EL fORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL COMO

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El fortalecimiento institucional
como proyecto y posibilidad de una
gestión pública responsable
Marisa Álvarez y Marcela Pologna
El PMGM ha sido diseñado como una herramienta para asistir a los
municipios a mejorar su capacidad de gestión, de forma tal que estos
puedan cumplir de forma más efectiva con sus responsabilidades respecto de la prestación de servicios a los ciudadanos y de la promoción del
desarrollo socio-económico local. En este sentido, el Programa se ha propuesto desplegar nuevas modalidades y metodologías de actuación en
materia de fortalecimiento de las municipalidades, que tomen en cuenta
las especificidades del marco institucional argentino. Este imperativo del
Programa nos ha llevado a cuestionarnos lo que entendemos por capacidades de gestión de los municipios, dando lugar a un conjunto de aspectos, preguntas, inquietudes, y, fundamentalmente, posibilidades. Ciertas
interpretaciones o saberes comunes remiten a que las capacidades municipales parecen resolverse en una buena gestión financiera, sobre la
base de un previo saneamiento fiscal. Si bien este es un aspecto estructural –una buena administración financiera es requerimiento básico para
poder pensar en brindar cualquier servicio– y a él se ha abocado prioritariamente, con suerte diversa, el fortalecimiento institucional municipal
en décadas pasadas, es indudable que la noción actual de una buena
gestión municipal trasciende largamente esta dimensión.
Hoy en día, los gobiernos municipales y comunales son cada vez más
protagonistas del desarrollo a escala local y, en cierta medida, responsables primarios de atender las necesidades de la comunidad. Forzados
a asegurar una mejora en lo que podríamos llamar la calidad de vida
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urbana, temas como la gestión, la administración municipal, el hacer y
las formas de hacer, y de comunicarse con los vecinos, se tornan dimensiones de singular importancia. Así, la prestación de servicios de calidad
se vuelve una necesidad tan estructural como un buen desempeño de la
administración en general y de la administración financiera en particular.
Los ciudadanos piden mejores servicios, no ya como beneficiarios de las
funciones del tipo de las del Estado de bienestar que debieron absorber
los municipios, sino como usuarios que acceden a servicios de calidad,
que podrían ser provistos en otros ámbitos o son comparados con servicios similares entregados por el sector privado, los que sientan un estándar que el Estado debe equiparar o mejorar en sus propias prestaciones.
El modelo de gestión, que parece una dimensión simplemente instrumental, en realidad acompaña un modelo político de articulación del
municipio con los vecinos, y si bien la Administración aparece como un
aspecto de mediación exclusivamente técnica, es la que define finalmente la concreción del modelo político. Son estas las herramientas que habilitan o entorpecen una gestión más participativa o democrática, las que
permiten definir criterios de priorización y orientar la acción de gobierno.
Hoy en día, no podemos aducir incapacidades técnicas para implementar una gran variedad de políticas, porque existe un gran desarrollo tecnológico disponible, que puede estar al servicio del modelo de gestión
institucional para el cumplimiento de los objetivos estratégico-políticos
del municipio.
Hay muchos ejemplos donde una solución técnica posibilita un cambio en formas de articulación o de gestión, que tiene fuertes implicancias
políticas: la habilitación vía internet de procesos de gestión procura la interactividad con el ciudadano, mayor contacto, y propicia la participación
ciudadana, o proyectos de asociatividad, en los que la implementación
de algunos elementos de infraestructura permiten cambiar la situación
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de vida y trabajo de sectores de la población.
Asimismo, entre las nuevas cuestiones que los gobiernos locales han
incorporado, están las relativas a la puesta en valor de sus sociedades y
territorios con el propósito de crear condiciones para asegurar una mejor
calidad de vida de la población y retener y atraer inversiones; es decir,
una función de promoción para el desarrollo; garantizar el acceso a los
bienes sociales y promover la igualdad y equidad en su entrega, y encarar
el cuidado y mejora de la calidad ambiental como un aspecto fundamental de creciente valorización. La demanda ciudadana también plantea
niveles de transparencia de la gestión pública y del uso de los recursos,
canales efectivos para la participación activa, sensibilidad social y criterios de equidad e inclusión en las intervenciones, y proactividad del estado local en materia de seguridad y emergencias sociales y ambientales.
Por supuesto, estas innovaciones de gestión tienen su sentido político, y si bien muchas herramientas son ubicuas y generalizables a modelos muy diferentes, no cualquier herramienta es apropiada para cualquier
gestión. Se puede decir que existe un sentido político en el desarrollo
institucional y que no se trata, por lo tanto, de cuestiones exclusivamente
técnicas.
Así, por ejemplo, el proyecto presentado por el Municipio de Avellaneda para ser financiado
por el Programa es una apuesta a la mejora de la calidad de vida de la comunidad, aun
cuando visiblemente se trata de un proyecto intensivo en desarrollo informático: la puesta
en marcha de una “ciudad digital” aspira a acortar la brecha tecnológica de la población y
posibilita, de este modo, que los vecinos tengan acceso a bienes intangibles que hasta el
momento se encuentran vedados, pero a la vez, mejora la base competitiva de la ciudad.
Si bien el proyecto (en uno de sus componentes) se resume en la implementación de cierto
nivel (relativamente sencillo) de tecnologías informáticas para el acceso ampliado de la
población, los efectos en términos de equidad y desarrollo social son muy amplios.
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El asumir como propias estas cuestiones, sea que los municipios lo
hagan como iniciativa autónoma o presionados por factores del contexto,
modificó estructuralmente la agenda municipal. Esta ampliación de funciones y campos de intervención exige mejorar las capacidades institucionales y producir innovaciones de gestión tanto en las propias administraciones municipales, al interior de la organización municipal –en la forma
de entender su función social, su manera de operar y de organizarse–,
como en la articulación del municipio con la sociedad civil. Justamente,
la redefinición de la interacción entre Estado y sociedad a escala local
–o si se prefiere, la articulación los subsistemas político-administrativo,
empresarial y socio-territorial– es una de las principales innovaciones de
fortalecimiento institucional de los municipios, y una condición de posibilidad para mejorar la competitividad de las ciudades y su inserción
económica.
Sabemos que hoy las ciudades son ámbitos articuladores del sistema económico internacional, lo que en muchos casos exige a los gobiernos locales asumir un rol de promotor de organizador, de actor relevante
en esta articulación interjurisdiccional e intersectorial. Esta exigencia de
mejor posicionamiento de las ciudades no está limitada a la reducción
de costos, sino que incluye un conjunto de cuestiones en las cuales los
municipios tienen carta abierta para intervenir: aspectos vinculados con
las capacidades locales, de conectividad, innovación y flexibilidad institucional. Esta mirada es facilitada por la posibilidad privilegiada del municipio, cuya cercanía a los actores locales permite mejorar la integración,
la participación ciudadana o la identificación de problemáticas y de oportunidades. Al mismo tiempo, las distinciones entre áreas de política se
han tornado más difusas, como así también la frontera entre los sectores
público y privado. Estos cambios han producido una revalorización de los
gobiernos locales como agentes proactivos en el desarrollo integral de
sus comunidades, y requieren que organizaciones y actores individuales
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trabajen coordinadamente para identificar intereses comunes, consensuar acciones compartidas y actuar estratégicamente.
Es por esto que también se entiende que forman parte de los proyectos de fortalecimiento institucional las iniciativas que apuestan al desarrollo social y económico, al crecimiento equilibrado, y que mejoran las
posibilidades de las comunidades y su calidad de vida.
Así por ejemplo, ha sido presentado al financiamiento del Programa un proyecto de Centros
de Vinculación Municipal de la Provincia de Salta, cuyo objetivo es fortalecer los lazos
gubernamentales-privados para promover el desarrollo local; mediante la creación de un
centro de vinculación, información y capacitación (CVTI), que potencie el desarrollo y arraigo
de empresas productivas.
Esto se lograría a partir de intervenciones en múltiples líneas:
a) Formular un Plan Estratégico Director de las Áreas,
b) Mejorar las condiciones edilicias de la gestión municipal;
c) Fortalecer y dotar a los Centros del equipamiento, hardware, licencias y software
necesario, a fin de contribuir con el desarrollo de capacidades de gestión y planificación
con soporte informático y tecnológico adecuado;
d) Capacitar los recursos humanos gubernamentales (provinciales y municipales) para
fortalecer sus capacidades de gestión, planificación y procesamiento de datos;
e) Capacitar los recursos humanos del sector empresarial para promover una mayor
captación y valorización de la mano de obra local;
f) Disponer de bases de información actualizadas.
Ahora bien, el desempeño ampliado del rol municipal se da en un universo de capacidades de gestión heterogéneas, con gran diversidad de
tamaño, disponibilidad de recursos, situación jurídica, potencial productivo, alcance geográfico y demás, en donde los municipios desarrollan sus
condiciones de dar respuesta a la demanda diversificada al mismo tiempo que deben resolver la prestación básica de servicios, la atención de la
emergencia coyuntural y el cumplimiento de sus funciones tradicionales.
Esta multiplicidad simultánea pone en juego las capacidades institucio-
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nales de los municipios: sus capacidades políticas de definir objetivos
de gobierno y de darles legitimidad, de estructurar la agenda municipal,
de movilizar apoyos y de viabilizar la coherencia y la coordinación de las
intervenciones, y sus capacidades administrativas de movilizar recursos
técnicos y operativos para traducir de manera eficaz y eficiente en resultados e impactos los contenidos de sus decisiones de política.
Entonces, en un sentido más cercano a lo que entendemos como
capacidad de gestión, el desarrollo institucional se refleja en reglas unívocas y consistentes entre sí correctamente aplicadas, en sanciones previsibles a las transgresiones, y en sistemas de incentivos adecuados, que,
en su conjunto, dan soporte a las políticas y su implementación, incluyendo la de la agenda municipal. La consistencia y continuidad de políticas,
planes, programas y proyectos, y la efectividad en su implementación son
indicadores de la disponibilidad de esas capacidades institucionales por
parte de los municipios. La mayor efectividad –como posibilidad de producir cambios sostenidos en el tiempo– puede contribuir a su vez a mejorar la legitimidad de las autoridades locales. Por esta vía, la capacidad
de gestión y el desarrollo institucional se vinculan con la gobernabilidad.
En este sentido, puede entenderse el desarrollo institucional en términos del apoyo a la sostenibilidad y permanencia de políticas, estrategias, programas y proyectos mediante el despliegue de acciones destinadas a crear
y consolidar la capacidad institucional (un requerimiento crucial de la implementación de las políticas públicas, en cualquier nivel del estado de que se
trate). Sin duda se trata de un proceso gradual, integral y continuo, destinado a fortalecer las instituciones municipales de modo que contribuyan a
un gobierno más eficiente, con mejores servicios y programas más eficaces:
la creación o fortalecimiento de capacidades políticas, administrativas y de
gestión que involucra este proceso apunta a que los municipios puedan desempeñar cabalmente todo el espectro de sus funciones actuales.
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Para comprender mejor la complejidad de las organizaciones municipales y el planteo de acciones de mejora en varios niveles o direcciones,
es útil traer el concepto de desarrollo institucional desde la perspectiva
sistémica, dado que facilita el análisis institucional y la comprensión de
las interacciones y sinergias que se producen cuando pensamos en las
intervenciones de un proyecto. Algunos enfoques sistémicos analizan las
organizaciones a partir de tres planos o perspectivas que conforman un
todo inescindible y en permanente interacción que se plasma el concepto
de institución: se puede analizar su perfil estratégico (lo que comúnmente se ha dado en llamar su visión, misión y función), que se refleja en su
proyecto político y en su plan estratégico, en los objetivos y estrategias de
gobierno como base ideológica y conceptual y que se traduce en cuestiones operativas; un segundo plano es el de la organización municipal, es
decir, el conjunto de relaciones internas y su configuración (la estructura
organizativa y funcional, las jerarquías e instancias de toma de decisión,
los procesos, la forma que adopta la división del trabajo) más las relaciones con el entorno y otros actores, como base social que lleva adelante
el proyecto y sus objetivos; y finalmente, un tercer plano está dado por la
base material conformada por el conjunto de recursos de toda índole que
son el insumo y soporte de la actividad municipal.
Las intervenciones mediante acciones de desarrollo y fortalecimiento
institucional van a aprovechar justamente el carácter dinámico de estos
tres planos –esto es, las relaciones de acuerdo y colaboración y de tensión y conflicto que establecen los distintos actores que encarnan estas
dimensiones, ocasionando nuevas formas y contenidos– para lograr las
sinergias necesarias para lograr el cambio planificado. Luego, el fortalecimiento institucional pretende potenciar la coherencia y consistencia
entre los tres niveles, optimizar las relaciones de funcionalidad y sinergia
entre ellos, y generar entre tanto un saber colectivo, es decir, un aprendizaje institucional, a partir de la apropiación del proceso por sus propios
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sujetos. En este sentido, los proyectos de desarrollo institucional exigen
pensar las intervenciones coordinadas en los múltiples planos que conforman la institución municipal.
Un ejemplo es el proyecto presentado en este taller para la Modernización de la Gestión de
la Dirección Provincial de Catastro e Información Territorial e Integración con los Catastros
Municipales, de la provincia del Neuquén, que no se reduce al desarrollo de un sistema
informatizado de gestión sino que interviene en numerosas variables organizacionales, tanto
a nivel provincial como municipal, dado que el proyecto afecta a ambos niveles. Por ejemplo:
la implantación del sistema Infraestructura Territorial Catastral que integrará la información
catastral y las aplicaciones de software existentes en la Dirección Provincial, incluye nuevos
desarrollos para la actualización permanente de información sustantiva en conjunto con los
catastros municipales así como con otros organismos (la Dirección Provincial de Rentas y
el Registro de la Propiedad Inmueble, entre otros). Esto implica actividades de intercambio
y coordinación que si bien tienen una base técnica, requieren de acuerdos entre las
instituciones tanto como del desarrollo de capacidades en las distintas organizaciones
para compatibilizar las actividades de cada una. Para ello, se espera fortalecer la gestión
municipal en lo referente a la generación y actualización de datos catastrales entendida
como insumo primordial tanto para el catastro provincial (con sus consecuencias sobre el
cobro adecuado de los impuestos inmobiliarios) como para la determinación de las tasas
que cobra el municipio, cuya base de cálculo sea la valuación fiscal.
El proyecto también considera la capacidad de gestionar en forma eficaz el universo de
datos económicos generados a partir de los censos catastrales urbanos desarrollados.
Esto también trae aparejado un cambio profundo en los procesos de gestión. El aspecto
de sensibilización y capacitación del personal de la Dirección Provincial y de los municipios
incluye el desarrollo de competencias en los nuevos procedimientos desarrollados, como
así también en la utilización de la aplicación instalada y la capacitación del personal técnico
en el empleo de los software de base involucrados. A su vez, esto implica desarrollar nuevos
procesos y funcionalidades e integrarlas al software; implantar una interfaz de intercambio
de información con el Registro de la Propiedad Inmueble; habilitar un geoportal de
Infraestructura de Datos Espaciales (IDE), un portal institucional para organismos públicos
y un portal institucional para municipios; desarrollar una Oficina Virtual de Catastro que
incluye, entre otros, un procedimiento para la incorporación de mejoras provenientes
de Verificaciones de Subsistencia del Estado Parcelario y Expedientes de Mensura al
GIS, el proceso y los aplicativos para inspección de Valuaciones y Municipios, la revisión
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e implantación de software de aplicación para valuación rural intensiva y extensiva y un
Observatorio de Valores de Mercado.
Justamente, por apuntar a la coherencia del conjunto y a la mejor
adecuación de las actividades y los medios para conseguir los fines de la
institución municipal, el fortalecimiento institucional requiere de un abordaje integral, que tome en cuenta los aspectos culturales, políticos, organizativos y relacionales, así como la revisión de los recursos de toda índole; un enfoque estratégico que en nombre de la urgencia no sacrifique los
objetivos de desarrollo, y una dinámica participativa que integre a los diferentes involucrados y produzca decisiones o acciones compartidas. Así,
si la planificación estratégica puede ser estructurante del fortalecimiento
institucional, este último debe canalizar una visión comprehensiva y no
sectorizada que dé unidad y no disgregue la acción gubernamental.
Luego, el fortalecimiento municipal para mejorar la capacidad de
gestión y asegurar el cumplimiento de las nuevas funciones municipales
parte necesariamente de un análisis previo en el que los requerimientos y
desafíos que enfrenta la gestión local son cotejados con las capacidades
de la organización municipal para darles respuesta. En este sentido, un
aspecto importante en este proceso de mejora de la gestión municipal es
desarrollar un conocimiento de la propia realidad municipal, con el objeto
de disponer un diagnóstico ajustado de las capacidades institucionales
en sentido amplio, como así también del contexto con el que interactúa.
Como resultado de este análisis, con frecuencia se torna necesario redefinir distintos aspectos de la estrategia y la gestión municipal, y diseñar
un plan de mejora que asegure el cumplimiento de los objetivos centrales
a los que el municipio se encamina.
La diversificación de la demanda social a la que tiene que responder
el estado municipal ha inducido en muchos casos el replanteo del proyec-
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to global del municipio y la necesidad de definir mejor su función comunitaria e, inclusive, su identidad. Los problemas que emergen en ocasión
de este análisis institucional –el diagnóstico que identifica las necesidades específicas de fortalecimiento– van desde los más visibles, asociados a la falta de instrumentos de gestión y herramientas concretas para
organizar y planificar el trabajo, hasta los más sutiles, ligados a conflictos
entre estilos de liderazgo eventualmente coexistentes, pasando por las
ineficiencias diversas que derivan de modelos obsoletos o inadecuados
de organización interna y vinculación externa.
Ahora bien, lo que queremos subrayar aquí es que, con independencia de las acciones concretas en las que en cada caso se resuelve el
fortalecimiento institucional de acuerdo con los problemas y debilidades identificados, éste siempre requiere efectuar un proceso de análisis
institucional desde la propia organización. Estos procesos obligan a una
reflexión crítica por parte de los integrantes, que probablemente lleve a
transparentar prácticas, rutinas e inercias, es decir, a desnaturalizar las
pautas burocráticas y problematizar la dinámica de la organización y los
modos de hacer de sus actores. En este sentido, tanto el fortalecimiento
institucional como el análisis diagnóstico que le precede ponen a prueba,
al mismo tiempo que posibilitan, la existencia de espacios de pluralidad,
esfuerzo colaborativo, mejora de la eficacia y eficiencia municipal y de
democratización interna.
De un tiempo a esta parte los municipios invierten en procesos de desarrollo institucional, en muchos casos de propia iniciativa, conscientes
de que deben mejorar las condiciones para su desempeño. No obstante
lo valioso y fructífero de estos esfuerzos, aún queda mucho por hacer en
cuanto al fortalecimiento de las capacidades institucionales requeridas
en función de las nuevas demandas. En muchos casos, tampoco se cuenta con los recursos necesarios para generar un cambio tendiente a poder
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definir e implementar políticas públicas (o intervenciones sistemáticas y
planificadas) de forma más eficaz y eficiente.
De manera genérica, puede decirse que todos los municipios, independientemente de su tamaño, necesitan algún grado de fortalecimiento
institucional, en el sentido de habilitar la introducción ordenada de cambios necesarios para mejorar su gestión o al menos, aprovechar distintas
oportunidades de mejora; necesitan, en mayor o menor medida, avanzar
en el fortalecimiento de instituciones que expresen una gestión con mandatos claros e integrados en una visión estratégica, recursos humanos
calificados, capacidades financieras optimizadas, procedimientos administrativos que faciliten los procesos, e instrumentos que incidan sustantivamente en la toma de decisiones.
Las innovaciones de gestión, lejos de estar reservadas a las administraciones de las grandes ciudades, también son necesarias en los municipios pequeños, donde la demanda ciudadana es igual de diversificada
pero aún más próxima y la necesidad de crear y sostener procesos de desarrollo local puede ser un imperativo de supervivencia. Pero las direcciones, contenidos concretos y alcances de las acciones de fortalecimiento
que se emprendan deben ser precisadas en función de la especificidad
local y de su problemática. Así, el diagnóstico y la identificación de zonas
críticas resultan condicionantes del proceso en sí mismo.
En este contexto, los factores críticos en el mejoramiento de las capacidades institucionales de los municipios, que el diagnóstico debe identificar en cada caso y determinan la dirección, contenido y alcance del
fortalecimiento institucional requerido, están vinculados con:
• La capacidad de formular, implementar y evaluar proyectos y políticas municipales, que tengan como referencia una visión estratégica de
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largo plazo, con principios, metas y estrategias de trabajo consistentes
con la mejora continua y la orientación al ciudadano, incluyendo criterios
de priorización y desempeño de funciones de promoción, regulación, seguimiento, fiscalización, vigilancia, control, sanción y evaluación.
• La capacidad de planificar, poner en marcha y sostener el desarrollo del conjunto del personal municipal desde una orientación de
gestión estratégica, más allá de los recambios políticos, incluyendo la
conformación de equipos de trabajo y gerenciamiento y su capacitación
continua, como efectivos agentes públicos.
• La capacidad de generar marcos legales racionales, equitativos
y sólidos para el ordenamiento de las actuaciones, que puedan brindar
respaldo a políticas de descentralización, modelos de gestión y organización modernos, y estructuras funcionales adecuadas.
• La administración y utilización efectiva de los recursos económicos disponibles, incluyendo la identificación y aprovechamiento de fuentes de financiamiento (cooperación internacional, organismos multilaterales de crédito, inversiones del sector privado y demás) para proyectos o
intervenciones específicas.
• La articulación y complementación de acciones con el ámbito
público no estatal y el sector privado, incluyendo mecanismos de cooperación, participación, integración, transparencia y responsabilidad.
• La producción, disponibilidad y utilización de información confiable para la toma de decisiones y el uso de experiencias previas para
apoyar la definición de políticas, programas y proyectos, incluyendo el
empleo de instrumentos de gestión (sistemas informatizados, metodologías de diagnóstico, planificación y programación, evaluación y auditoría,
tableros de comando, sistemas de indicadores, entre otros) y el uso generalizado de TIC.
• El nivel de interacción, integración, articulación y coordinación
interinstitucional que despliega el municipio, incluyendo su capacidad de
establecer alianzas institucionales estratégicas para el tratamiento de
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problemáticas específicas y acuerdos o convenios para implementar acciones compartidas.
• El nivel de participación ciudadana en los procesos de toma de
decisión y en el acceso a la información, o las modalidades en que esta
participación se convoca, propicia y organiza, incluyendo el uso de TIC
orientado al ciudadano.
En lo que sigue nos interesa destacar algunos aspectos del fortalecimiento institucional como proceso que contribuye a la creación y/o
desarrollo de capacidades en los municipios. Señalaremos, entonces, algunas de las dimensiones y direcciones que puede asumir este proceso;
la importancia de desnaturalizar el carácter dado de la organización y de
la gestión municipal y de definir sus debilidades de manera estratégica;
las ventajas de la gestión por proyectos para instrumentar procesos de
fortalecimiento institucional y mejora de gestión; la necesidad de adoptar
una noción integral, no reduccionista, del fortalecimiento institucional, y
finalmente, el rol crítico de los sujetos –los agentes municipales en primera instancia destinatarios y protagonistas de las acciones de cambio,
pero también la comunidad, el marco más amplio del proyecto– como
las verdaderas condiciones de sostenibilidad de los cambios y mejoras
introducidos.
Sentidos y dimensiones del fortalecimiento institucional
municipal
Las acciones de fortalecimiento institucional suelen involucrar la implementación de diversos tipos de instrumentos, que pueden ser utilizados en una o varias líneas de trabajo al mismo tiempo, en un mismo proyecto: acciones de actualización, formación y capacitación de recursos
humanos en áreas sustantivas de la gestión; actividades de promoción,
difusión y sensibilización al interior de la organización municipal y/o en
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la comunidad; asistencia técnica (de profesionales individuales o de organizaciones profesionales) y desarrollo de estudios, diagnósticos y propuestas para mejoramiento y modernización de áreas, estructuras organizativas y procesos; actualización tecnológica, incluyendo el desarrollo
de instrumentos de gestión y sistemas informatizados, y adquisición de
equipamiento informático de soporte; equipamiento para adecuación de
instalaciones y áreas de trabajo y atención al público, e incluso inversiones en infraestructura física de soporte de servicios.
Mediante estos instrumentos, el fortalecimiento institucional apunta
a crear o consolidar capacidades administrativas, de planeación y de gestión del gobierno municipal; lograr una mayor coordinación intergubernamental, una mejor articulación intersectorial y/o un uso más eficiente y
transparente de los recursos públicos; aumentar los niveles de capacidad
de respuesta de los agentes municipales, sentar las bases para su profesionalización y/u orientar su actividad al ciudadano; introducir principios
de calidad, simplificación administrativa, agilización de procesos y/o mejora continua en la organización municipal; mejorar las capacidades locales para una mayor incidencia en el desarrollo del municipio, incluyendo la identificación del potencial productivo, la promoción de la inversión
y/o el asociacionismo municipal, entre otros objetivos.
Esta variedad de instrumentos e intervenciones en varios planos deriva necesariamente de la complejidad de los problemas que abordan los
municipios, tanto como de la propia complejidad organizacional. Así, cualquier proyecto que se proponga encarar, por más simple que parezca, requiere desarrollar estrategias en las múltiples dimensiones institucionales.
Un ejemplo sencillo es el caso de la implementación de un sistema de mesa de entradas
en un municipio (que a su vez puede conformar sólo uno de los componentes del proyecto).
Como mínimo, se tendrían que considerar:
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Los aspectos tecnológicos básicos: equipamiento informático, integración con los
sistemas disponibles, eventualmente implementación de firma digital (y en tal caso,
cómo se establecen los responsables, cómo se certifican las firmas, decisiones
respecto del archivo, etc.);
La revisión y explicitación unívoca de los procedimientos, y la difusión y comunicación
de los procedimientos actualizados;
La capacitación generalizada dentro de la institución municipal, como usuarios, en los
nuevos procedimientos y en los sistemas implementados;
Información respecto de cómo se desarrollan los procesos y transparencia de
las prácticas burocráticas (por lo cual se podría esperar que se produzcan ciertas
resistencias para la introducción de los cambios;
La sensibilización para asegurar la utilización de los sistemas de la nueva mesa de
entradas, de modo de asegurar que no se mantengan dos sistemas, uno manual y
otro informático;
El diseño de un nuevo layout de atención a los vecinos, y brindar información de cómo
gestionar la comunicación con el municipio en forma más segura;
El seguimiento de los tiempos de gestión, como información relevante para las
distintas áreas municipales y para la conducción respecto de las demandas de la
comunidad y las respuestas de la organización -lo que eventualmente puede llevar a
revisar las estrategias municipales.
Cuando los proyectos consideran sólo una de las dimensiones, las
probabilidades de éxito se ven disminuidas. Lo más común es la vuelta
una y otra vez a situaciones que se consideraban superadas. Las tensiones para volver a prácticas burocratizadas instituidas son muy fuertes, y
si no se atan los cambios en varias dimensiones a la vez, la probabilidad
de retorno a lo instituido previamente es muy alta. En el mismo sentido, la
intervención integrada permite aprovechar las sinergias que se producen
por el cambio planeado estructurado.
Dentro del universo de proyectos que apoyan el desarrollo de capacidades cabe una distinción entre los que apuntan a crear, brindar o
mejorar la provisión de un servicio (o a satisfacer alguna necesidad específica), y aquellos que pretenden modificar, promover o regular com-
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portamientos, por ejemplo de mayor conciencia ambiental o vial o de responsabilidad ciudadana, en términos generales o, de cambios culturales
dentro de la misma organización municipal. Mientas los primeros tienen
un efecto generalmente visible o demostrable, beneficiarios identificables y cuantificables (existe una demanda del servicio o bien, o una deficiencia en su provisión, y este déficit actual o su proyección motiva el
proyecto) y resultados relativamente inmediatos, los segundos operan en
un terreno más sutil, que es el vehiculizar un cambio en las actitudes,
valoraciones y respuestas de los sujetos: se trata de proyectos que en
mayor o menor escala promueven procesos de cambio cultural. No obstante, en ambos casos se requiere fortalecer capacidades: en un caso,
tecnológicas, productivas, de servicios; en otro, sociales, de comunicación, de organización, de movilización de apoyos.
Pero, en cualquier caso, más allá de la gran cantidad de variantes
y contenidos concretos que pueden tener, los proyectos de mejora de
la gestión tienen como propósito producir efectos –de calidad, equidad,
eficiencia, eficacia, agilidad, reducción de tiempos y costos, cobertura,
accesibilidad– en la producción de un servicio. Este lugar instrumental
del proyecto no es menor, porque aun cuando visiblemente se trate “solo”
de mejorar un servicio, de acuerdo a cómo se conciba lo que se desea lograr con el proyecto, su ejecución puede permitir al mismo tiempo cumplir
objetivos de política muy relevantes y valorados en sí mismos, tales como
contribuir a democratizar la gestión, potenciar el impacto en términos de
equidad de las políticas públicas municipales o lograr mejores niveles
de transparencia. La ejecución de las acciones son las que construyen,
finalmente, la implementación de la política municipal.
Entonces, es importante no perder de vista que aunque los proyectos
del fortalecimiento institucional no son un fin en sí mismos sino un medio
para mejorar la viabilidad de las instituciones y la efectividad de su accio-
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nar, para que sirvan a la sostenibilidad –es decir, a que la organización
pueda generar y sostener su propio desarrollo y mejora de manera autónoma– no pueden reducirse a un alcance solo operativo medible como
eficiencia y eficacia, sino que deben estar sostenidos desde una expectativa de buen gobierno en términos de calidad, transparencia, inclusión
y equidad. Luego, si la conexión del fortalecimiento institucional con el
buen gobierno está intermediada por una serie de instancias –las acciones en las que se resuelve el fortalecimiento en un ámbito específico– en
lo conceptual esta vinculación es, o debería ser, directa.
La desnaturalización del déficit de gestión y la definición del
problema
El diagnóstico de la capacidad institucional municipal permite precisar las necesidades de fortalecimiento y definir las acciones y proyectos en esa dirección. En este diagnóstico –que cuanto más participativo
y consensuado permite construir una imagen más rica de la institución
municipal– se identifican áreas deficitarias, ineficiencias, necesidades,
debilidades, carencias (genéricamente: problemas, que resienten el desempeño y la actuación municipal), como así también oportunidades que
resulta conveniente aprovechar para propiciar el desarrollo de capacidades y la introducción de mejoras de gestión. En definitiva, el diagnóstico
tiene que poder establecer en qué instancia de desarrollo están las instituciones (formación, consolidación, transformación); aportar elementos
estratégicos a la definición de prioridades y enfoques de trabajo, y brindar
un mejor conocimiento de las limitaciones existentes para decidir lo que
efectivamente puede hacerse de acuerdo con las condiciones iniciales.
Por otro lado, la definición del problema que se quiere atender es un
punto estratégico cuando se trata de pensar en la mejora de la gestión
municipal. La definición del problema es siempre una toma de partido
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que se hace desde un determinado patrón de deseabilidad, contra el
cual se contrasta lo existente y se lo aprecia como negativo, insuficiente
o mejorable; y desde un determinado marco analítico, cuyas categorías
seleccionan algunos elementos de una realidad compleja y postulan una
hipótesis entre ellos. Refleja la comprensión de la realidad sobre la que
se actuará para producir un cambio, induce la dirección de la intervención y prefigura sus líneas de acción. Luego, esa complejidad admite distintas aproximaciones, que sugiere diferentes vías posibles de solución y
determinan ámbitos institucionales de intervención. En cualquier caso,
se trata de un recorte selectivo, del que conviene tener en claro qué comprende e incluye, y qué deja fuera.
La definición del problema por parte del municipio –un determinado
déficit de la gestión, por ejemplo– puede estar muy condicionada por el
emergente inmediato, o diferir del diagnóstico que hacen otros niveles de
gobierno u otros actores involucrados. En un caso, esto puede implicar una
visión inmediatista que desaprovecha la posibilidad de canalizar procesos
de innovación institucional; en otro, puede poner en riesgo la viabilidad del
proyecto al restarle el apoyo político de actores relevantes. Las direcciones, como estas, en las que puede terminar resolviéndose el contenido y la
suerte del proyecto, ponen de manifiesto la importancia de esta definición
como punto de partida y justificación de las intervenciones.
La definición del problema, además, involucra su explicación. Como
dijimos, postula una hipótesis sobre sus posibles causas y sesga el tipo
de solución que se le dará: establece una hipótesis entre las acciones
que propone el proyecto y los efectos esperados de estas intervenciones.
Estas definiciones se hacen desde el marco analítico y las teorías en uso
–el conocimiento disponible, el aprendizaje acumulado, el saber sectorial
existente– y es por lo tanto una construcción conceptual en la que se seleccionan factores intervinientes que dan cuenta de la situación y sobre
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los que se desea actuar para producir un impacto en términos de cambio.
En esta operación de des-naturalización y construcción del problema, la
complejidad de dimensiones diversas que operan sucesiva y simultáneamente en la realidad se reduce a algunas variables cuyo comportamiento
se espera poder modificar con el proyecto.
Es por este carácter no natural, construido, del problema que motiva
el proyecto que es importante quién y cómo se define el problema, desde
dónde se hace, con qué saberes o teorías en uso, en base a cuál patrón
normativo, qué avales tiene esa definición, qué apoyos puede concitar de
los distintos conjuntos de actores involucrados. Un indicador del éxito de
un proyecto de fortalecimiento institucional, está dado por el hecho de
que los participantes –por ejemplo, los agentes municipales de las áreas
destinatarias de las acciones– se apropien de él, se integren a las intervenciones de las que serán beneficiarios, y puedan sostener los resultados alcanzados. Para que esto sea posible, no basta con una oportuna
difusión del proyecto y la sensibilización de las personas respecto de los
cambios que serán introducidos, sino que, en muchos casos, lo primero
que puede surgir como necesario es que esta construcción del problema,
su identificación, conceptualización y explicación, y su priorización como
objeto de intervención, resulte de un proceso de análisis compartido y
consensuado. En términos de intervención institucional, esta primera
etapa de diagnóstico y de construcción del problema es el punto de partida (a veces informal) de un proyecto de fortalecimiento institucional.
Esta construcción y las definiciones que involucra son instituyentes del
proceso de mejora y, en la mayoría de los casos, su adecuación permite
asegurar buena parte del éxito del proyecto.
Un caso interesante es en este sentido el de la Municipalidad de Rafaela de la provincia
de Santa Fe en cuanto a la forma de abordar problemas sociales concretos, a través
de redefinir una política socio-habitacional. La hipótesis del trabajo se basó en que el
conocimiento acerca de las estrategias de las organizaciones sociales para legitimarse y
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dar respuesta a las necesidades de la comunidad, son una fuente importante para nutrir la
planificación e implementación de políticas sociales más eficaces, con mayor protagonismo
de sus destinatarios y que permiten construir redes sociales adecuadas.
Esto significó optar por un cambio general de enfoque sobre la resolución de los problemas
sociales: no entender la respuesta como la producción de hechos físicos, en este caso
viviendas, destinadas a resolver los problemas mediante la transferencia o imposición a los
sectores que los padecen, sino como apoyo, acompañamiento y fortalecimiento de procesos
de crecimiento social gestado y movilizado por esos sectores para superar sus problemas,
tal como ellos los viven y sienten. En consecuencia los objetivos fueron:
•
•
•
Permitir el acceso a la vivienda y el mejoramiento de las condiciones del hábitat a
familias vulnerables que no cumplían con los criterios de elegibilidad de otros planes.
Recuperar la cultura del trabajo facilitando la capacitación en oficios, en administración
de recursos materiales, financieros y humanos y en modelos asociativos de trabajo.
Validar el derecho a la ciudad definido como el usufructo equitativo de las ciudades
dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social, como
un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos
vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización,
basado en usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho
a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado.
En este contexto, los objetivos implícitos se gestaron en función de respetar las estructuras
sociales existentes en cada comunidad y en el entorno construido, con el fin de inducir
procesos paulatinos de cambio hacia un hábitat adecuado, con componentes de
capacitación y auto-organización. Potenciar a las familias como unidad de la sociedad y
recurso humano de transformación y desarrollo social fue una prioridad en toda la iniciativa,
al igual que considerar a la mujer como motor principal del funcionamiento familiar.
Este programa se caracterizó por la progresividad o escalonamiento de la solución de las
necesidades habitacionales, con el protagonismo de los beneficiarios en todo el proceso de
resolución de su problema.
Como política del municipio se optó por la noción de solución de vivienda como servicio de
apoyo social, por sobre la noción de solución de vivienda como obra pública. Además se adoptó
la premisa de acompañar a las familias en todo el proceso, desde la construcción de la vivienda,
la ocupación de la misma y la integración al nuevo lugar de vida. (UNQ- Banco de experiencias.)
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Por qué encarar el fortalecimiento institucional y la mejora de
gestión mediante proyectos
Es claro que el fortalecimiento institucional es un instrumento para
la creación o consolidación de capacidades estatales. También dijimos
que más allá de sus variantes, la mejora de la gestión municipal siempre
implica introducir cambios, básicamente en la producción de un servicio
para dotarlo de mayor calidad, eficiencia, eficacia, agilidad o cobertura,
para hacer más transparente la utilización de los recursos que insume,
o para hacer más equitativa su prestación. Y señalamos que esta instrumentalidad de los proyectos –su carácter de medio para un fin– no debe
hacer perder de vista la instancia de oportunidad que representan para
vehiculizar y alcanzar objetivos sustantivos de política pública municipal,
ligados a los valores de buen gobierno.
Para lograr estos objetivos, las acciones de fortalecimiento institucional y de mejora de gestión que se pueden proponer son canalizables a
través de la lógica de proyectos. Esto parece en principio una contradicción, si pensamos el fortalecimiento institucional y la mejora de gestión
como procesos continuos, donde una secuencia de cambios realimentan
y sirven de soporte o insumo para la introducción de otros y es difícil
distinguir el fin de una etapa y el comienzo de otra, mientras que los proyectos tienen un horizonte temporal limitado de antemano y resultados
claramente definidos que deben ser alcanzados a su término, para lo
cual se definen indicadores que permiten establecer su logro.
Sin embargo, es justamente por esta exigencia de la lógica de proyectos de definir objetivos específicos, traducirlos en resultados esperados, dimensionar estos últimos como metas, y asegurar su seguimiento
y evaluación mediante indicadores, que esta modalidad de gestión es
apropiada para instrumentar procesos de fortalecimiento institucional y
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mejora de la gestión. Cuando lo que se encara son procesos de cambio, que involucran receptividad y participación de los actores, esfuerzos
compartidos, continuidad de las acciones y sostenimiento de los resultados alcanzados, la gestión por proyectos es conveniente porque exige
diagnósticos operativos para poder diseñar intervenciones adecuadas,
seguimiento de ejecución para controlar el avance de implementación,
y evaluación de resultados e impactos que permiten cotejar la situación
inicial con la resultante y dimensionar la mejora alcanzada.
Estas características hacen que los proyectos puedan ser típicamente el lugar de la innovación, la posibilidad de llevar adelante procesos
de cambio institucional en condiciones en parte controlables, identificadas de antemano, y de obtener oportunamente –mediante seguimiento
y monitoreo– información de desarrollo de modo de poder introducir los
ajustes que sean necesarios, verificar la adecuación al entorno de implementación de las acciones propuestas y analizar la apropiación efectiva
del proyecto por parte de sus destinatarios.
La necesidad de entender el fortalecimiento como proceso aun cuando se instrumente como un proyecto, implica que no debería ser concebido como un mecanismo de financiamiento de acciones puntuales
o fines acotados, aunque tenga, como debe tener, objetivos específicos
claramente definidos. La idea es, en cambio, sentar las bases de un proceso continuo y apoyar procesos permanentes que van evolucionando en
el tiempo. El punto de partida es, nuevamente, el desarrollo de una visión
estratégica compartida y el consenso respecto de la necesidad de realizar acciones sostenidas en el tiempo para lograr metas reales y potenciar
los logros, enfatizando una visión sistémica del proceso.
Al mismo tiempo, la gestión misma del proyecto constituye un aprendizaje institucional, más allá de los objetivos específicos del proyecto en
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términos de mejora de la gestión municipal en relación con un servicio,
prestación o área determinados, porque se trata siempre de un proceso
compartido, que se va retroalimentando a lo largo del tiempo e involucra
la operación de saberes –de tecnologías sustantivas, pero también de
tecnologías de apoyo fundamentales. En este sentido, la implementación
de proyectos de fortalecimiento institucional y mejora de la gestión debe
ser aprovechada, también, como oportunidad para la transferencia de
tecnologías de gestión al conjunto de la organización municipal.
Luego, la organización para la ejecución del proyecto es importante al
momento de favorecer la transferencia tecnológica, facilitar la introducción
de los cambios y el seguimiento de los procesos desencadenados. Muchas
veces el fortalecimiento institucional viene de la mano de operaciones con
financiamiento externo, que pueden involucrar el uso de unidades ejecutoras o coordinadoras ad hoc. En estos casos, hay que atender a que estas
estructuras no atenten contra creación efectiva de las capacidades en las
organizaciones, ni conformen enclaves aislados sin vinculación con la organización municipal o estructuras paralelas que inhiban el desarrollo institucional. La idea es que el proyecto cree condiciones de largo plazo, que
permitan la continuidad del proceso más allá del propio proyecto.
Finalmente, algo sobre el uso de los fondos asignados a fortalecimiento institucional y mejora de gestión. A veces, el presupuesto de los
proyectos es asumido como recursos para la organización, lo que queda
en evidencia cuando se demandan fondos para funciones o insumos no
vinculados específicamente a los propósitos de fortalecimiento. La idea
es aprovechar el financiamiento para reforzar las capacidades que mejor
permitan enfrentar los desafíos de la gestión municipal actual, sostener
y optimizar las buenas prácticas emprendidas, y disponer de programas
que superen las coyunturas políticas, y no terminar destinando estos recursos para afrontar gastos corrientes del municipio. El fortalecimiento
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institucional no debería ser concebido como un mecanismo de financiamiento de acciones básicas, ya que tiene un objeto social y es, por lo
tanto, un proceso complejo orientado a crear capacidades para cumplir
funciones y objetivos.
La importancia de los sujetos en los procesos de cambio
institucional
El fortalecimiento institucional es un recurso para la construcción de
capacidades y un proceso de introducción ordenada de cambios planificados. Dijimos que su ejecución por proyectos es propicia para la innovación, y también para implementar o concretar aquellos aspectos estratégicos que se propone una gestión. Puede verse entonces en el marco
del desarrollo institucional, como herramienta para la instrumentación de
procesos de cambio institucional y estratégico.
El fortalecimiento institucional se presenta siempre como la gestión
de un cambio significativo, y no como la introducción de un mero ajuste
marginal. Aparece entonces la problemática de la modificación de las
prácticas de los agentes municipales, cuestión no menor en cuanto a
que la novedad tecnológica, organizacional, en los modos de hacer o en
la concepción de los servicios que vehiculiza el proyecto conlleva cambios
estructurales o culturales importantes. De allí la importancia de pensar
en los sujetos. Sin embargo, en general se da poca importancia a la dinámica y los efectos que produce el desarrollo de un proyecto en los recursos humanos de la organización.
Estos procesos suponen siempre, en alguna medida en la escala de
cada proyecto, la capacidad de liderar las fuerzas que impulsan al cambio, y de reconducir o neutralizar las resistencias. El fin de los proyectos
de fortalecimiento es lograr impactos positivos en el plano estratégico
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GESTIÓN MUNICIPAL Y PROYECTOS INTEGRALES › ›
y/o en los procesos organizacionales y administrativos –es decir, en un
plano inmediatamente operativo– que puedan ser percibidos por dentro
y fuera de la organización en un plazo razonable, y que las mejoras alcanzadas sean efectivas, tengan un carácter permanente, duradero en el
tiempo y verificado en las prácticas. La sostenibilidad de los resultados
requiere necesariamente involucrar al personal municipal en el diseño y
la gestión de estos cambios, y eso no puede realizarse sin una adecuada
gerencia del cambio.
Los proyectos requieren la participación de diferentes actores de la
organización municipal en distintos momentos: en el impulso del proyecto; en el diagnóstico, la definición y priorización del problema; en el diseño de soluciones y la elección de herramientas; en la implementación directa de los cambios, y en la sostenibilidad de los resultados para que el
proyecto finalmente logre los impactos buscados. En todo este proceso,
la mayor visibilidad de las prácticas, modalidades y procesos de trabajo a
que el proyecto obliga y que se propone modificar, puede activar resistencias por parte de las personas afectadas, aún de aquellas que luego se
verán beneficiadas con los cambios.
En esto es fundamental el buen gerenciamiento de los proyectos y la
incorporación de criterios de transferencia efectiva del conocimiento y de
mecanismos que faciliten la apropiación de los resultados y su operación
por los equipos municipales. Finalmente, mejorar la capacidad de gestión
de los municipios es eso: que los agentes municipales puedan apropiarse de los resultados de los proyectos y creen un verdadero aprendizaje
organizacional que permita sostenerlos, reproducirlos, replicarlos, extenderlos y mejorarlos. Pero para que esto se dé de este modo, los destinatarios del fortalecimiento deben estar comprometidos con el proceso y
convencidos de su necesidad.
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Es crítico que los proyectos no sean afectados por el desconocimiento de actores clave, que exista un acuerdo explícito sobre la modalidad de
implementación (sobre todo si el diseño y la ejecución no están a cargo
de las mismas autoridades), y que los temas estratégicos sean bien expresados y transmitidos, conformando un hilo conductor entre el proyecto y el trabajo cotidiano de la organización. La generación de procesos
de largo plazo, si bien puede demandar un esfuerzo inicial más fuerte,
puede minimizar las dificultades asociadas a la rotación de autoridades
políticas y contribuir a la continuidad del fortalecimiento.
Todo esto implica manejar y poder transmitir una visión no reduccionista del fortalecimiento institucional y de sus instrumentos; una noción
que articule acciones que efectivamente mejoren la productividad o la
cadena de valor de la organización, y que al mismo tiempo no conciba los
cambios o la modernización como un fin en sí mismo o restringidos a los
insumos tecnológicos. Los proyectos intensivos en TIC son especialmente
afectos a este riesgo, y a no considerar los efectos sociales de su incorporación en las organizaciones municipales, o los cambios que es necesario
realizar previamente para su aprovechamiento. El supuesto extendido de
que la disponibilidad de un sistema informatizado de gestión, un tablero
de control o un conjunto de indicadores, resuelve todos los problemas de
una organización, no es precisamente realista ni refleja lo que ocurre en
la mayoría de los casos.
Las TIC pueden producir cambios profundos en las organizaciones,
pero estas modificaciones deben ser controladas y medidas, y verificar si
efectivamente responden a los objetivos de mejora buscados; los efectos
no son mágicos y los resultados requieren de varias condiciones propicias para producir un impacto significativo. En este sentido, conviene evitar el engolosinamiento tecnológico y tener presente que, sin oportunas
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condiciones de viabilidad, adecuación al contexto, compromiso y sostenimiento, son más los proyectos con TIC que no alcanzan sus objetivos
que aquellos que sí lo logran, insumiendo para esto, en todos los casos,
cuantiosos recursos.
Como hemos afirmado, la gestión implica controversias y conflictos,
es un escenario de negociación y concertación que implica asumir la
complejidad de los proyectos y pensarlos como ciclos abiertos de acción,
atendiendo a los procesos desencadenados y a las relaciones con el entorno. El factor humano es esencial y nunca debe minimizarse, por eso es
importante no perder de vista que los proyectos forman parte de un marco más amplio que el de la propia organización o sus áreas inmediatamente destinatarias, que los incluye y les da razón de ser y sostenibilidad.
De manera deliberada o implícita, los proyectos de fortalecimiento
institucional y mejora de gestión inciden en la cultura organizacional; la
resistencia al cambio que temprano o tarde queda manifiesta constituye uno de los principales obstáculos para la apropiación institucional de
conceptos sistémicos que necesita la mejora de la gestión, por ser un
tema que atraviesa sectorialmente a todos los ámbitos de la actuación
municipal. Incluir componentes de promoción del cambio podría colaborar con que los proyectos no sean vistos como proyectos paralelos no
siempre vinculados con los objetivos institucionales, como iniciativas personales aisladas o como sólo una fuente importante de recursos.
Nuevamente, los aspectos culturales del cambio son fundamentales
y no deberían ser minimizados. Dependiendo de las condiciones iniciales,
el desarrollo exitoso de un proceso de fortalecimiento puede tener que
insumir un importante esfuerzo conceptual y de integración institucional,
que incluye instalar previamente la temática del fortalecimiento como un
instrumento eficaz para la mejora de la gestión (lo que puede requerir
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remontar la desidia o el desinterés si se han tenido experiencias infructuosas o con escasos impactos) y definir claramente lo que se espera del
trabajo contratado antes de su puesta en marcha, particularmente sobre
productos, alcances, enfoques y metodologías.
Superar las nociones reduccionistas del fortalecimiento
institucional
Finalmente, se trata de pensar los proyectos de fortalecimiento institucional y de mejora de gestión desde una perspectiva amplia, que
entienda los instrumentos y herramientas no se limitan a los insumos
físicos o a los saberes técnicos impartidos, sino a la incorporación de
nuevas miradas sobre el sentido, la finalidad y la dirección de las tareas,
y sobre el modo de llevarlas adelante. Los ciudadanos son los primeros si
no los únicos destinatarios de la actuación municipal, y el fortalecimiento
institucional siempre debe enfocar este punto de llegada y validación en
el diseño de sus acciones, para evitar proyectos cerrados sobre sí mismos cuyas mejoras no son significativas y relevantes más allá de la propia organización.
Hay que evitar la contradicción entre el cumplimiento formal de las
actividades de los proyectos, y una percepción negativa de los impactos
efectivamente logrados y la baja apropiación de sus productos y resultados por parte de los usuarios, sean éstos funcionarios, agentes municipales o vecinos. Modificar sistemas y prácticas administrativas; adecuar y
rediseñar estructuras, procesos y recursos organizacionales; sensibilizar
y capacitar al personal municipal, sólo tiene sentido en tanto instrumentos para que los proyectos logren sus resultados en términos de impacto
–de mejora, de simplificación, de más fácil acceso– en la vida de las
personas.
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Como dijimos, un aspecto crítico es el de los recursos humanos de
la propia organización, porque son ellos en quienes primero impactan los
cambios introducidos y cuya apropiación los convierte en mejoras efectivas de la gestión. Luego, la capacitación no debería verse restringidamente, como limitada a asegurar la adquisición de destrezas instrumentales,
sino que involucra el conocimiento de la visión y estrategia del municipio,
que orienta y da sentido al cambio organizacional. Muchas veces, la efectividad de la capacitación que incluyen los proyectos de mejora municipal
descansa en un trabajo previo sobre la cultura organizacional, actuando sobre valores, principios y reglas que favorezcan comportamientos
que direccionen la gestión a las necesidades de la gente y la hagan más
transparente, ágil y accesible para los vecinos. En este sentido, la capacitación debería verse como una herramienta para generar valor agregado
a la actuación municipal a través del trabajo de las personas. En algunos
casos se trata directamente de darle sentido a la acción misma, muchas
veces los agentes municipales actúan en forma rutinaria o burocrática,
por lo que la reflexión sobre el sentido mismo de la acción ya le da un
fuerte valor agregado a la intervención.
La mayoría de los municipios aún están en plena fase de instalación
y validación de los sistemas de gestión, y de aprendizaje para utilizarlos
provechosamente. Por ello, es relevante asociar los procesos de fortalecimiento institucional con estrategias que le den sentido a la aplicación
de los instrumentos y mecanismos. Es decir, atar el fortalecimiento institucional y la mejora de gestión a la planificación estratégica municipal, y
evitar separar la generación de instrumentos de la gestión del gobierno
e instituciones.
¿Por qué esta vinculación aún se realiza con menor frecuencia que
lo deseable? Uno de los problemas detectados corresponde a la poca
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asimilación práctica del concepto de mejora institucional. A veces a los
municipios les cuesta identificar con precisión cuáles son las capacidades institucionales que se necesitan y cuáles los conceptos clave que
deben desplegarse. En consecuencia los proyectos de fortalecimiento se
entienden de manera más instrumental que estratégica, asociados a la
obtención de equipos, y en el mejor de los casos a la preparación de recursos humanos, la sistematización de información gerencial, la creación
administrativa de instrumentos y mecanismos de gestión. Estos diferentes sentidos y usos del término llevan a que se confundan entre sí causas y consecuencias, como cuando en los proyectos de fortalecimiento
institucional se financia la compra de equipamientos y sistemas en lugar
de la revisión crítica y el rediseño de los procesos de la organización con
criterios de agilidad operativa, transparencia, accesibilidad y orientación
al ciudadano.
Más allá de no reducir los proyectos de fortalecimiento institucional
a los insumos, el encarar los procesos de mejora de gestión desde una
perspectiva sistémica e integral también refiere a evitar procesos cerrados sobre sí mismos, que presagian impactos restringidos únicamente al
interior de la propia organización. Contra el riesgo de fragmentación de
las intervenciones o su reducción a acciones inorgánicas o puntuales, importa explotar la posibilidad de articulación de los proyectos con otras iniciativas pertinentes que se lleven adelante en el ámbito estatal, público
o privado; de coordinación institucional con otros niveles de gobierno; de
articulación y complementación sectorial; de replicación de buenas prácticas e intercambio conocimiento sobre experiencias exitosas. Es decir, se
trata de mejorar la gestión desde el fortalecimiento de las capacidades,
potenciando los proyectos de fortalecimiento mediante la generación de
redes de trabajo y sinergias colaborativas.
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A modo de comentarios finales
Los municipios invierten, cada vez más, en su propio desarrollo institucional, sabiendo que deben mejorar las condiciones de producción
de sus servicios. La mayor conciencia que hoy existe en el sector público acerca de la creación y consolidación de las capacidades estatales
como un aspecto crítico del desarrollo institucional en todos los niveles
del estado, incluso en el sector municipal, muestra un cambio en la visión
estratégica de los gobiernos locales. Estos cambios se verifican también
en el tránsito desde los proyectos con una visión del fortalecimiento reducida a los insumos físicos, a las iniciativas que incorporan instrumentos de gestión, y más recientemente, a las propuestas que enfatizan las
acciones con los sujetos: de las computadoras a los sistemas, y de los
sistemas a los procesos, la sensibilización y la capacitación.
Sin embargo, si bien se vienen realizando esfuerzos para establecer
capacidades institucionales que permitan un mejor desempeño de las
funciones municipales actuales, aún hay mucho camino por recorrer para
superar la visión puramente operativa, administrativa y de formalización.
Se manifiesta como necesario incorporar una perspectiva estratégica, de
largo plazo y de aplicación sustantiva, para avanzar en la creación de una
institucionalidad proactiva, un modelo de gestión e instrumentos que den
soporte a una gestión municipal integrada, desde un enfoque sistémico
e inclusivo.
En la mayoría de los casos, por ejemplo, falta avanzar en el diseño
de procesos que incorporen esa visión estratégica sobre las nuevas problemáticas hoy instaladas como demandas estructurales, que permitan
canalizar operativamente la agenda deliberada de los municipios en el
quehacer cotidiano de la organización, y responder de manera consistente y sistemática al requerimiento por mejores servicios.
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Todavía se requiere hacer un mayor esfuerzo de discusión e internalización de los ejecutores y destinatarios en las propuestas de fortalecimiento y sus productos, para favorecer su involucramiento en todas las
etapas del proceso y facilitar la operación de los resultados alcanzados,
y de arribar a acuerdos claros entre las partes respecto de los alcances
y la calidad requerida para los productos que deberán ser generados por
el proyecto.
También tiene sentido insistir en la adopción de enfoques de mejora
que permitan superar las limitaciones y el carácter inorgánico y asistemático de los esfuerzos aislados, donde las áreas municipales encaran
de manera individual la resolución de su problemática, en ausencia de
un plan de fortalecimiento que abarque al conjunto de la organización
municipal e integre las acciones en el entendimiento del aporte de cada
área al conjunto organizacional.
En la dirección de una perspectiva integral, entendemos que la visión
del fortalecimiento institucional debe incorporar una comprensión que integre lo urbano, lo cultural y la dinámica social como ámbito de actuación
municipal. En este sentido, es importante que la definición de lo que se
entienda por fortalecimiento institucional municipal se construya en función de su naturaleza “municipal–local” tanto como “municipal- estatal”,
atendiendo a las funciones y a la integración amplia de los sectores. La
idea es contribuir a la generación de un proceso que integre capacidades
público-privadas, ya que la buena gestión no es un tema exclusivamente
estatal.
Por último, hablamos de la importancia del impacto de los proyectos
de fortalecimiento institucional y mejora de gestión por fuera de la organización municipal, en la vida cotidiana de la gente, que es la destinataria
final de todas las acciones. La contraparte del fortalecimiento institucio-
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nal municipal es, por otra parte, el fortalecimiento de las capacidades de
los ciudadanos, es decir, la promoción de una ciudadanía que se apropie
de su desarrollo y no se posicione como mera beneficiaria. Se trata, en
verdad, de un trabajo a tres niveles: fortalecer las capacidades de los
sujetos, los recursos humanos municipales; fortalecer las instituciones
estatales, su organización, estructura, modos de trabajo; y al mismo tiempo, fortalecer la conciencia ciudadana por la necesidad de un mejor gobierno y un mejor accionar del estado, a todos los niveles.
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