Distribución Directa a las Personas de la Renta

Documento de Trabajo No. 07/08
Mayo 2008
Distribución Directa a las Personas de la Renta
Hidrocarburífera: Impactos Macroeconómicos
por
Juan Antonio Morales
.
Distribución Directa a las Personas de la Renta Hidrocarburífera:
Impactos Macroeconómicos*
Juan Antonio Morales**
Resumen
Bolivia se ha estado beneficiando significativamente en los últimos cuatro años de la
bonanza de los mercados internacionales para sus exportaciones de bienes primarios,
principalmente de hidrocarburos. La pregunta fundamental es entonces cómo
maximizar inter-temporalmente (e internalizar) los beneficios de esa buena fortuna.
Es central la idea en este trabajo que distribuyendo directamente las rentas
hidrocarburíferas que percibe el estado a la población elegible, se tendría un aumento
sostenible del consumo de las familias, porque se minimizaría el rentismo y, también,
porque al mejorar la distribución del ingreso aumentaría el crecimiento de largo plazo
del PIB. Se arguye que la distribución directa no tendría efecto disuasivo alguno ni
sobre la intensidad del trabajo ni sobre las inversiones del sector privado. Sin
embargo, se admite que podría reducirse la inversión pública. Se identifican los
efectos en el crecimiento y la estabilidad macroeconómica de la decisión entre
distribuir directamente la renta hidrocarburífera o usarla en inversiones públicas.
Abstract
Bolivia has enjoyed in the past four years the effects of the bonanza in international
markets for its commodity exports, mainly hydrocarbons. The policy question is then
how to intertemporally maximize (and internalize) the benefits of this good fortune.
The central proposition is that distributing directly to the population the rents of the
hydrocarbons produces the welfare gain of higher sustainable consumption of the
households because it minimizes rent-seeking and, also, because it improves the
distribution of income with its attendant positive effects on long-term rate of growth
of the economy. I argue that the direct distribution of the rents will not have any
deleterious effect on the work or investment efforts of the private sector. However, it
could mean a lower provision of public investments. The paper tries to identify the
effects on growth and macroeconomic stability between distributing the hydrocarbons
rents directly and using it in public investments.
*
**
El presente trabajo es una versión ampliada del documento publicado por la Fundación Milenio en Noviembre de 2007,
Serie Coloquios Económicos No. 8. El IISEC agradece la autorización de la Fundación Milenio para realizar la presente
publicación.
Decano de ka Facultad de Ciencias Económicas y Financieras. Universidad Católica Boliviana.. La investigación contó
con el apoyo de la Fundación Milenio; una primera versión se publicó bajo su auspicio. El autor agradece los valiosos
comentarios y sugerencias de Roberto Laserna.
1
2
Distribución Directa a las Personas de la Renta Hidrocarburífera:
Impactos Macroeconómicos
Introducción
En este documento se examina la factibilidad y las posibles consecuencias económicas de
entregarle a cada ciudadano mayor de 18 años una cuota parte de los ingresos fiscales
generados por la explotación de los recursos hidrocarburíferos. El énfasis del trabajo está
en la factibilidad fiscal, es decir toma explícitamente en cuenta las restricciones provenientes
de las necesidades de financiamiento del sector público. Con menor énfasis se incide se
incide en el crecimiento económico y la inflación. Se trata de completar las respuestas a dos
interrogantes planteadas por Laserna (2007) ¿De qué manera se puede aplicar la propuesta y
qué requerimientos administrativos y fiscales tiene? ¿Cuál será su impacto macroeconómico
y sus consecuencias en términos de inflación, política fiscal y de crédito?
Es central en el trabajo la idea que distribuyendo directamente las rentas que percibe
el estado, generadas por la explotación de los hidrocarburos se tendrían ganancias de
bienestar, medidas a partir del aumento sostenible del consumo per cápita. El consumo per
cápita aumentaría de manera sostenida y en valor presente sería mayor al resultante de
situaciones donde se dejare que el gobierno invirtiera los impuestos, sea directamente o a
través de un Fondo de Inversión o que se dejare los recursos en el suelo sin explotarlos; o
todavía, que dejare que el país no se apropie adecuadamente de las rentas naturales, por
ejemplo mediante una tributación muy baja a las empresas que producen bienes primarios.
Esta distribución de suma alzada, es decir de un monto por habitante, más
precisamente por ciudadano mayor de dieciocho años, se justificaría principalmente por la
necesidad de una reforma política y económica de las instituciones que, beneficiándose con la
renta hidrocarburífera, se corrompen por el fenómeno del rentismo y para mejorar la
distribución del ingreso, lo que impactaría en el crecimiento de largo plazo del PIB. El
rentismo afecta negativamente al crecimiento económico por sus efectos adversos sobre las
instituciones económicas.1 Como es bien sabido, la lucha por la captura de las rentas
generadas en el sector de recursos naturales da lugar a pugnas distributivas y políticas que
afectan negativamente al crecimiento.Por otra parte, economías muy desiguales tienden a
crecer más lentamente.
Las regiones (y otros pretendientes menores) coparticipan en el grueso de los ingresos
fiscales que provienen de los hidrocarburos. La coparticipación por los departamentos en las
rentas hidrocarburíferas amplifica el rentismo, a la vez que reduce los alcances de la función
estabilizadora de la política fiscal. La puja por la distribución de la renta hidrocarburífera
acentúa las confrontaciones regionales, al punto de poner en peligro la unidad del país. Una
conjetura razonable es la de que el nivel de tensión entre regiones proviene, en última
instancia, de los reclamos de derivación hacia ellas de las rentas generadas por los recursos
naturales. Esta tensión podría además agravarse si se aprueba el proyecto de nueva
constitución con una disposición de patrimonialidad étnica-territorial de los recursos
naturales.
1
Ver al respecto las discusiones de Isham et al. (2003), citadas por Sala-i-Martin y Subramanian (2003).
3
Además de los problemas relacionados con equilibrios políticos y distributivos, se
tienen problemas de eficiencia del gasto público. Aún si todos los recursos generados por la
bonanza de las materias primas fuesen destinados a la inversión, ella no asegura per se que
la tasa de crecimiento de largo plazo del PIB habrá de aumentar. Más convencionalmente, el
rápido aumento de los ingresos de recursos naturales puede producir la llamada “enfermedad
holandesa”, que afecta negativamente al crecimiento de largo plazo de la economía, al
hacerla más vulnerable a choques externos. La intensidad de la enfermedad holandesa
dependerá de si estos ingresos se quedan o no en el sector público.
A lo largo de este documento se considera a las rentas en el sentido ricardiano, es
decir como la remuneración del recurso natural en tanto que factor de producción, que
pertenece a todos los bolivianos. Si esas rentas que se generan en la actividad de extracción
no son apropiadas por los bolivianos, lo serán por los productores, que obtienen entonces
ganancias más allá de la retribución correspondiente a las productividades marginales del
capital y del trabajo.2 La apropiación por los bolivianos no implica empero que estas rentas
deban ir al gobierno en su nombre. Se insistirá en que la propiedad del recurso natural es de
todos los bolivianos y no necesariamente del gobierno o de los gobiernos de los
departamentos productores.
Tanto el ingreso nacional generado por el sector de hidrocarburos como los ingresos
fiscales hidrocarburíferos son predominantemente exógenos. Su tamaño depende muy
significativamente de la buena fortuna, como tener precios altos de exportación o buenos
yacimientos provistos por la naturaleza, y no del esfuerzo de inversión ni de la actividad
productiva interna. Los ingresos fiscales hidrocarburíferos provienen de las rentas
ricardianas, como ya se ha mencionado, que se además adquieren un agrandamiento
(“enhancement”) cuando los precios son altos. En sentido estricto no son impuestos sino
rentas. Sin embargo, en lo que sigue se empleará indistintamente los vocablos rentas e
impuestos.
El énfasis de este documento está en el contraste entre distribuir la renta
hidrocarburífera a todos los ciudadanos o destinarla a la inversión pública. Siguiendo a Salai-Martin y Subramanian (2003) el fondo de la propuesta de repartir los ingresos entre todos
los bolivianos mayores de dieciocho años está ligado al principio conceptual de convertir a la
economía en una economía que, especulando, no tendría gas natural.. Para simular esta
situación se tiene que distribuir los ingresos hidrocarburíferos directamente a los ciudadanos.
Cuando ésto suceda, el gobierno para financiar sus gastos tendrá que emplear instrumentos
fiscales como los que emplean países que no tienen recursos naturales. Tan importante como
lo anterior, los niveles de gasto así como su distribución en el tiempo estarían determinados
por principios generales de hacienda pública, similares a los de países sin recursos naturales.
Una posible implicación es también que el gasto público, en proporción del PIB,
bajaría, si es que se financia con los tributos de base amplia y no sólo con los impuestos a las
empresas de los sectores de extracción de recursos naturales. La razón es clara: los impuestos
sobre hidrocarburos son el maná del cielo que fluye independientemente de la calidad de lo
que el sector público provee. Eso no pasaría si el gasto público se financiara con tributos de
toda la ciudadanía.
En Laserna (2007) se recogen las ideas anteriores y se va más allá señalando que “la
única manera de que se ponga en marcha un proceso autosostenido de fortalecimiento del
2
Véase, por ejemplo, Rigobón (2006).
4
estado de derecho y de gobernabilidad democrática es que los ingresos fiscales que sustentan
la acción de los gobiernos provengan de los propios ciudadanos, es decir sean financiados
principalmente por [sus] impuestos.” Laserna añade más adelante “mientras el gasto fiscal
sea financiado con las rentas provenientes de la explotación de recursos naturales ... será
imposible alcanzar el objetivo de un Estado con legitimidad, responsable ante los ciudadanos
y relativamente eficiente en su capacidad de ejecución de políticas.”
Este documento está organizado de la manera siguiente. En la sección 1 se examina la
actual importancia de los ingresos hidrocarburíferos en los ingresos fiscales, así como sus
sostenibilidad en el tiempo. En la sección 2 se discute la política de las políticas fiscales, es
decir el contexto institucional y político del financiamiento del sector público con énfasis en
el tema de la coparticipación de los departamentos en la renta hidrocarburífera. La sección 3
está dedicada al análisis de la economía política de la persistencia de los déficit fiscales en el
pasado y a su posible prolongación, a pesar de los fuertes ingresos por impuestos sobre
hidrocarburos. En la sección 4 se analiza los alcances fiscales y macroeconómicos de la
redistribución directa de la renta hidrocarburífera. Se propone un conjunto de conjeturas
acerca del impacto que podría tener la distribución directa en las variables macroeconómicas
más globales y se proporciona una agenda de medidas fiscales estructurales. En la sección 5
se concluye.
5
1.
Los Ingresos Hidrocarburíferos en los Ingresos Fiscales
Para juzgar de manera completa la significación del aporte de los ingresos fiscales
provenientes de los hidrocarburos se ha de tomar como punto de partida la crónica debilidad
del presupuesto fiscal, producto de sus flaquezas institucionales. Hasta el año 2000, Bolivia
parecía tener un déficit público relativamente controlado; en los años 1995 y 1996 fue tan
bajo como 1.8 y 1.9% del PIB, respectivamente. Entre 1999 y 2003, por efecto de los
embates de la crisis externa y, en especial, de la crisis de los países vecinos, el déficit fiscal
se deterioró significativamente, a pesar de que la economía en su conjunto resistiese.
El más lento crecimiento del PIB, la caída de los precios de los productos de
exportación, y la más rápida depreciación real del tipo de cambio (que aumentó el peso de los
intereses de la deuda pública, que estaba casi enteramente en dólares) habrían de producir, en
los primeros años de este siglo, efectos fiscales negativos considerables, aún si algunos de
ellos fueron de carácter transitorio.
Se ha de insistir en que choques exógenos combinados con factores políticos
produjeron la fuerte caída de las recaudaciones de los primeros años de este siglo. En
particular las recaudaciones del impuesto específico al consumo de hidrocarburos (IEDH)
cayeron porque tienen como base la diferencia entre el precio interno de los combustibles y el
precio internacional. Con precios internos congelados, a pesar de que subía el precio
internacional, se reducía la base del impuesto.3
Gráfico 1. Déficit del Sector Público Consolidado en
Porcentaje del PIBa)
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
90-94
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
-4.0
-6.0
-8.0
-10.0
Fuente: Elaboración del autor con datos del Banco Central de Bolivia.
Nota: a) Valores negativos indican déficit, valores positivos indican superávit.
La situación comenzó a mejorar el 2004 y el año 2006 se tuvo un superávit de 4.6%
del PIB, un hecho notable (gráfico 1), explicable en gran medida por las renta
hidrocarburífera. En efecto, la mejora de las recaudaciones se debió casi enteramente a los
mayores ingresos fiscales por hidrocarburos, que llegaron a representar en impuestos 33% de
3
La base variable del impuesto tiene elementos estabilizadores si los precios internacionales tienen una regularidad cíclica
y si tienen reversión a la media en períodos razonables. Cuando esto no ocurre, y el precio internacional se mantiene alto
por períodos prolongados, los efectos fiscales pueden ser devastadores, pudiéndose aún llegar a subsidios al consumo
interno de combustibles. De hecho ya se tiene subsidios relacionados con el gas licuado de petróleo (GLP) y el diesel
(que además es importad), que pesan fuertemente en los resultados fiscales.
6
los ingresos fiscales totales. Si se añade los ingresos por ventas de hidrocarburos (11% del
total) se tiene que ingresos por hidrocarburos representaron un 44% de los ingresos totales.
La excesiva dependencia de las exportaciones hidrocarburíferas y del financiamiento
del gasto público de recaudaciones generadas por el sector de recursos naturales tiene sus
propias vulnerabilidades que hay que subrayar de entrada. Para comenzar, se hace notar que
el coeficiente de dependencia en los hidrocarburos (y minerales) ha aumentado fuertemente
en los últimos años (Cuadro 1).4 Obsérvese en ese cuadro que en el 2006-2007, las
exportaciones de hidrocarburos representaron el 48% del total exportado. Si se le suma los
minerales, las exportaciones de bienes primarios fueron 73.2% de las exportaciones totales
del 2006 y 75.2% de las exportaciones del primer trimestre de 2007.
Cuadro 1. Exportaciones de minerales e hidrocarburos
(Millones de dólares y como porcentajes del total de exportaciones)
Productos
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
2007
%
Minerales
347.6
25.3
369.3
21.9
455.8
20.2
544.3
18.6
1.060.3
25.0
572.7
27.5
Hidrocarburos
330.8
24.1
400.9
29.1
838.9
37.1
1.427.5
48.9
2.039.8
48.2
992.3
47.7
Minerales+Hidrocarburos
678.5
40.4
860.2
51.0
1.294.6
57.3
1.971.8
67.5
3.100.1
73.2
1546.9
75.2
1.372.7
100.0
1.685.3
100.0
2.261.0
100.0
2.971.4
100.0
4.243.3
100.0
2.080.0
100.0
Total
Fuente: Banco Central de Bolivia
Nota: p) Preliminar. Los datos de 2007 se refieren al primer semestre.
El cuadro 2 muestra, por su parte, la importancia creciente de los impuestos sobre
hidrocarburos como proporción del PIB y en el presupuesto fiscal. Obsérvese, en especial,
que esos impuestos representaron el 9.1% del PIB en promedio del 2004 al 2006 (si se suma
las ventas, el porcentaje sube a 17.8). Por otra parte, los impuestos sobre hidrocarburos han
representado, como promedio del periodo 2004-2006, el 26.5% de los ingresos totales del
sector público (si se les suma las ventas, el porcentaje sube a 31.7).
Cuadro 2. Ingresos del sector Público por Hidrocarburos.
Años
En % del PIB
Impuestos
Ventas
Hidrocarb. Hidrcaburb.
2002
4.6
3.2
2003
4.6
4.4
2004
5.0
0.6
2005
9.1
0.8
2006
13.3
4.4
Fuente: Banco Central de Bolivia.
Total
7.8
9.0
5.6
9.9
17.8
En % de Ingresos Totales del Sector Público
Impuestos
Ventas
Total
Hidrocarb. Hidrcaburb.
16.6
11.5
28.2
15.8
15.2
31.0
18.2
2.0
20.2
28.2
2.5
30.8
33.2
11.0
44.2
El crecimiento de los impuestos sobre hidrocarburos y el aumento de su importancia se
explican por la conjunción de dos factores. Primero, los altos precios internacionales del
petróleo, que, con desfase, repercuten en los precios de los contratos de venta de gas natural
al Brasil y a la Argentina. Segundo, a cambios en la tributación que se produjeron con la ley
4
El coeficiente de dependencia está dado por el cociente de exportaciones hidrocarburífers (y de minerales) al total de
exportaciones FOB.
7
3058 del 17 de mayo de 2005 y, en menor medida, con el DS 28701 del 1 de mayo de 2006,
llamado por el gobierno decreto de nacionalización.
Los datos anteriores sugieren una gran vulnerabilidad: si los precios de las
exportaciones de bienes primarios cayeran, especialmente si se dejara que la enfermedad
holandesa se desarrolle, se puede producir en paralelo una crisis de balanza de pagos y una
crisis fiscal. Estas crisis causarían una rápida depreciación de la moneda, un aumento de la
inflación y caídas en la misma producción de bienes no transables en el comercio exterior, así
como en el empleo.
Se ha de subrayar para el frente fiscal que si se produce un choque adverso de los
precios de los bienes primarios caerían las recaudaciones, lo que combinado con la
inflexibilidad y la inercia de los gastos daría lugar a déficit fiscales, que conducirán o a un
mayor endeudamiento o a inestabilidad macroeconómica. La situación será tanto más grave
si durante la época de bonanza el gasto público experimentó una fuerte expansión. Una de las
principales víctimas de esa crisis sería el programa de inversiones públicas.
Además, existen debilidades intrínsecas en el actual esquema de tributación, que
hacen pensar que los ingresos por hidrocarburos serán menores en el futuro. Es muy posible
que se esté obteniendo ahora altos ingresos a costa de ingresos futuros. En efecto, si la
tributación actual es tan alta que desincentiva a las inversiones, posiblemente el país estará
recaudando menos en valor presente que lo que podría recaudar con una tributación más
moderada porque los flujos de ingresos futuros serían menores. Las recaudaciones futuras
podrían caer simplemente porque no se han efectuado las inversiones para producir. Se ha de
hacer notar que el ritmo de explotación de los recursos importa mucho y que en determinados
contextos puede estar en el interés del país no explotarlos ahora sino más adelante. En
cambio, puede haber poca discusión en cuanto a la legitimidad de que el país se apropie al
máximo las rentas de los recursos naturales. Esta maximización exige empero una
aproximación inter-temporal y no es siempre una tributación inicial alta la que lo logra, ya
que muchas veces las ganancias de corto plazo acarrean costos de largo plazo. 5
La ley 1689 de 1996, promulgada en la primera presidencia de Gonzalo Sánchez de
Lozada., disminuía las regalías (o impuestos sobre la producción), aunque las compensaba,
en teoría, con mayores impuestos sobre utilidades y sobre utilidades extraordinarias (el
surtax). En los años inmediatamente siguientes al de la promulgación de la ley 1689, estando
las empresas petroleras en una fase de expansión de sus inversiones, las utilidades que
reportaban y, por ende, los impuestos sobre utilidades, o eran muy bajos o eran percibidos
por la población como muy bajos. Una gran parte de los dramáticos eventos políticos del mes
de octubre de 2003 se debió al sentimiento de que el país no estaba extrayendo suficientes
rentas de sus hidrocarburos con la ley 1689. Es de hacer notar, sin embargo, que las
recaudaciones previstas en esa ley, habrían aumentado en valor presente con relación a lo que
se recibía antes de la promulgación de la ley. Por otra parte, no hay clara evidencia de que el
5
La tributación a los recursos naturales consiste normalmente de una mezcla de impuestos a la producción (como lo son las
regalías y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH) e impuestos a las utilidades. La combinación óptima de estos
dos tipos de impuestos depende de varios factores, siendo el principal el de los precios internacionales. Si los precios son
bajos, los impuestos a la producción deben ser también bajos, dejando abierta la puerta a posibles recaudaciones mediante
impuestos a las utilidades; si los precios internacionales son altos, impuestos a la producción deben predominar sobre
impuestos a las utilidades, en parte para evitar la sobreexplotación del recurso.
Queda, sin embargo, que un programa de tributación correcta de los recursos naturales está todavía por diseñarse. Este
programa tiene que establecer un equilibrio difícil entre: 1) no desalentar a la inversión en esos sectores; y 2) hacer que el
país recaude lo que legítimamente le corresponde por las rentas naturales que está cediendo. Este equilibrio depende tanto
de factores económicos como políticos.
8
fisco hubiese percibido significativamente menos que antes de 1996 de su sector
hidrocarburífero. Esta situación ya había cambiado radicalmente hacia el 2005 cuando el
gobierno comenzó a recibir impuestos sobre utilidades y aún el surtax.
Si se excluyeran los impuestos por hidrocarburos, el superávit fiscal de 4.6% de PIB
que se tuvo el 2006 se convertiría en un déficit de 6.4% del PIB, según estimaciones del FMI
(2007). Es de hacer notar que el resultado fiscal no-hidrocarburífero pasó de un déficit del
11% del PIB el 2002 a 6.4% del PIB en 2006.
Una explicación posible de la reducción del déficit no-hidrocarburífero está en el
aumento de la base impositiva por aumento del ingreso nacional. A su vez, el ingreso
nacional aumentó por el fuerte efecto de la relación de precios de intercambio, debido en no
menor medida al aumento del precio de los hidrocarburos. Lo anterior quiere decir que los
altos precios para los hidrocarburos no solamente tienen un efecto directo en las
recaudaciones de impuestos por hidrocarburos sino que también inciden, por la vía de efectos
de demanda agregada, en la actividad de otros sectores. Simétricamente, si los precios fueran
a caer, no solamente las recaudaciones del impuesto a los hidrocarburos caerían sino también
otras recaudaciones.
En estimaciones efectuadas en el Banco Central de Bolivia se encontró que el déficit
estructural, es decir, el déficit con corrección de sus componentes cíclicos, había aumentado
fuertemente entre 1999 y 2004, como resultado de una compleja interacción de las reformas
estructurales de mediados de los 90, un tamaño muy grande del gasto público heredado de
políticas de larga data y por factores políticos que se habían estado gestando desde hacia
algún tiempo. Si bien el año 2006 se tuvo un superávit, como ya se ha dicho, y se espera
también un superávit, aunque bastante más pequeño para el 2007, ellos están muy ligados a
la expansión cíclica. Se está muy lejos de la desiderata de superávit estructurales. Los
actuales superávit podrían desaparecer cuando termine el ciclo de altos precios para los
productos primarios de exportación de Bolivia. Por esa razón, si ha de haber un espacio para
una política fiscal anti-cíclica, se ha de apuntar, en estos años de coyuntura internacional
favorable, a lograr superávit fiscales.
9
2.
El Contexto Institucional y Político
Bolivia tiene varias reglas institucionales para el proceso de formulación del presupuesto,
algunas de ellas que están en la misma Constitución Política del Estado y que son precisadas
en la ley de Administración y Control Gubernamentales (ley 1178, ley SAFCO) de 1990. Las
leyes mencionadas especifican los órganos de gobierno encargados de la formulación y
aprobación del presupuesto, así como los plazos de presentación y aprobación.
El presupuesto lo prepara el Ministerio de Hacienda y lo presenta al Poder Ejecutivo
para su consideración y aprobación por el Congreso. Una vez aprobado el presupuesto por el
Congreso, se lo promulga como ley de la república y sus techos imponen límites de gasto de
obligatorio cumplimiento, salvo en casos excepcionales.
El presupuesto tiene una base consolidada de cuentas del gobierno central, de los
gobiernos departamentales, de las empresas públicas, y de gobiernos locales. Las reglas
presupuestarias no permiten la transferencia de gastos de inversión o de excedentes de
ingresos presupuestados a gastos de funcionamiento. El presupuesto y la ejecución del
presupuesto son información pública y pueden ser consultados libremente por cualquier
persona interesada.
Los usos y fuentes de financiamiento para cada gestión anual deben ser consistentes
con un programa operativo y la organización administrativa adoptada para cada institución
pública. Sin embargo, no es un corolario de los mandatos anteriores, la obligación de
presupuesto equilibrado; en el mejor de los casos, hay una obligación de presupuesto
financiado.
Hasta la promulgación de la ley de Participación Popular 1551 de 1994 y de la ley de
Hidrocarburos 3058 de 2005, las instituciones presupuestarias bolivianas parecían ser
suficientemente restrictivas, aunque teniendo la flexibilidad necesaria para que el sector fiscal
tenga un papel estabilizador y amortiguador de choques exógenos. Esas dos leyes cambiaron
de manera fundamental las reglas presupuestarias.
La ley de Participación Popular: a) descentraliza las decisiones de gasto,
encomendándolas a las municipalidades; y b) hace que los municipios se financian
primordialmente mediante la coparticipación en los ingresos nacionales en función de la
población, con recaudaciones obtenidas centralizadamente, y no dependientes del esfuerzo
tributario local.
El mismo fenómeno, pero aún más acentuado y con efectos más perversos, se
presenta con la ley 3058. En esta ley se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH),
que se aplica en todo el territorio nacional a la producción de hidrocarburos. Se mide y paga
como las regalías, y tiene una tasa de 32%.
Los departamentos, ya antes de la promulgación de la ley 3058, se beneficiaban con
regalías departamentales. La ley 3058 ratifica ese beneficio disponiendo una regalía
departamental, equivalente al once por ciento (11%) de la producción departamental de
hidrocarburos, en beneficio del departamento donde se origina la producción. A la regalía
anterior suma una regalía nacional compensatoria del uno por ciento (1%) de la producción
nacional de los hidrocarburos, para beneficio de los Departamentos de Beni y Pando.
Finalmente la ley estipula una participación del seis por ciento (6%) de la producción
nacional fiscalizada en favor del Tesoro General de la Nación (TGN). Las regalías para los
departamentos productores se justificarían como compensaciones por el deterioro
medioambiental que produce la actividad extractiva. Tendrían la característica de ser
10
“impuestos pigovianos”, que no hacen otra cosa que hacer pagar a las empresas productoras
por las externalidades negativas que producen. Las regalías constituirían además un
disuasivo a la sobrexplotación o agotamiento demasiado rápido de los yacimientos, necesario
muchas veces sobre todo en periodos de altos precios.
Están en la ley 3058 las reglas de coparticipación del IDH. Se coparticipa el IDH de
la siguiente manera: (a) 4% para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos
de su correspondiente producción departamental;6 (b) 2% para cada departamento no
productor;7 (c) lo que queda del IDH beneficiará al Tesoro General de la Nación y a una
multitud de pretendientes o derecho-habientes tales como pueblos indígenas y originarios,
comunidades campesinas de los municipios, universidades, fuerzas armadas, policía nacional
y otros. La ley obliga a que todos los beneficiarios destinen los recursos recibidos por IDH a
los sectores de educación, salud y caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a
la generación de fuentes de trabajo.
La distribución directa de la renta hidrocarburífera en reemplazo del arreglo actual
basado en la coparticipación necesitaría un marco legal adecuado y subordinado a la nueva
Constitución Política del Estado (CPE), que emergerá, si es que emerge, de los procesos de la
Asamblea Constituyente y el referendum que la ratifique. Laserna (2007) discute la inclusión
de un artículo referido a la distribución de las rentas en la nueva CPE, vinculándolo al marco
legal de la Constitución Política del Estado vigente. En su propuesta “Las rentas que sean
generadas por la explotación y aprovechamiento de bienes nacionales.... deberán ser
distribuidas entre todos los ciudadanos. El Estado establecerá los mecanismos adecuados
para ello, garantizará y supervisará su adecuado funcionamiento y defenderá a los ciudadanos
cuyos derechos de acceso y disfrute de sus rentas sean vulnerados, proporcionándoles la
documentación y la información para ello.”
De aprobarse un texto como el del párrafo anterior, los artículos de la Ley 3085
referidos a la coparticipación y a las regalías serían impugnados por anti-constitucionalidad.
En cualquier caso esos artículos deberán ser abrogados.8 Deberán también serlo todos los
artículos de leyes anteriores que tienen relación con la distribución de regalías.
Para hacer posible la distribución se podría crear un Fondo Fiduciario, similar en
muchos aspectos al Fondo de Capitalización Colectiva creado por la Ley de Pensiones, al que
el Tesoro General de la Nación entregaría los recursos. Este Fondo Fiduciario, a diferencia
del Fondo de Capitalización Colectiva, no administraría ni acciones ni propiedad alguna. Se
encargaría solamente de administrar, estableciendo la reglamentación correspondiente, la
entrega de los recursos a los mayores de 18 años, que se lo haría como se hace con el
Bonosol, a través de los bancos y otras entidades del sistema financiero. El Fondo Financiero
aprovecharía la experiencia adquirida con el Bonosol para evitar fraudes y actos de
corrupción. Se ha de añadir que sobre el Fondo y el gobierno que tiene que entregarle
recursos se ejercería un control social natural, en la medida en que todos los beneficiarios
tendrían un incentivo para hacer un seguimiento de su buen funcionamiento.
6
7
8
Los departamentos productores deben priorizar la distribución de los recursos percibidos por IDH en favor de sus
provincias productoras de hidrocarburos.
Con la salvedad de que en caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún
departamento no productor, el Tesoro General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto percibido por el
Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipación en el Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH).
Está en discusión, en el contexto de las disposiciones de reemplazo del bonosol por una renta vitalicia (el bono dignidad)
una modificación de la coparticipación del IDH.
11
Un
complemento a las modificaciones constitucionales, de legislación e
institucionales requeridos sería el de cambiar el actual sistema cambiario boliviano de tipo de
cambio fijo deslizante por un sistema de tipo de cambio flexible. Una vez modificado el
sistema cambiario se puede pensar en una política de metas de inflación, similar a la que está
siendo adoptada por la mayoría de los países vecinos. El tipo de cambio flexible blindaría a la
economía de cualquier efecto de desestabilización macroeconómica que pudiese tener la
distribución directa.9
9
Véase al respecto la sección 4 de este texto.
12
3.
La Economía Política de los Déficit Persistentes
¿Por qué los déficit han sido tan persistentes excepto en los últimos dos años, a punto de
poner muchas veces en riesgo la estabilidad macroeconómica? ¿Cuán duradera será la
situación actual de superávit fiscal? ¿Por qué fue tan difícil tomar las medidas correctivas
necesarias cuando aparecieron los déficit? ¿Qué pasará con el déficit si el gobierno dejara de
percibir la renta petrolera para distribuirla directamente?
Los problemas fiscales son de tipo estructural; cuando fueron solucionados lo fueron
solamente transitoriamente. Los problemas de tipo estructural provendrían de las dificultades
crónicas de recaudación de impuestos y de la gran expansión del gasto público, que tuvo
lugar a mediados del siglo 20, en consonancia con lo que sucedía en Europa y en el resto de
América Latina. Al igual que en los países industrializados, transferencias y subsidios se
convirtieron en el componente de gasto público de más rápido crecimiento.
En el presupuesto público, la cuenta Capital merece una atención especial.
Tradicionalmente, ella ha sido deficitaria, dado que el ahorro del sector público era
insuficiente
para financiar las inversiones públicas, las que se financiaban
predominantemente con desembolsos de deuda externa, lo que no era necesariamente malo.
Con la renta hidrocarburífera el déficit de la Cuenta Capital se estaría reduciendo, a la vez
que las inversiones públicas se estarían expandiendo. Se ha de subrayar que el aumento de las
inversiones públicas, tanto en valor como en porcentaje del PIB, no implica en sí mismo que
la tasa de crecimiento de la economía vaya a aumentar.10 Es más, el rápido crecimiento de los
ingresos hidrocarburíferos y el patrón actual de su distribución pueden estar dando lugar al
financiamiento de proyectos de escasa rentabilidad económica y social, que no serían
financiables en épocas de menor bonanza.
La experiencia internacional y la del propio país en esta materia no son muy
aleccionadoras: con frecuencia las inversiones públicas han tenido muy baja rentabilidad
económica y social, han estado sobredimensionadas y han sido más costosas de lo que
deberían ser en contextos menos dependientes de los recursos naturales. Muchas veces las
inversiones se efectuan simplemente para complacer a segmentos particulares del electorado
o a grupos de presión con suficiente poder político. Se ha de subrayar que los booms de
construcción pública que aparecen en la estela de los booms de materias primas han tenido
muchas veces costos económicos y sociales más altos que los causados por la expansión del
consumo.11 Claramente no todo programa de inversiones públicas es bueno.12
Tanto el gasto corriente como las inversiones públicas tienden a aumentar con las
mayores rentas por recursos naturales. La tentación de gastos dispendiosos está todo el
tiempo, dado que no implican en contraparte ingresos impositivos provenientes del esfuerzo
interno. Cada gobierno subnacional (prefectura o municipalidad) trata de maximizar su gasto,
10
11
12
Está en discusión el tema de si hay una correspondencia entre inversión y crecimiento. Basados en datos de 1989 a 2003,
autores como Laserna (2007) concluyen que hay una escasa correspondencia. Los análisis se basan empero en series de
tasas de crecimiento del PIB contemporáneas a las series de tasa de inversión. Si se considera que la inversión actúa con
rezagos sobre las tasas de crecimiento del PIB y además se consideran las tasas de crecimiento de largo plazo, la
conclusión es diferente.
Ver, por ejemplo, la discusión de Collier y Gunning (1999).
Los ejemplos de grandes desperdicios de recursos en inversiones públicas abundan. Un desafío importante, que ha sido
evasivo hasta ahora, es el de definir un programa de inversiones públicas que contribuya efectivamente al desarrollo
económico y que no se pierda en elefantes blancos de escasa rentabilidad social.
13
dentro de los límites que obtiene de las rentas por coparticipación y de las otras que le sean
derivadas.13
Gráfico 2. Gasto Total del Sector Público Consolidado en % del PIB
Fuente: Elaboración del autor con datos del Banco Central de Bolivia.
La expansión de largo plazo del gasto público fue posible por las recaudaciones
fiscales crecientes, que dependían (y dependen) por lo esencial de la tributación a las
empresas que explotaban recursos naturales. El votante mediano, que no era muy afectado
por ese tipo de tributación, no tenía mayor interés en ponerle topes al gasto público; más al
contrario, dado que en gran parte tomaba la forma de transferencias, se beneficiaba con él. Si
bien es cierto que luego de los años sesenta, se desarrollaron sistemas de tributación de base
más amplia, y se dio un mayor énfasis en los impuestos a la renta de empresas y personas,
quedó con todo la percepción de que el esfuerzo fiscal debía concentrarse en la extracción de
rentas de los recursos naturales. Además, dada la abundancia de estos recursos y de recursos
de la cooperación internacional, el mismo esfuerzo fiscal podía reducirse.
El gasto público como proporción del PIB se redujo moderadamente durante 1996 –
1998, en parte como consecuencia de las privatizaciones/capitalizaciones, pero desde
entonces ha vuelto a subir hasta situarse en un 37.9% el año 2000 para luego descender a un
35.6% el 2006 (gráfico 2). Si bien los porcentajes (35.3% como promedio de los últimos
cinco años) son más bajos que el de países industrializados, pueden ser altos con relación a
las condiciones de financiamiento en Bolivia. En efecto, la capacidad de recaudar impuestos
no hidrocarburíferos, como se ha dicho, es muy baja, a lo que se suma la gran vulnerabilidad
de la renta hidrocarburífera a choques exógenos.
La renta hidrocarburífera da lugar a problemas de bolsa común, con características
especiales, que han originado las pugnas distributivas tan marcadas del contexto político
boliviano, Se ha tenido en los últimos años una concentración de los enfrentamientos
políticos y regionales más fuerte que antes tanto en el presupuesto fiscal como en la
coparticipación en la renta petrolera. Como lo hacen notar Evia, Laserna y Skaperdas (2007)
“en gran medida la importancia del estado [y del presupuesto] como foco de los conflictos
sociales en Bolivia sugiere,........, una explicación profunda de las causas de los conflictos
13
Las transferencias, incluyendo a aquellas hacia las regiones, constituyen la partida de gasto más importante según Méndez
(2004).
14
sociales: el rentismo o, más generalmente, la apropiación de los recursos.”. La gran
dispersión de poderes políticos de todos los gobiernos desde 1997 hasta finales del 2005
agravó esta situación y el mejor ejemplo de la afirmación anterior está dado por las
disposiciones con respecto a la coparticipación de la ley 3058.
Como resultado de la puja distributiva se tiene un equilibrio inestable, tanto en el
gasto público, como en la distribución de las recaudaciones, por la insatisfacción de los
derecho-habientes, que además son múltiples. Los departamentos productores no parecen
estar satisfechos con las participaciones que tienen y los departamentos no-productores − que
también son los más pobres y con mayor población − desearían incrementar sus recursos, lo
que los coloca en una situación de pugnacidad. Los gobiernos de los departamentos
productores están además en colisión con las provincias donde están los yacimientos. El
panorama se complicará aún más si en la nueva Constitución Política del Estado se adoptara
el principio de patrimonialidad étnico-territorial sobre los recursos naturales. Por su parte, el
gobierno central, que tiene todavía a su cargo responsabilidades muy significativas en la
provisión de servicios gubernamentales, encuentra que lo que le llega de la renta de los
recursos naturales es muy poco.
Es de hacer notar que la distribución derivada de la renta hidrocarburífera, si bien
reduce la demanda por transferencias desde el gobierno central, no mejora las cuentas del
Sector Público Consolidado y más bien crea el riesgo de aumentar los déficit o de reducir los
superávit, si no ahora, más adelante. Los distintos derecho-habientes (o pretendientes)
focalizan su atención en la puja distributiva de los recursos existentes y causan problemas de
“bolsa común” o gasto excesivo en promedio y una asignación distorsionada del gasto en el
tiempo.14 Como esas rentas no dependen directamente de su propio esfuerzo tributario sino
del esfuerzo que hace el gobierno central, ellos tratarán de maximizar esos beneficios
provenientes de otras energías. Si cada derecho-habiente actúa de la misma manera, el gasto
descentralizado será mayor que un gasto más centralizado
El gasto es excesivo porque los derecho-habientes no internalizan el costo total de sus
requerimientos de gasto, ya que no tienen que pagar la carga de impuestos. Por otra parte,
cada derecho-habiente tratará de gastar al máximo lo que puede obtener, bajo el temor de que
si no lo hace, otros derecho-habientes se lo pudiesen quitar. Entonces no se constituyen los
ahorros necesarios en los buenos tiempos para compensar las caídas de ingreso cuando bajan
los precios internacionales.15 Por la existencia del “bolsa común” el ahorro público es más
bajo que el que sería de otra manera y, más importante, hace más difícil la función
estabilizadora del gobierno.
Cada pretendiente o derecho-habiente internaliza completamente los beneficios de los
gastos públicos que se pueden financiar con la coparticipación; en cambio, no internaliza los
costos de pagar los impuestos.
El punto que hay que reiterar es que se usa una bolsa común de ingresos para
financiar un conjunto de bienes provistos públicamente con beneficios que están
concentrados en regiones o grupos bien definidos pero que no asumen los costos de obtener
esos ingresos impositivos. Los impuestos los pagan las empresas productoras transnacionales
y YPFB pero además los costos se distribuyen de manera difusa entre todos los ciudadanos
bolivianos. En realidad son costos de oportunidad: las rentas que deberían estar beneficiando
a todos los bolivianos son sacrificadas para financiar los gastos concentrados en regiones y
14
15
“Bolsa común” o “Common-pool” en inglés.
La discusión anterior se inspira en Persson y Tabellini (2002 ), Hausman y Rigobón (2002 ) y Ferrufino (2007).
15
otros pretendientes bien definidos. Estos beneficiarios consiguen sus beneficios en base a su
poder político.
Una vez más, si los beneficiarios no internalizan los costos el resultado agregado será
el de un gasto público total más alto. El problema va más lejos. Los gastos de cada
departamento están determinados por la disponibilidad de fondos de la coparticipación más
bien que por criterios de satisfacción de necesidades regionales y de rentabilidad económica
y social. Hay una tendencia no solamente a sobregastar sino a gastar lo más pronto posible.16
Cada región beneficiada con la coparticipación tratará de gastar al máximo bajo la lógica de
que si no lo hace, otra región u otro grupo corporativo lo harán.17
Las reglas de coparticipación del IDH no tienen pues fundamento económico, parecen
ser el reflejo más fuerte del rentismo y acentúan los problemas de bolsa común. Como ya se
ha visto, el IDH es un impuesto a la producción, al igual que la regalías, pero a diferencia de
éstas no tiene el mínimo atisbo de ser un impuesto compensatorio; tampoco, ha sido pensado
así por el legislador.
Aún la misma distribución de las regalías es cuestionable. La idea de impuestos
compensatorios por el daño medioambiental o para evitar el agotamiento demasiado rápido
es, en principio, correcta. El problema está en si la regalía, en un porcentaje fijo con relación
al valor de la producción, es el instrumento adecuado.
Se puede pensar en esquemas de incentivos y disuasivos que compensen de mejor
manera por las externalidades negativas que se producen con la explotación de recursos
naturales. Por ejemplo, impuestos selectivos a la producción, ligados explícitamente al daño
ambiental, más bien que el esquema de coparticipación, como lo proponen Ahmad y Singh
(2003). Estos impuestos tendrían la ventaja de ser más estables, por ser menos dependientes
de los precios internacionales, que el actual sistema de regalías. Estos impuestos selectivos a
la producción se quedarían en los departamentos productores y no entrarían a la masa de
redistribución directa. Sala-i-Martin y Subramanian (2003) hacen notar también que los
temas de compensación por degradación ambiental deben ser tratados como cualquier otro
ítem del presupuesto, es decir, todas las fuentes y usos deben ser tratados de manera similar.
16
17
Sin embargo, es posible que por problemas administrativos, más que por diseño, los gobiernos subnacionales dejen en
depósitos en el Banco Central recursos considerables, que serán gastados tan pronto los obstáculos burocráticos hayan
sido resueltos.
Ferrufino (2007).
16
4.
La Distribución Directa de la Renta Hidrocarburífera y la Agenda de
Corrección Fiscal
Las magnitudes
La distribución directa de la renta petrolera, considerando solamente los impuestos a los
hidrocarburos, es decir excluyendo las ventas, a todos los bolivianos mayores de 18 años da
los números del cuadro 3. Es de hacer notar, una vez más, que la distribución es de suma
alzada, en una base per capita. Esto, tanto por razones de simplicidad como para evitar el
traslado de las pujas distributivas y de los problemas de bolsa común al nivel personal, si la
distribución se hiciera en base de criterios como pobreza o necesidades básicas a satisfacer.
Para las estimaciones del cuadro 3 se ha empleado los siguientes supuestos: 1) una
distribución directa de 45% de las rentas hidrocarburíferas, siguiendo a Andersen (2007); 2)
la aplicación de ese coeficiente al promedio de 2004 al 2006 de esas renta; 3) la inclusión
como beneficiarios a todos los bolivianos mayores de 18 años. Bajo esos supuestos, las
transferencias significarían un poco más de 6% del PIB per capita. En dólares corrientes
significarían 65 y en dólares corregidos por paridad de poder de compra, 177.18 Cualquiera
sea la medición de dólares que se use las transferencias serían muy significativas.
Cuadro 3. Distribución directa de la renta petrolera a todos los bolivianos mayores de 18 años.a)
Años
2002
2003
2004
2005
2006
Promedio
2004-2006
Promedio
2002-2006
En USD Corrientes
Impuestos
PIB per
Como %
Hidrocarb.
Cápita
del PIB per
Cápita
27
897.7
3.0
27
897.7
3.0
32
948.2
3.4
60
992.7
6.0
103
1.124.7
9.2
76
78
89
171
270
En USD PPC
PIB per
Como %
Cápita
del PIB per
Cápita
2.454.4
3.1
2.522.8
3.1
2.637.4
3.4
2.767.2
6.2
2.903.9
9.3
Impuestos
Hidrocarb.
65
6.2
177
6.3
50
4.9
137
5.0
Fuente: Elaboración del autor.
Nota. a) Se supone una distribución directa del 45% de los impuestos sobre hidrocarburos.
Es de hacer notar que el sector público se quedaría todavía con 55% de la renta
hidrocarburífera, con lo que podría cubrir las necesidades de provisión de bienes públicos. La
reducción de sus ingresos lo obligaría tanto a una mejor selección como a una mejor
ejecución de sus inversiones.
Compensaciones a la distribución directa
Dada la importancia actual de las recaudaciones por hidrocarburos (9.1 % del PIB en
impuestos en promedio de 2004 al 2006), se ha de encontrar recursos adicionales que
18
Andersen (2007) efectúa simulaciones suponiendo una distribución directa de 45% de los impuestos sobre hidrocarburos.
Su modelo de equilibrio general computable no podía encontrar soluciones para distribuciones mayores a las de 45%.
17
remplacen a los ingresos por hidrocarburos. La corrección de los precios internos de los
combustibles puede constituir una fuente de recursos que compense al Sector Público por la
pérdida del IDH y las regalías, aunque no se puede subestimar que enfrentará una fuerte
oposición política y de la población.19
El problema no se limita a reemplazar los impuestos sobre hidrocarburos sino que va
más lejos. Los gobiernos subnacionales (prefecturas y alcaldías) así como, en menor medida,
las universidades, contando con los recursos derivados, es decir regalías y el IDH, se han
embarcado ya en varios proyectos de inversión cuya discontinuación les sería muy costosa.
Difícilmente aceptarán quedarse sin los ingresos derivados ya que no son sólo las pérdidas de
ingresos corrientes que tendrán que asumir, sino que podrían perder gran parte de lo que ya
se ha invertido. Estos últimos costos serían análogos a los que producen bonanzas que se
acaban. Se habrá de pensar en mecanismos de compensación a los perdedores.
Sin embargo, con la distribución directa a las personas, hay bases para la conjetura
que en el largo plazo, el gasto del SPNF como proporción del PIB tenderá a bajar,
alineándose con la disponibilidad de financiamiento con impuestos que no sean sobre la
producción de hidrocarburos. Por otra parte, una fracción de los ingresos distribuidos a la
población volverá a las arcas fiscales como impuestos, sea al consumo (el IVA) o
eventualmente al ingreso (personal y utilidades de las empresas) si se recreara un impuesto
de este tipo.
Los impactos en el crecimiento económico
En los escenarios que se discute más abajo aparece el consumo per capita en primer plano,
aunque siempre nos estaremos fijando en paralelo en las trayectorias de acumulación de
capital. La distribución directa de la renta renta hidrocarburífera, en la mayor parte de los
casos, no da lugar a caídas en el stock de capital sino a cambios en su composición. Las
inversiones que se efectuaban antes de la distribución por el sector público serán realizadas
por el sector privado. Es de hacer notar que una parte de esas inversiones privadas
(entendidas en sentido amplio, es decir incluyendo inversiones en capital humano)
provendrán de aquellas personas que han sido beneficiadas con la distribución directa. De
hecho, en la transición al equilibrio de largo plazo, la distribución directa dará lugar a una
fuerte expansión inicial de las inversiones y de otros gastos para la producción (herramientas
de trabajo, insumos, educación, salud, etc.) y de la demanda agregada.
En especial, es importante también tener en cuenta que las inversiones para aumentar
la productividad laboral o la productividad total de los factores podrían no se reducirían si los
ingresos adicionales que representan las transferencias de las rentas hidrocarburíferas son
invertidos por los beneficiarios en salud y educación, aumentando su capital humano. Se
debe también hacer notar que habrá ganancias de eficiencia en el gasto público social cuando
sea la demanda la que determina sus niveles y composición, más bien que la oferta. De esta
manera, el gasto público social calzaría con las necesidades y aspiraciones de la gente, con
ganancias de eficiencia.
La distribución directa a las personas de las renta hidrocarburífera puede dar lugar a
cuatro distintos escenarios fiscales y de crecimiento.
19
Una alternativa al uso mencionado del IEDH es obviamente el de incorporarlo a la masa distribuible entre todos los
ciudadanos, junto con los otros impuestos que gravan a los hidrocarburos. El problema de cómo cerrar el incremento
resultante en el déficit sería aún más grave.
18
1.
Si se supone que el nivel del gasto público (tanto corriente como de inversión) se
mantiene constante y no se quiere tener déficit, lo que el gobierno deja de percibir de
la renta hidrocarburífera tendrá que recaudarlo de otros impuestos, incurriendo
además en mayores gastos administrativos. Como lo hacen notar Sala-i-Martin y
Subramanian (2003) queda, sin embargo, con la redistribución directa la ventaja de
economía política de aumentar la calidad y la eficiencia del gasto público, además de
que tributos de base ancha serán más estables y menos vulnerables a choques
exógenos que la renta hidrocarburífera.
2.
Si el nivel del gasto público se mantiene constante pero se incurre en déficit que se
financian con deuda, las conclusiones del párrafo anterior se mantienen por lo
esencial, pero con la precaución de que si el gobierno ha de respetar su restricción
presupuestaria intertemporal tendrá que recaudar en el futuro los impuestos
suficientes para pagar la deuda y sus intereses. Si la deuda es con acreedores externos
la economía tendrá que generar, además, las divisas suficientes, para que el gobierno
pueda adquirirlas con sus impuestos y así pagar la deuda.
3.
Si como consecuencia de la distribución directa disminuye permanentemente el gasto
público corriente o la inversión por ganancias de eficiencia, de manera tal que a
menor costo se obtenga los mismos bienes públicos de inversión y que la producción
futura no quede afectada, se obtienen los resultados más interesantes. La disminución
permanente causará que lo que se distribuye se quede en manos de los ciudadanos
mayores de 18 años y no habrá necesidad que la distribución sea recuperada por el
gobierno por la vía de otros impuestos. Habrá entonces ganancias de bienestar
porque aumentará el valor presente del consumo per capita. Los ciudadanos se
beneficiarían plenamente de la distribución directa, lo que les daría una dotación de
recursos superior a la de otro país que no tiene estos recursos. Se ha de subrayar que
el stock de capital (físico y humano) por trabajador no se reducirá en el largo plazo,
aunque podría hacerlo en la transición.
4.
El aumento del consumo per cápita puede depender de cuán estables serán los
ingresos de las rentas hidrocarburíferas que se distribuirían directamente. Si estos
recursos son muy fluctuantes, lo que hace que las transferencias a los beneficiarios de
la distribución directa sean también fluctuantes y percibidas como transitorias, la
dinámica que se genera es más compleja. Al principio los beneficiarios aumentarán su
consumo, aunque en un monto inferior al de la transferencia, ahorrando la diferencia
y aumentando sus tenencias de capital. En cuanto anticipen el fin de las
transferencias, reducirán gradualmente tanto su consumo como sus inversiones. En el
largo plazo volverán al consumo que tenían antes de la distribución y el stock de
capital regresará a su nivel inicial.
En los escenarios 1 y 2 no se producirán cambios significativos por el mero hecho de
cambiar las modalidades de financiamiento del gobierno, ni en el consumo per cápita de
largo plazo ni en el capital por trabajador. Si hay mejoras en la tasa de crecimiento de largo
plazo de la economía y en el bienestar, ellas provendrían de ganancias de eficiencia de la
economía en su conjunto, al eliminar los incentivos al rentismo. La presunción es que habrá
ganancias de eficiencia, pero esto tiene que comprobarse con datos. En los escenarios 3 y 4,
la reducción inicial de las inversiones, que produciría la caída de la inversión pública que ya
no tendría el financiamiento de la renta hidrocarburífera, crearía en principio los incentivos
19
necesarios para que el sector privado lo haga, de manera tal que en el largo plazo se regresará
al stock de capital por trabajador que se tenía antes de la política de distribución directa.
Con todo, es posible que haya fallas de mercado o fallas de coordinación y que se
necesite, por lo tanto, que el sector público intervenga con inversiones en infraestructura para
incrementar la productividad de las propias empresas privadas, a lo que llamaremos la
función de apoyo a la producción del gobierno, distinguiéndola de su función distributiva.
No se puede descartar que no efectuar inversiones públicas necesarias reduzca la tasa de
crecimiento del PIB. Un programa de inversiones públicas demasiado pequeño podría reducir
la tasa de crecimiento de la economía y alejar la tasa de su potencial. Habría un argumento
basado en el logro de tasa más alta de crecimiento del PIB si las rentas hidrocarburíferas se
quedaran enteramente en el gobierno, que si se distribuyeran directamente a la población.20
En sentido contrario, se puede hacer notar que el programa de inversiones públicas
podría financiarse también con impuestos que no provengan de hidrocarburos y con
desembolsos de deuda externa. El financiamiento con deuda externa puede ser una alternativa
deseable si la deuda es concesional, porque el país se estaría beneficiando de la transferencia
externa o subsidio que le otorgan las instituciones multilaterales y las organizaciones de los
países acreedores.
Se puede añadir también que un crecimiento más alto de la economía puede provenir
de una mejor distribución del ingreso. De acuerdo con las simulaciones del modelo EGC de
Andersen (2007) la distribución del ingreso mejoraría sustancialmente con el esquema de
distribución directa de la renta hidrocarburífera con relación a una situación en la que no se
efectuara esa distribución.21
La distribución directa de la renta hidrocarburífera mejoraría, sin ambigüedad alguna,
la distribución actual del ingreso. Es de hacer notar, siguiendo a Stiglitz (2007, cap.5) que la
dinámica política de los países ricos en recursos naturales tiende a agravar la desigualdad; los
que controlan la riqueza o los ingresos que generan los recursos naturales los usan para
agrandar su poder político y económico. En el caso del país, se trataría más de regiones (y
quienes las controlan) que empresas o individuos.
Con la distribución directa, se corregiría, a bajo costo, la situación que se tiene
actualmente de una distribución muy desigual del ingreso.22 Al mejorar la distribución del
ingreso se reduciría el conflicto entre los distintos agentes de la economía, lo que a su vez
repercutiría en la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía. Como lo hacen notar
Alesina y Rodrik (1992) “la razón está en cuando hay grandes segmentos de la población que
están económicamente excluidos, ellos tienen más incentivos para “gravar” más a los
recursos que contribuyen a aumentar el crecimiento tales como el capital físico como el
20
21
22
Este es una de los resultados importantes de las simulaciones de Andersen (2007) con un modelo de equilibrio general
computable (modelo EGC).
Andersen (2007) hace notar también que si hubiera suficiente movilidad laboral desde los sectores informales hacia los
sectores formales, se tendía también mejoras en la distribución del ingreso y reducción de la pobreza, aún si la renta
hidrocarburífera no se distribuye. La movilidad se convierte en un sucedáneo de la redistribución, pero puede ser más
difícil de ejecutar.
Las políticas convencionales de redistribución del ingreso suelen tomar mucho tiempo para lograr efectos significativos.
Este no sería el caso con la distribución directa de la renta hidrocarburífera debido a que rápidamente y a bajo costo
económico porque las rentas no provienen, en su mayor parta, del esfuerzo o ahorro internos sino de la suerte de contar
con yacimientos considerables y altos precios. Siguiendo de nuevo a a Stiglitz (2007, cap.5) el gobierno puede distribuir
esta renta sin tener que preocuparse demasiado en que se desincentive el trabajo o el ahorro de los que la ganan.
20
capital humano.”23 Alesina y Rodrik desarrollan un modelo formal para sustentar su
afirmación.
La experiencia parece mostrar que economías menos desiguales, en países
democráticos, tienden a crecer más rápidamente, en parte porque el conflicto político se
atenúa, lo que reduce aquellas intervenciones del gobierno que desincentivan a los recursos
productivos. Las afirmaciones anteriores adquieren aún más relevancia si se toma en cuenta
que los diagnósticos de crecimiento de Bolivia identifican a la inestabilidad política y social
como la restricción que más afecta. Debido a esa inestabilidad se produce una incertidumbre
en los inversionistas con relación a si pueden obtener y apropiarse los retornos de sus
inversiones.24 Los conflictos políticos en Bolivia han sido generalmente conflictos por la
apropiación de las rentas de los recursos naturales (y, en menor medida, de ese otro factor
exógeno que es la cooperación financiera internacional).
En el análisis de Evia, Laserna y Skaperdas (2007) se insiste de manera similar en
que: (1) Los conflictos tiene costos económicos directos, que desvían recursos de la producción, el
consumo y la inversión. (2) Los conflictos cambian los incentivos y distorsionan los incentivos a la
producción y la innovación. Los conflictos y el crecimiento que se genera a través de la inversión
están negativamente correlacionados. En caso que el crecimiento se genere enteramente por factores
exógenos (por ejemplo, por mejora en los términos de intercambio o por más transferencias desde el
exterior) está entonces correlacionado positivamente con los conflictos. Los factores externos
favorables promueven el crecimiento e intensifican el rentismo. (3) Los conflictos y los niveles
resultantes de actividad económica afectan al esfuerzo de mejorar “instituciones”, “gobernancia” y
“ derechos de propiedad”, lo que a su vez le da persistencia a los conflictos.25
Evia, Laserna y Skaperdas (2007) sacan las siguientes enseñanzas de su modelo
simple de conflicto y apropiación.





Los conflictos reducen los recursos disponibles para el consumo y la producción.
Los conflictos y la fracción del ingreso nacional que es fuente de conflictos están
correlacionados positivamente.
Los conflictos y la inversión están negativamente correlocionados.
Los conflictos y el crecimiento generado endógenamente (es decir por factores intrnos)
están negativamente relacionados.
Los conflictos y el crecimiento generado por factores exógenos o no están relacionados o
lo están positivamente (en este caso, cuando el crecimiento es anticipado).26
Con la distribución directa no sólo que aumentaría la tasa de crecimiento de largo
plazo de la economía sino que también probablemente el capital per capita y el PIB per capita
de largo plazo serán más altos que con el esquema actual de uso de esos recursos. La razón
de esta afirmación es de naturaleza cualitativa que insiste en dos aspectos. Primero, la
eliminación de las distorsiones de las actividades directamente no productivas que crea el
rentismo (tales como el tiempo y el esfuerzo dedicado a manifestaciones y protestas, que
podían ser más bien utilizados en actividades productivas) tiene que traducirse en ganancias
de eficiencia, que aumentan la productividad laboral o la productividad total de los factores.27
23
24
25
26
27
Una aplicación, entre muchas, de la observación anterior se la puede encontrar en nuestro país en los techos bajos que se
fijan para las remuneraciones de los técnicos del sector público, los que constituyen una especie de gravamen sobre su
capital humano. Estos techos tienen también implicaciones sobre las remuneraciones del sector privado nacional.
Veáse al respecto, World Bank (2005).
Traducción libre del autor.
Traducción libre del autor.
La insistencia en que el rentismo da lugar a actividades directamente no productivas viene, una vez más, de Evia, Laserna
y Skaperdas (2007).
21
Segundo, la sociedad más igualitaria que resultaría de la distribución directa, al disminuir la
puja distributiva y la consecuente politización de las decisiones económicas, aumentaría la
eficiencia de la economía. Además, siguiendo a Palley (2004) los beneficios de una
distribución directa no solamente que amortiguarían los conflictos políticos y sociales, así
como las tensiones regionales, sino que: “(a) empoderarían a los ciudadanos para que tomen
en sus manos el proceso de desarrollo económico; (b) darían a los ciudadanos un incentivo
para comprometerse en políticas democráticas.”
Con relación a la tasa de crecimiento económico más baja que se obtendría con la
distribución directa de la renta hidrocarburífera que predice el modelo EGC, se ha de notar
que modelos de ese tipo capturan mal los efectos económicos de la reducción de la
conflictividad política y de mejora de la calidad de las políticas públicas. Este último canal es
más difícil de calibrarlo e incorporarlo en modelos de tipo EGC, pero no por eso deja de ser
importante.28 Si bien con la redistribución se proveería inicialmente menos bienes públicos,
lo que afectaría transitoriamente a la tasa de crecimiento del PIB, se lograría en contrapartida
ganancias de eficiencia para el conjunto de la economía y para la misma inversión pública,
que sería de un tamaño más reducido con relación al PIB, pero que tendría una rentabilidad
social mayor, que redundaría en una tasa de crecimiento de largo plazo más alta.
Los impactos en la estabilidad macroeconómica
Un argumento a favor de que el gobierno retenga la renta hidrocarburífera estaría en su
función estabilizadora, que adquiere particular relevancia ante el peligro de enfermedad
holandesa que produciría reasignaciones sectoriales de la producción y, al hacerlo, crearía,
vulnerabilidades para la economía. De acuerdo con las simulaciones del modelo EGC de
Andersen (2007), de quedarse la renta hidrocarburífera en el gobierno, el sector de
hidrocarburos continuaría expandiéndose mientras que el producto del sector minero caería
fuertemente debido a la sobrevaluación cambiaria. Ocurriría lo mismo con la producción de
la agricultura moderna hasta que las inversiones públicas produzcan incrementos de
productividad. Los sectores de servicios, como es de esperar, se beneficiarían de la bonanza
del gas natural.
Dadas las consideraciones anteriores una política pública natural puede ser la de
evitar que la enfermedad holandesa se desarrolle ¿Será entonces la creación de un Fondo de
Estabilización la mejor manera de evitar la enfermedad holandesa? Al margen de que la
viabilidad técnica de este tipo de fondos tiene requerimientos importantes, se ha de hacer
notar que su desempeño depende de las características de gobernancia del país. Se regresa
entonces al problema más general de la calidad de las políticas públicas.29
Más allá de la conveniencia de un Fondo de Estabilización está el tema de si la renta
hidrocarburífera no debería quedarse en el gobierno para que la política fiscal cumpla su
función estabilizadora. Para poder ejecutar esta función estabilizadora, que tiene por objetivo
atenuar las fluctuaciones de la demanda agregada, causados por choques exógenos, que
pudiesen afectar al empleo o a la inflación, los recursos de la coparticipación deberían
regresar al gobierno central, lo que parece poco factible. Tampoco está dicho cómo los
28
29
Los modelos EGC, por otra parte, están diseñados para rastrear los efectos de cambios incrementales y son poco aptos
para tratar cambios discretos. La distribución directa sería un cambio discreto mayor en casi todas las variables.
Una discusión, entre otras, de las dificultades técnicas aparece en Morales, Espejo y Chávez (1992) y en Morales y Espejo
(1995). Por su parte, Palley (2004) y Laserna (2007a) inciden en los aspectos de gobernancia de este tipo de fondos.
22
recursos, actualmente en poder de los gobiernos subnacionales, se integrarían al Fondo de
Estabilización.
Estudios efectuados en otras partes muestran que a menudo el sector privado,
especialmente los hogares, perciben mejor que los gobiernos la naturaleza transitoria de los
altos ingresos por exportaciones. Percibiéndolos como transitorios los ahorran en gran
medida y sólo los consumen en la medida en que han afectado a su ingreso permanente.30 Se
volverá sobre este tema más adelante al discutir los posibles impactos inflacionarios de la
distribución.
¿Será la distribución directa inflacionaria? Para comenzar, la pregunta debe ser
reformulada y correctamente debe ser ¿será la distribución directa más inflacionaria que dejar
los recursos para que sean gastados por el sector público? La renta hidrocarburífera en sí
misma crea presiones inflacionarias, independientemente de quien la perciba. El que esas
presiones se materialicen dependerá de factores del contexto general de la economía tales
como el grado de apertura a las importaciones, el grado de apertura de la cuenta capital de la
Balanza de Pagos y el sistema cambiario. Que el sector público se quede con la renta
hidrocarburífera no garantiza que la inflación será baja. Será baja solamente si se la esteriliza
en un Fondo de Estabilización o constituyendo altos superávit fiscales. De todas maneras,
estas soluciones o son transitorias como en el caso de los superávit o tienen las deficiencias
técnicas y las vulnerabilidades políticas a las que ya se ha hecho mención en el caso de los
Fondos de Estabilización.
Salvo en el muy corto plazo, los recursos adicionales que le llegan al sector público
por la renta hidrocarburífera, que como ya ha sido dicho antes se deben a factores exógenos,
serán gastados típicamente (aunque no exclusivamente) en bienes no transables en el
comercio exterior. Se tendrá entonces desplazamientos de la demanda agregada que
presionarán al alza de precios. La constitución de superávit fiscales, por sí sola, solamente
impide que el desplazamiento sea aún mayor. Los aumentos del gasto público, que impulsan
a la demanda agregada, no se ven contrarrestados por una reducción del gasto del sector
privado por la naturaleza exógena de la renta hidrocarburífera. Solamente si el ingreso
nacional adicional de la renta hidrocarburífera se gastara en importaciones habría una
mitigación de los efectos inflacionarios.
Si la distribución directa a las personas crea inflación dependerá del comportamiento
con relación al gasto de sus beneficiarios. Si se gastara inmediatamente, efectivamente se
produciría un desplazamiento de la demanda agregada e inflación, tal vez aún mayor a la que
se produce por la vía del gasto público que se ha discutido en el párrafo anterior. Que esto
suceda es tanto más verosímil cuanto mayor la restricción de liquidez que tenían los
beneficiarios antes de la distribución.
Es razonable empero pensar que no toda la transferencia será gastada inmediatamente.
Dado el carácter fluctuante que podrían tener los ingresos de los beneficiarios por
distribución directa, su ingreso permanente y su consumo aumentarán gradualmente. Por
otra parte, 0una motivación importante para ahorrar es para fines de precaución. Si una
fracción de la transferencia es ahorrada los efectos inflacionarios serán más difusos. El ahorro
será invertido al principio en activos financieros, especialmente en base monetaria (dinero en
efectivo o en depósitos bancarios muy líquidos). Con el tiempo, ese ahorro se cambiará de
base monetaria a depósitos bancarios a más largo plazo y a títulos valor, así como se lo
30
Véase, por ejemplo, Collier y Gunning (1999).
23
empleará para la adquisición de activos reales o para incrementos del capital humano (salud
y educación). La gradualidad y la distribución en el tiempo de este tipo de gastos mitigarán
las presiones inflacionarias. El efecto neto de la distribución directa sobre la inflación
dependerá, en gran medida, del peso que tenía la restricción de liquidez. Si tenía poco peso
habrá de esperarse efectos significativamente menores a los que se producirían cuando la
renta hidrocarburífera se queda en manos del gobierno.
Por otra parte, si el consumo privado se orientara, en una proporción importante, a
bienes importados o si el ahorro privado se invirtiera en activos externos, habrá aún un mayor
control de la inflación. Es razonable pensar que la propensión marginal a importar del sector
privado es mayor que la del sector público.
El sistema cambiario puede tener, en el contexto de bonanza de recursos naturales, un
papel importante de prevención de la inflación. Si el sistema es de tipo de cambio fijo la renta
hidrocarburífera distribuida directamente a las personas debe aumentar pari passu tanto la
oferta como la demanda de dinero. Sin embargo, podrían producirse desfases transitorios
entre oferta y demanda, que se traducirían en presiones inflacionarias.31 Es el tipo de cambio
real muy subvaluado cuando se inicia la bonanza el que origina a la vez altos superávit de la
cuenta corriente de la Balanza de Pagos, rápida acumulación de reservas internacionales y
rápido crecimiento de la emisión monetaria, así como las presiones inflacionarias. 32 No sería
la distribución per se. Es solamente con el tiempo que el tipode cambio real se sobrevalúa por
el incremento en el precio de los no transables.33
Una manifestación importante del ahorro privado en activos financieros es la
expansión de los depósitos bancarios, que es mucho mayor que la demanda por créditos, lo
que hace bajar las tasas de interés al punto de que en términos reales se vuelven negativas.34
Es en esta fase, cuando las tasas pasivas reales se vuelven negativas que puede surgir con
fuerza la inflación porque el público puede preferir consumir a ver su ahorro erosionado en
términos reales. Tomaré, sin embargo, un tiempo antes de que se de cuenta de la pérdida del
poder adquisitivo de su ahorro. Es interesante ver que este fenómeno está sucediendo ahora, a
pesar de que las rentas hidrocarburíferas por lo menos en un principio se quedan en custodia
en el sector público.35
Si el sistema cambiario fuera de tipo de cambio flexible el control de la oferta
monetaria, estará en poder del Banco Central. Con la oferta de base monetaria bajo control,
la demanda incremental por base monetaria que crearía la distribución daría lugar a una
apreciación instantánea del tipo de cambio, lo que se añadiría a la contención de las
presiones inflacionarias. La política monetaria y de control de la oferta monetaria adquiere su
máxima potencia cuando el sistema cambiario es de tipo de cambio flexible.
31
32
33
34
35
Se puede controlar estos desfases temporales con operaciones de mercado abierto del Banco Central y con revaluaciones
del tipo de cambio. El que el tipo de cambio sea fijo, no impide que sea reajustable periódicamente. Tal es el caso del
actual sistema cambiario boliviano.
El tipo de cambio real que nos da la relación en dólares de los precios nacionales con relación a los precios
internacionales puede subvaluarse, al margen de la política cambiaria nacional, si los precios internacionales en dólares
suben fuertemente, como ha estado ocurriendo en los últimos tres años.
La consecuente sobrevaluación del tipo de cambio real es la enfermedad holandesa.
Si el público pudiera invertir en el exterior esto no debería suceder, La opción de invertir en el exterior no está disponible
para la mayor parte de las personas por problemas de información y de altos costos de transacción.
Esto puede deberse a que no es sólo el sector hidrocarburífero el que está experimentando la bonanza de altos precios
internacionales para productos primarios..
24
La consolidación política y fiscal
La distribución directa a las personas de la renta hidrocarburífera pudiera contribuir según la
conjetura de Palley (2004) a la consolidación política de los gobiernos. Esta consolidación
facilitaría un pacto fiscal entre los distintos grupos sociales y de interés., que es una
condición necesaria para el saneamiento fiscal duradero. En el pacto fiscal se ratificaría la
reducción de la importancia de la coparticipación que acentúa las pugnas distributivas y se
haría más bien hincapié en los beneficios de una mayor provisión de bienes públicos con
financiamiento dependiente de la recaudación no hidrocarburífera. Si esto sucede se tendría
la ventaja de que el público exigirá que sus impuestos reciban un buen uso antes de consentir
cualquier gasto.
Tan importante como lo anterior, en el pacto fiscal se deberá fijar reglas fiscales
sostenibles en el tiempo, que tengan que ver con el sendero de expansión del gasto público
(excluyendo intereses), con la ampliación de las recaudaciones no hidrocarburíferas para el
gobierno central, con el mayor financiamiento de los gobiernos locales con tributos locales, y
con la sostenibilidad de la deuda pública. Se podría tener una combinación de las siguientes
reglas:
a.
Un superávit primario permanente o estructural (es decir excluyendo del gasto los
intereses de la deuda pública) después de la distribución directa de la renta
hidrocarburífera para el SPNF del orden del 1.0 % del PIB, en una variante de la
recomendación de Artana, Bour y Navajas (2003). Este superávit primario se lo
obtendría, con una combinación equivalente a 1.3% del PIB, de recaudaciones de
impuestos no.hidrocarburíferos adicionales a los existentes y de reducción de gasto
público. Con el 1.3% adicional, producto de impuestos no hidrocarburíferos y de
recortes de gasto, el déficit no hidrocarburífero bajaría a 5.2% del PIB desde el 6.5%
que tuvo el 2006.
b.
Revisar los precios internos de los carburantes, para alinearlos más con los precios
internacionales y poder recaudar más con el IEHD.
c.
Volver a proponer al país un impuesto genuino a la renta de personas, sobre bases
más progresistas y equitativas que las del impuesto propuesto en febrero de 2003 y
que fuera rechazado por la población. Las modificaciones a la ley tributaria ya
existentes, lo permitirían.
d.
Impuestos al patrimonio neto (IPN), o, en su defecto, impuestos complementarios a
los inmuebles que pueden ser vistos como impuestos a la renta presunta de las
personas, van en dirección del inciso c.
e.
Un esfuerzo de preparar presupuestos plurianuales, que incorporen más
explícitamente los superávit estructurales y los cambios que se producirían en el
patrimonio neto del gobierno debe continuar
25
5.
Conclusiones
Se han examinado detalladamente los principales temas de discusión en la decisión de dejar
la renta hidrocarburífera enteramente en manos del gobierno central y los gobiernos
subnacionales o distribuirla directamente a todos los bolivianos mayores de dieciocho años.
Se ha llegado al resultado, basado en análisis económicos, que con la distribución directa se
superarían los problemas que crea el rentismo y se ha concluido que la distribución directa
reduce la conflictividad política y social, lo que produce una mejora cualitativa de las
políticas públicas. La reducción de los conflictos y mejores políticas públicas contribuirían a
aumentar la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía. Los resultados son robustos
aún si en los análisis se hace hincapié en los gastos de gobierno en bienes y servicios de
apoyo a la producción, esencialmente inversión pública, más bien que en su función
distributiva. Se ha concluido también que la distribución no sería desestabilizadora de la
macroeconomía en muchos escenarios plausibles, lo que reduce la necesidad de que el
gobierno custodie la renta hidrocarburífera para cumplir con su función estabilizadora de las
fluctuaciones de la economía.
Con la distribución directa no sólo que aumentaría la tasa de crecimiento de largo
plazo de la economía sino que también probablemente el capital per capita y el PIB per capita
de largo plazo serán más altos. Este resultado sale de una discusión de naturaleza cualitativa,
en la que se subraya dos aspectos. Primero, la eliminación de las distorsiones de las
actividades directamente no productivas que crea el rentismo tiene que traducirse en
ganancias de eficiencia, que aumentan la productividad laboral o la productividad total de los
factores. Segundo, la sociedad más igualitaria que resultaría de la distribución directa,
aumentaría la eficiencia de la economía al atenuar los conflictos que conspiran contra el
crecimiento. Se ha de incluir empero la prevención de que los argumentos a favor de una
distribución directa se basan en canales indirectos y relativamente poco convencionales en la
literatura económica y poco susceptibles a tratamientos estadísticos, econométricos. o aún de
simulación del tipo de modelos de equilibrio general computables.
Tomando en cuenta el promedio de los últimos tres años de la renta hidrocarburífera,
la distribución directa significaría una transferencia de 65 dólares por persona mayor de 18
años o en dólares corregidos por paridad e poder de compra, de 177 dólares, que son
cantidades significativos. De esta manera aumentaría el bienestar del consumidor
representativo, permitiéndole un aumento de su consumo de manera sostenible en el tiempo.
Este aumento no sería más inflacionario que cuando la renta se queda en el sector público en
la mayoría de los escenarios.
La transferencia directa de la renta hidrocarburífera crearía, sin duda, problemas de
magnitud de financiamiento del sector público en su dimensión actual. El año 2006, los
impuestos sobre hidrocarburos representaron 13% del PIB, pero también se tuvo un superávit
de 4.6% del PIB. Con cifras del 2006, si el gobierno retiene 55% de la renta hidrocarburífera,
para obtener un superávit primario de 1%, que sería nuestra medición de equilibrio fiscal,
será necesario recaudar impuestos diferentes a los de los hidrocarburos y reducir gastos por
1.3% del PIB. El porcentaje de retención podría bajar gradualmente desde 55% y la
distribución completa sería un objetivo de largo plazo. La gradualidad tiene empero la
vulnerabilidad de que puede hacer surgir oposiciones políticas en el camino, que dejarían la
medida a medias.
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La debilidad de las cuentas fiscales tiene raíces estructurales, que no tendría porqué
empeorar con la distribución directa a las personas. La precariedad fiscal refleja problemas de
gobernabilidad y tiene determinantes políticos muy claros, que los recursos hidrocarburíferos
han estado solucionando solamente en apariencia y transitoriamente. De hecho, la renta
hidrocarburífera más bien agrava los problemas de gobernabilidad. Aún en el escenario
menos optimista, un tamaño del sector público más pequeño por efecto de la distribución
directa de la renta hidrocarburífera no produciría un decremento del consumo per cápita de
largo plazo y, por lo tanto, del bienestar con relación a la situación pre-distribución. Se ha de
subrayar que en ningún escenario el consumo per cápita de largo plazo caería con relación a
la situación de antes de la distribución directa. El capital per cápita de largo plazo, por su
parte no sufrirá ninguna modificación; solamente se habrán tenido efectos transitorios entre
las situaciones pre y post distribución. Se ha de añadir que la misma reducción inicial de la
inversión pública no tendría efectos en el crecimiento de largo plazo, salvo que la inversión
pública estuviera superando con eficiencia las fallas de mercado, lo que no parece ser el caso.
El diseño de los mecanismos operativos de distribución directa no es demasiado
complicado y se beneficiaría de la experiencia acumulada con el Bonosol. Estos mecanismos
operativos deben estar dotados de una gran transparencia; el interés que tendrían los
ciudadanos beneficiados con la distribución crearía los incentivos necesarios para llevar a
cabo un control social efectivo y natural
Todo el análisis se ha centrado en la distribución de la renta hidrocarburífera. Se
habrá de reflexionar más tarde, en líneas similares a las de este documento, sobre el uso de
las rentas mineras, cuando la tributación para el sector minero haya quedado bien definida.
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