«Mondialisation économique et gouvernement des sociétés :

Colloque organisé par le GREITD, l’IRD
et les Universités de Paris I (IEDES), Paris 8 et Paris 13
«Mondialisation économique et gouvernement des sociétés :
l’Amérique latine, un laboratoire ? »
Paris, 7-8 juin 2000
Session I : MONDIALISATION MARCHANDE ET FINANCIÈRE. (7 juin, 10-13 h.)
DICTADURA FISCAL EN AMÉRICA LATINA
César Giraldo1
Profesor Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, mayo del 2000
El proceso de elaboración del Presupuesto Público es un acto
político, que en teoría debe hacerse mediante mecanismos democráticos
dentro de las restricciones macroeconómicas de cada país. Sin embargo, el
sometimiento a la programación macroeconómica se convierte en el
principal criterio para la elaboración del Presupuesto y con ello se oculta el
debate político.
Las discusiones fiscales se concentran en el tamaño del déficit fiscal, partiendo de la
base de que el déficit es nocivo. Desde esta perspectiva la conclusión inevitable a la que se
llega es la de que se debe reducir el déficit (o ampliar el superávit), y por lo tanto disminuir
los gastos públicos y aumentar los impuestos: el gasto público aparece como perjudicial y el
aumento de los impuestos como conveniente.
Como el paradigma es mantener la disciplina fiscal, entonces se debe propender por
un marco institucional que permita mantener dicha disciplina. Se arguye que el proceso
político lleva al déficit por el reclamo social para que el Estado gaste, y la resistencia para
pagar impuestos. Por esta razón se propone trasladar las decisiones presupuestales a
tecnócratas competentes (Banco Mundial 1997, p.94), y utilizar procedimientos
presupuestarios jerarquizados. Este último concepto significa delegar la asignación del
gasto a la Autoridad Fiscal, que aquí denominaremos como ministro de hacienda2, lo que
implica eliminar la participación en el proceso presupuestal de los órganos de
representación popular (Asamblea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso suprimir
la participación de los ministerios o secretarías sectoriales.
Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales más
centralizados (jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, 1998:
48 y 49). Se acusa a la inestabilidad fiscal de conducir a los países latinoamericanos hacia
un mayor desequilibrio macro en relación con los que se presentan en los países
industrializados (según los organismos financieros internacionales), fenómeno que se
agrava según el BID con el fenómeno del riesgo de las cuentas fiscales que se traduce en
escaso acceso al financiamiento en momentos de crisis, ante la volatilidad que perciben los
inversionistas del ingreso fiscal (producto de la debilidad en la estructura y sistema
tributarios) frente a un gasto público creciente (pp.121 a 123).
El proceso presupuestal involucra una negociación política. El enfoque ortodoxo
(que en esta sección llamaremos institucionalista) mira esta negociación desde una
perspectiva de interacciones entre instituciones, al interior de las cuales actúan individuos
maximizadores, de acuerdo con el comportamiento racional previsto por el enfoque
1
2
Asistente de Investigación, Claudia Polo.
Llámese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro.
neoclásico. Este es el enfoque predominante hoy día razón por la cual haremos énfasis en él
en la presentación, no sin antes advertir que se está eliminando del análisis el concepto de
las clases sociales3.
El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso de negociación del
Presupuesto puede verse a partir de interacciones regidas por comportamientos
individualistas, y que se puede introducir el concepto de mercado político que permita
revelar de manera más neutral y técnica las preferencias sociales (al igual que el sistema de
precios revela las preferencias de los consumidores) (Musgrave y Musgrave 1992, pp.10 y
59).
En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una parte, del tipo de
interacciones y compromisos existentes entre quienes participan del proceso de toma de
decisiones en materia de política fiscal: Los poderes ejecutivo y legislativo, así como los
grupos y sectores sociales, políticos y económicos, quienes deben tramitar sus
negociaciones sobre la distribución de los recursos públicos a través de las instituciones
presupuestarias con las que cuenta un país.
Sin embargo este tipo de análisis no tiene en cuenta que la negociación del
Presupuesto va más allá de la discusión del documento en el cual se asignan las partidas de
ingresos y gastos. La negociación principalmente se da a través de generar compromisos
que atan los gastos, y que se convierten en normas. Estos compromisos son, por ejemplo,
normas relacionadas con transferencias a los entes territoriales, creación de instituciones y
programas con sus correspondientes plantas de personal, o regulaciones financieras y
monetarias. Este último aspecto es el que más incidencia ha tenido en los desbalances
fiscales de América Latina.
En cuanto a las transferencias territoriales, en las negociaciones relacionadas con los
programas de ajuste que se han venido aplicando en la región durante las dos últimas
décadas, los recortes de gasto y aumento de cargas tributarias, se han hecho contra un
aumento de las transferencias automáticas a los entes territoriales. Este ha sido el costo de
la negociación con la clase política, que está fuertemente representada en los órganos
legislativos, tal como ocurrió, por ejemplo en la década del ochenta, en Argentina, Brasil y
Colombia.
En cuanto a lo financiero, son muchas las regulaciones y normas creadas que se han
traducido en un aumento del gasto público, entre las que se destacan la prohibición de la
emisión monetaria para el financiamiento del gasto público, lo cual obliga al gobierno a
pagar los costos del mercado para la captación de recursos crediticios, y la privatización de
la seguridad social que obliga al gobierno a transferir recursos a los fondos privados de
pensiones, que son instituciones de carácter financiero.
En cuanto al primer aspecto, el Presupuesto para poderse financiar, debe emitir
bonos que se colocan en los mercados financieros pagando tasas de interés de mercado, lo
3
James O'Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el análisis, y llega a la misma
conclusión de la tendencia hacia el déficit fiscal. Señala que las demandas de la sociedad sobre los
presupuestos locales o federales (nacionales) parecen infinitas, mientras que la voluntad y capacidad de los
ciudadanos para pagar los impuestos resulta muy limitada. Señala que la composición del gasto del gobierno y
la distribución de las cargas fiscales no están determinados por el mercado, sino que reflejan conflictos
sociales y económicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales sólo son
explicables sólo en términos de relaciones de poder dentro de la economía privada (pp.20 a 25).
cual hace que una porción creciente de los impuestos sea absorbida por el costo financiero
de los mismos. Esta circunstancia hace que el servicio de la deuda sea una carga cada vez
mayor del Prespuesto, constituyéndose en el principal gasto, y en el principal causante de
los desbalances fiscales.
La captación de bonos públicos incluso puede rebasar las necesidades de
financiamiento del Presupuesto. Este es el caso cuando se emiten para trasladar los costos
de la política monetaria al Presupuesto, como por ejemplo los tesobonos mexicanos,
modelo que colapsó a finales de 1994. En México se llegó a la situación paradójica que
existiendo superávit fiscal (lo que en teoría significa que no era necesario utilizar los
recursos del crédito para financiar el gasto público) se emitió deuda pública para efectos del
control monetario. Los bonos públicos se utilizaron con el objeto de recoger masa
monetaria (esterilización) que quedaba depositada en las arcas del Banco Central.
Y para ello se pagó un costo financiero altísimo porque los bonos estaban indexados
a la tasa de cambio (que se devaluó) y pagaban una tasa de interés adicional. De manera que
los impuestos de los mexicanos se gastaban en pagarle rentas al capital financiero
extranjero, porque los propietarios de los bonos eran principalmente inversionistas
internacionales.
La sustitución de los recursos de la emisión monetaria por recursos captados en el
mercado de capitales se justificó con el argumento de que los recursos provenientes de la
Banca Central eran inflacionarios. Sin embargo este argumento resulta inconsistente porque
a la par que se le cierra al gobierno el acceso a los recursos de la emisión monetaria, se abre
esta posibilidad al sistema financiero privado. La liquidez monetaria de la región, diferente
a la que se origina por la monetización de las reservas internacionales, se crea a través de la
emisión monetaria que hace el sistema financiero privado por la vía del crédito, lo cual ha
sido posible gracias a las "reformas estructurales"4 que se han venido aplicando en la
región.
Las reformas han potenciado la capacidad del sistema financiero privado para la
generación de crédito en dos sentidos. El primero, la desregulación financiera,
principalmente vía eliminación de las limitaciones administrativas y reducción de los
encajes, lo que se tradujo en la eliminación de las trabas existentes para la generación de
créditos5. El segundo es que, en el contexto de un sistema financiero desregulado, la
eliminación de los controles a la inversión extranjera y la privatización del mercado de
divisas (eliminación del control de cambios) hace que el sistema financiero se convierta en
un vehículo expedito para convertir en crédito (expansión de la masa monetaria) las
inversiones financieras de origen externo que se tramitan en el país.
A raíz de estas reformas en la región se han presentado explosivas expansiones de
crédito, que se han traducido en presiones monetarias, déficits en cuenta corriente, y
4
Estas reformas consisten en la aplicación de los principios de economía de mercado (el llamado modelo
neoliberal o "consenso de Washington"), como producto de las condicionalidades de los Organismos
Financieros Internacionales, con posterioridad a la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del
ochenta.
5
Los encajes hacen referencia a los depósitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al volumen de
captaciones; a medida que se disminuyen una porción mayor de los recursos captados puede ser prestada. La
reducción de las limitaciones administrativas remueve la especialización de las entidades en diferentes áreas,
tales como créditos hipotecarios, banca tradicional, banca de inversión, ahorro, etc.; con la desregulación
cualquier entidad puede hacer cualquier operación financiera.
sobreendeudamiento y a la postre recesión económica, fenómeno que se está haciendo
evidente en la actualidad (año 2000) en toda la región. Es el mecanismo de la "burbuja
especulativa" que menciona Krugman (1993 y 1997).
Los medios de pago han crecido por la vía del multiplicador bancario, y no por la
base monetaria que es lo que correspondería si el déficit se financiara con emisión
monetaria. De manera que mientras se cierra la puerta de la emisión pública se abre la de la
emisión privada; mientras se le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una parte
del excedente social vía emisión, se le abre esta posibilidad al sector financiero privado.
Simplemente se privatizó la emisión monetaria.
Otro cambio institucional que se traduce en mayores cargas financieras del
Presupuesto Público consiste en la privatización del régimen de seguridad social. El
Presupuesto debe cubrir los mayores costos que se generan al cambiar la fórmula de
cálculo. En el sistema de "Reparto Simple", que es la forma como funcionan los sistemas
tradicionales en la región, no existen reservas individuales las cuales corresponden al ahorro
financiero que debe existir por cada individuo afiliado al sistema. La reserva es global. En
el sistema de "Capitalización Individual", que es el nuevo sistema privatizado, cada afiliado
debe tener un ahorro individual en una institución financiera privada (Fondo de Pensiones),
equivalente a lo cotizado en su vida laboral más el rendimiento acumulado.
Cuando se pasa de un sistema a otro, con la privatización de la seguridad social,
quienes se trasladan al nuevo sistema deben aportar el equivalente al valor de su reserva de
acuerdo al tiempo de afiliación en el régimen anterior y los rendimientos acumulados
correspondientes a la institución financiera que va a administrar sus derechos pensionales.
Pero como no existían las reservas individuales en el sistema de reparto simple el
Presupuesto debe asignar los recursos equivalentes por cada uno de los afiliados que deben
ser trasladados al sistema financiero privado (los "bonos pensionales"); esos recursos son
recibidos por el sistema financiero para especular en los mercados financieros. Los fondos
de pensiones son los principales inversionistas institucionales de los mercados de capital.
En el caso del colombiano el cambio del régimen pensional implicó la aparición de
un pasivo pensional (que debe ser cubierto por el Presupuesto) que en 1999 equivalía a 1.5
veces el PIB y 7 veces dicho Presupuesto. Esta es una cifra impagable porque se tendría que
destinar todo el Presupuesto Nacional al pago de la deuda pensional durante 7 años,
reduciendo a cero absolutamente todos los demás gastos, lo que no tiene sentido. Lo
anterior habida cuenta que la cobertura del sistema en dicho país era muy baja (menos del
12%). Habría que ver el cálculo en otros países de la región, en especial aquellos con
mayores coberturas.
El cambio en la regulación financiera ha hecho que el Presupuesto Público se
financiarice porque se ha destinado a pagar rentas financieras. Una forma de evadir la
discusión política sobre este tema consiste en plantear el debate desde una óptica
tecnocrática, llevando el debate a la sujeción del Presupuesto a las necesidades de la
Programación Financiera, lo cual lleva la discusión acerca de la concordancia de los valores
agregados del Presupuesto con las principales variables macro, sin entrar en la discusión
sobre cuáles son los gastos y a quien benefician. En la actualidad la discusión de los asuntos
presupuestales se hace en función del programa macroeconómico del país, el cual se basa
en los postulados de la programación financiera del FMI.
Esto lleva a enfocar el debate público sobre el tamaño del déficit fiscal, planteando
de antemano que el déficit es el causante de los desequilibrios macroeconómicos. Y
posteriormente se pasa a acusar al proceso político como el responsable de esta situación,
con el argumento que ello es resultado del comportamiento maximizador de los agentes que
entran en el proceso de elaboración del Presupuesto Público lo cual conduce a la
sobreexpansión del gasto, sobre lo cual se volverá más adelante. Este enfoque está
desconociendo los costos fiscales que las "reformas estructurales" (o más conocidas como
el "consenso de Washington") le están cargando al Presupuesto.
Se convierte en un diagnóstico común que la existencia persistente del déficit fiscal
es la causa de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis financieras y la recesión
(Hallerberg y von Hagen, p.37) (Davis, sin fecha). Basta con escuchar las declaraciones de
cualquier ministro de hacienda o finanzas de la región, los reportes de las misiones del FMI,
o los conceptos de las firmas calificadoras de riesgos, para tener que soportar de manera
repetitiva y monótona esta letanía.
No se trata de afirmar que el proceso político no afecte el Presupuesto y que los
desequilibrios Presupuestales no afecten los desequilibrios macroeconómicos. Por el
contrario, se trata de reiterar esta afirmación. Lo que aquí se afirma es que la interpretación
del proceso político desde la perspectiva de los institucionalistas no es correcta, porque, de
un lado, no incorpora los actores que son, y del otro, no da cuenta de los arreglos
institucionales que amarran el Presupuesto. Por ejemplo, no se incorporan las instituciones
y normas financieras que ponen al Presupuesto a pagar rentas al capital financiero.
En cuanto a plantear los desequilibrios fiscales como la causa de los desequilibrios
macroeconómicos, es más correcto verlos como la consecuencia. Si no se hubiera
presentado abundancia de los recursos el crédito externo en la década del setenta y los del
crédito interno en las dos últimas décadas (vía bonos principalmente) el déficit no podría
ser financiado. Perfectamente se puede armar el argumento de que el endeudamiento del
gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas vía el endeudamiento
público. Hay que reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de
financiamiento el proceso político lleva a acceder a dichas fuentes porque permite expandir
el gasto (lo cual beneficia a los diferentes grupos y clases sociales que tienen acceso al
Estado) sin incurrir en el costo político de cobrar los impuestos.
Este último criterio entra a jugar para el acceso a los recursos provenientes del
crédito del Banco Central. El poder político puede tener acceso a dichos recursos para
financiar gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que sucedía en
América Latina antes de las "reformas estructurales" que se han aplicado en el curso de las
dos últimas décadas. Lo que resulta extraño, es que esta posiblidad existía desde comienzos
de la década del treinta, y sin embargo no se abusó de este recurso. La razón de ello es que
su efecto inflacionario golpeaba a la población y los períodos de alta inflación eran seguidos
por grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas, porque la no
existencia del salario mínimo de ajuste periódico en las primeras décadas del proceso, de
manera que la inflación se traducía en una pérdida permanente e irreparable del ingreso real
de los asalariados. Sólo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas
periódicas, tenían una protección relativa de este fenómeno, pero estos sectores no
englobaban a la mayoría de la población.
Paradógicamente el recurso de la emisión fue utilizado de manera extensiva en el
período posterior de la crisis del 82 (cuando el FMI prohibió su utilización en el contexto de
las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello se
presentaron los fenómenos de hiperinflación en la región. Y la razón de ello no fue
precisamente el apetito de los políticos por la expansión del gasto público (diferente al
servicio de la deuda), el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste fiscal6. El
exagerado uso de los recursos provenientes de la emisión fue consecuencia de los costos
financieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales a su vez
se expidieron para pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la década del
setenta y comienzos del ochenta. Este tema está parcialmente desarrollado en Giraldo
(1998).
El propósito de este trabajo es hacer una revisión crítica de la literatura relacionada
con las instituciones presupuestarias, la cual ha abundado recientemente, reflejando la
preocupación que se manifiesta en los organismos financieros internacionales por buscar un
marco institucional que lleve hacia la disciplina fiscal. La importancia del tema reside en la
presión que existe por parte de tales organismos para cambiar las instituciones
presupuestarias de la región, con el objeto de crear talanqueras para que el proceso político
conduzca hacia el déficit fiscal, o cambie la composición del gasto público en el sentido que
se repudien las obligaciones con el sector financiero.
No en vano los programas de ajuste del FMI que se aplican en la región siempre
incluyen la reducción de los gastos con excepción de los correspondientes al pago de la
deuda7, y que una de las condiciones de incumplimiento de los acuerdos sea incurrir "en
atrasos en los pagos externos del sector público"8, habida cuenta que tales pagos externos
son principalmente servicio de la deuda pública externa. Este tipo de cláusulas puede ser
leído como que el ajuste del gasto público tiene como propósito reducir todos los demás
gastos diferentes al pago de la deuda pública para posibilitar el pago de la misma, es decir
para que el capital financiero garantice su retorno.
No es lo fiscal lo que introduce los desórdenes económicos, como se señaló atrás,
sino las reformas que se han introducido en América Latina que han drenado la capacidad
de control de los equilibrios financieros. En primer lugar porque los ministerios no
intervienen en los mercados de manera tan extensa como en el pasado, de manera que
muchas actividades ahora escapan de la regulación estatal Haggard (1995, p.51); en
segundo lugar, la privatización ha hecho que los gobiernos pierdan la capacidad de control
en el comportamiento de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso de las
telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector energético, y la seguridad social,
6
En la década del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la región se presentó una
reducción del gasto público (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia observada en el siglo XX en
todos los países del aumento del gasto público.
7
Por ejemplo el Acuerdo firmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza que "Para ayudar a
alcanzar sus objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercerá estricto control sobre sus gastos diferentes al pago
de intereses" (Ministerio de Hacienda 1999a, p.14)
8
Las condiciones adicionales son: "Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de
las transacciones internacionales corrientes". "Introduzca o modifique sistemas de cambio múltiples".
"Imponga o intensificique restricciones a las importaciones por razones de Balanza de Pagos". (Ministerio de
Hacienda 1999b).
entre otros; y finalmente, en tercer lugar, la descentralización en algunos casos ha llevado a
la inestabilidad macroeconómica y política (CEPAL, 1998, p.17) (Banco Mundial, p.13).
Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los promotores de las
reformas, el control sobre los agregados macro, que es lo que tanto les preocupa, se ha
perdido fundamentalmente porque las reformas se han acompañado con la eliminación de
todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el sector externo: se eliminaron
los controles de cambio, se liberó el régimen de inversiones extranjeras, se desreguló el
sistema financiero, y se introdujo la apertura comercial. Los capitales pueden entrar y salir y
circular por las economías extrayendo rentas sin cortapisas ni controles.
Lo financiero es lo que determina el proceso de elaboración del Presupuesto Público
y la razón de que ello sea así es política: son los intereses del capital financiero
especulativo. Lo financiero está presente en el sometimiento del Presupuesto a la
programación financiera, en la negación del acceso de los recursos de emisión para el
financiamiento del gasto público y por tanto obligando al gobierno a captar recursos a
través de la colocación de bonos de deuda pública, en asumir el pasivo pensional que se
crea a favor de los fondos privados de pensiones por la privatización de la seguridad social,
en asumir los pasivos de las empresas públicas que se privatizan, en asumir las pérdidas de
las entidades financieras que entran en crisis, en asumir las obligaciones externas del sector
privado o del sector público descentralizado cuando se presenta una crisis externa. Todas
estas obligaciones financieras son impuestas por los organismos financieros internacionales,
con la vigilancia de las firmas calificadoras de riesgos, dentro del marco de las "reformas
estructurales" que se le imponen a la región.
Probablemente más de la mitad de los gastos de los Presupuestos Públicos de los
países latinoamericanos están determinados por las obligaciones hacia el capital financiero,
tal como sucede en Colombia9.
Poderes Coercitivos
Se presenta un sometimiento de la soberanía fiscal a las necesidades del capital
financiero globalizado, en dos sentidos. En primer lugar, el traslado de cargas financieras al
Presupuesto Público, y en segundo lugar, el sometimiento del Presupuesto a la
programación financiera, lo cual significa que su formulación no responde a un propósito
nacional que la sociedad escoge colectivamente, llámese un plan de desarrollo o un
conjunto de políticas públicas que una sociedad ha elegido democráticamente.
Los reformadores implícitamente nos dicen que no se trata que la sociedad haga una
elección colectiva, porque el mercado es el que se encarga de asignar los recursos
9
En el caso colombiano el Presupuesto Nacional para el año 2000 el 38% de los gastos se destinan al servicio
de la deuda, 13% transferencias al régimen de la seguridad social porcentaje de los cuales por lo menos dos
tercios son consecuencia del cambio del régimen de seguridad social que obliga trasladar los recursos al sector
financiero privado a través de los fondos de pensiones (de acuerdo al informe de la "Comisión de Gasto
Público" este será el rubro de mayor crecimiento en los próximos años). A lo anterior se suma el rescate del
sistema financiero que en 1999 equivalió al 3% de los gastos totales y se estima que en el 2000 será una
proporción mayor, un porcentaje similar equivale la pérdida de ingresos provenientes del Banco Central como
consecuencia del efecto negativo sobre sus resultados como consecuencia de las obligaciones que asume con
el sistema financiero (remuneración al encaje bancario, defensa de la estabilidad de la tasa de cambio) Giraldo
(1999).
productivos. Y que para que el mercado funcione es necesario garantizar la estabilidad
macroeconómica además de la estabilidad jurídica (que supone la estabilidad social, en la
medida que las demandas sociales deben someterse al imperio de la ley).
De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por sí misma se convierte en un
bien público que hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con "ciertos
poderes básicos y coercitivos" (pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrapesos
que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos", de manera que
un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el
crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir a la
expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera
técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de decisión
respecto a los grupos de presión (p.132) que además permitan cierto grado de coordinación
y control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos
indirectos de carácter jurisdiccional, o están sujetos a economías de escala, o plantean
dificultades de distribución (pp.57 a 60).
Estos criterios llevan a la conveniencia de delegar en un órgano tecnocrático la
responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo alcanzar, por
ejemplo, estabilidad y baja inflación, a pesar que la consecuencia es la pérdida de
efectividad en servir los intereses de sus representados (Haggard 1995, pp.51 y 53).
Se trata de crear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal
jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza) que ejerce la soberanía sobre los
temas fiscales, y un Banco Central independiente que ejerce la soberanía sobre los temas
monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitirían la estabilidad
macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar.
Sin embargo en la práctica resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberanía
alguna. El poder fiscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se causan por
la vía de las obligaciones financieras que se ciernen sobre el Presupuesto, indicadas atrás.
La Banca Central, que ha renunciado a los instrumentos de intervención10, se enfrenta
impotente a los movimientos de capitales y de divisas, que causan burbujas especulativas
que terminan por desestabilizar las economías.
A estos poderes se suma un poder judicial autónomo y fuerte que garantice la
estabilidad jurídica necesaria para la vigencia del mercado; si no hay respeto de los
derechos de propiedad y de los contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial,
pp.47 a 52). Se configura un trípode de poderes, así:
- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspondiente,
que constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propiedad
privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podría existir el mercado,
porque la base del mercado es la vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil
se debe someter a la legalidad que el Estado impone desde arriba.
- Segundo poder: Una Banca Central independiente (con dominio sobre la
política y la regulación en materias financieras, monetarias y crediticias) que evite
expansión monetaria por motivos políticos, y al mismo tiempo permita mayor
10
No control de cambios, no control al régimen de inversión extranjera, un sistema financiero desregulado.
flexibilidad para adaptarse a las inevitables conmociones externas (Banco Mundial,
p.58).
- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le confiere al
ministerio de hacienda el dominio sobre política tributaria, asignación de los gastos
públicos, la deuda pública y el sistema presupuestal.
Tres personas distintas y un Dios verdadero. Las competencias conferidas a esos tres
poderes no son, ni pueden ser, objeto de iniciativas sociales, o de instituciones públicas
diferentes a las que salvaguardan tales competencias. No hay Congreso, Parlamento,
gabinete ministerial, o cualquier otra institución, que valga11. Pero resulta que en esos tres
poderes residen los intereses fundamentales de una sociedad, y esos intereses no pueden ser
tocados ni discutidos por esa sociedad. ¿Dónde queda la democracia participativa?12.
De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) esta concepción tiene como propósito
poner barreras para que las reformas que se han venido introduciendo en la región no
puedan ser revertidas. Señala que para su consolidación y sustentabilidad se requiere la
institucionalización de las normas, que limiten la discrecionalidad de los gobernantes y de
los diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.
La justificación de la dictadura económica y jurídica está basada en un análisis de
las instituciones a través de las cuales actúan los individuos con la racionalidad
maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el principio de que cada
individuo busca maximizar su ganancia y su beneficio. En la economía privada este
comportamiento egoísta lleva a maximizar el bienestar de la sociedad según el principio de
la "mano invisible" de Adan Smith, y los teoremas de la teoría del bienestar de los
neoclásicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones públicas el
comportamiento egoísta de los políticos, de los burócratas y de los electores llevan al déficit
fiscal y a la expansión monetaria, de donde se concluye la necesidad de una banca
independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este último tema es el que se va a
desarrollar más adelante.
Déficit es Político
El proceso presupuestal consiste en señalar en qué se gastarán los ingresos que
dispone el gobierno para un período determinado, normalmente un año, lo cual queda
consignado en un documento que se conoce como Presupuesto Público. En teoría el proceso
de asignación de tales partidas presupuestales es político, porque supone una negociación
entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos. Sin embargo, como
se dijo atrás, el núcleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobación
presupuestal, sino que se da desde el momento en que se negocian las normas que amarran
11
El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden
pueden utilizar la participación de agentes externos, como por ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que
implica que la participación social debe ser excluida por todos los medios.
12
Este proceso afecta incluso la descentralización política que se viene promoviendo en la región, en el
sentido que los asuntos presupuestales y financieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son
variables que afectan los equilibrios globales de manera que debe ser competencia de la autoridad central a
través de los órganos independientes señalados (Banco Mundial, p.141).
los gastos públicos. Y estos arreglos pueden tener decenas de años. Esto no quiere decir que
partidas de gasto específicas no sean negociadas bajo el esquema formal.
El proceso de aprobación presupuestal está enmarcado dentro de unas instituciones
presupuestarias que conforman las reglas de la negociación las cuales privilegian a unos
sectores en contra de otros. Esas reglas pueden ser formales en el sentido que están escritas
dentro de las normas correspondientes, o pueden ser informales en el sentido que se trata de
prácticas adoptadas en los procesos de negociación, y que en la mayoría de los casos son
secretas, o por lo menos no son públicas.
Hasta aquí el planteamiento está acorde con el enfoque institucionalista de North
(1995). A ello se agrega que los actores que participan en la negociación son los políticos,
los electores y la burocracia, los cuales actúan bajo el principio de maximizar su propio
beneficio, bajo unas reglas entre las que se incluyen le procesos electorales y las
instituciones presupuestarias, lo cual significa procesos colectivos de decisión.
Según Eichengreen et.al. (1996) "La fuente del déficit reside en el hecho de que la
política fiscal es decidida colectivamente, de manera que los participantes no reconocen los
costos sociales plenos de los programas de gasto que avalan" (resumen ejecutivo). A lo que
agrega el BID (1997) que "En un contexto de gabinete hay muchos ministros encargados
del gasto y un sólo ministro de hacienda. Los primeros son juzgados por la cantidad y
calidad de servicios que prestan, y no por la carga tributaria que imponen. Los sistemas
colegiados que confieren igualdad de votos a todos los ministros en cuestiones
presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y déficit mayores que los sistemas que atribuyen
primacía al Ministro de Hacienda" (p.146).
De acuerdo con la Cepal (p.121), cuando se discute el presupuesto los programas de
gasto tienden a generar beneficios que se concentran geográfica o sectorialmente, mientras
que por otro lado la financiación proviene de fondos comunes, que son los tributos que paga
la sociedad en su conjunto. Esto genera una asimetría ya que no se internalizan los costos de
la decisión: mientras los beneficios se dirigen a un grupo específico los costos son pagados
por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneficios y se subestimen
los costos, lo que lleva a una sobreutilización de los recursos comunes (Estein et.al., 1998:
17 y 18) (Eichengreen et.al. p.7). Este fenómeno ha sido bautizado como la "Tragedia de los
Comunes".
De acuerdo con Hallerberg y von Hagen "Los políticos representan diferentes
intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos"
(pág.38), de manera que se presenta una "incongruencia entre la percepción de los
beneficios y de los costos de los gastos, lo cual implica que cada participante aprecia en su
totalidad el beneficio marginal de un dólar adicional gastado en las actividades de su
departamento, pero únicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus electores
… El hecho de que el fondo general de impuestos sea un 'fondo de propiedad común' crea
un gasto positivo y un sesgo deficitario " (p.41).
De acuerdo con Eichengreen et.al. "La elaboración y aprobación del Presupuesto se
ha convertido en un proceso de ' tome y dame' de favores a cargo del Tesoro Público". En
ausencia de un mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo debido a
la resistencia a pagar impuestos (p.7). Este fenómeno se agrava, dicen ellos, con el hecho de
que "Una característica general de las finanzas públicas modernas consiste en que el gasto
público está dirigido más directamente a grupos específicos de la sociedad que la
tributación13 " (Hallerberg y von Hagen: 40).
En el proceso de negociación del presupuesto los políticos tienden a representar
intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta
excepción del ministro de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los
ministros de hacienda de la región es consultada con los organismos financieros
multilaterales y vigilada por las firmas calificadoras de riesgo, quienes hacen saber su
opinión cuando las economías manifiestan desequilibrios externos, y presionan dicha
opinión en la negociación del financiamiento internacional, de manera que ese interés
sectorial también queda también expresado en el consejo de ministros a través del ministro
de hacienda.
A pesar de lo dicho atrás, se presenta el problema que el Presupuesto existe ante la
necesidad de que el Estado suministre bienes públicos que se financian a través del sistema
tributario y que son provistos colectivamente. Surge entonces la pregunta de cuál debe ser
el proceso político a través del cual se deben proveer tales bienes dadas las dificultades
políticas señaladas atrás.
Desde la óptica neoclásica, se debe buscar un mecanismo a través del cual se puedan
revelar las preferencias de las personas. En el caso de la economía privada las preferencias
son reveladas a través del mercado. Pero cuando se trata de la provisión pública de bienes
públicos, se presenta el problema de revelar las preferencias sociales. Si se quiere aplicar la
lógica del mercado para la solución de este problema, se trata entonces de crear un mercado
político, a través del sistema de votación, por medio del cual las personas revelen sus
preferencias por los bienes sociales y su disposición a proporcionar los recursos fiscales
para su provisión (Musgrave y Musgrave pp.10 y 59). Se trata de buscar "criterios
objetivos" (?!) de intervención estatal (teoría positiva) partiendo del comportamiento
maximizador de los individuos, para que las decisiones de gasto se den en forma de
opciones que consideren la revelación de las preferencias. Este enfoque parte de mirar los
actores del proceso presupuestal como agentes individuales que defienden sus intereses
particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas 1998, cáp. XXII).
El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado político (Hernández
1994), pero dicho mercado no funciona adecuadamente debido a los problemas del proceso
de votación presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una pieza clave
en el modelo competitivo de democracia (Instituto de Estudios Económicos 1987,
Introducción)14, pero no se preocupa por adquirir la información relevante en cuanto a su
preferencias por bienes sociales porque el peso de su voto es infinitesimal. A la postre lo
que le interesa es lo que le afecta directamente, como por ejemplo la promesa de un puesto
en la administración pública, o una obra pública que beneficia a un sector da la ciudad.
13
Finanzas Públicas "Modernas" en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisión de los
bienes y servicios públicos debe hacerse a través del mercado, lo que significa que el Estado renuncia a la
provisión de los bienes y servicios sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo común, sino que
se dirige a un grupo específico, la población, a través de la generalización del IVA, mientras que al capital se
lo beneficia con la reducción de la tributación: eliminación del impuesto sobre dividendos, eliminación del
impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributación al capital financiero especulativo, y eliminación
de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver la primera sección.
14
Aquí se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema.
Esta circunstancia hace que los grupos de presión manipulen la información en su
beneficio, con lo cual el votante queda mal informado. Los grupos de interés organizados
en la sociedad se aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que les
interesa.
En segundo lugar, en el caso de los políticos, tratarán de maximizar el número de
votos conseguidos y de esta forma buscar su beneficio particular de reelección (aunque en
algunos casos deben poner presente el beneficio social). Los políticos no tienen tan mala
información como los votantes, y utilizan masivamente medios publicitarios. Sus
programas tienden a centrarse, buscando el interés del elector medio quien es el que decide.
Hasta aquí llega el Public Choice en torno a los políticos. Pero aquí habría que
agregar que la financiación de las campañas depende de los grupos de presión señalados
atrás, de manera que sus actuaciones políticas en los temas principales responden a los
intereses de los financiadores, y en los temas secundarios, por ejemplo la distribución de
partidas presupuestarias menores, prima la lógica de su reproducción política a través de
maximizar el número de votos.
En tercer y último lugar, se llega a la conclusión que no existe un sistema de
votación que permita revelar las preferencias ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de
Arrow termina por indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de
elección según el cual se pueda llegar a una decisión determinada que refleje las decisiones
de la mayoría, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotación
sistemática de las minorías cuando se trata de un sistema de votación simple, y el fenómeno
de la ilusión fiscal señalado atrás, cuando se hizo mención a la "tragedia de los comunes",
que lleva al déficit fiscal.
Aparte de la lógica política señalada atrás existen coyunturas y mecanismos
favorables para un "sobredimencionamiento" de los gastos. En cuanto a las coyunturas, un
gobierno ansioso de reelección puede estar inclinado a gastar, con el propósito de buscar
mayor favorecimiento de la opinión pública hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al.
pp.10 y 11). Esto es lo que el BID llama del ciclo electoral del Presupuesto (BID, pp.143ss).
En cuanto a los mecanismos, la sobreestimación de los ingresos públicos
(Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo proyectando crecimientos económicos demasiado
optimistas, permite hacer mayores apropiaciones presupuestarias, o la subestimación de
determinados gastos como por ejemplo una proyección baja de la tasa de interés lo que
subestima el valor real del servicio de la deuda. Otro mecanismo consiste en dejar por fuera
del Presupuesto instituciones públicas con lo cual se subestiman los gastos reales del
gobierno, o el mecanismo de adquirir obligaciones contractuales futuras para comprometer
partidas presupuestarias más adelante. Un ejemplo de esto último consiste en suscribir
grandes contratos plurianuales que dejan amarrados compromisos presupuestales para
vigencias futuras.
Eichengreen et.al. (p.8) hablan de la distorsión intertemporal cuando existe acceso a
los mercados de capital. En esta circunstancia existe la posibilidad de financiar gasto con
deuda lo cual normalmente está acompañado por un "boom" económico, ya que el sector
privado también tiene la misma posibilidad, todo lo cual se traduce en una expansión de la
demanda agregada. En este contexto el gasto público y el déficit fiscal crecen. Aunque
habría que señalar que esta distorsión está reflejando el fenómeno de la burbuja
especulativa señalado atrás.
Presupuesto Jerarquizado
De acuerdo a lo señalado atrás se debe propender por un marco institucional que
permita mantener la disciplina fiscal. Y este marco consiste en otorgarle a la autoridad
fiscal (que aquí llamamos ministro de hacienda) la potestad de legislar en materia
presupuestal, esto es, delegarle el poder para determinar cuáles son los impuestos que se le
cobran a la sociedad y cuál la orientación de los gastos. Quienes defienden esta doctrina
argumentan que los sistemas presupuestales más centralizados (jerarquizados) logran mayor
disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, pp.48 y 49).
Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los
participantes claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder
legislativo no esté facultado para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa
macroeconómico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la
"Tragedia de los Comunes", en la medida en que se introduce en las discusiones
presupuestales las estructuras macroeconómicas, y se incrementa el poder de los ministros
centrales sobre la administración del gasto agregado.
La estructura Macroeconómica suministra bases para la evaluación de las
implicaciones de los programas de gasto público sobre las variables macroeconómicas,
además que le permite al gobierno contar para sus cálculos de decisión con los costos reales
por inflación de cada una de las demandas a incorporar en el Presupuesto. Aquí se está
adoptando el enfoque de la programación financiera del FMI, según el cual la inflación es
un fenómeno de demanda, causada en este caso por el gasto público (Campos y Pradhan
1.996). Esta programación está en función del pago de las acreencias externas, como se
señaló atrás.
El criterio de la verdad pasa a ser los equilibrios macroeconómicos, mientras que las
políticas de gasto sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer
un uso particular de los recursos públicos. De manera que se trata de hacer arreglos
institucionales para que taponen la posibilidad de que las diferentes fuerzas sociales puedan
canalizar sus aspiraciones de gasto público. Con este propósito el ejecutivo unilateralmente
debe establecer la magnitud global máxima del gasto y del déficit, y limitar las
prerrogativas del Congreso para modificar el Presupuesto (Alesina 1997, p.8).
El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que el colegiado porque limita
el poder de decisión, sobre el tema del presupuesto:




El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud global máxima del gasto y
del déficit.
Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los ministros de del gasto en las
negociaciones internas en la formulación del Presupuestos.
El ministro de hacienda debe tener la última responsabilidad en la preparación del
Presupuesto, debe tener poder de veto en el tamaño del déficit (Alesina, p.22).
El Legislativo puede discutir la composición del presupuesto pero no modificar su
magnitud global.

Fija procedimientos para reaccionar ante el vencimiento de plazos para su aprobación,
como por ejemplo que el ejecutivo pueda expedir el Presupuesto mediante un acto
administrativo.
Sin embargo la jerarquización no resuelve el problema del ciclo electoral (BID,
pp.143ss) mencionado atrás, porque de todas maneras el ejecutivo puede estar tentado a
expandir el gasto en época electoral. En este caso deben establecerse unas normas de
equilibrio presupuestal a las cuales se deben someter las actuaciones de los actores que
intervienen en el proceso presupuestal. Las normas deben tomar la vía constitucional (por
ejemplo el no acceso a la financiación del Banco Central), o la obligación legal se someter
el Presupuesto a un programa macroeconómico.
Si se trata de metas macroeconómicas, que involucran la definición del Presupuesto,
sobre la base de valores agregados (tamaño del gasto, de los ingresos, del déficit y su
financiamiento) surge el problema de cómo repartir las partidas de gasto. Cómo priorizar
los gastos, habida cuenta que las demandas de la sociedad desbordan la posibilidad de
asignaciones presupuestales (Campos y Pradhan). Esta priorización encuentra obstáculos no
sólo por el problema de la "tragedia de los comunes", además tropieza con los altos costos
de transacción y la calidad de la información que se maneja al interior del Gobierno.
Como ya se mencionaba atrás, invariablemente la "tragedia de los comunes" creará
demandas que en el plano real cuentan con excesivas restricciones. Se presenta un
incremento de los costos de transacción sobre las decisiones colectivas en el proceso
político porque crea una situación en la que los individuos y sectores de la sociedad civil
competirán por lograr el beneficio de sus preferencias. Se requiere entonces implementar
arreglos institucionales que ayuden a la construcción de consensos entre los demandantes de
los recursos orientados al gasto.
Para una adecuada priorización del gasto se requiere tener información sobre los
costos y beneficios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos,
partidas presupuestales), de manera que por este mecanismo compitan y se logre una
adecuada asignación. Información clara sobre la relación costo-beneficio para cada uno de
los demandantes, así como una visión a futuro de los beneficios que se pueden lograr a
partir de sacrificios corrientes en el presente.
Por ejemplo, un mecanismo de toma de decisiones en el gabinete para decidir
prioridades estratégicas apoyadas sobre información suministrada por agencias de gobierno,
permitiendo al gabinete la comparación de costos a mediano plazo, y posibilidades de
ahorro (entre otros) permitiéndoles determinar qué programas de gasto introducir y cuáles
deben ser recortados.
Este tipo de priorización permite que los programas de gasto se incorporen en el
mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando asignaciones a los logros de su
ejecución.

Usos de criterios objetivos, a través del establecimiento de reglas impersonales para
evaluar la importancia relativa de los programas y proyectos, considerando que este tipo
de reglas se aplica por igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo un análisis
costo - beneficio. Tal es el caso de los Bancos de Proyectos.


Comprensión del Presupuesto, lo que significa la inclusión de todos los gastos al
presupuesto. Esto quiere decir que deben estar contenidos todos los fondos
presupuestales existentes, así como las categorías del gasto especificas, por ejemplo
subsidios a empresas públicas.
Determinación de la curva de demanda para identificar prioridades estratégicas, a partir
de las cuáles se determinan los objetivos Ministeriales, los techos presupuestales y las
asignaciones en el mediano plazo15.
No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay que recordar lo que a lo
largo de estas páginas se nos ha venido diciendo. Que el proceso de decisión no es técnico
sino político, que al interior del Estado se manifiestan poderosos intereses económicos, de
manera que resulta ser una utopía que la priorización se pueda dar con criterios objetivos e
impersonales.
No en vano señalan North, Lee y Thráinn (1999) que "En una sociedad, el diseño de
reglas formales que garanticen derechos de propiedad es finalmente del dominio de los
actores que controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos y la voluntad de
determinar la estructura básica de los derechos de propiedad en su territorio"16. En este caso
habría que agregar que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad sobre
los recursos públicos.
Nota sobre Visión del BID
El BID (pp.143ss) promueve el esquema señalado para crear una institucionalidad
para restringir el déficit fiscal. A ello agrega que es necesario permitir además un margen de
flexibilidad a la hora de enfrentar las fluctuaciones que se puedan presentar, y en especial
evitar la transferencia ineficiente e injusta de la carga presupuestaria a futuro.
En cuanto a la flexibilidad para enfrentar las fluctuaciones que se puedan presentar,
¿de qué fluctuaciones se trata?: De la inestabilidad financiera como resultado de los
desequilibrios externos, los cuales son producidos por los impredecibles cambios de los
movimientos de los capitales financieros internacionales. Lo que el BID denominó el riesgo
de las cuentas fiscales, tal como se indicó atrás.
Para evitar que el Presupuesto abuse de los recursos provenientes de los mercados
de capitales (distorsión intertemporal) se hace preciso controlar el déficit, ya que por
definición la existencia del mismo es equivalente a la financiación del gasto público con los
recursos del crédito. Sobre este aspecto de acuerdo con el BID, cuando se financia el gasto
con deuda se está transfiriendo el pago de dicho gasto al futuro, es decir, a los
contribuyentes que pagarán el servicio de la deuda en las vigencias futuras a quienes no se
les ha consultado su acuerdo con dicho tipo de gasto. Este fue el argumento de Adan Smith
(1983, libro 5, cáp.3) en el siglo XVIII.
Sin embargo este retorno a la visión clásica tiene dos problemas. El primero fue
señalado desde la óptica keynesiana, y es que no se tiene en cuenta que cuando la deuda
15
Para lo cuál es necesario mejorar la asimetría en la información entre el gobierno y los demandantes,
permitiendo generar procesos de retroalimentación entre los demandantes que informan sus prioridades y el
Gobierno.
16
Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thráinn; North, Douglas, inlcuída en Sandoval (1999).
financia acumulación de capital los ingresos futuros adicionales producto de dicha
acumulación serán los que pagarán la deuda (Giraldo 1995a). Además, si se aceptara el
argumento contra el endeudamiento, tampoco podría haber participación del sector privado
en el mercado de capitales para financiar la acumulación de capital, porque igual a los
consumidores futuros se les estaría cobrando los beneficios que disfrutan los consumidores
del presente, y a los accionistas del futuro los costos de decisiones de los accionistas del
presente. El argumento resulta absurdo.
El segundo problema, el argumento resulta inconsistente con la participación de la
política fiscal en el control monetario y el desarrollo del mercado de capitales, de acuerdo
con la recomendación de los organismos financieros internacionales. Consideran que los
bonos de deuda pública son instrumentos que coadyuvan a la política monetaria y al
desarrollo (profundización) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo, para
emitir bonos de deuda pública es preciso generar déficit fiscal (una fuente de
financiamiento del déficit son los bonos) lo cual manifiesta una contradicción entre la
disciplina fiscal por un lado, y el control monetario y desarrollo del mercado de capitales
por el otro.
Comentarios y Conclusiones
El diseño de los sistemas presupuestales que se quieren imponer en la región parte
del diagnóstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega a la
desalentadora conclusión de que inevitablemente se llega al déficit. Se parte del supuesto
que el gasto público está ocasionado por una dinámica perversa hacia el favorecimiento de
intereses particulares, lo cual puede configurar un fenómeno de corrupción: El uso de
recursos públicos en función de intereses privados.
En estas condiciones ¿para qué existe el Presupuesto Público?. Nadie tiene el
derecho legítimo de acudir a los recursos públicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos.
Entonces ¿qué objeto tiene el pagar impuestos?. El único gasto legítimo consiste en el pago
de las rentas financieras que se le cargan al Presupuesto, porque estas sí tienen un origen
"legítimo" que son los compromisos contractuales que se derivan de las obligaciones
financieras (pagarés, contratos de crédito, etc.), los cuales son irrepudiables.
En cuanto a la acusación que es el manejo presupuestal el que induce la indisciplina
fiscal y con ello el desorden macroeconómco, habría que decir que las cosas son
completamente diferentes. Es la lógica del capital financiero especulativo la que produce la
crisis el cual infla y desinfla las economías buscando obtener rentas financieras, se reconoce
hoy en día. Este fenómeno ha sido señalado por Krugman (1997 y 1993), entre otros.
Esto fue lo que pasó durante la década del setenta hasta comienzos de los años
ochenta, lo cual nos llevó a la crisis de la deuda externa de entonces; y es lo que viene
pasando durante la década del noventa lo cual ha desembocado en la crisis financiera actual
(año 2000), crisis que todavía no se ha manifestado plenamente en América Latina.
Y cuando economía está a las puertas de la crisis se nos dice que "La incapacidad
del gobierno para ajustarse rápida y apropiadamente a los choques producirá escepticismo
acerca de la solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del país) de
obtener préstamos" (Eichengreen et.al., p.13). Es decir que si el gobierno no produce un
ajuste fiscal draconiano, como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige el
FMI, el país sería castigado y aislado por el capital financiero internacional, y por los
gobiernos de los países en los cuales se origina dicho capital.
Posición que no es consecuente con el mismo papel que han jugado los organismos
financieros internacionales, los cuales en la poscrisis de la deuda externa del 82 estimularon
a los gobiernos para que expidieran bonos deuda pública vía el déficit fiscal los cuales se
convirtieron en el principal papel de los mercados financieros de la región. Fueron las
obligaciones financieras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios fiscales,
aparte de las nuevas obligaciones de carácter financiero que debieron asumir los
Presupuestos Públicos como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la región
(Giraldo 1998).
Sin embargo los diagnósticos se dirigen a señalar manejo fiscal de los gobiernos
como responsable de los desequilibrios. Esta actitud entraña un "riesgo moral" como lo
señalaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante
de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista financiero internacional),
quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la
esperanza de ser sacados de apuros financieros mediante una intervención oficial17.
También afirman que "los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa
responsabilidad en las crisis financieras". Lo cual quiere decir que no toda la
responsabilidad debe ser trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los
ajustes fiscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comité Ejecutivo 1999), quien
indica que "No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las estrategias e
instituciones de desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza, deben ser
determinadas por las autoridades nacionales legítimas, sobre la base de un amplio consenso
social. De hecho, en caso de crisis, la imposición de cambios estructurales e institucionales
ajenos a la situación nacional o al consenso nacional puede crear inestabilidad, ya sea
económica y política, nacional e internacional" (p.120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrás, señala que las
condicionalidades del FMI deben abarcar lo financiero, más allá que lo fiscal. Indica la
necesidad de establecer regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma de
la arquitectura financiera que permita mantener la autonomía de las economías en
desarrollo y en transición en el manejo de la cuenta de capitales (p.125). "Entre ellas
podrían estar la imposición de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos
impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o liquidez a los
bancos de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir en un país. Podrían
incluirse también, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones
financieras nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los
depósitos a corto plazo en el sistema financiero" (p.126).
Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las críticas que se le han
hecho a los programas del FMI: la imposición de programas de ajuste contraccionistas que
se concentran en la parte fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital. Lo
primero tiene un costo social sobre la población que se expresa principalmente en menor
17
Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca
del informe "Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial
Architecture", elaborado por los autores mencionados.
gasto social, mayores impuestos, y contracción de la actividad económica (con las secuelas
de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la pérdida de
control de los equilibrios macroeconómicos que terminan sujetos a los vaivenes de los
flujos de capital, o más descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales
(Ramonet 1997).
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