valencia y Aguirre,
op. cit: 34).
De acuerdo con Valencia y Aguirre, en estos años ya existían dos grandes corrientes de pensamiento al
interior del aparato gubernamental: una que subrayaba las necesidades del proceso de acumulación de
capital y que planteaba la resolución al problema de la pobreza como resultado del crecimiento; otra que
19
De acuerdo con Valencia y Aguirre, las acciones fundamentales de Cárdenas en el campo social fueron: favorecer el acceso del
campesino a la tierra, mediante una amplia reforma agraria; hacer valer el derecho al trabajo y todas las disposiciones de la Ley
Federal del Trabajo; introducir servicios básicos como agua y atarjeas, combatir endemias, epidemias y la mortalidad infantil,
incrementar el número de personal médico, fijar las condiciones de higiene en talleres y fábricas e incrementar estos servicios en
los estados de la República; aumentar a nivel federal, estatal y municipal los presupuestos destinados a educación; y fomentar que
las comunidades diseñaran programas de construcción de escuelas, campos deportivos, granjas escolares, pequeñas empresas de
irrigación, carreteras vecinales, reforestación y servicios públicos. De acuerdo con estos autores, es en estas acciones en donde se
ubica el origen de políticas organizativas y participativas como las propuestas por el PIDER, la Coplamar y el Pronasol.
22
acentuaba la crítica social y la necesidad de crecer con una mejor distribución del ingreso y resolución al
problema de la miseria. Estas corrientes se desarrollarán, se sofisticarán en sus análisis y se expresarán
en muy diferentes grupos políticos y propuestas económico-políticas; así, desde los años cincuenta y
sesenta, ambas corrientes van a estar presentes, de una u otra manera, en la vida política nacional, pero
ninguna de ellas desaparecerá.
2.3 De 1970 a 1976
A partir de la segunda mitad de los años sesenta fueron obvios los primeros signos de agotamiento del
modelo de sustitución de importaciones que se manifestaban en una caída del crecimiento, menores
inversiones, desarticulación intersectorial, dificultades para financiar las importaciones de bienes de
capital con las exportaciones agrícolas y el deterioro de los términos de intercambio agrícola-industrial. A
causa de ello, se pretendía hacer compatible el crecimiento económico con la distribución del ingreso,
reactivar el sector agropecuario, fortalecer las finanzas públicas y reducir los desequilibrios externos.
Asimismo, en el discurso oficial se integrará una concepción de la pobreza más amplia, que definirá tanto
el diseño de las políticas para atacarla como la naturaleza de los programas por implantar:
•
“Se reconoce que el crecimiento económico por sí mismo no garantiza una mejor redistribución
del ingreso y que éste, a su vez, no es sinónimo de reducción de la miseria de un país.
•
Se hace necesario el desarrollo de métodos de medición de la pobreza más precisos dado que
de la identificación de los grupos en esas condiciones depende el éxito de los programas para
erradicarla.
•
La pobreza en los países en desarrollo es un problema predominantemente rural, tanto en
cantidad como en profundidad; entonces, el diseño de la política para erradicarla debe reconocer
diferencias entre el medio urbano y el rural.” (Ibidem: 39)
De acuerdo con lo anterior, durante el sexenio 1970-1976 se aceptaba la necesidad de establecer
programas enfocados en función de las características de los grupos-objetivo. Así, algunas de las
iniciativas más destacadas de política social del presidente Luis Echeverría fueron: en 1972, la creación
del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT); en 1973 del
Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER); en 1974, del Fondo Nacional para el
23
Consumo de los Trabajadores (FONACOT); y del Programa Nacional de Solidaridad Social del IMSS20
(dirigido a combatir la pobreza urbana), además de la activa política salarial sobre todo al fin de su
sexenio. El PIDER21 y el Programa Nacional de Solidaridad Social fueron proyectos dirigidos a combatir la
pobreza.
2.4 De 1976 a 1982
Al finalizar el periodo de Echeverría Álvarez, el país atravesaba por fuertes desequilibrios financieros que
obligaron a buscar apoyo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para aliviar la crisis. En el siguiente
sexenio, con José López Portillo, ante los incrementos de precios de los hidrocarburos, se recurrió a los
préstamos externos como anticipación de los ingresos petroleros y se utilizaron éstos como garantía;
además, se flexibilizaron los compromisos de austeridad y se propusieron programas que pretendían
atacar simultáneamente los rezagos en materia de alimentación, salud, vivienda y educación.
De nuevo, el tema de la pobreza adquirió importancia y la política social ponía un énfasis especial en la
creación de empleos y la consecución de mínimos de bienestar. En esta etapa se diseñaron ambiciosos
programas sectoriales orientados al fomento tanto de la producción como del consumo y a la asistencia
directa de los grupos desfavorecidos.22 Sin embargo, las principales acciones para combatir la pobreza
estuvieron orientadas a las áreas rurales a través del Sistema Alimentario Mexicano (SAM), de la
continuación del PIDER y de la creación del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
(Coplamar). El objetivo de éste último era garantizar que la población de menores recursos se beneficiara
de la estrategia de desarrollo emprendida por el gobierno. De esta manera, por medio de convenios con
el IMSS, la Conasupo y otros organismos, Coplamar coordinó los instrumentos de política pública a
disposición del gobierno para lograr su objetivo (Székely, 2002).
Con Coplamar, por primera vez en el país se pone en marcha un enorme proyecto de investigación en
torno a la pobreza, ya que una de sus funciones consistía en estudiar y proponer la atención eficaz de las
necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados. En este periodo la pobreza era
20
Este programa incluía acciones como: la construcción o ampliación de infraestructura física; aumento de la cobertura de la
seguridad social tanto en el volumen de la población atendida como en los servicios prestados; y la incorporación de más
municipios dentro de la cobertura del IMSS.
21
Según Ordóñez (1997), el PIDER fue creado con la intención de mejorar las condiciones de vida de las pequeñas comunidades
rurales y los términos de intercambio de éstas con la ciudad. Sus objetivos fueron para la primera etapa: generar empleos
permanente y remunerativos que permitieran arraigar a la población en su lugar de origen; y llevar a cabo obras de infraestructura y
servicios. Citado por Valencia y Aguirre, op. cit. Para estos autores, el PIDER fue el primer programa que trata de articular una
propuesta de combate a la pobreza a partir del cuestionamiento al modelo anterior. Éste, que se había propuesto la secuencia
capitalización-posterior redistribución de la riqueza, había provocado en realidad el incremento de la pobreza. Las discusiones entre
los dos grupos señalados se reavivaron y el grupo de los estructuralistas ocupó espacios significativos en el aparato estatal, aunque
no desapareció la fuerza del grupo financiero gubernamental.
22
Entre los primeros destacaron el Programa Nacional de Empleo, el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el Plan Nacional de
Desarrollo Industrial y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, además de que continuaba vigente el PIDER. Entre los segundos, se
instrumentaron los Programas Nacionales de Alimentación y Nutrición, de Orientación Familiar, de Educación para Todos, el
24
considerada un fenómeno predominantemente rural y para ello se atenderían a las comunidades
dispersas en las zonas desérticas, pantanosas y montañosas del país.
Pese a ser éste el programa más ambicioso del sexenio, Campos y Vélez (1994) señalan que Coplamar
no operó en la práctica son hasta los tres últimos años del gobierno de López Portillo porque no contaba
con presupuesto propio.
2.5 De 1982 a 1988
En 1982, la caída de los precios del petróleo y el alza en las tasas de interés internacionales pusieron fin
al boom interno que caracterizó el inicio de los ochenta. Bajo estas circunstancias, desde el sexenio de
Miguel de la Madrid, llegó al poder el grupo de Carlos Salinas, el cual atribuyó la concentración del
ingreso al modelo de desarrollo seguido hasta los setenta. Fue precisamente Salinas quien preparó el
Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. El grupo salinista consideraba que los efectos sociales serían
peores si no se aplicaba con firmeza el ajuste propuesto, cuyo objetivo inicial ya no era la capitalización
del país, sino el restablecimiento de las condiciones para lograrla. Se trata de un grupo dominante al
interior del gobierno que promovería la liberalización de la economía, en consonancia con el imperio de
las políticas de ajuste a nivel mundial y con el fortalecimiento del Banco Mundial (BM) y del FMI. A partir
de entonces, las propuestas de combate a la pobreza de los “liberalizadores” coincidirían cada vez más
con las recomendaciones de dichas instituciones (Valencia y Aguirre, op cit).
De esta manera, frente al estallido de la crisis de la deuda, Miguel de la Madrid inicia su sexenio con la
firma de una nueva carta de intención con el FMI en la cual se comprometía a iniciar un profundo
programa de estabilización y ajuste.
Pese al discurso oficial, se decretó, por un lado, la disolución de la Coplamar, y por otro, que los
programas que coordinaba pasaran a ser administrados por diversas dependencias. Asimismo, los
programas dirigidos a combatir a la pobreza (el SAM y el PIDER) fueron cancelados. Al respecto, se
reconocía que la política social estaría contenida dentro de las acciones de la política económica general,
operada bajo los criterios de los programas sectoriales de impacto global. Pero con ello, en los hechos, la
política social se desarticulaba (Ibid.).23 Por otra parte, las medidas enfocadas a los grupos en extrema
Programa Piloto de Mínimos de Bienestar y el de Vivienda Progresiva, y el Paquete Detección-Atención del Instituto Nacional de
Nutrición (INN).
23
Valencia y Aguirre afirman que en este periodo tuvo lugar el cambio más radical en la formación salarial (aunque ya se había
iniciado en 1976). En la segunda carta de intención firmada en 1984 por el gobierno de De la Madrid, en el marco del acuerdo con el
FMI, la referencia a la protección de los niveles de vida de la clase obrera desapareció del cuadro de la política salarial; se cambió
el método de la negociación salarial que consideraba la inflación pasada (ex post) por uno centrado en la inflación esperada (ex
ante). Con este método los salarios perdieron poder de compra y fueron supeditados a la política anti-inflacionaria y a la búsqueda
de competitividad internacional.
25
pobreza fueron restringidas a pequeños programas de impacto reducido; se le dio así mayor énfasis a los
programas sectoriales.
Székely menciona que en este periodo, lejos de considerarse como un motor del crecimiento, la política
social fue entendida como una amenaza a la estabilidad por sus efectos sobre el déficit público (Székely,
op. cit.).
Si bien se suponía que el ajuste sólo debía durar los primeros años del sexenio, se extendió por todo el
periodo de De la Madrid, lo cual no impidió la profundización de la crisis, la cual se expresaba en una
espiral de devaluación-inflación-fuga de divisas-devaluación-mayor inflación. Esta situación obligó a las
autoridades a reforzar un programa de estabilización basado, a partir de 1987, en la concertación entre
los representantes de los sectores privado, social y público, conocido como Pacto de Solidaridad
Económica (PSE).
2.6 De 1988 a 1994
Con la llegada de Carlos de Salinas de Gortari a la presidencia se pretende consolidar la corriente
liberalizadora de la economía, pero en el contexto de una grave crisis política. El nuevo gobierno sabía de
la urgencia de políticas y resultados legitimadores. En este marco, la pobreza y los programas para
superarla ocuparán un lugar preponderante en la política social. El ajuste y la propuesta de
reestructuración económica darán como resultado que la pobreza adquiera relevancia pública y
académica.
De esta forma, la pobreza aparecerá, de nuevo, como elemento central en el discurso oficial la pobreza;
así, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 establecerá cuatro líneas estratégicas básicas tendientes a
consolidar el cambio estructural de la economía, una de las cuales consistía en buscar la erradicación de
la pobreza extrema.
“El ataque a la pobreza ya no se concebía como resultado del crecimiento ni como acción supletoria por
parte del Estado, sino que se postulaba cada vez más claramente la necesidad de políticas enfocadas
que no estuvieran en contradicción con la búsqueda de optimización del mercado. Se hablaba de romper
con el ‘paternalisrmo’…” (Valencia y Aguirre, op. cit.: 60).
El discurso frente a la pobreza se vuelve más complejo y trata de integrar privatización, reforma del
Estado, modernización o políticas de mercado y la lucha contra la pobreza extrema. Se piensa que la
políticas de lucha contra la pobreza pueden ser exitosas en el marco de una política económica
promotora de la inversión privada.
26
De acuerdo con esta visión, en este periodo aumentaron los fondos para atender a la pobreza, y se
articularon las acciones en un programa macro, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), que
recuperaba las experiencias de la Coplamar, el PIDER y el SAM. Las medidas concretas operaron a partir
de la definición de la población objetivo de los proyectos: la pobreza y la pobreza extrema. Sin embargo,
a diferencia del PIDER y de la Coplamar, el Pronasol se dirigía no sólo a los pobres rurales, sino también
a los urbanos.
Pronasol fue creado con el fin de “compensar los efectos del ajuste estructural que se venía aplicando
desde mediados de los ochenta en el marco de la crisis financiera, de los propósitos de sentar un modelo
económico regulado por el mercado, así como de la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y Canadá. Dichos objetivos exigieron aplicar medidas tendientes a eliminar el déficit fiscal y a
renegociar y garantizar el pago de la deuda. También se dispusieron medidas de apertura comercial y se
flexibilizaron las condiciones de ingreso del capital extranjero, al mismo tiempo que la política de
subsidios generalizados tendió a desaparecer.” (Gordon, 1996: 247-248).
Las obras de Solidaridad se agruparon en tres vertientes: bienestar social (salud, alimentación,
educación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra), programas productivos
(agropecuarios, agroindustriales, piscícolas, extractivos y microindustriales) y desarrollo regional
(infraestructura regional y programas de desarrollo en zonas específicas) (Ibidem:.252). Cabe destacar
que Pronasol planteaba acciones para erradicar la pobreza tanto moderada como extrema, aun cuando
se enfatizaría el combate a ésta última.
Moreno y cols., señalan que con Salinas de Gortari se presenta una situación particular, ya que el gasto
asignado a desarrollo social es de 19%, el más alto incluso desde 1921 (Moreno et al, op. cit.) (Cuadro 1)
Para Székely (op. cit.), Pronasol contaba con dos características que lo hacían distinto a las políticas
anteriores. Por un lado, se basaba en el principio de la focalización. La idea central de este principio es
que cuando se tienen recursos escasos una opción para maximizar el impacto de los programas es
canalizar los beneficios exclusivamente hacia la población objetivo. Esta estrategia constituyó la
alternativa a la provisión de subsidios abiertos a la población en general. Por el otro lado, el programa
tenía como uno de sus principios básicos la participación social. Ésta se entendía como el
involucramiento de la población beneficiaria en la toma de decisiones relacionadas con el tipo y monto de
apoyos que se otorgarían. La modalidad fue particularmente importante para la creación de obras de
infraestructura en las comunidades beneficiarias, ya que propiciaba mano de obra barata, así como parte
de la inversión requerida.
27
El crecimiento de Pronasol llevó a crear la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en mayo de 1992.
Según Dresser (1997), esta medida también indicó el deseo de extender la longevidad del Pronasol más
allá del mandato de Salinas.
2.7 De 1994 a 2000
Con la crisis de diciembre de 1994, el optimismo del grupo salinista respecto de la solidez
macroeconómica y de los resultados sociales de su estrategia, sufrió un golpe severísimo. Los conflictos
políticos de ese año y el insuficiente ingreso de capitales agotaron las reservas de la nación y condujeron
otra vez a la devaluación abrupta, al ajuste y a la recesión aguda en 1995. La economía mexicana cayó
una vez más en la emergencia y requirió de un paquete de apoyo financiero internacional sin
precedentes.
Con el gobierno de Ernesto Zedillo la política de atención a la pobreza sufrirá una transformación
paulatina, que incluirá la incorporación de Solidaridad en la Alianza Nacional para el Bienestar (1995); la
descentralización del Pronasol en 1995 y 1996; la puesta en marcha en 1997 del Programa de
Educación, Salud y Alimentación (Progresa)24; y la publicación, con casi tres años de atraso y hasta el
mes de febrero de 1998, del “Programa para Superar la Pobreza 1995-2000”. Estos cambios son
expresión de las controversias intragubernamentales en torno a cómo combatir la pobreza y cómo
construir una nueva política social.
En el Programa para Superar la Pobreza se van a definir las dos vertientes de la política social: acciones
amplias orientadas a la población en general y acciones dirigidas enfocadas a la población en pobreza
extrema. Entre estas últimas se ubica el Progresa, el cual, a través de apoyos alimentarios, educativos y
para la salud, busca dar igualdad de oportunidades para los individuos (desarrollo de capacidades). Al
respecto, se considera que el presidente Zedillo fue un firme promotor de la teoría del capital humano,
promovida por Santiago Levy.25
24
Santiago Levy señala que el cambio conceptual y de estrategia en la política de combate a la pobreza extrema que dio origen a
Progresa y a las modificaciones a los programas existentes fue objeto de un amplio e intenso debate, principalmente en el interior
del Ejecutivo Federal, pero también con el H. Congreso de la Unión, los partidos políticos, autoridades locales y grupos de interés.
Desde el planteamiento inicial hasta el arranque del programa pasaron más de dos años. En este contexto, en marzo de 1995 se
tomó la decisión de iniciar un programa piloto que buscaba dar elementos objetivos sobre una de las preocupaciones centrales que
era la sustitución de subsidios en especie por transferencias monetarias condicionadas. Este programa piloto se llamó Programa de
Canasta Básica Alimentaria y se aplicó en tres ciudades de Campeche. Así, con base en los resultados de las primeras mediciones
de la evaluación del programa piloto y con un diagnóstico más específico de las condiciones de salud, nutrición y educación de la
población en pobreza extrema, así como de los programas vigentes, en enero de 1996 se contaba con las definiciones básicas
generales de lo que entonces se denominaba Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE). No es sino hasta agosto de
1997 cuando se cambia el nombre y se convierte en Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) ( Lévy, 2004).
25
Según Valencia y Aguirre, con la entrada del gobierno de Ernesto Zedillo, las diferencias entre las corrientes “tecnócrata” y
“reformadora social” se agudizaron notablemente: se expresan en el fuerte conflicto entre los equipos del Subsecretario de SHCP,
Santiago Levy y del Secretario de Desarrollo Social, Carlos Rojas. Reafirma esta tensión el hecho de que Levy sea el encargado de
la política de egresos del gobierno federal y que las políticas de la Sedesol deban pasar por su aprobación. Los reformistas sociales
se resisten a ser dirigidos (o a desaparecer) bajo los auspicio de un tecnócrata (sic) que promueve la teoría del capital humano en el
28
Para Székely, probablemente la característica más importante del Progresa es que proporciona
beneficios a su población objetivo, a cambio del compromiso de invertir en la educación y salud de los
miembros de cada familia. Es decir, el programa proporciona apoyos de corto plazo pero también equipa
a las familias pobres con instrumentos que les permiten alcanzar un mejor nivel de vida en el futuro
(Székely, op. cit.).
Por su parte, Orozco et al. (2003), destacan los principales aspectos innovadores de Progresa:
1) La ayuda económica es otorgada en efectivo a las familias.
2) Su enfoque de género: la ayuda económica se proporciona directamente a las madres de familia;
ellas son las depositarias y titulares de los beneficios económicos ya que se ha comprobado que
hacen un mejor uso de los apoyos. Además, las becas educativas están diseñadas de tal forma
que en el nivel de secundaria son ligeramente mayores para las niñas que para los niños, lo cual
tiene el propósito de revertir la tendencia de un menor nivel de escolaridad de las mujeres en
zonas marginadas.
3) La corresponsabilidad de los beneficiarios, la cual es requisito indispensable para que las familias
puedan recibir los apoyos de Progresa. Se considera fundamental la participación activa de los
padres de familia para el logro de los objetivos del programa, y
4) El enfoque integral del Programa, que incluye tres componentes vinculados entre sí: educación,
salud y alimentación.
Los objetivos de Progresa fueron: 1) mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y
alimentación de las familias pobres, particularmente de los niños, niñas y de sus madres, brindando
suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias; 2)
integrar estas acciones para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por la falta de salud o la
desnutrición de los niños y los jóvenes, ni porque realicen labores que dificulten su asistencia escolar; 3)
procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la
educación básica; 4) inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los
miembros de las familias a favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su
educación, salud y alimentación; y 5) promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones
combate a la pobreza y que duda de la eficiencia de uno de los programas más ambiciosos contra la pobreza. Sin embargo, el
discurso de la Sedesol tuvo que irse modificando en esta lucha: del acento en las acciones regionales o comunitarias, pasó al de las
acciones dirigidas a los individuos. El nuevo Programa Nacional de Superación de la Pobreza articula varias de las principales ideas
sostenidas por Levy en su evaluación de Solidaridad y en su texto “La pobreza en México” (1994).
29
de Progresa para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las
localidades donde opere, así como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitarias en acciones similares o
complementarias al programa (Poder Ejecutivo Federal, 1997).
2.8 De 2000 a la actualidad
En el año 2000 se produjo la alternancia política que inició el proceso de transición del país. Desde los
primeros años de la administración de Vicente Fox la política social se presenta como una continuación
de la de Ernesto Zedillo, cuyo eje del referente teórico, como ya se señaló, es el capital humano para
disminuir la pobreza extrema. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 señala la
necesidad de perfeccionar las políticas y los programas sociales, más que reestructurarlos (Moreno et al,
op. cit.).
En 2002, el Programa Progresa cambia de nombre y se convierte en el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades (Levy, 2004).26 En este sentido, diversos autores han señalado que el Programa
Oportunidades es, en esencia, la continuación del Programa Progresa. Oportunidades ha presentado
algunos cambios a lo largo de sus años de implementación, entre los cuales se encuentra su extensión a
zonas urbanas y la introducción de becas escolares a nivel de preparatoria a partir de 2001, así como la
introducción en 2003 de un nuevo componente del programa llamado Jóvenes con Oportunidades27.
El programa Oportunidades se ubica dentro de la estrategia más amplia del gobierno foxista llamada
Contigo, con la que el gobierno de México instrumenta el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y de
manera específica, la política social. A través de la estrategia Contigo se busca impulsar el desarrollo
social y humano de los mexicanos desde diversos frentes. Esto se traduce, por una parte, en la
coordinación de esfuerzos entre distintas secretarías y entidades de la administración pública federal; y
por la otra, en llevar a la práctica un conjunto de programas y mecanismos de tipo social y económico
desde el Estado y con la corresponsabilidad de la sociedad. Esta concepción de la política de desarrollo
social y humano expresada en la estrategia Contigo, asume como su principal objetivo proveer beneficios
26
De acuerdo con Levy, en 2001, el presidente Fox propuso, y la H. Cámara de Diputados aprobó, tres modificaciones importantes.
Primero, extender la cobertura del programa en 750 mil familias, con una penetración en localidades urbanas de mayor tamaño.
Segundo, ampliar por tres años las becas educativas para que cubriesen hasta la educación media superior, manteniendo la
diferenciación a favor de las mujeres y el esquema creciente de los montos conforme aumenta el grado escolar. Y tercero, se
ampliaron las acciones de salud dirigidas a los jóvenes adolescentes, aumentando su periodicidad e incorporando pláticas sobre
sexualidad, drogadicción y violencia intrafamiliar. En paralelo, el presidente Fox realizó gestiones para obtener financiamiento
externo para el programa por parte del BID, el cual otorgó un préstamo por mil millones de dólares, el más grande otorgado por ese
banco para un programa social. Según este autor, el aval técnico y el financiamiento del BID fueron también factores que
contribuyeron a la continuidad de Progresa (Levy, 2004).
27
Este componente consiste en el depósito de cierta cantidad de puntos (iguales a pesos) por cada grado desde el tercero de
secundaria hasta el final de la preparatoria en una cuenta a nombre del joven y no de la madre. Cuando el joven termina sus
estudios de preparatoria (antes de los 22 años de edad), puede escoger entre esperar dos años para disponer de su saldo (más
intereses) para usarlo como mejor le parezca u obtener acceso inmediato a los fondos, siempre y cuando los utilice en alguna de
30
sociales básicos a todos los mexicanos que les permitan tener una vida digna en todas sus etapas.
Además, la estrategia también incluye un enfoque multidimensional y de largo plazo orientada a impulsar
el desarrollo humano.
En la instrumentación de Oportunidades se conjugan los objetivos y estrategias de los Programas
Nacionales de Desarrollo Social, Educación y Salud 2001-2006. De esta manera, el programa contribuye
al logro de los cuatro objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo Social, que son: reducir la
pobreza extrema; generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; apoyar
el desarrollo de capacidades de las personas en condición de pobreza; y fortalecer el tejido social
fomentando la participación y el desarrollo comunitario. Desde la perspectiva del Plan Nacional de
Educación, Oportunidades se enmarca en los objetivos de: avanzar en la equidad en educación;
proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidades de todos los mexicanos; e impulsar
la participación social (de las familias, de las comunidades y de los grupos sociales involucrados e
interesados) en la educación. Finalmente, en el marco del Plan Nacional de Salud, el programa
contribuye a los objetivos de: abatir las desigualdades en salud; mejorar las condiciones de salud de los
mexicanos; y asegurar la justicia en el financiamiento en materia de salud.
Oportunidades está orientado a contribuir a que las familias en situación de pobreza extrema salgan de
esa condición. Para ello, ha dirigido sus acciones a impulsar y fortalecer el desarrollo de las capacidades
individuales y colectivas de la población beneficiada, al igual que favorecer la vinculación de ésta con
nuevos programas de desarrollo que propicien la mejoría de sus condiciones socioeconómicas y de
calidad de vida. Mediante transferencias de ingreso y la inversión en salud, nutrición y educación, este
programa busca, como fin último, romper el círculo intergeneracional de la pobreza. Este programa está
compuesto de dos subsidios importantes: uno de alimentos y otro escolar. A fin de tener derecho a recibir
estos subsidios, los hogares deben satisfacer determinadas corresponsabilidades.
En 2004, Oportunidades contó con un presupuesto de más de 25 000 millones de pesos y alcanzó una
cobertura de 5 millones de familias, las que a su vez representan alrededor de 25 millones de
beneficiarios. Esto implica que actualmente el programa cubre a casi la cuarta parte de la población
mexicana, con un presupuesto que representa el 0.4% del producto interno bruto (PIB) de 2003.
Finalmente, cabe señalar que uno de los principales aciertos de Oportunidades es que desde su inicio
incluyó el diseño de evaluación de sus acciones, gracias a lo cual actualmente se cuenta con información
sistemática, confiable y válida acerca de sus resultados e impactos. Estos impactos han valido para que
diferentes países de la región estén retomando el modelo del programa Oportunidades (como mejor se le
conoce) para aplicarlo en sus respectivas luchas de superación de la pobreza.
las siguientes iniciativas: a) inscribirse a la universidad; b) comprar un seguro de gastos médicos; c) obtener un préstamo para
31
3. LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN EL DISCURSO DEL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y
ALIMENTACIÓN (PROGRESA) Y DEL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES
Uno de los temas más discutidos en torno a Oportunidades (antes Progresa) es si fue concebido desde
su inicio como un programa que reconoce que la pobreza es vivida por mujeres y hombres de manera
diferente y, en ese sentido, si incorpora una visión de género y busca lograr una mayor equidad entre
ambos sexos. Este apartado tiene como finalidad presentar cuál es el discurso empleado en los
documentos oficiales del programa Progresa y del programa Oportunidades respecto a las mujeres y
cómo incorporan la perspectiva de género, destacando aquellos apartados que aluden de manera directa
al tema.
3.1 Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
El programa Progresa inició formalmente sus actividades el 6 de agosto de 1997. Fue el presidente
Ernesto Zedillo Ponce de León quien puso en marcha este programa en la comunidad Emilio
Hernández/La Florida, municipio de El Cardonal, en el estado de Hidalgo, para atender a las familias en
pobreza extrema del medio rural (SEDESOL, 2003).28
El programa Progresa fue planteado en un documento que consta de 68 páginas a través de las cuales
es posible identificar que las niñas y las mujeres que viven en condición de pobreza ocupan un lugar
central en el diseño del mismo, así como en sus objetivos y líneas de acción.
Progresa fue diseñado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 como un esfuerzo para
ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias en México que viven en
condiciones de muy alta marginación. “Progresa busca, en esencia, asegurar que estas familias, que
viven con contextos de muy alta marginación tengan a su alcance oportunidades genuinas de satisfacer
las necesidades básicas que representan la educación, la salud y la alimentación para el desarrollo de
sus miembros y el bienestar familiar,.” (Poder Ejecutivo Federal, 1997:5).
iniciar un negocio, o d) usarlo para vivienda social.
28
La Coordinación Nacional de Progresa se creó por decreto presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de
agosto de 1997, como órgano desconcentrado de la SEDESOL, con autonomía técnica. Para el adecuado ejercicio de sus
atribuciones, se integró el Consejo de la Coordinación de Progresa, conformado por los Secretarios de Desarrollo Social
(SEDESOL), quien lo preside, la SHCP, la SEP y SSA. El Coordinador Nacional del Programa funge como Secretario Técnico del
Consejo.
32
Progresa orientó sus acciones de manera prioritaria hacia las familias, buscando beneficios que
alcanzaran a todos los miembros del hogar, pero velando porque favorecieran más a quienes más los
necesitan: los niños y los jóvenes –de ambos sexos-, y las madres de familia.
En el documento se señala de manera explícita que “Dentro de sus estrategias, Progresa busca mejorar
la condición de la mujer29 y potenciar el papel decisivo que desempeña a favor del desarrollo familiar y
comunitario. Para ello, busca satisfacer varias de sus necesidades para el cuidado de su salud y su
situación nutricional, así como proporcionar información y conocimientos que promueven su desarrollo
personal. En todos los casos se busca que la madre de familia sea la depositaria y titular de los
beneficios económicos dirigidos a su hogar”. (Ibidem: 6)
Como una de las tres vertientes que en el sexenio anterior conformaban la política de superación de la
pobreza extrema, el Progresa se sumó a las acciones de generación de empleo y de inversión en
infraestructura básica invirtiendo en las capacidades básicas de los miembros de las familias con
menores ingresos a fin de que éstas lograran superar su condición de marginación. Sus acciones desde
entonces se coordinaron con los diferentes órdenes de gobierno en los componentes del programa cuya
operación está a cargo de los gobiernos estatales y municipales, tales como los esfuerzos en materia de
educación y salud.
3.1.1 La inclusión de las mujeres y las niñas
En el documento del Progresa destacan dos apartados dedicados de manera específica a la situación de
las mujeres: “Género y condición de la pobreza” y “La educación de las niñas”.
En el primer apartado la política social de combate a la pobreza reconoce que ésta “adquiere matices y
modalidades particulares cuando se le examina a la luz de las desigualdades sociales entre hombres y
mujeres. Estas asimetrías se reflejan y manifiestan en aspectos tan diversos como la disponibilidad de
menores oportunidades de educación para las mujeres; barreras en el acceso a trabajos estables y bien
remunerados; la responsabilidad de la doble y hasta triple jornada de trabajo; y la prevalencia de niveles
deficientes de salud y bienestar, entre otros,” (Ibidem: 18).
Asimismo el Programa señala que las desigualdades sociales entre hombres y mujeres conducen a un
complejo sistema de interacciones que provoca una acumulación de desventajas para ellas, lo cual puede
hacerlas más vulnerables a situaciones de pobreza. “La pobreza femenina incluye un amplio espectro de
situaciones que influyen en las estrategias que ellas y sus familias desarrollan para enfrentar esa
29
Subrayado nuestro.
33
condición. A fin de potenciar a la mujer para que cuente con oportunidades genuinamente igualitarias
para su desarrollo personal pleno, se requiere que los programas de combate a la pobreza refuercen la
igualdad de género.30 A su vez, mejorar la condición de las mujeres permitirá que puedan desplegar
todas sus potencialidades para lograr un impacto positivo en la calidad de vida de los otros miembros del
hogar” (Ibidem).
En “La educación de las niñas”, se señala que la condición de desventaja y segregación que muchas
veces sufren las mujeres en la sociedad y en la familia limita su acceso a los medios para desarrollar sus
capacidades básicas (educación, salud y alimentación). En este sentido, las niñas y las mujeres tienen
por lo general más alta probabilidad que los hombres y los niños de sufrir condiciones de pobreza
extrema.
“La condición social de las mujeres es el resultado de un círculo vicioso en el que las niñas no asisten a la
escuela porque no se espera que a cambio de más educación puedan aumentar su aporte al ingreso
familiar, lo que acaba en efecto cumpliéndose debido a la baja escolaridad que alcanzan. También,
muchas veces los padres no tienen los incentivos para aminorar la carga de trabajo de las niñas en el
hogar y facilitarles la asistencia a la escuela. Apoyar a las niñas para que asistan y permanezcan en la
escuela tiene un beneficio doble: por una parte, mejora su situación personal, social y económica al
interior de sus familias y ante la comunidad; por otra parte, trae beneficios a la sociedad en su conjunto,
ya que les proporciona las herramientas para mejorar el bienestar de sus familias y en especial, de sus
hijos.” (p. 37).
En este punto resulta importante recordar que el programa Progresa fue concebido bajo el cobijo de la
teoría del desarrollo de las capacidades básicas, la cual plantea que el combate a la pobreza extrema
tiene entre sus objetivos igualar las oportunidades de las familias que sufren esta condición con las del
resto de la sociedad. Con esta finalidad, los esfuerzos se concentran en aumentar sus capacidades
básicas, apoyando su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan adquirir las habilidades y
aptitudes necesarias para una vida plena y autosuficiente.
Se destaca también el amplio consenso que existe en la discusión sobre las relaciones que vinculan a las
acciones en educación, salud y nutrición, sobre la importancia de su mutua complementariedad, y el
hecho de que para potenciar su efectividad es necesario que confluyan simultáneamente a nivel
individual.
No obstante, también se reconoce que la pobreza no sólo es causa y resultado de escasas capacidades
básicas, del bajo rendimiento en el trabajo y de ingresos precarios, sino que obedece a otros factores
30
Subrayado nuestro.
34
como son la falta de acceso a empleos productivos y servicios sociales esenciales. Por eso, la sola
adquisición de herramientas básicas entre los miembros de las familias en pobreza extrema no es
condición suficiente para reducir su marginación; es necesario generar oportunidades productivas y mejor
remuneradas, y medios que alienten y faciliten su integración a los procesos políticos y sociales del país.
En el discurso del programa Progresa puede observarse con claridad un énfasis especial en la educación
y la salud de las mujeres como detonadores de procesos que benefician a toda la familia. De esta
manera, en el caso de la educación, se considera que una de las orientaciones estratégicas de la política
de combate a la pobreza es impulsar las oportunidades educativas entre los hogares más pobres, y en
particular, entre las mujeres.
En el documento se subraya que si bien la escolaridad de ambos padres tiene un efecto positivo sobre la
salud y la disminución de la mortalidad de sus hijos, el impacto de la escolar de la madre es más
significativo. Esta situación reafirma la necesidad de corregir el rezado educativo de las niñas, y superar
la notable disparidad en el acceso a la educación (sobre todo secundaria) respecto a los niños, lo cual
redundará en claros beneficios para ellas y sus familias. Se señala también que el impacto de la
escolaridad de la madre sobre su capacidad de procurar y mantener el buen estado de salud y el nivel
nutricional de sus hijos, se refleja en sus hábitos de higiene y cuidado de la salud, y en la disposición de
recurrir, cuando sea necesario, a los servicios de salud para la prevención y tratamiento de
enfermedades. Asimismo, Progresa plantea que en las localidades marginadas (con escasa
disponibilidad de agua potable e infraestructura sanitaria y sin servicios de atención primaria), la
educación de la madre puede compensar de manera importante estas carencias. No obstante, también
se reconoce que la relación positiva entre la educación de la madre y la salud de sus hijos, está
permeada por los efectos de otros factores asociados con ambas, como son ciertas habilidades y
aptitudes de la madre, la autoestima y confianza que tenga en sí misma, y un contexto comunitario que
favorezca la autonomía de las mujeres, entre otros.
3.1.2 Objetivos y componentes del Programa Progresa
El Programa Progresa fue diseñado con el propósito general de “apoyar a las familias que viven en
condición de pobreza extrema con el fin de ampliar las oportunidades y capacidades de sus miembros
para alcanzar mejores niveles de bienestar. El programa se propone llevar a cabo acciones que propicien
la elevación de sus condiciones de vida a través del mejoramiento de oportunidades de educación, salud
y alimentación como aspectos básicos para este fin.” (p. 38)
Si bien en sus cinco objetivos se encuentran de manera implícita las mujeres, solamente en el primero se
alude explícitamente a ellas: “Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y
35
alimentación de las familias pobres, particularmente de los niños, niñas y de sus madres, brindando
suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias.” (p.
39). Lo mismo puede observarse en el caso de sus tres componentes, de los cuales, solamente el tercero
hace mención explícita a las niñas y las mujeres: “Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el
estado nutricional de las familias pobres, haciendo hincapié en que esto tiene como propósito mejorar la
ingesta familiar de alimentos, principalmente de niños y niñas, así como de las mujeres, quienes por lo
general son los miembros de los hogares que más sufren carencia nutricionales.”, (p. 39).
En los componentes educativos y de salud se puede afirmar que gran parte de las acciones giran en
torno a las mujeres. De esta manera, en el componente educativo se destaca la importancia de la
educación para las mujeres adultas y se establece que las becas para mujeres serán relativamente
superiores a las de los hombres: “Resulta de gran trascendencia impulsar una mayor estadía de las
mujeres en la escuela. Contribuir a mejorar las expectativas de desarrollo de las mujeres, reducir su
elevada deserción escolar y, en general, elevar su permanencia, desempeño y nivel escolar es un
componente de justicia social. Un mayor logro educativo entre las mujeres constituye un factor
fundamental para mejorar su condición de vida y ampliar su participación social. Los montos de las becas
educativas para mujeres (ligeramente superiores que las de los hombres) buscan poner remedio a la
segregación educativa que afecta a las niñas y las jóvenes” (p. 42).
Por su parte, en el componente de salud se subraya que si bien todas las acciones se destinarán a todos
los miembros de las familias beneficiarias, se tendrá especial cuidado en la población más vulnerable,
como son las mujeres embarazadas y en lactancia, así como los niños menores de 5 años.
De esta manera, dentro de las acciones básicas de salud preventiva, sobresalen las relacionadas con el
cuidado de la salud materna, tales como la atención y el seguimiento protocolarizado de todos los
embarazos, así como el cuidado y la atención temprana de enfermedades y la vigilancia de factores de
riesgo que pueden desencadenar otro tipo de enfermedades entre las mujeres y sus hijos. En cuanto a
los suplementos alimenticios, Progresa planteó su entrega a las mujeres embarazadas y en lactancia, y a
los niños entre cuatro meses y dos años de edad. Cuando se detectara cualquier grado de desnutrición,
se darían estos suplementos a niños de entre dos y cinco años de edad.
Con relación a la información y capacitación para la salud, el programa establece proporcionar
capacitación adecuada y sistemática a las madres y los padres de familia, así como ampliar la
información para los adolescentes y jóvenes, especialmente las mujeres, que favorezca la adopción de
conductas adecuadas para proteger su salud desde edades tempranas. Textualmente, el documento
plantea que “la educación para la salud está dirigida particularmente a las madres, en razón de
representar el eje del grupo familiar y quien por lo regular, en el seno del hogar, transmite más
información a todos sus familiares” (Ibid: 48).
36
En cuanto a la integración de los apoyos monetarios del programa, Progresa plantea que estos apoyos se
canalizarán a través de la madre o de aquella persona que tenga como responsabilidad las decisiones de
compra y preparación de los alimentos, del cuidado de la salud de los menores, así como de la vigilancia
de la asistencia de los menores a la escuela. “Con ello, se reconoce la importancia, responsabilidad y
compromiso de las mujeres, como agentes para el desarrollo de las familias y para hacer el mejor uso a
los apoyos del Programa“ (Ibidem: 51).
3.1.3 Nuevas alternativas para elevar los ingresos de las mujeres
Un último apartado en donde el Progresa pone un énfasis especial en el caso de las mujeres, es el
referido a la creación de alternativas que contribuyan a elevar sus ingresos. En este sentido, el programa
reconoce que el combate a la pobreza extrema mediante acciones focalizadas debe conjuntar no sólo el
desarrollo de las capacidades de los miembros de hogares pobres, y un mayor acceso a infraestructura
social básica, sino también crear alternativas nuevas de ingreso.
Así, el programa se propone, a través de la coordinación con diversas dependencias federales y
gobiernos estatales, fomentar acciones y proyectos productivos en aquellas localidades donde se ponga
en marcha: “(…) también se tomarán en cuenta iniciativas orientadas hacia grupos de población pobre
que tradicionalmente sólo han tenido acceso reducido a opciones para llevar a cabo actividades
productivas, como es el caso de las mujeres. Dentro de estas iniciativas se pueden destacar apoyos de
corte relativamente tradicional, como es el establecimiento de actividades de economía de traspatio, así
como propuestas innovadoras que incluyan sistemas de crédito informal. Esto les facilitará a las mujeres
pobres tener acceso a recursos para iniciar proyectos productivos y comerciales propios que les permitan
superar, de esta manera, los obstáculos que enfrentan para acceder a fuentes de financiamiento.
Progresa buscará mejorar la situación total de la mujer desde una temprana edad, valorando y apoyando
el papel decisivo que desempeña a favor del desarrollo familiar y comunitario...” (Ibid: 61).
3. 2 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2002-2006
Como ya fue señalado, gracias a los logros obtenidos a través de sus primeros años de implementación,
el programa Progresa es capaz de sortear los vaivenes propios de los cambios sexenales y hace posible
37
su continuidad en el nuevo gobierno del presidente Vicente Fox a través del ahora denominado Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades 2002-2006.31
El programa Oportunidades forma parte de los más de 200 programas que integran la estrategia social
llamada Contigo y que están destinados a respaldar a los grupos menos favorecidos de la sociedad, para
que alcancen una vida digna y un desarrollo integral. Dentro de esta estrategia, Oportunidades juega un
papel central; como se señaló, se trata de un programa que conjuga y potencia diversas acciones de los
programas nacionales de Educación, Salud y Desarrollo Social, y en su implementación, además de las
tres Secretarías correspondientes (SEP, SSA y SEDESOL), intervienen también la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Instituto mexicano del Seguro Social (IMSS). Se trata de un
programa encaminado a lograr la equidad, mediante la interacción de los tres factores fundamentales que
conforman un frente para el combate de la pobreza y que fueron atendidos por Progresa: alimentación,
salud y educación.
Cabe mencionar que los beneficiarios de Oportunidades se vinculan también a otros programas y
esquemas de apoyo del gobierno federal, que les permitan incrementar su autosuficiencia como son:
programas de vivienda, esquemas de crédito y ahorro, apoyo a proyectos productivos, acceso a sistemas
de protección social, entre otros.
Resulta interesante observar que, al igual que en el caso de Progresa, en el programa Oportunidades hay
un reconocimiento explícito de la necesidad de superar las desigualdades de género como requisito
esencial para superar la pobreza y lograr el desarrollo; la diferencia más importante radica en que este
nuevo discurso está permeado en mayor medida por un lenguaje de género, lo cual es, al mismo tiempo,
una respuesta a las demandas del movimiento feminista en su esfuerzo por lograr políticas públicas que
incorporen una visión de género, pero también el reflejo de un interés político que ha hecho suyo el
discurso de las mujeres con fines diversos.
En la presentación del programa Oportunidades, la Secretaria de Desarrollo Social, Josefina Vázquez
Mota señala: “Si el propósito del Desarrollo Humano es ampliar las oportunidades de todos, la continua
exclusión de las mujeres entraña un enorme reto y establece la importancia de tomar en cuenta la
condición de los hombres y mujeres como requisito para superar la pobreza y lograr el desarrollo. Para
31
En el documento se señala que Oportunidades representa un cambio en la visión de la política de superación de la pobreza que
se inició a mediados de los años noventa para transitar de acciones puramente asistencialistas que sólo transferían ingreso a través
de diferentes medios, hacia programas que al mismo tiempo que otorgan una transferencia de ingreso, fomentan la inversión en el
desarrollo de capacidades, ampliando las oportunidades de las familias en pobreza para salir adelante por su propio esfuerzo. Esto
implica una transformación de los subsidios generalizados y de accione aisladas de salud, alimentación y educación, en un esfuerzo
integral que se sustenta en el reconocimiento de que estas familias están inmersas en un círculo vicioso que implica niveles altos de
morbilidad, fecundidad y mortalidad infantil; incapacidad para demandar servicios educativos; pocos recursos dispersos entre
familias numerosas; y la transmisión de estas condiciones de una generación a otra. Para romper el círculo vicioso de la pobreza,
se considera necesario complementar y darles integralidad a estas acciones: concentrar esfuerzos adicionales en esta población
con mecanismos de focalización transparentes y efectivos; promover la participación activa de los beneficiarios, fomentando su
corresponsabilidad; y enfrentar las condiciones que generan el círculo vicioso de la pobreza, considerando particularmente la
interacción entre alimentación, salud y educación.
38
superar las desigualdades de género se requiere de algo más que políticas públicas, se necesita un
compromiso social, cultural, económico y especialmente político. Oportunidades asume este compromiso
a través de un enfoque de género que promueve el liderazgo de las mujeres. El Programa está
provocando un profundo cambio cultural para dejar atrás la imagen de las mujeres como beneficiarias
pasivas de los apoyos, al afirmar cada vez más su carácter de protagonistas activas de las acciones que
pueden modificar sus propias vidas y las de sus familias” (Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, 2003: s/p).
De esta manera, Oportunidades es presentado como una de las principales acciones del gobierno de la
República para atender a las familias que viven en condiciones de pobreza, para contribuir al desarrollo
de sus capacidades y propiciar su acceso a las oportunidades de desarrollo.
En el marco global del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el desarrollo social y humano es
concebido como un proceso de cambio tendiente a “construir oportunidades de superación para amplios
sectores de la población, con criterios de equidad en todos los aspectos, orientado a reducir las
desigualdades extremas y las inequidades de género; a desarrollar las capacidades educativas y de
salud; a incrementar la satisfacción de necesidades básicas y la calidad de vida de los habitantes del
país; (y) a reforzar la cohesión de las colectividades en armonía con el medio ambiente” (p. 14).
El programa Oportunidades fija su población objetivo en todos los hogares que se encuentran en
condición de pobreza extrema
32
para focalizar sus apoyos y coordinar acciones adecuadas a los
requerimientos de este sector de la población.
3.2.1 Un diagnóstico sensible al género
Sin duda, un aspecto a destacar en el documento es la presentación de un diagnóstico en donde se
plasma con toda claridad la importancia de tomar en consideración de la condición de vida de hombres y
mujeres en el combate a la pobreza.
32
En el Programa Oportunidades se considera que las personas y hogares viven en condiciones de pobreza de capacidades
cuando sus ingresos son insuficientes para cubrir conjuntamente sus necesidades básicas de alimentación, salud y educación.
Para la identificación de las familias beneficiarias el Programa utiliza una metodología de puntajes que considera la condición de
residencia rural-urbano de las familias y sus condiciones socioeconómicas. Los criterios de elegibilidad se pueden consultar en el
apartado 6.3.2 de las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2006 en la página web de
Oportunidades: www.oportunidades.gob.mx, en la dirección: http://www.progresa.gob.mx/htmls/reglas.html
(Nota de las Editoras)
39
De esta manera, en el apartado titulado “Educación y pobreza” se señala que, a pesar de los avances
logrados en este campo, la pobreza se manifiesta a través de diversos factores, entre los cuales interesa
subrayar el siguiente:
•
Las desigualdades de género se observan claramente en el contexto de la pobreza y la
educación, ya que son las mujeres quienes acceden en menor proporción a la escuela y registran
un mayor abandono escolar en la adolescencia, limitándose con ello fuertemente sus opciones de
desarrollo.
Con relación a este rubro, el Programa plantea que “Lograr una verdadera equidad de género se
constituye en una premisa fundamental para mejorar las condiciones de vida de las nuevas generaciones.
Por ello, partiendo de la base de que la educación contribuye a la superación de las desigualdades
sociales y de género, es necesario incorporar acciones específicas que promuevan la participación activa
de las niñas y las mujeres e incidan en las percepciones y representaciones sociales y culturales acerca
del papel que desempeñan hombres y mujeres en la familia y la sociedad.” (Ibid: 30).
De igual modo, en el subtítulo “Salud y pobreza” se señala que el impacto de las desigualdades de
género también se observan en esta área. Así, se reconoce el hecho de que muchas de las
manifestaciones de las desigualdades en el ámbito de la salud tienen su origen en la poca o nula
atención que reciben las mujeres antes, durante y después del periodo reproductivo. Esto debido a que la
población que vive en pobreza de capacidades no cuenta con acceso a servicios de salud: “Los
problemas de salud de los hogares en pobreza de capacidades están muy asociados con la falta de
acceso a los servicios de salud, así como a su propia vulnerabilidad, por lo que para abatir esta situación
es necesario brindarles acceso a estos servicios y promover el incremento en la calidad de los mismos.
Enfrentar este reto implica también disponer de servicios básicos, así como tomar en cuenta factores de
índole social y cultural detrás de los cuales también se encuentran algunos obstáculos que impiden a las
mujeres tomar decisiones con respecto a su estado de salud” (Ibid: 35).
Finalmente, en el apartado “Alimentación y pobreza”, Oportunidades toma como punto de partida el
reconocimiento de que la desnutrición es una huella distintiva e irreversible de la pobreza. La desnutrición
en la infancia está asociada con una mayor susceptibilidad a enfermedades infecciosas, una mayor
probabilidad de muerte en los primeros años de vida y un menor rendimiento escolar. Pero también se
reconoce que la desnutrición tiene efectos a largo plazo, ya que las mujeres que la padecieron cuando
niñas tienen el riesgo de tener hijos con bajo peso al nacer y, por consiguiente, más vulnerables ante las
enfermedades: “…es un hecho comprobado que las mujeres adultas de los hogares en pobreza de
capacidades son, por lo general, las que más padecen las carencias nutricionales. Por ello, es necesario
40
implementar acciones focalizadas dirigidas a la población más pobre para que ésta pueda beneficiarse de
los programas destinados a mejorar su nutrición.” (Ibid: 36)
3.2.2 Componentes y objetivos del Programa
El Programa Oportunidades es considerado como un paso adelante en la estrategia de superación a la
pobreza iniciada con el Programa Progresa, de tal forma que, gracias a los resultados obtenidos por la
evaluación externa así como los resultados positivos de auditorías y de los sistemas de seguimiento, es
un programa que conserva las principales virtudes de Progresa para impulsar el desarrollo de
capacidades, mejora sus sistema operativos e integra nuevas acciones para ampliar el acceso de las
familias que viven en condición de pobreza extrema a opciones de desarrollo.
Sus componentes básicos son los siguientes:
•
Apoyos educativos para facilitar que las niñas, niños y jóvenes cursen la educación básica y
media superior; fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela, así como la
participación de los padres de familia para incentivar el aprovechamiento escolar; y, la vinculación
con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejora miento de la calidad de los
servicios educativos.
•
Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los servicios de salud, con la
participación activa de las familias y un enfoque preventivo en la provisión de servicios de salud,
la educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene; y mediante la vinculación con
programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios
de salud.
•
Apoyos para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias,
privilegiando principalmente a los niños y las niñas, así como a las mujeres, al ser ellas quienes
enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad asociadas a la maternidad, el parto y la
lactancia.
•
Incentivos para que los jóvenes concluyan la educación media superior a través del componente
patrimonial Jóvenes con Oportunidades; un esquema permite a los egresados de ese nivel
educativo iniciar su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para
desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país.
41
El Programa Oportunidades plantea dos objetivos:
1) Incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza mediante una tríada
estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre
las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno.
2) Ampliar el acceso de las familias en pobreza de capacidades a oportunidades de desarrollo,
fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio,
mediante la articulación y concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social.
Como puede observarse, la perspectiva de género se diluye en ambos objetivos, sin embargo, cuando se
señalan los cinco ejes rectores sobre los que se fundamenta su acción (equidad, integralidad,
transparencia, cohesión social y corresponsabilidad), con relación al primero de estos ejes, el documento
destaca nuevamente la visión de género: “Oportunidades busca, en particular, conferir equidad en las
oportunidades para mujeres y hombres. Es conocido que la existencia de patrones culturales y sociales
acerca de los papeles que deben desempeñar hombres y mujeres en la sociedad, en muchas ocasiones,
confina a las mujeres a la esfera doméstica o a empleos sin remuneración para apoyar la economía del
hogar, negándoles el acceso a las oportunidades educativas y de empleo, situación que se traduce en
mayores condiciones de vulnerabilidad. El Programa reconoce la existencia de estas desigualdades entre
hombres y mujeres. Por ello, en la búsqueda de la equidad de género, tiene como prioridad mejorar la
condición de la mujer mediante el fortalecimiento de su posición en la familia y en la sociedad,
incrementando su capacidad y autonomía mediante el acceso a información y el conocimiento que
promuevan su desarrollo personal y el de su familia, así como su participación activa en la toma de
decisiones. Para Oportunidades una de las mejores maneras de promover la equidad es ofrecer igualdad
de oportunidades en educación y salud para las niñas, niños y jóvenes, quienes pueden acceder a becas
educativas con montos mayores para las mujeres a partir de la secundaria. El acceso de las mujeres a la
atención de su salud reproductiva, de prevención del cáncer cérvico-uterino y a acciones de autocuidado
de la salud, constituyen también acciones para atender su condición específica y fortalecer sus espacios
de acción y socialización. La entrega de los apoyos monetarios a las madres de familia promueve su
participación activa y mayor involucramiento en la vida comunitaria, y amplía su campo de decisiones al
interior del hogar, constituyendo así una de las grandes innovaciones logradas por el Programa.
Asimismo, desde la infancia temprana, la igualdad de oportunidades para crecer bien nutrido y libre de
enfermedades es otorgada a las niñas y niños pequeños, mediante la entrega de suplementos
alimenticios y apoyos económicos, y educación en materia de salud y nutrición para sus madres”
(Ibid:54).
42
Asimismo, Oportunidades plantea siete estrategias, de las cuales tres aluden directamente a las mujeres
y la visión de género:33
Estrategia 1: Impulsar la educación de las niñas, niños y jóvenes
En este apartado nuevamente se subraya que las desigualdades de género se expresan en el contexto
educativo en mayores desventajas par las mujeres. La deserción escolar se presenta con mayor
intensidad en el caso de las niñas en comparación con los niños, principalmente en la transición hacia la
secundaria. Esta situación se considera una manifestación de las bajas expectativas respecto de los
beneficios de la educación de las mujeres que aún prevalecen en algunos contextos sociales o hacia el
interior de las familias.
Dentro de las líneas de acción de esta primera estrategia, se encuentran:
o
Otorgar becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares en los grados de
mayor deserción escolar. A través de esta línea de acción se busca:
•
“Disminuir las brechas de género en las oportunidades de acceso a la escuela que afectan
desfavorablemente a las mujeres, para que continúen sus estudios en condiciones de mayor
igualdad” (p.64).
Asimismo, se señala que “Los montos de las becas educativas serán crecientes en la medida
que se avanza en los grados escolares, con el fin de compensar la mayor deserción escolar
en los niveles educativos más altos. Incorporando una perspectiva de género,34 a partir de la
secundaria las becas serán mayores para las mujeres, ya que son ellas quienes enfrentan
mayores tasas de deserción” (p.64).
Estrategia 2: mejorar la salud de la población
Al respecto, el Programa señala: “Desde una perspectiva de género, las desigualdades en materia de
salud que afectan a la población que vive en condiciones de pobreza se reflejan en la salud reproductiva
de las mujeres, caracterizada por elevados niveles de fecundidad y menor espaciamiento entre los hijos,
que incrementan los riesgos maternos y ocasionan mayores tasas de mortalidad materno-infantil”. (p.66).
33
Las cuatro estrategias restantes son: apoyar a los jóvenes en la transición a la etapa productiva; promover la autosuficiencia de
las familias; fomentar la seguridad y fortalecer el patrimonio de las familias; y mejorar la calidad en la operación del Programa.
34
Subrayado nuestro.
43
De esta manera, Oportunidades pretende mejorar las condiciones de salud de la población que vive en
condiciones de pobreza de capacidades, con especial énfasis en los grupos de población más
vulnerables, como son las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia y los niños pequeños.
En esta estrategia sobresale una línea de acción:
o
Fomentar la salud preventiva mediante la acción corresponsable de las familias. Al respecto,
interesa destacar que con esta acción se busca, entre otros objetivos:
•
“Atender los principales aspectos de salud preventiva asociados a cuestiones de género
que provocan mayor vulnerabilidad para las mujeres, como el cuidado prenatal, del
embarazo y puerperio, y la detección del cáncer de mama y cérvico-uterino.” (p.67)
Se señala, además, que el Programa beneficiará a todos los miembros del hogar con especial énfasis en
la atención preventiva de los grupos de población más vulnerables, a través de un esquema diferenciado
de beneficios que van de acuerdo al ciclo de vida de las familias y bajo un enfoque de género.
Estrategia 3: mejorar la alimentación de la población
Oportunidades parte del hecho de que la población que vive en condiciones de pobreza enfrenta mayores
niveles de desnutrición que el resto de la población, sobretodo entre los niños pequeños y las mujeres en
edad reproductiva. Con base en ello, establece como línea de acción:
o
Otorgar suplementos alimenticios a los grupos más vulnerables. Con ello se pretende:
•
“Proporcionar un suplemento alimenticio a los niños y niñas dentro del periodo crítico de
su desarrollo, en donde los daños a la salud y al desarrollo mental de los niños son
irreversibles y tiene consecuencias a lo largo de la vida.” (p. 68)
•
“Entregar suplementos alimenticios a las mujeres embarazadas o en lactancia, con lo
cual se busca además atender la nutrición de los niños desde la etapa de la gestación.”
(p. 69).
44
Finalmente, cabe señalar que estos componentes se complementan con un conjunto de acciones que
buscan: dar acceso a los hogares a mecanismos de ahorro, crédito y servicios financieros de acuerdo a
sus requerimientos; impulsar la coordinación de esfuerzos con los programas de educación de adultos;
acercar la operación de los programas de apoyo a proyectos productivos de la
SEDESOL
y otras
dependencias federales y estatales, para ofrecer opciones de mejoramiento económico a los hogares;
impulsar la focalización de apoyos de los programas de mejoramiento de vivienda; incrementar la
cobertura del Programa para dirigir sus acciones también a las familias más pobres de las zonas urbanas,
que han sido incorporadas por primera vez, mediante un proceso abierto de atención a la demanda; y
establecer un mecanismo de mejoramiento continuo de la calidad en la operación de la Coordinación
Nacional y en cada uno de sus componentes. (Cuadro 2)
45
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47
CAPÍTULO 2
ESTUDIOS SOBRE EL PROGRAMA OPORTUNIDADES
(ANTES PROGRESA)
48
CAPÍTULO 2
ESTUDIOS SOBRE EL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
INTRODUCCIÓN
Sin duda alguna, el programa Oportunidades (antes Progresa) ha despertado gran interés debido a sus
características que lo ubican como un programa pionero de transferencias monetarias en el combate de
la pobreza extrema en la región latinoamericana; por sus dimensiones (la cobertura que alcanza y el
presupuesto ejercido), así como por su objetivo último orientado a romper el círculo intergeneracional de
la pobreza. Esto ha conducido a que sea continua la publicación de documentos sobre el programa,
dentro y fuera de México.
Este segundo capítulo tiene como finalidad aproximarnos a lo que se ha escrito acerca de Oportunidades
(antes Progresa) con relación a las mujeres beneficiarias (o posibles beneficiarias) del mismo, o sobre su
enfoque de género. El capítulo está estructurado en tres grandes apartados. El primero, y más
importante, es el que alude a las evaluaciones externas de impacto realizadas a solicitud de la
Coordinación Nacional del Programa Oportunidades en el periodo comprendido entre 1998 y 2004, en
donde se destacan los principales hallazgos referidos a las mujeres.
Los apartados dos y tres están centrados en una revisión no exhaustiva de trabajos realizados de manera
independiente por académicos y analistas. En este caso, es importante insistir en que aunque las
dimensiones de los documentos publicados sobre Oportunidades (antes Progresa) es muy considerable,
lo escrito sobre las beneficiarias del programa es realmente limitado. En este sentido, dado el número
limitado de trabajos que fue posible localizar sobre el tema de esta investigación, se presenta solamente
una breve reseña de los planteamientos más importantes del conjunto de documentos revisados. Se
procedió de la misma manera en el caso de las tesis (tercer apartado).
1. EVALUACIONES DE IMPACTO DE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
La evaluación de los impactos de las acciones de política social reviste especial importancia para contar
con elementos objetivos que permitan mejorar los instrumentos a través de los que se desarrollan dichas
acciones, introducir los ajustes necesarios para su mejor operación, y garantizar el máximo beneficio a la
población.
49
Uno de los principales reconocimientos que se ha hecho al programa Oportunidades (antes Progresa) es
precisamente haber concebido y puesto en marcha un modelo de evaluación desde el inicio de sus
actividades, para estar en condiciones de informar y dar cuenta, con absoluto rigor, transparencia y
utilizando procedimientos robustos y objetivos, de sus efectos en las condiciones de vida de las familias
que participan en el Programa. La fortaleza de este modelo de evaluación se deriva de que permite
observar un grupo de hogares que se asemejen a los hogares beneficiarios en todos los aspectos
posibles, pero que no reciben los apoyos del programa; de que se han recolectado observaciones
repetidas de las familias y sus miembros antes y después del inicio de la operación del programa; y de
que se emplean modernas aproximaciones analíticas para determinar si Oportunidades (antes Progresa)
tiene impacto (Sedesol, 2003).
El esquema de evaluación contempla el análisis de resultados e impactos de corto, mediano y largo plazo
del programa sobre la población rural y urbana beneficiaria, usando diversas aproximaciones
metodológicas, que incluyen instrumentos cuantitativos y cualitativos, así como estudios longitudinales.
Como se señaló en la introducción de este documento, durante el periodo 1998-2004 se llevaron a cabo
73 evaluaciones de impacto sobre diversos aspectos de Oportunidades (antes Progresa). En este
apartado se presentan los principales resultados de aquellas investigaciones en donde se hace referencia
a las mujeres beneficiarias y/o posibles beneficiarias del programa, a los hombres o a algún aspecto de
género del programa.
1.1 Evaluaciones de impacto 1998-2000
Entre 1998 y 2000 se llevó a cabo el esfuerzo más importante de evaluación del impacto del Programa
Oportunidades (antes Progresa) en cuanto al número de estudios realizados, el cual fue publicado en
2000 y reimpreso en 200335 en 9 tomos y un documento síntesis, los cuales contienen los estudios
realizados por los evaluadores externos participantes, coordinados por el Instituto Internacional de
Investigación de Políticas Alimentarias (IFPRI, por sus siglas en inglés) y el Centro de Investigación y
Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).
El corpus de análisis de este periodo está integrado por un total de 39 investigaciones. Los temas
generales de investigación fueron: educación; salud; alimentación; impacto a nivel comunitario; impacto
en el trabajo y las relaciones intrafamiliares; identificación de beneficiarios; análisis social de costobeneficio; aspectos operativos y aspectos metodológicos.
35
Solamente uno de estos documentos aparece como impreso por primera vez en 2003: “La aplicación del análisis social de costobeneficio a la evaluación de Progresa”, de David Coady.
50
Cabe resaltar que de las 39 investigaciones realizadas en el periodo, solamente cinco se centraron en las
mujeres:
•
“Familia y género en Progresa”.
•
“Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias”.
•
“El impacto de Progresa en la condición de la mujer y en las relaciones al interior del hogar”, que
incluye dos estudios:
o
“El impacto de Progresa en la toma de decisiones al interior de los hogares y el
aprovechamiento escolar relativo de niños y niñas”.
o
•
“Progresa y el empoderamiento de la mujer: evidencia de seis estados mexicanos”.
“Las características de las promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad”.
1.1.1 Tema I: Educación
En este primer periodo de evaluación de Progresa, se realizaron cuatro investigaciones sobre el tema de
educación. Los objetivos de dichos estudios giraron en torno al impacto de Progresa sobre la inscripción
escolar de niños y niñas; la tasa de asistencia a la escuela; el rendimiento escolar en el primer año de
operación, y la inscripción a nivel secundaria.
En el Cuadro 1 se muestran los temas y subtemas identificados en cada una de estas investigaciones
que de manera explícita se refirieron a las mujeres y/o a los hombres, o que proporcionan datos
desagregados por sexo.
1.1.1.1 El impacto de Progresa sobre la inscripción escolar
Paul Schultz
Objetivo
Evaluar la forma en que el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) ha impactado sobre
la escolaridad de los niños y las niñas.
Metodología
51
Con la información de la Encuesta de Evaluación de los Hogares –ENCEL-36 (1997-1999) se comparan
las tasas de inscripción entre los niños pobres que viven en localidades de tratamiento (localidades donde
opera Progresa) y los niños pobres en localidades de control (localidades donde no opera el Programa).
El efecto del Programa sobre la inscripción escolar se evalúas en dos niveles: 1) las diferencias en las
tasas de inscripción entre los niños de hogares pobres en localidades de tratamiento (localidades donde
opera Progresa) y los niños de hogares no elegibles (no pobres) para recibir los beneficios del programa
y, 2) las diferencias a nivel individual en la inscripción de los niños de hogares pobres y los niños de
hogares no pobres, controlando por algunos factores adicionales como las características del hogar y la
localidad.
Principales resultados
El impacto de Progresa sobre la inscripción tanto a nivel primaria como secundaria es, en promedio,
mayor para las niñas que para los niños. Sin embargo, este impacto es mayor a nivel secundaria:
incremento de 11.0 puntos porcentuales para las niñas y 7.5 puntos porcentuales para los niños.
El efecto acumulado de estas ganancias en la inscripción de la muestra panel para los seis años de
educación primaria y los tres de secundaria sugiere que el incremento a largo plazo para un niño en una
localidad Progresa es de 0.40 años de escolaridad adicional para las niñas y de 0.26 para los niños.
Con base en los datos obtenidos, se muestra que Progresa está contribuyendo a incrementar la
inscripción escolar, además de recortar la brecha diferencial existente entre hombres y mujeres.
1.1.1.2 Impacto de Progresa sobre las tasas de asistencia a la escuela en la población de la
muestra de evaluación, 2000
Paul Schultz
Objetivo
Evaluar la forma en que Progresa ha afectado la tasa de asistencia de los niños mexicanos inscritos en la
escuela durante el primer año de su operación 1998-1999.
Metodología
36
Para una explicación detallada sobre el contenido de la encuesta, ver: “El modelo de evaluación de Progresa” en: Documentos
metodológicos sobre la evaluación de Progresa (2000).
52
Este reporte sobre los patrones de asistencia escolar adopta el mismo marco conceptual que el informe
previo sobre inscripción a la escuela y explora si Progresa tuvo algún impacto adicional sobre la variación
en las tasas de asistencia en el año escolar 1998-1999, en comparación con la asistencia registrada en la
encuesta aplicada en marzo de 1998, antes de que el programa empezara a otorgar becas educativas
para alentar la inscripción y la asistencia escolar entre niños de hogares pobres.
Principales resultados
•
La proporción de niños inscritos que reportaron no haber faltado a clases en el último mes es de
alrededor de 89 por ciento.
•
Las tasas de asistencia a la escuela son mayores en las localidades que están más alejadas de
las principales áreas urbanas de México, lo cual es consistente con la tendencia de esas
poblaciones a reportar tasas más altas de inscripción. Mayores salarios agrícolas para hombres y
mujeres se asocian empíricamente con menores tasas de asistencia.
•
Los hallazgos sugieren que el programa tuvo su impacto principal en la inscripción y no en la
asistencia. El impacto más dramático del programa se observa en los jóvenes que terminan la
primaria y deben decidir si se inscribirán a la secundaria.
•
Las 15 localidades para las que no se reporta información sobre la distancia a la escuela
secundaria en la base de datos, son sitios donde los niños tienen una desventaja notable en la
inscripción y en la asistencia escolar. La asistencia en el nivel primaria es 12 puntos porcentuales
menores para niños y niñas, en estas localidades en comparación con aquellas que tienen su
propia secundaria. Asimismo, las tasas de asistencia a la secundaria son 17 por ciento menores
para ambos sexos.
•
La educación de los padres, en general, no está asociada con tasas de asistencia más altas. La
excepción es la asistencia de las niñas a la secundaria, en donde la escolaridad del padre se
relaciona en sentido positivo.
1.1.1.3 El impacto de Progresa sobre el rendimiento escolar durante el primer año de operación
Jere R. Behrman, Piyali Sengupta y Petra E. Todd
Objetivo
Evaluar los efectos, a corto plazo, sobre el desempeño cognoscitivo de los niños.
Metodología
Las bases de datos empleadas en esta sección, se integran con una encuesta en la línea basal realizada
a todos los hogares en octubre de 1997, y otras de seguimiento que se tuvieron aproximadamente uno y
53
dos años después (ENCEL de octubre de 1998 y de noviembre de 1999). Para llevar a cabo la evaluación
del impacto del programa sobre los resultados de las pruebas de rendimiento, el Programa contó con la
colaboración de la SEP para realizar pruebas estandarizadas a los estudiantes de la muestra de
evaluación del mismo, ésta se realizaron en casi 500 primarias y secundarias ubicadas en las localidades
de la muestra de evaluación de Progresa, así como en escuelas cercanas a estas localidades. Se
realizaron dos pruebas: Evaluación de la Educación Primaria (EVEP)
y Estándares Nacionales
(“Estándares”). La primera se usó para evaluar los grados de 3º a 6º de primaria en 1997, 1998 y 1999.
Los “Estándares” se usaron para estos mismos grados de primaria y los tres niveles de secundaria, en
1998 y 1999.
Principales resultados
•
Las estimaciones indican incrementos significativos en las tasas de inscripción del grupo de
tratamiento en comparación con las del grupo control entre 1997 y 1999 para los niños de 12 a 14
años. Para cada una de estas edades, los efectos son mayores para las mujeres que para los
hombres.
•
La información no indica ningún impacto significativo (al nivel del 5 por ciento) del programa
sobre los resultados promedio del examen de rendimiento.37
Reflexiones
Relación entre las inscripciones antes de Progresa y los incentivos diferenciales por edad y sexo en la
estructura de transferencias
•
Los datos sugieren que los estímulos (becas diferenciales) podrían tener poco efecto sobre 3°, 4°
y posiblemente 5° grado de primaria, debido a que en estos niveles más de 90 por ciento de los
niños en edad de asistir ya estaban inscritos antes de Progresa. De esta manera, si sólo se
considera la información previa al Programa (es decir, de 1997), parecería que los recursos
podrían haberse utilizado con más efectividad para aumentar las inscripciones, al dirigirlos a
niños de mayor edad y grados escolares más altos. Por lo tanto, no es claro que el incremento en
la transferencia entre 6° año de primaria y 1° de secundaria, en comparación con los aumentos
en los grados superiores de secundaria, esté garantizando la inscripción como se plantea en el
Programa.
•
En los datos de 1997, no se encontró una diferencia sistemática en las tasas de inscripción entre
niños y niñas en el rango de 6 a 10 años de edad. En el caso de los de 11 años y más, las tasas
37
Los autores señalan que es probable que esto refleje las limitaciones de los datos, particularmente en la posibilidad de evaluar un
impacto a poco más de un año de exposición al programa. También es probable que se esté reflejando en estos resultados el hecho
de contar con tamaños de muestra pequeños, así como el hecho de que sólo un número limitado de los casos pueda vincularse con
la encuesta de los hogares.
54
de inscripción de los niños fueron más altas que las de las niñas. Así, a primera vista, estos datos
parecen justificar el que las transferencias sean mayores para las mujeres que para los hombres,
ya que ellas presentan menores tasas de inscripción en las edades para asistir a la secundaria;
sin embargo, parte de esta diferencia de género en las tasas de inscripción no es el reflejo de que
las niñas estén recibiendo menos educación sino de que la tasa estándar de avance de grado de
los menores está más rezagada que la de las mujeres. De hecho, en general las deficiencias en
el rendimiento escolar promedio fueron mayores para los niños que para las niñas; por
consiguiente, parecen no existir diferencias en términos de logros o rendimientos escolares
previos a Progresa para favorecer a las mujeres con respecto a los hombres. Aparentemente los
niños tenían tasas de inscripción más altas entre los 11 y los 18 años, puesto que se encontraban
por debajo del promedio del rendimiento escolar de las niñas, de tal suerte que si los incentivos
diferenciales de género fueran deseables, parecería que se debe favorecer a los niños y no a las
niñas.
•
El hecho de que al parecer Progresa ha sido particularmente efectivo en el incremento de las
tasas de inscripción de las mujeres en el rango de 12 a 14 años de edad, coincide con la
intención de enfocarse en las edades relacionadas con la transición de primaria a secundaria y
los primeros años de ésta última en que los índices de abandono escolar eran altos; asimismo,
concuerda con la intención de favorecer a las niñas. No obstante, es probable que este logro
haya exacerbado la brecha de género en la escolaridad alcanzada, ya que, como se mencionó
anteriormente, a pesar de que las tasas de inscripción por edad específica antes del Programa
eran más bajas en las niñas que en los niños, las brechas en la escolaridad por edad eran
mayores (y la escolaridad alcanzada menor) en los niños que en las niñas.
1.1.1.4 El impacto de Progresa en la inscripción a la secundaria: modelos multinivel para datos
de matrícula escolar
Daniel Hernández, Mónica Orozco y Daniela Sotres
Objetivo
Presentar los impactos que son atribuibles a las acciones del componente educativo de Progresa en la
inscripción de los niños en la secundaria.
Metodología
El documento se basa en información proveniente de registros de matrículas escolares de la SEP
(Estadística Educativa 1995-1996 a 1999-2000).
55
Principales resultados
•
Mientras que en el ciclo escolar 1996-1997,previamente a la entrada en operación de Progresa,
había inscritos 57 alumnos en promedio, para el ciclo 1999-2000 el número promedio de
estudiantes inscritos fue de 70 alumnos por telesecundaria. Esto representa un incremento de 23
por ciento a dos años del inicio de operación del Programa. En las escuelas del grupo control
este indicador no muestra cambios significativos en el mismo periodo, manteniéndose en 53
alumnos por telesecundaria.
•
Se han observado cambios importantes en cuanto a la equidad de género en la asistencia
escolar. En las telesecundarias a donde asisten beneficiarios del programa, el número de niñas
por cada cien niños pasó de 82 a 90 en los mismos ciclos escolares, mientras que en el resto de
la escuela (grupo control) se mantuvo en 90 niñas por cada 100 niños.
Reflexiones
Inscripción a la secundaria
•
De acuerdo con los autores, a dos años de operación del Programa, los mayores impactos en el
incremento en la matrícula se han dado en escuelas con beneficiarios de Progresa donde el
promedio de escolaridad de las madres de niños beneficiarios es menor. En escuelas donde la
escolaridad promedio de la madre es de 9 años, es decir con educación secundaria, el
incremento en la matrícula es de 8 niños más respecto al ciclo escolar de referencia, mientras
que en las escuelas donde la madre tiene en promedio 3 años de escolaridad es de 14 alumnos
más. Este resultado es muy importante, en el sentido de que entre las poblaciones con mayores
rezagos es en donde se han logrado los mayores impactos, contribuyendo de esta forma a
interrumpir el círculo vicioso que impide a los niños concluir su educación básica, brindándoles a
través de las becas educativas la oportunidad para continuar sus estudios al reingresar a la
escuela.
•
El aumento en el número de niñas que se inscribieron a la escuela durante los dos primeros años
de operación de Progresa ha permitido que en la actualidad las telesecundarias tengan una
distribución de género más equitativa, aminorando de esta forma la brecha existente entre niños
y niñas respecto a las oportunidades educativas en las comunidades más marginadas del país.
Este resultado es de gran relevancia en tanto que en un futuro esta nueva condición tendrá
repercusiones positivas. La escolaridad de la mujer está estrechamente asociada a la escolaridad
de sus hijos, así como a un mayor cuidado preventivo de salud y la de su familia.
1.1.2 Tema II: Salud
56
Sobre el tema de salud, en el periodo 1998-2000 se realizaron tres estudios, de los cuales sólo el
segundo proporciona información relacionada con las beneficiarias.38 El Cuadro 2 muestra los temas y
subtemas identificados en esta investigación, que de manera explícita se refieren a las mujeres, que
proporcionan datos diferenciados por sexo o que aluden a género.
1.1.2.1 Algunos aspectos de la salud reproductiva de la población beneficiaria de Progresa
María del Carmen Huerta y Daniel Hernández
Objetivo
Evaluar el impacto de Progresa en distintas áreas de la salud reproductiva de la población en condición
de pobreza extrema del medio rural marginado. Específicamente se analizan datos relacionados con la
anticoncepción, la atención prenatal, la práctica de la lactancia de las mujeres beneficiarias, así como la
vigilancia de la condición nutricional de los niños pequeños.
Metodología
Los datos que se analizan provienen de las encuestas de evaluación de los hogares (ENCEL) de
Progresa. Estas encuestas se han realizado aproximadamente cada seis meses a partir de marzo de
1998, por lo que actualmente se cuenta con información de cinco rondas de levantamiento. La primera de
éstas se llevó a cabo antes de que se pusiera en operación Progresa en las localidades de la muestra de
evaluación (marzo de 1998), por lo que los datos ofrecen una “línea basal” para comparar los resultados
obtenidos posteriormente. Los datos son recopilados en una muestra de localidades beneficiadas por el
Programa (localidades tratamiento) y de un conjunto de localidades con características socioeconómicas
similares, pero que no recibían los apoyos del Programa, esto es, conforman un grupo de control.
Principales resultados
Anticoncepción
•
Entre las beneficiarias de Progresa (casadas o unidas de 20 a 49 años de edad), 88.6 por ciento
reporta conocer al menos un método anticonceptivo de manera espontánea. Esta proporción es
significativamente mayor a la que se presenta en las mujeres del grupo control (que también
pertenecen a hogares en condición de pobreza extrema), aunque también entre ellas un gran
grupo conoce los métodos (84.5 por ciento).
38
El primer estudio se titula “El impacto del programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) sobre la salud” realizado por
Paul Gertler, en el cual se señala que se examina el impacto de Progresa a través de las percepciones de las madres sobre la
condición de sus hijos; no obstante, la información sobre resultados no está desagregada por sexo. El mismo autor destaca que
existe cierta preocupación en torno a las respuestas ya que las percepciones de las madres pueden reportar las enfermedades de
57
•
Los métodos que una menor proporción de entrevistadas declara conocer son los denominados
“naturales” (ritmo y retiro). Esto puede estar reflejando la mayor información y promoción de los
anticonceptivos modernos frente a los métodos tradicionales.
•
En cuanto al efecto de Progresa en el uso de anticonceptivos, los resultados indican que es
positiva y significativa, interactuando con la edad de las mujeres. Así, las beneficiarias tienen una
mayor probabilidad de seguir esta conducta que las mujeres del grupo control. En mayo del año
2000, 45.4 por ciento de las mujeres de 20 a 49 años de edad casadas o unidas beneficiarias de
Progresa, utilizaba un método anticonceptivo. Por su parte, en el grupo de control, la proporción
que regulaba su fecundidad mediante el uso de algún método de planificación familiar era 42.7
por ciento. Esta pequeña diferencia es estadísticamente significativa. En marzo de 1998, cuando
iniciaron las actividades de Progresa en las localidades de tratamiento estudiadas en la muestra
de evaluación, no existía diferencia entre los dos grupos (45 por ciento entre las beneficiarias y
44.8 por ciento en el grupo de control).
•
Parece que entre las mujeres que cuentan con los apoyos de Progresa se da un incremento en el
uso de anticonceptivos de las mujeres más jóvenes, y una mayor permanencia como usuarias de
las mujeres de 40 a 44 años, en comparación con lo que se encuentra en el grupo de control.
•
Para las mujeres pobres rurales analizadas, la probabilidad de usar un anticonceptivo se
incrementa claramente conforme mayor es el nivel de escolaridad.
•
Todavía hay una alta proporción de mujeres en condición de extrema pobreza en el medio rural
que no puede satisfacer su deseo de regular la fecundidad.
•
Entre las mujeres de 20 a 49 años unidas o casadas de la muestra de evaluación de Progresa, 4
de cada 10 presentan demanda insatisfecha por planificación familiar, esto es, 42 por ciento de
las beneficiarias de Progresa y 44 por ciento de las mujeres del grupo de control expresamente
deseaban regular su fecundidad, pero al momento de la entrevista en el mes de mayo de 2000 no
lo hacían.
•
En la ENCEL de 2000, tanto las beneficiarias como el grupo de control expresa como la principal
razón para no usar anticonceptivos la oposición de la pareja o la falta de acuerdo de ellas mismas
con el uso de estos medios. Esto señala cómo, no obstante que entre las mujeres más jóvenes
se tiene una idea favorable a tamaños pequeños de familia, en el medio rural más marginado aún
persiste un grupo de razones muy “tradicionales” para no practicar la regulación de la fecundidad
y que en el resto del país ya es poco frecuente.
•
Hay un impacto positivo en la utilidad de las sesiones educativas de salud, ya que más del 90 por
ciento de las entrevistas señaló que consideraban útiles cada uno de los 23 contenidos. Los
temas que las beneficiarias consideran más importantes son: alimentación, salud, saneamiento
manera errónea. El segundo es “Opinión del personal del IMSS-Solidaridad sobre aspectos de la operación del componente de
salud de Progresa”, de Sandra Murillo y Ana Ortiz.
58
básico, planificación familiar, detección del cáncer cérvico-uterino y mamario, y suplementos
alimenticios.
Atención prenatal
•
En términos generales, más de 80 por ciento de las mujeres con al menos un embarazo
terminado desde 1995, reportaron haber tenido revisión prenatal. Al comparar los resultados del
grupo de 1995 a 1998 con el de 1999 y 2000, se encuentra que mientras en las beneficiarias de
Progresa la proporción que acudió a visitas de vigilancia prenatal pasó de 84.1 a 88.9 por ciento
(un incremento de casi 6 por ciento en términos proporcionales), en el grupo control la variación
fue muy pequeña (de 84.4 a 85.5 por ciento).
•
Los estimadores que se derivan del modelo indican que recibir los apoyos de Progresa
incrementa significativamente la probabilidad de que se tenga vigilancia del embarazo. Los
resultados señalan que las mujeres de mayor paridad y las mujeres indígenas presentan
menores probabilidades de asistir a este tipo de servicio.
Lactancia materna
•
La introducción de los suplementos alimenticios para niños de 4 a 24 meses de edad en las
localidades beneficiarias del Programa no ha implicado una disminución de la práctica de la
lactancia materna a casi dos años de la puesta en marcha de Progresa; se ha mantenido la
tendencia de amamantamiento que existía antes del inicio del programa entre las mujeres
beneficiarias, que continúan comportándose de forma semejante a las mujeres con condiciones
socioeconómicas similares pero que no reciben apoyos de Progresa.
Vigilancia nutricional de los niños39
•
El grado de escolaridad alcanzado por la madre de familia fue la característica con mayor nivel de
significancia en el modelo y los coeficientes se incrementan conforme aumenta el grado escolar.
La probabilidad de medir y pesar a un niño con una madre con escolaridad equivalente a primaria
completa o más era 6.5 puntos porcentuales mayor, que la de niños con madres sin escolaridad.
•
La escolaridad de la madre y la distancia al centro de salud dejaron de estar asociados con una
menor probabilidad de asistencia al control nutricional, lo que ayuda a romper el círculo en el que
los hijos de madres con baja escolaridad y habitando en localidades aisladas, por lo general,
utilizan en menor medida los servicios de salud.
•
En 18 meses aumentó 11 puntos porcentuales (de 82.7 a 94 por ciento) el control de peso y talla
de niños cuyas madres hablan alguna lengua indígena.
39
Si bien los resultados para las niñas y los niños no se presentan desagregados por sexo, se destaca la información relacionada
con las madres.
59
Efectos inesperados
•
Los autores señalan que si bien a fines de 1999 había una diferencia significativa en la asistencia
a los servicios de salud entre los niños beneficiarios y los no beneficiarios, ésta era menor
comparada con los períodos anteriores. Esto último puede deberse quizás a un efecto de
“contagio”. Un segundo factor que puede asociarse a la reducción en el impacto de Progresa es
que el porcentaje de asistencia de las familias beneficiarias era ya bastante elevado (94.7 por
ciento) y todo incremento adicional representaba un crecimiento marginal en este grupo.
Reflexiones
•
Los autores destacan que en el uso de métodos anticonceptivos se observó un leve incremento
en la probabilidad de que las beneficiarias regularan su fertilidad (en comparación con el grupo
control). Este dato parece indicar que una de las preocupaciones sobre un efecto “no deseado”
de Progresa, como sería que las familias beneficiarias tuvieran más hijos que en el pasado
reciente para “atraer” más apoyos, no ocurrió.
1.1.3 Tema III: Alimentación
Este tercer gran tema de investigación fue abordado a través de cinco estudios. No obstante, con relación
al tema de género, solamente tres reportan algunos hallazgos desagregados por sexo40 (Cuadro 3). Por
tanto, nos enfocaremos a presentar los resultados más relevantes de estas tres investigaciones,
subrayando que la información sobre las mujeres beneficiarias que proporcionan tampoco resulta muy
extensa.
1.1.3.1: Evaluación del impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar
Jere R. Behrman y John Hoddinott
Objetivo
Estimar el impacto total de Progresa sobre el crecimiento de los niños menores de 5 años.
40
En el caso del estudio “El impacto de Progresa sobre consumo: informe final”, elaborado por Hoddinott y cols., si bien en algunos
apartados del documento original se alude a la importancia de las mujeres para el programa en tanto titulares de las transferencias
y destinatarias de los suplementos alimenticios para ellas y sus hijos e hijas, así como a su corresponsabilidad en las acciones del
cuidado de la salud de los menores, los resultados de la investigación no presentan información relevante en materia de género.
Por otra parte, el estudio “Mercados de consumo de las comunidades Progresa” realizado por Pérez Argumedo, al tener como
objetivo describir el abastecimiento de productos básicos de las comunidades rurales marginadas que participan en Progresa y
conocer las comunidades que funcionan como centros de abasto, no guarda ningún tipo de relación pertinente para la investigación
que nos ocupa.
60
Metodología
La fuente de información de las variables dependientes de interés y de algunas variables explicativas es
la encuesta realizada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en sus dos rondas de
levantamiento (agosto-septiembre de 1998 y octubre-diciembre de 1999).
Principales resultados
Talla del niño en edad preescolar
•
Las estimaciones encuentran un impacto significativo que indica que haber recibido el tratamiento
de Progresa aumenta el crecimiento del niño y reduce la probabilidad de desmedro. Los
resultados indican un incremento de cerca de un sexto en el crecimiento medio anual de estos
niños, que pudiera ser un tanto mayor para los niños de los hogares más pobres en las
localidades más pobres, pero que provienen de hogares con jefes de familia con mayor
escolaridad.
1.1.3.2 Evaluación del impacto de Progresa en el estado de nutrición de los menores de 5 años
en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad
María del Carmen Huerta41
Objetivo
Con el propósito de estimar el impacto de las acciones de Progresa para combatir la desnutrición infantil,
se llevó a cabo la evaluación sobre el crecimiento en peso y talla de niños beneficiarios y niños no
beneficiarios del programa.
Metodología
El presente estudio se llevó acabo utilizando los registros de evaluación y control del estado de nutrición
de menores de cinco años de edad de las unidades rurales de atención primaria a la salud del Programa
IMSS-Solidaridad. La población objetivo para el presente análisis fueron niños y niñas de 0 a 23 y de 24 a
59 meses de edad de la población beneficiaria y no beneficiaria de Progresa. La evaluación se realizó por
medio de indicadores antropométricos peso para la edad, talla para la edad y peso para la talla.
Principales resultados
Prevalencia de desnutrición en menores de 5 años en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad
41
En este estudio se contó con la asesoría del Dr. Homero Martínez del IMSS.
61
Diferencias por género (sic)42
•
En la situación previa al inicio de Progresa, el estado de nutrición presentaba ligeras diferencias
por sexo. Estas diferencias favorecen a las niñas y varían de acuerdo con el indicador
antropométrico que se esté analizando. De acuerdo con el peso para la edad, la prevalencia es
ligeramente menor entre las niñas. De hecho, la diferencia es estadísticamente significativa sólo
cuando se incluye desnutrición de tipo leve. Por otro lado, para el indicador talla para la edad las
diferencias son marcadas y además son estadísticamente significativas, lo cual señala que los
varones tienen una estatura más baja de lo esperado para su edad con respecto a las niñas.
Finalmente, para el indicador peso para la talla no hay diferencias significativas por género (sic).
1.1.3.3 Perfil de la desnutrición de los niños menores de cinco años en comunidades rurales
altamente marginadas
Marcos Fuentes y Humberto Soto
Objetivo
Efectuar un análisis descriptivo del estado nutricional de los niños menores de 5 años que residen en
localidades rurales altamente marginadas, para definir las condiciones socioeconómicas y educativas de
los padres de los menores, las características físicas de las viviendas y la infraestructura básica de las
localidades en que residen, que son determinantes en la presencia de la desnutrición infantil (sic).
Metodología
La información utilizada para este análisis fue recolectada por INSP, en el periodo agosto-septiembre de
1998. El INSP aplicó 4,377 cuestionarios en 347 localidades -205 localidades basales y 142 control-,
ubicadas en seis entidades federativas: Guerrero, Hidalgo, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y
Veracruz. Se obtuvo una muestra de 3,637 niños menores de 5 años, de los cuales 50.8 por ciento vivían
en hogares beneficiarios de Progresa y 49.2 por ciento en hogares control. No a todos los niños les
fueron aplicados la totalidad de los módulos que conforman el cuestionario. Para cada uno de los
indicadores de desnutrición infantil considerados –desmedro, anemia, deficiencia de hierro, hemoglobina,
feritina, cinc plámico y crecimiento lineal, entre otros-, el INSP estimó diferentes tamaños de muestra.
Principales resultados
Perfil de la desnutrición de los niños menores de 5 años en comunidades rurales altamente marginadas
42
Llama la atención que en la segunda y tercera evaluaciones se señalen diferencias por “género”, en lugar de por “sexo”, lo cual
puede indicar tanto una intención de incorporar la visión de género en el análisis de resultados, como una confusión en el manejo
de conceptos.
62
•
Puntaje-Z peso para la talla: se encontró que los niños varones menores de cinco años tuvieron
un mayor porcentaje de desnutrición aguda que las niñas, y por lo tanto, un mayor riesgo de
enfermedad y muerte.
•
Puntaje-Z peso para la edad: el 20.2 por ciento de los infantes menores de 5 años presentaron
desnutrición severa y moderada; porcentaje tres veces más alto que el promedio nacional. No se
observaron diferencias significativas de género (sic) para este tipo de indicador.
•
Puntaje-Z talla para la edad: No se encontraron diferencias significativas de género (sic) en el
indicador de baja talla o desmedro para la totalidad de la población infantil menor de 5 años. Sin
embargo, al analizar la desnutrición de los infantes por tipo de localidad, se encontró que la
población infantil menor de cinco años en las localidades basales presentó una mayor
prevalencia de desnutrición que los niños de las localidades control.
Variables relacionadas con los padres
•
No se encontraron evidencias estadísticamente significas de que la educación del jefe del hogar y
la de su cónyuge tuvieran efectos positivos sobre el nivel de salud de los niños menores de cinco
años. Al respecto, se encontró que las cónyuges no sólo tuvieron una mayor tasa de
analfabetismo que la de los jefes del hogar, sino también un menor porcentaje de estudios de
secundaria y más.
•
Al analizar el salario promedio que se paga a las personas que trabajan en las localidades rurales
en estudio, se observa un mayor salario para los varones que para las mujeres, para todo tipo de
actividad productiva, ya sea si se dedican a las labores del campo, al trabajo fabril o actividades
comerciales y de servicios. Los autores señalan si bien los salarios bajos prevalecen en las zonas
rurales, la situación salarial se agrava para las mujeres trabajadoras debido a la discriminación de
género.
•
El tamaño del hogar también tiene efectos negativos sobre el peso de los menores,
principalmente cuando están conformados por 6, 7 o hasta 8 miembros.
Efectos inesperados
•
Al evaluar el impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar, los autores
encontraron que la estimación positiva para la escolaridad del jefe del hogar, sugiere que los
hogares que se encuentran en una posición económica un tanto mejor tienen mayores
ganancias, tal vez porque pueden procesar mejor la información necesaria para obtener mayores
beneficios de Progresa.
63
•
Los autores señalan que es interesante observar que la variable de la escolaridad que resulta
significativa es la del jefe de familia y no la de la madre, aún cuando 97 por ciento de los jefes de
familia de la muestra son varones. Este resultado contrasta con las percepciones generalmente
aceptadas de que la escolaridad de la madre es particularmente importante para el desarrollo del
niño.
1.1.4 Tema IV: Impacto a nivel comunitario
Bajo este título se engloban nueve investigaciones realizadas sobre diversos temas, entre las cuales hay
dos referidas específicamente a las mujeres beneficiarias del Programa, no obstante todos estos trabajos
incluyen alguna información relacionada con mujeres y/o género43 (Cuadro 4).
1.1.4.1 Familia y género en Progresa44
Isabel López Rivera
Objetivo
Investigar y analizar las formas en que un programa de esta naturaleza incide en la vida económica y
social de las personas beneficiarias. Se estudia también el impacto en las familias y comunidades, la
forma de operar el Programa, así como las percepciones de los actores involucrados, especialmente las
de las mujeres, sus familias y las promotoras.
Metodología
Se trata de una evaluación de corte cualitativo. Se estudiaron 12 comunidades entre enero y junio del año
2000. Cada comunidad fue estudiada por dos investigadores de campo, quienes residieron y convivieron
con familias de la comunidad por un periodo de entre 7 y 10 días.
Principales resultados
Jefatura de hogar y división del trabajo
•
En todas las comunidades, trabajen o no las mujeres fuera de casa, ellas son las encargadas de
las labores del hogar y el cuidado de los hijos ayudadas siempre por sus hijas. Muchas de ellas
realizan diferentes tipos de trabajos informales para, ellas dicen, "completar para el gasto" o para
43
El capítulo titulado”Progresa y el bienestar de las familias. Los hallazgos”, escrito por Agustín Escobar Latapí no se incluye en
este documento por tratarse de un capítulo introductorio a los estudios de corte cualitativo que se presentan en el mismo volumen.
Texto ampliado y revisado por Mercedes González de la Rocha.
44
64
tener algún dinero extra por si se presenta alguna necesidad, pero en muchos casos es el único
dinero en efectivo del que puede disponer la familia en algunas temporadas.
•
Las mujeres sí administran el dinero que reciben de Progresa, entre otras cosas, porque la
mayoría de ellas tienen que trasladarse para recibir el pago y aprovechan para comprar
alimentos, ropa y calzado para sus hijos. Es decir, se trata de un uso casi inmediato que no da
lugar a la posibilidad del desvío de los recursos.
•
Las mujeres desempeñan trabajos diversos en las que ponen en juego cualidades, conocimientos
y capacidades que no se reconocen, y a las que no se da un valor económico; ellas son las
proveedoras del trabajo reproductivo, esencial, pero invisible e inmaterial en algunos casos y
poco reconocido por sus familias y la sociedad, sea rural o urbana.
Hogares beneficiarios y no beneficiarios
•
Las mujeres, en general, se ocupan de labores comunitarias. Ya antes de Progresa se ocupaban
del aseo en la escuela y en la clínica. Ahora, las que tienen Progresa, también se ocupan del
aseo en la comunidad, aunque no sea un requisito estipulado por Progresa, pero sí aprovechado
por los delegados municipales, y en muchos casos por el personal sanitario.
•
Aunque el Programa establece que las mujeres son las beneficiarias, en algunas comunidades
hay hombres también beneficiarios titulares Progresa.
•
Uno de los requisitos que debe cumplir toda beneficiaria es ir a recibir personalmente el pago, lo
que para las beneficiarias de comunidades alejadas de la cabecera municipal puede llegar a ser
un problema. Normalmente el camino hasta el lugar de pago es de una o dos horas; añadido al
tiempo que esperan a que le toque el turno a su comunidad, que puede ser de otras dos horas,
sumado al tiempo que tienen que dedicar a las compras representa como mínimo medio día fuera
de su comunidad. Para algunas mujeres es un trastorno, pues tienen que dejar a los niños
pequeños con alguien que los cuide y regresar a sus labores. Es importante también señalar que
parte del dinero que reciben lo invierten en el pasaje que puede llegar a 50 pesos, lo que significa
una merma importante respecto a lo que reciben si es sólo la ayuda por alimentación, además de
la incomodidad y el riesgo que corren ellas y sus bebés hacinadas en las camionetas de
transporte. Casi todas las comunidades visitadas están alejadas de la cabecera municipal, tienen
difícil acceso y carecen de transporte regular.
•
Algunas mujeres se quejan de situaciones como la anteriormente descrita, pero también es
verdad que para muchas, sobre todo las jóvenes, es una oportunidad para salir de la comunidad
y hacer algo diferente. Muchas mujeres no salen de su comunidad si no es para ir a cobrar
Progresa.
65
Estrategias de sobrevivencia de las mujeres
•
La mayoría de las mujeres, madres de familia y con pareja, no tienen un empleo regular, pero,
prácticamente todas, desempeñan distintas actividades económicas que representan un aporte
monetario muy importante para la economía familiar.
Progresa en la economía familiar
•
En algunos casos, si la familia tiene ingresos suficientes para la alimentación, las mujeres
aprovechan el dinero de Progresa para comprar algún animal para tener una posibilidad de
dinero extra, si les hace falta en algún momento o incluso comprar algo para la casa o repararla
si es necesario. Algunas mujeres utilizan parte del dinero de Progresa, para invertir en pequeños
negocios como comprar pollos de granja para vender en la comunidad, o compran las viandas
necesarias para hacer comida que luego venden en la comunidad.
•
Normalmente el dinero que las familias reciben de Progresa es una ayuda más o menos
importante según la economía de la comunidad y de las familias beneficiarias.
Los hombres y Progresa
•
Los maridos de las mujeres beneficiarias pueden llegar a tener problemas por el hecho de que su
esposa sea la depositaria de una ayuda monetaria. Normalmente admiten que sean sus esposas
las que manejen el dinero, pues no pone en entredicho su papel de proveedor, ya que lo que
Progresa da a las mujeres es una pequeña ayuda que en absoluto hace prescindible la entrada
de recursos monetarios en la familia; además consideran que es un asunto de mujeres pues los
recursos que reciben son para comprar alimentos, ropa y calzado a los niños. De todos modos,
en casi todas las comunidades se acusa a algún hombre de que exige a su mujer el dinero de
Progresa, la mayoría de las veces para tomar.
•
En general, las mujeres dicen que a sus esposos les parece bien que sean ellas las que reciben
el dinero de Progresa pues son las que se ocupan de la casa y de los niños, y que sus esposos
normalmente no se meten en cómo utilizan el dinero y para qué.
•
Quienes han tenido problemas con sus esposos son algunas mujeres elegidas como promotoras
de Progresa, pues a ellos no les gusta que salgan de la comunidad para ir a la cabecera
municipal a llevar papeles o a capacitación.
•
En general los esposos no dejan de trabajar porque sus esposas reciban Progresa, ni envían
menos dinero a sus esposas, cuando trabajan fuera, que antes de Progresa.
66
Programas sociales y de desarrollo para las mujeres
•
En muchos casos, aunque las mujeres no son las únicas beneficiarias de los programas sí se les
hace responsables de su puesta en práctica pues son las encargadas del bienestar familiar; por
ello los programas impulsados por imss-Solidaridad, aunque afectan a todos los miembros de la
comunidad, recaen fundamentalmente en las mujeres.
La figura de la promotora y su relación con las demás beneficiarias, las autoridades locales y las
instituciones
•
Las beneficiarias, en general, consideran que las promotoras hacen bien su trabajo.
•
La información que las mujeres Progresa tienen sobre el Programa es que "es una ayuda" y que,
a cambio, tienen que ir a pláticas, acudir a las citas del centro de salud y mandar a los niños a la
escuela. Pero muchas no saben de dónde viene Progresa.
La mujer y la educación
•
El problema fundamental que provoca la interrupción de la formación académica de las mujeres,
en la actualidad, no son los matrimonios tempranos, sino la lejanía de las escuelas
telesecundarias de las comunidades de origen. A pesar de eso, en casi todas las secundarias las
mejores alumnas son muchachas, aunque suelen estar en minoría.
•
Uno de los principales problemas con los que se encuentran las muchachas para continuar los
estudios son sus propios padres. Los padres no quieren que sus hijas se relacionen con
muchachos en los descansos y en el camino a la escuela.
•
Progresa da una beca mayor a las niñas que a los niños para estimular a que las muchachas
continúen su formación pero, aunque en muchos casos sí es muy importante y ayuda a que las
jóvenes continúen sus estudios, algunas veces ni eso es motivo suficiente para que las
muchachas puedan formarse.
Salud de la mujer y salud reproductiva
•
En las comunidades con población indígena y escasos recursos económicos el someterse a
exámenes ginecológicos continúa siendo un tabú para las mujeres.
•
Una cuestión a considerar es el papel de los esposos. En las comunidades con menos nivel
educativo se oponen a que sus mujeres utilicen métodos anticonceptivos o se operen si ellas han
pensado en esa opción.
67
•
El hecho de que, aunque Progresa haya previsto un suplemento alimenticio para mujeres
embarazadas y en periodo de lactancia, éstas, muchas veces, no tienen acceso a ese
suplemento porque no se lo proporcionan en la comunidad y en algunos casos, tendrían que
trasladarse a dos horas de camino para poder obtenerlos.
La salud de la familia
•
Las mujeres son las responsables de llevar a los niños a vacunar e incluso de recordar a todos
los miembros de la familia que acudan a sus citas de control al centro de salud.
•
Los varones también tienen que hacerse un control de salud, pero algunos argumentan que ellos
no tienen obligación de ir porque no les pagan.
La salud de la comunidad
•
A las pláticas de salud sólo van las mujeres, ya que, habitualmente se hacen por las mañanas y
los hombres están trabajando. Además, los señores consideran que las que tienen la obligación
de ir son ellas, pues son a las que les dan el dinero, aunque el beneficio sea para la familia y ella
sea una mera administradora.
•
Las mujeres no tienen sólo la responsabilidad sobre la vida reproductiva de la familia, y cuidar la
salud de ésta, controlando el desarrollo de los niños, ocupándose del tratamiento del agua,
cuando no hay agua potable en la comunidad; sino que también tienen que ocuparse de la salud
de la comunidad. Todas estas responsabilidades han caído en las manos femeninas y las
mujeres se encuentran en una situación de saturación de deberes y de haceres, con
relativamente pocos beneficios a nivel personal/individual. A ellas, el monto que se le asigna en el
Programa es para alimentación familiar.
Efectos inesperados
•
En algunas comunidades, a pesar de la insistencia de los promotores de salud, enfermeras y
doctores, y de que relacionan Progresa con la casi obligatoriedad de planificar, algunas mujeres
perciben que un mayor número de hijos es equivalente a una ayuda económica de Progresa más
generosa. Esto está sirviendo a estas mujeres como estímulo para tener más hijos; pues
seguramente nadie les ha informado de que hay un límite en cuanto al monto de la ayuda que
pueden recibir, o bien no lo han querido entender así.
•
Respecto al dinero de Progresa, los hombres insisten en que es un recurso para que lo manejen
las mujeres y que ellos no intervienen, porque no deja de ser un asunto de mujeres, ya que ellas
siempre se han ocupado de comprar los alimentos y de atender las necesidades de la familia. De
68
esta manera ellos pueden relajarse respecto a su obligación de aportar dinero para la
manutención familiar.
•
Las mujeres están hasta cierto punto "obligadas" (sic) a hacer el aseo de la clínica, además del
de la escuela y a limpiar la comunidad, pues desde los centros de salud hacen campañas de
limpieza a las que sólo convocan a las mujeres. Aunque el hacer faenas no sea un requisito de
Progresa, en muchas comunidades la promotora de acuerdo con él o la doctora se encargan de
organizar a las mujeres para que hagan faenas. Asimismo, cuando hacen campañas de salud
preventivas como control de diabetes, presión y tuberculosis también utilizan Progresa como
excusa para estimular a las mujeres a que se hagan los controles.
Reflexiones
•
La autora destaca el costo social de que la "apuesta" de un programa como el Progresa sean los
niños. Al respecto, la autora alude al precio que las mujeres, esposas y madres, han tenido que
pagar para lograr que Progresa opere como fue diseñado. Para ella, las mujeres, supuestas
"beneficiarias", no son sino las administradoras y operadoras del Programa al nivel de las
familias. Desde su óptica, estas mujeres han tenido que redoblar esfuerzos y jornadas para que
Progresa funcione y aporte estadísticas exitosas.
•
De acuerdo con la autora, a partir de la información empírica recopilada, el llamado
"empoderamiento femenino", entendido como tener un peso relevante en las decisiones de la
familia y un mayor poder de negociación en el hogar como resultado de los ingresos que las
mujeres reciben por conducto del Progresa, es muy incipiente.
Recomendaciones
•
Es en los rincones más atrasados del país en donde Progresa tiene que duplicar esfuerzos y
poner atención a las trabas que el programa ha enfrentado. Se recomienda enviar médicas (y no
médicos varones) para hacerse cargo del cuidado de la salud de estas comunidades. Para la
autora, las normas y valores culturales que estorban al médico varón en su relación con las
mujeres difícilmente cambiarán a corto plazo; no obstante, Progresa puede valerse de esa
disposición de confiarse entre mujeres, de cuidarse entre mujeres, para hacer de las mujeres
Progresa, verdaderas aliadas en el cuidado y atención de la salud.
1.1.4.2 Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias
Daniel Hernández, Enrique Ortiz y Humberto Soto
69
Objetivo
Presentar la información que el Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa) ha recolectado
sobre aspectos referentes al conocimiento del Programa por parte de las mujeres beneficiarias, sobre la
opinión que tienen acerca de los beneficios que les son otorgados, así como de algunos de sus aspectos
operativos.
Metodología
Este trabajo presenta los datos recolectados en los años de 1998 y 1999, en un sentido comparativo
sobre el posible cambio en las opiniones acerca de algunos aspectos referentes a la operación de
Progresa. Para la elaboración de este documento se consideró una muestra de 4,580 mujeres titulares
del Programa, identificadas previamente como personas que respondieron en tres rondas de entrevistas
de la Encuesta de Seguimiento Operativo. Dichas encuestas se realizaron durante octubre de 1998,
mayo de 1999 y noviembre de ese mismo año. El propósito de estudiar a este grupo de titulares en las
diferentes rondas de levantamiento, es investigar si existen cambios en los temas que se analizan a lo
largo de los tres periodos de referencia.
Dado que el Programa entrega los apoyos monetarios directamente a las madres de familia de los
hogares beneficiarios, se consideró pertinente incluir en esta muestra únicamente a las titulares, ya que
son ellas quienes están en contacto directo con los diferentes componentes del Programa, y con la
realización de las actividades y tareas que se requieren para recibir de manera continua sus apoyos. El
conjunto de titulares elegidas para el análisis conforma una submuestra de la muestra de hogares
seleccionados por Progresa para fines de evaluación.45
Principales resultados
•
A poco más de un año de su incorporación a Progresa, la gran mayoría de las titulares
beneficiarias (97 por ciento) tienen claro que Progresa les otorga apoyos monetarios para la
compra de alimentos. La proporción de titulares beneficiarias que señala otro tipo de apoyos,
como las becas y los suplementos, puede estar influida por la presencia de miembros en el hogar
en edades de recibir dichos apoyos.
•
Sólo 60 por ciento de las beneficiarias indica como apoyo la atención a la salud y sólo una de
cada dos entrevistadas hizo referencia a las sesiones educativas de salud. Esto podría reflejar
45
Dicha muestra consta de 506 localidades, el Programa opera en 320 de éstas desde 1998. En las 186 comunidades restantes, el
Programa inició su operación hasta finales de 1999 (y conformaron el grupo de control para evaluar los impactos de Progresa en
diversas áreas). Estas localidades se ubican en 7 estados del centro de la República Mexicana: Puebla, Guerrero, Hidalgo, San Luis
Potosí, Querétaro, Veracruz y Michoacán.
70
que este tipo de apoyos se perciba más como corresponsabilidades que como beneficios, dado
que acudir a las citas médicas programadas y a las sesiones informativas son condicionantes
para la emisión de los apoyos monetarios.
•
A fines de 1998, las beneficiarias tenían en general una visión positiva. Un año más tarde se
continúa presentando una buena opinión, pero se aprecia un importante incremento de las
respuestas más favorables. Esta situación puede reflejar que las familias beneficiarias han
observado, con el transcurrir del tiempo, mayores beneficios globales generados por el Programa
en sus hogares y comunidades.
•
Un aspecto en el que se subrayan los puntos de vista favorables a las acciones de Progresa es
que la mayoría de las titulares entrevistadas considera que en general los servicios han
mejorado, principalmente en lo que respecta a la disposición y trato de los médicos.
•
En materia de servicios educativos también se encuentran expresiones en las que más de 70 por
ciento de las titulares opinan que los estos servicios han mejorado en lo concerniente a los
procesos de inscripción, a la calidad de la enseñanza, y a la atención otorgada a los niños por
parte de los docentes.
•
A fines de 1999, al preguntar a las beneficiarias sobre qué desearían en la situación hipotética de
que se tuvieran más recursos disponibles, las entrevistadas optaron mayoritariamente por la
alternativa de incluir más familias en la localidad (77.8 por ciento) frente a la alternativa de que se
aumentaran los apoyos a su familia (21.9 por ciento).
•
En cuanto a la opinión sobre los compromisos que adquieren las titulares al aceptar participar en
el Programa, en general sólo un grupo minoritario expresó que estos les signifiquen problemas
familiares o en la localidad. Esto es muy importante debido a que desde la implementación del
Programa se han planteado algunas preocupaciones sobre la posibilidad de que se presentaran
conflictos en la familia.
•
No obstante, se encuentran frecuencias de respuesta un poco más altas en el sentido de que el
cumplimiento de las corresponsabilidades implica mucho trabajo, gasto y, principalmente, tiempo
para las beneficiarias. De hecho, entre 1998 y 1999 se presenta un leve incremento en este tipo
de opiniones (que de cualquier manera no son expresadas por más de 10 por ciento de las
mujeres).
Reflexiones
•
Respecto a la opinión mayoritaria de las beneficiarias de favorecer a más familias en el programa
en lugar de aumentar los apoyos a sus familias, los autores consideran que una posible
explicación de ello puede ser que este apoyo se perciba como "para toda la familia", mientras que
el recurso de las becas se administre con una orientación que privilegie a los niños y niñas. No
obstante, consideran que se trata de un área que requiere mayor estudio y exige un mayor
71
esfuerzo por atender las solicitudes de revisión de los casos de familias no incorporadas, así
como encontrar mejores mecanismos para informar a toda la población del resultado de la
atención a las solicitudes y para explicar aquellos casos en que no se lleva a cabo la
incorporación a Progresa.
•
Los autores concluyen que las mujeres beneficiarias expresan una opinión muy favorable hacia el
Programa, y esta perspectiva no se ha deteriorado en lo fundamental con la mayor experiencia
de las mujeres en el Programa. Por el contrario, existe evidencia de que ha ido creciendo la
satisfacción con éste. No obstante, una de las áreas en que se expresan algunos malestares es
que entre 6 y 10 por ciento de las mujeres señalan que el cumplimiento de las
corresponsabilidades ha representado un requerimiento de su tiempo más allá de lo que ellas
hubieran deseado.
1.1.4.3 Lo vigente y lo emergente: tendencias recientes en la política social en México
Mercedes González de la Rocha
Este documento es presentado por la autora como un comentario que constituye un ejercicio de reflexión
sobre la política social actual —y de manera especial sobre Progresa— a la luz de los paradigmas de
política social en el contexto contemporáneo de América Latina. No obstante lo cual, a los fines de la
presente investigación, interesa presentar dos comentarios que la autora resalta relacionados con la
equidad de género y Progresa:
Reflexiones
•
Según la autora, parece oportuno que al fin exista cierta sensibilidad en el gobierno para detectar
y atacar la desigualdad de género que existe en casi todos los rincones de nuestra sociedad. La
lucha en este campo es ardua y apenas comienza. La equidad de género no será alcanzada con
Progresa ni con ningún otro programa similar, puesto que es una lucha que requiere de muchas
trincheras y de muchos combatientes. Pero es alentador ver algunos indicios de que la
desigualdad de género empieza a convertirse en un problema social y político.
•
Hacer de las mujeres las aliadas de Programa es, parece, uno de los aciertos de la política social
de este "medio sexenio". El hecho de que la política social actual quiera hacerIas sus aliadas no
es, quizás, una medida hacia la equidad de género (aunque puede serIo), pero sí es una jugada
atinada para que los recursos fluyan hacia quienes más lo necesitan. Pero las mujeres también
son trabajadoras asalariadas y sus ingresos son cada vez más importantes para las economías
familiares. Velar porque las mujeres sean capaces de continuar con su papel de proveedoras, a
través de su trabajo (con más empleos y mejores salarios) es también un asunto de política
social.
72
1.1.4.4 La gestión municipal en el Programa de Educación, Salud y Alimentación
Juan Manuel Anaya
Objetivo
Analizar la relación que se da entre el municipio (su organización y agentes) y el Progresa (su
organización, desarrollo y agentes).
Metodología
Estudio cualitativo desarrollado en 12 comunidades correspondientes al mismo número de municipios de
muy distintas zonas de México. Todas las comunidades son rurales.
Principales resultados46
Los enlaces municipales
•
En el rubro de la gestión municipal, las autoridades municipales nombran al enlace para el
Progresa. Esta figura, contemplada por el Programa, debe constituir un vínculo entre la
promotora (representante de las familias beneficiarias del Programa) y las autoridades estatales
de Progresa.
La promotora
•
La promotora es otra figura de representación y enlace de las familias beneficiadas ante el
Progresa: pero, además, estas funciones deben complementarse con la de promoción del uso de
los recursos para fines adecuados a los objetivos buscados. Se elige entre las beneficiarias
titulares, o sea, ella misma es una beneficiaria. Todas las actividades de representación,
capacitación, control de formatos y gestiones que tienen que realizar no tienen remuneración. Por
ello, dependen de la cooperación periódica de las otras beneficiarias para cubrir los gastos de
traslado y viáticos que ésta tiene cuando va a hacer alguna gestión o asistir a alguna reunión
fuera de la comunidad. Sin embargo, la relación natural que establecen con el enlace municipal, y
a través de él con el ayuntamiento, en algunos casos redunda en beneficios particulares para
ella.
Gestión municipal y salud
73
•
La realización de los exámenes de detección de cáncer cérvico uterino, requisito indispensable
para la obtención del recurso Progresa, constituye un problema serio debido a que, aunque en
diferentes grados, casi siempre encuentra resistencia por parte de las mujeres y sus esposos.
Aunque, como mecanismo de presión, si una mujer beneficiada no se lo realiza se le suspende el
pago. Con excepción del Ayuntamiento de Santa Elena, el resto de los ayuntamientos se
mantuvo al margen por completo en cuanto a la etapa preventiva de este problema de salud.
Pero es importante señalar que respecto a este padecimiento, se encontró que el enlace
municipal y el ayuntamiento tienen un papel activo en la canalización de las pacientes a quienes
se les detecta algún tipo de cáncer cervicouterino, mamario o alguna otra enfermedad que
requiera de hospitalización, ya sea dándoles apoyos monetarios de manera directa o gestionando
su ingreso a una instancia de los servicios médicos estatales.
•
Cuando el ayuntamiento no interviene facilitando el acceso a atención de segundo nivel a las
mujeres que lo requieren, éstas se ven en la necesidad de buscar recursos —en su mayoría
endeudándose— para poder recibir la atención médica que necesitan.
•
En cuanto a la atención a mujeres embarazadas, lactantes y niños menores de 5 años, en las
comunidades visitadas ni el ayuntamiento mediante programas específicos, ni el enlace municipal
—mediante la vigilancia que sí se establece en cuanto al rubro de educación— se involucran en
ello.47
1.1.4.5 Emigrar por desesperación: Progresa y la migración interna e internacional
Enrique Martínez Curiel
Objetivo
Explorar cómo emigran los pobres al interior y fuera del país.
Metodología
Para llevar a cabo el estudio, se utilizaron los resultados obtenidos en campo de las 12 comunidades
rurales de distintos estados del país. Por ello, las fuentes principales que se utilizan en este trabajo son
básicamente etnográficas.
46
Anaya señala que, a pesar de que el municipio fue excluido de varios de los diferentes pasos necesarios para la operación de
Progresa, los gobiernos municipales sí se han articulado con él de diversas maneras, tanto benéficas como negativas.
47
El autor concluye que la situación de los enlaces municipales es similar a la de las promotoras quienes tampoco son
supervisadas en su gestión y, por ello, se presentan diferencias notables entre sus ejercicios: las hay por completo desentendidas
de desarrollar sus funciones y las hay, también, que sobrepasan éstas llevando a cabo tareas de asignación excesiva de trabajo a
las beneficiarias.
74
Principales resultados
•
Progresa ha tenido más impacto en la dinámica migratoria de los que se desplazan por ciclos
más cortos al interior de México, que de los que salen a los Estados Unidos, posiblemente
porque quienes emigran al interior de México son tanto hombres como mujeres, solteros o
casados y entre las mujeres hay bastantes beneficiarias del Programa. Mientras que los que
recurren a emigrar al Norte son mayoritariamente hombres.
•
Las características demográficas de los emigrantes internos presentan diferencias importantes
con respecto al flujo internacional. En primer lugar, la migración en hombres y mujeres está casi a
la par; los hombres presentan una ligera mayoría en las salidas a las áreas urbanas del país. En
las diez comunidades con migración interna hay hombres y mujeres que se incorporan al grueso
de la migración; éstas, tanto solteras como casadas.
•
En cuanto a la migración internacional por estado civil, hay ciertas diferencias entre las
comunidades. En algunos casos, los hombres emigran en condición de solteros y casados;
mientras que las mujeres únicamente lo pueden hacer casadas. En otras comunidades el emigrar
soltero o casado no es exclusivo de un solo sexo, por tanto, las mujeres emigran en calidad de
solteras o casadas. Para el caso de las comunidades indígenas de Oaxaca y Chiapas, donde
sólo han emigrado los hombres, la mayoría emigran casados.
•
La emigración de la madre complica más la dinámica interna de la familia. El efecto ha sido
mayor en los migrantes internos, a pesar de que la migración interna de los miembros de una
familia implica menos gastos, riesgos y trastornos en cada grupo doméstico. Es por ello que la
lógica de cada migración es distinta y los efectos de Progresa en las familias migrantes también.
1.1.4.6 Cambio demográfico y emigración internacional en una comunidad Progresa: Buenavista,
Michoacán
Agustín Escobar Latapí
Objetivo
Explorar la naturaleza diversa del cambio demográfico en el país y analizar, con base en materiales de
primera mano de una localidad Progresa michoacana, los detalles microsociológicos de la posible
relación entre el proceso de cambio demográfico y la migración internacional.
Metodología
Este estudio se llevó a cabo con base en métodos antropológicos (la genealogía) manejados, para este
fin, de manera cuantitativa, dada la excelente cobertura de la población en cuestión. Se trata de un
estudio de caso, lo cual impide hacer generalizaciones.
75
Principales resultados
•
La migración femenina es sustancialmente distinta de la masculina. Sobresalen varios hechos
importantes:1) las mujeres migraron internamente (sobre todo a las grandes ciudades mexicanas)
en mucha mayor proporción que los varones; 2) además de que migraron más a las ciudades
mexicanas, esta migración fue proporcionalmente más definitiva que la de los hombres, y 3) las
mujeres van menos frecuentemente a Estados Unidos que los hombres (van aproximadamente
tres hombres por cada mujer), pero casi siempre lo hacen de manera definitiva; es decir, hay
poca migración de retorno femenina. En conjunto, la emigración interna extrajo muchas más
mujeres que hombres de esta comunidad.
•
Las mujeres que emigran a ciudades mexicanas a partir de los años setenta son las primeras en
disminuir su fecundidad, mucho más que las de familias emigrantes internacionales, que
muestran la misma fecundidad que las no migrantes.
•
Dado que más de la mitad de la población de mujeres ya no vive en Buenavista, el descenso de
la fecundidad puede manifestar el descenso de la fecundidad de las mujeres ya emigradas,
mientras que las que permanecen en la comunidad podrían estar teniendo más hijos.
•
Los casos en que sólo migra el marido son casi en su totalidad casos de migración internacional,
y ésta a su vez es cíclica o temporal. Los casos de migración de más de un miembro de la familia
son sobre todo casos de migración de toda la familia (incluso la mujer) a ciudades mexicanas.
Por último, los casos de ausencia de migración son raros; y se trata de mujeres que no se
casaron, se casaron o se unieron tarde; o se quedaron en el hogar de origen a cuidar a familiares
discapacitados o enfermos, o viudas con hijos pequeños. Son casos desviantes y familias en
extrema pobreza, que por su composición o por desgracias personales tienen pocas
posibilidades de emigrar.
•
Hay tres conclusiones principales: 1) hacia los años setenta, la emigración a las ciudades
mexicanas efectivamente producía una caída notable en la conducta reproductiva, pero éste ya
no es el caso; 2) la emigración internacional no tiene ningún “efecto de demostración” que
reduzca la fecundidad de las familias migrantes internacionales de manera distinta a la del resto
de los habitantes de Buenavista. En todo caso, en estas familias sucedió lo contrario, aunque han
reducido su fecundidad. Sin embargo, esto puede haber sido afectado por el hecho de que se
trata básicamente de migración estacional; 3) las mujeres en edades reproductivas actuales, sea
cual sea su tipo migratorio o lugar de residencia, muestran un descenso fuerte de su fecundidad,
lo que señala que, si hay empleos regionales, deberá efectivamente ocurrir un descenso en la
presión emigratoria de manera relativamente acelerada en los próximos años.
76
1.1.4.7 El Impacto de Progresa sobre las relaciones sociales en la comunidad
Michelle Adato
Objetivo
Con base en la investigación llevada a cabo en 1999 y principios de 2000, se busca explorar cómo la
diferenciación entre "beneficiarios" y "no beneficiarios", ha tenido consecuencias no anticipadas en las
comunidades donde opera Progresa.48
Metodología
Debido a que son difíciles de cuantificar el costo social y los impactos sobre las relaciones sociales, el
estudio en el que se basa este informe empleó dos tipos de métodos de investigación cualitativos. El
componente principal consistió en grupos focales con las promotoras, los beneficiarios y los no
beneficiarios, incluyendo aproximadamente a 230 personas de 70 comunidades en 6 estados. Estos
grupos focales se llevaron a cabo durante los meses de junio y julio de 1999 como parte de la evaluación
de IFPRI acerca de las operaciones y los estudios intrahogareños y comunitarios en Progresa.
El segundo componente de la investigación implicó entrevistas semiestructuradas con personas clave,
principalmente los médicos que trabajan en las unidades de salud locales en 17 comunidades de 4
estados. También se levantaron entrevistas con los directores de escuelas cuyos resultados se presentan
en forma resumida, ya que la mayoría no se refirió de forma directa sobre estos temas. Estas entrevistas
de realizaron entre enero y febrero de 2000.
Principales resultados
•
En las entrevistas comunitarias, realizadas en 1998 y 1999, se reporta que aproximadamente 89
por ciento de las localidades tanto de Progresa como aquellas pobres no incluidas en el
Programa (de control) tenían faenas, y casi 75 por ciento de ambos tipos de localidad reportaban
que, ya sea todas o la mayoría de las personas participaban en ellas. Alrededor del 85 por ciento,
en ambos tipos de comunidad, reportaron que las personas que participaban eran varones y
mujeres juntos; 2 y 3 por ciento, respectivamente, decía que eran sólo mujeres. El pequeño
48
En especial, esta investigación intenta responder las siguientes preguntas:¿Cómo se siente la gente en las comunidades
Progresa acerca del sistema de identificación de beneficiarios? ¿Se considera que es justo en cuanto a su concepto y aplicación?;
¿Cómo se siente la gente como beneficiaria o no beneficiaria?; ¿Cómo afecta esta diferenciación a las relaciones entre las
personas en los dos grupos?, y ¿Se ha creado un nuevo capital social como resultado de Progresa?
77
número que se reportó de mujeres que trabajaban solas en las faenas sugiere, ya sea que éstas
no son muy comunes para las mujeres de Progresa, o bien que el término empleado en la
entrevista estaba asociado con un tipo específico de actividad de trabajo comunitario que se vio
diferente de aquel que están organizando recientemente los médicos y promotoras para este
género (sic).
Efectos inesperados
•
El principal resultado de esta investigación sobre el impacto del Programa en las mujeres, se
refiere a un efecto “secundario” de Progresa: entre las mujeres de Progresa, los grupos focales
proporcionan evidencia de nuevos tipos de relaciones sociales que han fortalecido los efectos en
las mujeres beneficiarias y parecen estar creando nuevas formas de capital social entre ellas. Las
reuniones mensuales, las pláticas educativas para la salud, las faenas y desplazarse a recoger
sus beneficios, son actividades en las que las beneficiarias del Programa se reúnen y tienen la
oportunidad de platicar con las demás en grupo. El propósito principal de las reuniones
mensuales es que las promotoras les transmitan información acerca del Programa, contesten sus
preguntas y observen ciertos aspectos de las operaciones del mismo; sin embargo, en los grupos
focales las mujeres decían que en ocasiones hablan de otros temas, comparten problemas y
soluciones y se dan cuenta de que tienen experiencias en común.
Reflexiones y recomendaciones
•
El programa ha fortalecido las relaciones sociales entre las mujeres beneficiarias. Algunas
promotoras y beneficiarias reportan experiencias positivas de su participación en las actividades
de grupo, en las que se divierten y aprenden al comunicarse con otras mujeres. De acuerdo con
la autora, este efecto secundario del Programa debe evaluarse, y también sugiere que se podrían
fomentar los tipos de oportunidades que brindan las actividades de Progresa, que promueven la
formación de capital social; quizá, paradójicamente, la creación de un grupo de mujeres
beneficiarias que participan en actividades separadas (identidad como “mujeres Progresa”)
también puede fomentar las divisiones sociales, por lo que requieren estudiarse adicionalmente
las dificultades relacionadas a la identificación de los hogares.
1.1.4.8 Pobreza, desigualdad y efectos indirectos del Programa de Educación, Salud
y Alimentación
Handa Sudhanshu, María del Carmen Huerta, Raúl Pérez y Beatriz Straffon
78
Objetivo
Explorar los posibles efectos indirectos del Programa en toda la localidad; por lo tanto, en lugar de
enfocarse sobre los impactos a nivel individual, se concentra en los indicadores de bienestar que son
atributo de la localidad, tales como la pobreza, la desigualdad, y las tasas de asistencia a la escuela y a
los centros de salud, lo que permitirá evaluar los efectos de Progresa.
Metodología
Se empleó información a nivel de los hogares de las distintas rondas de la muestra de la evaluación del
Programa (Encuesta de Evaluación de los Hogares); junto con la encaseh,49 levantada en 1997,50
ofrecen datos valiosos sobre las características de los hogares y de la localidad antes y después de la
puesta en marcha de Progresa.
Principales resultados
Permanencia en la escuela
•
Se construyeron las tasas de permanencia en la escuela entre los ciclos escolares 1997-1998 y
1998-1999 para 5 grupos de edad distintos, según sexo y participación en Progresa. Al parecer,
existen efectos indirectos significativos entre los niños de 11 a 12 años de edad, especialmente
las niñas; es decir, los menores de este grupo de edad que no reciben beneficios y viven en las
localidades donde opera Progresa, presentan tasas de permanencia en la escuela
significativamente más altas, en comparación con los niños no beneficiarios de las localidades de
control. Este efecto indirecto es especialmente fuerte para las niñas que no reciben beneficios,
para quienes las tasas de permanencia en la escuela son casi 10 puntos porcentuales más altas
en las localidades donde está Progresa con relación a las niñas de las de control.
1.1.5 Tema V: Impacto en el trabajo y las relaciones intrafamiliares
Bajo este título se engloban seis investigaciones, en dos de las cuales no se identificaron aspectos
relacionados con las mujeres beneficiarias.51 De las cuatro restantes, tres están dedicadas
explícitamente a las mujeres y el cuarto incluye algunos rubros sobre el tema. En el Cuadro 5 se
49
Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares.
Para una explicación detallada sobre el contenido de la encuesta, ver “el modelo de evaluación de Progresa” en: Documentos
metodológicos sobre la evaluación de Progresa (2000).
51
Estas son: “Una evaluación del impacto de los apoyos en efectivo de Progresa sobre las transferencias privadas en los hogares”,
realizada por Graciela Teruel y Benjamín Davis, y “Los hogares en el contexto de Progresa: una mirada longitudinal” de Patricia E.
Muñiz.
50
79
muestran los principales temas y subtemas que en cada estudio incluyeron algún aspecto referido a las
mujeres o a género, o que proporcionan datos diferenciados por sexo.
*****************************************************************************************************************
1.1.5.1. Impacto de Progresa en la toma de decisiones al interior de los hogares y
el aprovechamiento escolar relativo de niños y niñas52
Bénédicte de la Brière y Agnes Quisumbing
Objetivo
El objetivo general es examinar el impacto de Progresa sobre la condición de la mujer y en las relaciones
al interior del hogar. Los objetivos específicos son: 1) corroborar si la instrumentación de Progresa
contribuyó a un incremento en el poder de negociación de las mujeres, utilizando para este fin las
respuestas a una serie de preguntas sobre los papeles del esposo y la esposa al tomar decisiones
específicas relacionadas con el hogar; 2) controlar por antecedentes familiares y por la distribución
existente (previa al programa) del poder de negociación al interior del hogar, utilizando para este
propósito la información sobre los recursos físicos y humanos de la pareja en el momento del matrimonio,
además de las variables que capturen la elegibilidad de la familia para ser beneficiarias del programa, la
ubicación de las comunidades de control y de las comunidades de tratamiento; y las transferencias
monetarias que el programa otorga; y 3) examinar el grado en el que difieren las preferencias de los
padres con relación a la escolaridad de los hijos, dependiendo de su sexo.
Metodología
Para lograr indicadores que pudieran afectar el poder de negociación al interior del hogar, los equipos del
IFPRI y de Progresa decidieron recabar datos adicionales sobre factores que afectan el poder de decisión
de cada uno de los cónyuges. Apoyándose en un documento reciente que aborda aspectos sobre las
decisiones al interior del hogar y que utiliza las características del esposo y de la esposa en el momento
del matrimonio, las cuales son exógenas a las decisiones que se toman dentro del matrimonio mismo, los
equipos del IFPRI y de Progresa diseñaron conjuntamente un módulo que primero se probó en una fase
piloto con promotoras en febrero de 1999, y después se incluyó en el trabajo de campo como parte de la
ENCEL “M” de junio-julio 1999.
Principales resultados
Antecedentes familiares y activos y bienes en el momento del matrimonio
80
•
Los padres alfabetizados que han asistido o terminado la escuela primaria tienen hijos que
terminan más años de escolaridad. El que los padres varones asistieran o terminaran la escuela
primaria tiene un efecto positivo y significativo en la escolaridad tanto del esposo como de la
esposa, sin embargo, el que las madres asistieran o completaran la escuela primaria tiene un
efecto positivo y significativo sólo en la escolaridad de la esposa.
•
Los esposos llegan al matrimonio con más capital humano y físico que sus esposas. Los esposos
tienen significativamente más años de escolaridad que las esposas; 13 por ciento de los esposos
eran dueños de tierras en el momento del matrimonio, en comparación con el uno por ciento de
las esposas, y sus puntajes de activos y bienes —un agregado con base en una suma ponderada
de las categorías de activos reportados— eran el doble que el de las esposas. Si, como lo
sugiere la literatura, el capital humano y físico tiene una influencia significativa en el poder de
negociación dentro del matrimonio, los esposos rurales mexicanos detentan mayor poder dentro
de sus hogares que sus esposas.
•
Las esposas con más educación y cuyas madres han asistido a la escuela primaria, tienen mayor
experiencia laboral antes del matrimonio.
•
Los puntajes de los activos y bienes de los esposos, parecen estar influidos no sólo por la riqueza
de los padres, sino también por las características del progenitor del mismo sexo. Los varones
cuyos padres terminaron la escuela primaria y usaban zapatos durante su niñez, llevan más
activos al matrimonio. Las mujeres cuyas madres están alfabetizadas, terminaron la escuela
primaria, cuyos padres (ambos) usaban zapatos, y poseían grandes áreas de tierra contribuyen
con más activos a sus matrimonios.
•
Las variables maternas, de manera consistente tienen un efecto positivo y significativo sobre la
escolaridad y en los activos de la esposa, y las variables paternas en el capital físico y humano
del esposo.
Patrones de la toma de decisiones al interior del hogar
•
Las características del esposo y de la esposa son los determinantes más uniformes de los
patrones en la toma de decisiones. Es más probable que el esposo sea el único que toma las
decisiones, si su esposa tiene menor educación, si tiene menos experiencia laboral antes del
matrimonio, si no habla español, o si habla una lengua indígena. De igual manera, es más
probable que los esposos que hablan una lengua indígena sean también los que tomen las
52
Esta investigación y la siguiente están englobadas bajo el título general “El impacto de Progresa en la condición de la mujer y en
81
decisiones dentro del hogar de manera individual, lo que indica que quizás los papeles que
juegan las mujeres en las sociedades indígenas sean más tradicionales.
•
Con relación a las características individuales, entre los hogares pobres, residir en una localidad
donde opera Progresa no tiene un efecto predecible ni fuerte en los patrones de toma de
decisiones. Sin embargo, el que la mujer reciba un ingreso extra a través del Programa, tiene un
efecto significativo en los patrones de toma de decisiones, muy por encima del resto de los
efectos del Programa.
•
Uno de los resultados más importantes es el efecto que tienen las transferencias económicas de
Progresa en las decisiones relacionadas en la disposición del ingreso extra de las mujeres. Si
bien Progresa parece haber disminuido la probabilidad de que las mujeres decidan por sí mismas
cómo gastar su ingreso adicional entre marzo de 1998 y mayo-junio de 1999, con relación a una
toma de decisiones conjunta con sus esposos, las transferencias de dinero también parecen
haber disminuido la probabilidad de que la mujer permita que su esposo decida cómo gastar su
dinero adicional. El nivel de significancia de las transferencias monetarias, a pesar de sus
pequeños efectos marginales, confirma la creencia de que las transferencias focalizadas a las
mujeres pobres, tienen el potencial de cambiar los patrones en la toma de decisiones al interior
de los hogares.
•
Los efectos más significativos se observan en la reducción unilateral por parte de los hombres, en
cuanto a la toma de decisiones en varias áreas relacionadas con los niños (atención médica,
obligarlos a ir a la escuela, y gastos en ropa para los niños) y con los gastos del hogar (gastos en
comida, reparaciones de la casa).
Aprovechamiento escolar relativo de hijos e hijas
•
Al controlar por las características de los antecedentes familiares tales como la escolaridad y la
riqueza de ambos padres, entre niños de 6 a 16 años de edad, se observa que las niñas tienen
un aprovechamiento igual que los niños de la misma edad.
•
Los niños de padres más preparados, tienen un mejor aprovechamiento escolar en comparación
con niños de la misma edad; sin embargo, el tamaño del coeficiente de la escolaridad de la
madre es tres veces mayor que aquél que tiene el padre.
las relaciones al interior del hogar”.
82
•
Existen indicios muy claros de la preferencia de género de los padres: los padres (varones) con
una mayor preparación tienen favoritismo por los hijos varones. Este es un patrón que también se
ha encontrado en la generación de los padres, sin embargo, no se tiene evidencia de que las
madres de esta generación otorguen trato preferencial a las niñas en lo que a la escolaridad se
refiere.
•
Para los hogares pobres, encontrarse en una localidad donde opera Progresa mejora el logro
educativo con relación a los demás niños de la misma edad.
•
Las transferencias de Progresa tienen un efecto significativo y positivo, en el logro escolar de los
niños.
Efectos inesperados
•
En contra de las expectativas, las transferencias de Progresa redujeron la toma de decisiones
que las mujeres hacían por sí mismas, con relación a darle permiso al niño para salir en octubre
de 1998, y en lo que se vincula a las reparaciones de la casa en junio de 1999.
Recomendaciones
•
Examinar si han cambiado o no las actitudes sobre el papel de los hombres y de las mujeres en
el tiempo y si este cambio se puede atribuir a la operación de Progresa.
•
Evaluar el impacto sobre el aprovechamiento educativo de niños y niñas, lo cual también puede
medirse de diversas formas —ya sea por medio de la asistencia, índices de continuidad escolar,
y puntajes de pruebas—.
•
Analizar si los recursos en manos de las mujeres tienen o no un impacto diferencial en la
composición de los gastos en el hogar.
1.1.5.2 Progresa y el “empoderamiento” de la mujer; evidencia de seis estados mexicanos
Michel Adato y Dubravka Mindek
Objetivo
Con base en el punto de vista del "empoderamiento" de la mujer, se indagan las perspectivas de las
beneficiarias y las promotoras, con relación a los cambios que perciben en sus vidas, relacionados directa
o indirectamente con las características de Progresa. En un menor grado, también se exploran las
83
perspectivas de las no beneficiarias, para ver si sus puntos de vista son distintos, o cómo se han visto
afectadas al tener al Programa operando en sus comunidades.
Metodología
La investigación se llevó a cabo de junio a julio de 1999 en seis estados: Estado de México, Guerrero,
Hidalgo, Michoacán, Querétaro y Veracruz. En total se realizaron 23 grupos focales que incluyeron a 230
mujeres; 80 beneficiarias, 80 no beneficiarias y a 70 promotoras de diversas comunidades.
Principales resultados
Relaciones al interior del hogar, actividades colectivas y empoderamiento de la mujer
•
Las mujeres apoyan fuertemente la designación de ellas como las titulares beneficiarias del
Programa. Entre las muchas razones que dieron se encuentra que ellas son más responsables
con el dinero, y por lo tanto más recursos se gastan en la familia; también opinan que a las
mujeres les importa más el bienestar de sus niños. En la mayoría de las respuestas las mujeres
mencionan que es más probable que los hombres gasten el dinero que reciben en alcohol. Una
razón adicional, fue el hecho de que Progresa es para satisfacer las necesidades del hogar,
como alimentos, y que las mujeres saben mejor cuáles son las necesidades del hogar.
•
Progresa ha impulsado el reconocimiento de la importancia de las mujeres en la familia, así como
ha reconocido que el grado de responsabilidad de las mujeres hacia la familia es mayor a la de
los hombres. Estas creencias entre las mujeres son anteriores d Progresa. Pero ahora se han
visto fortalecidas y son más explícitas, debido al reconocimiento del gobierno de la importancia
de la mujer.
•
Las mujeres dijeron que la mayoría de los hombres aceptan el papel que juega la mujer en el
Programa. La razón principal es que los apoyos también le sirven al esposo, y a toda la familia.
Los hombres permiten que sus esposas empleen el tiempo necesario para cumplir con los
requisitos de Progresa, porque los beneficios que reciben lo compensan.
•
Algunos hombres están descontentos con la cantidad de tiempo que las mujeres pasan fuera de
su casa cumpliendo con las corresponsabilidades del Programa. Las mujeres dicen que reducen
este conflicto asegurándose de cumplir con las responsabilidades de su hogar antes de salir de
casa.
84
•
Se consideró útil haber incluido a los hombres en las asambleas comunitarias de Progresa, en
donde se explicaron las responsabilidades de las beneficiarias y las actividades del Programa, de
manera que cuando las mujeres tuvieron que salir de casa para participar en estas actividades,
los esposos estuvieron en posición de entenderlo.
•
En ocasiones las promotoras deciden qué es lo que ellas pueden pedir a las beneficiarias que
hagan y cuándo no deben hacerlo, con base a la situación de los hogares, por ejemplo, cuando
hay conflicto.
•
Las mujeres dijeron que la participación en el Programa les trae cargas adicionales de trabajo en
el sentido de que tienen que viajar para recibir las transferencias económicas, asistir a las juntas,
a las pláticas y a las faenas. Sin embargo, sólo unas cuantas lo describieron como un problema.
Otras dicen que para progresar se requieren esfuerzos adicionales, o explicaron cómo
administran su tiempo cuidadosamente para cumplir con sus corresponsabilidades y con sus
labores domésticas, simultáneamente.
•
Otra razón por la que aumentan las cargas de trabajo para las mujeres, es porque ahora ellas
tienen que hacer el trabajo que antes hacían los niños, y que ahora asisten a la escuela. Sin
embargo, las madres ven que esto vale la pena, con tal de que sus hijos estudien. Este trabajo
también lo comparten con otros miembros de la familia.
Toma de decisiones en los gastos y control de los recursos del hogar
•
Las beneficiarias y las no beneficiarias dijeron que las mujeres toman sus propias decisiones en
cuestión de compra de alimentos, mientras que los hombres o las parejas deciden sobre los
gastos mayores del hogar. La participación en Progresa no parece, a partir de estas discusiones,
haber alterado notablemente los espacios de la toma de decisiones.
•
Existen cuatro formas en las que las entrevistadas sugieren que Progresa puede aumentar la
autonomía de la mujer, con relación a las decisiones de los gastos en el hogar: 1) no necesita
pedirle dinero a su esposo cuando necesita algo, lo puede comprar ella sola con el dinero de
Progresa; 2) dado que recibe este ingreso adicional, tiene más confianza en su capacidad para
determinar si hay suficiente dinero para comprar las cosas que se necesitan, mientras que
cuando el esposo tenía el dinero no estaba en posición de determinarlo; 3) si con Progresa hay
más dinero disponible para que la familia gaste en alimentos, que es parte de las decisiones que
toma la mujer, las mujeres ahora pueden tomar más decisiones sobre tales gastos, aun cuando
los tipos de decisiones no cambien; 4) el dinero de Progresa puede incrementar potencialmente
85
el dominio de la toma de decisiones de la mujer en algunos casos, por ejemplo, dado que el
dinero de Progresa se emplea en ropa para los niños o en ocasiones para sí misma, ahora las
mujeres pueden tomar más decisiones que en el pasado, con respecto a la ropa sin que el
esposo participe.
•
En los grupos focales y en las encuestas de 1999, las mujeres dijeron que los hombres rara vez
les quitan el ingreso de Progresa. Sin embargo, las entrevistas con los doctores indicaron que sí
se los quitaban.
Progresa y las actividades colectivas
•
Las actividades colectivas, así como los viajes que realizan las mujeres para cobrar sus
transferencias económicas, constituyen oportunidades para salir de sus casas y de sus
comunidades sin sus esposos.
•
Las promotoras y las beneficiarias describieron cambios personales que son formas de
empoderamiento, incluyendo una mayor libertad de movimiento, confianza en sí misma, y
"apertura mental". Los tipos de cambios reportados caen en tres categorías: 1) las mujeres salen
con más frecuencia de sus casas; 2) las mujeres tienen oportunidad de comunicarse entre sí
sobre preocupaciones, problemas y soluciones, y 3) las mujeres se sienten más cómodas cuando
hablan en público. Tales cambios son más pronunciados para las promotoras, que para las
beneficiarias, sin embargo algunas mujeres dijeron haber tenido experiencias similares a las de
las promotoras. Mientras que en otras no se reportó cambio alguno.
•
Otra forma en la que Progresa contribuye al empoderamiento de la mujer es a través del
contenido de lo que aprenden en las pláticas de salud. Las beneficiarias en general dicen saber
más ahora, y se refieren a una amplia gama de nuevos conocimientos en las áreas de sanidad,
alimentación, enfermedades, y otros asuntos relacionados con la salud. También reportan que
han ocurrido cambios en las relaciones de las mujeres con los hombres, como resultado de lo
que han aprendido, por ejemplo, en el área de planificación familiar.
Cuestiones de educación y de género
Actitudes hacia la educación de las niñas
•
Las mujeres respondieron de manera vehemente a favor de la educación de las niñas. Las cuatro
razones expresadas, en orden de frecuencia, son: 1) la educación es importante para la
86
capacidad que pueden tener las niñas en obtener empleo, o un mejor empleo, un mejor sueldo, y
una menor explotación. Lo más interesante es que la mayoría de las respuestas que mencionan
la importancia de la educación para obtener empleo, explica esta importancia no en términos de
la contribución de la mujer con ingresos adicionales al hogar, sino en términos de la posibilidad
de que el matrimonio fracase, que el marido la abandone o que la relación termine mal, y que
tenga que mantenerse a sí misma y a los niños. 2) La educación ayuda a que las niñas vivan en
general mejor, con relación al ingreso, al desarrollo personal, a la posición en la familia, y a la
probabilidad de que tarde más en casarse. 3) La educación permite que las niñas y las mujeres
se defiendan mejor en sus relaciones con los hombres, y en público, y que se desarrollen mejor
con el mundo exterior, y 4) la educación hace que las mujeres se valoren más a sí mismas.
•
Al comparar la importancia de la educación de las niñas con la de los niños, las mujeres tienden a
favorecer a los varones, y sus explicaciones revelan una menor discrepancia entre sus actitudes
y las actitudes que atribuyen a los hombres. Las razones que ofrecieron fueron: la
responsabilidad de los hombres como sostén de la familia y jefe del hogar, y el hecho de que las
niñas se casan. Un grupo más pequeño de respuestas, en su mayoría de las promotoras,
favorece a las niñas.
•
Las opiniones de las mujeres acerca de si los hombres apoyaban o no que sus hijas fueran a la
escuela, se encontraron igualmente divididas. La razón principal para lo anterior es que los
hombres consideran que la educación de las niñas posterior a la primaria es una pérdida de
tiempo y de dinero, porque es muy probable que las niñas se casen jóvenes y se conviertan en
amas de casa. Otras de las razones, tiene que ver con su seguridad física al viajar a la escuela, y
el riesgo de que encuentren novio en la escuela y se embaracen.
•
No se obtuvo respuestas que sugieran que Progresa tuviera una influencia a corto plazo en las
actitudes de los hombres sobre el valor de la educación de las mujeres. Sin embargo, parecer ser
que los hombres han permitido que sus hijas asistan a al escuela.
Educación para adultos
•
Las mujeres hablan muy bien de Progresa y de los beneficios que éste les trae, en términos de
ingreso adicional, mejoras en la salud y en la educación. Sin embargo, cuando se les preguntó
sobre el tipo de programa gubernamental que más les gustaría tener, consistentemente
mencionaron, en primer término, disponibilidad de empleos. Muchas mujeres mencionaron leer y
escribir.
87
•
Las mujeres dijeron que Progresa debe dar educación a los hombres adultos, específicamente
sobre: cómo tratar a las mujeres y a la familia; control de la natalidad/planificación familiar;
violencia doméstica; educación para las parejas; la importancia de los cuidados de salud para
toda la familia.
Efectos inesperados
•
Las mujeres describieron un sentido nuevo de empoderamiento al no tener que pedir dinero a sus
esposos cada vez que quieren comprar algo. Sin embargo, ahora los esposos les dan menos
dinero que antes, lo cual tiene implicaciones para los beneficios netos de las mujeres. Este es un
punto que requiere investigación adicional.
Reflexiones
•
El hallazgo global de la investigación es que el énfasis que Progresa ha puesto en la mujer está
bien orientado. A pesar de que ha introducido nuevas tensiones en el hogar y cargas para las
mujeres, en general éstas piensan que, en términos generales, les ha ayudado a mejorar su
condición y ha ayudado a la familia. Las beneficiarias y no beneficiarias proporcionaron un
refuerzo abrumador del concepto de que darle los recursos a las mujeres significa que más de
estos llegarán a la familia, enfatizando principalmente que los hombres son menos responsables
en su forma de gastar su ingreso, que los hombres gastan su dinero en alcohol y que las mujeres
saben qué es lo que necesita el hogar. Las mujeres también sienten que al hacerlas
beneficiarias, el gobierno las está reconociendo. Así que, al reconocer su importancia en el
bienestar de la familia y su habilidad para tomar las responsabilidades de Progresa, el Programa
puede tener impactos quizá menos tangibles pero mayores en el largo plazo en la condición de
las mujeres.
•
La investigación sugiere que las mujeres se están beneficiando del reconocimiento de su
importancia en la familia, de la nueva libertad de movimiento, y de una mayor confianza,
conciencia y conocimiento, sin tener que pagar un precio muy alto con relación a la armonía al
interior del hogar. No obstante, los cambios en las relaciones al interior del hogar originados por
el Programa parecen ser modestos. Según los autores, esto no debe sorprender ni desilusionar,
dado que el cambio es un proceso necesariamente lento y complejo, donde las mujeres toman
decisiones estratégicas que implican reto, acuerdo y acomodo. Progresa da a las mujeres
recursos e información para enfrentar tales opciones.
88
•
Las respuestas relacionadas con el valor de la educación de las niñas fueron más sólidas y se
respondieron con mayor confianza que aquéllas relacionadas con el hecho de si Progresa pone a
las mujeres en mejor postura dentro de sus propios hogares. Esto sugiere que es probable que
los efectos de empoderamiento de Progresa, en lo que se refiere a las relaciones al interior del
hogar, serán mayores como efectos a largo plazo, los cuales afectarán a la siguiente generación
de mujeres a través de la educación, más que empoderar a las beneficiarias actuales.
•
Los incentivos de Progresa para la educación de las niñas corresponden a las actitudes y
aspiraciones de las mujeres en estas comunidades. Casi una cuarta parte de las repuestas
reportadas fueron dadas por las no beneficiarias, lo que implica que estas actitudes existen,
independientemente de Progresa, o que las no beneficiarias han recibido la influencia de las
ideas que el Programa ha introducido en sus comunidades. Es probable que ambos casos sean
verdaderos.
•
La mayoría de las mujeres explicó que las becas en efectivo eran mayores para las niñas que
para los niños, porque las niñas tienen más gastos que los niños, como es el caso de cosméticos
y ropa más cara. Casi la mitad de estas respuestas provino de las promotoras, lo que indica que
algunos de los principios del Programa no estuvieron bien explicados, o que las promotoras no
los entendieron correctamente, lo que implica que en el caso de las beneficiarias, la compresión
de los mismos es todavía menor.
•
Ochenta y ocho comentarios o disertaciones dieron las razones por las que era importante
educar a las niñas. La razón principal, que se señaló en la mitad de estas respuestas, fue la
importancia de la educación para que las niñas tuvieran la oportunidad de conseguir empleo, o un
mejor empleo, con una mejor paga y un empleo menos denigrante y donde no se les explote. La
siguiente razón que se dio con más frecuencia reflejaba la idea de que el tener una vida mejor en
términos generales, está relacionada con el ingreso, el desarrollo personal y la posición en la
familia. La tercera categoría más grande de respuestas sugería que la educación permite que las
niñas y mujeres se defiendan mejor en sus relaciones con los hombres y en público. La fuerza de
estas respuestas sugiere que las características del Programa que respaldan la educación de las
niñas concuerdan con los puntos de vista de las mujeres en la localidad. Sin embargo, no es
posible decir que las actitudes expresadas por las mujeres acerca del valor de la educación de
las niñas sean un resultado de Progresa. Aproximadamente una cuarta parte de las respuestas
relacionadas con los puntos anteriores las hicieron las beneficiarias. Esto implica ya sea que: a)
cuando menos en cierto grado, estas ideas existían en las comunidades, independientemente de
Progresa o b) que debido a que las no beneficiarias están en las mismas localidades que las
89
beneficiarias, reciben influencia de las ideas que ha introducido Progresa y del hecho de que
ahora más niñas se están quedando en la escuela.
•
Los comentarios de las mujeres con relación al valor de la educación de las niñas, señalan
formas adicionales en las que las mujeres usan la educación. Sin embargo, estas formas distintas
afectarán las actitudes de manera diferente, y mientras estén limitadas las oportunidades de
trabajo para las mujeres, y mientras se considere que las mujeres no “necesitan” educación,
entonces quedará cuestionada la sustentabilidad de incrementar la inscripción escolar de las
niñas después de Progresa.
•
Progresa está diseñado para incrementar el bienestar de las mujeres y las niñas de varias formas
a corto y largo plazo, de manera directa e indirecta, de manera material y no-material. También
puede producir efectos no intencionales debido a tensiones socioculturales con base en las
diferencias de género, que significan nuevos retos para las mujeres. Debido a que se están
enfrentando prejuicios de género añejos, el éxito del Programa a largo plazo depende, hasta
cierto grado, del cambio de actitudes y creencias entre hombres y mujeres.
•
La presente investigación identificó varias áreas en las que Progresa puede brindar
empoderamiento a las mujeres más allá de la obtención de beneficios materiales, a través de los
procesos que se presentan en las actividades colectivas relacionadas con el Programa. Sin
embargo, esta experiencia no ha sido uniforme, y algunas sienten que el cambio ha sido muy
pequeño o, inclusive, que no ha habido cambio alguno. El empoderamiento colectivo está
limitado en el sentido de que Progresa no crea la capacidad organizativa que pudiera producir
beneficios económicos y sociales indirectos. Sin embargo, los elementos del empoderamiento
personal que se generan a través de las actividades colectivas son suficientemente valiosos por
sí mismos como para ameritar una consideración especial sobre cómo institucionalizar las
oportunidades de dicha interacción, por ejemplo, al alentar a las promotoras por medio de su
capacitación, a que usen estas reuniones para discusiones que van más allá de los aspectos
operativos del Programa.
Recomendaciones
•
Es difícil definir las áreas reales de la toma de decisiones, porque las respuestas que las mujeres
otorgan pueden reflejar elecciones estratégicas acerca de cómo presentar públicamente la
autoridad formal y no revelar las formas sutiles e informales en que las mujeres en realidad
toman las decisiones o ejercen influencia. Otras formas de manifestación de poder, y los cambios
en las mismas, como resultado del nuevo papel de la mujer, como beneficiaria, también son
90
difíciles de comprender a través de grupos focales o de encuestas. Se requeriría un esfuerzo de
investigación más profundo que los realizados a la fecha, de preferencia estudios etnográficos,
para entender mejor estos patrones sutiles de la toma de decisiones y de las otras
manifestaciones de poder al interior del hogar, así como los efectos de Progresa sobre las
mismas.
•
Dado que los hombres históricamente tienen prejuicio contra la educación de las niñas, algunas
promotoras explicaron que las becas eran más altas para ellas con el fin de alentar a los padres
para que permitieran que sus hijas siguieran estudiando. Las discusiones sobre este tema con las
promotoras y con las beneficiarias sugieren que 1) los incentivos del Programa para permitir que
las niñas continúen en secundaria están bien diseñado, y 2) que el hecho de que Progresa
otorgue becas más altas para la escolaridad de las niñas puede promover la discusión sobre los
derechos de las mismas a la educación. Esto argumenta a favor de una mejor capacitación para
las promotoras, de manera que entiendan mejor los principios y la estructura de los incentivos del
Programa, así como los beneficios potenciales de compartir esta información con los
beneficiarios.
•
En ausencia de un desarrollo organizacional y de los tipos de empoderamiento colectivo que
pueden facilitar esas organizaciones y debido a la falta de oportunidades de empleo que puedan
lograr que las mujeres salgan de sus casas y les faciliten la interacción social con otras mujeres,
las asambleas mensuales de Progresa y las pláticas surgen como avenidas potencialmente
valiosas para brindar empoderamiento a las mujeres, aunque sea a pequeña escala. Por lo que
debería ser una preocupación operativa el cerciorase de que se lleven a cabo las asambleas y
pláticas mensuales.
•
A las promotoras se les debe alentar para que usen estas asambleas o reuniones no sólo para
discutir asuntos operativos, sino para facilitar un diálogo en relación con las preocupaciones y
preguntas relacionadas o no, con Progresa. El objetivo y los métodos para crear dicho diálogo
podrían ser parte de la capacitación que reciban las promotoras.
•
Investigar el efecto que sobre los beneficios netos de las mujeres tiene el hecho de que algunos
hombres les den menos dinero como consecuencia de que ellas reciben las transferencias.
•
Se requiere más investigación para saber si los hombres les quitan el ingreso de Progresa a las
mujeres, tal como informan los doctores, ya que esto repercute en los artículos que se pueden
comprar con el dinero y quién los puede comprar; también tiene implicaciones para las relaciones
de poder en el hogar y el grado en el que Progresa las está cambiando.
91
•
Hay que mejorar la capacitación de las promotoras, de manera que entienden mejor los principios
y la estructura de los incentivos del programa, así como los beneficios potenciales de compartir
esta información con los beneficiarios.
•
Debido al grado en el cual las mujeres expresaron su deseo de tener oportunidades laborales, el
Programa debería incrementar sus esfuerzos para relacionar a las beneficiarias con los
programas que apoyan las actividades productivas.
•
La política de Progresa originalmente contempló otras características del programa que
representaban un enfoque más holístico de desarrollo para la reducción de la pobreza. Si se
revisaran algunas de las ideas (por ejemplo, educación para adultos, proyectos productivos,
participación de la comunidad) y se escucharan las sugerencias de las mujeres (como educación
de salud para hombres) o se aprendiera sobre las formas en que el Programa se ha adaptado en
comunidades con buenos resultados (por ejemplo, alentar a que las promotoras usen las
reuniones mensuales como un foro para que las mujeres discutan problemas y soluciones), el
Programa se fortalecería en términos de los beneficios que aporta en el corto plazo y de su
potencial para reducir la pobreza e incrementar sus impactos de desarrollo en el largo plazo.
•
Una de las estrategias clave de Progresa para mejorar el bienestar de las mujeres, es
incrementar la educación de las niñas. Aun cuando el objetivo principal de Progresa es
incrementar la asistencia escolar, es muy importante un cambio de actitud de los padres hacia la
educación de las niñas para hacer que funcione el Programa y lograr que los resultados sean
sustentables, reduciendo la posibilidad de que las niñas abandonen la escuela una vez que se
acabe el entusiasmo inicial del Programa, en caso de que los beneficios no les lleguen a tiempo,
o si el Programa desaparece del todo.
1.1.5.3 Características de las promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad
Ana Núñez Interiano y Georgina García Vilchis
Objetivo
Analizar distintas características de las mujeres titulares y de las promotoras comunitarias, estableciendo
las diferencias existentes entre ambos grupos. Asimismo, a partir de una perspectiva cualitativa, estudiar
otras características de las mujeres, las actividades de las promotoras comunitarias, el contexto de sus
relaciones y el desarrollo de sus capacidades.
92
Metodología
Se utilizó información de la Encuesta Socioeconómica de los Hogares (encaseh) que es el instrumento
utilizado para recolectar la información social y económica de los hogares que identifican a los
beneficiarios de Progresa. Dicha información fue recuperada de todas las fases de recolección de datos
que ha llevado a cabo Progresa (y que se asocian con las etapas de ampliación de su cobertura). El
universo de estudio comprende 243,258 hogares, de un total de 4,289 localidades rurales en el ámbito
nacional de operación de Progresa. En este conjunto se tienen 4,380 promotoras comunitarias y 238,878
titulares beneficiarias. También se realizaron entrevistas cualitativas a promotoras comunitarias en los
siguientes períodos: en el mes de junio 1998 y durante los meses de julio y agosto de 1999. Dichas
entrevistas se llevaron a cabo de manera individual y en grupos focales en diferentes localidades y
estados de la República Mexicana. También, se utilizaron reportes antropológicos de trabajo de campo
en varias localidades y estados del país, levantados en el año de 1998 y en el 2000.
Principales resultados
•
Las promotoras comunitarias son elegidas entre las titulares de la localidad en una asamblea
comunitaria y son el enlace entre las familias beneficiarias y el Progresa. Las promotoras son
voluntarias, o sea que no reciben ninguna remuneración por su actividad. Deben acudir
periódicamente a reuniones para recibir capacitación y exponer comentarios sobre la operación
del Programa. En la asamblea se les extiende una constancia de acreditación como promotora
comunitaria.
•
La edad promedio de las promotoras comunitarias es de 35.4 años, mientras que para las
beneficiarias es de 39.7 años.
•
90 por ciento de la promotoras comunitarias están unidas o casadas, proporción similar a la de
las titulares beneficiarias (87.2 por ciento). Las mujeres que viven solas —con estado civil
separada, divorciada o soltera—, representan 7.4 por ciento de las promotoras y 6.5 por ciento de
las titulares beneficiarias. Además, 6.3 por ciento de éstas últimas son viudas, mientras que en el
grupo de las promotoras sólo 2.6 por ciento tiene esta condición.
•
En cuanto al promedio de hijos residentes en el hogar de las promotoras comunitarias, éste es de
3.6, mientras que para las titulares beneficiarias es de 3.
•
La proporción de mujeres que no saben leer y escribir entre las titulares beneficiarias es mayor
que en las promotoras comunitarias: 32.6 por ciento frente a 6.3 por ciento.
93
•
Únicamente 1.6 por ciento de las promotoras comunitarias son monolingües, mientras que la
proporción aumenta a un 6.2 por ciento en las titulares beneficiarias. Esta característica es de
gran importancia, debido a que las promotoras comunitarias son el vínculo de comunicación entre
las familias beneficiarias y el personal del Progresa.
•
Una cualidad a señalar de las promotoras es su notorio interés por contribuir en la búsqueda de
soluciones a los problemas que enfrentan sus vecinos y la comunidad en conjunto.
•
Actividades de la promotora comunitaria: ser un enlace entre las familias beneficiarias y el
Programa; facilitar un mejor conocimiento de las corresponsabilidades por parte de las mujeres
beneficiarias y orientarlas en la búsqueda de soluciones a algunos de los problemas que se
presentan en el funcionamiento del Progresa; y establecer una mejor vinculación entre las
titulares beneficiarias de Progresa y el personal de los servicios de salud y educativos.
•
Una gran mayoría las promotoras gozan en sus comunidades de un alto grado de respeto y
estima, tanto por el papel institucional que desempeñan, como por la actuación misma de las
mujeres. Sin embargo, es necesario mencionar algunos problemas que se presentan en el
desempeño de su labor y que pueden relacionarse con un inadecuado ejercicio de su cargo. Un
aspecto que aparece repetidamente en las entrevistas es acerca de la solicitud que algunas
realizan para obtener apoyo económico para sus traslados, los cuales incluyen transporte,
alimentación y gasto en papelería. En la mayoría de lugares donde eso sucede, las aportaciones
económicas oscilan entre 2 y 5 pesos, pudiendo ser menores. Estas cuotas, si bien
nominalmente son pequeñas, en términos reales son importantes para la economía de las
beneficiarias por su condición de pobreza extrema.
•
Otra situación que se presenta es que, por las características de su trabajo, las promotoras
comunitarias son poseedoras de más información que el resto de las beneficiarias. Según
algunas de las promotoras, esta situación provoca en ocasiones dificultades entre ellas y el resto
de las beneficiarias, al considerar las últimas que poseen información y no la transmiten.
•
Las promotoras comunitarias parecen gozar de mayores márgenes de libertad en sus
movimientos y de autonomía personal, en comparación al resto de las beneficiarias. De ahí que
un planteamiento escuchado con frecuencia entre las promotoras comunitarias sea el orgullo y
satisfacción de considerarse mujeres más avanzadas que el resto de su comunidad.
Recomendaciones
94
•
Las mujeres electas como promotoras comunitarias de Progresa han desarrollado en el ejercicio
de su cargo cualidades de liderazgo, las cuales podrían ser canalizadas en la reproducción de su
experiencia, formando y capacitando a otras mujeres que en un momento determinado retomen
ese liderazgo. El propósito de esto sería fortalecer el desempeño de ese cargo mediante una
rotación de personas, y contribuir así a un ejercicio democrático de los cargos para los que han
sido electas.
•
Con el objetivo de fortalecer y mejorar el desempeño de las promotoras, sería igualmente
conveniente promover en las titulares el seguimiento permanente de la función de la promotora
comunitaria, a través de la Contraloría Social, tanto para velar porque esa responsabilidad sea
ejercida conforme a los lineamientos del Progresa, como para que se mantenga el sentido de
privilegiar el interés de las familias a quienes Progresa apoya.
•
De los resultados se desprende la conveniencia de revisar las tareas de las promotoras
comunitarias
y
definir
nuevos
lineamientos
que
precisen
con
mayor
claridad
las
responsabilidades que el Programa les asigna en la coordinación de actividades con los enlaces
municipales, con el propósito de que no se generen dificultades que podrían influir negativamente
en la marcha del Programa.
•
Existe la necesidad de estudiar alternativas para apoyar a las promotoras comunitarias en sus
traslados.
•
En reconocimiento al esfuerzo que realiza la gran mayoría de las promotoras comunitarias de
Progresa, existen evidentes ventajas de ampliar y profundizar la capacitación en diversos temas
que contribuyan al desarrollo de estas mujeres.
1.1.5.4 Impacto de Progresa sobre el trabajo, el ocio y el uso del tiempo53
Susan W. Parker y Emmanuel Skoufias:
Objetivo
Analizar el impacto de Progresa sobre el trabajo y la distribución del tiempo de los beneficiarios.
Metodología
Se estima el impacto de Progresa en la participación de hombres, mujeres y niños en la fuerza laboral,
utilizando información recabada antes y después de la implementación del Programa (incluyendo la
ENCASEH 97, ENCEL 98N, ENCEL 99M, y la ENCEL 99N). También se utilizó la encuesta de uso del
tiempo aplicada como parte de la ENCEL 99M para observar el impacto de Progresa en el tiempo libre,
así como en la distribución del tiempo en diversas actividades laborales y en asistencia a la escuela en el
caso de los niños. La encuesta de uso del tiempo, permitió utilizar una definición de trabajo más amplia,
la cual incluye, actividades agrícolas y domésticas. Esta encuesta, también permitió tener una visión
95
acerca de si es importante para las mujeres el tiempo que dedican a las actividades necesarias para
cumplir con los requisitos del Programa.
Principales resultados
Impacto de Progresa en la participación laboral de los niños
•
En el caso de las niñas, a pesar de que existía una baja participación laboral antes del inicio del
Programa, existen reducciones significativas asociadas a Progresa. La tasa promedio de
participación de las niñas de 8 a 17 años antes del Programa era de 8.6 puntos porcentuales y
Progresa redujo esta participación en 1.2 puntos porcentuales.
•
Para las niñas de 14 a 15 años, los efectos son mayores y significativos a través del tiempo,
mostrando una reducción en la probabilidad de trabajar en aproximadamente 18 a 25 por ciento
(dependiendo de la ronda); los efectos de Progresa en el trabajo no son significativos para las
niñas entre 16 y 1 7 años, como sucedió en el caso de los niños. Aparentemente los efectos de
Progresa no consiguen disminuir la participación laboral de niños y niñas de este grupo de edad.
•
Para las niñas, Progresa impacta de forma distinta a cada grupo de edad analizado dependiendo
del tipo de actividad (trabajo asalariado o no asalariado). Es difícil determinar el grado en que uno
u otro tipo de trabajo han sido afectados por Progresa.
•
En general, el desplazamiento de la incidencia en el trabajo infantil es menor que la ganancia en
la inscripción a la escuela, tanto para los niños como para las niñas. Una forma de interpretar
estos resultados sugiere que el incremento en la inscripción a la escuela se obtiene
principalmente de niños que abandonaron la fuerza laboral para incorporarse a la escuela, más
que de niños que estén combinando ambas actividades.
•
En contraste con los niños, en el caso de las niñas el efecto de Progresa sobre la probabilidad de
inscripción a la escuela es considerablemente mayor (en valor absoluto) que el efecto marginal
sobre la participación laboral. Dado que la participación de las niñas en el trabajo es muy baja,
los resultados sugieren que la mayor parte del incremento en la inscripción de las niñas se debe
a una combinación de actividades domésticas y asistencia a la escuela.
53
En este estudio, Parker y Skoufias presentan resultados previos a la implementación del Programa; no obstante, aquí sólo se
presentan los resultados de impacto del mismo sobre los rubros especificados en el documento.
96
Impacto de Progresa en la participación laboral de los adultos
•
La información no muestra que Progresa haya tenido efectos significativos o permanentes sobre
la participación en el mercado laboral de los adultos. En lugar de esto, los resultados son
consistentes al mostrar que Progresa no afecta la participación laboral de hombres y mujeres.
Impacto de Progresa sobre el tiempo libre y el uso del tiempo de los niños
•
Debido al gran impacto de Progresa en el incremento de la inscripción de niñas a la escuela, las
niñas incrementaron en mayor medida su tiempo de estudio de lo que redujeron su tiempo de
trabajo. Esto sugiere que el impacto de Progresa está enfocado principalmente a incrementar la
inscripción de niños a la escuela y a reducir el número de niños que trabaja, pero no
necesariamente a reducir el número de horas de trabajo de los niños que van a la escuela.
•
Las estimaciones de la asistencia escolar son mucho mayores para las niñas en comparación
con los niños, siendo este resultado consistente con estudios previos. De hecho, para las niñas
entre 8 y 17 años, el impacto promedio de Progresa en la participación escolar es casi el doble
que el de los niños. Para las niñas entre 12 y 17 años, que tenían un nivel promedio de
participación del 51 por ciento, el impacto de Progresa aumentó su participación en 7 puntos
porcentuales, es decir se dio un incremento alrededor de 14 por ciento.
•
La conclusión que parece emerger del análisis es que Progresa ha tenido éxito en incrementar la
participación escolar y disminuir la participación en el trabajo, a pesar de que hay un pequeño
impacto en la reducción de las horas que los niños trabajan.
Impacto de Progresa sobre el tiempo libre y el uso del tiempo de los adultos
•
Se puede decir que no hay suficiente evidencia para sustentar la hipótesis de que Progresa ha
reducido el tiempo libre de hombres y mujeres. Así como tampoco existe evidencia que sustente
que el tiempo libre se ha incrementado con Progresa.
•
Se mostró previamente que el tiempo libre total de las mujeres no se redujo después de
Progresa, lo cual indica que el Programa no ha afectado excesivamente el trabajo de las mujeres.
Sin embargo, en ciertos grupos de edad, se han mostrado algunas reducciones sobre la
participación en el trabajo doméstico.
97
•
Existe cierta evidencia de que el tiempo que las mujeres dedican a cumplir con los requisitos del
Programa es significativo. Las mujeres en Progresa son más propensas a reportar que invierten
tiempo tanto en llevar a otros miembros del hogar a la escuela o a la clínica de salud, como tener
una mayor participación en las actividades comunitarias. Sin embargo, el corto periodo de
referencia utilizado, no permite hacer un juicio adecuado de hasta qué punto estos requisitos
restringen de manera importante la distribución del tiempo de las mujeres.
Reflexiones
•
Los incrementos en la escolaridad están asociados con reducciones en el trabajo; en el caso de
los niños, las reducciones son tanto en la participación laboral como en el quehacer doméstico,
mientras que en el caso de las niñas, hay reducciones significativas en el quehacer doméstico.
Para los niños, las reducciones en la fuerza laboral son aproximadamente equivalentes con los
incrementos en la participación escolar, lo que sirve como evidencia de que el trabajo y la
escuela pueden verse, de alguna manera, como actividades que compiten. Sin embargo, en el
caso de las niñas, aunque hay reducciones significativas en la participación laboral, estos
impactos tienden a ser más pequeños que los incrementos en la participación escolar. Esto
indica, que las actividades laborales de las niñas son más compatibles con la escuela, esto es,
que ellas suelen tener actividades que pueden realizarse en pocas horas al día. Así el impacto de
Progresa en el uso del tiempo total de las niñas parece reducir ligeramente su tiempo libre. De lo
anterior se desprende que el tiempo libre de las niñas era mayor antes de que se implementara el
Programa, esto no necesariamente concierne a Progresa.
•
También se examinó la hipótesis de que Progresa ha incrementado las cargas de trabajo de las
mujeres beneficiarias. Éstas deben cumplir con los requisitos de Progresa, tales como llevar a los
niños a la escuela o clínica de salud, asegurarse de llenar adecuadamente los formatos de
registro a las escuelas y clínicas, así como ir a recoger sus apoyos. Se mostró que el tiempo libre
total de las mujeres no se redujo después de Progresa, lo cual indica que el Programa no ha
afectado excesivamente el trabajo de las mujeres. Sin embargo, en ciertos grupos de edad se
han mostrado algunas reducciones sobre la participación en el trabajo doméstico. Esto puede
implicar que el tiempo que demanda Progresa ha estado asociado de alguna manera con el
tiempo que las mujeres tienen disponible para dedicarlo a otras actividades productivas. No
obstante, el número total de horas que se invierten en trabajar (considerando todas o casi todas
las actividades relevantes incluidas en la encuesta) muestran que en promedio las mujeres
trabajan alrededor de 7 horas diarias. Esto no indica que las mujeres tengan excesivas
restricciones de tiempo. Es más plausible, que la menor participación en el quehacer puede ser
hasta cierto punto una elección asociada con la recepción de los beneficios, esto es, que las
98
mujeres pueden invertir menos tiempo en las actividades domésticas si los beneficios de
Progresa facilitan, por ejemplo, comprar mayores cantidades de alimentos, que les permitan ir de
compras con menor frecuencia.
•
La información obtenida con la encuesta de uso del tiempo no es particularmente buena para
analizar la demanda de tiempo asociadas con Progresa. Esto se observa particularmente en el
hecho de que el periodo de referencia utilizado en la encuesta se refiere únicamente al día
anterior, lo cual probablemente subestima sustancialmente la proporción de mujeres que reportan
su participación en las distintas actividades. No obstante, se analiza el impacto de Progresa en
dos categorías relacionadas con la demanda de tiempo asociada con la participación en
Progresa, que incluye: 1) llevar a otros miembros del hogar a la escuela o a la clínica de salud y
2) contribuir en los trabajos comunitarios. Sin embargo la participación en estas actividades no es
un requisito de Progresa, (además de que en teoría no debe exigirse su cumplimiento).
•
Es notable la reducción en el quehacer doméstico como resultado de la puesta en marcha de
Progresa, en el caso de las niñas. A Progresa se le asocia tanto con el aumento en la inscripción
escolar como con la reducción del trabajo doméstico. Lo que implica que el quehacer doméstico
compite con el tiempo dedicado a la escuela, aunque muchas niñas, sin embargo, combinan el
quehacer doméstico con la escuela. El mercado laboral, como se ha mostrado, es un obstáculo
mucho más importante para dejar de asistir a la escuela en el caso de los niños, que en el caso
de las niñas, debido a la mayor participación laboral de los niños.
•
En el caso de los niños, las reducciones en el trabajo, donde trabajo tiene una definición más
amplia que incluye al mercado laboral, actividades agrícolas y quehacer doméstico, son en alto
grado, comparables con los incrementos en la escolaridad. Sin embargo, en el caso de las niñas,
las reducciones en el trabajo son significativamente menores que los incrementos en la
escolaridad. Esto parecería confirmar que mientras el trabajo infantil es un obstáculo importante
para la educación escolar de niños y niñas, éste obstaculiza en menor grado a las niñas, aunque
sigue siendo importante. Esto está probablemente relacionado con el hecho de que a pesar de
que muchas niñas participan en el trabajo doméstico, el cual implica mucho trabajo y horas,
tienen mayores posibilidades de combinar el estudio y el trabajo. Asociado con esto, está el
hecho de que el tiempo libre total de las niñas ha mostrado pequeños decrementos con Progresa,
resultando consistente con la menor reducción en el trabajo con respecto al incremento en la
escuela.
Recomendaciones
99
•
Debe examinarse en el futuro, en estudios más detallados, hasta qué punto puede pedirse a los
beneficiarios que colaboren en trabajo comunitario adicional.
•
Se debe notar que el periodo de tres años en que se otorgan los apoyos está por terminar para la
primera cohorte de beneficiarios de Progresa y el procedimiento de revaloración está en proceso.
Si los beneficiarios perciben que serán incluidos/excluidos de futuros apoyos dependiendo de que
tan pobres sean, esto puede tener implicaciones sobre el esfuerzo laboral futuro y en el esfuerzo
laboral reportado. Por lo tanto, la evaluación de Progresa sobre los patrones de trabajo de las
familias beneficiarias debe continuarse en el futuro.
1.1.6 Tema VI: Identificación de beneficiarios
En el marco de la evaluación de impacto de Progresa, la referida a la identificación de beneficiarios
incluyó tres estudios, aunque solamente uno de ellos proporciona información relacionada con mujeres.54
Este estudio no se refiere a ningún tipo de impacto del Programa sobre ellas, sino a su caracterización
demográfica en tanto beneficiarias de Progresa (Cuadro 6).
1.1.6.1. Perfil de las localidades y hogares beneficiarios de Progresa
Edith Cruz, Cinthia Ma. Medina, B. Rosa Ayala y Hadid Vera Llamas
Objetivo
Exponer las características de las localidades atendidas por Progresa, tales como la accesibilidad,
disponibilidad de servicios, indicadores de marginación y aspectos físicos.55
Metodología
Los datos provienen de la cédula utilizada para recolectar la información de cada hogar de las localidades
seleccionadas para ser incorporada a Progresa (ENCASEH), mediante la cual se realiza la identificación
de las familias beneficiarias. En este trabajo se analiza una muestra probabilística de aproximadamente
180 mil hogares, obtenida a partir de los registros demás de 3.5 millones que se han entrevistado para
recabar la información socioeconómica referida. La recolección de información se realizó en distintas
fases entre 1996 y 1999. Esta muestra provee información que ofrece un fiel reflejo de la condición de los
hogares en las localidades rurales marginadas del país.
54
Los otros dos estudios son: “Evaluación de la selección de hogares beneficiarios en el (Progresa) Programa de Educación, Salud
y Alimentación” de Emmanuel Skoufias, Benjaim Davis y Jere R. Behrman y “Comparación de distintas metodologías para la
identificación de familias beneficiarias” de Cinthia Medina, Celia Hubert y Humberto Soto.
100
Principales resultados
Características demográficas de los hogares
•
Mediante el sistema de puntajes desarrollado por Progresa, para el análisis de hogares en las
localidades rurales marginadas del país se ha identificado a 74 por ciento de los hogares
analizados como en condición de pobreza extrema, lo que en promedio representa que en cada
comunidad incorporada al Programa se tienen 47 hogares beneficiarios. En términos
poblacionales, 76.9 por ciento de las personas que viven en dichas localidades presentan tal
condición, sin que se observen diferencias de acuerdo con su sexo (76.6 por ciento de los
hombres y 77.2 por ciento de las mujeres viven en hogares que tienen condiciones de pobreza
extrema).
Jefatura del Hogar
•
La proporción de hogares encabezados por mujeres en las áreas rurales marginadas asciende a
12 por ciento entre los hogares en pobreza extrema y a 14.7 por ciento en los hogares no
beneficiarios de Progresa. De hecho, la proporción de hogares identificados en situación de
mayores carencias es relativamente menor en los hogares con jefatura femenina que entre los
hogares con jefatura masculina (69.2 y 74 por ciento, respectivamente).
•
Las unidades con jefatura femenina tienen un índice de dependencia menor, el cual es de 1.9
personas por cada trabajador, un tercio menor que en el caso de los hogares con jefatura
masculina. Es necesario analizar dos aspectos principales para explicar esta diferencia. En
primer lugar, los hogares dirigidos por mujeres son de menor tamaño que los encabezados por
un hombre: tienen 3.7 miembros en promedio en comparación con 5.4 de las unidades de
jefatura masculina. Este tamaño del hogar se deriva de una alta presencia de hogares en donde
solamente vive una persona (20 por ciento del total) o conformados por la madre con sus hijos
(sin cónyuge o estando éste ausente de la vivienda) (57.3 por ciento).
•
No obstante, incluso una vez que se excluyen los hogares con una sola persona, los hogares con
jefatura femenina continúan presentando un menor índice, lo que indica una relativa mayor
participación económica de sus miembros con respecto a las familias con jefe hombre. Así, los
hogares con jefe mujer tienen en promedio 1.2 personas que trabajan, cifra ligeramente menor
55
En este documento solamente se destacan algunas de las características más importantes. Para una mayor profundización,
remitirse al documento original.
101
que los 1.5 trabajadores en promedio en los hogares con jefes hombres. Esta diferencia es, por
supuesto, menor que la existente en cuanto al número total de miembros.
•
La presencia de la mayor inserción laboral en las familias encabezadas por una mujer está
asociada a su vez, con la estructura de edades de los integrantes de estas unidades domésticas,
en cuya conformación predominan hogares sólo con adultos (50.8 por ciento del total, proporción
superior a la de los hogares de jefatura masculina, 34.3 por ciento).
1.1.7 Tema VII: Aspectos operativos de Progresa
La evaluación de los aspectos operativos de Progresa en el periodo 1998-2000 implicó la realización de
cuatro investigaciones, pero solamente una alude a cuestiones de mujeres o género56; en un caso más el
documento revisado incluye una recomendación que afecta a las beneficiarias, misma que se incluye en
el apartado correspondiente (Cuadro 7).
1.1.7.1 Evaluación de operaciones de Progresa desde la perspectiva de los beneficiarios,
las promotoras, directores de escuela y personal de salud
Michelle Adato, David Coady y Marie Ruel
Objetivo
Identificar cualquier problema presentado en la etapa inicial del Programa, con la intención de sugerir
posibles acciones correctivas. Además, se busca identificar los distintos canales a través de los cuales el
Programa puede impactar, el rango de los impactos (planificados o no) sobre los distintos actores y
participantes, así como las formas como pueden influir estos actores y participantes en la operación y
resultados del Programa.
Metodología
Se utilizó un “enfoque de sistemas” que permite identificar a diversos actores y participantes clave. Se
identificaron y analizaron sus experiencias empleando diferentes mecanismos de recolección de
información (encuestas cuantitativas, entrevistas cualitativas y grupos focales), con el propósito de
identificar los problemas operativos, así como sus causas y soluciones
56
Estos estudios son: “Evolución operativa de Progresa 1997-2000” de Eric Quijano et al.; “Cumplimiento de la corresponsabilidad
de la asistencia a los servicios de salud de los hogares beneficiarios de Progresa” de Hernández y Soto; y “Avance en el acceso a
los puntos de entrega de apoyos de Progresa” de Martínez y Cruz.
102
Principales resultados
Actitudes hacia la educación y el Programa
•
En el caso de la inasistencia escolar, se observó que principalmente en los niños de mayores
edades está indirectamente motivada por la pobreza, es decir, por el deseo de los niños mayores
de contribuir al ingreso familiar y la percepción de la migración como un medio para progresar. En
el caso de las niñas mayores, también influye el aspecto de su seguridad, ya que representa un
problema cuando tienen que desplazarse solas grandes distancias para asistir a la escuela.
Nutrición y educación para la salud
•
Se identificó el problema de que sean doctores del sexo masculino los que den las conferencias
sobre la prueba del papanicolau o sobre planificación familiar. Este problema es bien
comprendido por el personal de las unidades de salud, y en algunas de ellas ya se han tomado
medidas para que la discusión de estos temas se lleve a cabo por personal del sexo femenino.
Sin embargo, en algunos casos, esta responsabilidad recae en las promotoras que no
necesariamente se sienten (y no están) calificadas para ello.
•
Existe una actitud muy positiva de la población hacia las sesiones de educación para la salud, a
pesar del hecho de que esto implica consumo de tiempo por parte de las madres y otros
miembros de las familias.
•
Los participantes de los grupos focales y los doctores están de acuerdo en la importancia de la
educación para la salud dirigida a hombres, ya que esta educación, además de ayudarlos de
diversas maneras, facilitaría la vida de las mujeres y les permitiría que pusieran en práctica lo
aprendido en las sesiones (como la planificación familiar o la importancia del cuidado de la salud
para toda la familia).
Problemas con el componente de alimentación y salud de Progresa
•
Muchos doctores reprobaron (en las entrevistas cualitativas) las dificultades que enfrentan con la
renuencia de los hombres para participar en actividades de las clínicas de salud, pues consideran
que no sólo sería benéfico que los hombres asistieran a las revisiones médicas y a las sesiones
educativas, también les gustaría aprovechar para hablarles de otros asuntos delicados como el
alcoholismo y la violencia intrafamiliar.
103
La promotora comunitaria
•
Los resultados globales de la investigación con los beneficiarios, doctores y maestros indican que
las promotoras son muy útiles e importantes, que están cumpliendo con sus principales
responsabilidades y que el sistema de promotoras generalmente está trabajando bien, con
excepción de algunos casos específicos.
Funciones de la promotora
•
En los grupos focales las mujeres mencionaron que a veces las reuniones con la promotora se
usa como un foro para que las mujeres se relacionen, aprendan a desenvolverse en público,
compartan sus problemas y ofrezcan soluciones.
Las faenas
•
La gran mayoría de las localidades atendidas por Progresa y donde no opera el Programa,
reportaron que la mayor parte de las personas participan en actividades comunitarias. Las faenas
no son parte de las operaciones de Progresa y no están formalmente asociadas al mismo.
Aunque los resultados de la encuesta sugieren que Progresa no ha aumentado el número de
faenas o faenas exclusivas de las mujeres (beneficiarias de Progresa), en muchos de los grupos
focales y entrevistas con doctores se señalaron las formas en las que las faenas están siendo
vinculadas con el Programa –que es usado como medio para conseguir que las personas
participen en el trabajo comunitario-.
Efectos inesperados
•
Los autores señalan que de la evidencia proporcionada por la encuesta cuantitativa de los
beneficiarios, parece que la distribución y consumo del suplemento alimenticio por el grupo
objetivo podría ser el problema operativo más serio del componente. El principal problema parece
ser que los niños objetivo y los niños menores probablemente reciben sólo una fracción de los
nutrientes diarios que el programa en teoría les proporciona; esto se debe a cuatro causas: 1) a
las madres se les terminan los sobres y no acuden por más a la unidad de salud; 2) las madres
comparten el suplemento entre los miembros del hogar; 3) el suplemento, a menudo es diluido
(en agua) más de lo recomendado en el sobre y 4) el suplemento es ampliamente distribuido a
los que no son beneficiarios (independientemente de si están desnutridos o no).
104
•
Las reuniones con las promotoras son espacios de socialización, intercambio y apoyo entre las
mujeres.
•
Los hombres están renuentes en participar en las actividades de las clínicas y en las sesiones de
educación para la salud.
•
Rechazo a los médicos hombres para hablar de salud reproductiva con las mujeres.
Recomendaciones
•
Los doctores señalaron que es una mala idea transferir dinero en efectivo a la población.
Recomiendan, en cambio, que se den provisiones de alimentos para evitar que los beneficiarios
hagan un mal uso del dinero que reciben y así reducir la posibilidad de que los esposos empleen
el dinero para comprar alcohol.
•
Se encontró que la baja frecuencia de las reuniones está asociada con el lugar de reunión con la
promotora. Que éstas se realicen en lugares de reunión de la comunidad puede ser más
conducente a un mayor contacto.
•
Las promotoras deberían de recibir capacitación adicional para facilitar el desenvolvimiento de las
reuniones mensuales en cuanto a promover que las reuniones sean usadas por las mujeres
como un foro para relacionarse, aprender a desenvolverse en público, compartir problemas e
intercambiar soluciones.
•
Si la política de Progresa decide que no debe asociarse de forma alguna con las actividades de
las faenas, esto debe ser reiterado y explicado a la comunidad.
•
A pesar de que se han superado importantes obstáculos, persisten problemas derivados no sólo
de la ubicación del punto de entrega, sino también del sistema de la entrega de apoyos que se
encuentra vigente. Es necesario seguir buscando mecanismos de entrega que den a la titular la
posibilidad de retirar sus apoyos el día y a la hora que prefiera. Pero ello enfrenta limitaciones de
disponibilidad de infraestructura de caminos e instalaciones de instituciones liquidadoras.57
1.1.8 Tema VIII: Aspectos metodológicos
57
Esta recomendación es del estudio de Martínez y Cruz: “Avance en el acceso a los puntos de entrega de apoyos de Progresa”.
105
En este volumen de la evaluación de impacto de Progresa están incluidos cuatro estudios (Cuadro 8) en
las cuales no se identificaron hallazgos relacionados con el tema de la presente investigación. Si bien,
cabe señalar que en la investigación “El modelo de evaluación de Progresa”, realizada por Orozco y
Hernández, en varias partes del documento se alude a la perspectiva de género como una de las
innovaciones de Progresa y se señala que la ENCEL incluye información relacionada con el estatus de la
mujer.
1.1.9 Tema IX: Análisis social de costo-beneficio
En este último tema de evaluación del periodo 1998-2000, solamente se publicó el siguiente trabajo por
primera vez en el años 2003 (Cuadro 9).
1.1.9.1 La aplicación del análisis social de Costo-Beneficio a la evaluación de Progresa
David O. Coady
Objetivo
1) Mostrar cómo la aplicación de las técnicas de
ASCB
pueden proporcionar un marco de análisis útil para
entender de qué manera el Programa puede contribuir, en conjunto, a lograr los objetivos generales de
desarrollo del gobierno, en particular el alivio a la pobreza; y 2) Mostrar cómo un análisis de este tipo
proporciona valiosos conocimientos respecto a la forma como operan los diversos componentes del
Programa para alcanzar sus objetivos. Tales conocimientos pueden ayudar a identificar áreas donde la
modificación del diseño del Programa pueda mejorar su capacidad para alcanzar los objetivos
propuestos.
Metodología
Los instrumentos utilizados para la recolección de la información con el objetivo de calcular los impactos
del Programa fueron visitas repetidas a los hogares (estudios panel), información de las escuelas (datos
de 1997 a 1999 de todas las escuelas secundarias de los siete estados de la muestra de evaluación), así
como diversos métodos de análisis de datos, tales como estimaciones de diferencias y dobles diferencias
mediante un análisis de regresión.
Principales resultados
•
El tiempo de viaje promedio al centro de salud es ligeramente mayor a 118 minutos por ida y
regreso. El tiempo de viaje promedio anual por hogar al centro de salud es de casi 48 horas,
equivalente a 4 horas por mes aproximadamente, siendo la mayor parte (68 por ciento) a cuenta
del tiempo de la madre de familia.
106
•
El impacto en el incremento porcentual en la inscripción es mucho mayor para las niñas; mientras
que el impacto en la inscripción de los niños disminuye a 8 puntos porcentuales en 1998 y a 5.6
puntos porcentuales en 1999, el impacto en la inscripción de las niñas se mantiene alrededor de
11.8 puntos porcentuales.
•
Se encontró que la distancia es un factor importante para explicar la variación en las decisiones
de inscripción, en especial de las niñas.
•
Para intentar explicar el impacto decreciente del programa en las inscripciones con el tiempo, se
trata de identificar por separado el impacto del Programa en las tasas de continuidad y en las
tasas de retorno. La interpretación que se hace de esto es que es más común que los niños que
regresan a la escuela después de un periodo de ausencia, lo hagan porque están motivados
principalmente por el subsidio y no por alguna gratificación personal percibida por la escolaridad
extra recibida. Tal vez para estos niños sea difícil seguir el ritmo de la escuela y al final terminen
abandonándola. En este sentido, el Programa tiene más éxito en hacer que regresen las niñas a
la escuela de manera permanente.
Reflexiones
•
Los subsidios en secundaria son mayores para las mujeres con el fin de eliminar los sesgos de
género en las inscripciones. Aunque se ha mostrado que el aprovechamiento general de las
niñas, medido según los años de escolaridad completados, no era menor que el de los niños
antes de la implementación del programa, hay un claro sesgo de género contra las mujeres en
términos de la tasa de inscripción a la secundaria. Estas tendencias en conflicto pueden
explicarse en gran medida por las mayores tasas de repetición y mayores tasas de repetición,
ausencia o deserción escolar entre los varones. Esto es consistente con el hecho de que los
niños tienen un costo de oportunidad más alto por la participación en el mercado de trabajo.
•
Respecto a la estructura de las becas, la menor tasa de inscripción para las niñas sugiere que las
becas deben ser más altas para ellas, pero la mayor probabilidad de repetición de año o
deserción de los niños implica que las becas deben ser más altas para ellos.
•
El interés por la acumulación de capital humano también sugiere que las becas deben estar
condicionadas al término de los estudios en lugar de que sea a la asistencia. El hallazgo empírico
común de que los rendimientos sociales de la educación son relativamente altos para las niñas
107
comparados con los niños, refuerza el argumento de que las becas para las niñas sean más
altas.
•
El programa trae como consecuencia un mayor incremento de inscripciones para las niñas que
para los niños, lo suficiente para equiparar las tasas de inscripción de ambos grupos. No
obstante, puesto que no se sabe si esto se hubiera logrado con becas iguales para niños y niñas,
no hay nada en este resultado que en verdad proporcione información para el tema de la
estructura de las becas. Pero en términos de aumentar al máximo el impacto en los resultados de
la educación, el patrón de inscripción observado ofrece sustento para poner un mayor énfasis en
las becas para la educación secundaria
Recomendaciones
•
El tema de retener mayores becas para las mujeres en la secundaria requiere de un análisis y
justificación a futuro.
1.2 Evaluaciones de impacto 2001
En 2001, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) realizó la evaluación externa de los
resultados e impactos de Progresa. Además, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), en el marco
del Convenio para la evaluación externa, encomendó a investigadores del Centro de Investigación y
Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), la evaluación cualitativa del programa en zonas
semiurbanas, cuyos resultados se presentaron a finales de 2001.
Este segundo esfuerzo de evaluación fue publicado en dos volúmenes. El primero, impreso en 2003, con
el título: Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión 1998-2001. Evaluación de Resultados del
Programa de Educación, Salud y Alimentación. El segundo, realizado por CIESAS, se tituló: Resultados
de la Evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
semiurbano. Septiembre-diciembre de 2001.
Con el fin de poner la evaluación 2001 en perspectiva, la SEDESOL señala que es importante notar su
alcance limitado, ya que en contraste con el periodo de dos años y medio disponible a la evaluación
1998-2000, la presente evaluación se realizó en el curso de un mes, desde la adjudicación del proyecto
hasta la entrega del producto final.58
58
Información tomada de: www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/evaluación_impacto/CIDE/CIDEMAIN.HTM.
108
El primer volumen señalado está integrado por dos partes independientes. La primera incluye una
evaluación del funcionamiento del programa a nivel estatal, basado en el análisis de los indicadores de
seguimiento, gestión y evaluación de 1998 al 2001. La segunda parte utiliza rondas de la ENCEL que no
habían sido analizadas en los trabajos de las evaluaciones anteriores, para efectuar un nuevo análisis de
los impactos del programa.
En cuanto a la evaluación cualitativa, ésta se propuso conocer los procesos a través de los cuales
Progresa selecciona, incorpora, certifica corresponsabilidades y da seguimiento a las poblaciones
beneficiarias. Esta evaluación se basó en la recopilación directa e independiente de información
cualitativa en un conjunto diverso de localidades y familias beneficiarias y no beneficiarias. Asimismo,
esta evaluación 2001 permite sopesar algunas coincidencias y diferencias entre los procesos que
empiezan a ocurrir en las localidades urbanas y semiurbanas y las que observaron en localidades rurales.
De esta manera, se puede decir que durante 2001 solamente se realizaron tres estudios, entre cuyos
resultados fue posible identificar algunos aspectos relacionados con las mujeres y/o género. A
continuación se presentan algunos de los principales hallazgos relacionados con el tema central de la
presente investigación. En el Cuadro 10 se muestran los temas y subtemas identificados en cada
estudio, en los cuales se alude a las mujeres beneficiarias, a los hombres o se ofrecen datos
desagregados por sexo.
1.2.1 Evaluación de Progresa a Nivel Estatal: Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión
Susan W. Parker y John Scott
Objetivo
Llevar a cabo una evaluación de los Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión, enfocados a
variables operativas del programa, en especial sobre la participación corresponsable de los beneficiarios
y la entrega de los apoyos monetarios.
Metodología
En esta evaluación utilizaron los indicadores reportados en 1998-2001, en conjunto con indicadores
estatales de otras fuentes, para obtener una evaluación preliminar e indicativa de la operación del
programa a este nivel.
Principales resultados
109
•
En el caso de atención materna, no se observa una relación clara a nivel estatal entre la
proporción de madres embarazadas que reciben suplementos alimentarios y la proporción de
niños con bajo peso al nacer.59
Incluimos también dos resultados en el ámbito educativo los cuales, a pesar de que no presentan la
información desagregada por sexo, implican a las mujeres:
•
Persisten altas tasas de deserción con relación a los promedios estatales, aunque la brecha se
ha cerrado para los ciclos 1998-1999 y 1999-2000. Esto es especialmente preocupante porque
representa uno de los principales problemas que dieron origen y motivaron el diseño del
Progresa.
•
También preocupa un aumento notable en las tasas de repetición de la población beneficiaria
para todos los estados. Esta observación es consistente con la última ENCEL disponible
(noviembre de 2000), que reporta una proporción de niños que han reprobado de 15 por ciento
para los beneficiarios originales del Programa, y 11 por ciento para la población de control
apenas incorporada. Al respecto, la posibilidad de que la reducción en las tasas de deserción se
logre al costo de un aumento en las tasas de reprobación podría explicarse, en parte, por una
baja en la calidad de la oferta educativa por niño atendido, asociada al aumento en la demanda,
pero principalmente por la permanencia en el sistema escolar de niños de bajo potencial
académico que en ausencia del programa hubieran desertado.
Recomendaciones60
•
Ampliar las condiciones de corresponsabilidad educativa del programa a mantener un mínimo en
el desempeño académico, idealmente comprobado por medio de exámenes estandarizados de
aptitudes de lenguaje y matemáticas. Aunque los montos crecientes de las becas por nivel
educativo representan un incentivo para la transición hacia niveles superiores, actualmente la
única condición de rendimiento académico para conservar las becas es no reprobar el mismo año
en dos ocasiones.
•
Debe preocupar la ausencia de una relación clara entre los recursos ejercidos por el Progresa en
becas educativas por estado y la evolución de dos variables directamente pertinentes con este
objetivo reportadas en el censo: la población de 6 a 14 años que no sabe leer y escribir y que no
59
El tema de salud y nutrición es el único en el cual se alude de manera explícita a las mujeres.
60
Si bien en este punto tampoco hay una referencia explícita a las mujeres, se destacan las siguientes recomendaciones en el
rubro educativo, que sin duda alguna las incluye.
110
asiste a la escuela. Es especialmente preocupante observar aumentos en esta última tasa para la
gran mayoría de los estados entre 1995 y 2000. Este es un tema de importancia crítica para el
Programa que deberá ser estudiado a profundidad en el futuro.
1.2.2 Evaluación de los impactos de Progresa sobre los hogares: Encuestas de Evaluación (ENCEL)
Susan W. Parker y John Scott
Objetivo
1) Saber hasta qué punto el grupo control, una vez que es incorporado y que recibe los beneficios del
Progresa, registra los mismos impactos que se observaron en el grupo de tratamiento, cuando éste
comenzó a recibir los apoyos monetarios; 2) utilizar la información de las nuevas rondas de entrevistas
para analizar hasta qué punto es posible evaluar algunos resultados de mediano plazo en los jóvenes
beneficiarios de Progresa. Se evaluó si la presencia de Progresa aumenta la probabilidad de que los
estudiantes continúen en el nivel de educación media superior y si la escolaridad extra que los jóvenes
recibieron como resultado del Progresa se ha traducido en un incremento en la probabilidad de conseguir
mejores empleos, con mejores ingresos; y 3) estudiar la relación que puede existir entre Progresa y
migración (señalan que la información disponible se refiere a un periodo de sólo 3 años, que no permite el
análisis de indicadores de largo plazo).
Metodología
El grupo de tratamiento comenzó a recibir los beneficios del Programa en mayo de 1998, mientras que el
grupo control empezó a recibirlos en enero del 2000. El periodo intermedio constituye el periodo de
estudio. Las encuestas de evaluación que corresponden al periodo de la investigación incluyen la ENCEL
de octubre de 1998, la de mayo de 1999 y la de noviembre de 1999. Estas son las bases de datos que se
utilizaron en las evaluaciones anteriores que realizó el IFPRI. En este trabajo los autores llevaron a cabo
dos nuevos estudios de impacto, incorporando el uso de información que no estaba disponible en las
evaluaciones anteriores. Esta nueva información proviene de dos rondas más de entrevistas a los
hogares que se realizaron después de que el grupo control se incorporó a Progresa, encel de mayo y
noviembre de 2000. Estas dos rondas adicionales representan la primera información disponible sobre
cómo reaccionan los grupos control frente a su incorporación al Programa. Además, permiten contar con
un año adicional de datos para analizar variables cuyos impactos pueden tomar cierto tiempo en
manifestarse.
Principales resultados
Inscripción escolar
111
•
Antes del programa la inscripción escolar de los niños entre 12 y 14 años era cerca de 78%; en
noviembre de 2000 se elevó a 85% para los dos grupos (beneficiarios y control). No obstante, los
resultados son algo menos favorables para las niñas en este grupo de edad.
•
Entre los jóvenes entre 15 y 17 años, el impacto en el grupo control, aunque es menor, es
también sustancial. Mientras que en 1997 sólo 37 por ciento de los niños y 28 por ciento de las
niñas de este grupo de edad se inscribieron en la escuela, en noviembre de 2000, cuando
recibían ya los beneficios de Progresa, se inscribieron 44 por ciento de los niños y 38 por ciento
de las niñas.
Salud
•
Después de que el grupo de control se incorporara a Progresa, el porcentaje de niños enfermos
durante las cuatro semanas anteriores a la entrevista continuó decreciendo. Para este grupo la
caída se presenta a una tasa más rápida, aunque el impacto parece ser muy similar para ambos
grupos. Las mismas tendencias generales son evidentes para los niños y las niñas entre 0 y 2
años, y para los niños y niñas de 3 a 5 años.
Impacto de Progresa en la inscripción a la educación media superior, los ingresos y la migración
•
Durante un periodo de dos años y medio, los niños y las niñas en secundaria que recibieron
becas de Progresa lograron en promedio 0.15 y 0.38 más años de escolaridad, respectivamente,
que los niños y niñas que no recibieron becas. De manera intuitiva, se puede decir que 38% de
las niñas y 15% de los niños beneficiaron tienen un año más de escolaridad como resultado de
recibir becas de Progresa por dos años y medio.
•
Los datos sugieren un pequeño efecto de Progresa sobre la inscripción en la educación media
superior. El porcentaje de niñas inscritas en la educación media superior es ligeramente mayor
en el grupo de tratamiento que en el grupo control.
•
Los autores señalan limitaciones en la información acerca de las razones por las que los jóvenes
de la muestra que utilizaron dejan el hogar. Para esta muestra, casi tres cuartas partes de los
niños reportaron haber dejado el hogar por razones de trabajo, el resto está dividido entre
continuar sus estudios o casarse. Cerca del 40 por ciento de las niñas reportaron haber salido de
su hogar para trabajar y otro 40 por ciento dejó el hogar para casarse. Muy pocas niñas
reportaron que habían dejado el hogar para continuar sus estudios.
Efectos inesperados
112
•
Cuando el grupo de control se incorpora al Programa, no parece haber un incremento
significativo en la inscripción de las niñas de este grupo, así, la brecha entre la inscripción de
ambos grupos continúa hasta finales del 2000. Esto es muy intrigante, dado que los niños en el
grupo control sí incrementaron su inscripción escolar y más aún porque evaluaciones previas
demostraron que los mayores impactos en la inscripción escolar se ha presentado en las niñas.
Reflexiones
•
Los datos muestran un pequeño efecto de Progresa sobre la inscripción en la educación media
superior. Es muy probable, sin embargo, que el efecto de la inscripción en ésta se incremente
con el tiempo. En este sentido, resulta todavía prematuro evaluar en su totalidad el impacto de
Progresa a este nivel.
•
Progresa presenta incentivos potenciales y desincentivos para la migración. Por ejemplo, puede
ser el caso que los hogares tengan menos probabilidad de salir de las localidades donde opera el
Progresa si al salir no pueden continuar recibiendo los beneficios del Programa, a menos de que
vayan a otra localidad donde sí opera. Esto puede tener como efecto que se reduzca la migración
de los hogares que están recibiendo los beneficios de Progresa. Por otra parte, dado que las
mujeres son las que deben recoger los pagos de las transferencias de Progresa o asegurarse de
cumplir con los requerimientos de Progresa, es posible que la migración de los hombres no
necesariamente se vea afectada. La migración de las mujeres, bajo este último razonamiento,
podría reducirse.
•
Los jóvenes que se han beneficiado más del Progresa a través de un incremento en los años de
escolaridad todavía están asistiendo a la escuela y se encuentran fuera del mercado de trabajo.
Para obtener evidencia directa acerca del efecto de la mayor escolaridad sobre su ingreso laboral
se requiere el paso del tiempo.
•
El éxito de Progresa en reducir la pobreza de las generaciones futuras depende en gran medida
de sus efectos sobre el nivel educativo, las oportunidades de empleo y finalmente sobre el
ingreso laboral de los niños y las niñas una vez que hayan terminado la escuela y dejado de
recibir los apoyos de Progresa. Probablemente tome años acumular la evidencia necesaria para
tener certidumbre de si los niños y las niñas que hoy se benefician del Progresa incurrirán en un
riesgo menor de caer en la pobreza cuando sean adultos. El programa es relativamente nuevo,
actualmente está en su 5º año de operación.
113
Recomendaciones
•
Continuar monitoreando la inscripción escolar de las niñas.
1.2.3 Resultados de la evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud
y Alimentación (PROGRESA) semiurbano
Mercedes Gonzáles De la Rocha y Agustín Escobar Latapí61
Objetivo
Conocer los procesos a través de los cuales el Progresa selecciona, incorpora, certifica
corresponsabilidades y da seguimiento a las poblaciones beneficiarias. Esta evaluación permite conocer:
1) cómo y en qué forma el procedimiento de selección por AGEB se adecua a la distribución de los
hogares pobres en una localidad; 2) la participación de los ayuntamientos en el proceso de selección, y si
ésta mejora o empeora la calidad de la selección de los hogares a entrevistar, en términos de su
pobreza; 3) la opinión, los procedimientos usuales y las actitudes de los maestros, médicos, jefas de
hogar beneficiarias y no beneficiarias, padres de familia y funcionarios municipales hacia el programa; 4)
la calidad de la información que fluye hacia los hogares encuestados y hacia los hogares seleccionados;
5) la relación que se entabla entre las unidades de servicio (clínicas y escuela) y las beneficiarias, en
relación con el Progresa; y 6) las diferencias que se producen en cada localidad y la manera en que éstas
se relacionan con la etnicidad, el tamaño y la organización de las familias, y las principales características
de la pobreza y de la estructura del empleo
Metodología
La metodología utilizada es de corte cualitativo. Las técnicas que se aplicaron fueron: observación
participante; grupos de enfoque (con mujeres, hombres, adolescentes y niños), en los que se hizo
coincidir a beneficiarios y no beneficiarios y a jóvenes en la escuela y fuera de ella; entrevistas a
profundidad con informantes cruciales (enlaces municipales, médicos, enfermeras, maestros); entrevistas
semiestructuradas; diario de campo, y estudios de caso.
El estudio abarcó diversas comunidades a lo largo y ancho del país en dos etapas: una piloto, en la que
se probaron los instrumentos, y otra de desarrollo en comunidades de control y tratamiento, que
contempló la aplicación de las técnicas con los instrumentos ya probados. Además, se realizó un breve
estudio especial sobre el uso del suplemento alimenticio en la región noreste del país. Todos los
poblados se seleccionaron de una muestra aleatoria (una submuestra de la muestra aleatoria
seleccionada por el Progresa para la evaluación basal del INSP) con base en las variables de mortalidad,
fecundidad, migración, población indígena y analfabetismo.
114
Principales resultados
Flujo de información
•
Cuando las familias ya han sido seleccionadas se lleva a cabo la asamblea de incorporación. Sin
embargo, como por lo regular la reunión dura cerca de 2 horas y en algunos casos es masiva, las
titulares del Programa no siempre logran comprender de forma cabal sus derechos y
obligaciones, ni el conjunto de sus beneficios.
•
En cuanto a las promotoras, si bien existe en las reglas operativas del Programa en el área rural
un apartado sobre su elección, en lo urbano no se sabe cómo elegirlas ni qué funciones tendrán;
de tal forma que en cada comunidad las eligen de modos diversos y en ocasiones en un número
mayor al necesario.
Instituciones de salud
•
Persiste una actitud de desconocimiento sobre los derechos y obligaciones del personal de las
clínicas en relación con la atención de la gente del Programa, así como los que le puede otorgar
y exigir a las y los beneficiarios, lo que suscita diversos problemas, entre los cuales se encuentra
la colaboración directa de las beneficiarias en la clínica respecto a las faenas, que en algunos
casos siguen imponiéndose como obligatorias.
Instituciones de educación
•
El problema que se encontró en las escuelas es el relativo a la poca información que se posee
sobre lo que implica tener becarios del Progresa. Las escuelas, por su parte, se construyen
expectativas sobre los cambios que esperan por parte de los becarios y de sus familias: que los
padres cooperen para las mejoras de la escuela, por lo menos con las cuotas anuales, o que las
y los niños vayan “más presentables” en cuanto a su ropa, zapatos, compra de uniformes y ropa
para deportes; así como una mejoría en sus calificaciones. Esto se traduce en exigencias más o
menos abiertas para los becarios. Respecto al último punto, las circunstancias de las y los niños
no son siempre favorables a pesar de ser becados: algunos además de estudiar, deben trabajar.
•
Todos los padres y madres entrevistados coinciden en que prefieren que sus hijos estudien para
que logren salir de la pobreza en la que ellos han vivido incluso desde generaciones anteriores,
61
Además participaron como coordinadora de investigación de campo Dolores Marisa Martínez; investigación de campo: Mónica
115
sin embargo, en ocasiones sus condiciones no les permiten brindar a sus hijos esta posibilidad
educativa. Y ante sus circunstancias de pobreza, no pueden dejar de ver en sus hijos a la vez,
una potencial fuerza de trabajo e ingreso económico para la familia.
Mujeres y trabajo: cargas en expansión
•
Se encontró que en estas localidades semi-urbanas la mayoría de los hombres se desempeña
total o parcialmente en la agricultura, que les produce escasos ingresos.
•
En la mayoría de los lugares visitados las actividades laborales que pueden desempeñar las
mujeres son el trabajo doméstico, de empleadas en tiendas o maquiladoras, como vendedoras
y/o productoras de alimentos o artículos de belleza, así como en la elaboración y venta de
artículos diversos. La consecuencia directa es el aumento en la carga de trabajo de las mujeres,
y más aun para quienes han sido beneficiadas con el Progresa y tienen que realizar las faenas en
su comunidad. A lo anterior habría que agregar una carga más: la de las mujeres que son
elegidas promotoras del Progresa.
•
Las características particulares de las zonas semiurbanas crean condiciones difíciles a las
mujeres respecto a la atención de sus trabajos y deberes con el Progresa que no se han tomado
en cuenta en las reglamentaciones. En muchos casos, las familias no fueron censadas (no se les
aplicó el cuestionario de la Encasurb) precisamente porque el ama de la casa –la
trabajadora/madre/esposa- se encontraba en su jornada de trabajo remunerado y el cuestionario
no pudo ser aplicado. En muchos otros casos, una vez ya incorporadas las familias al Progresa,
las mujeres beneficiarias pierden el salario de los días en los que tienen que asistir a las
asambleas y otras reuniones del Progresa.
•
En las zonas semi-urbanas en donde se llevó a cabo el trabajo de campo hay más hogares
encabezados por mujeres que en las comunidades rurales, sea porque hay un índice más alto de
madres solteras, abandonadas o viudas; o porque hay mayor migración temporal o permanente
de sus parejas. Son estas mujeres quienes se hacen cargo de las solicitudes de atención por
parte de la clínica, la escuela y lo concerniente a su condición de beneficiarias, además de u
trabajo regido por un horario y días determinados.
Suplemento alimenticio
Morales T., Juan Manuel Anaya Z., Jesús Alejandro Hernández y Alma Leticia Flores A.
116
•
En general, la papilla es muy valorada en todas las comunidades por el personal de las clínicas e
incluso por la misma población, pues es evidente el impacto en la mejora de la nutrición que
genera en las y los niños, las madres embarazadas, e incluso en gente de la tercera edad.
Promotoras
•
La descripción del cargo de promotoras en el ámbito rural aparece de manera clara en el manual
operativo de Progresa; sin embargo, para las que se eligen en localidades semiurbanas no se
especifica nada. Hay sin embargo una necesidad palpable de las mismas, sobre todo por la
sobrecarga que se origina en los servicios de salud.
•
Durante el periodo de investigación sobre el suplemento alimenticio y en la visita a algunas
comunidades rurales, se encontró que las promotoras que llevan tres años en el cargo voluntario
ya están cansadas. Es previsible que en el ámbito semiurbano, donde muchas mujeres están
incorporadas al mercado de trabajo, ocurrirá otro tanto pues además de esto se hacen cargo de
las labores del hogar, los deberes que les impone el Progresa y las actividades de promotoras
(cuando es el caso).
Reflexiones
•
La diversidad que es posible encontrar en las formas familiares en México –y particularmente la
mayor presencia de hogares de jefatura femenina en las zonas semi-urbanas recientemente
adoptadas por el PROGRESA- es un aspecto de mucha importancia (y no simplemente un detalle
etnográfico) que tiene implicaciones profundas en el bienestar de la población y en la eficacia del
Programa.
Recomendaciones
•
Se recomienda instrumentar en las instituciones participantes del Progresa protocolos que
permitan identificar a las titulares que trabajan, de tal modo que no se les exente de sus
obligaciones, sino que como una consideración especial se adecuen éstas a sus tiempos
laborales, pues de lo contrario muchas de ellas afectarán de modo real su ya de por sí mínimo
familiar.
•
Es importante que el programa establezca en forma clara la figura de promotora: la forma de
elección, sus funciones y a cuántas beneficiarias representará en las localidades semiurbanas y
urbanas. Con esto es posible evitar la discrecionalidad y los efectos que ésta genere entre las
familias beneficiarias
117
1.3 Evaluaciones de impacto 2002
En 2002, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) coordinó cinco estudios de evaluación del
Programa. Por su parte, el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social
(CIESAS), realizó dos documentos con los resultados de la evaluación cualitativa. Estas evaluaciones
fueron publicadas en 200362. De las siete evaluaciones realizadas, solamente en una no se identificaron
cuestiones relevantes a los fines de este estudio.63 En el Cuadro 11 se muestran los temas y subtemas
identificados en cada estudio en los cuales se alude a las mujeres beneficiarias, a los hombres o a
cuestiones de género.
1.3.1 Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud
en el medio rural
Sergio Bautista, Sebastián Martínez, Stefano Bertozzi y Paul Gertler
Objetivo
Evaluar el impacto que el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tuvo sobre la utilización de
servicios básicos de salud de 1996 a 2002 en las clínicas de primer nivel de atención del Programa
IMSS-
Oportunidades por parte de los hogares beneficiarios del medio rural. Se analiza el impacto sobre la
demanda de consultas totales y de forma independiente sobre la demanda de consultas de nutrición,
planificación familiar y de atención prenatal. Además se muestran los resultados de la implementación de
Oportunidades en la proporción de consultas preventivas sobre el total de consultas; en la proporción de
consultas a niños con desnutrición severa sobre el total de consultas de nutrición y en la proporción de
primeras consultas de atención prenatal en el primer trimestre de embarazo sobre el total de primeras
consultas de atención prenatal.
Metodología
Este análisis se beneficia del diseño aleatorizado y controlado bajo el cual se realizó. En 1998, 506 de las
50,000 localidades donde operaba Progresa se asignaron en dos grupos: uno de control y otro de
tratamiento. Los hogares elegibles (hogares pobres) que habitan en las localidades en tratamiento fueron
incorporados inmediatamente al Programa, mientras que los hogares elegibles de las localidades en
62
El volumen a que nos referimos incluyó el estudio de Seguimiento de Impacto 2001-2002 de la evaluación cualitativa. No
obstante, en el presente documento también se reseña la publicación titulada “Documento final de diagnóstico cualitativo de
hogares semiurbanos. Localidades de 2500 a 50,000 habitantes 2001”, tomada de la página web del Programa
(www.oportunidades.gob.mx).
63
Nos referimos al estudio “Evaluación de la identificación de familias beneficiarias en el medio urbano”, realizado por Juan Pablo
Gutiérrez, Stefano Bertozzi y Paul Gertler. La única alusión en el documento es la que señala lo siguiente: “De las características
del jefe(a) del hogar, la edad no resulta significativa en ninguna de las estimaciones. El sexo del jefe(a) de familia es significativo al
95% para las localidades incorporadas en módulos (las del 2002), y con el signo positivo esperado. Es decir, el porcentaje de
identificación de hogares se incrementó en las localidades del 2002 en aquéllas en donde había un porcentaje mayor de jefe(a)s de
hogar mujer en casi un 0.82 puntos porcentuales por cada punto porcentual más de mujeres jefas de hogar. Esta variable no fue
significativa para las localidades del 2001.”
118
comparación se incorporaron a inicios del año 2000. Gracias a este diseño, se puede contar con clínicas
que se han incorporado al Programa en distintos momentos y así tener grupos de comparación sobre el
impacto del mismo. Para recibir los apoyos monetarios del programa, los miembros de los hogares
beneficiarios deben acudir a consulta en los centros de salud adscritos, motivo por el cual se podría
observar un incremento en las consultas de las clínicas públicas por parte de las familias beneficiarias del
programa.
Principales resultados
Consultas de planificación familiar y de atención prenatal
•
No se encontraron diferencias en los efectos positivos estadísticamente significativos sobre la
utilización de consultas de planificación familiar en clínicas beneficiarias. Esto puede deberse en
buena medida a que el Sector Salud en general ha puesto atención a este tema y se observa una
mejora tanto en clínicas beneficiarias como en clínicas no beneficiarias. En cuanto a la proporción
de las primeras consultas de atención prenatal en el primer trimestre del embarazo, no se
encontraron diferencias significativas entre los tres grupos de clínicas analizados ni un aumento
importante en general en esta proporción.
1.3.2 Evaluación del impacto de Oportunidades sobre la inscripción escolar:
primaria, secundaria y media superior
Susan W. Parker64
Objetivo
Evaluar el impacto de Oportunidades en la inscripción a escuelas de nivel primaria, secundaria y media
superior en zonas rurales, semi-urbanas y urbanas.
Metodología
El análisis empírico utiliza información sobre la matrícula así como otras características de todas las
escuelas del país del ciclo escolar 1995-1996 al ciclo 2001-2002. Usando estimadores en dobles
diferencias, se estima el impacto de Oportunidades en la inscripción a la escuela comparando la
tendencia de crecimiento en escuelas con y sin Oportunidades a lo largo del tiempo.
El estudio es novedoso porque provee las primeras estimaciones del impacto del programa en la
inscripción escolar en zonas semi-urbanas y urbanas y también el impacto en escuelas de nivel medio
64
Colaboraron con ella Emilio Gutiérrez y Beatriz Straffon.
119
superior. Se trata de un estudio que calcula impactos representativos a nivel nacional, es decir, en todos
los lugares del país en que el Programa ha sido implementado, además de que extiende los resultados
de estudios anteriores hasta el ciclo escolar 2001-2002.
Principales resultados
•
Los resultados obtenidos para las escuelas de nivel primaria son parecidos a los que se
obtuvieron en estudios anteriores. En general, se observa que no hay impacto del programa, ni
en zonas rurales ni urbanas, en la inscripción a primaria. Esto se debe en gran medida a que el
porcentaje de cobertura a nivel primaria en México, incluso en zonas rurales, es superior al 90
por ciento, por lo que el programa no podría incrementar la matrícula considerablemente.
•
A nivel de secundaria, en las zonas rurales, se comprueban aumentos importantes en la
matrícula de las escuelas Oportunidades frente a las no Oportunidades a partir de que se
comenzó a implementar el programa. Los impactos crecen en el tiempo para, en 2001, alcanzar
un aumento en la matrícula asociado a Oportunidades del 23.2 por ciento (correspondiente a 179
mil estudiantes adicionales), y considerablemente más alto para las niñas que para los niños: la
inscripción de las niñas a primero de secundaria aumentó en un 28.7 por ciento y la de los niños
aumentó en un 15.7 por ciento.
•
Para las secundarias en zonas semi-urbanas, los aumentos se dan principalmente en la matrícula
femenina y son de alrededor del 10 por ciento para todos los niveles de secundaria. Para las
secundarias en zonas urbanas, no se observan impactos significativos de Oportunidades en la
inscripción a la escuela, tal vez debido al reducido tamaño del programa en estas zonas hasta el
2001.
•
Para las escuelas de nivel medio superior, los impactos en zonas rurales se dan principalmente
en el primer grado, lo cual no es sorprendente dado que se trata del primer año en que el
programa se implementa a este nivel, y son del 35.7 por ciento para hombres y 40.1 por ciento
para mujeres (representando un aumento de casi 27 mil alumnos en total). En las escuelas de
nivel medio superior urbanas y semi-urbanas, los impactos más importantes son de nuevo para el
primer grado de estudios a este nivel. La matrícula femenina experimentó un incremento del 8 por
ciento y la masculina del 4.9 por ciento asociado al programa Oportunidades (más de 30 mil
alumnos adicionales en total debido al impacto del programa).
•
En su conjunto, los incrementos en la matrícula sugieren que Oportunidades está aumentando
fuertemente los niveles de escolaridad en su población beneficiaria. Además, estos resultados
120
sugieren que los impactos de Oportunidades no son temporales, los resultados indican que la
inscripción en la escuela es permanentemente mayor debido al programa.
•
A pesar de que los resultados deben ser considerados como preliminares, Oportunidades parece
tener un efecto en reducir tanto el abandono escolar como la reprobación, principalmente en
tercero y cuarto de Primaria y con mayor fuerza para las niñas. Para el año 2000, alrededor del
14 por ciento de los niños y el 17.9 por ciento de las niñas que abandonaban el tercer grado de
primaria dejan de hacerlo como resultado de Oportunidades, y alrededor del 16.5 por ciento de
las niñas que antes abandonaban cuarto de primaria dejan de hacerlo también a raíz del
programa.
•
En cuanto a reprobación, más del 3.8 por ciento de los niños y 8.4 por ciento de las niñas que
reprobarían tercero de primaria dejan de hacerlo como resultado de Oportunidades, y el 6.5 por
ciento de las niñas en cuarto de Primaria que reprobarían dejan de hacerlo también como
resultado del programa. Estos últimos resultados nos permiten concluir que el programa parece
estar teniendo un efecto importante sobre el abandono y reprobación a nivel primaria, por lo
menos en zonas rurales.
Reflexiones
•
Como se ha mostrado en estudios previos, el impacto de Oportunidades para las mujeres sigue
siendo mucho más grande que para los hombres. Esto parece también suceder en las zonas
urbanas, donde la brecha educativa por género es menor. Si bien es importante buscar la
igualdad en la educación por género entre la juventud mexicana, creemos que es importante
asegurar que Oportunidades no esté favoreciendo el que se revierta la brecha por género en este
sentido. Una brecha que ponga a las niñas en ventaja no es ideal, como ha sido el caso de otras
naciones latinoamericanas.
•
En el caso de las zonas rurales, si las tendencias observadas en los impactos a nivel secundaria
se hubieran mantenido para las escuelas de nivel medio superior, y considerando que las becas
a este último nivel siguen siendo mayores para las mujeres que para los hombres, el impacto del
programa debería ser mucho mayor para las mujeres que para los hombres. No obstante, se
piensa que estos resultados pueden reflejar el hecho de que los jóvenes en zonas rurales deben
recorrer distancias muy largas desde su hogar para asistir a una escuela de nivel medio superior,
dado que, en zonas rurales, muy pocas comunidades cuentan con escuelas a este nivel.
Asimismo, es posible que los padres sean más renuentes a enviar a las mujeres a la escuela si la
distancia entre ésta y el hogar es muy grande. En un estudio anterior a éste (Coady y Parker,
121
2001), se encontró que la variable que mide la distancia entre el hogar y la escuela es un fuerte
determinante de la decisión de los padres en inscribir o no a sus hijos a la secundaria y el efecto
negativo de la distancia en la inscripción era mucho mayor para niñas que para niños. Este
problema podría también estar presente para las escuelas de nivel medio superior.
Recomendaciones65
•
Se recomiendan estudios adicionales en el futuro para seguir profundizando en los impactos
posibles de Oportunidades sobre abandono y reprobación.
•
En zonas rurales los efectos en el segundo y tercer grado de educación media superior no son
significativos, lo cual implica que todavía Oportunidades no ha tenido efecto en aumentar la
inscripción en estos grados. Sería importante seguir monitoreando los siguientes años para
observar la permanencia de los efectos, por ejemplo, si el aumento fuerte que se observó en el
primer grado de la educación media superior continuará para el segundo y tercer grados y si se
repetirán los impactos para el primer grado.
1.3.3 Análisis sobre el cambio en variables demográficas y económicas de los hogares
beneficiarios del Programa OPORTUNIDADES 1997-2002
Luis N. Ruvalcaba Peñafiel y Graciela Teruel Belismelis
Objetivo
Analizar el cambio en variables socioeconómicas y demográficas de los hogares beneficiarios del
programa Oportunidades durante el periodo 1997-2002, que permita conocer qué hogares —y sus
características— deberá salir del esquema actual de apoyos por medio de la aplicación del proceso de
recertificación.
Metodología
Este análisis utiliza la información socioeconómica y demográfica de hogares beneficiarios proveniente de
las Encuestas de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) y de las Encuestas de
Características de Recertificación de los Hogares (ENCRECEH). Las ENCASEH fueron levantadas en
diversas etapas. La primera, que aquí se denomina periodo base, abarca los años en que se fueron
incorporando al Programa los hogares entrevistados (1997, 1998 y 1999). Posteriormente, en una
segunda etapa como parte del proceso de recertificación, se re-contactó a los hogares beneficiarios y se
les aplicó de nueva cuenta un cuestionario (ENCRECEH), similar a la ENCASEH. Esta segunda etapa de
65
Si bien estas recomendaciones no aluden explícitamente a mujeres y/o hombres, se incluyen por considerar que son importantes
para ambos sexos.
122
recolección de información, que denominan levantamiento de recertificación (panel), tuvo lugar durante
los años 2000, 2001 y 2002.
Principales resultados
Análisis a nivel individual
•
Para el análisis de escolaridad se construyen dos subgrupos de edad, a partir del grupo de
interés (7-17): primero, los niños de 7 a 12 años en base y, segundo, los jóvenes de 13 a 17. El
aumento en los años de escolaridad de este grupo de individuos (7-17 años) es de poco más de
dos años en promedio (2.017 años). Separando por grupos de edad es claro que la diferencia es
menor para los individuos de 13-17 (1.177 años) que para el grupo 7-12 (2.209 años). Esta
diferencia es estadísticamente significativa.
•
Al distinguir entre sexos, para el grupo 7-12 aumentan más los años de escolaridad de hombres
(2.193 años) y mujeres (2.225 años), que para el grupo 13-17, (hombres 1.198) y (mujeres
1.156). Estos resultados reflejan que el Programa efectivamente está teniendo un impacto al
promover la asistencia escolar y la acumulación de capital humano, especialmente en el grupo
con edades de 7 a 12. La asistencia en primaria es casi universal, y el Programa está sirviendo
como impulsor para que niños continúen hacia la secundaria (diferencia en la edad de los niños
pequeños), mientras que el impacto sobre los jóvenes (13-17) es positivo pero menor hacia la
transición a preparatoria.
•
En cuanto a la condición de trabajo de los individuos se tiene que en todos los casos la
proporción de individuos que trabajan aumentó mucho más para el grupo de edad 13-17; así se
observa que este grupo sin distinción entre sexos cambió en poco más de 20.6 puntos
porcentuales, mientras que el cambio de la muestra en su totalidad fue de apenas 5.3 puntos, es
decir un cambio aproximadamente cuatro veces menor. Este resultado se repite cuando sólo se
observa el grupo de hombres; en su conjunto los hombres vieron incrementada la proporción de
individuos que trabajan en 6.3 puntos, en tanto que el grupo de 13-17 en 29.6 puntos
porcentuales, o sea casi cinco veces mayor. Estos resultados son intuitivamente congruentes ya
que son pocos los jóvenes al salir de secundaria ingresan a la educación media superior.
•
Para las mujeres, la magnitud de las diferencias es más pequeña, pero se aprecia que el grupo
de 13-17 experimenta un cambio de 9.3 en la proporción de mujeres que trabajan, mientras el
conjunto de todas las mujeres uno de 4 puntos, el cual es algo menos que la mitad del primero.
Después del grupo de 13-17, es el grupo de 18-24 años el que mayores incrementos presenta en
123
la proporción de individuos que trabajan, y esto sucede para todos en conjunto y distinguiendo
entre sexos.
•
Comparando por géneros (sic), es claro que la proporción de hombres que trabajan aumenta más
en promedio que la proporción de mujeres. Esto es cierto cuando se consideran los grupos en
conjunto (7.1 y 4.5 puntos porcentuales respectivamente) y separando en grupos de edad, siendo
el grupo 13-17 para el que se observa la mayor diferencia entre hombres (29 puntos) y mujeres
(10.1 puntos). La única excepción a esto se presenta en el grupo de 25-65 años, el aumento en la
proporción de mujeres que trabajan (5.2 puntos) es poco más del doble (2.4 veces) que el
incremento en la proporción de hombres (2.2 puntos). Otro resultado interesante es el de las
mujeres de 8-12 años quienes, contrario a lo observado en los demás casos, ven disminuida -no
aumentada- en promedio la proporción de quienes trabajan (1.8 puntos porcentuales), lo cual
indicaría que estos niños, beneficiarios del Programa, dejaron de trabajar.
•
En síntesis, los individuos en edad de asistir a primaria y secundaria están viendo aumentados
sus años de escolaridad. A excepción del grupo de mujeres de 8 a 12 años en base, los
individuos en promedio están participando más en el mercado laboral, lo cual no implica que
hayan aumentado las horas trabajadas, solamente que individuos que antes no trabajaban lo
empezaron a hacer durante el periodo de referencia. Asimismo se presentan aumentos promedio
importantes en el ingreso laboral mensual, especialmente para el grupo 13-17.
Reflexiones
•
Al comparar entre géneros (sic) la diferencia promedio en años de escolaridad es
estadísticamente igual (al 95 por ciento de confianza) para ambos sexos, inclusive para el grupo
de niños mayores. Este resultado es interesante ya que el Programa diferencia el monto de la
beca otorgada por sexo, ofreciendo un estímulo mayor a las niñas para incentivar su asistencia
escolar. Estos resultados indican la pertinencia de revisar el impacto de montos diferenciados
sobre los años de escolaridad, probablemente a través de llevar a cabo evaluaciones piloto de
tipo experimental.
•
Los aumentos en la proporción de hombres y mujeres que trabajan se pueden deber a que
terminan el nivel de estudios deseado; abandonan la escuela para trabajar, interrumpiendo su
asistencia escolar; o se incorporan al mercado laboral mientras continúan sus estudios, ya que no
se puede distinguir entre estas razones, estos resultados no pueden asociarse directamente a
cambios en el bienestar. Lo que sí resalta es que las niñas de 8 a 12 claramente están dejando
124
de trabajar (variación de 1.8 puntos porcentuales), siendo este grupo de edad para el que la
escolaridad aumenta en mayor medida (2.439 años).
1.3.4
Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa
Oportunidades a las Reglas de Operación
Bernardo Hernández, José E. Urquieta, Fernando Meneses, Mary Carmen Baltazar y Mauricio Hernández
Objetivo
Evaluar el cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del programa Oportunidades a las Reglas de
Operación del mismo, mediante un análisis de los indicadores de seguimiento, evaluación y gestión que
Oportunidades recaba regularmente en las localidades donde opera, además de verificar el apego a las
Reglas de Operación vigentes en una muestra de beneficiarios.
Metodología
En este trabajo se realizaron tres análisis específicos: 1) análisis de tendencias en los indicadores de
operación del programa, así como del presupuesto programado y emitido por Oportunidades de enero del
2001 a octubre del 2002; 2) cambios a las Reglas de Operación del programa 2001-2002, e implicaciones
de dichos cambios; y 3) prueba piloto de una evaluación en campo, con el fin de verificar el apego a las
Reglas de Operación del programa.
Principales resultados
Resultados de los indicadores de salud, nutrición y educación
•
El porcentaje de niños menores de 2 años y de 2 a 4 años que están en control nutricional ha
aumentado a lo largo del mismo periodo en un 4.5% y 5.3%, respectivamente. La misma
tendencia creciente se encuentra en la mujeres embarazadas en control prenatal, la cual registró
un incremento del 4.8%.
•
En cuanto a la cobertura de la atención prenatal, en promedio para el periodo comprendido de
enero 2001 a octubre 2002, los estados de Tabasco y de México arrojaron los mejores
resultados, con casi el 100% para ambos estados de mujeres embarazadas atendidas, mientras
que Oaxaca y Veracruz registraron los más bajos niveles de cobertura, con 84% y 89%, siendo el
promedio nacional 97%.
•
En relación a la dotación de suplemento a mujeres embarazadas en control prenatal, en
promedio para el periodo de estudio, los estados de Nayarit y Colima tuvieron el mejor
desempeño en este rubro con 99% y 97% respectivamente, mientras que los estados de Tabasco
125
y Campeche tuvieron los más bajos porcentajes, con 69% y 67% de cobertura, siendo el
promedio nacional de 83%.. Se encontró en la mayoría de los estados, un mínimo de cobertura
de 67% en la dotación del suplemento alimenticio a los grupos de población objetivos.
•
En cuanto al porcentaje de niños con bajo peso al nacer de mujeres beneficiarias por el programa
y con atención institucional, en promedio para el periodo de estudio, los estados de Baja
California con 10.4% y Nuevo León con 5.54% registraron los porcentajes más altos, con media
nacional de 3.4%. El estado de Colima es el que muestra una mayor asociación positiva entre la
dotación de suplemento a mujeres embarazadas y el porcentaje de niños con bajo peso al nacer.
El comportamiento de este indicador fluctúa de manera importante a largo del periodo de estudio,
en principio se registra un aumento durante el primer semestre de ambos años (enero-julio 2001
y enero-mayo 2002), llegando a registrar un promedio nacional de casi 4%; posteriormente,
muestra una disminución a través del segundo semestre, llegando a registrar 2.67% en el
bimestre septiembre-octubre 2002.
•
A nivel nacional, el comportamiento promedio de la proporción de menores de dos años y
mujeres embarazadas que recibieron suplemento alimenticio, registró una mejoría significativa a
lo largo del periodo de estudio. En enero del 2001, la cobertura porcentual en estos dos grupos
de interés fue de 52% y 65% respectivamente, mientras que en octubre del 2002 llegó a 77% y
85%. Lo que indica que el Programa no sólo ha aumentado el padrón de sus beneficiarios en
este lapso, sino también la calidad en su cobertura.
•
En cuanto a la inscripción a los tres niveles educativos atendidos por Oportunidades, el
incremento porcentual promedio, a nivel nacional, de becarios inscritos en primaria fue de 60%
en el ciclo escolar 2002-2003, en relación al ciclo anterior. En la educación secundaria, el
incremento promedio de becarios inscritos, a nivel nacional, en el ciclo 2002-2003 respecto del
ciclo anterior fue de 63%. En lo referente al nivel medio superior, el incremento promedio a nivel
nacional, de becarios inscritos fue de 102%.
•
Los lndicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión de Oportunidades revelan que la eficiencia
terminal promedio66 de los niños beneficiarios por el Programa, para todos los grados de estudio
que componen el nivel de educación primaria, fue de 93.7% para niños y 95% para niñas en el
ciclo escolar 2001-2002.
66
Los autores consideran como eficiencia terminal por grado de estudio, a la proporción de niños y niñas que concluyeron el ciclo
escolar en determinado grado de estudio, respecto al número de becarios que iniciaron el ciclo escolar en ese mismo grado. Se
promedió, tanto el nivel primaria y secundaria, la eficiencia terminal de los grados de estudio que componen cada nivel, en el caso
del nivel de educación primaria se consideró de tercero a sexto grado, y en el nivel de educación secundaria se consideraron los
tres grados que lo componen.
126
•
La eficiencia terminal promedio de los becarios de Oportunidades, para los tres grados de estudio
que componen el nivel de educación secundaria, fue de 89% para niños y 91 % para niñas en el
ciclo escolar 2001-2002.
•
En cuanto al nivel de absorción en el nivel de educación media superior, en promedio, los
jóvenes becarios de Oportunidades registraron un aumento en la absorción en este nivel
educativo del 6.3% en el ciclo escolar 2002-2003 con relación al ciclo anterior, notoriamente
mayor al reportado por la SEP en este periodo, que fue de -1.2%. Se destaca que los estados de
Colima y Baja California Sur hayan tenido una notable mejoría en la absorción de las mujeres al
nivel medio superior, alcanzando un incremento porcentual de 22% y 18%, respectivamente. Por
otro lado, Baja California, con una diferencia porcentual en el nivel de absorción de -16% en
hombres y -1% en mujeres en el ciclo escolar 2002-2003, registró el mayor retroceso en este
indicador a nivel nacional.
•
En promedio, el porcentaje de becarios hombres de entre 8 a 17 años con respecto al total de
hombres del mismo grupo etáreo del padrón activo de Oportunidades, registró una ligera
disminución, pasando del 62.8% al inicio del ciclo escolar 2001-2002 a 62% en el ciclo 20022003. Este mismo comportamiento, para los mismos ciclos escolares, se registró también en las
mujeres del mismo grupo etáreo, con 63.1% y 62%. A pesar de no haber una diferencia
significativa entre ambos ciclos escolares, los resultados sugieren que aún existe un importante
número de niños y jóvenes, hijos de familias beneficiarias, que pudiendo estudiar la educación
básica, no lo hacen.
Análisis de Reglas de Operación
•
Las Reglas de Operación 2002 proponen la creación de Comités de Promoción Comunitaria, en
sustitución de las promotoras comunitarias.
•
También se realizó una prueba piloto en tres comunidades del país para evaluar en campo el
apego a las Reglas de Operación del Programa. Entre los principales resultados de la prueba
piloto se encontró que, en general, las titulares de Oportunidades de las tres localidades visitadas
tienen conocimiento de las actividades del Programa y sus corresponsabilidades. Además, las
titulares conocen el procedimiento de desinfección del agua y la mayoría sabe que a las
embarazadas, recién nacidos y niños menores de cinco años se les otorga consulta médica. La
problemática más sentida en las tres localidades, expresada por las mujeres encuestadas, fue la
falta de medicamentos en las unidades de salud.
127
Recomendaciones67
•
Los resultados sugieren que los incentivos a la educación en las familias beneficiarias están
funcionando adecuadamente. No obstante, es necesario reforzar los esquemas de apoyo
educativo, con el fin de mejorar la proporción de becarios de entre 8 y 20 años de edad, con
respecto al total de niños y jóvenes listados en el padrón activo.
•
Revisar los procesos de control nutricional de los niños menores de 5 años, con el fin de que este
indicador no decline en los meses donde hay vacaciones escolares.
•
Revisar los mecanismos de dotación del suplemento entre las diversas poblaciones objetivo al
interior de los estados, principalmente en aquellos que tienen una mayor brecha de mortalidad
infantil. Asimismo, se recomienda revisar los criterios de asignación del suplemento entre las
entidades federativas, con el fin de evitar sobredotación de suplemento en algunos estados y
subdotación en otros.
•
Evaluar el efecto de las pláticas educativas en salud, en el comportamiento, conocimiento y
prácticas de la población a la cual están dirigidas y su impacto en su estado de salud.
•
Determinar a nivel jurisdiccional y estatal las posibles causas que subyacen en el incumplimiento
satisfactorio de los esquemas de seguimiento nutricional a los niños menores de 5 años y la
dotación del suplemento alimenticio a los niños, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.
•
Indagar las causas que están originando que los jóvenes becarios de algunos estados no se
estén inscribiendo a la secundaria y nivel medio superior, una vez terminado el nivel educativo
inmediato anterior.
•
Analizar el impacto sobre la probabilidad de inscribir a los hijos a la escuela, de la percepción de
los hogares sobre los retornos a la educación de sus hijos, sobre todo en áreas donde el
programa lleva más tiempo.
1.3.5 Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de
2 500 a 50 000 habitantes, 2001. Evaluación Progresa/Oportunidades
67
Se presentan estas recomendaciones porque incluyen de manera implícita a las mujeres o a ambos sexos.
128
Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha68
Objetivos
Establecer, de manera cualitativa, el estado y las formas de organización de las comunidades, de los
hogares y de las principales instancias de servicios antes de recibir las transferencias monetarias del
programa, así como caracterizar el proceso de interacción entre todos los anteriores actores y el
programa Progresa–Oportunidades en el momento de su incorporación. Éste constituye un estudio
diagnóstico que, según los autores, proporcionará la base para analizar los cambios que se generen a
raíz del inicio del programa en estas localidades.69
Metodología
Se utilizaron técnicas cualitativas. La información proviene de: 1) entrevistas estructuradas con
informantes claves, 2) estudios de caso de hogares, 3) grupos de enfoque, 4) entrevistas espontáneas,
no estructuradas y ocasionales. La información fue recopilada durante el trabajo de campo realizado
entre octubre y diciembre de 2001 en localidades semiurbanas de distintos estados del país.70 Los temas
básicos del estudio fueron: condiciones de la localidad; condiciones de los hogares; condiciones del
intercambio social; servicios de educación; servicios de salud; otros programas sociales; y el proceso de
incorporación al entonces Progresa.
Principales resultados
Vivienda
•
En lo correspondiente a la vivienda, en todas las localidades estudiadas se encontró que las
viviendas son sumamente precarias. La falta de servicios públicos, hace más difícil la vida
cotidiana y el trabajo doméstico que las mujeres realizan como parte de sus labores
reproductivas. Muchas de las viviendas visitadas no cuentan con agua, drenaje y luz.
Trabajo
68
Coordinadora de investigación de campo: Dolores M. Martínez; Investigación de campo: Juan M. Anaya, Cecilia Escobedo, Alma
L. Flores, Jesús A. Hernández, Mónica Morales y Diana E. Serrano. Sistematización de la información: Dolores M. Martínez, Manuel
Triano, Paloma Paredes y Paloma Villagómez.
69
El documento señala que se prepara un segundo periodo de estudio en estas comunidades cuyos resultados serán presentados
al finalizar el año 2002.
70
Amatlán de Cañas, Nayarit; Arteaga, Michoacán; Basconcobe, Sonora; Ébano, San Luis Potosí; El Sauzal, Baja California;
Hostotipaquillo, Jalisco; La Ribera, Jalisco; La Ventosa, Oaxaca; y Tatahuicapan, Veracruz.
129
•
Las mujeres de las localidades estudiadas están activamente involucradas en el trabajo
asalariado. Existe un patrón de intensa participación femenina en este rubro. En general, las
mujeres generan este tipo de ingresos a pesar de las opiniones negativas, sobre todo de los
hombres. Se encontraron motivaciones domésticas como motores de empuje del trabajo de las
mujeres. Por ejemplo, contar con dinero para los hijos parece ser el factor que lleva a muchas a
buscar un empleo o a dedicarse a una actividad que les genere ingresos.
•
La carga de trabajo reproductivo (los quehaceres de la casa y el cuidado de los hijos) recae
principalmente en las mujeres, aunada a las agotadoras jornadas laborales cuando contribuyen a
sostener la economía familiar. En muy pocos casos se observó que la carga doméstica fuera un
factor inhibidor del trabajo femenino a cambio de salario. En casi todas las localidades, las
mujeres participan muy activamente en la obtención de ingresos, aunque muy bajos, a pesar de
que el trabajo doméstico sigue siendo considerado como un asunto femenino.
•
Los hombres enfrentan mercados laborales muy deteriorados. La baja escolaridad de algunos
hombres, incluso de los jóvenes, se asocia al trabajo como jornaleros agrícolas. Los hombres de
todas las localidades estudiadas encuentran muchas dificultades para mantenerse en su papel de
proveedores principales.
Relaciones y organización doméstica
•
Las estructuras domésticas nucleares están asociadas a la permanencia de las mujeres en su
papel de amas de casa y son las estructuras extensas las más conducentes al trabajo de las
mujeres/madres. En la mayoría de los casos de hogares nucleares en donde la mujer/madre se
desempeña como trabajadora se encontró que el hogar es monoparental de jefatura femenina,
cuya mujer/jefa desempeña un trabajo asalariado. Las formas no tradicionales, entonces, son las
que están detrás de la participación femenina en el mercado de trabajo.
•
La mayoría de los hogares Progresa son hogares de estructura nuclear tradicional (pareja y
descendientes), en donde la madre se dedica a las labores domésticas. En cambio, entre los
hogares no Progresa se encontró mucha mayor presencia de trabajo femenino asalariado y
formas diversas de estructura doméstica (hogares monoparentales, hogares de jefatura femenina
y hogares extensos).
•
Con la información de este estudio, se sugiere que los hogares no nucleares y con
mujeres/madres trabajadoras tuvieron menos posibilidad de ser incluidos en el programa
130
Oportunidades: el trabajo femenino actúa como un factor inhibidor y la presencia de niños es
menor en este tipo de hogares.
•
En general, la supervivencia de las familias de las localidades del estudio se consigue a través de
las aportaciones de varios miembros del hogar, en las cuales las contribuciones femeninas y las
de otros trabajadores “secundarios”, como los niños son importantes.
•
En muchas ocasiones, las hijas que trabajan se encargan de cubrir los materiales y
requerimientos escolares de sus hermanos, además de contribuir para el consumo cotidiano.
•
Para que el dinero les alcance a estas familias “mas o menos para vivir”, las mujeres tienen que
poner en marcha mecanismos de compra descritos como “buscar barato”, “estirar el dinero”, y
restringir el consumo.
•
Al parecer, a pesar del cambio de selección, ha subsistido un sesgo en contra de la inclusión de
hogares encabezados por mujeres o donde la mujer trabaja jornadas completas. Este problema
también fue encontrado en las localidades rurales estudiadas en el año 2000.
Examen de cáncer cérvico-uterino
•
Se descubrió una población más acostumbrada a los exámenes de cáncer cérvico-uterino.
Ausentismo escolar
•
Se encontró que el trabajo jornalero produce ausentismo debido a que los padres salen de sus
hogares por meses a otras regiones del país y dejan a los hijos e hijas mayores como
responsables de la familia. Por otro lado, hay casos en que los padres se llevan a sus hijos a la
milpa muy seguido, así como también se encuentra la migración jornalera familiar a otros estados
de la república desde los 10 años de edad.
•
La principal causa de las ausencias ocasionales de los alumnos es la falta de desayuno, de ropa
y zapatos y de útiles. Muchas madres no mandan a sus hijos a la escuela cuando no tienen
alimentos para el desayuno. Los hijos no quieren ir cuando no tienen zapatos o ropa limpia.
La Incorporación al Progresa
131
•
El nombramiento de promotoras o vocales de salud y educación había sido realizado en casi
todas las localidades. En general el proceso fue el correcto, y se había elegido a personas con
alguna experiencia en salud, o a otras particularmente comprometidas con la comunidad.
Reflexiones
•
El análisis condujo a concluir que las relaciones domésticas y familiares son uno de los más
importantes recursos de los hogares estudiados. Los nexos cotidianos construidos sobre vínculos
de parentesco, amistad, compadrazgo y vecinales son un espacio vital y dinámico de la
supervivencia de las familias de este estudio. La administración de los recursos económicos (los
ingresos monetarios) tienen una fuerte base social sin la cual es imposible entender cómo se
subsiste en los contextos de pobreza que hemos estudiado. Los grupos domésticos son los
escenarios de arreglos complejos de colaboración (más o menos intensos y colectivistas) y
contribución económica donde las mujeres madres siguen fungiendo como los ejes, las
encargadas de los procesos de centralización de ingresos para su distribución posterior. Es en
los hogares en donde, con una base social, se edifican las estrategias de usos de recursos para
sobrevivir.
•
La subsistencia de un sesgo en contra de la inclusión de hogares encabezados por mujeres o
donde la mujer trabaja jornada completa, es un problema que parece ser producto de la ausencia
de la mujer en el momento de la encuesta, y de que no se hizo un esfuerzo por visitar a estos
hogares fuera de las horas de trabajo. La situación es digna de preocupación si se considera que
además dichos hogares con frecuencia tienen hijos pequeños, y su inclusión en el programa
podría disminuir sustancialmente su vulnerabilidad y mejorar su alimentación. Aunque la literatura
encuentra que en estos hogares se dedica una mayor proporción del gasto total a la alimentación
y la educación, también muestra que sus ingresos per capita son menores que los de los hogares
biparentales.
•
Respecto al examen del cáncer cervicouterino, llama la atención que la familiaridad y la práctica
del mismo no coinciden con las comunidades de mayores ingresos o educación. Parece ser que
la insistencia, la difusión de las muertes por esta causa, y la práctica respetuosa del examen son
básicas para lograr altas tasas de éxito. Pero milita en contra que, varias comunidades, nunca se
les ha entregado resultados a las mujeres examinadas. Es necesario hacerlo para evitar que las
mujeres se angustien.
Recomendaciones
132
•
Se recomienda fomentar la obtención de información sobre los hogares encabezados por
mujeres para permitir su inclusión en el futuro.
•
En los poblados más pobres e indígenas, es posible superar la resistencia al análisis de cáncer
cérvico-uterino, siempre y cuando se haga con respeto, se insista en la práctica, se dé difusión a
sus beneficios (y a las consecuencias del descuido) y se informe a las mujeres oportunamente de
sus resultados. Se recomienda al Sector Salud y al programa Oportunidades que insistan en este
tema en las pláticas a la población, tanto beneficiaria como no beneficiaria, y que analicen las
razones por las cuales muchas mujeres no reciben oportunamente sus resultados.
•
Tal parece que la política de capacitación de parteras no ha tenido continuidad. Dado que no
todas las clínicas tienen el instrumental y el personal para atender partos, es imprescindible que
se vuelva a emprender, o se amplíe, el programa que capacitó a las parteras. Si el Sector Salud
evalúa que este Programa no ha dado resultados satisfactorios, deben estudiarse las razones
para esto y diseñar uno que lo supla, dotando a las clínicas de lo necesario para atender partos o
capacitando a otras personas para estas tareas. Los problemas perinatales de las mujeres
todavía son un factor fundamental en la desconfianza de los usuarios hacia el Sector Salud.
1.3.6 Evaluación Cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
Seguimiento de impacto 2001-2002. Comunidades de 2,500 a 50,000 habitantes
Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha.
Objetivo
Sintetizar y analizar los cambios registrados en los hogares y las comunidades semi-urbanas (Arteaga,
Michoacán; Basconcobe, Sonora; Ébano, San Luis Potosí; Hostotipaquillo, Jalisco; La Ribera, Jalisco y
Tatahuicapan de Juárez, Veracruz) que se incorporaron al Programa en septiembre de 2001 y que fueron
re-analizadas en 2002. Su objeto es transmitir al programa Oportunidades cuáles son los factores
comunitarios, de hogar y de organización del programa que inciden en el mayor o menor impacto del
mismo sobre sus áreas objetivo.
Metodología
El trabajo realizado en 2002 completa el de 2001, es decir, la información basal de los hogares y
comunidades en 2001 sólo adquiere sentido al ser contrastada con la del seguimiento de 2002, porque
sólo en éste sería posible observar los cambios acaecidos de manera directa, no retrospectiva.
Se diseñó una metodología antropológica y cualitativa que permite hablar de estos impactos en distintos
tipos y tamaños de comunidades semi-urbanas en cinco diferentes estados del país. En 2001, fueron
seleccionadas nueve comunidades para el estudio basal del programa Oportunidades en localidades
133
semi-urbanas, siete de ellas en proceso de incorporación en esa fecha y otras dos que serían
incorporadas posteriormente, cuando se incrementara el presupuesto de Oportunidades. Por esta razón
fungían entonces como localidades de control. Las nueve comunidades seleccionadas corresponden a
distintos tipos definidos según: 1) tamaño (de poco más de 2,500 habitantes hasta 35,000); 2) variables
demográficas básicas (fecundidad, mortalidad y migración); 3) porcentaje de población indígena; 4)
porcentaje de población analfabeta; y 5) sector económico predominante (agricultura vs. manufactura).
Los estudios de 2001 comprendieron: el análisis de la estructura de oportunidades de la comunidad,
estudios de funcionamiento y organización de unidades domésticas, estudio de la disponibilidad, acceso y
uso de los servicios de educación, salud y otros programas sociales, y un estudio del proceso de
incorporación de hogares en cada comunidad, con el objeto de establecer errores de inclusión/exclusión
que puedan adjudicarse a la organización misma del proceso de selección e incorporación.
El trabajo de campo de 2002 es el correspondiente de manera estricta a este reporte. De las siete
comunidades de tratamiento estudiadas en 2001, una no había sido incorporada finalmente, por lo que
esto redujo el total. Se decidió no estudiar comunidades “testigo” (las que se iban a incorporar con
posterioridad) porque finalmente sí fueron incorporadas al Programa, y habían perdido su cualidad
analítica. Esto dejó entonces seis comunidades para el análisis correspondiente al 2002.
Principales resultados
Capital humano
Educación
•
El hallazgo fue que los hijos de las familias con Oportunidades han permanecido en la escuela en
mayor grado que los que no tienen el programa.
•
El Programa elevó las metas y expectativas educativas de padres e hijos.
•
En la mayor parte de los casos de jóvenes o de niños que ya habían abandonado la escuela, no
ha ocurrido el regreso a ésta. Esto puede responder a tres razones: la primera es que algunos
jóvenes han migrado; unos pocos migraron en el curso de los últimos doce meses, en parte
simplemente porque buscan mejores empleos en otras ciudades o en Estados Unidos, y en parte
impelidos por necesidades urgentes y deudas de la familia. La segunda razón es el embarazo o
la salida del hogar paterno con el novio, en el caso de las mujeres. La tercera es que varios de
estos jóvenes (de entre 13 y 16 años) ya eran proveedores económicos de sus hogares y no han
podido renunciar a ese rol.
134
Salud
•
Los Programas de planificación familiar se han incorporado más sistemáticamente al paquete de
atención Oportunidades, aunque hay variaciones. Pero en general se reporta un avance en la
cantidad de mujeres que usan un método de planificación familiar.
•
Se ha avanzado en la realización de exámenes de cáncer cérvico uterino. La resistencia a estos
exámenes persiste pero es cada vez menor. Parece haber dos argumentos importantes según
las mujeres. El primero sigue siendo la protección a su intimidad y su rechazo a desnudarse
frente a un médico hombre (en donde hay médicas o enfermeras capacitadas para el examen es
notable la diferencia en aceptación). El segundo es su percepción de la falta de higiene de los
aparatos con que se realiza el examen, ya que en algunas localidades las sexoservidoras acuden
a las mismas clínicas y se usan los mismos aparatos con ellas. Esta segunda percepción parece
ser correcta en unos casos, pero puede ser un pretexto en otros.
•
Parece que el estrecho cuello de botella que significaba hasta el 2001 el procesamiento, análisis
y comunicación de resultados de los exámenes, se ha mejorado relativamente, y se reporta en
general que en tres meses se entregan resultados a las mujeres (el año anterior se recibieron
múltiples reportes de personas que se habían examinado seis meses antes y no habían recibido
resultados).
•
El suplemento para madres (vía SSA), se distribuye satisfactoriamente.
•
En las clínicas se ha agravado la saturación y no se reporta un aumento significativo de equipo,
ni de infraestructura, ni de medicamentos. Esta saturación es crítica porque va en contra del
trabajo productivo o reproductivo de hombres y mujeres y del cumplimiento de las
corresponsabilidades.
Trabajo
Trabajo masculino y femenino
•
El principal cambio que se menciona es uno ligeramente positivo: posiblemente por la emigración
a Estados Unidos, los salarios en el ramo de la construcción y el jornal agrícola han mejorado
ligeramente para los adultos. Esto se percibe sobre todo en la construcción y en menor medida
en el jornal agrícola. Esto ha significado también que las mujeres de algunas localidades están
dedicando más días hábiles a la agricultura. Aunque es una labor extenuante, significa un recurso
135
para los momentos en que existe demanda en este sector, las mujeres adultas tienen
necesidades urgentes y tienen quien las supla en el hogar. Pero no es una posibilidad siempre
abierta a todos. No sólo es estacional sino que depende de las condiciones climáticas y de
mercado.
•
En resumen, en el caso de los trabajos de hombres y mujeres, no hay un cambio significativo en
las formas de empleo o en los salarios que permitan afirmar que hay una disminución de la
vulnerabilidad a partir de la incorporación al Programa. Sin embargo, cabe señalar que el
Programa no cuenta, hasta el momento, con las herramientas que le permitan incidir en ese
rubro.
Oportunidades: Impacto directo y percepciones
•
Hay mujeres que no permiten que se compre ni un saco de cemento, porque todo el dinero (de
Oportunidades) debe ser para comer y para vestir, y otras y otros que por el contrario relatan
cómo han hecho mejoras a la casa.
•
El programa permite o bien disminuir el fiado o bien pagarlo más a tiempo (lo cual los autores
creen impacta en un mayor consumo).
Organización doméstica
Según los autores, no cabe esperar grandes cambios en la organización doméstica en un año; sin
embargo señalan que hay indicios de modificaciones en el autoritarismo masculino y la ayuda entre amas
de casa:
•
El Programa provoca un cambio en el grado de autonomía de las mujeres, y especialmente las
promotoras, lo que a veces provoca conflictos domésticos. Estas dos cosas (autonomía y, en
unos pocos casos, conflicto) son hallazgos repetidos en las evaluaciones cualitativas.
•
No se observan cambios importantes en la división doméstica del trabajo, pero la mayor parte de
las mujeres siente que el dinero de Oportunidades es un apoyo para ella y para sus decisiones.
Las pláticas seguramente tienen mucho que ver con esto. Se encontró que funcionarios del
Programa les hablan explícitamente de sus derechos a las mujeres y del apoyo que les pueden
brindar en caso de necesitarlo para defenderlos, asimismo, de la promoción de cursos sobre “el
empoderamiento de la mujer”, y no se pueden excluir conflictos, pero hay que insistir en que el
136
desvío generalizado de dinero hacia vicios masculinos no se reportó en ninguna de las
localidades de este seguimiento.
•
Sí se perciben distintos niveles de acuerdo y de autoridad de hombres y mujeres en el manejo del
dinero, pero esta vez no hubo manifestaciones sistemáticas de abusos.
Efectos inesperados
•
Respecto al examen de detección de cáncer cervicouterino, la proporción de mujeres con
resultados positivos se ha mantenido estable. Desgraciadamente, sin embargo, está creciendo
rápidamente la cantidad de hallazgos del virus del papilaloma humano que, según los doctores,
es importado por los migrantes a Estados Unidos.
•
Existe una intensificación de la jornada de los niños y múltiples pequeñas negociaciones en el
hogar y en la escuela; esta adecuación de los trabajos de los niños a la permanencia escolar,
provoca conflictos domésticos, como cuando las adolescentes se niegan a cooperar en tareas
domésticas para dedicar tiempo a las tareas escolares.
•
El programa está creando grupos entre mujeres, y estos grupos pueden volverse apoyos
significativos para ellas. Existe entonces la posibilidad, contraria a lo que han afirmado los críticos
del programa, de que éste genere nuevas formas de solidaridad entre titulares centrada en las
normas del programa.
•
Hay una incompatibilidad creciente entre los trabajos masculinos y femeninos y los sistemas de
revisión, pláticas y consultas requeridos por el programa Oportunidades. Esto significa un costo
muy real, del que se quejan tanto hombres como mujeres, en tanto que implica la pérdida de
tiempo y la obtención de un ingreso; en el caso de las mujeres la pérdida de tiempo es más
substantiva.
Reflexiones
•
No se perciben, en el corto plazo de esta evaluación, impactos positivos en la organización
doméstica y este no es un objetivo del programa. Sin embargo, hay indicios de que en un plazo
mayor las transferencias y corresponsabilidades de beneficiarias, vocales y promotoras
coadyuvarán para que ganen autonomía y autoridad en sus hogares, aunque es muy posible que
esto produzca conflictos.
137
•
Si bien este es un ámbito sobre el cual el programa no pretende incidir, no hay una tendencia
clara sino una combinación de rasgos que hacen de las relaciones domésticas un espacio de
claro-oscuros. Por un lado, se observaron separaciones conyugales, abandonos familiares por
parte de algunos hombres, y disminución de aportaciones que éstos hacían hace un año al
presupuesto hogareño. Por otro lado, permanecen los conflictos y confrontaciones de intereses
que caracterizan la vida doméstico-familiar, al igual que las diferencias marcadas de género y
edad en los procesos de toma de decisiones. Sin embargo, hay indicios de que las mujeres están
aprendiendo a defender los ingresos del programa para destinarlos a la compra de mejores
alimentos y de ropa y zapatos para sus hijos. Esta incipiente generación de autonomía y
autoridad femeninas es, por supuesto, un elemento positivo que se puede traducir en el mayor
bienestar de los niños y jóvenes (y posiblemente del suyo propio). Se considera también que a
medida que el programa se consolida y el conocimiento y aceptación del mismo por parte de los
usuarios aumenta, se está gestando una Cultura Oportunidades que lleva a la aceptación y
mayor respeto masculinos de las formas de operación, lo cual implica un cierto ensanchamiento
de la autonomía femenina en la administración de los recursos.
•
En el apartado de trabajo, los autores sostienen la hipótesis de que, a mediano plazo, una mayor
eficiencia en los sistemas de cumplimiento de corresponsabilidades (que disminuya los costos de
las corresponsabilidades para las familias incorporadas y por lo tanto aumente la transferencia
neta) permitirá disminuir la subocupación intensiva de mujeres y niños, lo que redundará en
mejores ingresos por hora trabajada para ellos y un mayor impacto en las áreas sustantivas del
programa.
•
El panorama laboral general de las localidades estudiadas no ha mejorado, y esto disminuye los
impactos positivos del programa. La subocupación intensiva de mujeres, jóvenes y niños, dado el
desempleo o subempleo masculino, no puede disminuir, y su capacidad de dedicar tiempo y
esfuerzo a las corresponsabilidades o a la escuela por lo mismo no ha mejorado. Esto se suma
además a la permanencia de los bajos ingresos y un sentimiento general de angustia ante la
incertidumbre sobre el futuro y de tener que resolver las cosas día a día lo cual es parte esencial
de la vulnerabilidad.
•
Los autores concluyen que, de acuerdo con la matriz de la vulnerabilidad, hay indicios de la
contribución positiva del programa Oportunidades en cuanto al capital humano, aunque no se
puede decir que se estén presenciando procesos claros de empoderamiento femenino. Las
evidencias de mayor autonomía en la administración de los ingresos que provienen de
Oportunidades no son suficientes para concluir que las mujeres están siendo empoderadas por el
programa Oportunidades. En cuanto al capital social, los autores señalan que las relaciones
138
sociales observadas ya existían, aunque también es posible pensar en que los grupúsculos
femeninos en torno a las actividades del programa pueden sugerir el afianzamiento de relaciones
preexistentes o la gestación de nuevas. Se advierte, sin embargo, que si el programa llega a
tener impactos positivos y notorios en los niveles de vida y vulnerabilidad de las familias
incluidas, pueden gestarse procesos de segregación-atomización en las constelaciones de
parentesco, amistad y vecinaje que incluyen familias beneficiarias y no beneficiarias. Este es un
asunto de doble filo; tener éxito en un sentido implica el sembrar los elementos para la gestación
de procesos de segregación y ruptura de relaciones sociales, mayor conflicto, etcétera.
Recomendaciones
•
Se debe mantener la prueba del cáncer cervicouterino.
•
Se considera imprescindible revisar los sistemas de trabajo de las clínicas para reducir el tiempo
que deben dedicarles los hombres y mujeres sanos. Pueden juntarse las citas de varios hijos, o
ponerse en operación sistemas de citas a horas precisas para las revisiones de personas sanas.
•
Se recomienda que se estudie un mejor sistema de citas para revisión y consulta, y que en la
medida de lo posible estas revisiones se hagan en las tardes o en horas menos hábiles (sábados
y domingos, las tardes, o de 7 a 9 horas de la noche).
•
Conviene estudiar los niveles educativos que reciben beca y los montos de las mismas. Si la
situación del empleo persiste, es posible que convenga aumentar modestamente el nivel de las
becas de la educación media, para reforzar los incentivos de permanecer en la escuela y trabajar
menos.
•
La saturación de las clínicas es crítica porque va en contra del trabajo productivo o reproductivo
de hombres y mujeres y del cumplimiento de las corresponsabilidades. Parece ineludible hacer
ya inversiones, pero también explorar la posibilidad de colaboración con los DIF estatales y
municipales para aumentar el personal o permitir los seguimientos de población sana en algunos
estados.
•
1.4
Convendrá profundizar en la aparente constitución de grupos informales de apoyo entre mujeres.
Evaluaciones de impacto 2003
139
En 2003, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) coordinó tres estudios de evaluación del
Programa. Por su parte, el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social
(CIESAS), realizó un documento con los resultados de la evaluación cualitativa. Todos estos estudios
abordaron en su desarrollo aspectos relacionados con género (Cuadro 12).
1.4.1 Evaluación del impacto de Oportunidades sobre la inscripción, reprobación y
abandono escolar
Susan W. Parker71
Objetivo
Evaluar el impacto de Oportunidades en la inscripción a escuelas de nivel secundaria y medio superior y
en las tasas de reprobación y abandono en escuelas primarias en zonas rurales y urbanas.72
Metodología
El análisis empírico utiliza información proporcionada por la SEP sobre la inscripción, abandono y
reprobación así como otras características de las escuelas del ciclo escolar 1995-1996- al ciclo escolar
2002-2003. También se utiliza una base de datos que contiene información sobre todos los becarios de
Oportunidades desde que comenzó el Programa. Se usaron estimadores en dobles diferencias para
calcular los impactos de Oportunidades en la inscripción (abandono/reprobación), comparando la
tendencia de crecimiento en escuelas con y sin becarios de Oportunidades a lo largo del tiempo.73
Esta investigación representa una actualización del trabajo anterior e incluye nuevos análisis en varios
sentidos. Primero, incorpora otro ciclo escolar (2002-2003), lo cual permite analizar con más detalle los
impactos potenciales de Oportunidades, sobre todo en las zonas urbanas (es importante destacar que el
programa aumentó el número de hogares beneficiados sustancialmente entre 2001 y 2002 en zonas
urbanas, por lo cual se podría esperar que se encontraran mayores impactos que los reportados en el
trabajo previo). Segundo, se expande el análisis sobre los efectos del programa sobre la reprobación y
abandono al nivel de primaria. La autora señala que todos los impactos del programa se desagregan por
género (sic) y por grados, así como por ubicación geográfica (urbana y rural). Además, se controlaron el
impacto de otros programas de la SEP que pueden confundirse con los impactos de Oportunidades.
Asimismo, se presenta un nuevo análisis sobre el impacto que el programa ha tenido en la brecha de
71
Colaboró con la autora Emilio Gutiérrez.
Esta evaluación se realiza a seis años de iniciado el Programa.
73
En su trabajo anterior (Parker, 2002) para la población rural encontró que, debido a las becas de Oportunidades a nivel de
secundaria, el número de jóvenes que se inscribieron aumentó en un 23.2 por ciento. Al nivel medio superior, en su primer año de
ofrecer becas, Oportunidades provocó un aumento en la inscripción al primer grado de un 37.8 por ciento. Para el caso de las zonas
urbanas, donde el programa empezó a operar en el año 2001, se encontraron efectos positivos, aunque menores que de los de las
zonas rurales, tal vez precisamente porque el programa acababa de empezar a operar allí y tiene una menor extensión. Por otro
lado, se hizo un análisis preliminar sobre reprobación y abandono escolar en primaria, encontrando algunos efectos significativos en
la reducción de ambas variables, sobre todo en el tercero y cuarto grados.
72
140
inscripción, reprobación y abandono entre hombres y mujeres. Finalmente, la autora destaca que este
estudio provee un análisis del impacto de Oportunidades a nivel nacional.
Principales resultados
Impacto de Oportunidades en la brecha74 de inscripción escolar, reprobación y abandono entre hombres y
mujeres
•
Con respecto a la inscripción, en secundarias rurales, Oportunidades parece contribuir a eliminar
la brecha entre hombres y mujeres. Antes del programa había 83 mujeres inscritas al primer
grado de secundaria por cada cien hombres. Considerando solamente los impactos del
Programa, esta cifra creció hasta 96 mujeres por cada cien hombres inscritos para 2002-2003. En
secundarias urbanas, como resultado de Oportunidades, la brecha se redujo considerablemente
en los primeros dos grados (de 92 a 95 mujeres por cada 100 hombres en primer grado y de 95 a
99 mujeres por cada cien hombres en segundo grado) y para el tercer grado incluso se invirtió.
•
En el nivel medio superior, mientras la brecha en zonas rurales no era muy grande antes de la
entrada en vigor del programa (92 y 98 mujeres inscrita por cada cien hombres en primero y
segundo grados, respectivamente), Oportunidades no ha contribuido a reducir la brecha, aunque
es importante destacar que estas brechas en la práctica se han casi eliminado, debido a otros
impactos en la inscripción de hombres y mujeres no asociados al Programa. En zonas urbanas,
donde la inscripción de hombres y mujeres era muy similar antes de la entrada en vigor del
programa (98 y 109 mujeres por cada cien hombres inscritos en primer
y segundo grado,
respectivamente), Oportunidades tuvo un impacto mayor en la inscripción de las mujeres que se
traduciría en cifras de 100 mujeres por cada cien hombres en el primer grado (la brecha se
elimina) y 111 mujeres por cada cien hombres en el segundo grado, ampliando la brecha
invertida (es decir, se favorece a las mujeres).
•
Al nivel de primaria, los efectos sobre reprobación, donde las mujeres tienen tasas mucho
menores que los hombres incluso antes de Oportunidades, el programa ha aumentado la brecha
invertida en reprobación.
•
Oportunidades parece tener, entonces, un efecto significativo en la reducción del abandono
escolar, principalmente para tercero y cuarto de primaria y con mayor fuerza para las niñas que
para los niños.
74
Se refieren a brecha de género como la diferencia de inscripción o en la tasa de reprobación y abandono entre
hombres y mujeres, favoreciendo a los hombres. Como brecha de género invertida entienden aquella que se refiere a
una diferencia en la inscripción, reprobación o abandono que favorece a las mujeres.
141
Reflexiones
•
Se puede decir que los impactos de Oportunidades han incrementado en mayor medida la
inscripción de las mujeres con respecto a la de los hombres, con la importante excepción del
nivel medio superior en zonas rurales. No obstante, es justo decir que está surgiendo un
fenómeno relativamente complejo. En las secundarias rurales, donde la inscripción de las
mujeres estaba muy atrás de la de los hombres antes de Oportunidades, los impactos del
programa han reducido de manera importante la brecha de género en la inscripción escolar. En el
nivel medio superior, sin embargo, la diferencia entre la inscripción de hombres y mujeres en
zonas rurales no era tan grande antes de la entrada en vigor del programa. En la actualidad la
brecha entre hombres y mujeres en zonas rurales en el nivel medio superior se ha eliminado
prácticamente, aunque no se puede decir que Oportunidades haya ayudado a cerrar esta brecha.
Más bien, el efecto del programa al nivel medio superior en estas zonas ha sido mejorar la
inscripción de los hombres con respecto a la de las mujeres. En zonas urbanas, donde existían
pocas diferencias de género en la inscripción antes de Oportunidades, el programa ha logrado
eliminar prácticamente por completo las brechas de género que anteriormente favorecía a los
hombres. De hecho, para el tercer grado de secundaria, la inscripción de las mujeres es superior
a la de los hombres, lo que se traduce en una brecha de género invertida.
•
Mientras la mayoría de los hacedores de política verían una brecha de género a favor de los
hombres como inequitativa, surge la pregunta sobre si las mismas brechas favoreciendo a las
mujeres deben ser consideradas también como inequitativas. La presente investigación no
pretende resolver ese asunto, sino simplemente evidencia que Oportunidades está, en algunos
casos, de hecho contribuyendo a una tendencia hacia mayores logros de las mujeres que de los
hombres, aunque es importante decir que en algunos casos, brechas favoreciendo a las mujeres
existían incluso antes de Oportunidades.
•
En el caso de reprobación y abandono en las primarias, antes del Programa, existía una brecha
invertida, es decir, los hombres tenían mayores tasas de reprobación y abandono que las
mujeres. El efecto del Programa ha sido aumentar esta brecha invertida, con excepción del caso
de abandono en zonas rurales donde el efecto ha sido reducir la brecha invertida.
Recomendaciones
•
Parecería una prioridad explorar por qué los impactos de Oportunidades en secundarias rurales,
mayores para las mujeres, no se traducen en impactos mayores también para las mujeres en el
142
nivel medio superior rural. La autora considera que una condición determinante podría ser la
distancia entre el hogar y la escuela.
•
Aunque no se debe a impactos de Oportunidades, sino a otras tendencias en la matrícula, la
brecha por género en el nivel medio superior se ha prácticamente eliminado. Se considera
importante seguir monitoreando la evolución de la brecha de género y su relación con los
impactos de Oportunidades.
•
Serían bastante útiles estudios concretos sobre los determinantes de la decisión de inscribirse a
la escuela tanto para hombres como para mujeres.
•
Se sugiere también el análisis del costo de oportunidad de asistir a la escuela, que puede ser
determinante para explicar los motivos por los que casi no parece haber impactos de
Oportunidades en la inscripción a la escuela para los hombres en zonas urbanas y por qué en
estas zonas los impactos son en general tan bajos.
•
Se recomienda estudiar el impacto de Oportunidades en el aprendizaje. Los fuertes impactos del
programa señalan que los niños están pasando más tiempo en la escuela; si bien es posible que,
como resultado, estén aprendiendo más, las evaluaciones en este sentido no han mostrado
ningún efecto de Oportunidades en las calificaciones en exámenes, por ejemplo.
1.4.2 Evaluación del impacto de Oportunidades en la mortalidad materna e infantil
Bernardo Hernández, Dolores Ramírez, Hortensia Moreno y Nan Laird
Objetivo
Conocer si municipios con hogares incorporados a Oportunidades han reducido su mortalidad materna e
infantil con base en datos de mortalidad recolectados rutinariamente por la Secretaria de Salud (ssa) y el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi).
Metodología
El estudio abarcó el periodo 1995-2002, para el cual se tenía información de las variables de estudio. Se
obtuvieron los datos sobre muertes maternas e infantiles ocurridas entre 1995 y el 2002 de Ias bases de
mortalidad generadas por la ssa y eI inegi, desagregadas al nivel municipal; asimismo, se obtuvo
información sobre la población incorporada a Oportunidades de 1997 a 2002.
Principales resultados
143
•
Los resultados muestran que la incorporación al programa Oportunidades se asocia con la
reducción del 11% en la mortalidad materna, y de 2% en la mortalidad infantil.
•
Los modelos para evaluar el impacto del programa a nivel de municipio estratificando por el nivel
de marginación de los municipios muestran que para el caso de la mortalidad materna, el efecto
de Oportunidades es más fuerte en municipios de media y muy alta marginación y para el caso
de mortandad infantil, en municipios de muy alta marginación.
•
Los modelos que evalúan el efecto del tiempo de incorporación al programa sobre la mortalidad
materna e infantil sugieren que el efecto protector del programa se manifiesta inmediatamente
después de la incorporación, y no mostraron un patrón definido que indique que este efecto
cambie después de un determinado tiempo de incorporación.
•
El análisis de información considerando el porcentaje de población incorporada al programa en
cada municipio indica que en general, el impacto del programa es mayor en la mortalidad
materna e infantil conforme aumenta el porcentaje de población incorporada. No obstante, se
observa un patrón diferente para cada tipo de muerte. En el caso de la mortalidad materna la
reducción asociada con el programa es mayor en municipios que tienen entre un 4% y un 35%, o
más de 35% de población incorporada que en los que no tienen población incorporada. Por otra
parte, en el caso de la mortalidad infantil el efecto protector de Oportunidades aumenta conforme
aumenta el porcentaje de población incorporada. Comparados con municipios sin incorporación,
los municipios que tienen entre un 4% y un 35%, tienen una reducción de la mortalidad de un 4%,
y esta reducción alcanza un 6% en municipios con más del 35% de población incorporada.
•
De acuerdo a un ejercicio de simulación con los modelos ajustados, se estima que el programa
ha evitado anualmente 79 muertes maternas y 340 muertes infantiles. Estos cambios reflejan un
cambio importante dados los niveles de mortalidad materna e infantil en nuestro país.
Reflexiones
•
Es importante considerar que la mortalidad materna obedece también, en gran medida, a las
condiciones de vida de la mujer y las relaciones de género. Independientemente del programa
Oportunidades, es posible que en algunas muertes maternas el acceso a servicios de salud de
calidad sea limitado por las relaciones de la mujer con su pareja y con la comunidad.
Recomendaciones
144
•
Es necesario diseñar estrategias para incidir en las relaciones de género y mejorar las
condiciones de vida y salud de las mujeres. Así, será de gran importancia evaluar en futuros
estudios la forma en que Oportunidades puede modificar estas relaciones, como un posible
mecanismo para incidir sobre la mortalidad materna.
1.4.3 Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa
Oportunidades a las Reglas de Operación
Fernando Meneses, Bernardo Hernández, Mary Carmen Baltazar, Araceli Camacho,
María Beatriz Duarte, José E. Urquieta, Martha María Téllez y Mauricio Hernández
Objetivo
Describir, analizar y evaluar el ejercicio presupuestal del programa y el apego a las Reglas de Operación
en el periodo comprendido entre enero de 2001 y octubre de 2003.
Metodología
Para la evaluación de los indicadores de seguimiento se tuvieron como fuentes de información los
informes bimestrales para cada uno de ellos en el periodo analizado. Esta evaluación incluye el análisis
de 33 indicadores relacionados con el padrón de familias beneficiarias, el cumplimiento de
corresponsabilidades y apoyos, el componente educativo, y el componente salud a los que, de manera
descriptiva, se les comparó la productividad para cada uno de ellos utilizando como periodo anualizado
de análisis los bimestres septiembre-octubre.
El análisis del recurso emitido se comparó con el presupuestado, por año y por componente,
exclusivamente educación y alimentación y la fuente de información para ello fueron las bases de datos
del ejercicio presupuestal del programa para el periodo referido.
La evaluación de los cambios en las Reglas de Operación, se realizó a través de una comparación entre
las Reglas publicadas y utilizadas para los años 2001, 2002 y 2003 en cada uno de sus acápites. Para
complementar dicha evaluación se realizó un estudio de campo, que se presenta como un estudio de
caso, en 25 comunidades incorporadas al programa y seleccionadas en 5 estados de la República
Mexicana. En este trabajo se entrevistaron madres beneficiarias, maestros y personal de salud para
determinar el conocimiento, seguimiento y apego a las mismas.
Principales resultados
Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Componente educativo (Inscripción)
145
•
El total de menores de edad apoyados por Oportunidades e inscritos en educación primaria en
todo el país al inicio del ciclo escolar 2001-2002, fue de 1 032 823 varones y 1 '013 584 niñas,
mientras que al iniciar el ciclo 2002-2003 se tenia un total de 1 309 777 varones y 1 278 810
niñas. Al principio del ciclo escolar 2003-2004 se apoyaron 1 '325.485 varones y 1 284 207
mujeres, cifras que representan un crecimiento de 28.3% en la inscripción de varones y de 26.6%
de niñas en todo el periodo.
•
El total de becarios inscritos en secundaria para el inicio del ciclo escolar 2001-2002 fue de 1 012
152, y para el ciclo 2002-2003 fue de 1 330 589, con un incremento de 31.46%. Para el ciclo
2003-2004 se tenía un registro de 1 430 169 jóvenes inscritos. La diferencia entre estos dos
últimos ciclos es de 7.48%. El número de varones superó ligeramente al de mujeres en el primero
(1.8%), y en el segundo ciclo (0.05%) pero en el último ciclo este fenómeno se invierte
Componente salud: Control prenatal
•
Entre enero de 2001 y octubre de 2003 se registraron en el programa aproximadamente 348 724
mujeres embarazadas; el aumento en dicho registro fue de 27.7%. En septiembre-octubre de
2001 hubo 100 982 mujeres embarazadas registradas, de las cuales 95% se encontraban bajo
control prenatal. En 2002 la cobertura aumentó a 97.3% y en 2003 a 98.2%.
•
Respecto al promedio de consultas prenatales bimestrales por embarazada fue de dos
aproximadamente, cifra que se mantiene constante en todo el periodo, con ligeras variaciones.
Suplemento alimenticio
•
La mayoría de las embarazadas (88.8%) y de las mujeres en lactancia (88.11%) recibieron
suplemento alimenticio en 2003, cifras ligeramente superiores a las de 2001 (85.79%) y 2002
(85.09%) en el caso de las embarazadas. No se tienen datos de 2001 y 2002 acerca del
suplemento para las mujeres lactantes, aunque se sabe que más del 92% de ellas han estado en
control durante el período 2001-2003: 92.76% en 2001, 96.9% en 2002 y 97.8% en 2003.
•
Respecto al promedio de sobres de suplemento por niño que se entregaron, fue de 15 sobres en
2001 y de 10 en 2003 para los menores de dos años de edad, cifra similar para este año en los
menores de 2 a 4 años de edad (10.24 sobres). Para este grupo etáreo no se tienen cifras de
2001 y 2002. Las embarazadas recibieron un poco más en promedio: 15 sobres por mujer en
2001, 14 en 2002 y 12.24 en 2003, igual que las lactantes, observándose una disminución de
aproximadamente 1 sobre por año.
146
Cambios en las Reglas de Operación 2001 a 2002
Potenciación del Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud y de las sesiones educativas en zonas
urbanas
•
En 2002, el PABSS se amplió al incluirse ocho acciones prioritarias para menores de cinco años
de edad, para mujeres embarazadas, puérperas y en lactancia, así como para hombres y
mujeres de 20 años de edad o más.
Comités de promoción comunitaria
•
En las Reglas de Operación 2002 se establece un cambio importante al configurarse el Comité
de Promoción Comunitaria que sustituye la figura de la promotora comunitaria.
Cambios en las Reglas de Operación 2002 a 2003
•
La modificación de mayor importancia en las Reglas de Operación 2003 es la construcción de la
plataforma para el desarrollo del nuevo componente del programa denominado “Jóvenes con
Oportunidades”.
•
Para 2003 se hace hincapié en el papel activo que deberán desempeñar las beneficiarias del
programa quienes, durante el evento de incorporación, deberán elegir un comité de promoción
comunitaria.
Componente patrimonial (Plataforma de Oportunidades)
•
Este numeral (4.2.4) se agrega a las Reglas de Operación 2003 y básicamente busca generar un
beneficio diferido acumulado desde el tercer grado de secundaria si el becario concluye sus
estudios de nivel medio superior antes de los 22 años, con el fin de apoyarlo para que al concluir
ese nivel pueda optar por alguna de las siguientes alternativas:1) continuar en el siguiente nivel
educativo; 2) incorporarse a la planta productiva ligado a opciones de ahorro o crédito popular; 3)
adquirir una vivienda ligado a un programa de apoyo gubernamental denominado Tu Casa; 4)
adquirir un seguro de salud o 5) conservarlo mediante una opción de ahorro.
Estudio de campo para la evaluación de metas y apego a las Reglas de Operación del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades
147
Características generales de las beneficiarias
•
La media de edad de las mujeres beneficiarias (urbanas y rurales) fue de 38 años. Del total de
mujeres beneficiarias en el área urbana que trabajan, 51% son empleadas domésticas; 15% se
dedican a lavar o planchar ajeno; 12% son campesinas; 12% son comerciantes; 5% trabajan en
algún centro comercial como intendentes o como ayudantes en algún departamento y,
finalmente, 5% son enfermeras, agentes de ventas o vigilantes.
•
Respecto al área rural, del total de beneficiarias del Programa que trabajan, 43% se dedican a
labores del campo; 33% son empleadas domésticas; 13% son comerciantes; 9% se dedican a
lavar y planchar ajeno y sólo 2% trabajan en algún centro comercial o tienda como ayudantes o
intendentes.
Opinión de las beneficiarias sobre la calidad de la atención
•
Del total de mujeres incorporadas al Programa que fueron entrevistadas, 89% en el área urbana y
87% en la rural, dijeron que el trato que reciben del personal de salud es bueno.
•
Se observa que las beneficiarias del área urbana tienen un mayor tiempo de espera y un pago
mayor por consulta y medicamentos que las del área rural.
Opinión de las beneficiarias sobre las sesiones educativas de Salud (Pláticas)
•
Del total de las beneficiarias entrevistadas, el 70% declararon estar muy satisfechas con las
pláticas de salud porque han aprendido cosas que antes no sabían. A 72% de ellas le han
ayudado en su vida cotidiana porque ahora tienen conocimiento de enfermedades como el
cáncer cérvico uterino, la diabetes, o las de transmisión sexual; 68% dijeron que los contenidos
de las pláticas de salud han sido muy compresibles.
•
Al analizar los datos de las mujeres beneficiarias del medio rural, 63% dicen estar muy
satisfechas con las pláticas de salud; a ese mismo porcentaje de mujeres les han ayudado
mucho en su vida cotidiana, mientras que al 58% les parece que el contenido de las pláticas es
muy comprensible.
Beneficios del Programa Oportunidades
148
•
En general las titulares del programa conocen cuales son las corresponsabilidades que como
beneficiarias tienen que cumplir y todas afirmaron que la pertenencia al Programa les ha traído
algún beneficio.
Componente nutrición
•
En el área urbana se cumple con menos frecuencia que en el área rural la norma de pesar y
medir a los niños(as) cuando van la consulta.
Efectos inesperados
•
Uno de los resultados no deseados sobre lo cual deberá trabajarse para reducirlo al mínimo
posible son los conflictos entre las familias incorporadas y las no incorporadas, los cuales son
mencionados por 12% de las entrevistadas en área urbana y 9% en área rural.
Recomendaciones
•
En cuanto a las pláticas de educación para la salud, valdría la pena evaluar este componente
para que los temas respondan en mayor medida a las necesidades de las beneficiarias y para
que los métodos pedagógicos sean más adecuados a las características de la población.
•
En el futuro, será necesario evaluar el impacto de la sustitución de la Promotora Comunitaria por
el Comité de Promoción Comunitaria. Es posible que este cambio ayude a distribuir la
responsabilidad y carga de trabajo entre las vocales elegidas, además de evitar la concentración
de poder en una sola persona.
•
Al momento de realizarse este estudio, de acuerdo a los datos proporcionados por el programa,
se tenían registrados hasta abril de 2003, 382 269 jóvenes cursando nivel medio superior; de
ellos, 52% eran mujeres. Los autores proponen que sería interesante conocer, con los
mecanismos de evaluación que tiene el programa, qué hará el joven al momento de salir del
programa y, si ellos conocen la nueva propuesta (“Jóvenes con Oportunidades”), saber cuál es su
primera opción y, lo mas importante, darle seguimiento para conocer si la opción elegida fue
exitosa o no.
•
Del análisis de los objetivos del programa y de los resultados de esta evaluación se derivan una
serie de temas en los que sería interesante profundizar tales como: posición social de la mujer
(urbana, rural e indígena); diferencias urbano-rurales en el control nutricio del menor de 5 años y
149
en el tiempo de espera; evaluación del componente de comunicación educativa en madres y
estudiantes (cambios en los conocimientos, actitudes y prácticas, opinión sobre contenidos y
materiales, comparación con población no beneficiaria); entre otros.
1.4.4 Evaluación cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbanas, 2003
Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha
Objetivo
Presentar las principales características de la evaluación cualitativa urbana 2003 del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades.75 La evaluación profundizó en tres ámbitos del programa: 1) el nuevo
proceso de incorporación por “autofocalización” a través de módulos; 2) las condiciones de interacción de
los nuevos beneficiarios con los servicios sociales, y principalmente los de salud y educación, con énfasis
en la capacidad de acceder al programa y de cumplir con las corresponsabilidades por parte de hogares
con características específicas, como la jefatura femenina, el empleo asalariado femenino y la presencia
de niños pequeños; y por último, 3) el impacto de la operación del programa en los hogares beneficiarios.
Metodología
Para realizar el estudio en cada zona urbana se aplicaron tres técnicas cualitativas: entrevistas amplias
con los actores relevantes (enlace municipal, vocales, maestros y directores de primaria, secundaria y
educación media, médicos y enfermeras de las clínicas responsables de los beneficiarios); estudios de
caso de seis hogares, divididos entre beneficiarios y no beneficiarios y en diversos niveles de pobreza; y
tres grupos focales, con mujeres, hombres y jóvenes, tanto beneficiarios como no beneficiarios. El
impacto se estudió de manera retrospectiva (sin estudio basal) en hogares beneficiarios, y por medio
también de comparaciones entre hogares incorporados y no incorporados.
Principales resultados
Incorporación
De acuerdo con los autores, en términos generales, el nuevo sistema de módulos e incorporación por
demanda funcionó bastante bien. No obstante, señalan las siguientes áreas que necesitan mejorarse:
•
Ha disminuido el escepticismo ante las instituciones y los programas públicos. Sin embargo, hubo
personas que no se acercaron y no creían que fuera cierto que les fueran a dar apoyo.
75
Esta evaluación se desarrolló en seis zonas urbanas: Las Granjas, en Tuxtla Gutiérrez , Chiapas; Coacotla, en Cosoleacaque,
Veracruz; La Venta, en Acapulco, Guerrero; Asunción Castellanos, en Villahermosa, Tabasco; el Albergue Cañero México en
Ahorne, Sinaloa, y la Isleta, en Tampico, Tamaulipas. Se trata de localidades muy variadas. Comprenden la más pobre y la menos
pobre de las incluidas en la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos 2002.El estudio se aplicó entre seis y diez meses
después de que cada una de ellas fue incorporada al programa.
150
•
Esta misma desconfianza y escepticismo provocan que algunas mujeres no crean la información
de la radio o la televisión locales, ni la del perifoneo.
•
Entre los que nunca asistieron se encuentran sobre todo mujeres trabajadoras que no pudieron
faltar a sus empleos. Las hubo, también, que no pudieron acudir al módulo por tener una carga
doméstica pesada, especialmente el cuidado de niños pequeños.
•
Los estudios de caso de hogares no beneficiarios, y en particular los encabezados por mujeres
sin cónyuge, muestran que el tiempo que era necesario dedicar al proceso de incorporación en
algunas ocasiones hizo impracticable el proceso para ellas, ya sea porque no tuvieron tiempo de
ir al módulo, o fueron una o dos veces y no les tocó turno, o les faltó un papel, o lograron
completar la entrevista exitosamente, pero no pudieron faltar a su trabajo en los días de
verificación y ésta no se realizó. Igualmente, se identificaron casos en los que alguno o varios de
los hijos fueron incorporados como becarios, pero en la práctica la titular o mujer beneficiaria sólo
recibe el pago correspondiente al apoyo alimentario. Estas mujeres están inconformes y
sumamente desconcertadas.
•
Las vocales siguen siendo personal honorario, además de cumplir con las labores propias del
programa, adquieren responsabilidades en la organización de faenas y labores comunitarias
generales, o para las escuelas y clínicas. Algunas vocales afirman que en la reunión de
capacitación les avisaron que tenían que organizar dichas faenas. Aproximadamente la mitad
pide una colaboración de entre un peso por viaje (cuando es necesario) o diez pesos por pago
bimestral para hacer llamadas telefónicas y trámites. Esto no está normado, aunque algunos
enlaces municipales lo advirtieron y lo recomendaron a las beneficiarias desde la reunión de
orientación. Algunas beneficiarias piensan que es corrupción; otras están de acuerdo.
Impacto
Educación
•
Los varones padres de familia siguen siendo los más escépticos, fatalistas o realistas en cuanto a
la educación de sus hijos. En particular, señalan que la continuación hacia la educación media
superior o superior depende de dos factores. En primer lugar, que la familia pueda pagar los
gastos diarios y anuales en cuotas, ropa, transporte y materiales escolares. En segundo lugar,
que los hijos puedan encontrar empleos de tiempo parcial o con horarios apropiados o flexibles
que les permitan asistir a la escuela.
151
Salud
•
No se observa ni un mejor historial de exámenes de cáncer cérvico uterino ni mayor disposición
de las mujeres a hacérselo, en comparación con las de zonas rurales y semiurbanas. La mitad de
las clínicas no ha cubierto las metas programadas. Los plazos de entrega van del mes a los tres
meses, que en las zonas rurales y semiurbanas parecían buenos, pero en grandes ciudades
deberían ser más breves.
•
Muchas mujeres se quejan de que si los hijos van enfermos a las revisiones del programa, los
médicos no les dan consulta. Hay que hacer una cita adicional (y en la mayor parte de los casos
pagar) para que se les de asistencia.
•
Sobre las pláticas de salud, la percepción general es que son positivas y contienen información
útil e importante. Tanto las mujeres como los jóvenes refieren algunos contenidos y afirman que
les parecen valiosos. Resulta inconveniente, por el contrario, 1) que en algunos casos las
primeras pláticas ginecológicas no siempre fueron dadas sólo por mujeres y sólo a mujeres, y
ellas se sintieron incómodas; 2) que los locales no siempre son adecuados, y 3) que los horarios
no convienen a quienes trabajan. También en algunos casos no queda clara la responsabilidad
de las pláticas a jóvenes, y el personal de educación y de salud se señalan mutuamente.
•
Los maridos tienden a incumplir con las citas médicas, a pesar de que sólo les tocan dos veces al
año. Como razones señalan que sus patrones son menos flexibles con ellos que con sus esposas
y que las citas no les sirven para nada, porque “nomás los ven, los pesan y adiós”, y para eso
hay que sacar ficha muy temprano y hacer colas que son de varias horas. Hay muchas mujeres
que van a sacar las fichas de sus maridos, para que ellos pierdan menos tiempo en su trabajo, lo
que se convierte en una carga más para ellas. Otras le piden a cualquier pariente varón
disponible que asista en vez de su marido. Unas más piden constancias de enfermedad, o de que
el marido se fue o las ha abandonado (firmadas por el delegado municipal, el comisario ejidal o
equivalente). A veces el marido muerto, que abandonó a su esposa o que acaba de migrar a
Estados Unidos aparece finalmente, y ofrece excusas por llegar tarde. En dos localidades, por lo
menos, las mujeres se han puesto de acuerdo entre ellas (y en ocasiones con las vocales o con
la enlace) para dar de baja a sus maridos del programa, con el fin de que sus incumplimientos en
las citas no provoquen la suspensión definitiva de toda la familia del programa. Las vocales y la
enlace comenzaron a hacerlo, hasta que recibieron instrucciones de evitarlo.
152
Hogares
•
Tanto la entrega de recursos a las mujeres como las pláticas y la presión social que se genera
hace posible que las mujeres apliquen sus criterios de administración con menos interferencias
de otros miembros del hogar. La autonomía de la administración femenina no significa autonomía
femenina a secas. Las mujeres mejoran su capacidad de hacer lo que creen que es mejor para
su familia, no para ellas mismas. Sin embargo, esta mejoría les produce satisfacción y bienestar.
Las mujeres son inequívocas al respecto. Todos los grupos de enfoque con mujeres manifiestan
el valor que ellas le reconocen a esta mejoría.
•
En evaluaciones anteriores se encontró que el alcoholismo masculino, ligado al autoritarismo,
representa un obstáculo doble. Por una parte, limita las posibilidades de administración
independiente de las mujeres. Por otra, involucra al programa en los problemas de violencia
derivados de esta adicción.
•
En el medio urbano es donde se ha encontrado la mayor aceptación del Programa por parte de
los hombres.
Capital social
•
Las familias con Oportunidades participan más en redes de cooperación. Estas redes pueden
tener que ver o no con el programa. Sin embargo, las reuniones y pláticas, y la práctica de
compartir problemas y resolverlos con la ayuda de otros titulares, sí convierte estos grupos en
redes significativas para las mujeres y sus familias. Si las actividades conjuntas tienen éxito y las
mujeres así lo perciben, refuerzan al grupo y las relaciones sociales entre ellas.
Efectos inesperados
•
Es muy notable que en esta evaluación no se haya encontrado ningún testimonio, ni directo ni
indirecto, de violencia en contra de las mujeres relacionadas con la llegada y la administración de
las transferencias de Oportunidades. Se encontró alcoholismo en las zonas de estudio de 2003,
tanto como en las semiurbanas y rurales estudiadas en años previos, pero nadie reportó que
afectara el destino de las transferencias.
•
La mayor parte de las mujeres beneficiarias opina que la transferencia es una ayuda, aunque
relata que se consume en unos cuantos días. Pero la transferencia diversifica la dieta y aumenta
153
la seguridad y constancia de ingresos mínimos. Saber que cuentan con esos ingresos les
posibilita planear gastos e inversiones en activos, prescindir del fiado o pagarlo puntualmente (y
con ello asegurar su continuidad) y dedicar parte de los ingresos a mejoras a la vivienda. No
obstante, la previsibilidad conduce a que algunos comerciantes (quienes saben que las mujeres
cuentan con dinero en ciertas fechas) suban a sus precios los días en que saben que la
transferencia va a llegar.
Reflexiones
•
El hecho de que el programa cree grupos de mujeres unidas entre sí por redes de cooperación es
un impacto social positivo que tiene múltiples facetas. Esto crea solidaridades, pero también
reclamos por la falta de cooperación de las no titulares en las faenas. En un caso extremo, las
titulares se quejan de que las no titulares ensucian el pueblo a propósito porque saben que a las
titulares les toca limpiarlo. En otras palabras, las distinciones marcan por una parte privilegios en
las beneficiarias y por la otra privilegios sin obligaciones en las no beneficiarias.
•
En la gran mayoría de las localidades y los hogares, el nuevo proceso de selección, por contraste
con el anterior, da más oportunidad a las mujeres que tienen empleos; y poco a poco va creando
la noción de que el acceso a estos programas es un asunto técnico que depende de las
características del hogar.
•
Como se señaló, en el medio urbano es donde se ha encontrado la mayor aceptación del
programa por parte de los hombres. En otros ámbitos, los hombres siempre manifiestan dudas y
una parte del grupo focal se inclina por opinar que las corresponsabilidades son excesivas
(corresponsabilidades que ellos no cumplen). Tal vez, su resistencia se explica sólo en parte por
su solidaridad hacia las mujeres y en buena parte también por el temor a su creciente
independencia. En las seis localidades estudiadas este año, su aceptación es total. Esto puede
relacionarse con lo antes dicho: si aceptan la autonomía administrativa de las mujeres, porque
ellas ya la disfrutaban por lo menos en parte, entonces no tienen los temores de los cónyuges
rurales.
•
El programa sí altera las formas y redes de cooperación entre mujeres y al interior de hogares y
comunidades. Pero este impacto, salvo una medición detallada, dista de mermar esta capacidad
de interacción, y por el contrario puede tener un saldo neto general positivo, siempre y cuando las
familias incorporadas sean efectivamente las más pobres.
•
Sobre el hecho de que no se haya encontrado ningún testimonio de violencia en contra de las
mujeres relacionada con la llegada y la administración de las transferencias de Oportunidades y
154
que el alcoholismo detectado no afectara el destino de las transferencias, los autores consideran
que la diferencia puede ser producto de un patrón distinto en las relaciones maritales (uno según
el cual las mujeres ya tenían mayor autonomía administrativa) o bien producto de una mejor
estrategia de comunicación y de convencimiento del programa, a través de sus funcionarios e
intermediarios comunitarios (enlaces, vocales, maestros enfermeras). En cualquier caso, es digno
de mención porque estos conflictos, en los otros ámbitos, se han suscitado sobre todo en el
primer año de operación del programa, y aquí no ha sucedido.
•
Las diversas evaluaciones en todos los niveles de asentamientos en que opera el Programa han
permitido constatar que hay algunas incompatibilidades 1) entre las corresponsabilidades, 2)
entre las corresponsabilidades y el mundo del trabajo, tanto femenino como masculino y 3) estas
incompatibilidades se acentúan en el caso de grupos sociales y domésticos definidos. La
incompatibilidad más seria es la que surge de la interacción de incompatibilidades creadas por el
empleo, la carga doméstica y la ausencia de un jefe varón o de otra persona que pueda suplir a
la titular en las labores domésticas. Esto apunta particularmente a mujeres jefas de hogar (sin
varón co-responsable económico) que trabajan y tiene niños pequeños.
•
Múltiples actores locales con o sin poder real influyen en la definición de las corresponsabilidades
y encaminan el programa hacia objetivos no previstos. Casi siempre estos son legítimos, como
barrer las calles; “descacharrar” las casas para prevenir el dengue y el paludismo; instar a las
mujeres a hacerse el examen de cáncer; o estimular a los estudiantes a mantener cierto
promedio en la escuela. Esto tiene varias consecuencias: en primer lugar, las faenas recaen casi
siempre sobre las mujeres, que ya tienen una carga significativa como madres y amas de casa,
mujeres trabajadoras y titulares del programa, lo que incluye ser responsables de asistir a las
pláticas y poner en práctica las recomendaciones; llevar a los hijos a sus citas y sus charlas;
recoger y administrar suplementos alimenticios; arreglar dudas y tramitar papeles en la escuela, y
reunirse con las vocales (se les ha llegado a convocar hasta una vez a la semana). En segundo
lugar, desorienta a los beneficiarios, que reciben información y peticiones diferentes en las
reuniones del programa y en otros ámbitos. Por último, la amenaza de excluir a una persona del
programa podría materializarse, si los maestros o médicos reportan ausencias o que una familia
se mudó. Convendrá vigilar que esto no suceda, aunque las vocales de vigilancia podrían, ellas
mismas, reportar el caso.
Recomendaciones
•
Se encontró una cantidad significativa de hogares encabezados por mujeres excluidos del
programa que por sus características deberían haber sido considerados. Aunque en términos
155
precisos no se trata de errores de exclusión, puesto que la mayor parte de ellos se autoexcluyó,
sí se debe valorar que su no incorporación es un problema de debe corregirse.
•
Es recomendable que, en el curso de los procesos de incorporación y ampliación en estas y otras
zonas atendidas por el programa, se adapten los horarios de selección para que las jefas de
familia puedan asistir y que, en la medida de lo posible, haya verificaciones nocturnas realizadas
por mujeres. Convendrá pensar también si es posible diferenciar las corresponsabilidades del
“área gris” de las faenas comunitarias, para eximir a estas mujeres por los menos de una parte de
las mismas.
•
Un aspecto específico de mejora necesaria es el de extender los horarios de las revisiones y
pláticas o fijar un día a la semana con un horario especial que permita a los hombres y las
mujeres trabajadores asistir a ellas.
•
Dado que el varón estudiante típico de secundaria gasta el 80% de su beca en transporte, debe
recomendarse a los municipios que convengan sistemas de descuento a estudiantes.
1.5
Evaluaciones de impacto 2004
El año 2004 puede considerarse como el segundo gran esfuerzo de evaluación del programa
Oportunidades, ya que en este año se llevaron a cabo veinte nuevos estudios agrupados en cuatro
temas: Educación, Salud, Alimentación, y Aspectos Económicos y Sociales.
En este año, también fueron el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) y el Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) quienes llevaron a cabo la coordinación de la
evaluación de los impactos de los diversos componentes del programa, lo cual involucró el desarrollo de
estudios basados tanto en metodología cuantitativas, como abordajes cualitativos.
Estas veinte evaluaciones forman parte de la evaluación de los efectos de Oportunidades en el mediano
plazo para zonas rurales y en el corto plazo para las zonas urbanas. De acuerdo con el programa, estos
estudios utilizan como insumo información derivada del trabajo cualitativo (especialmente estudios de
caso), así como de distintas encuestas panel, diseñadas específicamente para la evaluación de
Oportunidades.
Es importante señalar que en este conjunto de investigaciones se observa la introducción de nuevas
temáticas entre las cuales se pueden mencionar: el impacto de Oportunidades en los comportamientos
de riesgo de los adolescentes, sobre la obesidad y enfermedades crónicas; evaluación de las sesiones de
educación para la salud; y desarrollo infantil, entre otros.
156
De estas 20 investigaciones, solamente en cuatro no se identificó información relacionada con las
mujeres beneficiarias, con los hombres o datos desagregados por sexo.76 A continuación se describen
algunos de los principales hallazgos de estos estudios, siguiendo el orden de las cuatro grandes
temáticas antes señaladas. Asimismo, en los Cuadros 13, 14, 15 y 16 se indican los temas y subtemas de
las investigaciones incluidas en cada volumen, en donde fue posible identificar alusiones al tema que nos
ocupa.
1.5.1 Tema I: Educación
Este primer volumen incluyó la realización de las siguientes tres investigaciones, en las cuales se
presenta información desagregada por sexo.
1.5.1.1 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la educación y el trabajo
de jóvenes del medio rural que tenían de 9 a 15 años de edad en 1997
Susan W. Parker, Jere R. Behrman y Petra E. Todd
Objetivo
Ofrecer estimaciones de los impactos a mediano plazo sobre jóvenes de áreas rurales que tenían de 9 a
15 años de edad en 1997 (15 a 21 años en 2003), justo antes de la intervención de Oportunidades, en
variables como aprovechamiento escolar, resultados en el mercado laboral, matrimonio y migración.
Metodología
Los resultados de este trabajo son una extensión de evaluaciones previas realizadas entre 1998 y 2000
con datos de la Encuesta de Evaluación Rural (ENCEL). El análisis se basa en nueva información
obtenida de la Encuesta de Evaluación Rural de 2003 (ENCEL 2003), que está ligada a datos anteriores,
en particular de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) de 1997.
La ENCEL 2003 brinda un nuevo conjunto de información sobre los hogares originales de tratamiento y
control que empezaron a recibir los beneficios de Oportunidades en 1998 y 2000, respectivamente La
evaluación original del programa se caracterizó por un experimento aleatorio con hogares de 320
comunidades asignadas para la recepción de beneficios (el grupo inicial de "tratamiento") y hogares de
otras 186 comunidades que debían recibir los beneficios aproximadamente 18 meses más tarde (grupo
inicial de "control" o de "tratamiento retardado"). Como resultado de la incorporación del grupo original de
control que recibiría los beneficios, los datos de la ENCEL 2003 también se aplicaron a un nuevo grupo
76
Estas son: “Impacto de mediano plazo del programa Oportunidades sobre la obesidad y las enfermedades crónicas en áreas
rurales” de Lia Fernald et al.; “Evaluación de la calidad de la atención médica para la población diabética usuaria de Oportunidades”
de Mauricio Hernández et al.; “Efectos de mediano plazo del Programa Oportunidades en el consumo en áreas rurales” de Attanasio
y Di Maro; y “El efecto de Oportunidades sobre el incremento en el consumo de los hogares a partir de inversiones productivas en
microempresas y producción agrícola” de Gertler et al.
157
de comparación, construido a partir del pareamiento de comunidades en las que el programa todavía no
estaba disponible en la evaluación ENCEL original.
Principales resultados
Escolaridad
•
Los resultados sugieren importantes impactos de Oportunidades en cuanto a grados de
escolaridad completados. En relación con las edades más jóvenes (9 a 12 años en 1997, 15 a 18
en 2003), los resultados basados en estimaciones de pareamiento sugieren en términos
generales impactos en el aprovechamiento escolar de aproximadamente un grado. Por lo que
toca al nivel educativo de los individuos que nunca recibieron los beneficios de Oportunidades, en
comparación con los que sí los recibieron desde 1998 las estimaciones implican un impacto
estimado de 14%. Los impactos parecen ser ligeramente más importantes para niños que para
niñas: los niños de 10 años en 1997 (16 en 2003) alcanzan 1.14 grados más de escolaridad
frente al grupo de comparación, en tanto que las niñas de la misma edad sólo obtienen 0.94
grados. En el caso de los niños mayores (es decir, de 14 a 15 años en 1997 -20 a 21 en 2003-),
se encontraron pocos efectos significativos en cuanto a grados de escolaridad completados.
•
Los resultados de la exposición diferencial también demuestran impactos positivos y significativos
en grados de escolaridad completados. En comparación con el grupo de control original (que
recibió tratamiento desde 2000), los jóvenes en el grupo original de tratamiento que han recibido
en promedio 1.5 años de beneficios adicionales, tienen aproximadamente 0.2 grados más de
escolaridad, tanto entre niños como entre niñas, lo cual corresponde a un aumento de 2.5 por
ciento.
•
Los resultados también sugieren que los niños expuestos al Programa están progresando más
rápidamente en la escuela. Usando estimadores de pareamiento, los resultados muestran
importantes efectos positivos para niños de 9 a 12 años en 1997 (15 a 19 en 2003) y niñas de 9 y
10 años en 1997 (15 a 16 en 2003). Para los niños, estos impactos significativos implican
incrementos en la proporción de los que avanzan oportunamente de 38% a 64%, contra 3.0% a
39% para las niñas, sin olvidar que los rangos reflejan estimaciones para edades diferentes.
•
Existen ciertos efectos positivos sobre las pruebas de aprovechamiento, especialmente para los
niños: aquellos que tenían 10 años en 1997 y 16 años en 2003, muestran incrementos de 7 a
12.5% en resultados brutos. Las niñas de 12 años de edad también muestran un incremento
significativo en las pruebas de aprovechamiento de escritura (7.6%).
158
Trabajo
•
Se encontraron efectos generales negativos de Oportunidades sobre el empleo de niños y
efectos insignificantes para niñas. Al menos en el caso de los niños dentro del grupo de edad
aquí estudiado, el aparente efecto dominante es que la escolaridad sustituye al trabajo. En el
caso de las niñas hay pocos efectos significativos sobre el trabajo; sin embargo, la participación
en el mercado de trabajo sigue siendo reducida para las mujeres en estas comunidades rurales, y
las evaluaciones anteriores no encontraron reducciones en el trabajo de las niñas, excepto por lo
que se refiere al tiempo dedicado al trabajo doméstico.
Matrimonio y la migración
•
A nivel individual, tanto los jóvenes como las jovencitas dentro del grupo original de tratamiento
muestran una probabilidad significativamente más baja de dejar el hogar en comparación con los
jóvenes del grupo original de control.
•
Los varones de 9 a 15 años de edad en 1997 (15 a 21 en 2003) tienen una probabilidad
aproximadamente 6% menor de emigrar del hogar en comparación con los del grupo original de
control, mientras que los efectos para las muchachas son negativos pero escasamente
significativos.
•
Por lo que toca al matrimonio, las niñas del grupo de tratamiento parecen tener una probabilidad
ligeramente más baja de haberse casado en 2003; sin embargo, los efectos no son significativos
si se toman en cuenta las variables de control. En cambio, los varones sí muestran reducciones
significativas en la proporción en que han contraído matrimonio; para aquellos con cuatro años
completos de escolaridad en 1997, el Programa reduce la probabilidad de haber contraído
matrimonio en 2003 en 2.7%, lo que equivale a un decremento del 13 por ciento.
Reflexiones
•
Las evaluaciones anteriores de impactos de corto plazo del Programa presentaba un panorama
variado de efectos por género. Mientras que los estudios que se concentraban en los efectos
sobre la inscripción a nivel de secundaria tendían a mostrar efectos de mayor inscripción para las
niñas, los estudios que se enfocaban a objetivos como reprobación y repetición de grados
tendían a encontrar impactos más altos para niños, especialmente a nivel primaria. Los
resultados de este trabajo, que se centran en los impactos de mediano plazo del Programa,
159
muestran que para el grupo de edad analizado (9 a 15 años de edad en 1997 o 15 a 21 en 2003)
el resultado neto hasta ahora es similar o quizá un poco mayor en los impactos sobre los niños
en términos de grados de escolaridad terminados y pruebas de aprovechamiento.
•
Mientras que la totalidad de grados de escolaridad terminados antes del Programa era similar
para niños y niñas en este grupo de edad, los resultados presentados aquí pueden ser
sorprendentes dadas las becas más altas disponibles para niñas tanto en secundaria como en
preparatoria. La conveniencia o inconveniencia de que las becas para las niñas se hallan fijado
en un nivel más alto que para los niños, ha originado controversia sustancial en las evaluaciones
anteriores. Sin embargo, hasta ahora los resultados sugieren que esas becas más altas no
parecen provocar efectos más importantes para niñas que para niños en las áreas rurales
estudiadas.
Recomendaciones77
•
Se sugiere que una segunda ronda de pruebas de aprovechamiento Woodcock Johnson sea
aplicada a los estudiantes de la muestra rural. El programa también podría considerar el
monitoreo riguroso de los resultados en pruebas de aprovechamiento dentro de un contexto más
amplio, quizá trabajando en mayor coordinación con las Secretaría de Educación Pública.
•
La relación entre pruebas de aprovechamiento, impactos del programa y calidad de las escuelas
también debe estudiarse de manera directa.
•
Otra área potencial de investigación es la relación del programa con la migración, para
determinar si los jóvenes que incrementan su nivel educativo tienen mayor tendencia a emigrar
de la comunidad y posiblemente a obtener mayores ganancias y beneficios gracias al aumento
en su educación escolar. Esta parece ser un área crítica de investigación para los impactos a
más largo plazo del programa.
1.5.1.2 Impacto de mediano plazo del paquete de Oportunidades, incluyendo el aspecto
nutricional, sobre la educación de niños rurales que tenían entre 0 y 8 años
de edad en 1997
Susan W. Parker, Jere R. Berhman y Petra E. Todd
Objetivo
77
Se agregan estas recomendaciones porque implícitamente están referidas tanto a niños como a niñas, tal como lo muestran los
resultados desagregados por sexo.
160
Proporcionar estimaciones del impacto del Programa a mediano plazo en la educación de niños en áreas
rurales que en 1997, justo antes de la intervención rural inicial, tenían de cero a ocho años de edad, es
decir, aquellos que ya contaban con seis a 14 años de edad cuando se levantó la Encuesta de
Evaluación Rural (Encel) 2003.
Metodología
Los resultados de este trabajo amplían aquellos reportados por evaluaciones anteriores basadas en las
ENCEL levantadas entre 1998 y 2000, y son complementarios a la evaluación de niños de 15 a 21 años
de edad en zonas rurales efectuada también en 2004. El presente análisis se basa en información nueva
recolectada en la ENCEL 2003 vinculada a datos anteriores, en particular a la información levantada
previa al programa por la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) de
1997. La ENCEL 2003 proporciona una nueva ronda de información sobre los hogares de tratamiento y
control de la muestra de evaluación original, que comenzaron a recibir los beneficios de Oportunidades
en 1998 y 2000, respectivamente. Se estudió una serie de indicadores de educación que incluyen edad
de entrada a la escuela primaria, tasa de reprobación y de progreso/avance de grados, grados de
escolaridad completados e ingreso del individuo a la escuela secundaria.
Principales resultados
•
Los niños que tenían de cero a dos años de edad en 1997 han tenido exposición directa a los
componentes del programa sólo en lo relativo al suplemento nutricional y a las revisiones
medicas periódicas (aunque pudieron haber sido afectados indirectamente por otros aspectos del
programa, como transferencias de ingreso a otros miembros del hogar). Las estimaciones
muestran algunos impactos positivos del programa en estos niños: existe cierta evidencia —
aunque débil— de que tienen una mayor probabilidad de ingresar a la escuela a una edad
ligeramente menor, y las estimaciones del pareamiento muestran evidencia más sustancial de
que, cuando inician su vida escolar tienen mayor probabilidad de avanzar consecutivamente de
grado y de completar más grados de escolaridad.
•
La mayoría de los niños de tres a cinco años de edad en 1997 no tuvieron exposición directa al
programa —o ésta fue muy limitada—, más allá de las revisiones médicas, ya que eran
demasiado grandes para recibir suplementos nutricionales y demasiado pequeños para las becas
educativas (aunque algunos de estos niños que padecían desnutrición pudieron haber recibido
suplementos nutricionales, y todos pudieran haberse beneficiado indirectamente por las
transferencias del Programa a otros miembros del hogar como pueden ser los hermanos
mayores). Por ello no es sorprendente que los niños y niñas en este rango de edad muestren
pocos impactos positivos y significativos. De acuerdo con las dos series de estimadores
utilizadas, los niños varones de cinco años de edad en 1997 (11 en 2003) tienen menor
161
probabilidad de reprobar algún grado escolar, y los que tenían cinco años muestran un
incremento en la probabilidad de progresar de grado en forma consecutiva. Para otras edades y
en el caso de las niñas no hay efectos positivos significativos.
•
Para 2003, los niños de seis a ocho años de edad en 1997 (12 a 14 en 2003) tenían una mayor
exposición a las becas educativas que los más pequeños. En este grupo de edad se observan
efectos positivos incuestionables del programa sobre el logro escolar. Sin duda estos niños han
sido elegibles para recibir las becas del programa en 1998 o 1999; por lo tanto, han tenido
derecho a ellas durante todo o casi todo el periodo experimental. Las estimaciones muestran
fuertes impactos del programa en la progresión escolar, en los años de escolaridad alcanzados y
en la proporción de alumnos inscritos en la secundaria. En particular, los niños varones de seis a
ocho años de edad en 1997 muestran incrementos significativos: entre 0.42 (en aquellos de seis
años de edad en 1997) hasta 0.903 (en 2003) grados adicionales de escolaridad, en comparación
con el grupo similar de jóvenes que no cuenta con los beneficios. Las niñas de seis a ocho años
de edad en 1997 muestran también impactos importantes: las que tenían seis años en 1997 (12
en 2003) lograron 0.73 grados de escolaridad adicionales. Las estimaciones pareadas del
impacto en la proporción de niños y niñas que ingresan a la secundaria muestran incrementos de
alrededor de un tercio para ambos.
Efectos inesperados
•
Existen también algunos efectos desconcertantes: en las estimaciones de pareamiento, las niñas
de cinco años en 1997 muestran un impacto negativo en la probabilidad de avanzar
consecutivamente de grado, al igual que los niños varones que tenían cinco años con relación a
los años de escolaridad completados. Es importante considerar que los niños de tres a cinco
años de edad en 1997 probablemente hayan recibido menos beneficios (si es que alguno) de la
intervención nutricional que los niños más pequeños, y en el año 2003, a la edad de nueve a 11
años, cuando mucho habrían recibido becas por dos a tres años. En este sentido, es lógico
esperar impactos menores en este grupo que en los otros grupos estudiados aquí.
Recomendaciones78
•
Se considera que la prueba definitiva sobre el éxito de Oportunidades en la reducción de la
pobreza de la próxima generación, será que la educación adicional que aparentemente están
recibiendo los niños beneficiarios repercuta en mayores ingresos para éstos cuando ingresen en
la fuerza laboral. Desafortunadamente, es probable que para el grupo estudiado en esta
78
No se trata de una recomendación relacionada con género, pero implica por igual a niños y niñas.
162
investigación, la evaluación tendrá que esperar un número de años para tener evidencia en este
punto. Sin embargo, un indicador que podría medirse antes y que probablemente se correlacione
con los ingresos futuros, es si los niños están aprendiendo más como resultado de mayores años
de escolaridad. Tal como se hizo para el estudio de adolescentes, tendría entonces sentido en
futuras rondas de la Encel aplicar pruebas de aprovechamiento al grupo de edad considerado en
este informe y obtener un mejor indicador del nivel de aprendizaje.
•
Esto es particularmente importante, ya que el presente estudio no tiene forma alguna de analizar
hasta qué punto los maestros pudieran estar promoviendo de grado de manera indiscriminada a
los niños beneficiarios. Por ejemplo, si los maestros sienten mayor presión para aprobar a niños
con niveles de aprovechamiento insatisfactorios, a fin de asegurar la conservación de su beca,
los impactos del programa podrían mostrar mayores años de escolaridad, pero presumiblemente
esto no sería cierto o sería menos cierto en las pruebas de aprovechamiento. En este sentido, las
pruebas de aprovechamiento probablemente serían el mejor indicador de los impactos
educacionales.
1.5.1.3 Impacto de Oportunidades sobre la educación de niños y jóvenes de áreas urbanas
después de un año de participación en el Programa
Petra Todd, Jorge Galindo García, Jere R. Behrman y Susan W. Parker
Objetivo
Evaluar el impacto de corto plazo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en México con
relación a la escolaridad y los comportamientos laborales de niños y jóvenes urbanos. De manera
específica, examina cómo la participación durante un año en Oportunidades influye en los niveles de
logro educativo, tasas de inscripción escolar, índices de deserción escolar, patrones de acumulación de
grados, tiempo dedicado a la tarea, índices de empleo y salarios mensuales.
Metodología
En el presente estudio se utilizan los datos de la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos
(ENCELURB) que se recopiló en dos rondas. La ronda de datos iniciales se llevó a cabo en el otoño de
2002 antes de que los hogares beneficiarios (o participantes) hubieran recibido los beneficios del
programa. La siguiente ronda se realizó en el otoño deI 2003, después de que los hogares participantes
habían permanecido un año en el programa y habían recibido sus beneficios. Los datos fueron
recopilados en hogares que habitaban áreas de intervención, así como en una muestra de hogares que
habitaban en áreas de no intervención.
En este estudio, se utilizan datos de tres grupos: a) hogares que participaron en el programa; b) hogares
que no participaron, pero que tenían derecho al programa y vivían en áreas de intervención, y c) hogares
163
que habitaban en áreas donde no estaba disponible el programa, pero que de estarlo habrían cumplido
con el criterio para ser elegibles
Principales resultados
•
Oportunidades tiene impactos estadísticamente significativos en los niveles de logro educativo
para niños de 8 a 18 años de edad; los mayores impactos se observan en el intervalo de 12 a 14
años. El logro educativo se incrementa alrededor de 0.12 a 0.20 grados de escolaridad adicional
(entre 1.7% y 3.8% de grados logrados). En el caso de las niñas, el Programa influye de modo
significativo en el logro educativo entre los 6 y 18 años de edad, y los mayores impactos se
observan también entre los 12 y 14 años de edad. Las estimaciones van de 0.08 a 0.15 grados
de educación adicional (entre 1.1 % y 16.3% de grados alcanzados). La magnitud de los
impactos evaluados en cuanto a logros son equiparables para niñas y niños de 8 a 11 años de
edad, pero más altos para niños de 12 a 18 años de edad.
•
Las tasas de inscripción resultan significativamente mayores en el caso de los niños participantes
en el programa (7.7% y 13.35% para niñas y niños de 6 años de edad, respectivamente), lo cual
sugiere que el programa fomenta la matriculación escolar más temprana. Existe poco margen
para que halla un impacto en la inscripción entre los 7 y 12 años de edad, dado que las tasas de
inscripción en estas edades son muy altas, aun en ausencia del Programa (96%). En cuanto a las
edades de 15 a 18 años, en lo que respecta a los niños hay un efecto positivo estadísticamente
significativo en el porcentaje de los que se inscriben a la escuela, de 6.22 puntos porcentuales
(es decir, un incremento de 10.9%), pero los impactos estimados en inscripciones de las niñas no
son significativos. Vistos de manera global, los impactos en las tasas de inscripción resultan
modestos y son menores que aquellos observados en la evaluación de seguimiento de dos años
respecto de los datos rurales.
•
El programa incrementa de manera significativa el porcentaje de niños de 6 a 18 años de edad y
niñas de 6 a 14 años de edad que acumulan un grado más durante el año escolar 2002-2003, en
alrededor de 10 a 20 puntos porcentuales.
•
El programa disminuye significativamente el índice de deserción en niños de 15 a 18 años de
edad, alrededor de 8.5 puntos porcentuales (una disminución de 23.7%). En el caso de las niñas,
no se observó ninguna disminución estadísticamente significativa en el índice de deserciones.
•
El programa incrementa la cantidad de tiempo que los niños/jóvenes dedican al estudio, tanto en
varones como en mujeres. Sin embargo, junto con estos incrementos en los tiempos dedicados al
164
estudio, se observa una disminución estadísticamente significativa del porcentaje de niños y
niñas (de 6 a 11 años de edad en el caso de las niñas y 8 a 11 años de edad en el de los niños)
que provienen de hogares participantes y reportan recibir ayuda con la tarea.
•
Los niños de 12 años de edad o mayores en el programa muestran una disminución significativa
del porcentaje de los que trabajan. Los mayores impactos se observan en los jóvenes de 19 a 20
años de edad, donde el porcentaje de los que trabajan es menor en 24 puntos porcentuales (o
sea una disminución de 48.6%). En el caso de las niñas, generalmente son menos pronunciados
los impactos en el porcentaje de las que trabajan: en las jóvenes de 15 a 18 años de edad, el
programa reduce el porcentaje de las que trabajan en alrededor de cinco puntos porcentuales (o
sea, una disminución de 36.7 %).
•
Existe evidencia de un impacto negativo del programa en los ingresos mensuales promedio de
los niños de 12 a 14 y 19 a 20 años de edad. Este hallazgo resulta congruente con las
proporciones menores de niños que trabajan (los niños y jóvenes que no se encuentran
empleados reciben salario mensual igual a cero). En cuanto a las niñas, no hay un impacto
estadísticamente significativo (al nivel del 10%) en los salarios/ingresos, con la excepción de un
pequeño impacto positivo observado en las niñas mayores (de 19 a 20 años de edad)
provenientes de hogares que participaban en el programa.
•
Los resultados respecto al abandono escolar sugieren que un año de participación en el
programa no impactó significativamente el porcentaje de niños y niñas que abandonaron la
escuela entre 2002 y 2003.
Efectos inesperados
•
Como se señaló, los niños y jóvenes reportan que dedican mayor tiempo a hacer su tarea escolar
como resultado del programa, por lo que quizá sea sorprendente que aparentemente reciben
menos ayuda de sus padres u otros parientes. Esto puede reflejar que necesitan menos ayuda
porque asisten con regularidad a la escuela, o que los demás adultos están trabajando más –
quizá como respuesta a que sus hijos están trabajando menos- y por lo tanto cuentan con menos
tiempo durante las horas siguientes al horario escolar para estar con sus hijos. De cualquier
manera, este parece ser un tópico importante para futuras investigaciones y podría ser analizado
en el contexto del impacto del programa en la distribución del tiempo de los diferentes miembros
de la familia.
Reflexiones
165
•
En lo que respecta al análisis de género, hasta ahora el programa muestra impactos bastante
similares tanto para hombres como para mujeres en los resultados educativos. Esto sugiere que
los subsidios ligeramente mayores que se otorgan a las niñas a partir de secundarias no generan
grandes diferencias en los impactos (aunque en el presente análisis no se puede determinar si
los impactos en las niñas serían diferentes en caso de que se equipararan las cantidades de los
subsidios para niños y niñas).
•
Antes del programa, las tasas de inscripción para niñas en el grupo participante comenzaron a
decaer en edades más tempranas que las de los niños, lo que podría justificar los subsidios
mayores para niñas en los grados de la escuela secundaria. Sin embargo, no parece haber
diferencias importantes en los niveles educacionales entre niños y niñas. En la evaluación de los
impactos a corto plazo en áreas rurales, quedó demostrado que las mujeres tienden a progresar
con mayor rapidez que los niños en su tránsito por los grados de la escuela primaria (es decir,
tienen índices menores de reprobación), lo cual podría explicar por qué su escolaridad
completada promedio es muy cercana a la de los niños, a pesar de que en promedio dejan la
escuela en edades más tempranas.
Recomendaciones79
•
Hay poco margen para que el programa tenga un efecto en las tasas de inscripción en los grados
de primaria, donde tales tasas de inscripción son muy altos. Si una meta primordial del programa
es incrementar los niveles educativos promedio, entonces vale la pena considerar más
seriamente si la disminución o eliminación en los subsidios en los grados inferiores y el uso de
estos recursos para incrementar el nivel de pagos para los grados superiores haría que el
programa fuera más efectivo. Desde luego que cambiar el esquema de subsidios de esta manera
tendría consecuencias de distribución y trasladaría los recursos hacia familias cuyos hijos tienen
niveles de logro educativo más altos. Estudios más completos de los datos urbanos permitirían
evaluar la efectividad de programas alternativos.
1.5.2 Tema II: Salud
Bajo este volumen se publicaron seis evaluaciones, de las cuales solamente en dos no hay datos
desagregados por sexo ni se alude a cuestiones de género. Enseguida se presentan algunos de los
resultados más importantes a los fines de la presente investigación.
79
Si bien esta no es una recomendación especifica de género, afecta por igual a niños y niñas, razón por la cual se incluye.
166
1.5.2.1 Impacto de Oportunidades en la morbilidad y el estado de salud de la población
beneficiaria y en la utilización de los servicios de salud. Resultados de corto plazo
en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales
Juan Pablo Gutiérrez, Sergio Bautista, Paul Gertler, Mauricio Hernández y Stefano M. Bertozzi
Objetivo
Medir el impacto de Oportunidades sobre el estado de salud y la utilización de servicios de salud de las
familias beneficiarias en los medios rural y urbano. La evaluación en el medio rural se basa en los
resultados de cinco años y medio de operación del programa en las localidades incorporadas en 1998, y
de tres años y medio en las localidades incorporadas en 2000 (medición de mediano plazo). En lo
referente al medio urbano, se evalúan los resultados de un año de operación, es decir, de corto plazo.
Metodología
Para estimar el impacto de Oportunidades se utilizó una metodología conocida como pareamiento por
puntaje de propensidad, mediante la cual se compara cada familia beneficiaria o integrante de la familia
con una o más familias (o integrantes de la familia) del grupo de comparación. Esta metodología permita
estimar el efecto atribuible al programa al definir grupos de comparación que son efectivamente
comparables. Para esta evaluación se utilizó información de cuatro encuestas: la Encuesta de
Características Socioeconómicas de los Hogares 1997 y la Encuesta de Evaluación de los Hogares 2003
para el análisis de las familias en localidades rurales, y las encuestas de Evaluación de los Hogares
Urbanos 2002 y 2003 para el análisis de las familias en localidades urbanas.
Principales resultados80
Análisis rural
•
Se reportó un mejor estado de salud, con 40% menos días de enfermedad informados, con base
en la comparación de niñas en localidades 1998 y 2003.
•
En cuanto a los servicios curativos ambulatorios, se observó una mayor asistencia de mujeres a
servicios públicos junto con una disminución general en la asistencia a servicios privados, lo que
también se reflejó en menor gasto por atención ambulatoria. Asimismo, se observó una reducción
en el porcentaje de mujeres que estuvieron hospitalizadas.
80
Es importante aclarar que los resultados fueron tomados del análisis descriptivo, el cual sirvió como insumo para
realizar, posteriormente, el análisis de impacto. Por esta razón, los datos que se presentan pueden diferir en
magnitud de los datos que el Programa maneja, es decir, de los resultados de impacto (Nota de las Editoras)
167
•
Con respecto al estado de salud, los individuos en localidades 1998 reportaron 28% menos días
de enfermedad en comparación con los de localidades 2003. En los hombres, esta reducción en
días de enfermedad se reflejó en una reducción de 32% en días de incapacidad.
Análisis de impacto
•
Los niños no sólo reciben más consultas preventivas cuando son beneficiarios del programa, sino
que además reciben atención de mejor calidad que los no beneficiarios, pues se considera que
los niños que son medidos y pesados en las consultas preventivas reciben mejor seguimiento de
su estado de salud que los no pesados ni medidos.
Análisis urbano
•
En los datos de seguimiento de 2003, la comparación simple de las medias entre grupos de
intervención y de comparación (antes del pareamiento) para niños de 0 a 5 años (tanto hombres
como mujeres) revela un efecto importante en lo que se refiere al cumplimiento con las
corresponsabilidades, con más del doble de asistencia a consultas de control del niño sano.
•
Respecto a la asistencia a servicios curativos, las familias del grupo de comparación informaron
un gasto de más del doble por servicios ambulatorios en niñas de 0 a 5 años, en tanto que los
días de hospitalización fueron en promedio 250% mayores en los niños del grupo de
comparación con relación a los que participan en el programa.
•
En todos los individuos de 6 a 15 años se observa tanto el efecto del cumplimiento con las
responsabilidades reflejado en mayor asistencia a servicios preventivos (casi 6 veces más) como,
en el caso de las mujeres beneficiarias, mayor utilización de servicios públicos ambulatorios.
•
En el caso de individuos de 16 a 49 años, se registra un incremento importante en la asistencia a
consultas preventivas, con una diferencia de casi cinco veces más para hombres y de tres veces
más para mujeres, lo que habla del cumplimiento de las corresponsabilidades.
•
Se observa que las mujeres beneficiarias aumentaron en 40% su asistencia a servicios curativos
ambulatorios públicos, en comparación con las no beneficiarias, en tanto que los hombres
beneficiarios usaron 80% menos servicios privados que los no beneficiarios. Estos efectos se
reflejan en menor gasto de los beneficiarios de Oportunidades por atención ambulatoria: 118% en
hombres y 55% en mujeres.
Análisis de impacto
168
•
El único resultado significativo en cuanto a utilización de consultas públicas se observa en el
grupo de 6 a 15 años de edad, en el cual se demandaron, en promedio, 0.04 consultas más al
mes por niño o adolescente, cuando la familia era beneficiaria de Oportunidades.
Recomendaciones
•
Es importante revisar las acciones incluidas en el componente de salud, de manera que pueda
evaluarse su pertinencia actual, en particular en hogares que tienen varios años de participación
en el programa. Por ejemplo, sería deseable que las pláticas de salud contaran con un
mecanismo formal de revisión y actualización que considere las opiniones de los beneficiarios
para renovar los temas y diversificar las versiones de acuerdo con el tiempo de participación en el
programa.
1.5.2.2 Impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de los adolescentes y en sus
consecuencias inmediatas. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo
en zonas rurales
Juan Pablo Gutiérrez, Paul Gertler, Mauricio Hernández y Stefano Bertozzi
Objetivo
Analizar el impacto del programa a corto plazo en localidades urbanas y a mediano plazo en localidades
rurales, sobre los comportamientos de riesgo en adolescentes y algunas de sus consecuencias sobre la
salud.
Metodología
La evaluación del impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de adolescentes utiliza
información de dos grupos en los entornos analizados (urbano y rural): adolescentes en hogares que
participan en el programa y adolescentes en hogares elegibles pero que aún no participaban en el
programa en el momento de la encuesta, los cuales funcionan para este análisis como grupo de
comparación. Con esta información, y mediante el empleo de una metodología conocida como
pareamiento por puntaje de propensión, se estimó el efecto atribuible al programa comparando las
diferencias en los comportamientos de riesgo de adolescentes que participan en Oportunidades y
adolescentes similares en el grupo de comparación.
Se utilizó información de cuatro encuestas: las de Características Socioeconómicas de los Hogares 1997
y de Evaluación de los Hogares 2003 para el análisis de las familias en localidades rurales, y las de
Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb) de 2002 y 2003 para el análisis de las familias en localidades
urbanas. Para evaluar el impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo, se analizó
169
información sobre el consumo de sustancias adictivas, consumo de alimentos de alta densidad energética
y sus consecuencias, y comportamientos sexuales de riesgo y sus consecuencias.
Principales resultados81
Análisis rural
•
Los adolescentes en el grupo de 15 a 18 años de edad integrantes de hogares participantes,
reportaron en menor proporción consumo de tabaco y alcohol.
•
En lo que toca al grupo de 19 a 21 años, si bien se reportó también menor proporción de
adolescentes que han fumado o que consumen bebidas alcohólicas, la diferencia es menos
pronunciada que en subgrupo más joven.
•
Es importante destacar la alta prevalencia de sobre peso que alcanza hasta 20% de las mujeres
de 19 a 21 años en localidad de comparación y no fue significativamente diferente en los otros
dos tipos de localidades.
•
En lo que respecta a comportamientos sexuales, se trata de una población (en particular las
mujeres) que, independientemente de su participación en Oportunidades, está iniciando su vida
sexual sin protección, con una proporción de uso de condón en la última relación que no
sobrepasa 50% y disminuye con la edad. La consecuencia más lamentable es la alta proporción
de adolescentes que presentaron anticuerpos para el virus del herpes simple tipo 2, una infección
crónica. La seroprevalencia de VHS-2 entre adolescentes sexualmente activos es mucho mayor
en mujeres, y alcanza 29% en las de 19 a 21 años que habitan en localidades incorporadas al
programa en 1998.
•
Se encontró que de 10 a 15% de las adolescentes de los tres grupos se encontraban
embarazadas al momento de la entrevista. Este porcentaje es mayor al observado en población
general (alrededor de 7%), lo que probablemente se relacione con el perfil socioeconómico de los
grupos.
Análisis de impacto82
81
Ibidem
170
•
En adolescentes de localidades incorporadas al programa, la proporción de los que han fumado
alguna vez y de los que toman bebidas alcohólicas es menor en los dos grupos de intervención.
•
En lo que se refiere al efecto del programa sobre las percepciones a futuro de adolescentes,
destaca el incremento de casi 10% entre los que piensan que van a concluir sus estudios de
preparatoria, pertenecientes a localidades de intervención incorporadas en 2000.
•
Los resultados sobre los comportamientos sexuales no encontraron impacto alguno del
programa. De igual manera, Oportunidades no tuvo efecto observable en las consecuencias de
estos comportamientos.
•
En lo que se refiere a las consecuencias de la mala alimentación, los resultados sugieren que el
programa ha incrementado la proporción de adolescentes con sobrepeso, tanto en las
localidades 1998 como en las 2000.
Análisis urbano83
•
Sobresale el importante incremento en el consumo de tabaco y alcohol con la edad, que pasa de
menos de 5% entre los adolescentes más jóvenes, hasta cerca de 40% en los mayores.
•
En términos de las comparaciones en los datos descriptivos, no se observaron diferencias entre
los grupos de intervención y comparación para la vasta mayoría de las variables.
Análisis de impacto
•
Al igual que en el caso rural, Oportunidades ha reducido la proporción de adolescentes que han
fumado alguna vez y que toman bebidas alcohólicas. En el primer caso, entre adolescentes de 15
a 21 años, la disminución es de 4%, mientras que en el segundo, y para el mismo subgrupo, es
de 2%.
•
Es posible observar una reducción atribuible a Oportunidades en las consecuencias inmediatas
del consumo de alcohol: menos violencia y otros problemas relacionados.
•
Al igual que en el caso rural, no se observa impacto alguno del Programa en la mayoría de las
variables analizadas. La excepción es la proporción de individuos que se declaran sexualmente
82
En este caso, debido a que se incluyeron la edad y el sexo entre las variables utilizadas para estimar el puntaje de
propensión, los resultados de impacto se presentan de manera agregada.
171
activos, que es 5% menor entre adolescentes que participan en el programa. Si bien este efecto
no se refleja en otros indicadores, disminuye el porcentaje de adolescentes expuestos a las
consecuencias del sexo inseguro.
Efectos inesperados
•
Si bien se esperaba que el incremento en el ingreso disponible se reflejara en mayor consumo de
tabaco y alcohol, al parecer los efectos positivos del programa, ya sea por las pláticas o por la
permanencia en la escuela, están contrarrestando efectivamente estos efectos. No obstante, es
importante señalar que el porcentaje de adolescentes que fuman es elevado, llegando en algunos
casos a más de 50%.
•
Los resultados más preocupantes son los que se refieren a prácticas sexuales. A pesar de que
en este aspecto hay una hipótesis explícita planteada por el programa en cuanto a reducción de
infecciones de transmisión sexual, hay una ausencia total de resultados en esta área.
Reflexiones
•
Los adolescentes en hogares elegibles para Oportunidades —es decir, hogares en pobreza
extrema— están iniciando su vida sexual sin protección, lo que se refleja en alta prevalencia de
infecciones de transmisión sexual y muy probablemente en embarazos no deseados y abortos
inseguros. En este sentido, es importante revisar el papel que desempeñan los servicios de salud
para facilitar a los adolescentes el acceso a condones. Si la provisión de condones se realiza sólo
a través de los servicios de planificación familiar, en los que no participan adolescentes solteros,
se está generando una barrera importante para su distribución.
Recomendaciones
•
En lo que se refiere a comportamientos sexuales de riesgo, es importante señalar que el tipo de
intervención directa del programa para prevenidos se limita a una plática, de modo que su falta
de impacto era previsible. Sin embargo, la prevención de infecciones de transmisión sexual (ITS)
entre adolescentes es parte de los objetivos del programa, y sería recomendable que en
83
Aquí se presentan los resultados descriptivos de adolescentes urbanos en 2002 y 2003.
172
colaboración con las autoridades educativas se contemplaran intervenciones con contenidos de
sexualidad dirigidos a los adolescentes, mismos que deben plantearse con la participación de la
comunidad. En particular, como la sexualidad de los adolescentes es un tema sensible, es
importante acordar con los padres de familia las intervenciones que pueden realizarse, así como
informarles acerca de los contenidos que se incluirán en el currículo escolar para incrementar los
conocimientos sobre infecciones de transmisión sexual (ITS), sus consecuencias y formas de
prevención.
•
Es esencial que las intervenciones anteriores consideren las diferencias de género observadas y
procuren generar condiciones que permitan a las mujeres negociar el uso del condón en las
relaciones sexuales. Por ello es recomendable que se revisen tanto las estrategias educativas
como la oferta de servicios de salud sexual para los adolescentes, que son prácticamente
inexistentes.
•
En cuanto al incremento en la proporción de adolescentes con sobrepeso, es importante reforzar
los mensajes de salud con relación al mantenimiento de un peso sano, además de revisar las
prioridades en el terreno de la alimentación. El énfasis debe pasar de la mala nutrición por
deficiencias a la mala nutrición por excesos.
•
El alto porcentaje de adolescentes que fuman conduce a señalar la necesidad de reforzar las
acciones directas del programa dirigidas a desincentivar el consumo de tabaco, las cuales deben
acompañarse de una estrategia de prevención más focalizada por parte del sector salud.
1.5.2.3 Impacto de Oportunidades en la salud reproductiva de la población beneficiaria
Bernardo Hernández Prado, José Edmundo Urquieta, María Dolores Ramírez Villalobos
y José Luis Figueroa
Objetivo
Evaluar el impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y utilización de métodos de planificación
familiar (PF) y fecundidad; asimismo, sobre la atención prenatal (ATP), la atención al nacimiento y los
resultados del embarazo en la población incorporada.
Metodología
Se realizó un análisis de encuestas longitudinales recolectadas en áreas rurales y urbanas desde el inicio
de operaciones del programa. En el área rural, la muestra de evaluación está conformada por 506
localidades ubicadas en siete de las entidades federativas en las que comenzó a operar el programa,
173
incluyendo 320 localidades elegibles para participar como localidades de intervención temprana y 186
que serían incorporadas posteriormente (denominadas de intervención tardía).
Se hizo una selección aleatoria de localidades y en todos sus hogares (que sumaron 24 000) se aplicó
una encuesta individual para captar la información. La evaluación en áreas rurales comprende el
levantamiento de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares 1997 (Encaseh1997)84
y de encuestas panel levantadas en 1998, 1999, 2000 y 2003 (Encuestas de Evaluación –Encel– 1998,
1999, 2000 y 2003).
En áreas urbanas se utilizó un modelo cuasi experimental para la evaluación. Se efectuó una selección
de localidades, manzanas y hogares en zonas donde el programa iniciaría operaciones en 2002
(denominadas de intervención). En estas zonas se captó información de hogares elegibles para
incorporación, incluyendo hogares incorporados y no incorporados al programa. Mediante un pareamiento
a nivel de manzana se integró un grupo de comparación en zonas donde el programa iniciaría
operaciones hasta 2004 (denominadas de no intervención).
La muestra de evaluación fue visitada por primera vez en 2002, durante el levantamiento de la Encuesta
de Evaluación de Hogares Urbanos 2002 (Encelurb 202), y en 2003 se realizó una encuesta de
seguimiento (Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos 2003, Encelurb 2003). Con la información
disponible hasta este momento sólo es posible realizar una evaluación a corto plazo (un año) en áreas
urbanas.
Principales resultados
Áreas rurales
•
En el análisis de impacto a mediano plazo, se encontró que el conocimiento de métodos fue
5.93% mayor entre mujeres del grupo de intervención temprana que en el grupo control, y 4.72%
mayor entre las de intervención tardía, en comparación con el grupo control. También se observó
que el uso actual de métodos de planificación familiar (PF) fue 17.23% mayor entre mujeres de
intervención temprana en comparación con el grupo control. Esto sugiere que Oportunidades
logró aumentar los conocimientos y el uso de métodos anticonceptivos en áreas rurales en el
mediano plazo, mientras que en el análisis longitudinal a corto plazo no se encontraron
174
diferencias significativas en el uso de métodos de PF al comparar los grupos de intervención
temprana y tardía de 1998 y 2000.
•
En el análisis de impacto de Oportunidades sobre la atención prenatal (ATP) a corto plazo se
encontró que la proporción de embarazos con ATP aumentó en mujeres de localidades de
intervención temprana en mayor medida que en las de intervención tardía entre 1998 y 2000. En
el análisis a mediano plazo se observó que, después del ajuste por variables confusoras, el
programa tuvo un impacto en la proporción de nacimientos con ATP en el grupo de intervención
tardía en comparación con el grupo de control, e incidió en que las mujeres asistieran más
temprano a control y en que éste fuera más adecuado en términos del número de visitas y del
momento en que la ATP inicia en el embarazo. Así, el programa aumentó en 6.74% la proporción
de nacimientos con ATP en mujeres incorporadas tardíamente, en comparación con el grupo
control. El análisis de los procedimientos practicados a las mujeres durante la ATP muestra que,
en promedio, las pertenecientes a grupos de intervención temprana y tardía recibieron 1.5 y 2
acciones más de las mencionadas en la NOM respectiva que las del grupo control (con un
promedio de 10 de las 14 acciones estudiadas).
•
Con respecto a la atención calificada al nacimiento, se observó un aumento en la proporción de
nacimientos atendidos por médicos en los grupos de intervención temprana, intervención tardía y
control, si bien las diferencias encontradas no son estadísticamente significativas. No obstante,
los porcentajes de nacimientos atendidos por médicos en áreas rurales en 2003 fueron bajos en
comparación con los indicadores nacionales (60.17% para zonas de intervención temprana,
58.29% para zonas de intervención tardía y 66.89% para zonas de control).
Áreas urbanas
•
Se encontró un aumento de 2.96 puntos porcentuales en el periodo 2002-2003 respecto a la
proporción de mujeres que conoce métodos anticonceptivos, lo que implica un impacto positivo
de 6% en mujeres incorporadas en comparación con las del grupo de control interno, aunque no
se encontró un impacto en el uso de dichos métodos durante el periodo referido.
•
Cabe destacar que la proporción de mujeres que usan métodos anticonceptivos modernos
aumentó en todos los grupos de estudio, pero se mantiene en un nivel relativamente bajo si se
compara con estadísticas nacionales, lo que muestra la necesidad de redoblar esfuerzos en este
ámbito.
•
La proporción de embarazos con ATP tuvo un incremento de 5.99 puntos porcentuales en el
periodo 2002-2003 entre mujeres incorporadas en comparación con mujeres de control externo,
175
pero no fue significativamente mayor al encontrado entre mujeres de control interno. No obstante,
al ajustar un modelo multivariado se detectó un aumento significativo de 0.47 meses para el
inicio de la ATP en el grupo de intervención con relación al grupo de control interno. Este
aumento generó una disminución en el número de mujeres incorporadas que iniciaron la ATP en
el primer trimestre de embarazo, pero no se encontraron diferencias significativas con los grupos
de control interno y externo. Al considerarse de manera conjunta el número de visitas y el inicio
de las mismas, se encontró que el programa ha incrementado la proporción de embarazos con
ATP satisfactoria. Sin embargo, no se observó un aumento en la calidad de la ATP medida por el
número de procedimientos realizados, y se encontró que una baja proporción de mujeres reciben
información sobre su grupo sanguíneo, exploración de mamas, toma de muestras de orina o
prueba de detención de sífilis durante la ATP.
Efectos inesperados
•
En áreas urbanas, se observó un impacto negativo del programa, ya que el número de
nacimientos atendidos por médicos entre mujeres incorporadas disminuyó con relación a los
grupos de control interno y externo durante el periodo 2002-2003, en 10.86 y 11.25 puntos
porcentuales respectivamente. De manera similar, en la atención de partos en unidades médicas,
se observó una reducción de 11.72 puntos porcentuales en mujeres incorporadas en
comparación con el control interno y de 10.83 puntos porcentuales con relación al control externo.
Éste es un resultado inesperado del programa; para validarlo se requiere un análisis más
detallado que tome en cuenta los distintos tipos de unidades médicas que pueden brindar
atención al nacimiento.
Recomendaciones
•
El análisis de impacto de Oportunidades en la ATP en áreas urbanas muestra la necesidad de
redoblar esfuerzos no sólo en términos de aumentar la proporción de embarazos con ATP, sino
también en lo que respecta a su calidad. Asimismo, es necesario fortalecer algunas acciones en
la ATP, como la prueba de detección de sífilis, la información sobre grupo sanguíneo, la
exploración de mamas y la toma de muestra de orina, que se practicaron en menos de la mitad
de los embarazos de acuerdo con el informe de las mujeres incorporadas. Un análisis de
176
información cualitativa con médicos y enfermeras en las clínicas podría ayudar a entender la
dinámica de la ATP y las posibles razones por las que no se llevan a cabo ciertas acciones.
•
Se subraya la necesidad de reforzar las acciones para aumentar la atención calificada al
nacimiento en población incorporada a Oportunidades.
•
El hecho de que en áreas urbanas se observe un impacto del programa en el conocimiento de
métodos de PF, y en áreas rurales en el conocimiento y uso de los mismos (si bien en periodos
de evaluación distintos), sugiere la necesidad de estudiar en detalle la falta de impacto sobre el
uso de métodos en áreas urbanas, y en su caso fortalecer los componentes de sesiones
educativas y de oferta de servicios de salud que puedan afectar el uso de métodos de PF.
1.5.2.4 Impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y prácticas de madres beneficiarias
y jóvenes becarios. Una evaluación de las sesiones educativas para la salud
María Beatriz Duarte Gómez, Sonia Morales, Álvaro Hidrovo Velandia, Sandra Ochoa Marín,
Siemon Bult van der Wal, Martha Caballero García y Mauricio Hernández Ávila
Objetivo
Identificar el impacto de las sesiones de educación para la salud de Oportunidades sobre los
conocimientos y prácticas preventivas de los beneficiarios, desde la perspectiva de los diferentes actores.
Metodología
El estudio se dividió en dos partes: a) análisis de las encuestas de evaluación de Oportunidades
efectuadas en 2003 tanto en el área rural como en la urbana (Encel 2003 y Encelurb 2003,
respectivamente), para comparar conocimientos y prácticas de salud en beneficiarios y no beneficiarios
del programa, y en asistentes y no asistentes a pláticas; y 2) estudio cualitativo exploratorio en tres
comunidades para identificar conocimientos y prácticas de salud derivados de las pláticas, así como
algunos elementos de la estructura y el proceso pedagógico que intervienen en los resultados de este
tipo de estrategia educativa.
Se definieron las variables a estudiar y se dividieron en dos grupos: las relacionadas con características
de las pláticas y las relacionadas con características de los beneficiarios. El primer grupo factores se
estudió exclusivamente en el componente cualitativo, ya que las encuestas no contenían información al
respecto. El segundo se abordó desde las dos perspectivas de manera complementaria.
177
En el análisis cuantitativo, para el área rural, se compararon los conocimientos y prácticas de
incorporados en 1998 y 2000 con las de elegibles no incorporados en localidades que respondieron a la
encuesta en 2003 (los cuales constituyeron el grupo control). En la parte urbana, se organizaron cinco
grupos, todos con personas elegibles para el programa en 2003 (incorporados y no incorporados,
asistentes a pláticas y no asistentes). El componente cualitativo utilizó entrevistas semiestructuradas con
madres beneficiarias, becarios de educación media superior y capacitadores; grupos focales con madres
y becarios; observación de pláticas y encuestas de salida de consulta preventiva para beneficiarios y no
beneficiarios.
Principales resultados
Sobre conocimiento y prácticas
Área rural
•
Se observan diferencias en conocimientos y prácticas entre incorporados y no incorporados; las más
significativas desde el punto de vista estadístico ocurren en el control médico de adultos (la asistencia
de no incorporados es 43% menor que la de incorporados desde 1998) y en la realización de prueba
de Papanicolaou (que es 61% menor en mujeres no incorporadas que en incorporadas en 1998).
•
En cuanto a los conocimientos sobre anticoncepción en mujeres entrevistadas en área rural, éstos
son significativamente mayores en incorporadas que en no incorporadas (80.8% y 76.9%,
respectivamente)
Área urbana
•
Fue evidente el efecto de las pláticas sobre los conocimientos, ya que los grupos que asistieron a las
mismas tienen mejores conocimientos que los no asistentes, y las diferencias son estadísticamente
significativas. El índice relacionado con conocimientos sobre cáncer de mama muestra las
calificaciones más bajas en todos los grupos (máximo 1.76 sobre 4), especialmente en no asistentes
y no incorporados (1.32 sobre 4). En general, los demás conocimientos tienen calificación mayor a 50
por ciento, lo cual corresponde a los temas más recordados y citados por las madres beneficiarias en
las entrevistas individuales y grupales, como salud reproductiva, vacunas y cuidado de los menores
de edad.
178
•
Respecto al conocimiento de señales de alarma durante el embarazo y el conocimiento de los
jóvenes sobre algunos aspectos del cáncer cervico-uterino y la probabilidad de embarazo, en general
no se pudo apreciar mayor ocurrencia en alguno de los grupos estudiados.
•
La utilidad práctica de algunos temas, como relaciones sexuales protegidas y género y salud, en
ocasiones no es inmediata entre adolescentes, pero parece incidir en la idea de un proyecto de vida
diferente al de los padres, en términos de retrasar la edad para casarse y tener hijos, a fin de seguir
estudiando.
Sobre los factores condicionantes del aprendizaje y la práctica
•
Se encontró que ser indígena y tener escasa escolaridad influye negativamente en la
comprensión y aprendizaje de algunos conceptos biomédicos y en la práctica respectiva (como
conocimiento sobre cáncer de mama, práctica de Papanicolao y asistencia a consulta
preventiva).
•
Respecto a la edad o ciclo vital, el grupo de mujeres adultas mayores se identificó como el menos
motivado, porque los temas en general no eran de su interés. Además tenían en general menor
nivel de escolaridad, lo cual dificultaba el aprendizaje con los métodos didácticos empleados.
•
En el análisis cuantitativo, la antigüedad en el programa mostró ser un factor positivo en términos
de aprendizaje. Esto se complementa con lo observado en la comunidad rural mestiza estudiada,
donde las madres beneficiarias (la mayoría con tres a seis años de pertenencia a Oportunidades)
expusieron una amplia gama de conocimientos y prácticas, así como una conciencia de
prevención explícita.
Acerca del efecto de las pláticas
•
El efecto parece ser mayor sobre los conocimientos que sobre las prácticas, ya que en éstas influyen
factores adicionales. Los temas relacionados con alimentación, cuidado de los niños y salud sexual y
reproductiva han sido mejor comprendidos; otros, como equidad de género y violencia intrafamiliar,
requieren habilidades y conocimientos específicos del capacitador, así como más tiempo para
producir efectos, ya que implican cambios culturales y psicosociales importantes no sólo en el
individuo sino en la familia y la comunidad.
179
Efectos inesperados
•
Desde el punto de vista de las características de las pláticas, en general se encontraron
deficiencias en los aspectos didácticos (énfasis en la memorización, ausencia de diálogo de
saberes y materiales sin adecuaciones para jóvenes, indígenas y analfabetas), así como en la
disponibilidad de cartillas para las beneficiarias y los becarios
Reflexiones
•
Los autores señalan que hay otros factores de las beneficiarias que parecen tener mayor
influencia sobre el aprendizaje, como pertenecer a una comunidad indígena, tener acceso a
diversas fuentes de información (como en el área urbana) y estar motivadas. Este último
elemento se considera importante, ya que las personas no incorporadas que asisten a pláticas
(sin la obligatoriedad que implica la pertenencia al Programa) tienen iguales y en ocasiones
mejores conocimientos, lo cual se podría explicar por la motivación.
Recomendaciones
•
Como la escolaridad de las beneficiarias es un factor para el aprendizaje, el “Proyecto para la
superación del rezago educativo de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades” del Instituto Nacional de Educación para los Adultos (INEA) promete ser una
herramienta importante para mejorar el impacto de las sesiones educativas en las mujeres.
•
Es necesario mejorar el acceso a la información en salud de los padres de familia beneficiarios y
de la población no beneficiaria; asimismo, profundizar el conocimiento de asuntos como: a) el
posible cambio en la posición de la titular en la familia y en la dinámica familiar, asociado con la
adquisición de nuevos conocimientos, y b) las necesidades de conocimientos y estrategias
educativas en mujeres adultas mayores e indígenas, así como en hombres adultos.
1.5.3 Tema III: Alimentación
180
En este volumen se integran cuatro investigaciones. Si bien en los análisis que se realizan es
considerada la variable sexo, los resultados que presentan los autores no en todos los casos están
desagregados por sexo; no obstante, se incluyen los resultados generales referidos, por ejemplo a niños,
bajo el supuesto de que aluden a ambos sexos.
1.5.3.1 Impacto de Oportunidades en el crecimiento y estado nutricional de niños en zonas rurales
Lynette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Paul Gertler, Lizbeth Tolentino Mayo,
Jorge Jiménez Ruiz, Lia Fernald, Salvador Villalpando, Teresa Shamah y Juan Rivera Dommarco
Objetivo
Se plantean cuatro objetivos específicos que buscan determinar si hay diferencias en la concentración de
hemoglobina, la prevalencia de anemia, el crecimiento (talla para la edad) y la prevalencia de talla baja
en: 1) niños de localidades de intervención temprana que tenían 24 a 47 meses de edad en 2003, en
comparación con niños de localidades de intervención tardía; 2) niños de localidades incorporadas al
programa (grupos de intervención temprana y tardía juntos) que tenían 24 a 47 meses de edad en 2003,
en comparación con niños de localidades donde no operaba el Programa (grupo control 2003); 3) niños
de localidades de intervención temprana que tenía 48 a 71 meses de edad en 2003, en comparación con
niños de localidades de intervención tardía; y 4) niños de localidades incorporadas al programa (grupos
de intervención temprana y tardía juntos) que tenían 48 a 71 meses de edad en 2003, en comparación
con niños de localidades dond4e no operaba el programa (grupo control 2003), para determinar el
impacto a mediano plazo.
Metodología
En este análisis se utiliza como línea basal la información socioeconómica recolectada en 1997 para los
hogares en localidades de intervención temprana y tardía; el resto de la información incluyendo
indicadores nutricionales, se obtuvo en 2003. En particular, para los hogares del grupo control 2003, que
no fueron encuestados en 1997, se obtuvo información socioeconómica retrospectiva a esa fecha durante
el levantamiento de 2003.
Principales resultados
Impacto del Programa en talla para la edad
181
•
Los niños de 24 a 71 meses de edad en localidades de intervención crecieron en promedio 0.67
cm. más que los niños de localidades control 2003. El impacto del programa también es
significativo sobre la prevalecía de talla baja, que es en 12.4% menor en localidades
incorporadas al programa en comparación con las de control (28.7% en localidades de
intervención y 36.9% en localidades de control). Los resultados no difieren por sexo del niño.
•
En 2003 no se observaron diferencias en la prevalencia de anemia, talla baja, emaciación o
sobrepeso en niños de 24 a 47 meses entre localidades de intervención tardía e intervención
temprana; tampoco en la concentración de hemoglobina ni en la prevalecía de anemia en niños
de 48 a 71 meses de edad entre esas localidades.
•
No se observaron diferencias estadísticamente significativas en las prevalencias de anemia,
emaciación y sobrepeso para niños de 24 a 74 y de 48 a 71 meses de edad entre localidades
control 2003 y de intervención.
Efectos inesperados
•
Se detectó un impacto en niños pequeños (12 a 23 meses de edad) después de un año de
intervención (evaluación rural de 2000) y no se logró detectar en niños mayores (24 a 71 meses
de edad). Los autores señalan que esto no es del todo contradictorio, ya que después de los 2
años de edad, los requerimientos de hierro del infante son menores como resultado de una
menor velocidad en el crecimiento; además, conforme el niño va creciendo se incorpora a la dieta
familiar, lo que resulta en aumento en el consumo de hierro y disminución en la prevalecía de
anemia. El diseño del estudio reportado en este informe no permite corroborar el impacto
previamente encontrado, debido a que se analizaron distintos grupos de edad.
Recomendaciones
•
Fortalecer el componente de las sesiones educativas respecto a la alimentación de niños de 2 a 5
años de edad, incluyendo demostraciones y sesiones con participación activa de las madres
beneficiarias, para garantizar que incorporen en su dieta alimentos con contenidos adecuados de
micronutrimentos, tales como la carne.
182
1.5.3.2 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el desarrollo infantil en
áreas rurales
Paul J. Gertler y Lia C. Fernald
Objetivo
Estimar el impacto neto a mediano plazo (tres a seis años de exposición) del Programa sobre diversos
indicadores de desarrollo infantil y probar si el inicio de la intervención en el periodo prenatal tiene efectos
importantes, en comparación con el inicio de la intervención en los primeros dos años de vida.
Metodología
Se estimó el impacto del programa sobre los resultados de desarrollo a través de métodos de regresión
multivariada, controlando particularmente por las características individuales, del hogar y de la
comunidad, primero con toda la muestra y luego restringiendo el análisis a la muestra de soporte común.
El análisis se condujo diferenciando por género (sic), y se ajustaron los errores estándar por las
correlaciones entre conglomerados, considerando el agrupamiento a nivel de localidad.
Se utilizó la información socioeconómica de la Encel 2003 y las encuestas de localidad y del
levantamiento biológico para estimar los modelos de impacto del programa. Estas encuestas recolectaron
indicadores detallados de los individuos, de los hogares y de las comunidades, que pueden usarse para
comparar las características de las comunidades y hogares de los distintos grupos de tratamiento y
control. Los datos para el análisis de resultados se recolectaron a través de la encuesta biológica
realizada en áreas rurales. Se obtuvieron mediciones de desarrollo motor, cognoscitivo y de
comportamiento social de los niños participantes en el estudio. Las características individuales y del
hogar que se usaron para controlar los sesgos potenciales se recolectaron a través del cuestionario
socioeconómico; las características de las localidades se recolectaron mediante el cuestionario de
localidad.
Se midió el desarrollo cognoscitivo de los niños utilizando las pruebas Woodcock Johnson-Muñoz III, la
prueba de Inventarios de Desarrollo de Habilidades Comunicativas: Palabras y Enunciados en Español,
de MacArthur, y la versión en español de la Prueba de Vocabulario por Imágenes Peabody (TVIP). El
comportamiento social se evaluó mediante el Listado de Comportamientos del Niño de Achenbach, que el
padre, madre o tutor utilizan para calificar los problemas de comportamiento y las habilidades o
competencias del niño. El desarrollo motor se midió a través de la escala de McCarthy.
Principales resultados
183
•
Mejoramiento de 15% en promedio en habilidades motoras en las ocho pruebas de habilidades
en niños, y 10% de incremento promedio en las ocho pruebas de habilidades en niñas.
•
Mejoramiento de cerca de 9% en el comportamiento social de niñas, y mejoramiento positivo pero
no significativo en los niños.
•
No se encontraron ventajas de haber comenzado a recibir los beneficios del programa en periodo
prenatal sobre el desarrollo del niño, en comparación con haber iniciado a recibir los beneficios
durante los primeros dos años de vida.
Resultados inesperados
•
Se encontraron bajos niveles de desarrollo cognoscitivo en niños en estas comunidades rurales
de bajos recursos económicos, sobre los cuales aparentemente Oportunidades tuvo un poco de
impacto. El desarrollo cognoscitivo de los niños es de suma importancia, no sólo como una
medida de resultado en si misma, sino como importante condición para que los niños obtengan
beneficios de la escuela. Esta es un área crítica del programa que podría fortalecerse.
Reflexiones
•
Con relación a que no se observaron ventajas de haber comenzado a recibir los beneficios del
programa en periodo prenatal, los hallazgos sugieren que Oportunidades ayuda a los niños a
recuperarse de una nutrición deficiente y de enfermedades sufridas durante el periodo prenatal;
sin embargo, no se recomienda la suspensión de intervenciones prenatales, ya que éstas pueden
tener efectos importantes sobre la salud materna; ayudar a prevenir problemas de corto plazo en
salud y nutrición que afectan la calidad de vida de los niños, y producir un cambio de conducta
que promueva cuidados preventivos y mejores hábitos de nutrición.
•
También los resultados del estudio sugieren que si bien el cerebro puede estar mejor preparado
biológicamente para el desarrollo cognoscitivo debido a una mejor nutrición, puede faltar en el
hogar y el entorno la estimulación necesaria para desarrollar habilidades cognoscitivas.
184
Recomendaciones
•
Como mínimo, las pláticas podrían extenderse e incluir habilidades de enseñanza para los padres
sobre la forma de estimular a sus hijos, incluyendo fabricación de juguetes sencillos, cómo
interactuar con niños en diferentes momentos de su desarrollo, y conocimiento de los indicadores
de desarrollo cognoscitivo y de lenguaje.
•
Oportunidades también podría considerar la introducción de actividades más intensivas para
promover la estimulación del niño, como juegos preescolares y juegos organizados para el
desarrollo; establecer una biblioteca para préstamo de juguetes y libros, y capacitar auxiliares
comunitarios de salud encargados de visitar los hogares y enseñar personalmente a cada padre y
madre cómo interactuar y educar a sus hijos.
1.5.3.3 Estudio sobre el consumo de los suplementos alimenticios Nutrisano y Nutrivida
en niños y mujeres de zonas urbanas beneficiarios de Oportunidades85
Lynette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Lourdes Flores López, Lizbeth Tolentino Mayo,
Jorge Jiménez Ruiz, y Juan Rivera Dommarco
Objetivo
Analizar la entrega, preparación y consumo de los suplementos Nutrisano y Nutrivida, a partir de
información obtenida en hogares beneficiarios de Oportunidades en zonas urbanas como parte de un
estudio longitudinal realizado de junio de 2003 a junio de 2004 en una submuestra de localidades de la
Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb).
Metodología
Se realizó un estudio longitudinal en un grupo de niños que tenían de seis a 23 meses de edad en la
medición inicial (julio-agosto 2003) y de sus madres en período de lactancia. Para seleccionar una
submuestra de las localidades incluidas en la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb) se
consideró el número de niños dentro del rango de edad requerido, así como la facilidad logística para
regresar a las localidades cuatro veces en el transcurso de un año. Se eligieron 22 localidades urbanas
(13 en zonas de intervención y nueve en zonas de no intervención) en 10 entidades federativas de la
República (Morelos, Guerrero, Puebla, Tlaxcala, Michoacán, Guanajuato, Chiapas, Veracruz, Estado de
85
En el caso de los niños, los datos no están desagregados por sexo.
185
México y Tabasco). En este documento sólo se presenta información de zonas de intervención, es decir
de aquellas localidades en que el programa ha operado desde 2002. El levantamiento de la información
se realizó en julio-agosto de 2003 (etapa I), octubre-noviembre de 2003 (etapa II), enero-febrero de 2004
( etapa III) y abril-mayo de 2004 ( etapa IV).
Principales resultados
•
Los resultados obtenidos en el estudio muestran que aproximadamente 50% de los niños de seis
a 23 meses de edad beneficiarios de Oportunidades en localidades urbanas consumen el
suplemento Nutrisano al menos una vez a la semana. En el grupo de niños de 24 a 36 meses de
edad con algún grado de desnutrición (bajo peso), 30% (seis de 20) reportaron consumir el
suplemento, en tanto que 38% (28 de 73) de los niños en este grupo de edad sin peso bajo
reportaron consumirlo. El principal motivo por el que los niños de seis a 23 meses de edad no
consumieron el suplemento fue que no lo recibieron.
•
La mediana del consumo de suplemento reportado fue aproximadamente 20 g diarios o menos
en cada etapa, significativamente menor que los 44g recomendados por Oportunidades.
Alrededor de 57% de las preparaciones para los niños reportadas por las madres contienen
solamente agua y suplemento, independientemente de la consistencia (papilla o líquida); el 43%
restante reporta que agrega azúcar y/o leche, entre otros ingredientes.
•
En el caso de la cohorte de mujeres en período de lactancia, alrededor de una cuarta parte
reportó consumir el suplemento; cerca de 60% lo prepararon según las recomendaciones de
Oportunidades (agua y suplemento exclusivamente). Debido al bajo número de mujeres que
reportaron consumir el suplemento en todas las etapas, no se cuantificó el consumo promedio.
•
El porcentaje de hogares en que otros miembros de la familia consumían el suplemento, además
del niño en el edad indicada, fue mayor a 50% en las dos primeras etapas y a 40% en las etapas
III y V. El promedio de miembros del hogar con el quienes se compartió el suplemento varió por
etapa de 2.5 a 2.9 personas.
Resultados inesperados
Se podría firmar que todos los resultados de este estudio resultaron inesperados. En síntesis:
186
•
El consumo del suplemento por parte de niños y de mujeres embarazadas o en lactancia es
mucho menor de lo que se esperaba.
•
El suplemento para niños no se distribuye de manera adecuada.
•
Los suplementos no se preparan de acuerdo con las recomendaciones de Oportunidades.
Tampoco se cumplen las dosis recomendadas.
•
El suplemento para niños se comparte con otros miembros de la familia.
Reflexiones
•
El tamaño reducido de la muestra en este estudio no permitió el análisis a fondo del consumo de
suplementos entre mujeres beneficiarias. El reclutamiento de más mujeres embarazadas o en
período de lactancia hubiera tenido importantes implicaciones para la logística de campo, lo que
habría significado un incremento inaceptable del presupuesto. Por esta razón el hallazgo de que
sólo una cuarta parte de las mujeres en período de lactancia consume el suplemento debería
considerarse preeliminar.
•
En la submuestra reportada aquí, aproximadamente la mitad de los hogares compartieron el
suplemento destinado a los niños con otros miembros de la familia. Es posible que por esta razón
el suplemento entregado por Oportunidades no alcance para que el niño beneficiario lo consuma
diariamente en la cantidad recomendada. En este momento no se sabe si este patrón es similar
en todo el país o si es más común en familias con menos recursos, donde el suplemento podría
ser un recurso esencial para que los alimentos en el hogar alcancen para todos. El suplemento
fue diseñado específicamente para consumirse en forma de papilla, lo que teóricamente reduce
la probabilidad de que se comparta en la familia, ya que se le identifica como alimento para
bebés, por su sabor dulce y el hecho de que en la mayor parte de las familias lo preparen en
forma líquida podrían hacerlo atractivo para niños mayores. En esta submuestra no se especificó
con quién (adulto, niño o ambos) se comparte el suplemento; sin embargo, muchas madres de
familia comentaron durante las entrevistas que si es bueno para su niño pequeño, es bueno para
todos sus niños.
Recomendaciones
187
•
Se recomienda insistir en que el suplemento se ofrezca en forma de papilla a los niños de seis a
11 meses de edad, pues existe la posibilidad de que en forma líquida reemplace la lactancia
materna, lo cual tendría implicaciones negativas para la salud infantil.
•
El alto grado de “dilución” de la intervención por el hecho de que el suplemento se comparta
representa un reto para Oportunidades. Deben buscarse soluciones para garantizar que esto no
reduzca la cantidad ofrecida al niño beneficiario. Una posible solución sería entregar más sobres
de suplemento (por ejemplo, en función del número de niños en el hogar) aunque tendría
importantes repercusiones en el costo del programa. Otra opción es una mayor y mejor
educación sobre la adecuada utilización del suplemento a todos los niveles: desde los médicos
en el centro de salud hasta las madres beneficiarias con énfasis en el uso exclusivo del
suplemento para los niños a quienes está dirigida, ya que representan el grupo más vulnerable.
•
Es esencial entender las razones por las que el suplemento no se consume con mayor frecuencia
ni en la cantidad adecuada y buscar soluciones.
•
Para garantizar su preparación y uso adecuado, es probable que se requieran una serie de
talleres, incluyendo demostraciones prácticas.
1.5.3.4 Estudio comparativo sobre el estado nutricional y la adquisición del lenguaje entre niños
de localidades urbanas con y sin Oportunidades
Lynnette Neufeld, Daniela Sotres Álvarez, Raquel García Peregrino, Armando García Guerra,
Lizbeth Tolentino Mayo, Lía Fernald y Juan Rivera Dommarco
Objetivo
Determinar se existen diferencias en la concentración de hemoglobina, talla, peso y sus respectivas
prevalencias, así como en la adquisición de lenguaje, en niños que tenían 6 a 23 meses de edad al inicio
del seguimiento en una submuestra de localidades urbanas con y sin intervención. También se
documenta el impacto de Oportunidades en la concentración de hemoglobina en niños de 24 a 36 meses
de edad en la muestra completa de evaluación.
Metodología
Para evaluar el impacto de Oportunidades en la concentración de hemoglobina y la prevalencia de
anemia en niños de 24 a 36 meses de edad se utilizaron las muestras transversales de las Encuestas de
188
Evaluación de Hogares Urbanos 2002 y 2003 (Encelurb 2002 y 2003). Se escogió este grupo de edad por
ser el que tiene mediciones en ambas evaluaciones. También se compararon la concentración de
hemoglobina, la talla, el peso y la adquisición de lenguaje en una submuestra longitudinal de niños de
localidades con y sin intervención. Esta información proviene del estudio de consumo de suplementos. Se
seleccionó una submuestra por conveniencia86 de localidades incluidas en la Encuesta de Evaluación de
Hogares Urbanos (Encelurb). En julio-agosto 2003 se reclutaron 300 niños de 6 a 23 meses de edad
provenientes de 22 localidades urbanas (13 en localidades de intervención y 9 en localidades de no
intervención) en 10 entidades de la República. Se dio seguimiento a estos mismos niños en tres etapas
subsecuentes, la última en abril-mayo de 2004. En la primera y última etapa del estudio, se midió y pesó
a los niños y se estimó la concentración de hemoglobina en una muestra de sangre capilar con ayuda de
un fotómetro portátil. A partir de la segunda etapa se aplicó la prueba McArthur (conocida como Child
Development Index, CDI) para evaluar la adquisición del lenguaje. Para distinguir este estudio de las
Encelurb, se le denominará en lo sucesivo “estudio de consumo de suplementos” o “submuestra”. Para
evaluar el estado nutricional de los niños se utilizaron dos indicadores: talla con relación a la edad y peso
con relación a la talla. Se realizaron los análisis ajustando siempre sexo, ya que la tasa de adquisición de
lenguaje es diferente entre niños y niñas.
Principales resultados
•
Según los hallazgos de la submuestra, hubo un mejoramiento en la concentración de
hemoglobina y la prevalencia de anemia en niños de 6 a 23 meses de edad en localidades
urbanas de intervención, lo cual podría deberse al programa.
•
La tasa de adquisición de lenguaje en varones tiende a ser mayor en localidades de intervención
que en las de no intervención. Este hallazgo es consistente con la reducción en la prevalencia de
anemia, ya que este trastorno es un predictor importante del puntaje obtenido en la prueba CDI.
No hubo diferencia en puntajes de la prueba CDI entre niñas de localidades de intervención y no
intervención, ni entre niñas con y sin anemia.
Resultados inesperados
•
A pesar de la reducción de la prevalencia de anemia en localidades de intervención, al final del
estudio de seguimiento (submuestra) casi una cuarta parte de los niños seguían anémicos
(23.8%).
86
El término “por conveniencia” se refiere a la selección de localidades mediante una serie de criterios de inclusión
especificados por el grupo de investigadores, de modo que no es una muestra aleatoria. En este caso, los criterios se
basaron en la factibilidad de realizar el estudio dentro de un presupuesto limitado, por lo que se seleccionaron
189
Reflexiones
•
En cuanto a la tasa de adquisición de lenguaje, el hecho de que estos hallazgos se observen sólo
en varones sugiere que los niños son más propensos a una reducida tasa de adquisición de
lenguaje en comparación con las niñas. La falta de significancia estadística de la relación entre
tipo de localidad y tasa de adquisición de lenguaje podría deberse al tamaño reducido de la
muestra.
Recomendaciones
•
Considerando los daños funcionales asociados con la anemia en este grupo de edad, urge busca
una solución a este problema.
1.5.4 Tema IV: Aspectos económicos y sociales
En este volumen se incluyen siete investigaciones, de las cuales en dos no hay ninguna alusión a las
mujeres beneficiarias o datos desagregados por sexo.87 Para el resto de los estudios se presentan los
hallazgos más importantes en cada caso.
1.5.4.1 El efecto de Oportunidades sobre el nivel y la composición del consumo en áreas urbanas
Manuela Agelucci, Orazio P. Attanassio y Jonathan Shaw
Objetivo
Estudiar el efecto de corto plazo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades sobre el consumo y
sus componentes en áreas urbanas.
comunidades con el mayor número posible de niños de la edad requerida (6 a 23 meses de edad) y/o por su cercanía
a otras comunidades.
87
Estos son: “Efectos de mediano plazo del Programa Oportunidades en el consumo en áreas rurales” de Orazio P.
Attanasio y Vicenzo Di Maro; y “El efecto de Oportunidades sobre el incremento en el consumo de los hogares a
partir de inversiones productivas en microempresas y producción agrícola” de Paul Gertler, Sebastián Martínez y
Martha Rubio.
190
Metodología
Esta evaluación se basa en los datos correspondientes a la medición basal (2002) y al primer año de
operación (2003). Se presentan dos conjuntos de resultados: el primero incluye estimaciones de impacto
de la llamada intención al tratamiento, sin considerar el hecho de que muchos hogares elegibles en áreas
de tratamiento efectivamente participen en el programa; estos conjuntos de estimaciones se basan en
estimaciones por diferencias en diferencias. El segundo conjunto de resultados se obtiene mediante el
apareamiento por puntajes de propensión (PPP).
Efectos inesperados
•
De manera tal vez sorprendente, el consumo de alimentos aumenta en un porcentaje aún mayor
que el total del consumo (10%, que equivale a 107 pesos) e incrementa la proporción de los
alimentos en el consumo total.
Reflexiones
•
La evidencia sobre el tamaño del incremento en el consumo de alimentos indica que hay otros
elementos en juego. Existe cierta evidencia de que una proporción importante del aumento en el
ingreso controlado por las mujeres se destina exclusivamente a alimentación y otros bienes que
consumen los niños. Por ejemplo, usando los datos rurales de Progresa, Attanasio y Lechene,
descubrieron que la parte del ingreso controlada por las mujeres aumentaba la proporción
dedicada a ropa infantil y en cierta medida a los alimentos. Es posible que aquí puedan
encontrarse mecanismos similares en juego, ya que las mujeres suelen recibir la transferencia.
Otra posibilidad es que, como resultado del escaso tiempo de operación del programa, la
cantidad de dinero transferida haya sido pequeña cuando se recolectó la información (2003) y los
hogares no hubieran podido ahorrar para aumentar su consumo en rubros diferentes al de
alimentos.
Recomendaciones
•
Investigar qué papel desempeña el hecho de que el programa esté dirigido a las mujeres en los
resultados descritos. En especial, sería interesante probar de manera explícita las conjeturas
presentadas.
1.5.4.2 El efecto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de los hogares beneficiarios
191
y las decisiones de migración de sus integrantes, en localidades rurales
Luis N. Ruvalcava y Graciela M. Teruel
Objetivo
Analizar el impacto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades sobre el cambio en la
composición demográfica de los hogares y las decisiones de migración de los integrantes de familias
beneficiarias en localidades rurales.
Metodología
La información disponible sobre la composición demográfica de hogares beneficiarios y hogares de
comparación no beneficiarios, antes y casi seis años después de la implementación de Oportunidades,
permite estudiar el impacto del programa. Los datos provienen de la línea basal de la muestra de
evaluación en zonas rurales (ENCASEH 1997) y del último levantamiento de datos longitudinales (ENCEL
2003). EI análisis del impacto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de hogares beneficiarios
se realiza con base en la información sociodemográfica 1997-2003 de los hogares elegibles en
localidades de tratamiento de la muestra de evaluación. Como grupo de comparación se utiliza
información demográfica sobre hogares elegibles para recibir la ayuda gubernamental que en 2003
residían en comunidades rurales aún no incorporadas al programa.
Principales resultados
•
Los resultados muestran un impacto redistributivo importante de Oportunidades en la dinámica de
arreglos de vida en hogares beneficiarios, los cuales revelan una tasa mayor de rotación de
hombres y mujeres en cuanto a pertenencia al hogar. Esta rotación se acentúa más entre
varones que entre mujeres y varía con la edad y el parentesco con el jefe del hogar.
•
Oportunidades acentuó el éxodo de adultos cuya edad en 1997 se situaba por arriba de la
mínima o reglamentaria para cursar primaria o secundaria. La proporción de varones de esa
categoría que decidieron marcharse, en relación con sus pares mujeres, es 0.33% mayor en
hogares de tratamiento en comparación con la observada en hogares de control.
•
Los jóvenes de 7 a 21 años, hijos e hijas del jefe del hogar, son en promedio dos puntos
porcentuales más propensos a dejar el hogar debido a la transferencia gubernamental. No
obstante, Oportunidades no incide en esta determinación si los miembros del hogar (de la misma
192
edad) guardan otro tipo de relación con el jefe del hogar, como es el caso de los sobrinos o
sobrinas.
•
La percepción de transferencias públicas a lo largo de cinco años ha permitido que los hogares
incorporados a Oportunidades alberguen significativamente a más miembros nuevos. Los nuevos
integrantes están representados por hombres y mujeres que en 1997 estaban en edad de asistir
a la primaria y/o secundaria (7 a 15 años de edad) y por adultos mayores de 21 años no
cohabitantes en 1997. Los hijos e hijas ausentes en 1997 son casi medio punto porcentual más
propensos a regresar como miembros del hogar en 2003 que cualquier otro miembro que guarde
una relación distinta con el jefe del hogar.
•
El análisis por pareamiento de primeras diferencias muestra que las mujeres beneficiarias de
Oportunidades tienden 8 por ciento más a emigrar a su comunidad con el objeto de formar una
nueva familia. Los hombres en hogares beneficiarios sólo lo hacen en un 3 por ciento adicional.
Sin embargo, cuando la decisión de emigrar obedece a la búsqueda de nuevas oportunidades de
empleo, los hombres beneficiarios de Oportunidades se alejan de su localidad en un 5.5%
adicional en relación con las mujeres.
•
Los resultados por dobles diferencias corroboran un efecto indirecto de Oportunidades en
incentivar las decisiones de migración por casamiento o unión de mujeres cuyos hogares han
recibido la ayuda gubernamental durante más de un lustro.
•
No obstante, la ayuda gubernamental desincentiva en medio punto porcentual la migración de
mujeres hacia Estados Unidos, en comparación con los hombres integrantes del hogar.
Reflexiones
•
Los resultados de este documento sugieren un efecto importante de Oportunidades sobre el
desdoblamiento de los hogares beneficiarios al afectar las decisiones de separación de mujeres
en edad de casarse por motivos de matrimonio y unión. Con ello, Oportunidades no sólo altera el
nivel de vida de los integrantes de hogares beneficiarios, sino tambIén el bienestar de un
importante segmento de familiares no cohabitantes, ya que incentiva la formación de nuevos
hogares.
193
Recomendaciones
•
Se recomienda extender la evaluación de resultados de Oportunidades a segmentos importantes
de familiares no corresidentes, en particular para conocer si existe un efecto indirecto en cuanto
a inversión en capital humano (salud y educación) en niños nacidos como resultado de la
formación de nuevos hogares. Asimismo, desde el punto de vista demográfico, es recomendable
estudiar si la formación anticipada de nuevos hogares por razones de matrimonio o unión
conlleva mayores tasas de nacimientos.
1.5.4.3 Evaluación del mecanismo de focalización de Oportunidades en zonas urbanas
David P. Coady y Susan W. Parker
Objetivo
Evaluar el desempeño del mecanismo de focalización del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades en México durante su fase inicial de expansión a zonas urbanas en 2002, incluyendo la
combinación de los métodos de autoselección y análisis discriminante utilizado por el programa.
Metodología
Se utilizaron los datos de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb 2002), levantada
entre septiembre y diciembre de 2002 por el Instituto Nacional de salud Pública (INSP). También se utilizó
información de los registros administrativos de Oportunidades, que consiste en el padrón de beneficiarios.
Principales resultados
•
Las mujeres con niños pequeños en el hogar tienen menores probabilidades de solicitar su
incorporación, aun si conocen el programa, tal vez porque existe mayor dificultad/costo de
trasladarse hasta el módulo.
Recomendaciones
194
•
Tomando en cuenta que los hogares con niños pequeños son un grupo prioritario para el
programa, se podría considerar la posibilidad de hacer visitas a estos hogares (u otro tipo de
hogares con movilidad limitada), en vez de exigir su asistencia a un módulo de incorporación.
1.5.4.4 Evaluación cualitativa de mediano plazo del Programa Oportunidades en zonas rurales
Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha
Objetivo
La evaluación cualitativa de mediano plazo en zonas rurales del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades tuvo como propósito fundamental, conocer su impacto en comunidades y hogares de
primera fase, es decir, aquellos incorporados en 1997. Un segundo propósito fue conocer la
implementación de dos esquemas nuevos: el Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA) y la Plataforma
Jóvenes con Oportunidades (PJO). Se exploró también la sustitución de las promotoras por los llamados
Comités de Promoción Comunitaria.
Metodología
Para cumplir con los dos objetivos se seleccionaron seis comunidades, cada una en un estado diferente
del país, y con características de marginación, étnicas, y de base económica diferentes. Cuatro de ellas
fueron tomadas de un conjunto estudiado en 1999 y 2000. Van de la extrema pobreza, más alta
marginación y muy alta proporción de monolingüismo en lengua indígena, hasta una comunidad con
ingresos varias veces superiores, medianamente marginada, donde se habla castellano como lengua
nativa y los niveles de escolaridad se acercan al promedio nacional. Esta selección se hizo con el objetivo
de dar seguimiento a la comunidad y los hogares (en vez de un estudio puramente retrospectivo). Se
seleccionaron las dos comunidades restantes a partir de una base de datos de Oportunidades que
señalaba la cantidad de casos y las fechas en que se habían trasladado hogares al EDA, o bien los
jóvenes habían accedido a la PJO. En cada comunidad se estudiaron ocho hogares (de permanencia en
el programa, de baja del programa, de EDA y no incorporados) para distinguir los probables impactos de
cada fenómeno. Adicionalmente, se recopilaron trayectorias de vida de los seis o siete años transcurridos
desde la incorporación (130 historias, con 770 años vida), se organizaron grupos focales con padres,
madres y jóvenes en edad de bachillerato y se entrevistó a actores cruciales del programa y la comunidad
(en escuelas, clínicas, dirección de desarrollo social municipal y otros sitios).
Principales resultados
195
Impacto en los hogares
•
Hay evidencias de que el dinero que ha llegado regularmente a lo largo de varios años a los
presupuestos domésticos ha permitido a las familias ampliar su poder de compra. Dos factores
han posibilitado lo anterior: 1) los apoyos de Oportunidades han liberado parte del presupuesto
doméstico para gastos distintos a la alimentación (pago de servicios, por ejemplo), y 2)
Oportunidades ha ampliado las capacidades individuales y familiares de endeudamiento y, en
ese sentido, ha convertido a las mujeres y sus grupos domésticos en sujetos de crédito, gracias a
la certidumbre que tienen las mujeres titulares (y los comerciantes) de contar con un ingreso
estable. Por lo tanto, la ampliación y regularidad de los ingresos —apoyo de Oportunidades—
han incrementado el consumo de los beneficiarios a través de la redinamización de la economía
de deuda.
•
El impacto positivo de las transferencias de Oportunidades es mitigado por el alto costo de los
servicios relacionados con la vivienda (especialmente la electricidad) y los costos directos e
indirectos causados por la asistencia de los hijos a la escuela (especialmente a niveles
secundaria y educación media superior). Estos son gastos que las madres ven como
impostergables, ante los cuales es necesario dejar de comprar ciertos productos alimenticios o
reducir sus cantidades.
•
Las inversiones en vivienda son un claro ejemplo de la interpenetración de factores. Por un lado,
las mejoras a la vivienda son el producto del trabajo femenino asalariado, de estrategias
femeninas en los procesos de negociación (con los maridos) respecto del control de los ingresos
y de una clara contribución directa de trabajo masculino. Sin embargo, varios factores han
posibilitado estas mejoras. Hay evidencias de un impacto directo, en el sentido de que en algunos
casos se usa directamente una parte del dinero del programa para alguna mejora de la casa;
pero la mayor parte del material etnográfico habla de la combinación de factores: el apoyo de
Oportunidades, empleos masculinos seguros, acceso al patrimonio familiar (lotes), acceso a
fondos de agencias de desarrollo para la vivienda, presencia de varones adultos con experiencia
en la construcción y mantenimiento de casas, remesas de los hijos migrantes y regalos de los
hijos, todos los cuales son factores positivos entrelazados.
•
Del análisis surgieron dos factores extremadamente importantes para el bienestar de los hogares:
el ciclo doméstico y la jefatura de hogar. En este sentido, podría plantearse que el apoyo de
Oportunidades es más importante —más necesario— durante la difícil etapa de expansión,
196
cuando el grupo doméstico tiene que afrontar más gastos y presiones económicas. Sin embargo,
los resultados de esta investigación muestran un fenómeno de creciente importancia: la
presencia de grupos domésticos de tres generaciones (padres, hijos y nietos) o de dos
generaciones (abuelos y nietos) en que las abuelas juegan un papel crucial en el cuidado y
socialización de una nueva generación de niños, los hijos de migrantes nacionales e
internacionales. Dada su estructura de edades (viejos y niños) estos son hogares con muchos
consumidores y muy pocos generadores de ingresos, que son especialmente vulnerables a la
falta de continuidad de las remesas de la generación intermedia. También deben considerarse los
cambios en la jefatura del hogar, de masculina a femenina, como resultado de separaciones y
ruptura de las uniones. Este cambio no es en sí mismo positivo o negativo y tampoco un factor
que aumente o inhiba el impacto de Oportunidades. En ambos casos, sin embargo, los apoyos
del programa son muy importantes para salir de la crisis doméstica.
•
Según los autores, uno de los resultados más dramáticos de la presente investigación es el pobre
desempeño masculino (no en todos los casos pero sí en muchos) en la generación de ingresos
para el sostén de sus hogares. En muchísimos casos son las mujeres quienes mantienen la
economía de sus hogares, y debido a que sus salarios son muy bajos, inestables e informales, el
resultado de la feminización de las economías domésticas es la fragilidad de las mismas.
Impacto en educación
•
Las evidencias coinciden en señalar que la permanencia en el programa es un factor claro de
mayor logro escolar. La presencia de ambos padres en el hogar y su nivel de escolaridad son
factores de aún mayor impacto en la continuidad educativa formal de los hijos, pero, aunque
diferencian a la población según sus logros, no son factor de cambio. En otras palabras, aunque
hay factores que explican mejor la variación en los logros escolares entre diversas familias, el
factor que parece producir el cambio es Oportunidades.
•
Se encontró que una buena parte de los padres y madres de familia veía ahora con mucha mayor
naturalidad que en 2000 el hecho de que sus hijos e hijas pudieran continuar estudiando. Sin
embargo, sí percibían que las transferencias del programa lo hacían posible o bien lo facilitaban
considerablemente. Parte de este cambio ocurre de manera general en los hogares y las
comunidades, de tal forma que, por una parte, los hogares están dispuestos a invertir recursos
propios en la educación (la inversión en educación es mayor que el monto de las becas), y, por
otra, una buena cantidad de hogares no beneficiarios está haciendo esfuerzos notables por
aumentar la escolaridad.
197
•
La discusión sobre el desempeño escolar de los becarios de Oportunidades sigue vigente. Se
encontró que los maestros que pueden convencer a los padres de que su compromiso con el
aprendizaje real en la escuela (y no la simple asistencia) es lo que definirá el éxito posterior de
los alumnos son los que observan incrementos generales en el desempeño en sus salones de
clase.
Impacto en salud
•
Han mejorado la cobertura y el ciclo de respuesta del examen
CCU,
lo mismo que la cobertura de
la planificación familiar.
•
El alcoholismo sigue siendo un problema donde ya lo era.
•
Hay también impactos positivos colectivos y familiares o individuales. Los primeros tienen que ver
con la mejoría, a veces muy patente, de las condiciones de sanidad y de salud pública de las
comunidades. Estos están muy ligados a las faenas comunitarias y a algunos aspectos de las
pláticas de salud. Los segundos tienen más que ver con la acción focalizada del programa.
Incluyen descensos en la desnutrición, mejor atención a enfermedades crónicas, y mejorías en la
aceptación y capacidad de manejo oportuno de las pruebas de cáncer cérvico-uterino. También
se observa una mejoría, aunque nunca al 100%, de la provisión de medicamentos.
Operación del programa
•
El cambio de la figura de la Promotora como única representante y mediadora entre las familias
beneficiarias y los funcionarios del programa a Comités de Promoción Comunitaria formados por
tres vocales, ha constituido otra de las innovaciones que se encontraron en el trabajo de 2004 en
comunidades rurales. Los comités existen en las comunidades. En algunos casos, sin embargo,
persiste la influencia ya sea formal (como vocal) o informal (como autoridad conocedora del
programa a la que recurren el enlace y las familias beneficiarias), de la promotora que
anteriormente estaba en funciones. En la mayor parte de los otros casos, la carga, la capacidad
de decisión y el nivel de compromiso con el programa de cada una de las tres vocales están
desigualmente distribuidos. La vocal de salud es quien tiene labores concretas más claramente
definidas, pero las otras dos (educación y control) no han desarrollado plenamente sus funciones.
198
Recomendaciones
En cuanto al diseño y contenido:
•
Los hogares donde las mujeres trabajan, los encabezados por mujeres, los que tienen múltiples
niños pequeños, los encabezados por ancianos u hombres viudos y aquellos donde las mujeres
migran por temporadas y dejan a sus hijos tienen problemas tanto para ser incorporados como
para mantenerse en el programa. Se ha avanzado porque antes ni siquiera eran entrevistados y
ahora sí, pero nuestros estudios muestran que persisten las dificultades para incorporarse y
mantenerse. Es necesario diseñar y aplicar una estrategia que permita incorporarlos y
mantenerlos en el programa.
•
Se recomienda pensar una estrategia que promueva las faenas de hombres beneficiarios, en
momentos del ciclo agrícola que lo favorezcan, así como, posiblemente, pláticas sobre cultivos,
manejo de animales de corral, microcrédito, y acceso a programas de fomento agrícola.
En cuanto a la operación del Programa
•
La información sobre las causas de las bajas debe llegar de manera absolutamente transparente.
Los procedimientos de aclaración e inconformidad deben quedar explicados en la misma
notificación. Aun cuando la baja sea correcta, las titulares deben tener acceso a la información
necesaria para reincorporarse, según las reglas de operación.
•
Hace falta comunicar con toda claridad a las vocales la naturaleza exacta de su trabajo, y darles
las herramientas para hacerlo bien. Hay que distribuir las tareas de manera precisa. Se considera
que la vocal de control puede cumplir un papel especialmente relevante en el futuro cercano,
cuando la mayor parte de los movimientos del programa ocurran por cambios en la población
(unión, migración, cambios en la composición del hogar), y en mucho menor parte por
densificación y recertificación.
1.5.4.5 Evaluación del cumplimiento de las metas, los costos unitarios y el apego del Programa
a las Reglas de Operación, 2004
199
Fernando Meneses González, Blanca Almodóvar, Ana Aurora Olivares,
Martha Ma. Téllez-Rojo y Mauricio Hernández Ávila
Objetivo
Evaluar el cumplimiento de metas, costos unitarios y el apego del programa a las Reglas de Operación.
Metodología
Se siguió una estrategia que incluyó el análisis de: 1) los indicadores de resultados (2002,2003 y 2004);
2) el ejercicio presupuestal; 3) las modificaciones a las Reglas de Operación del Programa de 2003 a
2004 y, 4) la aplicación de una encuesta en una muestra de localidades beneficiarias, para observar en
campo el apego del programa a las Reglas de Operación.
Principales resultados
•
En el caso del componente educativo se ha tenido un crecimiento importante en los becarios en
los diferentes niveles educativos participantes en el programa, pero también se sigue dando una
proporción importante de abandono de la matrícula, principalmente en hombres, en todos los
niveles educativos y en los últimos años de los mismos. Esto indirectamente refleja la priorización
que se realiza entre estudio y trabajo. Cosa contraria ocurre con las mujeres becarias, que
consistentemente se mantienen en una tendencia ascendente en los últimos años de cada uno
de los niveles educativos.
•
El estudio de campo realizado mostró satisfacción de las beneficiarias por estar incorporadas al
programa, en especial por los apoyos monetarios pero también la necesidad de realizar ajustes
operativos para evitar que el programa sea descontextualizado.
Reflexiones
•
En cuanto al abandono de los estudios por parte de los varones, los autores señalan que la
necesidad de recurso económico en el hogar obliga a los hombres, desde muy jóvenes, a
insertarse en el ámbito laboral o bien a migrar de sus localidades en busca de un salario que
colabore en casa. Como se señaló, ocurre lo contrario con las mujeres becarias. Según los
200
autores, esto refleja el éxito que tiene el programa al lograr uno de los primeros objetivos de
apoyar el desarrollo educativo de las mujeres para fortalecer el capital humano. Sin embargo, aún
cuando la matrícula de mujeres crece positivamente, se perfila también un problema, en tanto
que, seguramente la mayoría de las mujeres que egresen de los diversos niveles educativos
decidirán continuar con sus estudios, y en el caso de los estudios de nivel medio superior al
termino de ellos habrá que tener opciones de estudios profesionales o de técnico profesional
donde estas becarias del programa logren continuar los estudios. No es función del programa
garantizar esto pero sí una responsabilidad del mismo acompañar a estas egresadas hacia el
término de una profesión y lograr su inserción en campo laboral y desarrollo económico nacional.
Recomendaciones
•
Se requiere llevar a la discusión cuál será el futuro educativo que tendrán los jóvenes que han
llegado al punto de partida de una carrera universitaria y que lo han logrado por la aportación
económica del programa.
201
2. ESTUDIOS INDEPENDIENTES SOBRE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
El objetivo de este segundo apartado es tener un acercamiento, no exhaustivo, a estudios independientes
sobre el programa Oportunidades (antes Progresa) que se hubieran realizado en el periodo de
sistematización de esta investigación (1997-2004). El interés central es destacar exclusivamente las
reflexiones hechas por diversos autores acerca del enfoque de género del programa. En este sentido, tal
como se señaló en la introducción del presente capítulo, si bien es considerable la cantidad de
publicaciones que se han escrito sobre diversos aspectos de Oportunidades (antes Progresa), resultó
muy escasa la información que fue posible localizar sobre el tema central de nuestro estudio.
Así, de un corpus total de 36 documentos revisados, solamente en 17 (47%) se encontraron reflexiones
sobre la perspectiva de género de Oportunidades (antes Progresa). No obstante, es importante subrayar
que la gran mayoría de estos trabajos retoman (en mayor o menor grado) algunos de los resultados de
impacto sobre las beneficiarias provenientes de las evaluaciones externas antes reseñadas; sin embargo,
en estos casos, dicha información no fue incluida en la elaboración de este apartado por considerarse
que no aportaban elementos nuevos al análisis.
También resulta interesante observar que casi en su totalidad, los documentos revisados están
enfocados a cuestionar el enfoque de género del programa, siendo realmente pocos los que destacan
aspectos positivos del mismo. Asimismo, contrasta con estas críticas la notable la ausencia de
propuestas o recomendaciones para contribuir a mejorar el programa Oportunidades (antes Progresa) en
este renglón.
Dada la diversidad encontrada en los documentos revisados,88 a continuación se presentan los
principales planteamientos de las y los autores, los cuales hemos clasificado en reconocimientos y
cuestionamientos al enfoque de género del programa; asimismo se destacan algunos efectos indeseados
y recomendaciones señalados por los propios autores. Cabe recordar que al tratarse solamente de una
referencia a lo que se ha escrito de manera independiente sobre el tema de este estudio, la información
recopilada se presenta agrupada temáticamente de acuerdo con su contenido y se indica entre paréntesis
la fuente respectiva de la que proviene, con el fin de que las personas interesadas puedan remitirse al
documento original para profundizar en cada tema. En el Cuadro 17 se sintetizan los principales temas y
subtemas identificados en esta revisión.
2.1 Reconocimientos al enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa)
202
La mujer como eje del Programa
•
Elegir a la mujer como el mecanismo básico para propiciar el cambio resultó más que acertado.
Lo importante no es el dinero que el gobierno pone en sus manos, sino que a ellas se les confía.
Ahora las mujeres constituyen un conglomerado social con reconocimientos. Se ha iniciado un
cambio en su autoestima; ya no son simplemente amas de casa que permanecen en el hogar,
ahora las conocen como “las mujeres Progresa”. Están unidas porque el programa les facilita que
se organicen (Nahmad et al.,1999: 93). 89
•
Más allá de los propósitos de Progresa, haber hecho de las pobres el eje de su ejecución,
entraña la esperanza de que se facilite la comprensión acerca de que a las mujeres no sólo las
limita su situación socioeconómica. Progresa no es el primer programa gubernamental que
coloca a las pobres en la mira, aunque sí es el primero que apuesta, no sólo de manera retórica,
a que son el medio idóneo para combatir la pobreza extrema (Riquer, 2000).
•
Una característica muy importante que le ha ganado adeptos al programa, es la manera en que
se revalora el papel de la mujer en la sociedad, y en particular en lo que se refiere a su rol como
madre de familia y su participación en las decisiones del hogar (Medina, 2001).
Promotoras
•
Probablemente donde el Progresa ha impulsado una mayor actuación ciudadana es en el caso
de las promotoras, quienes sienten en general que se han ido capacitando y que conocen mejor
su comunidad. En muchas comunidades, la confianza generada por las promotoras podría
entenderse como un mayor capital social. No obstante, algunos evaluadores han cuestionado
que no se les pague a las promotoras, lo cual significa un trabajo más no pagado para las
mujeres (labor del hogar, labor de Progresa y en ocasiones en actividades económicas
familiares); sin embargo, al menos las promotoras han tenido oportunidad de interactuar en
relaciones comunitarias fuera del hogar, de capacitarse en aspectos como la salud (algunas
promotoras se han convertido en promotoras de salud) y de participar en reuniones regionales y
a veces nacionales de organización y capacitación del Programa (Valencia, 2002).
88
Los resultados de la búsqueda de información incluyeron capítulos de libros, artículos periodísticos de fondo y
artículos en revistas especializadas.
203
Representaciones sociales90
•
Las representaciones sociales sobre los beneficios que significa asumir los compromisos de
Progresa son más abundantes (que los perjuicios) y se refieren al agrado de las mujeres por
mejorar la salud, la educación y la alimentación de sus familias; algunas incluso tienen confianza
en el gobierno (García y Valencia, 2003).
Componente educativo
Becas más altas para las niñas
•
Parece positivo el privilegiar la permanencia de las mujeres en la escuela asignando una beca
mayor para las niñas que para los niños. Esto tendería a ir eliminando asimetrías de género,
además de preparar mejor a las mujeres para el cumplimiento de su rol reproductivo, al incidir en
una disminución de su fecundidad y en mayores conocimientos para el manejo de la familia
(Jusidman, 2000).
Participación laboral vs asistencia a la escuela
•
El empleo de los niños y jóvenes es una porción importante de la actividad productiva de estas
regiones91, pues alrededor de 28 por ciento de la PEA ocupada masculina está integrada por
individuos entre doce y veinticuatro años de edad, mientras que las mujeres ocupadas en el
mismo grupo de edad alcanzan hasta 32 por ciento de la PEA femenina. Esto justifica claramente
uno de los objetivos del Oportunidades (antes Progresa), que es promover la educación formal de
los niños y jóvenes, con especial hincapié en las niñas, pues los padres las involucran con más
facilidad en alguna actividad productiva que a los niños, y dejan en un segundo lugar su
formación escolar (Barba y Pozos, 2003).
2.2 Cuestionamientos al enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa)
Participación social
89
Para fines del análisis este párrafo se colocó en este apartado, sin embargo, es preciso aclarar que el documento
del cual fue extraído dicho párrafo no forma parte de los estudios independientes realizados sobre Progresa. La
elaboración de este documento se hizo a petición del propio Programa (Nota de las Editoras)
90
Se refiere a los resultados obtenidos en un estudio de caso realizado en Santiago Mexquititlán.
Los autores aluden a los resultados de una investigación realizada en tres regiones del estado de Jalisco cuyo
objetivo era generar indicadores sociales sobre las mismas.
91
204
•
Progresa se basa en un esquema que fomenta la salida individual e individualista de la pobreza,
anulando la acción colectiva como mecanismo para superarla. Los beneficiarios no participan
colectivamente en ningún tipo de definición del uso de los recursos destinados al programa, así
como tampoco se requiere ningún tipo de interacción entre los mismos beneficiarios. El papel de
las mujeres en este esquema es totalmente pasivo (Zermeño y Domínguez, 2000).
Las mujeres como depositarias de las transferencias
•
Sin importar las condiciones sociales o culturales de cada comunidad ni la opinión de los
beneficiarios, el gobierno decide, de una manera totalmente vertical, que la mujer es quien debe
recibir el dinero porque suponen que de esta manera se fomenta el buen uso de los recursos y,
mejores condiciones de igualdad entre géneros. Ante un problema histórico, social y cultural de
marginación y abuso de las mujeres, el gobierno responde (tal vez ingenuamente) con una orden
unilateral, generalizada, vertical e impositiva, que pone en una situación aún más vulnerable a las
mujeres de cada comunidad. “Estamos ciertos de la necesidad de efectuar acciones de
reivindicación y empoderamiento de las mujeres que impacten en sus condiciones familiares y de
vida, pero el camino es mucho más complejo que entregar un cheque mensual de noventa pesos.
Pasa por construir realmente estrategias integrales de acción y, sobre todo, entender que es una
labor conjunta entre Estado y sociedad, y que es un proceso dinámico y de interacción social y no
una decisión exógena que se dicta y todos acatan “ (Zermeño y Domínguez, 2000: 21).
•
El criterio establecido de canalizar los apoyos monetarios a través de las mujeres a cargo del
hogar parece en principio razonable, en tanto se supone que es mucho más probable que las
mismas lo apliquen en rubros con un impacto positivo en el bienestar de la familia. Sin embargo,
también podría operar como un elemento disruptivo, en tanto se trata de un mecanismo cuya
aplicación deja de lado la opinión y las expectativas del varón jefe de familia, así como las pautas
culturales que localmente y a nivel del núcleo doméstico pautan las relaciones de pareja. (Duhau,
2001).
Utilización y manipulación de las mujeres
•
Si bien el Progresa parece otorgar un papel central a la mujer respecto de la superación de la
situación de pobreza, el papel de la misma (sobre todo las madres de familia) es concebido de
modo fundamentalmente como instrumental en cuanto vehículo de reproducción biológica: el
Progresa no contempla apoyos ni mecanismos destinados específicamente a influir positivamente
205
en el bienestar y calidad de vida de la mujer adulta en cuanto sujeto por derecho propio (Duhau,
2001).
•
Progresa es un programa lleno de primeras veces: fue la primera vez que se dieron
transferencias en dinero en lugar de subsidios de comida y también la primera vez que los
actores privilegiados en un programa nacional contra la pobreza eran las mujeres. Las
transferencia en efectivo para las mujeres tenían la intención de dar a las mujeres pobres una
opción en sus compras de comida; de esta manera, uno de los resultados planeados del
Progresa era la creación de un actor racional, que fuera capaz de hacer elecciones individuales y
responsables para su vida. No obstante, las transferencias en efectivo tenían el objetivo de
gobernar a los pobres a través de sus “elecciones responsables”. De esta manera, la gestión del
riesgo social y el Progresa representaban una nueva forma de manejar a las mujeres pobres
dentro de las estructuras existentes que conservaban o reproducían la desigualdad y los niveles
siempre altos de pobreza y vulnerabilidad (Luccisano, 2002:19).
•
Ante la pregunta de cómo ayudar a los más pobres a salir de la pobreza extrema en la que viven,
la respuesta del programa Progresa es centrar la atención en los que tienen más futuro, los
jóvenes, y ayudarlos a fortalecer su capital humano para desarrollar sus capacidades
productivas. Con este propósito, la mujer es instrumentalizada, como madre que, antes que todo,
debe atender a sus hijos (Bey, 2003).
•
Progresa trata a la mujer como si su tiempo, sus ritmos y sus deseos no contaran para nada. Ella
es la que se "sacrifica" para ir a recoger los subsidios, para participar en "tequios" de limpieza
(calles, centros de salud, escuelas...) que conciernen a todo el pueblo, pero se encargan sólo a
las "mujeres del Progresa". Ellas se convierten en una nueva categoría social con más
obligaciones por el sólo hecho de recibir un subsidio. No se considera su cansancio, sus
obligaciones dentro del hogar, como si toda su vida, de un día para otro, se volviera disponible
para demostrar su gratitud hacia un programa que se dirige a ella de manera oficial. (…)Con
tantas responsabilidades y carga de trabajo (que no se considera como tal) y tan poca atención
hacia sus propios ritmos, podemos preguntamos si la "mujer Progresa" sale valorizada con el
papel que se le atribuye. La contestación puede ser que no (Bey, 2003: s/p).
Criterios de inclusión y operación
•
Una característica del programa, que parece muy peligrosa, es que al definir criterios de inclusión
y operación entra en la toma de decisiones que correspondería hacer a las familias. Tal es el
206
hecho de que la transferencia de ingresos se realice a través de la mujer y que se apoye más la
permanencia de las niñas respecto de los niños en la escuela. Más que cambios culturales en las
asimetrías de género se trata de imposiciones externas que pueden motivar efectos negativos
como es la mayor violencia contra las mujeres, el abandono de éstas, la pérdida de
responsabilidad del hombre sobre el sostenimiento del grupo familiar y la reducción de la
autoestima masculina, entre otros (Jusidman, 2000).
Enfoque de género en duda
•
Parece ser que quienes han diseñado la política social de los últimos años del siglo,
específicamente Progresa, han hecho caso omiso de las condiciones concretas en las que viven
las mujeres pobres; es decir, sin considerar la relación entre situación económica y desigualdad
de género. De ese modo la apuesta de Progresa sigue siendo la misma que ha sostenido el
Banco Mundial durante más de dos décadas: confiar en que de la inversión en la escolaridad de
las mujeres se traduzca en una unión conyugal más tardía, un menor número de hijos/as tenidos
en periodos más espaciados y mejor nutridos. Esto, a pesar de que no hay evidencia convincente
de que mayores alcances educativos permita a las mujeres pobres remontar los obstáculos
sociales que tienen por el sólo hecho de ser mujeres (Riquer, 2000).
•
La puesta en marcha del Progresa quizá generó la ilusión, incluso entre algunas feministas, de
que finalmente los creadores de política social habían comprendido el enfoque de género, ya que
por primera vez un programa de política social hace de la mujer, esposa/madre, en extrema
pobreza, su eje y centro de operación. Además, también por primera vez se consideran las
dificultades que enfrentan las niñas de los sectores de menos recursos, por haber nacido
mujeres, para permanecer en la educación formal. Pero la ilusión, si la hubo, duraría sólo hasta
examinar con cuidado el texto de Levy92 que sirve de marco conceptual y orientador de la política
social mexicana de fin de siglo, de la que Progresa es al parecer, la mayor apuesta. En síntesis,
según este autor, sería necesaria la intervención gubernamental para que las mujeres en extrema
pobreza tengan un menor número de hijos(as) sobrevivientes y nutridos, lo cual se lograría
incidiendo sobre el riesgo de la mortalidad infantil por medio de atención médica a la madre
durante el embarazo y parto, garantizando un mínimo de nutrientes y de atención médica a las y
los menores hasta los cinco años, de forma tal que las madres pobres no necesitarían
embarazarse para suplir a los hijos muertos (Riquer, 2000:297).
92
La autora se refiere a “La Pobreza en México” (Levy, 1994).
207
•
Concediendo, sin aceptar, que el Progresa no sólo intente poner coto a la pobreza, sino actuar en
favor de la equidad de género, haber elegido a la mujer (esposa/madre) lejos de contribuir a
lograrlo, puede reforzar la inequidad. Esto debido a que el género, en tanto dimensión de la
desigualdad social, es un fenómeno constitutivo y constituyente del orden social que puede
"combatírsele" generando condiciones para la autonomía de las mujeres como sector de la
población en general y de poblaciones específicas; pero no hay indicios de que se le pueda hacer
frente por medio de acciones que confirmen que el medio de inclusión social de las mujeres y su
valor como ser individual está en su capacidad reproductiva y en los roles asociados a ésta.
Progresa, como otras iniciativas gubernamentales, no parte de la problematización de la división
sexual del trabajo, de los roles asignados a hombres y mujeres, ni mucho menos de una crítica a
las bases sociales de la asimetría de género. De ahí el riesgo de que lejos de apuntalar la
autonomía de las mujeres, colabore a su dependencia (Riquer, 2000:304-305).
•
La política social se ha feminizado, y esta modalidad no es un invento foxista sino una herencia
del último régimen priísta, cuando se asumió la idea de que los recursos que llegan a la mujer
llegan a la familia y no a la cantina (como algunos de los otorgados a varones), y de que las
mujeres son más responsables y buenas administradoras que sus pares masculinos. Primero
Progresa y ahora Oportunidades canalizan casi todos sus recursos y apoyos a través de
campesinas e indígenas y por ello se ufanan (sic) de haber incorporado una perspectiva de
género. Sin embargo, estudios recientes93 muestran el escaso impacto que estos programas
tienen en la superación de la pobreza y en la construcción de relaciones más equitativas entre
hombres y mujeres: los apoyos son insuficientes, están condicionados a una participación
continua de las mujeres en diversos espacios (cuestión de la sobrecarga de trabajo) y no van
acompañados de un cuestionamiento de las inequidades de género que privan en la vida rural,
por lo que incluso pueden llegar a reforzar los papeles tradicionales (Espinosa, 2002: 83).
•
Desde sus inicios el Oportunidades (antes Progresa) se dio a conocer como una política pública
dirigida al combate de la pobreza con una profunda visión de género. El principal argumento de
esta afirmación es que la decisión de dar apoyo directo (monetario y en especie) a las madres de
familia, transfiere a éstas el poder de decidir cómo gastar el dinero. Por otro lado, se encuentra la
decisión de otorgar a las niñas que estudian la secundaria una beca un poco mayor que las de
los niños, con base en el dato de que las mujeres abandonan la escuela a edad más temprana
que los hombres. Sin embargo, ninguna de las dos decisiones fue tomada con el fin de establecer
equilibrios en las grandes desigualdades de poder en nuestra sociedad, sino con base en una
serie de supuestos generalizados sobre las políticas de control de la natalidad adoptadas en
93
La autora cita a la Red de Promotoras y Asesoras Rurales, “Revisión de la perspectiva de género en el Programa
de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)”, mimeo, mayo de 2000.
208
otros países y de estudios realizados en éstos e introducidas en la planeación de políticas para el
desarrollo en México por Santiago Levy. Progresa ha mostrado aspectos favorables que ayudan
a las personas en pobreza extrema a lo largo del territorio y, sobre todo, en áreas rurales. No
obstante, es difícil que garantice un cambio en la situación de inequidad entre hombres y mujeres
ya que no fomenta las relaciones familiares ni la modificación de los papeles tradicionales
(Gaytán Sánchez, 2004).
Componente de salud
•
En muchas comunidades el traslado de las mujeres a la clínica es tardado y costoso, por lo cual
los requisitos de asistencia a ella, en particular para la plática educativa y para recoger los
suplementos alimenticios, pueden convertirse en una barrera de acceso al programa. El tiempocosto de las mujeres, sobre todo si se toma en cuenta la desatención que implica de sus
obligaciones domésticas y laborales, la necesidad probable de trasladar con ella a los niños en la
mayoría de las visitas, por no tener con quién dejarlos, puede hacer poco atractivo el beneficio
(Boltvinik, 2000a).
Componente educativo
•
No es claro por qué las becas han de empezar en tercer grado de primaria. Por una parte,
Progresa señala que es común que los niños de las familias pobres inicien su educación escolar
a edades tardías y sin que hayan recibido alguna instrucción que despierte desde el inicio sus
habilidades primarias para el conocimiento; por otra parte, el programa marca cómo, a partir de
los 12 años, la presión es más fuerte para que los niños trabajen, lo que haría más lógico
estimular el comienzo temprano de la escuela para que a los 12 hubiesen terminado la primaria.
El argumento principal del Progresa de que la deserción escolar es mayor a partir del tercer grado
de primaria, requeriría haberse evaluado más adecuadamente: por una parte, para verificar que
la afirmación sea válida es necesario deslindar la deserción de la reprobación, ya que ésta última
puede obedecer a problemas de la vista, del oído u otro tipo de incapacidades. Estos problemas
no se resuelven, en general, con becas en efectivo, sino con atención médica y apoyo para lentes
y auxiliares auditivos. Por otra parte, los niños pueden dejar de ir a al escuela por falta de oferta.
Esta decisión de diseño del Progresa crea una brecha de apoyos de siete años entre el apoyo del
suplemento alimentario, concentrado en la madre-hijo (menor de dos años) y el apoyo vía becas
educativas, que empieza cuando los niños tienen nueve años (Boltvinik, 2000a).
209
Becas más altas para las niñas
•
Sólo se sabrá de manera cabal el impacto de los beneficios de Progresa cuando se haya
terminado una evaluación del impacto del mismo a lo largo del tiempo. Al respecto, hay varias
preguntas importantes por responder tales como “¿estamos en lo justo al darle una beca mayor a
las niñas que a los niños?” (Lustig, 1999: 126).
•
El argumento para hacer más alta la beca de las niñas, que suelen asistir en menores
proporciones que los hombres a las escuelas a partir de los 13 años, se puede contradecir con
otro argumento, que también presenta Progresa, que asocia el monto de la beca al costo de
oportunidad de la asistencia escolar. Este cálculo resultaría más alto para los varones (Boltvninik,
2000a).
Componente de alimentación
•
Progresa pone el énfasis en la nutrición de los lactantes, los menores de cinco años y las mujeres
embarazadas, y se prevén para ello apoyos en especie (complemento nutricional y servicios de
salud). Este énfasis es justificado, razonablemente, en el carácter crucial que tiene una adecuada
nutrición en los primeros años de vida, pero al mismo tiempo resulta obvio que la nutrición de las
madres es atendida sólo en función de su papel en la reproducción biológica (Duhau, 2001).
Representaciones sociales94
•
Las intervenciones acerca de las molestias que a las mujeres les causa pertenecer al Progresa
reflejan que una de las principales preocupaciones es el límite al comercio ambulante al que
antes se dedicaban. Por un lado, las ventas se han reducido y, por el otro, el tiempo de ellas se
ocupa ahora con más actividades no remunerativas en perjuicio de sus estrategias de vida
familiar; en algunos casos, los titulares consideran estas nuevas labores como "pérdida de
tiempo". Por estos motivos, algunas titulares solicitan que las den de baja del padrón de
beneficiarios del Progresa (García y Valencia, 2003).
94
Se refiere a los resultados obtenidos en un estudio de caso realizado en Santiago Mexquititlán.
210
Supuestos de que parte el Progresa
•
Progresa admite que la pobreza adquiere matices y modalidades particulares cuando se le
examina a la luz de las igualdades sociales entre hombres y mujeres y otorga una beca educativa
mayor a las mujeres a partir del primer año de secundaria. Sin embargo, al otorgar los apoyos a
las familias no incorpora ni toma en cuenta la compleja red de relaciones que produce y
reproduce desigualdades en el interior de la familia. Supone que las familias funcionan todas de
manera armónica (Tepichín, 2000).
•
El Programa supone que sus acciones inciden en la consecución de la igualdad de género y que
potencian a la mujer para que cuente con oportunidades genuinamente igualitarias para su
desarrollo personal pleno. Al otorgarle a la mujer el papel de portadora y responsable del ingreso
complementario para la familia (consistente en el dinero en efectivo para apoyo alimentario como
beca educativa) es posible que se dé un ajuste en el papel del hombre y la mujer en la familia.
Sin embargo, no es posible asegurar que este cambio sea en beneficio de la mujer ni que
conduzca necesariamente a una mejor posición de ella en la relación familiar. Nuevamente el
Progresa deja de lado los modelos culturales que subyacen en la organización doméstica y en las
relaciones de autoridad dentro del hogar (Tepichín, 2000).
•
Tanto el tope máximo a los apoyos monetarios como el hecho de que las becas educativas sólo
se apliquen a partir del tercer año de primaria, están concebidos para no establecer un “premio” a
las familias numerosas, es decir, como mecanismos orientados a inducir el control de la
natalidad. A este respecto, cabe observar que muy bien podrían tener el efecto contrario si el
comportamiento de las mujeres en edad reproductiva no respondiera a la “racionalidad”
económica supuesta en el Progresa (Duhau, 2001: 320).
•
Progresa parte de una idea precisa de lo que supone es "la familia pobre": una en la que el padre
es inconsistente porque no la abastece económicamente y, muchas veces, es alcohólico; a
veces, también, es ausente, porque la familia sólo puede vivir con los ingresos de la migración. A
la par de esta desconsideración del papel del hombre/padre, se destaca el papel de la
mujer/madre, quien se las ingenia para atender a su familia y en particular a sus hijos, la única
que sabrá aprovechar recursos como los del Progresa (aunque no sean suficientes) para mejorar
la salud y la alimentación de sus hijos. De esta manera, el papel del padre de familia está
desvalorizado como proveedor tanto de recursos (salvo cuando es migrante y envía sus ahorros)
como de una "cultura campesina". Por las exigencias del Progresa, se resta mano de obra a las
actividades agropecuarias, lo que hace aún más atractiva la migración (Bey, 2003).
211
2.3 Efectos no deseados
•
En general, se observa un fortalecimiento de la mujer como jefa de familia, al colocar los recursos
en sus manos; sin embargo, se detectaron algunos casos de conflictos entre las parejas por el
dinero que reciben las beneficiarias (Nahmad, 1999).
•
Se observó que en las familias que tienen siete hijos, los niños Progresa son privilegiados entre
los hermanos que no tienen las becas, y estos asumen las responsabilidades de los que tienen
que realizar las tareas escolares (Nahmad, 1999).
•
Dado que hay un límite en cuanto al ingreso total que se recibe (sumados el apoyo alimenticio y
las becas educativas), es muy probable que no todos los miembros de la familia que cursan los
grados entre tercero de primaria y tercero de secundaria sean beneficiados con la beca. El o los
miembros a quienes se reconozca la autoridad para hacerlo, seleccionarán a algunos y excluirán
a otros. Las mujeres en secundaria reciben un monto de beca mayor por lo que es fácil suponer
que serán las primeras en ser seleccionadas por la familia, en segundo lugar estarían los varones
en secundaria y posteriormente las niñas y los niños en primaria (Tepichín, 2000).
•
La entrega prioritaria de las transferencias a las mujeres parece constituir una buena
aproximación, ya que la evidencia muestra que las mujeres administran las ayudas económicas
de manera más eficiente que los hombres y esto les permite ganar sentimientos de autonomía e
independencia, los cuales constituyen indicadores de empoderamiento. Sin embargo, es preciso
evitar tanto las consecuencias adversas que podrían generarse por reacciones de los hombres
ante la autonomía que adquieren las mujeres, como los conflictos derivados de una menor
participación de las niñas en el trabajo doméstico (Villatoro, 2005).
2.4 Recomendaciones
•
Sería útil dar un seguimiento cuidadoso a los cambios que van ocurriendo como consecuencia de
las modalidades de intervención en las estrategias de sobrevivencia y en las relaciones internas
del grupo familiar, como es el hecho de que sea la mujer la que recibe las asignaciones
monetarias del Progresa (Jusidman, 2000).
•
Es necesario revisar el efecto que tiene la incorporación por más tiempo de los hijos e hijas en la
escuela, en la distribución de las cargas de trabajo entre los adultos de la familia y en los
ingresos de corto y largo plazo; para asegurar que los montos de las becas y asignaciones de
ingreso realmente compensen los costos totales que para las familias tiene su incorporación al
Programa (Jusidman, 2000).
•
212
3. TESIS DE LICENCIATURA Y POSGRADO SOBRE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
En este último apartado se llevó a cabo una búsqueda bibliográfica para identificar las tesis a nivel
licenciatura, maestría y doctorado que se han realizado en México sobre el programa Oportunidades
(antes Progresa).95En total, fueron identificadas 44 tesis (Cuadro 18), de las cuales fue posible conseguir
físicamente 28. Del total de tesis identificadas, la gran mayoría fueron realizadas durante los años 2002 y
2003, siendo la UNAM, el ITAM y la UAM las universidades que concentran el mayor número de trabajos
de titulación. Asimismo, cabe señalar que las áreas en las que se han realizado más tesis son Ciencias
Políticas y Sociales/Administración Pública (16 tesis) y Economía (15 tesis); el resto de los trabajos de
titulación se distribuyen en áreas como actuaría, nutrición, medicina y comunicación, entre otras.
Tesis realizadas sobre el Programa Oportunidades (antes Progresa)
1998-2005
Grado/Año
Doctorado
Maestría
Licenciatura
Total
2005
2
0
1
3
2004
0
2
7
9
2003
1
2
7
10
2002
1
3
9
13
2001
0
2
0
2
2000
0
2
3
5
1999
0
1
0
1
1998
0
0
1
1
Es importante señalar que en el año 2002, el coordinador nacional de Oportunidades, Rogelio Gómez
Hermosillo, en un encuentro con instituciones educativas, invitó a los académicos a participar en la
difusión del Concurso de tesis sobre el Programa. Los premios a cada uno de los mejores trabajos
consistía en $20,000 pesos en efectivo para tesis de licenciatura, $40,000 pesos para tesis de maestría, y
como un reconocimiento al creador del Programa, se instituyó para el grado de doctor el “Premio Dr. José
Gómez de León”, cuyo montó ascendió a $70,000 pesos. En palabras de Gómez Hermosillo: “Queremos
terminar con la paradoja de que el programa sea más conocido en universidades del exterior que en las
de nuestro país. Este es un primer paso para incentivar los estudios en universidades mexicanas sobre
este programa que ha recibido amplio reconocimiento internacional (…). Se acabó el acceso privilegiado
a las bases de datos por parte de un pequeño núcleo de investigadores extranjeros”.96
En ese año resultaron ganadoras las siguientes tesis: a nivel licenciatura, “El papel de Progresa en la
reproducción de las unidades domésticas campesinas. Estudio de una comunidad totonaca de
Huehuetla, Puebla”, de Luz María Lozada Vázquez (Universidad Autónoma de Puebla); a nivel maestría,
“Proceso de ejecución costo-beneficio social e impacto nutricional de los programas de ayuda alimentaria
‘Aula Abierta-DIF’, ‘Aula Abierta-IIEPO’ y Progresa en comunidades indígenas marginadas del Estado de
Oaxaca”, tesis conjunta de David Fernández Costa y Verónica Mundo Rosas (universidad Autónoma
95
Si bien se tiene conocimiento de que Oportunidades (antes Progresa) ha sido objeto de estudio de diversas tesis
fuera del país, en la búsqueda que se realizó no se identificaron dichos trabajos (con excepción de una en la
Universidad Complutense de Madrid). Limitaciones de tiempo y recursos impidieron profundizar en la búsqueda de
tesis realizadas en el extranjero.
213
Benito Juárez de Tlaxcala). A nivel doctorado, la tesis ganadora fue “La política social y el combate a la
pobreza en México” elaborada por Gerardo Manuel Ordóñez Barba (Universidad Complutense de
Madrid).97
Según la información disponible, estos trabajos serían publicados en coedición por el
Oportunidades y el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM.
Sin embargo, a pesar de que esta iniciativa pudo convertirse en una importante motivación para propiciar
la generación de análisis novedosos sobre el programa, este concurso solamente se llevó a cabo ese
año.
Por otra parte, al igual como sucedió con los estudios independientes, en el caso de las tesis también se
encontró una ausencia prácticamente total por retomar el enfoque de género de Oportunidades (antes
Progresa) como objeto de análisis. De esta manera, del total de tesis identificadas, solamente una está
centrada en este tema. Enseguida se presenta una breve síntesis de esta tesis. Del resto de trabajos se
ofrece una reseña concisa de cada uno de ellos en el ANEXO 5.
“Equidad de género y pobreza. Autonomía para participar en decisiones y división del trabajo de crianza y
reproducción de mujeres beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El caso del
municipio de Singuilucan, Hidalgo”, es el título de la tesis elaborada por Ana María Tepichín Valle,98 cuyo
objetivo general fue conocer la autonomía que tienen las mujeres beneficiarias del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades de Singuilucan, Hidalgo para participar en decisiones así como la
división del trabajo de crianza y reproducción a partir de la cual organizan sus vidas.
El punto de partida de esta investigación ha sido el enlace que el programa Oportunidades ha planteado
entre la búsqueda de una equidad de género y el combate a la pobreza extrema.
La generación de información se realizó con una entrevista semi-estructurada y una entrevista en
profundidad. La primera fue diseñada para ser aplicada a mujeres beneficiarias del programa en el
municipio de Singuilucan y a sus compañeros o esposos. Esta entrevista fue aplicada a 120 personas. En
cuanto a la entrevista a profundidad, ésta se diseñó para obtener información reconstruyendo procesos
de construcción de autonomía de las mujeres beneficiarias del municipio para participar en decisiones.
Esta entrevista fue aplicada a una muestra intencional de siete mujeres beneficiarias.
En cuanto a los hallazgos más relevantes de este estudio se encuentra que las acciones del programan
se insertan en dinámicas familiares y sociales ya establecidas que no han sido trastocadas con esta
intervención. No se advierte que las acciones de Oportunidades hayan propiciado o potenciado algunos
96
Información obtenida del boletín de prensa 05/02 publicado el 22 de marzo de 2002 en
www.progresa.gob.mx/prensa/academicos_005.htm
97
www.progresa.gob.mx/htmls/concurso.html
98
Esta tesis se elaboró para obtener el grado de Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana en
2005 y se encuentra en proceso de publicación.
214
movimientos en ellos, por lo menos, no todavía en el sentido de colocar a las mujeres frente a sus
compañeros o esposos en una posición diferente a la de subordinación. Asimismo, la exploración
realizada con las entrevistas a profundidad ha permitido advertir que las acciones del programa no
parecen haber propiciado cambios en la distribución de las tareas de crianza y reproducción.99
La autora identifica la concepción de familia de la que parte el programa, que corresponde
fundamentalmente al modelo neoclásico (sic) en el que existiría un hombre-proveedor-compañero o
esposo-padre y una mujer-ama de casa-compañera y esposa-madre. Esto supone una división del
trabajo al interior de la unidad doméstica en el que las tareas de crianza y reproducción las realizan las
mujeres. Partiendo de este supuesto y del conocimiento acumulado respecto a la conveniencia de
depositar los recursos en manos femeninas, la opción del programa al asignar a las mujeres las
responsabilidades de educación, salud y alimentación de la familia, otorgándole la titularidad como
beneficiaria, no resulta sino natural (p. 209).
Según Tepichín, otorgar la responsabilidad de la titularidad a las mujeres tiene el riesgo de introducir, de
no cambiar e incluso de reforzar la interpretación restrictiva del papel que cumplen las mujeres y su
posición dentro de la jerarquía de género. Esto tiene tres aristas en relación con la construcción de una
equidad de género:
“La primera consiste en que el peso institucional que tiene asignar a las mujeres en exclusiva la
responsabilidad de realizar las acciones de educación, salud y alimentación lleva el riesgo de alterar
arreglos en los cuales éstas se comparten produciendo una asignación por sexo en donde no existe, así
como solidificar una asignación por sexo en donde ya existe; no solamente para las titulares y sus
compañeros o esposos sino también para sus hijos e hijas. (…) La segunda de las aristas reside en que
al enfatizar el papel de las mujeres titulares como miembros de la familia se relega, si no es que se
olvida, a las mujeres como individuos con necesidades propias. Se da un enorme valor al altruismo y al
sacrificio de las mujeres titulares subordinando sus necesidades en beneficio de los miembros del grupo
doméstico. (…) Al ser entregados los recursos en manos femeninas se tienen más posibilidades de que
los hijos e hijas reciban más educación, estén en mejores condiciones de salud, estén mejor atendidos y
alimentados elevando su calidad de vida. Sin embargo, y esta es la tercer arista que se puede señalar,
hay que destacar que el hecho de constreñir a las mujeres asignándoles en forma exclusiva la
responsabilidad de las acciones del Programa tiene consecuencias no sólo para las titulares sino también
para las otras mujeres dentro de las unidades. (…) Las hijas e hijos aprenden y viven que el papel de las
99
Al respecto, Tepichín afirma que, por un lado, en aquellas unidades en donde existe distribución solidaria de estas
tareas, las responsabilidades que Oportunidades ha adjudicado a las mujeres como titulares no ha propiciado que los
compañeros se replieguen y dejen de realizar las tareas que acostumbraban; por otro lado, en aquellas unidades
donde existe una distribución rígida sobre la base de asignación por sexo, las responsabilidades del Programa las
realizan las mujeres ahora con un peso institucional reforzando esta adjudicación, con la carga de trabajo extra que
esto puede representar.
215
mujeres es fundamentalmente como miembros de la familia, que su actividad es en función de las
necesidades de estos y no de las propias”. (p. 210-211).
Finalmente, la autora señala que para incidir sobre las desigualdades de género, es pertinente esbozar
dos direcciones hacia las cuales podrían diseñarse acciones que propicien el desarrollo de la autonomía
de las mujeres beneficiarias del Oportunidades:
1) Hacia la generación de ingresos propios. El apoyo que otorga el programa en transferencias de
efectivo y en becas es sin duda de enorme valor para mejorar las condiciones de extrema
pobreza en las que viven las unidades domésticas participantes. Sin embargo, estas
transferencias no parecen estar incidiendo en este proceso. La propuesta es incorporar
alternativas de generación de recursos propios, ya que allegarse un ingreso propio da la
posibilidad a las mujeres de tener suficientes recursos materiales como para alzar su voz y tener
independencia; pero también propician cambios en la posición de las mujeres.
2) Hacia el contexto. Las desventajas que enfrentan las mujeres no pueden verse reducidas a un
problema de desempeño personal limitado al terreno psicológico de las personalidades. La
transformación de los recursos de las mujeres en capacidades y en autonomía está fuertemente
influida por las posibilidades de incidir en el contexto. De esta manera, el programa requiere
contemplar el diseño de acciones integradas que incidan sobre el contexto, que potencien la
transformación disminuyendo el costo social que viene de la renegociación de las normas de
género. En concreto, que trastoquen las normas de género que, en las comunidades atendidas
por el programa, esté reproduciendo desigualdades al gratificar el que las mujeres y los hombres
se apeguen a ellas y al sancionar cuando se alejan. “Si el Programa ha enlazado las acciones de
combate a la pobreza extrema con la búsqueda de relaciones de género más equitativas necesita
promover patrones institucionalizados de valores culturales que expresen igual respeto para
mujeres y hombres; aseguren igualdad de oportunidades para obtener estima social; eviten
colocar la falta de autonomía, la falta de capacidad de elegir como uno de los atributos deseables
de la condición femenina.” (p. 215).
Promover el incremento de autoestima y procesos de transformación interna acerca de la posición que
pueden ocupar las mujeres y los hombres en el marco de una equidad de género, son elementos
centrales a incluir en programas dirigidos al combate a la pobreza si se pretende que los recursos sean
transformados en capacidades. Cualquier proceso de construcción de autonomía para participar en
decisiones debe incluir acciones de reconocimiento. La creación de espacios para mujeres y hombres en
donde se propicie el cuestionamiento a la subordinación, el incremento de autoestima y se señale la
contribución valiosa de hombres y mujeres para la prosperidad doméstica y en otros ámbitos, son
cuestiones que es necesario incorporar.
216
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225
Cuadro 1
Porcentaje de gasto presupuestal federal ejercido
en Desarrollo Social por periodo presidencial
1921-2002
Años
1921-1924
1925-1928
1929
1930-1932
1933-1934
1935-1940
1941-1946
1947-1952
1953-1958
1959-1965
1965-1970
1971-1976
1977-1982
1983-1988
1989-1994
1995-2000
2001-2002
Presidente
Álvaro Obregón
Plutarco Elías Calles
Emilio Portes Gil
Pascual Ortiz Rubio
Abelardo Rodríguez
Lázaro Cárdenas
Manuel Ávila Camacho
Miguel Alemán
Adolfo Ruiz Cortínes
Adolfo López Mateos
Gustavo Díaz Ordaz
Luis Echeverría Álvarez
José López Portillo
Miguel De la Madrid
Carlos Salinas de Gortari
Ernesto Zedillo Ponce de León
Vicente Fox Quesada
% asignado al desarrollo social
9.70
10.10
10.80
16.40
15.60
18.60
16.50
13.30
14.50
18.60
16.00
18.50
16.30
11.60
19.00
8.45
2.32
Fuente: Elaborado con base en Pedro Moreno (1990) y en SHCP, Cuenta Pública, 1989-2002, México, Tomado de: Moreno,
Pedro et al (2004). “Veinticinco años de políticas de desarrollo social en México”, Revista Sociológica, año 19, número 54,
enero-abril, pp-55-77.
226
Cuadro 2:
Programa Progresa y Programa Oportunidades: comparativo
PROGRESA
OPORTUNIDADES
Propósito General
Apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el
fin de ampliar las oportunidades y capacidades de sus miembros para
alcanzar mejores niveles de bienestar.
Atender a las familias que viven en condiciones de pobreza, para
contribuir al desarrollo de sus capacidades y propiciar su acceso
a las oportunidades de desarrollo.
Objetivos
•
•
•
•
•
Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y
alimentación de las familias pobres, particularmente de los
niños, niñas y de sus madres, brindando suficientes servicios
escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como
ayudas alimentarias.
Integrar estas acciones para que el aprovechamiento escolar
no se vea afectado por la falta de salud o la desnutrición de los
niños y los jóvenes, ni porque realicen labores que dificulten su
asistencia escolar.
Procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos
suficientes para que sus hijos completen la educación básica.
Inducir la responsabilidad y la participación activa de los
padres y de todos los miembros de las familias a favor del
beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su
educación, salud y alimentación.
Promover la participación y el respaldo comunitario en las
acciones de Progresa para que los servicios educativos y de
salud beneficien al conjunto de las familias y de las localidades
donde opere, así como sumar los esfuerzos e iniciativas
comunitarias en acciones similares o complementarias al
Programa.
•
•
Incrementar las capacidades básicas de las familias
en situación de pobreza mediante una tríada
estratégica de acciones integrales en educación, salud
y alimentación, con estrecha colaboración entre las
instituciones y sectores involucrados, y con la
participación de los tres órdenes de gobierno.
Ampliar el acceso de las familias en pobreza de
capacidades a oportunidades de desarrollo,
fomentando la seguridad y autosuficiencia de los
individuos, así como fortaleciendo su patrimonio,
mediante la articulación y concertación de esfuerzos
de otras acciones y programas de desarrollo social.
Componentes
Componente
Apoyos educativos para facilitar
que los niños y jóvenes cursen la
educación básica completa.
Fomentar su matriculación y
asistencia regular a la escuela así
como que los padres participen en
su mejor aprovechamiento
escolar. Al mismo tiempo, se
proporcionarán apoyos dirigidos a
fortalecer la oferta y la calidad de
los servicios educativos.
Acciones
Componente
- Fortalecimiento de la oferta de Apoyos educativos para facilitar que
servicios educativos
- Aliento a la asistencia y al las niñas, niños y jóvenes cursen la
rendimiento escolar
- Corresponsabilidad como principio
educación básica y media superior;
básico de Progresa
fomentar su matriculación y
asistencia regular a la escuela, así
como la participación de los padres
de familia para incentivar el
aprovechamiento escolar; y, la
vinculación con programas y
acciones de fortalecimiento de la
oferta y mejoramiento de la calidad
de los servicios educativos.
227
Cuadro 2:
Programa Progresa y Programa Oportunidades: comparativo
(Continuación…)
PROGRESA
OPORTUNIDADES
Componentes
Componente
Atención básica a la salud de
todos los miembros de la familia,
fomentando un cambio en la
orientación y utilización de los
servicios de salud, con la
participación, tanto de las familias
como de las instituciones
proveedoras de servicios, que
derive en una actitud preventiva
del fomento en el autocuidado de
la salud y la adecuada vigilancia
de la nutrición familiar.
Apoyos para mejorar el consumo
alimenticio y el estado nutricional
de las familias pobres, haciendo
hincapié en que esto tiene como
propósito mejorar la ingesta
familiar de alimentos,
principalmente de niños y niñas,
así como de las mujeres, quienes
por lo general son los miembros
de los hogares que más sufren
carencia nutricionales.
Acciones
- Acciones básicas de salud
preventiva
- Suplementos alimenticios
- Información y capacitación para la
salud
- Reforzamiento de la oferta de
servicios de salud
Componente
Atención básica a la salud familiar
para fomentar la utilización de los
servicios de salud, con la
participación activa de las familias y
un enfoque preventivo en la provisión
de servicios de salud, la educación
para el cuidado de la salud, nutrición
e higiene; y mediante la vinculación
con programas y acciones de
fortalecimiento de la oferta y
mejoramiento de la calidad de los
servicios de salud.
Apoyos para propiciar la mejora en el
consumo alimenticio y el estado
nutricional de las familias,
privilegiando principalmente a los
niños y las niñas, así como a las
mujeres, al ser ellas quienes
enfrentan mayores condiciones de
vulnerabilidad asociadas a la
maternidad, el parto y la lactancia.
Incentivos para que los jóvenes
concluyan la educación media
superior a través del componente
patrimonial Jóvenes con
Oportunidades; un esquema permite
a los egresados de ese nivel
educativo iniciar su vida adulta en
condiciones más equitativas y con
mayores opciones para desarrollarse
e insertarse en la vida productiva y
social del país.
228
Cuadro 2:
Programa Progresa y Programa Oportunidades: comparativo
(Conclusión)
PROGRESA
Estrategia
OPORTUNIDADES
Estrategias
Estrategias que aluden a las
Líneas de acción
mujeres o
Líneas de acción relacionadas
con género
a género
Estrategia 1: Impulsar la educación Otorgar becas educativas y
de las niñas, niños y jóvenes.
apoyos para la adquisición de
útiles escolares en los grados de
mayor deserción escolar. A
través de esta línea de acción
se busca:
Estrategia 2: Mejorar la salud de la
población.
Estrategia 3: Mejorar la
alimentación de la población
“Disminuir las brechas de
género en las oportunidades de
acceso a la escuela que afectan
desfavorablemente
a
las
mujeres, para que continúen sus
estudios en condiciones de
mayor igualdad”.
Fomentar la salud preventiva
mediante
la
acción
corresponsable de las familias.
Se pretende: “Atender los
principales aspectos de salud
preventiva
asociados
a
cuestiones de género que
provocan mayor vulnerabilidad
para las mujeres, como el
cuidado prenatal, del embarazo
y puerperio, y la detección del
cáncer de mama y cérvicouterino.”
Otorgar
suplementos
alimenticios a los grupos más
vulnerables. Con ello se
pretende: “Proporcionar un
suplemento alimenticio a los
niños y niñas dentro del periodo
crítico de su desarrollo, en
donde los daños a la salud y al
desarrollo mental de los niños
son irreversibles y tiene
consecuencias a lo largo de la
vida.” Y “Entregar suplementos
alimenticios a las mujeres
embarazadas o en lactancia,
con lo cual se busca además
atender la nutrición de los niños
desde la etapa de la gestación.”
229
Cuadro 1:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
EDUCACIÓN
Investigación
Paul T.Schutlz. “El impacto de Progresa
sobre la inscripción escolar”.
Subtemas
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Educación
•
•
•
Paul T. Schutlz. “Impacto de Progresa
sobre las tasas de asistencia a la escuela
en la población de la muestra de
evaluación, 2000”.
Educación
•
•
•
•
•
•
Jere R. Behrman, Piyali Sengupta y Petra
E. Todd, “El impacto de Progresa sobre el
rendimiento escolar durante el primer año
de operación”.
Educación
•
•
•
•
Daniel Hernández, Mónica Orozco y
Daniela Sotres. “El impacto de Progresa
en la inscripción a la secundaria:
multinivel para datos de matrícula
escolar”.
Educación
•
•
•
Inscripción escolar.
Inscripción de niños en hogares pobres y no
pobres.
Becas.
Asistencia escolar de niños y niñas.
Salarios agrícolas para hombres y mujeres
y tasas de asistencia e inscripción escolar.
Inscripción.
Relación entre distancia a la que se localiza
la escuela e inscripción y asistencia.
Relaciones maestro-alumno.
Educación de los padres y tasa de
asistencia.
Tasas de inscripción de niños y niñas.
Brechas de género.
Relación entre inscripción antes de
Progresa y los incentivos diferenciales por
edad y sexo.
Rendimiento escolar e impactos de
Progresa.
Inscripción en secundaria.
Inscripción de niñas en telesecundaria.
Escolaridad de la madre impacto en el
incremento de la matrícula.
230
Cuadro 2:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
SALUD
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Subtemas
Paul Gertler. “El impacto de Programa de
Educación, Salud y Alimentación
(Progresa) sobre la salud”.
-
-
María del Carmen Huerta y Hernández
Salud reproductiva
Daniel. “Algunos aspectos de salud
reproductiva de la población beneficiaria
•
•
•
•
Anticoncepción.
Atención prenatal.
Lactancia materna.
Vigilancia nutricional de los niños.
de (Progresa)”.
Sandra Murillo y Ana Ortiz. “Opinión del
-
-
personal del IMSS-Solidaridad sobre
aspectos de la operación del componente
de salud de Progresa”.
231
Cuadro 3:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
ALIMENTACIÓN
Investigación
John Hoddinott, Emmanuel Skoufias y
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Subtemas
-
-
Ryan Washburn. “El impacto de Progresa
sobre el consumo: informe final”.
Jere R. Behrman y John Hoddinott.
“Evaluación del impacto de Progresa en la
talla del niño en edad preescolar”.
María del Carmen Huerta y Homero
Martínez. “Evaluación del impacto de
Talla del niño en edad
escolar
•
Relación entre escolaridad del jefe de
hogar y el desarrollo del niño.
Prevalencia de la
desnutrición por género
•
Estado de nutrición
Programa.
Talla para la edad.
Peso para la talla.
•
•
Progresa en el estado de nutrición de los
antes
del
menores de 5 años en localidades
atendidas por IMSS-Solidaridad”.
Indicadores de salud de
los niños por género y tipo
Marcos Fuentes y Humberto Soto. “Perfil
de localidad
Variables de los padres
de la desnutrición de los niños menores
relacionadas con el estado
de 5 años en comunidades rurales
de salud de los hijos.
•
•
•
Puntaje-Z peso para la talla.
Puntaje-Z peso para la edad.
Puntaje-Z talla para la edad.
altamente marginadas”.
Raúl Pérez Argumedo. “Mercados de
-
-
consumo de las comunidades en
Progresa”.
232
Cuadro 4:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IMPACTO A NIVEL COMUNITARIO
Temas en que se alude a las mujeres,
Subtemas
a los hombres o que proporcionan
datos desagregados por sexo
El censo y la selección
Evaluación de procesos
Investigación
•
•
Coordinación con otras promotoras
Hogares donde la mujer trabaja.
Hogares monoparentales encabezados por
mujeres
La promotora
El centro de salud
Agustín Escobar Latapí.
“Progresa y el bienestar de
las familias. Los hallazgos”.
Impactos
•
•
Salud
Programa de análisis cérvico-uterino.
Reuniones de jóvenes en clínicas de salud.
• Actitudes hacia la contracepción.
Familia
• Economía de deuda.
• El Programa y las mujeres indígenas.
Migración de adultos
Recomendaciones
•
•
•
•
•
Mercedes González de la
Rocha. “Lo vigente y lo
emergente:
tendencias
recientes en la política social
en México”.
Equidad de género y Progresa
Juan Manuel Anaya Zamora.
Promotoras
“La gestión municipal en el
Programa de Educación,
Salud
y
Alimentación
(Progresa)”.
Investigación
Papel del enlace municipal y del ayuntamiento
en las acciones de salud
Mujeres migrantes.
Abuelas a cargo de niños.
Hogares encabezados por mujeres jóvenes.
Manejo de los recursos en comunidades
indígenas.
Clínicas y salud.
-
•
•
•
•
•
Actividades sin remuneración.
Actitudes.
Cáncer cérvico-uterino.
Canalización de pacientes.
Atención a mujeres embarazadas, lactantes
y niños menores de 5 años.
Cuadro 4:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IMPACTO A NIVEL COMUNITARIO
(Continuación…)
Temas
Subtemas
233
Organización de los hogares en las
comunidades Progresa
Jefatura de hogar y división del trabajo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Isabel López Rivera. “Familia Hogares beneficiarios y no beneficiarios
y género en Progresa”.
Progresa en la economía familiar
Las mujeres y Progresa
•
Uso del dinero por las mujeres.
•
Participación de mujeres y hombres como
proveedores.
Actitudes ante la titularidad de la mujer.
-
•
Migración de las mujeres
Programas sociales y de desarrollo para
las mujeres
La figura de la promotora y la relación
con beneficiarias, actividades locales e
instituciones
La mujer y la educación
La mujer y la salud
Labores del hogar.
Mujeres y trabajo remunerado.
Administración del dinero.
Trabajo reproductivo.
Autonomía de la mujer.
Las mujeres y el dinero de Progresa.
Labores comunitarias.
Servicios de salud y medicinas.
Pláticas de salud.
Mujeres titulares de Progresa.
Inconvenientes para las mujeres al acudir a
recoger su pago.
Autonomía de las mujeres.
Actividades económicas de las mujeres.
-
-
•
•
•
•
•
•
•
Asistencia e interrupción de estudios.
Rendimiento académico.
Actitud de los padres.
La importancia de las becas.
Salud reproductiva.
Salud de la familia.
Salud de la comunidad.
234
Investigación
Cuadro 4:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IMPACTO A NIVEL COMUNITARIO
(Conclusión)
Temas
Subtemas
Enrique Martínez Curiel.
“Emigrar por desesperación:
Progresa y la migración
interna e internacional”.
Migración por sexo y estado civil
-
Agustín Escobar Latapí.
“Cambio demográfico y
emigración internacional en
una comunidad Progresa:
Buenavista, Michoacán”.
Interacción entre fecundidad –
emigración en Buenavista de Capula,
Michoacán
Michelle Adato. “El impacto
de Progresa sobre las
relaciones sociales en la
comunidad”.
Participación de las mujeres en el
trabajo comunitario.
Participación en las pláticas
educativas de salud.
Fortalecimiento de las relaciones
sociales
-
Handa Sudhanshu, María del
Carmen Huerta, Raúl Pérez y
Beatriz Straffon. “Pobreza,
desigualdad y efectos
indirectos del Programa de
Educación, Salud y
Alimentación”.
Permanencia en la escuela
-
Daniel Hernández, Enrique
Ortiz y Humberto Soto.
“Opinión sobre aspectos
operativos de Progresa por
parte de las mujeres
beneficiarias”.
Conocimiento y opiniones sobre
Progresa
•
•
•
•
•
•
Migración femenina y masculina.
Migración y fecundidad.
Apoyos Progresa.
Percepción del Programa.
Servicios recibidos.
Corresponsabilidades.
235
Investigación
Cuadro 5:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IMPACTO EN EL TRABAJO Y LAS RELACIONES FAMILIARES
Temas
Subtemas
Transferencias a las
mujeres
Empoderamiento
Antecedentes familiares,
activos y bienes en el
momento del matrimonio
Patrones de la toma de
decisiones al interior del
hogar
Aprovechamiento escolar
relativo de hijos e hijas
•
•
Educación de los padres.
Bienes de los hombres y las mujeres.
•
•
Características del esposo y la esposa.
Transferencias económicas y toma de
decisiones.
•
•
Escolaridad y recursos de los padres.
Preferencias de género de los padres.
Transferencias y educación
Bénédicte De la Briére y Agnes
Quisumbing. “El impacto de Progresa en
la condición de la mujer y en las
relaciones al interior del hogar”.
-
Relaciones al interior del
hogar, actividades
colectivas y
empoderamiento de la
mujer
•
•
Toma de decisiones en los
gastos y control de los
recursos del hogar
Progresa y actividades
colectivas
•
Áreas de decisión para hombres y mujeres.
•
•
•
•
•
•
Reuniones con promotoras.
Pláticas de salud.
Faenas.
Cambios en las mujeres y empoderamiento.
Cuestiones de educación y
•
•
Designación de las mujeres como titulares.
Actitud de los hombres frente a la titularidad
de sus mujeres.
Papel de las promotoras.
Combinación de labores domésticas y
corresponsabilidades.
Actitud hacia la educación de las niñas.
género
Educación para adultos
-
236
Cuadro 5:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IMPACTO EN EL TRABAJO Y LAS RELACIONES FAMILIARES
(Continuación…)
Investigación
Temas
Subtemas
El lugar de las mujeres en
Progresa
Conceptualización de
empoderamiento y posición
de Progresa.
Relaciones dentro del hogar
y la función de la mujer
como beneficiaria de
Progresa.
Comprensión de los
incentivos del programa por
parte de las beneficiarias.
Actitudes de los hombres
• Conflictos al interior del hogar.
con respecto a la función de
• Inclusión de hombres a las juntas de
la mujer en Progresa
Progresa.
• Violencia doméstica.
Toma de decisiones sobre
los gastos del hogar
Progresa y las actividades Participación de las mujeres en Progresa y la
colectivas
relación con sus esposos.
Participación en el programa y empoderamiento de
la mujer:
• Salir de casa (cambios en las actividades
que realizan las mujeres).
• Reuniones mensuales con las promotoras
Michel Adato y Dubravka Mindek.
(compartir problemas y soluciones;
expresar ideas en grupo; aprender más a
“Progresa y el ‘empoderamiento’ de la
través de las pláticas de educación para la
mujer: evidencia de seis estados
salud y empoderarse).
Postura
de
las
mujeres
y
de
mexicanos”.
los hombres relacionada
con la educación de las
niñas y de los niños.
Educación para adultos
•
•
Aspiraciones educativas de las mujeres.
La educación que las mujeres quieren
para los hombres.
237
Cuadro 5:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IMPACTO ENEL TRABAJO Y LAS RELACIONES FAMILIARES
(Conclusión)
Investigación
Temas
Susan W. Parker y Emmanuel Skoufias.
Subtemas
Participación en el
mercado laboral
•
•
Niños y niñas.
Hombres y mujeres.
Uso del tiempo
•
Actividades laborales y educativas en niñas
y niños.
Trabajo doméstico de las mujeres y los
hombres.
”El impacto de Progresa sobre el trabajo,
•
el ocio y el uso del tiempo”.
Graciela Teruel y Benjamín Davis. “Una
evaluación del impacto de los apoyos en
efectivo de Progresa sobre las
transferencias privadas entre los
hogares”.
Patricia E. Muñiz. “Los hogares en el
contexto
de
Progresa;
una
-
-
-
-
mirada
longitudinal”.
Ana Núñez Interiano y Georgina García
Vilchis.
“Las
características
de
las
Beneficiarias y
promotoras
•
•
•
Criterios de identificación de las titulares.
Proceso de selección de las promotoras.
Edad, estado civil, tamaño del hogar,
escolaridad, tipo de lengua y condición de
actividad.
Promotoras
•
•
•
Características y actividades principales.
Problemas en el ejercicio de sus funciones.
Autonomía.
promotoras comunitarias Progresa y el
desarrollo de su actividad”.
238
Cuadro 6:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIARIOS
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Subtemas
Emmanuel Skoufias, Benjamín Davis y
Jere R. Behrman. “Evaluación de la
selección de hogares beneficiarios en el
(Progresa) Programa de Educación, Salud
y Alimentación”.
-
-
Cinthia Medina, Celia Hubert y Humberto
Soto. “Comparación de distintas
metodologías para la identificación de
familias beneficiarias”.
-
-
Edith Cruz, Cinthia Ma. Medina, B. Rosa
Ayala y Hadid Y. Vera Llamas (2003).
“Perfil de las localidades y hogares
beneficiarios de Progresa”.
Características
sociodemográficas de los
hogares
•
Población femenina y masculina en
condición de pobreza extrema.
Jefatura de hogar
•
•
•
Hogares con jefatura femenina.
Analfabetismo y escolaridad.
Asistencia escolar y actividad laboral de
niños y jóvenes.
239
Cuadro 7:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
ASPECTOS OPERATIVOS
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los hombres
o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Subtemas
Eric Quijano, Celia Solís, Enrique Huerta y
José Carlos Rocha. “Evolución operativa de
Progresa 1997-2000”.
-
-
Humberto Soto y Daniel Hernández.
“Cumplimiento de la corresponsabilidad de
la asistencia a los servicios de salud de los
hogares beneficiarios de Progresa”.
-
-
Michelle Adato, David Coady y Marie Ruel.
“Evaluación de operaciones de Progresa
desde la perspectiva de los beneficiarios,
las promotoras, directores de escuela y
personal de salud”.
Educación
•
•
Salud y alimentación
•
Actitudes hacia la educación y el Programa.
Asistencia escolar.
Nutrición y educación para la salud
Problemas de que sean médicos hombres quienes
den conferencias sobre el papanicolau o
planificación familiar.
Mayor consumo de tiempo para las mujeres que
tiene que asistir a la sesiones.
Importancia de que haya educación para la salud
dirigida a los hombres.
•
Suplementos alimenticios
Problemas en la distribución y consumo del
suplemento.
•
Problemas con componente de alimentación y
salud de Progresa
Renuencia de los hombres a participar en
actividades de las clínicas de salud.
Problema de que doctores hombres discutan los
problemas de planificación familiar y papanicolau.
•
Promotora comunitaria
Su utilidad e importancia.
•
Funciones de la promotora
Las reuniones con ella son un foro para relacionarse
e intercambiar con otras
mujeres.
•
Las faenas
Progresa no ha aumentado el número de faenas o
faenas exclusivas para
mujeres.
240
Cuadro 8:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
ASPECTOS METODOLÓGICOS
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Sin información
Subtemas
Jere R. Behrman. “Marco conceptual
general para el microanálisis del impacto
del Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa)”.
Sin información
-
Jere R. Behrman y Petra E. Todd.
“Aleatoriedad en las muestras
experimentales del Programa de Educación,
Salud y Alimentación (Progresa)”.
Sin información
-
Jere R. Behrman y Petra E. Todd.
“Evaluación preliminar de los tamaños de
muestra para la evaluación del Programa de
Educación, Salud y Alimentación
(Progresa)”.
Sin información
-
Mónica Orozco, Susan Parker y Daniel
Hernández). “El modelo de evaluación de
Progresa”.
-
241
Cuadro 9:
Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000
ANÁLISIS SOCIAL DE COSTO-BENEFICIO
Investigación
David P. Coady. “La aplicación
del análisis social de CostoBeneficio a la evaluación de
Progresa”.
Temas en que se alude a las mujeres,
a los hombres o que proporcionan datos
desagregados por sexo
•
•
•
•
•
Análisis de costos.
Tiempo dedicado a ir y venir a los centros de
salud.
Becas superiores para las niñas en
secundaria.
Incrementos en la inscripción escolar.
Tasas de continuidad y de retorno.
Subtemas
-
242
Cuadro 10:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2001
INDICADORES DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y GESTIÓN
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Susan W. Parker y John Scott.
“Evaluación de Progresa a nivel estatal:
Indicadores de seguimiento, evaluación y
gestión”.
Susan W. Parker y John Scott.
“Evaluación de los impactos de Progresa
sobre los hogares: Encuestas de
Evaluación
(ENCEL)”.
Salud y nutrición
Mercedes González de la Rocha y
Agustín Escobar Latapí (Dir.).
Resultados de la Evaluación cualitativa
basal del Programa de educación, Salud
y Alimentación (PROGRESA)
semiurbano. Septiembre-diciembre de
2001.
Subtemas
•
•
Suplementos alimenticios para madres
embarazadas.
Bajo peso al nacer.
Educación
•
•
•
Inscripción escolar.
Transición de primaria a secundaria.
Inscripción a la educación media superior.
Salud
Migración
•
•
Flujo de información
•
Instituciones de salud
•
•
Prevalencia de enfermedades.
Impacto de Progresa en la migración de
mujeres y hombres.
Poca comprensión de las titulares sobre
derechos, obligaciones y beneficios del
Programa.
Elección de las promotoras.
Colaboración de las titulares en las faenas
de la clínica.
Asistencia a la escuela.
Desinformación en las escuelas sobre los
becarios.
Actitud de madres y padres de familia frente
a la educación de los hijos.
Empleo masculino.
Empleo femenino.
Aumento de cargas de trabajo para las
titulares y las promotoras.
Incompatibilidad entre trabajo y
corresponsabilidades de Progresa.
Hogares encabezados por mujeres.
Suplemento alimenticio.
Promotoras.
Instituciones de Educación
•
•
•
Mujeres y trabajo
•
•
•
•
•
•
•
Cuadro 11:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2002
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA
Investigación
Sergio Bautista, Sebastián Martínez,
Stefano Bertozzi y Paul Gertler. “Evaluación
Temas en que se alude
a las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Componente de salud
Subtemas
•
•
Corresponsabilidades de las beneficiarias.
Consultas de planificación familiar y de
243
del efecto de Oportunidades sobre la
utilización de servicios de salud en el medio
rural”.
Susan W. Parker “Evaluación del impacto
de Oportunidades sobre la inscripción
escolar: primaria, secundaria y media
superior”.
Luis N. Ruvalcaba Peñafiel y Graciela
Teruel Belismelis. “Análisis sobre el cambio
en variables demográficas y económicas de
los hogares beneficiarios del Programa
OPORTUNIDADES 1997-2002”.
Juan Pablo Gutiérrez, Stefano Bertozzi y
Paul Gertler. “Evaluación de la identificación
de familias beneficiarias en el medio
urbano”.
Bernardo Hernández, José E. Urquieta,
Fernando Meneses, Mary Carmen Baltazar
y Mauricio Hernández. “Evaluación del
cumplimiento de metas, costos unitarios y
apego del Programa Oportunidades a las
reglas de Operación”.
atención prenatal.
Inscripción escolar
•
Nivel primaria, secundaria y media superior
en zonas rurales, semi-urbanas y urbanas.
Abandono escolar y
reprobación
Escolaridad
•
Primarias rurales.
-
Condición de trabajo
Localidades en las que
se identifican más
hogares.
•
Jefe de hogar mujer.
Indicadores de salud,
nutrición y educación
•
•
•
•
•
Control nutricional.
Control prenatal.
Bajo peso al nacer.
Suplementos alimenticios.
Inscripción a primaria, secundaria y nivel
medio superior.
Eficiencia terminal.
Nivel de absorción.
Porcentaje de becarios.
Creación de Comités de Promoción
Comunitaria (en sustitución de las
Promotoras comunitarias).
Titulares del programa y
corresponsabilidades.
Problemáticas en el área de la salud.
Reglas de Operación
•
•
•
•
•
•
Cuadro 11:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2002
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA
(Conclusión)
Capital humano:
• Permanencia y deserción escolar.
Educación
Capital Humano: Salud
• Planificación familiar
• Examen de detección de cáncer cérvico
uterino
• Suplemento alimenticio
Agustín Escobar y Mercedes González de
la Rocha. “Evaluación Cualitativa del
Trabajo
• Trabajo infantil.
Programa de Desarrollo Humano
• Trabajo masculino y femenino.
Oportunidades. Seguimiento de impacto
2001-2002. Comunidades de 2,500 a
Impacto directo y
• Uso de las transferencias.
50,000 habitantes”.
percepciones del
Programa
244
Agustín Escobar Latapí y Mercedes
González de la Rocha. “Documento final de
diagnóstico cualitativo de hogares
semiurbanos. Localidades de 2 500 a 50
000 habitantes, 2001. Evaluación
Progresa/Oportunidades”.
Organización doméstica
•
•
•
Autonomía de las mujeres.
Formación de grupos de mujeres.
División doméstica del trabajo.
Vivienda
•
Falta de servicios públicos y trabajo
doméstico.
Trabajo
•
•
Trabajo asalariado de las mujeres.
Trabajo masculino.
Relaciones y
organización doméstica
•
Estructuras domésticas y trabajo de la
mujer/madre.
Hogares de jefatura femenina.
Contribución femenina a la sobrevivencia
familiar.
Exclusión de los hogares encabezados por
mujeres.
•
•
•
Examen de cáncer
cervicouterino
Educación
Incorporación al
Programa
•
Práctica del examen.
•
Factores que influyen en el ausentismo
escolar.
•
Nombramiento de promotoras y vocales de
salud.
245
Cuadro 12:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2003
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA
Investigación
Susan W. Parker. “Evaluación del
impacto de Oportunidades sobre la
inscripción, reprobación y abandono
escolar”.
Bernardo Hernández, Dolores Ramírez,
Hortensia Moreno y Nan Laird.
“Evaluación del impacto de
Oportunidades en la mortalidad materna e
infantil”.
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Género y los impactos de
Oportunidades
•
•
•
•
•
•
Estudio de campo para
evaluación de metas y
apego a Reglas de
Operación
Inscripción escolar a primaria, secundaria y
nivel medio superior en zonas rurales y
urbanas.
Reprobación y abandono en zonas rurales y
urbanas.
-
Mortalidad materna e
infantil
Indicadores de
seguimiento, evaluación y
gestión del Programa
Fernando Meneses, Bernardo Hernández,
Mary Carmen Baltazar, Araceli Camacho,
María Beatriz Duarte, José E. Urquieta,
Martha María Téllez y Mauricio
Hernández. “Evaluación del cumplimiento
de metas, costos unitarios y apego del
Programa Oportunidades a las Reglas de
Operación”.
Subtemas
•
•
•
•
Educación: inscripción a nivel primaria y
secundaria.
Salud: control prenatal; suplemento
alimenticio.
Cambios en Reglas de Operación 2001 a
2002: ampliación del PABSS y creación de
Comités de Promoción Comunitaria.
Cambios en Reglas de Operación 2002 a
2003: Jóvenes con Oportunidades; papel
activo de las beneficiarias.
Características de las beneficiaras.
Divisiones sociales creadas por el programa.
Opinión sobre calidad de la atención y sobre
sesiones educativas de salud.
Beneficios del programa.
246
Cuadro 12:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2003
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA
Investigación
(Conclusión)
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Incorporación
Educación
Agustín Escobar Latapí y Mercedes
González de la Rocha. “Evaluación
cualitativa del Programa Oportunidades
en zonas urbana, 2003”.
Subtemas
•
•
•
•
•
•
•
Escepticismo de algunas mujeres.
Mujeres trabajadoras.
Mujeres jefas de familia.
Fallas en los pagos de los apoyos.
Vocales.
Corresponsabilidades y faenas.
Actitud de los padres (varones) ante la
educación de los hijos.
Exámenes de CCU.
Platicas de educación para la salud.
Incumplimiento de corresponsabilidades por
parte de los maridos y estrategias a que
recurren las mujeres.
Salud
•
•
•
Hogares
•
•
•
•
Autonomía de la administración femenina.
Violencia ligada al Programa.
Alcoholismo masculino.
Aceptación del Programa por parte de los
hombres.
Capital social
•
Creación de grupos de mujeres asociados al
Programa.
247
Cuadro 13:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004
EDUCACIÓN
Investigación
Subtemas
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Escolaridad
•
•
Grados de escolaridad completados.
Pruebas de aprovechamiento.
Trabajo
•
Matrimonio y migración
•
•
•
Impactos en la probabilidad de trabajar de
niños y niñas.
Abandono del hogar.
Migración.
Probabilidad de casarse en niños y niñas.
Petra E. Todd, Jorge Galindo-García, Jere
R. Behrman y Susan W. Parker. “Impacto
de Oportunidades sobre la educación de
niños y jóvenes de áreas urbanas después
de un año de participación en el
Programa”.
Escolaridad
•
•
•
•
•
•
•
Logro educativo.
Tasas de inscripción.
Años de escolaridad acumulados.
Índice de deserción.
Tiempo dedicado al estudio.
Impacto sobre el trabajo en niños y niñas.
Impacto sobre ingresos mensuales de niños
y niñas.
Jere R. Behrman, Susan W. Parker y
Petra E. Todd. “Impacto de mediano plazo
del paquete de Oportunidades, incluyendo
el aspecto nutricional, sobre la educación
de niños rurales que tenían entre 0 y 8
años de edad en 1997.
Educación
•
•
Probabilidad de ingresar a la escuela.
Probabilidad de avanzar consecutivamente
de grado y de completas más grados de
escolaridad.
Inscripción a secundaria.
Susan W. Parker, Jere R. Behrman y
Petra E.Todd. “Impacto de mediano plazo
del Programa Oportunidades sobre la
educación y el trabajo de jóvenes del
medio rural que tenían de 9 a 15 años de
edad en 1997”.
•
248
Cuadro 14:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004
SALUD
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los
hombres o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Juan Pablo Gutiérrez, Sergio Bautista, Paul
Gertler Mauricio Hernández, Stefano M.
Bertozzi. “Impacto de Oportunidades en la
morbilidad y el estado de salud de la población
beneficiaria y en la utilización de los servicios de
salud. Resultados de corto plazo en zonas
urbanas y de mediano plazo en zonas rurales”.
Salud
Juan Pablo Gutiérrez, Paul Gertler, Mauricio
Hernández y Stefano Bertozzi. “Impacto de
Oportunidades en los comportamientos de
riesgo de los adolescentes y en sus
consecuencias inmediatas. Resultados de corto
plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en
zonas rurales”.
Uso de sustancias adictivas
•
•
Tabaquismo.
Consumo de alcohol.
Consumo de alimentos de
alta densidad energética
•
Sobrepeso en las mujeres
Prácticas de sexo riesgosas
•
•
•
•
Uso del condón
ITS
Embarazo adolescente
Conocimiento y uso de métodos de
PF.
Embarazos con ATP.
Atención calificada al nacimiento.
Subtemas
•
•
•
•
Estado de salud de las niñas
Mayor asistencia de mujeres a
servicios públicos
Reducción de mujeres
hospitalizadas
Incremento en las consultas de
control del niño sano
Bernardo Hernández Prado, José Edmundo
Urquieta, María Dolores Ramírez Villalobos,
José Luis Figueroa. "Impacto de Oportunidades
en la salud reproductiva de la población
beneficiaria”.
Salud Reproductiva
Lia C. Fenald, Paul J. Gertler, y Gustavo Olaiz.
“Impacto de mediano plazo del Programa
Oportunidades sobre la obesidad y las
enfermedades crónicas en áreas rurales”.
-
-
Mauricio Hernández Ávila, Fernando Meneses
González, Martha María Téllez Rojo, Abigail
Manzano, y Ruy López Ridaura. ”Evaluación de
la calidad de la atención médica para la
población diabética usuaria de Oportunidades”.
-
-
•
•
249
Cuadro 14:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004
SALUD
(Conclusión)
Investigación
Temas en que se alude a las
mujeres, a los hombres o que
proporcionan datos desagregados
por sexo
María Beatriz Duarte-Gómez, Sonia
Morales Miranda, Álvaro Javier
Hidrovo Velandia, Sandra Catalina
Ochoa Marín, Siemon Bult van der
Wal, Martha Caballero García,
Mauricio Hernández Ávila. “Impacto de
Oportunidades sobre los
conocimientos y prácticas de madres
beneficiarias y jóvenes becarios. Una
evaluación de las sesiones educativas
para la salud.”
Pláticas de educación para la salud
Subtemas
•
•
•
Conocimiento y prácticas.
Factores condicionantes del
aprendizaje y la práctica.
El efecto de las pláticas.
250
Cuadro 15:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004
ALIMENTACIÓN
Investigación
Subtemas
Temas en que se alude a
las mujeres, a los hombres
o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Impacto del programa sobre
el crecimiento
•
•
Talla para la edad
Prevalencia de anemia, talla baja, emaciación
o sobrepeso
Paul J. Gertler y Lia C. Fernald.
“Impacto de mediano plazo del
Programa Oportunidades sobre el
desarrollo infantil en áreas rurales”.
Indicadores de desarrollo
infantil
•
•
•
•
Habilidades motoras en niños y niñas.
Comportamiento social en niños y niñas.
Cuidado prenatal.
Necesidad de educar a los padres y madres
en estimulación para los hijos.
Lynnette Neufeld, Daniela Sotres
Alvarez, Lourdes Flores López,
Lizbeth Tolentino Mayo, Jorge
Jiménez Ruiz, Juan Rivera
Dommarco. “Estudio sobre el consumo
de los suplementos alimenticios
Nutrisano y Nutrivida en niños y
mujeres de zonas urbanas
beneficiarios de Oportunidades”.
Suplementos alimenticios
•
Consumo por parte de las mujeres en periodo
de lactancia.
Lynnette Neufeld, Daniela Sotres
Alvarez, Raquel García Peregrino,
Armando García Guerra, Lizbeth
Tolentino Mayo, Lía Fernald, Juan
Rivera Dommarco. “Estudio
comparativo sobre el estado
nutricional y la adquisición del
lenguaje entre niños de localidades
urbanas con y sin Oportunidades”.
Nutrición y adquisición del
lenguaje
•
Concentración de hemoglobina y prevalencia
de anemia
Adquisición del lenguaje en niños y niñas
Lynette Neufeld, Daniela Sotres
Alvarez, Paul Gertler, Lizbeth
Tolentino Mayo, Jorge Jiménez Ruiz,
Lia Fernald, Salvador Villalpando,
Teresa Shamah y Juan Rivera
Dommarco. “Impacto de
Oportunidades en el crecimiento y
estado nutricional de niños en zonas
rurales”.
•
251
Cuadro 16:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004
ASPECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
Investigación
Temas en que se alude a
las mujeres, a los hombres
o
que proporcionan datos
desagregados por sexo
Subtemas
Orazio P. Attanasio y Vicenzo Di
Maro. “Efectos de mediano plazo del
Programa Oportunidades sobre el
consumo en áreas rurales”.
-
-
Manuela Angelucci, Orazio P.
Attanasio y Jonathan Shaw. “El
efecto de Oportunidades sobre el
nivel y la composición del consumo
en áreas urbanas”.
Consumo de alimentos
Paul Gertler, Sebastián Martínez y
Martha Rubio. “El efecto de
Oportunidades sobre el incremento
en el consumo de los hogares a
partir de inversiones productivas en
microempresas”.
-
Luis N. Ruvalcaba y Graciela M.
Teruel. “El efecto de Oportunidades
sobre la dinámica demográfica de
los hogares beneficiarios y las
decisiones de migración de sus
integrantes, en localidades rurales”.
Dinámica demográfica de los
hogares y migración
David P. Coady y Susan W. Parker.
“Evaluación del mecanismo de
focalización de Oportunidades en
zonas urbanas”.
Costos financieros y de
oportunidad que afectan la
incorporación
•
Papel de las mujeres en el incremento en el
consumo de alimentos
-
•
•
Tasa de rotación de hombres y mujeres en
los hogares.
Emigración de hombres y mujeres.
Incorporación de nuevos miembros a los
hogares.
Migración de las mujeres a Estados Unidos.
•
Mujeres con niños pequeños.
•
•
252
Cuadro 16:
Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004
ASPECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
(Conclusión)
Impacto en los hogares
•
•
•
•
•
Agustín Escobar Latapí y
Mercedes González de la Rocha.
“Evaluación cualitativa de mediano
plazo del Programa
Oportunidades en zonas rurales”.
Impacto en educación
•
•
Presencia de ambos padres en el hogar y
permanencia escolar.
Actitud de padres y madres frente a la
educación de los hijos e hijas.
Compromiso de los padres con la educación.
Operación del programa
•
•
•
Examen CCU.
Alcoholismo.
Comités de promoción comunitaria.
Recomendaciones
•
Incorporación y retención de ciertos tipos de
hogares.
Corresponsabilidad masculina.
Bajas.
Comités de promoción comunitaria.
•
Impacto en salud
•
•
•
Fernando Meneses Gonzáles,
Blanca Almodóvar, Ana Aurora
Olivares, Martha Ma. Téllez-Rojo y
Mauricio Hernández Avila.
“Evaluación del cumplimiento de
las metas, los costos unitarios y el
apego del Programa a las Reglas
de Operación, 2004”.
Ampliación del poder de compra.
Costos de servicios de la vivienda y de la
educación.
Inversión en vivienda.
Ciclo doméstico y jefatura de hogar.
Aportación masculina al sostén del hogar.
Crecimiento de becarios en
niveles educativos
•
•
•
Abandono escolar por parte de los hombres.
Desarrollo educativo de las mujeres.
Satisfacción de las beneficiarias con el
programa.
253
CUADRO 17:
Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes
sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades
Reconocimientos
Temas
Subtemas
La mujer como eje del programa
•
•
•
•
•
Dar el apoyo monetario a las mujeres es un reconocimiento a ellas.
Se provocan cambios en su autoestima.
El programa facilita su organización
Se revalora el papel de la mujer en la sociedad y como madre de familia.
El programa es el primero que apuesta a que las mujeres son el medio idóneo
para combatir la pobreza.
Promotoras
•
•
Se ha impulsado una mayor actuación ciudadana a través de las promotoras.
La confianza generada por las promotoras puede entenderse como un mayor
capital social.
Las promotoras han tenido la oportunidad de interactuar en relaciones
comunitarias fuera del hogar, de capacitarse y de participar en reuniones
regionales y nacionales del programa.
•
Representaciones sociales
•
Las mujeres perciben que son más los beneficios que los perjuicios del
programa.
Componente educativo
•
La beca mayor para las niñas está orientada a eliminar las asimetrías de
género y de prepararlas mejor para el cumplimiento de su rol reproductivo.
Se justifica el objetivo de promover la educación formal sobre todo de las niñas,
ya que los padres las involucran más fácilmente en alguna actividad productiva
que a los niños.
•
254
CUADRO 17:
Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes
sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades
(Continuación…)
Cuestionamientos
Temas
Subtemas
Participación social
•
•
El programa anula la acción colectiva como mecanismo para superar la pobreza.
El papel de las mujeres es totalmente pasivo.
Las mujeres como depositarias
de las transferencias
•
El gobierno no tomó en cuenta las condiciones sociales o culturales de cada
comunidad ni la opinión de los beneficiarios sobre quién debe recibir el dinero.
Con esa decisión unilateral e impositiva, el gobierno coloca a las mujeres en una
situación aún más vulnerable.
El criterio de canalizar los apoyos a través de las mujeres es razonable, pero
puede también operar como un elemento disruptivo en tanto se trata de un
mecanismo que deja de lado la opinión y expectativas del varón y las pautas
culturales.
•
•
Utilización y manipulación de las
mujeres
•
•
•
•
•
Criterios de inclusión y operación
•
•
El papel de la mujer es concebido de modo instrumental en cuanto vehículo de
reproducción biológica.
El programa no contempla apoyos ni mecanismos destinados al bienestar y
calidad de vida de la mujer en cuanto sujeto por derecho propio.
El programa representa una nueva forma de manejar a las mujeres pobres
dentro de estructuras existentes que reproducen la desigualdad y la pobreza.
La mujer es instrumentalizada como madre que antes que todo debe atender a
sus hijos.
Se trata a la mujer como si su tiempo, ritmos y deseos no contaran.
El programa toma decisiones que deberían corresponder a las familias.
Más que cambios culturales se trata de imposiciones externas que pueden
motivar efectos negativos como violencia contra las mujeres, abandono de éstas,
pérdida de responsabilidad de los hombres y reducción de la autoestima
masculina.
255
Temas
CUADRO 17:
Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes
sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades
(Continuación…)
Cuestionamientos
Subtemas
Enfoque de género en duda
•
•
•
•
•
•
•
•
Componente de salud
•
Se ha hecho caso omiso de las condiciones concretas en que viven las mujeres
pobres.
Se sigue apostando en que la inversión en educación para las mujeres se
traducirá en unión tardía y menos hijos, aunque no hay evidencia convincente de
que mayor educación permita a las mujeres pobres remontar los obstáculos
sociales que tienen por ser mujeres.
La ilusión de un programa que parecía haber comprendido el enfoque de género,
cae por tierra cuando se comprueba que la apuesta sigue siendo que las mujeres
en pobreza extrema tengan menos hijos y mejor nutridos.
Haber elegido a la mujer (esposa/madre), lejos de contribuir a lograr la equidad
de género, puede reforzar la inequidad.
El programa no parte de la problematización de la división sexual del trabajo, de
los roles de género ni de una crítica a las bases sociales de la asimetría de
género. Fomenta la dependencia y no la autonomía de las mujeres.
Este tipo de programas tiene escaso impacto en la superación de la pobreza y en
la construcción de relaciones más equitativas entre hombres y mujeres, a pesar
de que se ufanan de incorporar la perspectiva de género.
Otorgar el apoyo monetario a las mujeres y becas más altas a las niñas, fueron
decisiones que no se hicieron para establecer equilibrios de desigualdades de
poder, sino con base en supuestos generalizados sobre políticas de control de la
natalidad.
No fomenta relaciones familiares ni la modificación de roles tradicionales de
mujeres
y
hombres.
El tiempo-costo de las mujeres para cumplir con las corresponsabilidades puede
convertirse en una barrera de acceso al programa.
256
CUADRO 17:
Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes
sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades
(Conclusión)
Cuestionamientos
Temas
Componente educativo
Subtemas
•
•
No es claro por qué las becas han de empezar en tercer grado de primaria.
Esto crea una brecha de apoyos para los niños de siete años entre el apoyo del
suplemento alimenticio y el apoyo vía becas educativas.
Son contradictorios los argumentos que justifican una beca más alta para las
niñas.
Componente de alimentación
•
La nutrición de las mujeres es atendida sólo en función de su papel en la
reproducción biológica.
Representaciones sociales
•
(En tres regiones de Jalisco), el programa ha limitado el comercio ambulante de
las mujeres al que antes se dedicaban.
Supuestos de que parte el
Progresa
•
Al otorgar los apoyos a las familias no incorpora ni toma en cuenta la compleja
red de relaciones que produce y reproduce desigualdades al interior de la
familia.
El otorgar a la mujer el papel de portadora y responsable del ingreso extra
puede provocar un ajuste en el papel del hombre y la mujer en la familia, lo
cual no asegura que sea en beneficio de la mujer ni que conduzca a una mejor
posición de ella en la relación familiar.
Progresa deja de lado los modelos culturales que subyacen en la organización
doméstica y en las relaciones de autoridad dentro del hogar.
El programa puede provocar que las mujeres tengan más hijos (efecto contrario
al buscado) si el comportamiento de éstas en edad reproductiva no respondiera
a la “racionalidad” económica supuesta por el Progresa.
Se parte de una concepción de la familia en donde el papel del padre de familia
está desvalorizado.
•
•
•
•
257
CAPÍTULO 3
UNA MIRADA EXTERNA AL ENFOQUE DE GÉNERO
DEL PROGRAMA PROGRESA-OPORTUNIDADES
258
CAPÍTULO 3
UNA MIRADA EXTERNA AL ENFOQUE DE GÉNERO
DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)
1. ORGANISMOS INTERNACIONALES Y REGIONALES100
Esta parte de la investigación tiene como finalidad conocer qué tipo de análisis o reflexiones se han
llevado a cabo por organismos e instituciones internacionales y regionales, así como por organizaciones
de la sociedad civil, centradas en el enfoque de género del Programa Oportunidades (antes Progresa) y,
de manera particular, sobre las mujeres beneficiarias o posibles beneficiarias del mismo.
En este primer apartado se realizó una revisión de documentos generados por instituciones como el
Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional
(FMI), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD).
Los materiales revisados permiten afirmar que si bien son diversos los análisis, reflexiones y comentarios
realizados por estos organismos sobre Oportunidades (antes Progresa), es escasa la información
relacionada con las mujeres beneficiarias o con el enfoque de género del Programa. No obstante, en los
siguientes apartados se presenta una síntesis de la información más destacada de aquellos documentos
en los que se aborda el tema de este estudio.
1.1 Banco Mundial101
Las relaciones entre el Banco Mundial (BM) y México se remontan a las últimas cinco décadas.
Actualmente, este organismo está financiando 17 proyectos con un compromiso total de US $3.8 mil
100
Se excluyeron los documentos de aquellos organismos que si bien han hecho referencia al Programa, no aluden
al tema central de esta revisión.
101
El BM es uno de los principales proveedores de asistencia para el desarrollo en todo el mundo. Actualmente lleva
a cabo actividades en más de 100 economías en desarrollo y a través de su apoyo busca mejorar el nivel de vida de
la población y eliminar las peores formas de pobreza. En cada uno de estos países, el BM colabora con organismos
estatales, organizaciones no gubernamentales y el sector privado para elaborar estrategias de asistencia. En el caso
de México, el objetivo primordial del apoyo que el BM brinda al país es combatir la pobreza y reducir la desigualdad.
Ante los avances logrados en los estándares básicos, los proyectos del BM para los sectores de salud y educación
en México actualmente se centran en las comunidades rurales más necesitadas de los estados más pobres. Tomado
de: Grupo del Banco Mundial, Subdirección Regional para Colombia y México, Oficina en México:
www.bancomundial.org.mx.
259
millones (Banco Mundial, 2005a). La nueva Alianza Estratégica con el País (AEP) para el periodo 20052008, diseñada para México y elaborada a partir de consultas realizadas con las autoridades municipales,
regionales y federales del país, así como con representantes de la sociedad civil, proyecta el
otorgamiento de préstamos por un monto aproximado de US $4.8 mil millones durante los siguientes
cuatro años. La AEP aborda los objetivos de desarrollo mediante cuatro estrategias, una de las cuales
consiste en reducir la pobreza y la desigualdad. A este respecto, el BM señala que apoyará los
Programas relacionados con la pobreza y la protección social, centrándose en la calidad y un mayor
acceso a la educación, en ampliar el acceso a los servicios médicos y al sistema de pensiones, a la
vivienda de interés social y a la prosperidad de la tierra, al tiempo que facilitará la cobertura de grupos
excluidos, sobre todo de mujeres y pueblos indígenas (Ibidem.).
El BM afirma que México ha logrado avances en términos de las capacidades humanas de la población,
entre ellas, salud, nutrición y educación; no obstante, existen rezagos importantes de estos indicadores
por grupo y zona geográfica. De esta manera, en su estudio más reciente sobre el país titulado
“Generación de ingresos y protección social para los pobres”, el BM señala que aún cuando las
tendencias del combate a la pobreza entre 2002-2004 son alentadoras, principalmente en lo que respecta
a la pobreza rural, México enfrenta desafíos como la disminución de la pobreza urbana, que se mantiene
estancada, así como hacer su sistema de protección social menos regresivo y más equitativo para darle
mayor cobertura a los pobres (Banco Mundial, 2005b).
Sobre la estrategia del gobierno foxista conocida como Contigo, el BM considera que tiene un nivel de
excelencia, ya que desde su óptica reconoce las múltiples dimensiones de la pobreza, hace énfasis en
áreas complementarias de acción pública y toma en cuenta el ciclo de vida. Sin embargo, también
reconoce que existen retos en su implementación tales como avanzar en la coordinación
interinstitucional; mejorar la calidad de servicios a nivel federal, estatal y municipal; y fortalecer el
monitoreo y la evaluación de impacto.
Para el BM, Oportunidades es un Programa ejemplar a nivel internacional, cuyas evaluaciones de
impacto muestran efectos positivos sobre asistencia escolar, desnutrición y otros indicadores de
bienestar, pero entre sus retos está el asegurar la oferta y mejorar la calidad de sus servicios, fortalecer el
control social y adaptarse a una población dinámica (Banco Mundial, 2004).
Este organismo señala que Progresa enfrenta el asunto del género de tres formas: a) entrega las
transferencias financieras a la jefa de hogar (sic) de cada hogar participante; b) las transferencias
asociadas con la asistencia escolar de los niños son más altas para las niñas que para los niños en el
nivel escolar secundario y c) los beneficios de atención de salud del Programa se centran en las madres
embarazadas y en periodo de lactancia. Para el BM tal vez el aspecto más innovador del Programa lo
260
constituye el hecho de que las trasferencias financieras se otorguen a las mujeres, lo que puede estar
afectando la toma de decisiones al interior de las familias (Quentin et al, 2003).
Además, reconoce que el Programa intenta revertir los menores niveles de matrícula secundaria que
detentan las niñas en México, aumentando de manera más marcada los montos de las transferencias
relacionadas con la escolaridad para las niñas que para los niños en ese nivel educativo. Según el BM, ya
sea que el diseño del Programa cambie o no las actitudes negativas con respecto a la educación de las
niñas (actitudes que consideran la educación de las menores un desperdicio después de la educación
primaria, puesto que de todas maneras se casarán, o bien que las niñas deben quedarse en casa para
reducir el riesgo de que encuentren un novio), al menos parece contrarrestar las consecuencias de las
mismas. En este sentido, se considera que en la medida en que un mayor nivel educacional de las niñas
pueda ayudar a mejorar su situación futura en los hogares, Oportunidades (antes Progresa) podría tener
algunos efectos de empoderamiento en el largo plazo (Ibidem).
Por otra parte, el BM apunta que aunque es demasiado pronto como para detectar cambios en el
comportamiento relacionado con la fecundidad entre los beneficiarios del Programa, el mejoramiento que
ha generado en la educación femenina, la atención a las mujeres embarazadas y la salud de los
lactantes, probablemente producirá cambios en términos de espaciamiento de los nacimientos y las
decisiones sobre salud reproductiva en el mediano a largo plazo (Ibid.).
1.2 Banco Interamericano de Desarrollo102
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) afirma que en varios países latinoamericanos se está
aplicando una nueva generación de políticas y Programas sociales, a través de los cuales los pagos no
condicionados de dinero en efectivo y los subsidios de precios se están sustituyendo con transferencias
de dinero condicionadas (TDC). Estos Programas se distinguen de sus antecesores en tres aspectos: 1)
los requisitos para poder recibir los beneficios se determinan siguiendo criterios exigentes y
estrechamente supervisados; 2) se concentran en los niños, con la intención de romper el ciclo de
pobreza; por este motivo, los pagos de los Programas de TDC hasta ahora sólo se han hecho a las
madres, generalmente consideradas más dedicadas e involucradas en el bienestar de los hijos que los
padres; y 3) estos Programas no constituyen “dinero a cambio de nada”, ya que para poder continuar
102
El BID es la mayor y más antigua de las instituciones regionales dedicadas al desarrollo. Cuenta con 46 naciones
de todo el mundo como miembros y ofrece financiamiento a las naciones de las Américas para ejecutar proyectos en
una amplia variedad de áreas. La misión principal del BID es reducir la pobreza, promover el desarrollo social y
económico, y fortalecer las instituciones democráticas en los países de América Latina y el Caribe. Actualmente ha
ampliado el alcance de su labor crediticia al incluir entre sus actividades el apoyo a Programas orientados a reducir la
desigualdad, fortalecer la sociedad civil, proteger el medio ambiente, agilizar los sistemas financieros, modernizar las
operaciones gubernamentales y reducir los niveles de violencia, entre otros. Tomado de: BidAmérica, Revista del
Banco Interamericano de Desarrollo, en www.iadb.org/idamerica/admin/bank-esp-html.
261
recibiendo los pagos, los padres deben demostrar una dedicación cuantificable a una serie de metas en
cuanto al cuidado de los hijos (BID, 2003).
Los resultados de los Programas de TDC en la región hasta ahora son prometedores. Los niveles de
asistencia y continuidad escolar han mejorado considerablemente, en especial entre las adolescentes y
los niños quienes por lo general exhiben mejoras en el desarrollo físico y menor incidencia de crecimiento
frenado a causa de la desnutrición. Pero también ha habido efectos sorprendentes e imprevistos: dado
que hasta ahora las transferencias de dinero en efectivo sólo se han hecho a las madres, las mujeres de
los hogares participantes han recibido cierta cuota de poder gracias a algunos Programas. Las mujeres
informan de mejoras en su condición y su autoridad para tomar decisiones en el hogar, así como del
aumento simultáneo de su autoestima.
No obstante, las consecuencias imprevistas de los Programas TDC también han incluido algunos
problemas. Debido a que los Programas de TDC funcionan mediante pagos a núcleos familiares simples,
constituidos únicamente por los padres y sus hijos, la participación en ellos puede suscitar ciertas
desavenencias en los hogares integrados por múltiples generaciones y parientes; asimismo pueden
presentarse disputas por la distribución del dinero y los alimentos en hogares integrados por una mezcla
de beneficiarios y no beneficiarios del Programa.
El BID considera que quizá el Programa de TDC mejor conocido y más estudiado en América Latina y el
Caribe sea el Programa Progresa de las zonas rurales de México, rebautizado como Oportunidades y
ampliado a zonas urbanas del país. De acuerdo con declaraciones hechas por el Banco, Oportunidades
(antes Progresa) es un Programa paradigmático y el más efectivo que han apoyado en América Latina
sobre combate a la pobreza, a tal grado que lo han difundido al resto de la región “para que se vea
realmente cómo una acción deliberada, inteligente, puede hacer que el tema de la pobreza no aparezca
como una maldición bíblica, sino que aparezca como algo que se pueda superar con acciones efectivas”
(Oportunidades, 2005a).
El BID es una de las instituciones que más ha enfatizado el componente de género de Progresa, tal como
se demuestra a través de sus publicaciones. Así, en “La historia detrás de Oportunidades”, el BID señala
que en este Programa los mujeres desempeñan el papel principal al convertirse en receptoras directas de
los pagos, en lugar de sus esposos (Bate, 2005a).
La entrega de dinero a las mujeres representó un cambio radical para sociedades patriarcales como las
comunidades rurales de México, afirma el BID. Cuando Oportunidades comenzó a operar en 1997 bajo el
nombre de Progresa, lo maridos solían acompañar a las esposas a las reuniones y, aunque no
intervenían directamente en las pláticas periódicas del Programa, los hombres se situaban detrás de las
mujeres. Peter Bate subraya que algunos problemas al respecto no son fáciles de resolver y menciona el
262
caso de una mujer que fue golpeada por el esposo porque asistió a una plática sobre planificación
familiar. Sobre esto señala que hasta hoy los críticos de Oportunidades, incluyendo algunas
organizaciones feministas, enarbolan tales casos para afirmar que el Programa provoca violencia
doméstica. Sin embargo, los expertos han puesto en duda la validez de tales argumentos (Bate, 2005b).
Sobre este tema, Bate cita a Paz López quien afirma que estos incidentes no deberían mirarse como
fenómenos estáticos sino como partes de un proceso que se está desarrollando: “¿Sufrirían violencia
estas mujeres antes de participar en el Programa, o los maridos empezaron a atracarlas después de que
se inscribieron? La misma autora que escribió sobre tales incidentes violentos describió también el caso
de una mujer que buscó la ayuda de sus vecinas. Cuando el marido se dio cuenta de que el asunto
adquiría interés comunitario, cambió su comportamiento” (Ibidem: 2).
El BID apunta que la participación de las mujeres en el Programa continúa profundizándose. En cada
comunidad eligen a vocales de educación y salud. Las primeras visitan las escuelas y comprueban con
los maestros si los niños están asistiendo a clases. Por su parte, las vocales de salud observan si las
madres llevan a sus hijos al médico. Si alguna mujer dice que no puede acudir a una cita porque no tiene
con quién dejar a sus hijos, una vocal le ayudará a resolver el problema.
El documento del BID señala que la Directora de Planificación y Evaluación de Oportunidades,
Concepción Steta, organizó encuentros en colaboración con organizaciones de la sociedad civil (OSC)
locales con el fin de conocer lo que las mujeres de comunidades indígenas aisladas pensaban sobre el
Programa y descubrió que si bien el Programa estaba cumpliendo con las promesas contraídas, las
beneficiarias aún lo tomaban como un regalo del gobierno. Como respuesta a ello, Oportunidades inició
una serie de talleres en comunidades indígenas en donde las mujeres tenían concepciones erróneas del
Programa, con el objetivo de crear conciencia entre las beneficiarias sobre sus derechos como
ciudadanas y sobre la naturaleza apartidaria del mismo (Ibidem).
Para el BID, Oportunidades está teniendo un impacto en la sociedad mexicana con alcances difíciles de
predecir, aunque algunos de estos cambios pueden entreverse en las conversaciones con las mujeres
que participan en el Programa. “En una sociedad marcada por el machismo, Oportunidades ha dado
poder de decisión a millones de mujeres al confiarles la administración del dinero para sus familias. A
través del Programa, madres que nunca fueron a la escuela están hoy matriculadas en cursos de
educación para adultos” (Bate, 2005c:3).
Oportunidades ha motivado al BID a alentar a otros países latinoamericanos a estudiar el modelo
mexicano y adaptarlo a sus necesidades particulares. Carola Álvarez, quien encabezó el equipo de
proyecto del BID para el préstamo de 1000 millones de dólares en respuesta a los resultados rápidos y
alentadores alcanzados por Oportunidades, cita a Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras y
263
Nicaragua entre los países que se han inspirado en la experiencia de México para diseñar programas
sociales de educación, salud y nutrición (Ibidem).
Por último, cabe resaltar que el BID reconoce el esfuerzo de evaluación realizado por el Instituto
Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) pero también subraya que se
quedaron pendientes algunos asuntos importantes; entre estos, menciona que el hecho de que los
servicios educativos y de salud del Programa, así como los suplementos nutricionales se entreguen todos
en conjunto hace imposible evaluar el efecto de componentes individuales del Programa; asimismo, se
necesita arrojar algo de luz sobre la concepción del Programa, por ejemplo, qué ocurre si el dinero se
entrega al padre y no a la madre (BID, 2003, op. cit.).
1.3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe103
Indudablemente, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es una de las
instituciones que mayores aportaciones ha hecho (y hace) al análisis de la relación género y pobreza así
como a la promoción de la incorporación de la perspectiva de género a las políticas sociales de
superación de la pobreza.
En 2004, en el estudio titulado “Pobreza, autonomía económica y equidad de género. Caminos hacia la
equidad de género en América Latina y el Caribe”, la CEPAL señala que los Programas focalizados
contra la pobreza cuentan con una amplia participación de las mujeres, aludiendo con frecuencia a la
naturaleza filantrópica del espíritu femenino y asignándoles tareas que antes eran asumidas como
responsabilidades estatales de provisión de servicios sociales básicos. Estos Programas se han
caracterizado por una presencia femenina muy superior al porcentaje de mujeres identificadas como
pobres, de tal forma que algunos de estos Programas para la superación de la pobreza con frecuencia
reproducen patrones de discriminación al implicar la participación de las mujeres como prestadoras
gratuitas o subpagadas de servicios de bienestar familiar y social, siendo aún marginal el grado en que se
las trata como sujetos de derechos y beneficiarias directas de intervenciones dirigidas a mejorar su
calidad de vida.
De acuerdo con esta institución, en muchos de los programas actuales se establece como contraparte a
la unidad familiar, es decir, sus acciones están dirigidas a aumentar las capacidades del grupo familiar
para superar su condición de indigencia a través de su integración a redes de servicios públicos en los
103
La CEPAL fue instituida en 1948. Es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas. Fue fundada
con el objetivo de contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su
promoción y reforzar las relaciones económicas de los países ente sí y con las demás naciones del mundo.
Posteriormente su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social.
Tomado de: www.cepal.org.mx.
264
ámbitos de la salud, la educación y el empleo, y de la entrega de transferencias monetarias. Sin embargo,
en la práctica, la familia aparece representada por las mujeres.
En síntesis, en este documento, la CEPAL distingue algunas de las principales limitaciones y /o
problemas que tienen los Programas focalizados de superación de la pobreza con relación a las mujeres:
•
Las evaluaciones que buscan medir el impacto de los programas focalizados en la vida y el
bienestar de las mujeres, subrayan que el cuello de botella es, una y otra vez, la creciente
ocupación del tiempo de las mujeres con una mayor carga de trabajo “voluntario y solidario” dado
que muchas mujeres y técnicos de los Programas asumen que esta labor es una responsabilidad
femenina natural. Tal percepción implica el riesgo de perpetuar la subvaloración del trabajo no
remunerado de las mujeres.
•
Para los organismos ejecutores, sean estatales o privados, el poder contar gratuitamente con
colaboradores locales, mujeres y hombres, para la realización de sus proyectos significa que
pueden evitar las contrataciones, o el pago de remuneraciones y contribuciones al sistema de
seguridad social, de acuerdo con las normas y leyes laborales vigentes. Las mujeres que
participan en estos Programas hacen otro tipo de cálculo: que pueden ser recompensadas en
especie, con “propinas” de servicios, con reconocimiento público y –más importante aún- con
ciertos tipos de aprendizaje que les sean de utilidad en sus negocios o actividades para traer
ingresos a sus hogares.
•
El empoderamiento individual y social de los hombres y las mujeres pobres en general no es el
objetivo prioritario de la mayoría de estos Programas en la región, los cuales, a pesar de la actual
tendencia a prestar mucha atención al “capital social”, siguen transfiriendo recursos de una
manera bastante asistencialista.
•
Los Programas reproducen el tradicional y discriminador mandato social que exige a las mujeres
estar al servicio del otro y se benefician de él al promover la idea de que el trabajo de cuidado
deber ser femenino, voluntario y solidario, mientras que no se exige a los hombres el mismo
compromiso.
•
Por no tener conciencia y claridad en cuanto a que para las mujeres los roles, aportes,
responsabilidades, posiciones de poder y acceso a los recursos son diferenciados a partir de
estructuras sociales de género, los Programas que buscan la superación de la pobreza
reproducen patrones históricos de discriminación y explotación.
265
No obstante, la CEPAL también señala que entre los efectos positivos de esta reorientación de los
Programas, está el hecho de que las mujeres aparecen cada vez más como receptoras y administradoras
de recursos e interlocutoras de los organismos públicos, a la vez que adquieren un poder dentro de la
familia y la comunidad que les permite acumular muy importantes experiencias de negociación y
liderazgo. La participación de las mujeres en estos Programas como beneficiarias directas ha permitido
su empoderamiento y el aumento de su confianza en sí mismas, ha abierto la posibilidad de salir del
hogar, romper su aislamiento y compartir con otras mujeres, así como ampliar sus horizontes
emocionales y cognitivos y sus redes sociales de apoyo.
Respecto al Programa Oportunidades (antes Progresa), la CEPAL destaca los siguientes aspectos:
•
Es el único Programa de la región que se ejecuta bajo la responsabilidad de un ministerio
sectorial y que opera con una estrategia que apunta a que los beneficios monetarios se
entreguen a las madres de familia, lo que podría aumentar el control de éstas sobre los recursos
y, de esta manera, fortalecer su poder de negociación. Al mismo tiempo, otorga becas
educacionales más altas a las niñas con miras a asegurar su inserción educacional y así quebrar
la reproducción intergeneracional y genérica de la pobreza.
•
La masiva incorporación de las mujeres a Oportunidades (antes Progresa) se puede atribuir a
algunas características del diseño mismo del Programa, que condiciona la recepción de los
beneficios a ciertos compromisos en las áreas de la salud y educación, tradicionalmente de
responsabilidad y actuación femeninas. CEPAL señala que se trata de un efecto negativo –no
previsto por los diseñadores- sin que ello sea equiparado por una expectativa similar respecto del
trabajo y el aporte de los hombres. En última instancia, este aporte (solidario y gratuito) que
hacen la mujeres para la superación de la pobreza parece estar “al servicio” de una reducción de
los gastos estatales sociales.
•
Las evaluaciones de impacto de Oportunidades (antes Progresa) han demostrado que las
mujeres pobres –más que los hombres- se preocupan por el bienestar y la salud de sus hijos e
hijas, así como también anhelan para ellos una prolongada inserción escolar. Entre los hombres
se detectó una mayor reticencia a que sus hijas ingresaran a la escuela, sobre todo a la educción
secundaria. El incentivo de la beca escolar, de un monto levemente más alto para las niñas,
permite al gobierno legitimar las aspiraciones de las mujeres en cuanto a la educación de sus
hijas y otorgar apoyos concretos para hacerla posible (CEPAL, ibidem).
266
Por otra parte, en el estudio “La política social en la globalización. Programas de protección en América
Latina” (2005)104, la CEPAL retoma los resultados de las evaluaciones disponibles sobre Oportunidades
(antes Progresa) las cuales concluyen que el Programa se encuentra bien focalizado, que muestra
resultados positivos en sus tres áreas (educación, salud y alimentación), así como impactos positivos de
género al mejorar la posición relativa de las mujeres al interior de la familia. Sin embargo, este estudio
destaca que “estas evaluaciones señalan que a pesar de que el Programa Oportunidades dice operar con
perspectiva de género, el único elemento de esta perspectiva se encuentra en las becas favorables a las
niñas...” (Ibidem: 45).
La fundamentación de los programas focalizados de transferencia directa de ingresos es una mezcla de
argumentos de diversa índole, entre los cuales se encuentra suponer que abrir oportunidades a las
mujeres pobres les permite alcanzar mayores cuotas de poder al interior de su familia y entorno, sin
embargo, se trata de Programas que no responden a los requisitos de una política social integradora y
basada en un sentido amplio de construcción de ciudadanía.
Las evaluaciones de los programas de transferencia de ingresos analizados en el estudio de la CEPAL,
entre ellos Oportunidades (antes Progresa), muestran resultados positivos en acceso a cobertura de los
servicios de educación y apoyo a las familias en sus necesidades de consumo, pero al parecer no tienen
impactos significativos sobre la condición de pobreza y oportunidades de reposicionamiento de las
mujeres.105
De esta manera, respecto a las mujeres, la CEPAL señala que “estos programas deberían asumir
responsabilidad en la generación de mayor equidad interviniendo en el quiebre de la división sexual del
trabajo y el acceso al poder, la promoción de las actividades de reproducción como una responsabilidad
social, la promoción de una economía del cuidado que se asuma socialmente y que no descanse en una
sobrecarga de trabajo y de responsabilidad para las mujeres. Romper las inequidades de género pasa
por medidas de autonomía económica, compatibilización de roles productivos y reproductivos entre
hombres y mujeres, ampliación de los espacios de poder y el diseño de políticas que encaren los
104
Este estudio fue realizado por Claudia Serrano, consultora del Proyecto “Gobernabilidad democrática e igualdad
de género en América Latina y el Caribe”, de la Unidad Mujeres y Desarrollo de la CEPAL.
105
La CEPAL señala que estos Programas están ganando terreno en la agenda social, lo que es preocupante por
varias razones. La primera y más importante, porque no logran combinar protección y bienestar. Permanecen en un
umbral de asistencia a los más pobres que no recoge asuntos claves del desarrollo como la ciudadanía, el
empoderamiento y la generación de capacidades. Segundo, descartan consideraciones relacionadas con la
distribución social de las responsabilidades para la construcción de una sociedad con mayores niveles de equidad,
proponiendo en cambio dinámicas de protección focalizadas que no reconocen criterios de solidaridad a nivel de
sociedad. Tercero, se sostienen sobre una hipótesis acerca de las bondades de la inversión en capital humano que
ha demostrado sus limitaciones en materia de políticas sociales cuando se asume en forma lineal que la educación o
la formación permiten romper la herencia de la posición social ligada al nacimiento. Cuarto, formulan una asociación
equívoca entre derechos como asuntos de ciudadanía y acceso a servicios sociales, que es una materia de
cobertura. Quinto, tienen falacias de diseño y gestión que inhiben la posibilidad de vincularse con dinámicas
sociocomunitarias en el entorno local en el que habitan las familias beneficiarias. Y sexto, no enlazan con un sistema
de protección social, como prometen hacer (CEPAL, 2005, op. cit.).
267
problemas de violencia, sexualidad y reproducción. Estos son temas de mujeres en general y no sólo de
mujeres pobres. En lo que respecta a la relación género y pobreza, las políticas deben prestar mayor
atención a la articulación entre las políticas de equidad de género, las de combate a la pobreza y las
políticas de empleo, buscando instalar medidas que fortalezcan el rol productivo de las mujeres sin
descuidar los requisitos de soporte para compatibilizar estas actividades con el ámbito reproductivo”
(Ibidem: 63).
2. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL106
La elaboración de este segundo apartado surge de la necesidad de contar con una aproximación de la
manera como el Programa Oportunidades (antes Progresa) ha sido percibido en el ámbito de las
organizaciones de la sociedad civil (OSC). Para ello se recurrió a diversas fuentes hemerográficas así
como a la búsqueda y localización de documentos expresamente formulados por OSC´s sobre las
mujeres beneficiaras del Programa. Al respecto, es importante dejar asentado que, con excepción del
estudio realizado por la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales, el resto de la información está
basado en notas periodísticas. A continuación se presentan los principales resultados obtenidos,
siguiendo una exposición cronológica de acuerdo con la información disponible.
2.1 1996: Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”107
En la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer que se llevó a cabo en Beijing, China, mujeres
representantes de 900 organizaciones de la sociedad civil presentaron una carta al Presidente el Banco
Mundial (BM) en la que se le exigió implementar la Plataforma de Acción de Beijing y ampliar la
participación de las organizaciones civiles en las actividades que realiza el Banco. El Presidente del BM
se comprometió a lograr este objetivo a través de la promoción de cambios en dicha institución para
responder específicamente a las necesidades de las mujeres. Es así como surge la campaña global “El
Banco Mundial en la mira de las mujeres”, orientada a monitorear el progreso del Banco en los
compromisos que adquirió con las mujeres en esa ocasión. De esta manera, la Campaña estableció una
red global de organizaciones de mujeres con el fin de transformar el BM, “tratando de hacerlo más
responsable, coherente y transparente hacia las mujeres, especialmente hacia aquellas que representan
la mayoría de los pobres en el mundo” (Coordinación Nacional de Ong´s de Mujeres “Por un milenio
Feminista”, 1996:1).
106
Las notas que a continuación se plantean fueron publicadas en los primeros años de operación del Programa
(Nota de las Editoras)
107
Si bien el Programa Progresa surge en 1997, se consideró importante agregar este año porque permite ubicar un
importante movimiento de las OSC´s con relación a las políticas públicas de combate a la pobreza, especialmente las
dirigidas a las mujeres.
268
Son cuatro las demandas básicas de la Campaña: 1) abrir el proceso de negociación a la sociedad civil
entre los gobiernos y el BM; 2) institucionalizar la perspectiva de género en sus políticas y proyectos; 3)
aumentar la inversión del Banco en salud, educación, vivienda y medio ambiente; y 4) incrementar el
número de mujeres en los altos puestos de dirección del Banco (Del Valle, 1999a).
Con relación al tema de género y pobreza, la Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”
propuso, entre otras, las siguientes acciones:
•
Promover que el Banco aumente sus inversiones en los países, hacia servicios para la mujeres
en los sectores de salud, educación, agricultura, propiedad de la tierra, empleo y servicios
financieros. Estas inversiones deben de asegurar el acceso y el control de los recursos clave
para los pobres, especialmente para las mujeres.
•
Monitorear los proyectos y políticas del BM para determinar su impacto en las mujeres,
particularmente en las mujeres pobres.
•
Proponer alternativas para el desarrollo sustentable y equitativo, que reten el sesgo de las
políticas de libre mercado del Banco.
La Campaña se articuló en 10 países de la región: México, Nicaragua, El Salvador, Argentina, Perú,
Venezuela, Bolivia, Colombia, Chile y Panamá. En México, la Campaña se integró por siete redes
nacionales de organizaciones civiles y se creó una Coordinación Nacional de Ong´s de Mujeres “Por un
milenio Feminista”.
2.2 1999: Esterilizaciones “forzadas” y otras denuncias asociadas al Progresa
De acuerdo con la información disponible, a partir de este año comienzan a publicarse en los diarios de
circulación nacional una serie de notas periodísticas denunciando el uso de Progresa para diferentes
fines.
Una de las denuncias que más revuelo provocó fue la referida a que se estaba forzando a mujeres y
hombres indígenas a someterse a procesos de esterilización bajo engaños y amenazas de perder el
subsidio federal de Progresa. Esto sucedió en los estados de Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Puebla, Jalisco
y Veracruz.
Fueron OSC´s (en este entonces todavía llamadas ONG´s) quienes exigieron a la Comisión Nacional de
la Mujer (CONMUJER) investigar a fondo dichas denuncias que significaban una violación de los
269
derechos humanos, sobre todo al derecho de decidir libremente sobre la reproducción. Entre estas
organizaciones se encontraban la Red por la Salud de las Mujeres del Distrito Federal, conformada por
20 organizaciones civiles, entre las que figuran: la Asociación Mexicana contra la Violencia hacia las
Mujeres (COVAC); Centro de Apoyo a la Mujer “Margarita Magón”, A.C.; Comunicación e Información de
la Mujer (CIMAC); Mujeres en Acción Sindical, A.C.; Population Council; Salud Integral para la Mujer
(SIPAM), el Grupo de Información y Reproducción Elegida (GIRE), Católicas por el Derecho a Decidir;
Ticime, A.C. (Centro de Documentación y Apoyo a la Partería), entre otras .
La solicitud a CONMUJER surgió a raíz de que la entonces coordinadora de esta institución declarara
que las denuncias de esterilizaciones forzadas o condicionadas en zonas indígenas era un rumor falso
que no se había podido probar.
Asimismo, la Red consideró que era necesario que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
tomara cartas en el asunto (CIMAC, 1999).
En este año las siete redes nacionales de organizaciones civiles que integran la Campaña “El Banco
Mundial en la mira de las mujeres” anuncian que iniciarán un ejercicio de evaluación sobre el impacto que
los Programas que aplica el gobierno federal (pero que en su opinión son elaborados por el BM) tienen
sobre la población beneficiaria, atendiendo las diferencias culturales entre hombres y mujeres. Entre los
proyectos que serían evaluados se encontraba el Programa Progresa.
En esa ocasión, Laura Frade, coordinadora nacional de la Campaña, informa que Progresa será evaluado
por la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales y señala que se trata “de un Programa financiado
y diseñado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aunque el gobierno se niega a reconocer
que una parte de los recursos de este Programa provienen de la banca internacional”. Frade consideró
que se trataba de un Programa polémico porque, por una parte, se daba a las mujeres recursos
económicos con la condición de que sus hijos e hijas asistieran a la escuela y ellas misma fueran a la
consulta médica, pero por otra parte, facilitaba un mayor control sobre las mujeres (Del Valle, 1999b).
También en 1999, diversas organizaciones civiles y sociales mexicanas realizaron un Informe Alternativo
al Tercer Informe del Gobierno Mexicano (1992-1996) ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (DESC) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), para denunciar el deterioro
creciente y sistemático del nivel de vida de la población (González, 1999a).
De acuerdo con este informe, las políticas económicas y sociales del gobierno de México poseían un
marcado sesgo de género desfavorable para las mujeres, ya que aumentaban su carga de trabajo y
acentuaba la discriminación que sufren en diferentes esferas de la vida. Asimismo, señalaban que las
políticas de focalización del gasto social que orientan los Programas nacionales de combate a la pobreza
270
implementados en los últimos años son excluyentes, pues su carácter es asistencialista, funcionan como
paliativos, sin proponerse resolver las causas estructurales de la pobreza. (Ibid.).
El informe establecía que el Progresa era utilizado con fines políticos y electorales, acentuando la
discriminación y afectando la construcción de un sistema realmente democrático, indispensable para el
desarrollo social. Se señalaba que el país estaba viviendo un grave deterioro de las condiciones
generales de vida, resultado de las políticas de ajuste estructural que priorizan la estabilidad de los
indicadores macroeconómicos y del mercado, por encima del bienestar de la población.
En septiembre de 1999, las organizaciones integrantes de la Campaña “El Banco Mundial en la mira de
las mujeres” demandaron la eliminación de las becas individuales en el sector educativo en Programas
como el Progresa, que “supuestamente benefician a las niñas y propician su acceso a la educación”,
porque se habían prestado al chantaje. Esta solicitud se hizo en el marco del Seminario de Definición de
Lineamientos Metodológicos Básicos para la Aplicación del Enfoque de Género en las Políticas Públicas
(Del Valle, 1999c).
Las siete redes de OCS´s que integran la Campaña solicitaron que las becas individuales fueran
sustituidas por becas colectivas para las escuelas, ya que habían creado problemas de discriminación
porque había comunidades en donde se seleccionaba a unas familias sí y a otras no, bajo criterios
desconocidos para la población en general. Además, señalaban que las becas individuales habían
servido para forzar a las niñas a ir a la escuela y a las mujeres a asistir a talleres y cursos sobre
planificación familiar. Friné López, integrante de la Red Género y Medio Ambiente, afirmó que “Por el
contrario, hay otros Programas gubernamentales, como el de Procampo –ayuda económica para los
campesinos- o el Prodefor –Programa de Desarrollo Forestal-, que se otorgan a los varones sin que
medie la obligación gubernamental para que estos asistan a cursos sobre paternidad responsable, cáncer
de próstata o enfermedades de transmisión sexual” (Ibidem).
En la primera quincena de diciembre, Román González (1999b) presenta un recuento periodístico del año
en donde señala que los “modus operandi” (sic) más relevantes para presionar la práctica de
esterilizaciones involuntarias incluyen la obtención de algunos beneficios económicos como los ofrecidos
por los Programas de combate a la pobreza condicionados a alguna forma de esterilización: “Los estados
donde es más frecuente esta situación son Guerrero, Oaxaca y Veracruz, donde se viene haciendo esta
práctica no sólo a mujeres, sino que, sobre la base de apoyos entre 100 y 500 pesos mensuales, buena
ropa para la familia y despensas, se convenció a los hombres que se dejaran esterilizar mediante la
vasectomía”.
271
Además de las denuncias de esterilización forzada, durante el año se publicaron otras asociadas al
Progresa relacionadas con obligación para las mujeres de asistir a pláticas de planificación familiar o a
usar métodos anticonceptivos, bajo la amenaza de perder los apoyos del Programa.
En el mes de diciembre de 1999, se publica una nota titulada “Lo que hay que pagar por salir de la
pobreza…” (Del Valle, 1999d) en la que se señala que la mayoría de las beneficiarias del Programa
Progresa viven vigiladas y bajo la amenaza constante de quitarles el subsidio de menos de 20 pesos
diarios, además de realizar cargas de trabajo adicionales y pagos “voluntarios”.
Entre las denuncias recabadas por organizaciones sociales, partidos políticos de oposición e
investigadores sociales se encuentran: retrasos en el envío de los recursos hasta por tres meses; el
cobro de cuotas para que la promotora de Progresa pueda hacer su trabajo de enlace con las oficinas
estatales o municipales del Programa; la disminución injustificada de los recursos; la obligación
“voluntaria” de cumplir con faenas en los centros de salud (limpiar o cocinar para el médico); el cobro de
las consultas y la falta de medicamentos gratuitos. También se señala que los módulos de recepción, a
través del servicio de telégrafos, están muy retirados de las comunidades, lo cual implica que las mujeres
deben gastar alrededor de seis pesos por persona para transportase a la cabecera municipal.
Respecto a las promotoras, en este artículo se menciona que en una investigación hecha por el
CIESAS108 se señala que el personal de Progresa obliga a las promotoras a tomar cursos y desempeñar
labores administrativas, bajo la amenaza que de no hacerlo se le suspenderán todos los apoyos al
conjunto de la comunidad. Adicionalmente, algunas promotoras tienen que suplir la obligación que tiene
el o la maestra de la comunidad de llevar el registro de asistencia del alumnado, y sus hijas se convierten
en las responsables de hacer este trabajo, toda vez que la promotora en ocasiones no puede hacerlo y sí
debe llevar los registros tanto educativos como médicos para garantizar el pago del siguiente bimestre a
las mujeres de la comunidad.
La nota dice retomar el estudio realizado por Escobar Latapí en donde concluye que la “desinformación y
el uso de los apoyos y su irregular entrega son aprovechados para cubrir la ineficiencia del personal del
Programa, fomenta la regulación moral que tiene su fuente en los apoyos como una especie de premio o
castigo de acuerdo con el comportamiento de las beneficiarias y crea una figura de autoridad patriarcal
encarnada en el presidente de la República” (Ibidem: 5).
2.3 2000: “Dinero del diablo”
108
Se refieren al estudio realizado por Agustín Escobar Latapí en el municipio de Buenavista, Michoacán.
272
Sin duda alguna, las críticas más fuertes al Progresa se derivaron de la evaluación realizada al mismo por
la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales en el año 2000, como parte de la Campaña “El Banco
Mundial en la mira de las mujeres”. Cabe señalar que esta Red se fundó en 1987 y define su identidad
como “una red de asesoras, promotoras e investigadoras que trabajamos en solidaridad con el ámbito
rural, con perspectiva de equidad de género, etnia y clase en la construcción del feminismo rural con
autonomía y sustentabilidad” (Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales, 2000: s/p). Asimismo
señalan que su misión es “el crecimiento personal y empoderamiento de nosotras y las mujeres con las
que trabajamos, para la equidad y la sustentabilidad en el desarrollo rural, construyendo un proyecto
diferente al neoliberalismo, a través del intercambio y la incidencia en políticas públicas desde lo local
hasta lo internacional” (ibidem).
El documento, que sería expuesto en el mes de mayo al departamento del Banco Mundial para América
Latina y el Caribe, se tituló “Dinero del diablo”. Ejercicio de la revisión de la perspectiva de género en el
Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA).
Los objetivos del estudio fueron:
•
Evaluar el cumplimiento de los objetivos del Progresa.
•
Evaluar si las acciones del Progresa propician una mejora en la posición social de las mujeres
beneficiarias.
•
Examinar las alteraciones que sufre del diseño al alivio de la pobreza en las acciones de campo.
El estudio se llevó a cabo durante el segundo semestre de 1999 en ocho estados: Campeche, Chiapas,
Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo y Yucatán. En cada uno de estos estados se
eligieron tres municipios y en cada municipio tres localidades con 60% de población indígena y 40%
mestiza. En total, la Red informa haber encuestado a 309 mujeres beneficiarias y 129 no beneficiarias de
Progresa. Además, se entrevistaron 27 promotoras, 19 maestros y maestras, 15 “personas” (sic) de
Centros de Salud, 13 funcionarios municipales, estatales o federales y 13 organizaciones sociales.
Los resultados del estudio se presentaron en dos grandes apartados:
1) Evaluación de los objetivos del Progresa
•
Excluye a las familias más pobres que no tienen acceso a Centros de Salud o a escuela.
273
•
Los ingresos obtenidos por las beneficiarias son insuficientes para remontar la pobreza
extrema.109
•
No garantizan mejores oportunidades de empleo para la generación que se pretende rompa el
“círculo de la pobreza”.110
Educación
•
Aumenta la demanda y disminuye la calidad.111
•
Se han incrementado los gastos para la educación de las familias beneficiadas.
Salud
•
Aumenta la demanda y disminuye la calidad.112
•
Los servicios de salud no son gratuitos.
•
La alimentación y la salud de la familia no mejora en el grado en que se esperaba.113
2) Efectos del Progresa en las mujeres
Al respecto, el informe señala que Progresa no mejora la posición de las mujeres debido a lo siguiente:
•
Son las mujeres las que realizan las actividades de corresponsabilidad y esto afecta la
organización de su tiempo: envían a los hijos y las hijas a la escuela; preparan los suplementos
alimenticios; llevan a las y los hijos al Centro de Salud; asisten a las pláticas de salud, viajan y
esperan largas horas para cobrar; y cooperan en la limpieza y faenas del Centro de Salud y de la
escuela.
•
Impone la forma de organizar el tiempo/trabajo de las mujeres: el total de las promotoras dedican
en promedio 29 horas al mes al trabajo gratuito para el Progresa.114
109
En este punto señalan que las familias beneficiarias reciben en promedio 500 pesos mensuales que son
insuficientes para superar la pobreza si no hay buenas condiciones para la producción. Asimismo, señalan que se
retiran apoyos de otros Programa como Aula Abierta, Niños de Solidaridad y Tortibonos.
110
Al respecto, apuntan que 85% de las beneficiarias señalan que sus hijos y 88% que sus hijas no encontrarán
empleo en el municipio; algunas afirmaron que sólo si sus hijos o hijas tuvieran acceso a la preparatoria o a la
universidad podrían mejorar su situación económica en el municipio o fuera de él.
111
78% de los maestros y maestras señalaron que aumenta el número de escolares que asiste a clases pero no se
ha mejorado la infraestructura ni se ha aumentado el número de profesores. Asimismo, el informe señala que 32% de
las familias destinan una parte del apoyo en dinero del Progresa para pagar cuotas de la escuela.
112
En el rubro de salud se encontró que 100% de los Centros de Salud reportan un incremento en la demanda en un
rango del 25 al 120 por ciento sin que haya habido un incremento en el gasto social en salud, ni se haya ampliado o
mejorado la infraestructura ni aumentado el personal. Por su parte, 22% de las beneficiarias señalaron que el servicio
de salud mejoró, 56% creen que sigue igual y 18% que empeoró. 85% de ellas reportaron pagar una cuota por los
servicios de salud.
113
47.6% de las beneficiarias no han podido agregar nuevos alimentos a la dieta familiar; 41% perciben que la salud
de su familia ha mejorado, 56% que sigue igual y 3% que empeoró.
274
•
No posibilita un papel activo de las mujeres en el diseño y evaluación del Progresa. Las mujeres
no controlan recursos ni dinero: 39% no tienen información sobre lo que debe recibir; 56% no
sabe cuándo llega el dinero y 74% de las mujeres que han querido expresar sus quejas no
encuentran instancias o mecanismos para hacerlo.
•
No permite a las mujeres controlar sus circunstancias personales: las mujeres señalan que para
no perder los beneficios del Progresa deben: 59% practicarse el papanicolau, 51% tener su casa
limpia y 14% acceder a la salpingoclasia.
•
No promueve la expresión de las ideas de las mujeres: si bien la asistencia a las capacitación
sobre salud les permite interactuar fuera del hogar, sólo 42% habla con otras personas y 36%
habla de sus problemas. Esto se debe a que la capacitación es expositiva, no permitiendo el
diálogo y la retroalimentación; además, generalmente es en español.
Como conclusiones generales del estudio, la Red señala:
1. “Si bien las beneficiarias mencionan que el Programa es una ayuda, nuestro balance es que el
Programa no mejora la posición de las mujeres ni permite superar la pobreza. En cambio trae consigo
efectos negativos en la población de las localidades atendidas, tales como el trato indigno que reciben al
ser tratadas como indigentes; no incentiva el desarrollo económico y humano, genera división en la
población y ha sido un medio de control social.
2. La propuesta esencial del Progresa apuesta a que el cambio en la condición de las familias se hará a
partir de mejorar niveles de educación, salud y alimentación, sin modificar los aspectos estructurales que
causan la pobreza” (Ibidem: 16).
Finalmente, la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales presenta sus propuestas y las
propuestas que hicieron las beneficiaras. En el primer caso se señala la necesidad de una política que:
•
Visualice a los pobres como productores o trabajadores y no como indigentes.
•
Permita a los productores y productoras rurales salir de la pobreza mediante su integración
productiva al sistema, incrementando sus ingresos y fortaleciendo su unidad productiva.
•
Reconozca a las mujeres campesinas como productoras, con derecho a tierra, crédito,
capacitación y los apoyos necesarios para su integración productiva al sistema.
114
La Red señala que lo que ocurre con Progresa es que simplemente hay un traslado de costos desde el sector
remunerado de la economía al no remunerado, por la vía de la utilización del trabajo no pagado de las mujeres.
275
De esta manera, señalan que se requiere un Programa de desarrollo rural integral que fomente la
producción básica con crédito, capacitación, precios redituables, canales de comercialización efectivos,
así como protección arancelaria a los productos básicos del campo a los cuales se orientan los pequeños
productores. En este marco, un Programa de subsidio al consumo como Progresa, facilitaría el estímulo
de la educación y salud, y sería una transición para la recuperación de las familias.
Por su parte, las propuestas de las beneficiarias de Progresa incluían los siguientes aspectos:
•
Beneficiar a todos los pobres.
•
Convertir el apoyo dado por Progresa en un salario con el cual se reconozca las actividades
realizadas por las mujeres.
•
Informar periódicamente por qué se hacen descuentos.
•
Capacitación integral y no solamente con relación a la planificación familiar.
•
Atender el conjunto de enfermedades de las mujeres.
•
Recibir un trato de respeto por el personal involucrado en el Programa.
•
Integrar a las mujeres como corresponsables del Progresa, en la toma de decisiones, la
evaluación y el seguimiento del mismo.
•
Incluir en las capacitaciones temas sobre la transformación de las relaciones entre hombres y
mujeres, e integrar a los padres a ellas.
Cabe mencionar que el título del documento fue retomado de las propias beneficiaras quienes llamaron a
los apoyos de Progresa “Dinero del diablo” por desconocer de dónde provenían los recursos (Ruiz, 2000).
Este documento fue presentado en la sede de Naciones Unidas en el mes de junio del 2000, en el marco
de la Sesión Extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas: “La mujer en el año 2000:
Igualdad entre géneros, desarrollo y paz en el siglo XXI”.
En ese evento, Carola Carvajal, representante de la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales,
destacó los siguientes aspectos:
•
El gobierno mexicano fomenta el control social y político a través de Progresa.
•
Progresa carece de transparencia sobre los mecanismos para seleccionar a las familias
beneficiadas y genera incertidumbre sobre la duración y el monto bimestral de la beca.
•
Las promotoras del Programa se eligen mediante mecanismos poco claros y algunas de ellas con
militantes del Partido Revolucionario Institucional (PRI).
•
Lejos de erradicar la pobreza, el Programa se utiliza para amenazar a las beneficiarias con el
retiro de las becas si o asisten a mítines políticos y proselitistas.
276
•
Progresa aumenta la carga del trabajo gratuito de las beneficiarias y promotoras de salud.
•
Progresa no atiende las causas estructurales de la pobreza.
2.4 2001-2002: *Faenas obligatorias
A principios de 2001, los resultados de la evaluación de Progresa realizada por la Red Nacional de
Promotoras y Asesoras Rurales fueron presentados a la Comisión de Desarrollo Social del Senado de la
República (Del Valle, 2001).
En el periodo 2001-2002 continuaron las denuncias, esta vez provenientes del Estado de Chiapas,
acerca de que los presidentes municipales condicionaban a las mujeres beneficiarias de Progresa a
realizar labores de limpia (barrer parques, calles y oficinas) que correspondía realizar al ayuntamiento.
Esta denuncia fue hecha por la Coordinadora de Organizaciones Productivas de la Fraylesca (CPFAC)
(CAMBIO/CIMAC, 2001). De igual manera, en el estado de Veracruz, mujeres indígenas organizadas en
la Unión de Campesinos y Artesanos de la Sierra Náhuatl de Zongolica y Tezonapa (UCANSZ) señalaron
al Progresa como “un mal necesario” y un instrumento de control político. Una queja recurrente de estas
mujeres fue contra las faenas que las obligan a hacer, aunque reconocían que “en los folletos del
Progresa no dicen que las madres de familia tenemos que hacer faenas pesadas, porque el gobierno da
dinero a los ayuntamientos para barrenderos”. Asimismo, las mujeres afirmaron que Progresa ignora “a
las abuelitas que ya no pueden ser mamás, o a las que las abandonaron sus hijos, son muchas que se
han quedado solas, ¿ellas qué van a hacer?” (Rojas, 2002).
2.5 2004-2005: Compromiso con las Organizaciones de la Sociedad Civil
En noviembre de 2004, la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
informó que elaboraría conjuntamente con organizaciones de la sociedad civil un primer plan de fomento
a las actividades de estas agrupaciones, con las cuales se suscribirá una Carta Compromiso en 2005
(Oportunidades, 2004a).
De esta manera, en julio de 2005, la Coordinación Nacional dio a conocer el Programa de Fomento a la
Participación de las Organizaciones Civiles, el cual tiene como objetivo sumar el esfuerzo del conjunto de
los actores sociales para enfrentar los retos de la superación de la pobreza extrema, tal como lo
establecen las Reglas de Operación del Programa.
Esta participación de las organizaciones civiles se da en un nuevo marco jurídico, con la existencia de
nuevas leyes como la de Desarrollo Social, la de Fomento a las Actividades de las OSC, y la de
Transparencias y Acceso a la Información (Oportunidades, 2005b).
277
El Programa de Fomento a la Participación de Organizaciones Civiles ofrece más posibilidades de
participación e impacto para el quehacer de las OSC dedicadas al desarrollo social, especialmente en los
campos del desarrollo comunitario, local y regional, la promoción de la salud, la nutrición y la educación,
así como el impulso a proyectos productivos y de bienestar social, únicamente a través de acciones de
concertación, coordinación e información.
Las líneas de acción de este Programa son: Información para la confluencia con proyectos de desarrollo;
colaboración local y regional; Vinculación sectorial; Vigilancia civil y Formación para la Contraloría Social,
el Monitoreo ciudadano y el Blindaje electoral; Espacios de encuentro y Rendición de cuentas;
Recuperación e intercambio de experiencias; y Comunicación y atención a requerimientos
(Oportunidades, 2005c).
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303
ANEXO 5
304
TESIS ELABORADAS SOBRE EL PROGRAMA
PROGRESA-OPORTUNIDADES115
1998-2005
CARDOZO Brum, Myriam Irma (2005). La evaluación de políticas y programas sociales en México: 19982004. Tesis de Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Administración Pública,
México: UNAM.
Introducción
México cuenta con antecedentes en materia de evaluación desde los años sesenta, sin embargo el
proceso de evaluación de programas gubernamentales comenzó a instrumentarse de manera sistemática
a partir de 1997 con la creación del Programa de Educación, Salud y Alimentación y se generalizó en
forma obligatoria para todos los programas sujetos a Reglas de Operación, según la decisión incluida en
el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado en el año 2000. El objeto material de esta tesis
está constituido por las evaluaciones realizadas a las políticas y programas gubernamentales en México,
especialmente los que persiguen fines sociales.
Objetivo
Realizar un diagnóstico de la situación que guarda la evaluación de las políticas y programas públicos en
México (metaevaluación) y proponer alternativas que coadyuven a su consolidación.
Metodología
Se definió el trabajo realizado como una metaevaluación que analiza y valora la corrección de los
métodos de evaluación, sus técnicas operativas y la calidad de los resultados alcanzados, pero también
un conjunto de factores contextuales que afectan a los anteriores, con énfasis en la organización y
funcionamiento práctico del sistema que conforma el contexto inmediato de la evaluación. A partir de la
cantidad de programas gubernamentales que en México han iniciado procesos de evaluación desde
2001, se realizó una delimitación de la investigación a aquellos que persiguen objetivos sociales,
concretamente a los que se hallan a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social.
Las técnicas de recolección y análisis de datos utilizadas incluyeron: la revisión documental para
reconstruir el estado del arte, los antecedentes y el marco legal en materia de evaluación de políticas y
programas públicos; y el análisis de informes de evaluación complementado con la aplicación en campo
de entrevistas a informantes-clave para la realización de la metaevaluación.
115
Con el fin de sistematizar esta información, se procedió a resaltar tres aspectos básicos: la introducción al tema, el
objetivo de la tesis y la metodología empleada. Sin embargo, como se observará, no en todos los casos los
305
TEPICHÍN Valle, Ana María (2005). Equidad de género y pobreza. Autonomía para participar en
decisiones y división del trabajo de crianza y reproducción de mujeres beneficiarias del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades. El caso del municipio de Singuilucan, Hidalgo. Tesis de Doctorado en
Ciencias Sociales, México: Universidad Iberoamericana.
Introducción
La incorporación de una perspectiva de género en el diseño de política social en el nivel internacional y
nacional ha sido reconocida como componente fundamental de las estrategias de desarrollo. La
producción académica, la actividad de los movimientos feministas y la puesta en duda de las estrategias
en boga durante décadas anteriores para alcanzar el desarrollo, han logrado transformar los asuntos de
la mujer en una problemática a atenderse en las agendas públicas nacionales e internacionales. El
debate internacional sobre desarrollo y pobreza, por un lado, y el de la situación de las mujeres y el
enfoque de género, por el otro, han encontrado un cruce inevitable.
El reconocimiento internacional de la relación entre mujeres y desarrollo, de la magnitud del problema de
la pobreza y del papel central que las mujeres tienen para hacerle frente ha generado un intenso debate
acerca de cómo incorporar a la mujer en la política social incidiendo en procesos reproductores de
desigualdades en la relación entre hombres y mujeres.
Objetivo
Conocer la autonomía que tienen las mujeres beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades de Singuilucan, Hidalgo para participar en decisiones así como la división del trabajo de
crianza y reproducción a partir de la cual organizan sus vidas.
Metodología
La generación de información se realizó con una entrevista semi-estructurada y una entrevista en
profundidad. La primera fue diseñada para ser aplicada a mujeres beneficiarias del Programa en el
municipio de Singuilucan y a sus compañeros o esposos. Este entrevista fue aplicada a 120 personas. En
cuanto a la entrevista a profundidad, ésta se diseñó para obtener información reconstruyendo procesos
de construcción de autonomía de las mujeres beneficiarias del municipio para participar en decisiones.
Esta entrevista fue aplicada a una muestra intencional de siete mujeres beneficiarias.
documentos revisados incluían estos aspectos, siendo más frecuente la omisión de la metodología. En estos casos
306
JIMÉNEZ Méndez, María Fernanda (2005). El Programa Oportunidades, descripción, organización,
manejo de la información del programa y análisis de la tabla familias. Tesina de Licenciatura en Actuaría,
México: ITAM.
Introducción
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene como propósito apoyar a las familias que viven
en condición de pobreza extrema con el fin de ampliar y mejorar las oportunidades de educación, salud y
nutrición para elevar las capacidades de sus miembros y alcanzar mejores niveles de bienestar. El
programa Oportunidades recibe recursos monetarios para su operación, los cuales son subsidios
federales. Por lo anterior, el programa está sujeto a constantes revisiones y adecuaciones, por lo que es
necesario contar con mecanismos de evaluación y certificación del desarrollo del mismo.
Objetivo
Describir el programa Oportunidades así como presentar si es que las familias incorporadas se
mantienen en el mismo para, de esta manera, observar un impacto a largo plazo.
Metodología
Se revisa la organización de la información recabada por este programa de asistencia social.
Adicionalmente, se presenta un análisis de una base relacional que conforma a este programa teniendo
especial atención en una de las tablas de esta base, la tabla familia. El motivo por el cual se escogió esta
tabla es por su utilidad en la evaluación y seguimiento del programa. Bimestralmente se hacen cortes en
donde se cuantifican el número de familias a esa fecha y que resultan de sumar o restar, a las familias
dentro del programa del bimestre anterior, las altas y bajas que se llevaron a cabo durante esos dos
meses siguientes y sumar aquellas familias que continúan activas.
BAUTISTA Arredondo, Sergio Antonio (2004) Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización
de servicios de salud en el medio rural. Tesis de Maestría en Economía de la Salud, México: CIDE.
Introducción
Durante los más de cinco año que lleva operando, el programa Oportunidades ha elevado de manera
constante la demanda de servicios básicos de salud en las comunidades rurales. Se esperaría que el
aumento sostenido en la utilización de servicios esté asociado con una mejoría sostenida en los niveles
de salud de la población dada la relación que se encontró entre ambos en evaluaciones anteriores.
Objetivo
se optó por describir el contenido de la tesis.
307
Evaluar el impacto que el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha tenido sobre la utilización
de servicios básicos de salud de 1996 a 2002 en las clínicas de primer nivel de atención del Programa
IMSS-Oportunidades por parte de los hogares beneficiarios del medio rural.
Metodología
Se analiza el impacto que ha tenido Oportunidades sobre la demanda de consultas totales y de forma
independiente sobre la demanda de consultas de nutrición, planificación familiar y de atención prenatal.
Se asume para el análisis una función de producción de tipo Cobb-Douglas.
PEÑA Ahumada, José Antonio (2004). La economía política del gasto social en México: El caso del
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Tesina de Maestría en Administración y Políticas
Públicas, México: CIDE.
Introducción
En el año 2000 ocurre la alternancia de partidos en el Poder Ejecutivo Federal y el nuevo gobierno,
emanado de Acción Nacional, anuncia la continuidad de Progresa como su principal estrategia en materia
de política social, realizando en él solo algunas transformaciones como el cambio de nombre a
Oportunidades y el incluir dentro de su ámbito de acción a las zonas urbanas marginadas. Resulta
pertinente pues el analizar el funcionamiento de dicho programa bajo las nuevas condiciones políticas del
país, es decir, si el sesgo electoral del programa era privativo del régimen priísta, o si como lo señala la
teoría de la Elección Pública, aún en un régimen democrático los políticos gobernantes buscarán utilizar
los instrumentos de política pública a su alcance en favor de la obtención de votos para su partido.
Objetivo
Utilizando la misma metodología llevada a cabo por anteriores trabajos para analizar el impacto de
variables electorales en el gasto de Pronasol y Progresa, respectivamente, el propósito de la presente
investigación es evaluar en los mismos términos al programa Oportunidades durante el año previo a las
elecciones federales de 2003 (las primeras que se llevan a cabo bajo el gobierno de la alternancia).
Metodología
Para alcanzar el objetivo planteado, esta tesina se estructura con base en tres capítulos. En primer
término, se realiza una revisión general sobre la principal literatura relacionada con los estudios de
economía política en referencia al gasto gubernamental, haciendo especial énfasis en América Latina y
en el caso de los programas de combate a la pobreza en México. En el segundo capítulo se realiza una
descripción sobre las principales características del diseño de los programas de combate a la pobreza
que operaban con base en un esquema participativo como lo era el caso de Pronasol, y las diferencias
que presenta este tipo de programa frente a los que incorporan una focalización administrada como lo es
el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En este capítulo se busca determinar qué
tipo de programa es más factible a ser utilizado como herramienta electoral por parte del gobierno. En el
308
tercer capítulo se especifica y analiza el modelo econométrico que se utiliza para comprobar la hipótesis
del presente trabajo. En este capítulo es en donde se determinan cuáles son las variables a analizar, se
corre el modelo econométrico, y se interpretan los resultados obtenidos, generando de esta manera las
conclusiones preeliminares del trabajo.
GUTIÉRREZ Fernández, Emilio (2004). El impacto de Progresa en las actividades agrícolas. Tesis de
Licenciatura en Economía, México: CIDE.
Introducción
Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación) es sin duda uno de los principales programas
de combate a la pobreza en México. Las zonas rurales en México concentran a la mayoría de los pobres
extremos del país, y este programa logró atender en poco tiempo a muchos de ellos. No obstante, los
estudios de evaluación de Progresa han abordado en pocas ocasiones el impacto que este programa ha
tenido en las actividades agrícolas de los hogares beneficiarios
Objetivo
Evaluar el impacto que Progresa tuvo hasta mayo de 1999 en las actividades agrícolas de los hogares; al
mismo tiempo evaluar, por medio de un análisis que compare entre los hogares beneficiarios y no
beneficiarios (es decir, aquellos en los grupos de tratamiento y control), cuál ha sido el impacto de este
programa en la probabilidad de que los hogares utilicen tierras; la extensión de las tierras que utilizan los
hogares; el rendimiento por hectárea de los cultivos de los hogares y el riesgo asociado a los cultivos de
los hogares.
Metodología
Para los primeros dos puntos del análisis se utiliza la información disponible en las Encuestas de
Evaluación del programa (ENCEL) de octubre de 1998 y mayo de 1999, así como parte de la información
contenida en la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares de 1997 (ENCASEH). Para
los dos últimos puntos se utiliza también información histórica a nivel estatal contenida en el Sistema de
Información Agropecuaria de Consulta (SIACON), que contiene información desde 1980 hasta 2002
sobre el rendimiento por hectárea de los cultivos y el precio promedio rural de los mismos para todos los
Estados del país y a nivel nacional.
NÁJERA Cruz, Tannya e Irene Palacios López (2004). Los alcances del oportunismo y partidismo en
programas para el alivio a la pobreza. Tesis de Licenciatura en Ciencia Política, México: ITAM.
Introducción
309
En los últimos años la política de asistencia social se ha transformado en paralelo al proceso democrático
que ha vivido el país. De tal forma, hoy existe la Secretaría de Desarrollo Social encargada de la política
subsidiaria del gobierno para combatir la pobreza y la desigualdad. Aunado a ello, se ha hecho obligatoria
la publicación de las reglas que rigen a los programas sociales y se han introducido en la selección de
beneficiarios conceptos como la focalización, la transparencia y la corresponsabilidad que intentan hacer
más efectivo el combate a la pobreza y hacer más difícil el manejo político de los programas. Pero aún
así, al ser estos programas una herramienta del gobierno que impacta directamente a la población,
persiste la tentación de que sean empleados con fines electorales y partidistas
Objetivo
Comprobar empíricamente si efectivamente algunos de los programas para el desarrollo social (Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades, Programa de Empleo Temporal, Programa Tortilla y Programa de
Abasto Rural) son manejados políticamente por el Gobierno Federal u obedecen a un móvil electoral o
partidista durante el periodo de 1997 a 2003. Para ello, se intentarán probar tres formas de manejo
político: por ciclicidad electoral oportunista, por asignación partidista de acuerdo a la etiqueta del gobierno
estatal y por asignación estratégica según los márgenes de competencia de elecciones federales y
locales.
Metodología
La investigación está dividida en cuatro capítulos. El primero de ellos es una breve revisión de las teorías
y estudios sobre el caso mexicano que sustentan la hipótesis de esta tesis en sus tres vertientes. Sobre
la teoría de ciclos electorales se retornan los argumentos de Tufte para el oportunismo político, y a Hibbs
y Alesina para la versión partidista. Sobre la asignación estratégica se comentan los postulados de Dixit y
Londregan referentes a estrategias mixtas. Para cada argumento teórico se enuncian los principales
trabajos aplicados a México.
En el segundo capítulo se desarrolla la evolución de la política de asistencia en México desde 1950,
identificando cuatro fases; se inscribe a la política social dentro de la Administración Pública Federal y se
dedica un apartado a la SEDESOL para determinar el modo en que opera, la forma en que reparte sus
recursos y la subordinación a la que le están sujetos los cuatro programas de desarrollo social elegidos.
El tercer capítulo está dedicado a la descripción de los cuatro programas que se analizarán. Incluye una
breve síntesis de su historia, los objetivos para los que fue creado, la forma en que funciona, los
beneficios que confiere y los principales cambios en sus reglas de operación dependiendo de la
administración. Finalmente, el cuarto capítulo analiza la evidencia empírica por medio de regresiones de
serie de tiempo para comprobar las hipótesis de ciclicidad electoral, asignación partidista y asignación
estratégica de recursos.
310
ORTEGA Vega, Karina (2004). Una redefinición de la política social en México 1997-2003 Progresa y
Oportunidades. Tesis de Licenciatura en Economía, México: UNAM.
Introducción
A partir de los años noventa, la focalización como estrategia social adquiere un significado especial en el
marco de la política de saneamiento de las finanzas estatales, llevada a cabo como componente principal
de los programas de ajuste estructural. Dicha política requería de los gobiernos la racionalización y la
reducción del gasto estatal. A través de la focalización se ofrecía la posibilidad de utilizar recursos
escasos de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y según criterios de costoeficiencia.
El discurso de la nueva política social puso énfasis en la necesidad de perseguir una mayor conformidad
de ésta con las reglas de la política económica, respetando ante todo los equilibrios macroeconómicos, lo
que se convertía así en principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto también
se añadía la idea de que los gastos sociales del estado deberían ser entendidos como una inversión
eficiente y redituable, destinada al combate a la pobreza extrema.
El Programa de Educación, Salud y Alimentación y el más reciente creado Oportunidades conforman la
parte medular de las acciones focalizadas de combate a la pobreza extrema en el país durante los
últimos años.
Objetivo
Esta investigación se plantea la necesidad de analizar y evaluar la eficacia de estos programas a siete
años de haberse implementado. También pretende evaluar el impacto de estos programas en la
economía, así como determinar si la metodología de focalización de beneficiados y de recursos públicos
ha sido la más pertinente para cumplir con su propósito fundamental: erradicar la pobreza extrema del
país. De igual forma, se pretende evaluar para el mediano plazo cuáles son las perspectivas de los
programas de combate a la pobreza en el país, dado el bajo crecimiento económico que se registra
actualmente y el panorama desalentador del mercado laboral.
Metodología
En el primer capitulo de esta investigación se revisará la postura teórica en materia de política social;
particularmente, se revisará la visión de la CEPAL. Para el caso de México, se revisarán las etapas de la
política social que se registran a partir de los años cuarenta, con el fin de analizar en perspectiva histórica
los niveles esperados de universalización y focalización de la política social que se ha implementado en
311
el país. El segundo y tercer capitulo de este trabajo examinan las características y los métodos de
focalización utilizados por los principales programas de superación de la pobreza en México para
identificar hogares beneficiarios y asignar recursos, con el fin de determinar qué tan exitosos han sido los
mecanismos de focalización en el país en identificar a los pobres y qué tanto han contribuido para
disminuir la pobreza existente. En el capítulo tres se evaluarán las técnicas aplicadas por el Programa de
Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y el Programa de Desarrollo Humano (Oportunidades)
El contenido del capítulo cuatro es un análisis para el mediano plazo sobre el rol y futuro de las acciones
focalizadas en el país; se planteará un escenario mexicano con los principales indicadores económicos,
de empleo y estructura demográfica para el mediano plazo, y se comparará con la distribución del ingreso
para México. Se hace una evaluación de cada programa y en conjunto para determinar el nivel de éxito
tanto de Progresa como de Oportunidades. Por último, se comparan los métodos de focalización
empleados por cada programa, sus diferencias y similitudes, así como también sus aciertos y limitantes.
SALOMÓN Navarrete, Samanta Tatiana y Elsy Noemí Alcalá Cortés (2004). Evaluación del impacto de
transferencias monetarias condicionadas sobre la asistencia escolar en México: Un análisis econométrico
de microsimulación. Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM.
Introducción
Después de varias décadas de apoyo a la educación básica, hoy en día se tiene en México una tasa de
matriculación primaria de casi 94%. Sin embargo, aún no se ha llegado a estas tasas en los demás
niveles escolares. En secundaria y preparatoria, las tasas de matriculación son cercanas al 77 y 42 por
ciento, respectivamente. Posiblemente el reto más importante en el corto plazo en el ámbito educativo,
además de elevar la calidad, sea lograr que prácticamente todos los niños asistan a secundaria, pues
este nivel escolar no sólo genera mayor bienestar a los individuos en términos de ingreso y de
conocimientos básicos, sino que el beneficio se expande al resto de la sociedad. Es decir, la asistencia
escolar produce externalidades positivas.
Por esta razón en México y en otros países, se han hecho recientemente esfuerzos extraordinarios para
elevar la asistencia escolar en el nivel básico. Además de la oferta educativa gratuita, se han diseñado
programas que entre otras cosas buscan elevar la asistencia escolar de niños pertenecientes a familias
en pobreza extrema, mediante el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas (conditional
cash transfers). El mecanismo general de estos programas es otorgar apoyos monetarios a las familias
en pobreza extrema, con la condición de que los niños asistan a la escuela.
Objetivo
Utilizar una herramienta científica para poder predecir cuál será el impacto de los programas de
transferencias monetarias condicionadas (Oportunidades) sobre la asistencia escolar.
312
Metodología
Esta tesis utiliza el modelo econométrico de microsimluación diseñado por Brouguigon, Ferreira y Leite
(2003), para determinar el impacto del programa Oportunidades sobre la asistencia de los jóvenes a la
secundaria en las zonas urbanas. El modelo consiste en utilizar las encuestas de hogares disponibles
(ENIGH, ENE) en las que se pueda modelar el comportamiento de las familias urbanas en pobreza antes
de la existencia del programa Oportunidades en dichas zonas; a través de un modelo de utilidad cuyas
variables explican la decisión del hogar sobre la asistencia escolar de los niños: no asistir a la escuela,
trabajar y estudiar o sólo estudiar. Para la estimación de este modelo econométrico se aplicó un logit
multinomial, con el cual se obtuvieron los parámetros que se habrán de utilizar en la simulación.
ROLDAN Rico, Ana Isabel (2003). El combate a la pobreza en los noventa: Querétaro, un estudio de
caso. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales especialidad Sociedad y Territorio, México: UAM.
Introducción
La desigualdad y la pobreza son signos característicos del devenir histórico de México, un problema
estructural cuya génesis se remonta a la forma en que España montó la relación con sus colonias, que no
fue modificada durante el México Independiente y sólo se mitigó después de la Revolución. Nadie podría
afirmar que inequidad y pobreza son, sin más, el resultado de gobiernos que no tuvieron en cuenta la
justicia social. Pese a todas las características que distinguieron a México -sin duda propicias para
combinar el crecimiento con la justicia social- durante los últimos veinte años la desigualdad y el número
de pobres en lugar de disminuir, aumentó. La magnitud e intensidad que alcanza la pobreza actualmente
la convierten en uno de los temas primordiales de la agenda nacional y aún a pesar de ser un problema
histórico, la pobreza de hoy tiene distinta significación.
El desafío de la pobreza no puede abatirse con “programas de combate a la pobreza” que resultan en
acciones parciales, adicionales a una política de desarrollo que prioriza sólo la parte económica de estos
objetivos, que encuentra sus límites en la situación social que ocasiona y que posteriormente tiene que
recurrir a la represión política para sofocarla.
Objetivo
Se pretende develar la manera en que el Estado Mexicano se ha propuesto combatir la pobreza durante
los noventa.
Metodología
313
Se ha procurado mantener un análisis holístico de las causas estructurales que inciden en la actual
escalada de pobreza; no obstante, se hace énfasis en la transformación que ha sufrido el modo de
regulación social durante este tránsito, principalmente en la manera que se han diseñado, operado y
evaluado los Programas de Combate a la Pobreza de los sexenios de Carlos Salinas (1988-1994) y
Ernesto Zedillo (1994-2000).
ALFARO Hernández, Katia (2003). Prácticas de lactancia y estado de nutrición en niños menores de dos
años beneficiarios del programa Oportunidades en 17 estados de la República Mexicana. Informe de
Servicio Social realizado en colaboración con el Instituto Nacional de Salud Pública para la Licenciatura
de Nutrición, México: UAM.
Introducción
La leche humana es el mejor alimento que los niños pueden recibir durante el primer año de vida, debido
a su gran valor nutricional, a los diversos beneficios que ésta ofrece y a que contribuye al crecimiento y
desarrollo del niño. De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud, es recomendable proporcionar a
los niños lactancia materna exclusiva durante 6 meses, seguida por la introducción de alimentos
complementarios y la continuación de la lactancia materna hasta los 2 años de edad, principalmente en
las poblaciones en vías de desarrollo.
Sin embargo, a pesar de las numerosas ventajas que la lactancia materna ofrece, una gran proporción de
mujeres no la otorgan, y en caso de otorgarla la proporcionan de forma inadecuada, repercutiendo en el
estado de nutrición de los niños. En México, así como en diversas partes del mundo, se ha reportado un
descenso de las prácticas de la lactancia, lo cual es preocupante por el efecto desfavorable que ésta
puede tener sobre el estado de nutrición en los niños, debido a que la alimentación al seno materno
ofrece protección contra enfermedades y otras ventajas sobre la salud del niño en general.
Objetivo
El presente estudio tiene el propósito de determinar las prácticas de lactancia materna de los niños
menores de dos años que habitan en comunidades urbanas, en condiciones de pobreza, situadas en
diferentes estados de la República Mexicana.
MARTÍNEZ Cortés, Elizabeth (2003). La contraloría social en el Programa de Educación, Salud y
Alimentación Progresa. México 1999-2000. Tesina de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración
Pública, México: UNAM.
Introducción
El gobierno federal se ha enfrentado a la necesidad de establecer mecanismos que permitan su
vinculación con la sociedad, para integrarla activamente al proceso de transformación, y para ello una de
314
sus principales estrategias fue la institucionalización de la contraloría social y su incorporación en 1999 al
Programa de Educación, Salud y Alimentación “Progresa”, en un contexto en que la credibilidad y
confianza hacia las instituciones y hacia los responsables de éstas, estaban severamente cuestionadas
debido al uso de prácticas que afectaron el desarrollo del país, limitaron las posibilidades de participación
y consolidaron la creencia de que ésta sólo es útil en los procesos electorales y no en la toma de
decisiones.
Objetivo
Analizar los resultados de las evaluaciones realizadas a la operación del programa, para determinar su
impacto en los procesos de gestión pública, en la promoción de la participación social, y en la confianza
de los ciudadanos hacia las acciones de gobierno, y permita establecer propuestas para mejorar su
operación en otros programas.
Metodología
Se trata de una tesina que se sustenta en una revisión de tipo documental.
MEDRANO García, Miguel Ángel (2003). Pobreza y política social en México: algunas consideraciones
económicas sobre el programa Oportunidades. Tesina de Licenciatura en Economía, México: ITAM.
Introducción
Todas las sociedades modernas tienen algún programa de política social de acuerdo con cierta idea de
justicia, igualdad, fraternidad y dignidad que intente combatir el problema de la pobreza. La pobreza no
es un requisito, ni enfermedad perteneciente a la modernización económica; no es representativa de una
determinada economía, ya sea de mercado o no, como tampoco la podemos considerar una imperfección
económica necesaria para el crecimiento. La política social en México debe generar estrategias de alivio
del fenómeno, así como mejorar la participación política y lograr un fuerte desarrollo de las instituciones.
Por tanto, si se considera una incorrecta definición de pobreza, esto llevará a un ineficiente diseño de
políticas públicas.
Objetivo
Contribuir al debate sobre la efectividad del principal programa de combate a la pobreza en México
Oportunidades, mediante una concepción de pobreza propuesta por Amartya Sen como la falta de
capacidades de los individuos.
Metodología
315
En el primer capítulo, se introduce un marco teórico donde se discuten algunos de los principales
conceptos de pobreza, necesidades humanas y se da una amplia concepción del problema. Para ello, se
analizan aciertos y deficiencias de cada uno de los enfoques presentados. Se busca entender el
concepto de pobreza, así como factores de reducción de pobreza y justicia social.
En el segundo capítulo se muestra la dificultad que enfrentan los investigadores, académicos o el
gobierno mismo para elegir la metodología de medición de la pobreza y se discuten los amplios
beneficios de poder medirla. De manera particular, en este apartado se presentan los diversos métodos
existentes, tanto los que agrupan las carencias de las personas en términos monetarios, así como
metodologías basadas en concepciones no monetarias y, por último, se discuten los métodos que
combinan ambas dimensiones. Con base en los indicadores analizados, se presenta un ejercicio donde
se calculan los indicadores para México en el año 2000; finalmente, se discute el método oficial adoptado
por el gobierno federal para la medición de la pobreza.
Finalmente, en el tercer capítulo se introduce un análisis del principal programa mexicano de combate a
la pobreza "Programa de Desarrollo Humano Oportunidades". Dicho enfoque tiene como objetivo
determinar si el esquema está diseñado eficientemente, con el fin de fomentar el desarrollo de las
capacidades de las personas y eliminar las disparidades regionales existentes.
SANCHÉZ González, Yurisalim (2003). Evolución de los programas para el combate a la pobreza
extrema en México: 1988-2003. Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM.
Introducción
El problema de la pobreza en México es grave y persiste desde tiempos remotos. La pobreza afecta
individualmente el bienestar de millones de mexicanos y, colectivamente, limita el desarrollo económico y
social del país. Constituye un estado de sufrimiento y precariedad que limita libertades básicas y
capacidades de desarrollo de quienes la padecen. La tarea de disminuir este problema es ineludible para
una sociedad en cualquier país. En consecuencia, resulta pertinente preguntarse: ¿qué ha hecho el
gobierno mexicano para combatir a la pobreza? ¿Este combate ha sido exitoso? ¿En qué aspectos?
Objetivo
Describir la evolución de los programas públicos destinados a combatir la pobreza extrema en México en
los últimos 15 años.
Metodología
Analiza los programas PRONASOL, PROGRESA y Oportunidades y comenta sobre la efectividad de
cada programa a través de su impacto sobre las causas fundamentales de la pobreza. Además presenta
316
una evaluación sobre el impacto de las transferencias monetarias del PROGRESA en los precios de
algunos bienes básicos en las comunidades beneficiarias.
Este trabajo aborda el concepto de desarrollo y presentan definiciones de pobreza y combate a la
pobreza tomadas de la literatura sobre el tema. Asimismo describe la pobreza y la desigualdad en México
y detalla la situación actual del país, tomando en cuenta factores demográficos, geográficos, educativos,
financieros, de salud y laborales. Se reseña la evolución de los programas para combatir la pobreza
extrema en México, y se describen y comentan las evaluaciones realizadas a los programas PRONASOL,
PROGRESA y Oportunidades. Finalmente, se realiza una evaluación del impacto de las transferencias
monetarias del programa sobre los precios del maíz, fríjol, pollo, aceite, huevo, leche y azúcar.
SOTOMAYOR Avilés, Alberto Tonathiu (2003). Análisis y perspectivas de la participación social en el
combate a la pobreza: el caso Progresa-Oportunidades 1997-2002. Seminario-Taller extracurricular de
análisis de políticas públicas para asuntos de gobierno que se cursa para obtener el título de Licenciatura
en Ciencias Políticas y Administración Pública, México: UNAM
Introducción
Para poder hablar del Progresa-Oportunidades en términos de su efectividad y viabilidad real es
necesario entender la participación social, ya que es un factor necesario e indispensable en ambos
programas. Si bien es cierto que en los últimos años ha cobrado gran relevancia en la vida pública el
concepto y práctica de dicho fenómeno, también lo es el hecho de que las circunstancias en las que se
desarrolló y legitimó el Estado mexicano retrasó, pero no impidió, que la sociedad se organizara y que
fuera ganando espacios públicos fuera del aparato corporativista y del partido hegemónico.
Objetivo
1) Analizar la participación ciudadana en los programas sociales "Progresa" y "Oportunidades" para poder
determinar por un lado, en qué fase de esta política social se encuentra integrada y por otro, el grado de
efectividad e influencia real en el cumplimiento del objetivo modular de esos programas que es la
disminución de la pobreza extrema en el país; 2) comprender el fenómeno político contemporáneo
denominado reforma del Estado en nuestro país que inició en la década de los ochenta y que veinte años
después aún no se consolida; 3) conocer la dimensión y complejidad de la pobreza en el país, los
modelos más usados para cuantificarla y explorar sus repercusiones en la viabilidad del modelo
neoliberal; 4) estudiar la participación social, en el contexto actual de globalización, reforma del Estado y
políticas sociales focalizadas, para poder determinar si esta capacidad que involucra un poder real para
influir en la toma gubernamental de decisiones, es tangible y efectiva en los programas "Progresa" y
"Oportunidades" y 5) analizar al "Progresa-Oportunidades" que es la columna vertebral de la política
social de la administración pasada y de la actual, y que ha mostrado un grado relativo de efectividad y
visión a largo plazo en el combate al círculo vicioso de la pobreza existente en el país.
317
MEZA Urías, Jacqueline Esperanza (2002). Modelo alternativo de la segunda fase de implementación de
la estrategia interinstitucional de capacitación en localidades del programa Oportunidades. Tesis de
Maestría en Administración Políticas Públicas, México: CIDE.
Introducción
A la luz de las transformaciones económicas, políticas y sociales que se han suscitado en el contexto
globalizador a nivel mundial se puede afirmar que la relación Estado-sociedad se ha modificado. México
se encuentra inmerso en este cambio y no está exento de sus efectos tanto positivos como negativos;
esta nueva relación tiene por un lado una sociedad mucho más pragmática y heterogénea y por el otro
una fuente de legitimidad del gobierno diferente.
Entre las tareas del gobierno tiene una importancia singular la creación y puesta en marcha de políticas
públicas orientadas a los aspectos sociales, particularmente al combate a la pobreza.
Objetivo
Esta tesis se orienta al análisis del programa social denominado Estrategia lnterinstitucional de
Capacitación en Localidades del Programa Oportunidades (EICLPO). El objetivo principal de la estrategia
es la generación de propuestas replicables de proyectos productivos capaces de generar ingresos para
las mujeres y sus familias. La característica principal de esta estrategia es que para lograr el objetivo
anterior, busca la pluralidad de actores, en ella participan Sedesol, Indesol, IMSS-solidaridad, 250
Microrregiones, Progresa, FONAES y 11 organizaciones civiles.
Metodología
La metodología a seguir para el logro del objetivo propuesto es el uso de la herramienta de análisis de la
política pública. Esta herramienta permitirá realizar dos cortes trasversales en el tiempo. Uno en la etapa
de diseño retornando los problemas principales relacionados con los seis elementos que Bracho (2001)
define para el diseño de las políticas públicas; el otro corte se realizará en la primera fase de
implementación analizando los problemas propios de la falta de consensos entre los participantes. A
partir del análisis que se realice se podrán tener los puntos que hay que tomar en cuenta para el
desarrollo del modelo alternativo de implementación de la segunda fase de la estrategia. En lo que se
refiere al tipo de información que sustentará esta investigación, será documental, mesas de trabajo y
entrevistas a profundidad.
AGUILAR Chávez, Ana Mónica (2002). Capital humano y trampas de pobreza en México. Tesis de
Licenciatura en Economía, México: ITAM.
Introducción
318
Las diferencias entre países ricos y pobres se han acentuado durante los últimos años. Sin embargo,
varios países han logrado una mejora sustancial en su desarrollo económico y por ende en sus niveles de
vida. El caso de nuestro país es similar al de la mayoría de los países en vías de desarrollo, ya que
parece condenado a permanecer atrapado en niveles bajos de ingreso y desarrollo.
Estas historias de éxitos y fracasos han inducido a los investigadores a buscar explicaciones formales e
informales, que ayuden a comprender el desarrollo del crecimiento económico. Entre las explicaciones
con mayor aceptación, se encuentra el concepto de trampas de pobreza, una idea que ha resurgido
recientemente para explicar cuales son las causas de las diferencias en el desarrollo y en particular, del
estancamiento en niveles de bajo ingreso.
Objetivo
Demostrar que es justo la existencia de externalidades de capital humano en México, lo que explica la
falta de convergencia del crecimiento estatal y las diferencias persistentes en los niveles de ingreso de la
población.
Metodología
Se realizó un análisis teórico y empírico de cómo las externalidades de capital humano son un
mecanismo para derivar trampas de pobreza. Primeramente, se formalizó dicho argumento desarrollando
el modelo de generaciones traslapadas expuesto en 1990 por Azariadis y Drazen. Particularmente, este
modelo concluye que la existencia de externalidades de capital humano son suficientes para generar un
patrón de equilibrios múltiples, uno de los cuales es la trampa de pobreza.
FLORES Yáñez, Angélica (2002). Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) 1997-2000.
Tesis de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, México: UNAM.
Introducción
La importancia de estudiar, analizar y explicar el desarrollo que PROGRESA tiene como principal política
social de la segunda mitad del sexenio 1994-2000, consiste en dar a conocer la forma en que un
programa de gobierno actúa sobre la sociedad y los beneficios u obtención de metas que éste puede
tener. De esta manera se pueden proporcionar nuevas líneas de acción a la administración pública que lo
determina, con el fin de beneficiar su propia estructura, mediante mecanismos de acción viables y
acordes a la realidad nacional, así como la estructura de la propia sociedad al contar con mejores niveles
de vida y desarrollo.
Objetivo
Presentar la estructura, desarrollo y cumplimiento de acciones y objetivos del Programa de Educación,
Salud y Alimentación (PROGRESA) durante el periodo de 1997 al año 2000, dentro del marco de la
319
Administración Pública Federal y así poder determinar si PROGRESA ha logrado cumplir como política
social del gobierno federal para lograr erradicar y/o controlar la extrema pobreza de la sociedad y si
podrá mantener sus metas y objetivos ante la ampliación de su cobertura y posibles cambios en su
estructura.
Metodología
Se trata de una tesis basada en la recopilación de documentos sobre Progresa y a partir de la
información obtenida se busca dar una vinculación entre la administración pública y lo que se entiende
como política y programa social.
PIÑÓN Flores, Laura (2002). Progresa como instrumento de la política social de 1997 al 2000. Tesis de
Licenciatura en Economía, México: UNAM.
Introducción
La política social es uno de los brazos operativos de la política económica que busca fomentar el
desarrollo de la economía mexicana. Dicha política se desempeña por medio de programas, los cuales
son financiados por el gobierno con el propósito de encargarse de los problemas sociales urgentes y
atender a la población más desprotegida. Estos programas están integrados en los Planes Nacionales de
Desarrollo de cada presidente. Para efectos de esta investigación, se toma al Programa de Educación,
Salud y Alimentación (PROGRESA) como objeto de estudio, por ser uno de los programas más
importantes del gobierno anterior en su política social.
Progresa obedece a una política social focalizada, donde se pretende llevar a las familias más pobres
educación, salud y alimentación. Y es también, un esfuerzo del Gobierno Federal para ampliar las
oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias mexicanas que viven en condiciones de
pobreza extrema.
Objetivo
Estudiar con base en los datos existentes sobre el programa, los alcances y resultados obtenidos hasta el
2000. De esta manera surge la necesidad de plantear dos interrogantes: primera, ¿ha resultado útil este
programa, en el sentido de si efectivamente ha logrado corregir las condiciones de salud, educación y
alimentación de la población objetivo? y segunda ¿ha mejorado el nivel de vida?
Metodología
Estudio de corte documental: en el primer capítulo se exponen los conceptos de la política económica, la
política social y capital humano; en el segundo, se presenta un estudio de la pobreza y la pobreza
320
extrema, para poder conocer la diferencia entre ambas y comprender la focalización del programa. El
tercer capítulo está referido a los aspectos generales de Progresa, a su estructura, objetivos, reglas de
operación y los puntos de vista del ex presidente Ernesto Zedillo. Por último, en el capítulo cuatro se
plantean los aspectos económicos de Progresa, analizando el gasto e inversión a las entidades
federativas, las proporciones destinadas a los componentes del programa y los resultados obtenidos
hasta el 2000.
SUASTE Aguilar, Sandra Mireya (2002). El desarrollo de las políticas sociales en México 1988-2000:
Progresa. Trabajo terminal de Licenciatura en Política y Gestión Social, México: UAM.
Introducción
El concepto de pobreza está asociado a un estado de carencia de capacidades y oportunidades que
impiden el acceso a una mejor condición de vida y, por ende, esta carencia ocasiona la insatisfacción de
las necesidades básicas de la población afectada. La pobreza es un concepto difícil de explicar sí no se
parte del enfoque de las necesidades humanas básicas. Sin embargo, no sólo basta conocer la pobreza
para combatirla; se requieren, además, mecanismos especializados en su medición, los cuales le
confieren un panorama real cuantitativo de la población afectada, así como permiten conocer las
características de dicha población.
Objetivo
Conocer los objetivos y estrategias de los programas de combate a la pobreza implementados en México
de 1988 al 2002, especialmente el Programa de Educación, Salud y Alimentación, con la intención de
demostrar que dicho programa ha sido el primero que ha tenido como eje fundamental satisfacer las
necesidades básicas de la población, así como desarrollar las capacidades y oportunidades de los
individuos para la creación de una sociedad más equitativa.
Metodología
Investigación documental: en el capítulo primero se parte de la definición del concepto de la pobreza, se
dan a conocer los métodos de medición de la pobreza y se aborda el tema de la pobreza en México de
1988 al 2000. El segundo capítulo describe el tipo de política social que se ha implementado en México
de 1988 a la fecha. Por último, el capítulo tercero describe el Programa de Educación, Salud y
Alimentación y se menciona la transformación de Progresa en Oportunidades, el más reciente programa
social aplicado en México para el combate a la pobreza.
VERA Rodríguez, Edith (2001). Una lectura crítica a la política social mexicana: el caso del Progresa.
Tesis de Maestría en Economía, México: UNAM.
321
Introducción
Con la adopción de nuevas estrategias económicas alrededor del mundo, que respondieron a las políticas
denominadas "neoliberales" en las que predomina el esquema de "libre mercado" y de reducción al
mínimo del papel del Estado, se han llevado a cabo una serie de ajustes estructurales al interior de las
economías nacionales que han traído como consecuencia, en muchos casos, el deterioro continuo de los
niveles de vida.
El caso de México no resulta ser una excepción, pues aún con los triunfos macroeconómicos, resultado
de las políticas adoptadas, el problema de reducción de los niveles de pobreza parece no lograrse, por lo
que se vuelve cada vez más urgente el debate sobre los caminos que debe tomar la política social en
función de las dimensiones que ha tomado el problema de pobreza y desigualdad.
Objetivo
Conocer cuáles han sido los aciertos y errores de la forma en que hasta ahora se ha estructurado la
política social y hacer un acercamiento crítico a la concepción teórica y estructura general del Progresa.
Metodología
Este trabajo se desarrolla en cuatro capítulos. El primero es un acercamiento al concepto de pobreza y
definiciones paralelas que de ésta se desprenden, con el fin de tener una idea general del tema central.
En el segundo capítulo, se desarrolla el panorama histórico de la política social mexicana, con el fin de
ubicar su proceso de conformación, para entender bajo este contexto cómo se concibe actualmente. El
tercer capítulo está dedicado a conocer tos lineamientos de Progresa y en el cuarto capítulo se hace un
acercamiento crítico al Progresa.
DE LA SIERRA De la Vega, Lucía Gloria (2000). Progresa: un análisis desde la perspectiva de la
gerencia social. Tesina de Maestría en Administración y Políticas Públicas, México: CIDE.
Introducción
La pobreza, como uno de los principales problemas de fines de siglo, así como su combate, son temas
que no han perdido vigencia, por el contrario, están cada vez más presentes en los análisis políticos,
sociales y económicos. En el presente trabajo se defiende la tesis, tanto de que la pobreza es un
problema multidisciplinario y como tal debe ser atacado interinstitucionalmente, como de que la forma de
combatir este problema está sujeta también a las restricciones presupuestales de cada país, al impacto
real que tengan las diferentes políticas en la reducción del fenómeno y a la legitimidad (entendida como
aceptación social) que tengan éstas entre la población general. En este sentido, el combate a la pobreza
no sólo debería reconocer su carácter interdisciplinario, sino la urgencia de una administración eficiente,
eficaz y legítima en este cometido.
322
Objetivo
Abrir canales de análisis y al mismo tiempo evaluar el Programa de Educación, Salud y Alimentación
(Progresa), a partir de una perspectiva gerencial, identificando avances y ausencias, enfatizando algunos
puntos que aún quedan por evaluar y haciendo recomendaciones sobre la implementación futura de éste
a partir de experiencias mexicanas concretas.
Metodología
En la primera parte del trabajo se discuten las posturas de algunos exponentes de la corriente de gestión
social a nivel académico y político internacional y se hace una breve descripción del diseño y mecánica
general de Progresa, sus objetivos, componentes, apoyos monetarios y principales elementos de
operación.
En el segundo y tercer apartado se presenta una evaluación de Progresa desde una perspectiva
gerencial a través de la creación de una especie de tipo ideal de Gerencia Social que retoma algunos de
los principales elementos de esta corriente. Finalmente, en la tercera sección se abordan los puntos que
se distinguen más frecuentemente con el ejercicio administrativo y la implementación de la política,
incluyendo aquí a la evaluación-retroalimentación como herramienta de gestión más que de monitoreo.
En este último apartado se incluye un breve análisis de la oferta de los servicios relacionados con
Progresa para el caso de Morelos, así como algunas consideraciones y propuestas en torno a un punto
importante e insuficientemente discutido: la descentralización del programa
CAMPOS Nonato, Ismael Ricardo y José Israel Mejía Medina (2000). Evaluación de Proceso del
Componente de Alimentación del Programa PROGRESA en dos Comunidades Marginales de la Cuenca
Nexapa. Informe Terminal de Servicio Social de la Carrera de Medicina, México: UAM.
Introducción
Las experiencias de evaluación de programas y en general, del conjunto de las actividades que los
integran, han sido aisladas y parciales. A pesar de los esfuerzos desarrollados para construir un marco de
referencia que permita a acceder a evaluar los programas, las instituciones de educación superior han
estado lejos de retomar esa propuesta o desarrollar abordajes metodológicos para hacer de la evaluación
una práctica sistemática, cuando menos a lo que atañe al servicio social.
Objetivo
El trabajo social tiene como objetivo procurar la solución de problemas socialmente relevantes mediante
la generación y aplicación del conocimiento para la transformación y en beneficio de los grupos
desprotegidos.
323
Metodología
Este trabajo comprende un bloque de investigación a cerca de la evaluación de proceso del componente
de alimentación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) a diferentes niveles
donde se creó un instrumento eficaz para la evaluación de proceso del programa; dicho instrumento fue
tomado como base por el lNSP para aplicarlo a nivel nacional. También cuenta con un segundo bloque
de enseñanza y servicio comunitario donde se llevó a cabo un diagnóstico de salud y talleres de
investigación participativa en las comunidades y que tuvieron como objetivo promover la salud de la
población.
FISCHER Ordorica, Karin (2000). Evaluación del componente educativo del Programa de Educación,
Salud y Alimentación (Progresa). Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM.
Introducción
La educación es un factor fundamental para la incorporación plena de los individuos en la vida social,
política y económica de un país. Las capacidades y habilidades desarrolladas en la escuela, ya sean
cognoscitivas, de lectura o de matemáticas, permiten a los niños trabajar con información que les ayuda a
entender su entorno y desenvolverse mejor dentro de él. Además, la educación contribuye a la
acumulación de capital humano por lo que es un proceso constructivo y permanente que fomenta el
desarrollo de los individuos, la transformación de la sociedad y el crecimiento de un país.
Si aspiramos al desarrollo de un país, al bienestar social y a una mayor productividad, una de las formas
de alcanzarlo es a través de la inversión en educación. Son justo los países altamente desarrollados los
que consideran la educación como una inversión para sustentar el progreso económico, el avance
productivo y el bienestar social. Es preciso tomar los segmentos de la población desprovistos de recursos
y habilidades y brindarles la oportunidad de educarse. Esto es justamente lo que busca el componente
educativo de PROGRESA: incorporar a los niños que sufren de extrema pobreza al sistema educativo y
procurar que continúen su educación.
Objetivo
Evaluar si PROGRESA realmente contribuyó a disminuir la proporción de abandono escolar que se
registra para las personas en extrema pobreza.
Metodología
En el capítulo uno se presenta lo que se entiende por pobreza y lo que caracteriza a la pobreza extrema.
Además, se explica por qué la pobreza crea un círculo vicioso que impide a las personas superar la
condición de pobreza y alcanzar un desarrollo individual y profesional pleno. También se muestran los
324
resultados de diversos estudios que intentan mostrar la situación de pobreza en México para tener una
idea de la magnitud de este problema en nuestro país. En el capitulo dos se habla sobre la importancia
que tiene la economía en el desarrollo y crecimiento económico de un país. Se presentan cuáles son las
tasas de rendimiento de la inversión en educación y de un año adicional de estudios. También se resalta
el papel de la educación de las mujeres en el desarrollo de un país. Finalmente, se habla de otras
externalidades positivas generadas por la educación. En el capítulo tres se dedicada a presentar la
estructura de PROGRESA. Finalmente, en el capítulo cuatro se revisa la información disponible para
realizar este estudio. Se explican también las herramientas estadísticas utilizadas para el análisis,
desarrollando brevemente en qué consiste cada una y por qué era necesario utilizarlas. Posteriormente,
se presentan los resultados para cada una de las pruebas explicando su significado sobre la asistencia
escolar de los niños por edad y por sexo.
LIRA Velasco, Rafael (2000). Progresa (1997-1998): primer programa integral para el combate a la
pobreza extrema en México. Tesis de Licenciatura en Economía, México: UNAM.
Introducción
Se habla mucho de un México con tres realidades. En la primera de ellas, apreciamos al país que cuenta
con un pequeño sector exportador y una economía abierta, vinculado totalmente al proceso de
globalización mundial. La segunda, muestra al México con un sector industrial, agrícola y de servicios,
incapaz de vincularse de manera satisfactoria a este proceso; y por último, tenemos a la nación con
grandes rezagos sociales, caracterizada por la persistencia de la pobreza extrema, excluida totalmente
del proceso de globalización. Precisamente en esta última realidad, en el marco de la política social, se
encuentra el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), tema del presente trabajo.
Progresa fue diseñado y puesto en marcha por el Gobierno Federal en 1997; compuesto por tres
componentes básicos (educación, salud y alimentación), procura coadyuvar a mejorar las condiciones de
vida la población más necesitada, que vive en condiciones de pobreza extrema.
Objetivos generales:
Mostrar los principales avances y acciones que el Programa de Educación, Salud y Alimentación
(Progresa), ha emprendido para combatir la pobreza extrema del país y demostrar que la política social
emprendida por el Gobierno Mexicano, en los últimos cinco años, ha dejado de considerar aspectos
relevantes para el otorgamiento de los apoyos y subsidios que se han canalizado a millones de
mexicanos que viven en condiciones de pobreza extrema.
Objetivos particulares
Definir la diferencia entre pobreza y pobreza extrema; analizar los elementos principales que caracterizan
a la población en condiciones de pobreza extrema; identificar los principales métodos empleados que
325
existen para medir la pobreza extrema; establecer la relación entre método de medición de la pobreza
extrema en México y la aplicación del PROGRESA; señalar las principales fallas que presenta su
aplicación y evaluar los principales avances del mismo.
Metodología
Tesis basada en investigación documental, organizada en tres capítulos. En el Capítulo I se hace la
presentación de la diferencia entre pobreza y pobreza extrema, para posteriormente mencionar seis
índices de medición de la pobreza empleados en varios países, con sus respectivos indicadores (Índice
de Pobreza Humana, Índice de Desarrollo Humano, Índice de Pobreza de Capacidad, Necesidades
Básicas Insatisfechas, Línea de Pobreza e Índice Global de Pobreza). En el Capítulo II se hace una breve
exposición de la economía mexicana en los últimos setenta años, se define qué es la política social y se
mencionan las dos vertientes que la integran; además se presentan los principales programas para
combatir el fenómeno de la pobreza extrema, la distribución geográfica de la misma y la distribución del
ingreso en nuestro país en los últimos 15 años. Por último, el Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa) está desarrollado en el Capitulo III, donde se presentan los antecedentes del
mismo, sus componentes (educación, salud y alimentación) junto con un breve diagnóstico de cómo se
encuentran cada uno de ellos; sus objetivos y características.
MARTÍNEZ Bordón, Arcelia (2000). El Progresa: un programa que busca aumentar las capacidades
básicas de la población en pobreza extrema, previa focalización de la misma. Tesis de Maestría en
Políticas Públicas, México: ITAM.
Introducción
El problema de la pobreza extrema es más complejo de medir, ya que es un fenómeno con dimensiones
culturales y sociales que no siempre se pueden cuantificar. Las familias con mayores niveles de
marginación padecen deficiencias importantes en su acceso a la educación, su desempeño escolar es
escaso, sus condiciones de salud y nutrición son precarias y se caracterizan por tener altos índices de
fecundidad y altas tasas de mortalidad infantil. Lo anterior, junto con otros factores relacionados con las
pocas posibilidades de desarrollo que ofrece su entorno, como son la escasa disponibilidad de fuentes de
empleo y la ausencia de servicios públicos y de infraestructura básica, limita sus oportunidades de
superación personal y de salir del círculo vicioso en el que se encuentran.
Objetivo
Analizar Progresa, sus componentes, limitantes y aciertos. Se considera que la evaluación del Progresa
es pertinente para juzgar la conveniencia de que el programa continúe y/o se modifique luego de que
éste generó polémica en tiempos recientes, debido al proceso electoral que acaba de vivir México, en el
cual se puso en duda la efectividad del Programa para ayudar a superar el problema de la pobreza
extrema.
326
Metodología
En el primer capítulo, se describen y estudian los distintos programas de combate a la pobreza que se
instrumentaron en México desde los años setenta hasta los noventa. En el segundo, se intenta delinear
cómo con base en un proceso de prueba y error se fue configurando el Progresa. El capítulo tres describe
cuáles son los objetivos y componentes de dicho Programa, así como qué ordenes de gobierno participan
en su operación. En el capítulo cuatro se realiza una evaluación cuantitativa de la focalización del
Progresa, la cual permite hacer una reflexión sobre su efectividad en el proceso de selección de las
familias bajo pobreza extrema que participan en el Programa.
MENA Vázquez, Jesús (1999). Hacia una evaluación operativa del Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa). Tesis de Maestría en Administración y Políticas Públicas, México: CIDE.
Objetivo
Analizar y comparar los programas Coplamar, Pronasol y Progresa exclusivamente desde el punto de
vista focalizador y de sus resultados.
Metodología
Trabajo documental y de campo en tres comunidades marginadas de Guerrero y Durango.
ARENAS, Liliana Edith (1998). De Pronasol a Progresa: Un plan electorero. Tesis de Licenciatura en
Ciencias de la Comunicación, México: UNAM.
Introducción
Valle de Chalco, lugar que antes del mandato salinista (1988-1994) era un asentamiento irregular, donde
los rezagos de la crisis nacional que dejaron como herencia sexenios anteriores se evidenciaban en una
falta total de servicios urbanos, indispensables para la vida. En las elecciones presidenciales de 1988, los
habitantes del Valle menospreciaron al partido oficial y a su candidato priísta, Carlos Salinas de Gortari, al
favorecer con sufragios al Frente Democrático Nacional, que postuló a Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano
para ocupar la silla presidencial. Sin embargo, al triunfar Salinas de Gortari, una de sus primeras
acciones de gobierno fue la creación del Pronasol y escogió justamente a Valle de Chalco para iniciar la
aplicación del programa gubernamental, en el que se incluían diversas obras de beneficio público.
Conforme avanzaba su gestión, la inversión en obras del Pronasol en la zona creció y, con ello, la
inclinación política de los lugareños cambiaba.
Objetivo
Presentar lo que era el Valle de Chalco antes del mandato salinista y la transformación física que
presenta en la actualidad; asociar su cambio con las inversiones que realizó en la zona el gobierno, con
327
fondos del Pronasol, y dar a conocer cifras de las elecciones en Chalco a partir de que se creó el
Pronasol y hasta la creación de Progresa.
Metodología
Tesina que asume la forma de reportaje; se basa en la investigación documental y la investigación de
campo. La investigación documental incluye la información que han dado a conocer, respecto al Valle de
Chalco, los periódicos de circulación nacional y local, las gacetas, folletos y libros editados por la
Secretaría de Desarrollo Social, gobierno del Estado de México, el municipio de Chalco y el Programa
Nacional de Solidaridad; asimismo, bibliografía de investigadores independientes interesados en el tema.
La investigación de campo consta de entrevistas, para ilustrar cómo era y cómo es la vida de los
habitantes del Valle de Chalco, rescatando sus testimonios; igualmente se suman las palabras de
encargados de la aplicación del Pronasol en la zona. Se utilizó también la observación para plasmar el
cambio que ha tenido el ahora municipio 122 del Estado de México a lo largo del sexenio salinista.
328
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
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ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
AEP
Alianza Estratégica con el País
ATP
Atención prenatal
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
BM
Banco Mundial
CDI
Child Development Index
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIDE
Centro de Investigación y Docencia Económicas
CIESAS
Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social
CIMAC
Comunicación e Información de la Mujer, A.C.
CND
Comisión Nacional de Derechos Humanos
COLMEX
El Colegio de México
CONASUPO
Compañía Nacional de Subsistencias Populares
CONMUJER
Comisión Nacional de la Mujer
COPLAMAR
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
COVAC
Asociación Mexicana contra la Violencia hacia las Mujeres
CPFAC
Coordinadora de Organizaciones Productivas de la Fraylesca
DESC
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
EDA
Esquema Diferenciado de Apoyos
ENCASEH
Encuesta Socioeconómica de los Hogares
ENCEL
Encuesta de Evaluación de los Hogares
ENCELURB
Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos
EVEP
Evaluación de la Educación Primaria
FMI
Fondo Monetario Internacional
FONACOT
Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores
GIRE
Grupo de Información y Reproducción Elegida
IFPRI
Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias
IMSS
Instituto Mexicano del Seguro Social
INEA
Instituto Nacional de Educación de Adultos
INEGI
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
INFONAVIT
Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores
INPI
Instituto nacional de Protección a la Infancia
INSP
Instituto Nacional de Salud Pública
ISSSTE
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
ITAM
Instituto Tecnológico Autónomo de México
ONU
Organización de las Naciones Unidas
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OSC
Organizaciones de la Sociedad Civil
PEA
Población económicamente activa
PF
Planificación familiar
PIB
Producto Interno Bruto
PIDER
Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural
PJO
Plataforma Jóvenes con Oportunidades
PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRI
Partido Revolucionario Institucional
PROGRESA
Programa de Educación, Salud y Alimentación
PRONASOL
Programa Nacional de Solidaridad
PSE
Pacto de Solidaridad Económica
SAM
Sistema Alimentario Mexicano
SEDESOL
Secretaría de Desarrollo Social
SEP
Secretaría de Educación Pública
SHCP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIPAM
Salud Integral para la Mujer, A.C.
SSA
Secretaría de Salubridad y Asistencia
TDC
Transferencias de Dinero Condicionadas
UAM
Universidad Autónoma Metropolitana
UCANSZ
Unión de Campesinos y Artesanos de la Sierra Náhuatl de Zongolica y Tezonapa
UIA
Universidad Iberoamericana
UNAM
Universidad Nacional Autónoma de México
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