La constituyente y el estado federal descentralizado Prof. Oswaldo

La constituyente y el estado federal descentralizado
Prof. Oswaldo Angulo Perdomo
Prof de la Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales de la UC.
La constituyente y estado Constitucional
Debemos decir que, el Estado Constitucional no es producto de la espontaneidad, por el
contrario, es producto del poder soberano de un pueblo o nación, de su reflexión, de su
educación, grado cultural y hasta existencial, mejor dicho; por un poder político que nunca ha
estado condicionado a formas o procedimientos jurídicos, antes o posteriores a él, se trata de un
poder político superior inherente a su soberanía, instituido por una Ley o Constitución que lo
crea en su sentido originario, con una subyacencia vital que lo acompaña. El Poder de los
Poderes o Constituyente es uno sólo, crea, constituye, ordena y legitima, funda y refunda, es
único, supremo y fundamentalmente popular.
El Estado Constitucional entonces, puede y debe subsistir solamente cuando se apoya en una
tradición bien asentada de civilidad e indulgencia, donde por encima, al lado, más allá o por
debajo de las normas, jurídicas o nó, se encuentra el desarrollo histórico y social de un pueblo o
nación, siempre envuelto en un cúmulo de contradicciones que requieren de un examen y de una
prospectiva.
Así como experimentamos una serie de victorias o situaciones progresistas, por lo general éstas
se nos manifiestan tan sólo parciales frente a otras de crisis cada vez más difíciles, creando
condiciones para el cambio, la transformación o la sustentación.
De allí el vasto expediente de cambios constitucionales, que no siempre han significado la
verdadera o necesaria búsqueda hacia una modificación sustancial y estructural de la dinámica
política y sus variables de entorno. La verdad, es que ha ocurrido con otras naciones del
continente en forma repetitiva, ya que esas revisiones o cambio constitucionales han sido
generados en forma casuística, atendiendo a los propósitos y disyuntivas circunstanciales de su
evolución política.
Al respecto hemos sustentado y contenido tanto en formulaciones y propuestas, en el aula
universitaria como cuando hemos tenido la difícil pero satisfactoria oportunidad de disertar en el
foro público, de que para hablar de una auténtica y significativa Reforma Integral del Estado
Venezolano, aunque no en sentido más estricto, implica una reforma general, total, o cambio de
la Constitución Nacional de la República. Esta no procede, sino a través de la convocatoria a una
Asamblea Constituyente, causada por un Referéndum de consulta popular aprobatorio y
consecuencialmente delegatorio de la soberanía de un pueblo.
En Venezuela, los enfoques reformistas, dieron lugar, a través de la Comisión Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE), en los últimos 20 años, a una intensa labor de concretas
soluciones legales en ciertas áreas, mejor dicho, abordadas y sancionadas por la vía del
procedimiento legislativo ordinario. Entre ellas, importa destacar el Proceso de Descentralización
Política, Administrativa y Económico - financiera iniciada a partir del año 1988, con sus fallas y
defectos, pero también con sus resultados positivos sí se quiere. Por lo que también esas reformas
no sustanciales han chocado con abismales intereses de grupos y un sin número de obstáculos
dilatorios, siendo dicho proceso verdaderamente traumático y causante del crecimiento de un
Estado o una estructura jurídico-política hipertrofiada en su fisiología por un sistema desarticulado de anárquica gerencia pública.
La Constituyente necesaria del Poder Político del Pueblo en Venezuela, es una expectativa cierta
de cumplimiento en breve y una perspectiva para el cambio y la transformación hacia el Nuevo
Político Modelo Político del Estado Venezolano, que está exigiendo sin más demora la nación,
esperanzada en ésta hora propicia para delinear su futuro.
Llego la hora y hay que aprovecharla para producir con el clima Constituyente que viene
experimentando la República, la necesidad de involucrarse con la divulgación y fundamentación
de la propuesta Constituyente y sus materias, a los fines de la elaboración y correspectiva
sanción por parte de la Asamblea Nacional Constituyente electa popularmente y autogerminada
por el Poder Constituyente que la legitime, de un nuevo Texto Constitucional que derogue al
anterior, Constitución ésta que a nuestro juicio está llamada a ser más conceptual y práctica que
programática y tendrá en sus objetivos fundamentales de carácter estatal y orgánico, el de definir
de una vez por todas la forma del Estado Venezolano como Federal Descentralizado, mediante la
redistribución y desconcentración del poder, atinente a sus funciones y a la intercordinación
programática de los niveles de gobierno. Debe romper con esa mordaza centralista de la unidad
del tesoro, reconociéndole a los Estados o entes territoriales, los cuales debieran pasar a ser
Estados miembros, así como también, a los Municipios o entes locales, la Autarquía y su
Autarcía necesarias para la consolidación de sus autonomías administrativas y económicas,
fortaleciendo así a los poderes locales y la autoridad de los gobernadores.
Vale recordar que la vigente Constitución de la República de 1961, es producto del llamado
Pacto de Punto Fijo, en el que se perfecciono la consensualidad partidista, con su concepción
liberal de la Democracia Formal y Representativa. Fue promulgada el 23 de Enero de ese año y
hasta la fecha, por 40 años ininterrumpidos de vigencia, ha permitido desarrollar un cúmulo de
leyes y conformar un ordenamiento jurídico de cumplimiento fallido y afectado mayormente por
vicios inconstitucionalidad, algunas veces declarada.
Con la sanción de esta Carta Magna, se produce la derogatoria de una antigua tradición con
relación al ejercicio del poder constituyente. Recordemos, que cada vez que en Venezuela han
ocurrido movimientos, revoluciones o asaltos al poder, que transformar formal y sustancialmente
el sistema político institucional, cuya consecuencia reclamara la sanción de una nueva carta
política, ha intervino con ese propósito el llamado Poder Constituyente originario, distinto de
aquel poder que se haya sometido su ejercicio a una legislación preexistente por lo que se llama
Poder Constituido o derivado, mejor conocido, como Poder de Revisión, por que modifica o
reforma el Texto Constitucional acatando el procedimiento especial de las normas que ella
misma establece para su modificación o reforma distinto del procedimiento legislativo ordinario
y éste es el caso de la vigente Constitución de 1961, cuando con ocasión excepcional del Golpe
de Estado Cívico-Militar de 1958, que derrocara a la Dictadura no interviene el poder originario
constituyente, sino que el propio Congreso Constituido de la República y por ende ordinario,
electo en diciembre del mismo año, el que asumió la función constituyente por vía excepcional
para discutir y sancionar, como en efecto se sancionó la actual y vigente Constitución de la
República.
El Estado Federal Descentralizado
Venezuela, desde su génesis como República soberana e independiente ha sufrido y por ende
experimentado una constante reiterada contradicción en cuanto a la forma del Estado.
Constituye el eje central para un derecho constitucional moderno, adaptado a la transformaciones
jurídico-políticas y económico-sociales, sobre éste asunto de trascendencia como le es la forma
del Estado, ahora más aún, en el umbral del siglo XXI e inicios del tercer milenio, cuando es una
demanda imprescindible el nuevo Estado de Derecho, social, participativo, solidario y humanista.
Debemos aceptar, si concebimos al Estado, como aquel conjunto de relaciones institucionales,
políticas, económicas, culturales, históricas y sociales que conducen a una nación en un territorio
determinado bajo un poder jurídico - político de mando; que su vigencia institucional exige de
idóneas estructuras, acordes con el proceso civilizador para que propendan a sistematizar,
racionalizar y ordenar una mejor distribución territorial y funcionalmente del poder para
conformar una verdadera social para el desarrollo.
El actual Estado de Derecho, está en la necesidad insoslayable de administrar el cambio y ta
transformación que reclama creando un equilibrio deseado, pero lamentablemente no alcanzado,
como aquel de la distribución del poder político y administrativo entre el Poder Central y el
Poder Regional o Poderes Locales.
Por ello, en la coyuntura actual del estado Venezolano, afectado por una crisis multiforme,
estamos obligados, con marcado interés patrio, a que las fuerzas dialéctica y contradictorias,
algunas veces pugnaces, mermen su influencia perniciosa en las cuestiones del Estado. Ahora
más que nunca, cuando se abre una compuerta definitiva con el proceso constituyente para
impulsar el cambio institucional y estructural que reclama una Venezuela victimizarla por un
proceso reformista no producido o dilatado por la falta de voluntad política para ejecutarlo.
Se ha dicho, con sobrada razón que nuestro legislador constituido de 1961, cuando se refiere a la
Federación como forma del Estado Venezolano, (artículo 2 de la C.N.), que establece "La
República de Venezuela es un Estado Federal en los términos consagrados por ésta
Constitución", lo que quiso plantear, fue una especie de expectativa o desiderátum, mejor dicho
una esperanza de cambio mediante la promoción y establecimiento de la descentralización. Por
lo que en su artículo 135, la C.N., dejó abierta la posibilidad de delegación y transferencia de
competencias y atribuciones para una mayoría calificada del Congreso, para que materia que son
de la competencia nacional, pasare hacerlo de los Estados y Municipios... La Federación
Venezolana ha permanecido armo una simple formula constitucional y hoy en día, una vez
adelantado el proceso, el vocablo federación no es más que un atributo de la descentralización
política, conforme a la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado,
sancionada el airo 1988; mientras que la descentralización administrativa, en proceso de
ejecución en virtud de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencia del Poder Público de Diciembre de 1989 Y, la Reforma a la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, como la de otros instrumentos legislativos, bien sea nacionales, estadales
y/o municipales, o aquellos de mero carácter reglamentario que le han servido de fundamento.
La Federación como forma de Estado, en efecto se identifica conceptualmente con la
descentralización política. En Venezuela ha operado el proceso descentralizador por vía
legislativa ordinaria, acompasado con una política de acuerdos y convenios, generados por el
precitado artículo 137 de la Carta, contentivo de la llamada Cláusula de la Descentralización, la
cual ha venido definiendo los ámbitos de los diferentes niveles del Poder Público mediante la
delimitación de competencias entre los niveles territoriales, la adopción de un esquema de
transferencias planificadas y progresivas, como del establecimiento de mecanismos de
coordinación encaminados a darle fluidez y solidez al proceso por vía dé la llamada
Descentralización Concertada.
En consecuencia, respecto al estudio de la Descentralización es importante -decir con palabras de
Henao Ospina y Marino Tadeo, que "la Descentralización no siempre corresponde a procesos
transformadores y en no pocos casos resulta bien regresiva. Si por un lado la Descentralización
responde a las nuevas profesiones y demandas sociales sobre las estructuras de poder, si
responde a la necesidad de readecuar las capacidades de respuesta gubernamentales y al cambio
de las actitudes ciudadanas hacia la intermediación de funcionarios y políticos, también la
descentralización responde a una nueva variable económica, en la cual la producción en gran
escala empieza a ser sustituida por un modo de crecimiento económico más flexible".
También es bueno apuntar el criterio sustentado por Alfredo Arismendi y Miguel Márquez, al
decir que: "La situación de los Estados miembros de una Federación ficticia, como lo es la
Venezolana, debe ser reformada y sincerada, de manera fundamental, por lo menos en lo que
respecta a la actividad ejecutiva del Estado. Los Estados en Venezuela no son en realidad tales,
por lo tanto no debe insistirse en copiar, dentro de una estructura interna, la Organización de los
Poderes Públicos Nacionales".
La Venezuela del presente no ha podido escapar al proceso reformista adelantado, a partir de la
década de los sesenta, en una buena cantidad de países, algunos de ellos del área regional de la
América Latina, también dentro del marco de referencia, de la llamada revolución de los
federalismos centralizados, corra también de los centralismos descentralizados, que han venido
caracterizando . las formas evolutivas del Estado de Derecho. En nuestro caso la evolución
constitucional de nuestra forma de Estado, ha variado en los extremos del federalismo y del
centralismo. A diferencia de otros países, donde la Federación pudo" significar "la integración de
unidades dispersas" o "la disgregación de una un¡ dad en comunidades locales". Nuestra
Federación ha representado un sistema peculiar de vida, pero como conjunto de valores y
sentimientos, pero el modelo puesta en marcha no ha fundamentado las capacidades vigentes de
los Municipios, y este es un factor de transformación de las estructuras descentralizadas como
proceso de desarrollo integral que abunde en el desenvolvimiento de los tres niveles del poder
como verdaderas estructuras comunicantes, mejor dicho, inducidas de la periferia hacia el centro,
Por lo cual, los destinatarios de la descentralización y transferencia de competencias de Poder
Nacional contenidas en la Ley (LOD), son los Estados y no los Municipios, aún cuando la misma
puede extenderse en la medida en que sea aplicable al Dtto. Federal.
Dentro de éste proceso evolutivo, los proyectistas pensaron en la eliminación de la forma federal
creyendo preferiblemente reemplazarlo por un sistema de descentralización políticoadministrativa o de autonomías progresivas y es lo que se planteó y ha venido ocurriendo.
La consolidación del proceso descentralizador en Venezuela, debe estar inspirado en el necesario
diseño de un nuevo y auténtico modelo organizativo de Estado. Este es nuestro criterio, afinar la
descentralización y producir al unísono, en breve tiempo, dentro del marco constituyente, y por
imperativo popular, la revisión y exigir la reforma del precepto N° 2 de nuestra Carta
Fundamental, que consagra la "Forma del Estado", para así conquistar un Estado fisiológico y
dispensador, que posibilite una permanente intercordinación programática de la acción de
gobiernos en los tres niveles distributivos del poder, mediante la implantación del "Estado
Federal Descentralizado".
Por eso requiere una muy expresa calificación para impulsarla Descentralización política,
administrativa, en lo territorial y económico - financiero, como eje fundamental de un nuevo
modelo organizativo del Estado Venezolano, en otras palabras, lo más importante es que exista
real y efectivamente voluntad política para perfeccionarla, entonces se traducirá en acto por
mandato de la Constituyente en la nueva Constitución a sancionarse.
Es necesario establecer la definición en el nuevo texto del Estado Federal Descentralizado, como
aquel "Estado que consideramos ideal para la Venezuela R„._ presente y del futuro para romper
definitivamente con la tradición estatal venezolana del centralismo, perfil de Estado que implica
una reflexión de alto nivel en el país, con la participación de todos los venezolanos en el proceso
constituyente, pluralista, participativo un excluyente. El Estado Federal Descentralizado es un
paso hacia la perfección del Estado de Derecho, que se logrará cuando madurado los Estados
miembros, éstos se queden con amplias potestades administrativas judiciales y en menor grado
las legislativas, pero friéndole al Poder Federal la totalidad de las competencias exclusivas de
política estatal y aquellas supranacionales".
El Estado Constitucional Moderno Descentralizado, se caracteriza por asunción de un conjunto
de cometidos sociales y económicos, exige de una mejor distribución de poder político, como ya
lo anotábamos, mediante la creación de órganos y estructuras dotadas de suficiente autonomía, a
fin de que no constituyan una carga excesiva de crecimiento físico por parte y por la otra de
aumento del gasto público.
Se nos presenta en evolución permanente, en un debate estrechamente vinculado a la fisiología
del Estado, con una relación de fuerzas en conflicto y evolución constante, por lo que marcha
aparejado con una instrumentación de carácter publico con lo económico y social, siendo por
tanto un factor determinante en la dinámica que impulsa su desarrollo integral.
Lo cierto es, que el Estado Federal Descentralizado debe instituirse constitucionalmente como un
instrumento poderoso para cumplir con mayor intensidad y profundidad las atribuciones del
llamado Poder Federal, que debe atender desde el centro hacia la periferia el desarrollo auto
sostenible, produciendo una nueva reintegración del Estado y la sociedad, atendiendo la
necesidad imperiosa de una reestructuración y retribución vertical y horizontal del poder social
con fundamento jurídico y político. De esta manera el Estado habrá de convertirse en un
autentico protagonista de la movilidad social planificada territorialmente. Se alcanza así una
mejor distribución y aprovechamiento de la riqueza, una distribución más justa y equilibrada en
las localidades y regiones más atrasadas, creando políticas para que entre gobernantes y
gobernado existan verdaderos canales de participación, mientras simultáneamente se implantan
condiciones socioeconómicas para las inversiones generadoras de intercambio y progreso.
No es como dicen los sempiternos enemigos del Federalismo que la descentralización es síntoma
de desintegración del Estado, por el contrario, un federalismo descentralizado es base más que
suficiente para que la nueva sociedad civil se desarrolle y organice en el contexto de una
democracia digna, solidaria, participativa.
El Estado descentralizado es un factor de cambio y transformación de una región o localidad y
no lo es por la simple e indiscriminada transferencia de recursos financieros, que muchas de las
veces resultan perjudiciales y hasta focos de corrupción, sino algo más complejo y esencial,
como es impulsar el desarrollo en el campo de la producción de bienes de recursos propios y del
intercambio, que va en estrecha conexión con las relaciones de independencia externas e
internas, que afectan o privilegian a cada región, llámese Estados y/ o Municipios, como
ordenamientos territoriales autonómicos en el contexto del desarrollo integral de la República.
De los conceptos y apreciaciones formuladas, podemos concluir en la opinión de la mayoría de
los tratadistas y estudiosos del tema que la Federación Descentralizada, es un proceso de
transformación de amplio espectro estructural para la necesaria reorganización del Estado, que en
modo alguno no significa desmembración del Estado Nacional - Federal.
Es una reorganización integral y de conjunto, que hace posible el flujo y el reflujo o movilidad
del mando entre las-instituciones del Estado y la sociedad lo que es lo mismo, supone el
fortalecimiento de los Estados miembros y de los Municipios, se trata en verdad de una
reorganización estructural de una nación.
Estado Descentralizado y Desconcentración
El Estado Federal Descentralizado implica otro proceso que ha estado aparejado con el de la
descentralización, que le es inherente igualmente, como condición para la reordenación del
territorio, fundamentalmente de aquellos asuntos nacionales de carácter administrativo y
económico, de necesaria redistribución en atención a la importancia productiva.
Es decir, al lado del concepto de la Descentralización del Poder, encontramos éste de la
Desconcentración consistente en la delegación de autoridad necesaria a funcionarios subalternos
u oficiales representativos del Ente superior o de la Administración Central, en niveles
territoriales, regionales o locales.
Por eso es importante diferenciar bien la descentralización de la desconcentración, cuando ya
sabemos que la descentralización político-territorial se traduce o equivale a un traslado o
transferencia de una competencia o de un servicio, que por mandato legal o constitucional se
hace de un Ente u órgano del poder central a otro Ente u órgano del poder estadal o municipal;
mientras que la llamada desconcentración es de carácter operativo o simple mecanismo, por la
asignación de determinadas responsabilidades o funciones, mas bien de directrices
encomendadas por el Poder Central, a sus propias oficinas o funcionarios adscritos que. las
dirigen o coordinan en aquellos Estados o Municipios donde funciona.
Ambos procesos hay que impulsarlos por mandato constitucional y fortalecerlos a bajo costo, sus
fallas o desviaciones estamos obligados a corregir para garantizar su éxito, por cuanto es la
alternativa válida para superar la obsolescencia del actual sistema político venezolano, mientras
que la desconcentración administrativa, política, geográfica o de cualquier índole se ha mantenido y funciona a través de las Corporaciones de Desarrollo Regional, fundamentalmente y
también mediante la constitución por parte de la Administración Pública Nacional, de
dependencias o estructuras administrativas en el ámbito regional, para la programación y
ejecución de actividades en esos ámbitos con la respectiva delegación de firma de los
funcionarios y la delegación de autoridad necesaria con la aplicación de los métodos y
atribuciones de la Administración Federal.
Como elemento esencial en la acción de la Administración Pública, para entrelazarse a través de
los sectores de actividad. "La desconcentración debe hacerse con criterio sectorial, es decir, que
no deben ser acometidos por cada organismo aisladamente, pues ello implicaría llevar al nivel
regional los problemas que por falta de coordinación o de concentración han afectado el nivel
central".
Vale destacar, la importancia que tiene la desconcentración sectorial, inducida hacia una amplia
cobertura espacial en atención a la importancia de la rama.