COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Lecciones de la experiencia de la UE con la Convención de
Lomé
Documento preparado por J. Bossuyt (ECDPM) para la reunión de los Consejos Consultivos
Europeos de Cooperación (Mallorca, 2-4 de noviembre de 1995)**
Cuando el Estado es débil la solución no son las ONGs [...]. En realidad, las ONGs deberían
reforzar al Estado haciendo que éste se haga responsable ante su pueblo, a través de un proceso
de fortalecimiento de la sociedad civil. Una sociedad civil fuerte sin duda conduce a un Estado
fuerte, siendo lo contrario también cierto [Chitega, R., 1994].
Un desarrollo desde abajo requiere de un desarrollo desde arriba [Werlin, H., 1989]
RESUMEN
Las estrategias seguidas durante el período de la post-independencia dieron al Estado un papel
conductor en la dirección del desarrollo, excluyendo a menudo a otros actores. En los años
ochenta, este enfoque centralista y vertical fue duramente cuestionado. El ajuste estructural y los
procesos de democratización crearon un espacio para el compromiso directo de los actores de la
sociedad civil. El pluralismo institucional, el desarrollo participativo y la descentralización se
convirtieron en las nuevas palabras de moda.
Con este transfondo, la Unión Europea (UE) introdujo el concepto de "cooperación
descentralizada" en la Convención de Lomé IV, lo que permite que una gran variedad de
contrapartes ajenos al gobierno central puedan utilizar los recursos de Lomé, que en el pasado
eran monopolio de las agencias del gobierno central. En concreto, las ONGs pasaron a ocupar un
lugar preferente como 'tercer sector institucional', junto al Estado y las empresas.
Este nuevo enfoque para la distribución de ayuda tiene un gran potencial. Un apoyo directo a los
actores de la sociedad civil puede acercar el desarrollo al pueblo, incrementar la propiedad local
y la credibilidad. El hecho de involucrar activamente a los agentes locales se ha considerado a
menudo como la mejor inversión en "capacidad de desarrollo".
Sin embargo, el progreso en la adopción de este nuevo enfoque, se ha visto limitado hasta el
momento. Existe una fuerte oposición de carácter político, burocrático y cultural a que se lleve a
cabo la cooperación descentralizada. Ni el gobierno central ni los países donantes tienen mucha
experiencia en trabajar con los agentes de la sociedad civil como socios paritarios, en lugar de
como simples beneficiarios o como agencias ejecutoras. En realidad, no está del todo claro qué
es la cooperación descentralizada y qué la hace tan diferente de los enfoques tradicionales. La
ejecución se ve obstaculizada por la falta de estructuras apropiadas de diálogo (interfaces) y de
procedimientos flexibles. Los diferentes actores involucrados todavía necesitan clarificar sus
nuevos roles en la cooperación descentralizada y, por consiguiente, adaptar sus capacidades
coherentemente con el nuevo rol.
Utilizando la experiencia de la UE en la Convención de Lomé, este documento presenta el
concepto de cooperación descentralizada, su origen y sus elementos constitutivos; identifica
alguno de los factores clave que han obstaculizado su efectiva puesta en práctica; y resume los
principales cambios que han surgido de la reciente revisión a medio plazo de la Convención de
Lomé. El capítulo final presenta algunas conclusiones abiertas sobre cómo mejorar la puesta en
práctica de la cooperación descentralizada.
EL CONCEPTO DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
La cooperación descentralizada fue una de las innovaciones de la cuarta Convención de Lomé
firmada en 1989 entre la Unión Europea (UE) y los países ACP (Africa, Caribe y Pacífico).
Preparó el terreno para que organizaciones de carácter económico, social y cultural (ajenas a las
burocracias centrales) presentaran proyectos de desarrollo y obtuviesen fondos de Lomé.
Esta innovación reflejó la orientación generalizada hacia una liberalización política, las
cambiantes percepciones sobre el papel que el Estado desempeña en el desarrollo y la búsqueda
de vías alternativas para la distribución de la ayuda. Fue visto como un paso hacia un mayor
compromiso de las personas a las que afectaban directamente los programas de desarrollo y
como un instrumento para la creación de estructuras democráticas. También trató de promover
un compromiso más activo de la sociedad civil europea con el desarrollo (por ejemplo, acuerdos
de colaboración Norte/Sur entre autoridades locales, asociaciones del sector privado, sindicatos,
etc.).
Fueron varios los factores que condujeron a la adopción de la cooperación descentralizada en
Lomé IV:
•
Cambios políticos. El empuje mundial hacia una política de liberalización en los años
ochenta supuso un reto para el monopolio de los Estados en el poder y un gran estímulo para
la sociedad civil. Han surgido nuevas condicionalidades que vinculan la provisión de ayuda
al tipo y calidad del gobierno [Moore, 1993]. Esto, a su vez, condujo a un interés renovado
por la descentralización como respuesta posible a la crisis financiera y a la falta de eficacia
del aparato del Estado [M'Bassi, 1995, Manor, 1995].
•
La cambiante aproximación al papel del Estado. Chambers [1993] distingue tres grupos de
opinión. La ideología neofabiana de los setenta concedió al Estado un papel más importante
en el desarrollo. El modelo neoliberal fue una creación de años los ochenta. En los últimos
años, se ha desarrollado un nuevo paradigma basado en "anteponer las personas a las cosas, y
a los más pobres primero; el desarrollo como un proceso de aprendizaje en lugar de algo
cerrado; la descentralización, la democracia y la diversidad para valorizar los conocimientos
locales; la participación y las acciones dirigidas a los grupos pequeños y las comunidades; y
una comunicación abierta y efectiva y accesible". La cooperación descentralizada propone
una aplicación práctica para este paradigma. En este nuevo enfoque, el papel del gobierno
central ya no es el de controlar el proceso de determinación de la política de desarrollo, sino
proporcionar un ambiente propicio a una gran variedad de agentes institucionales
relativamente autónomos" [Oluwu, 1992].
•
La preocupación por obtener mayor rendimiento del dinero. La necesidad de aumentar la
eficacia de la ayuda condujo a las agencias donantes a apartarse de trabajar exclusivamente
con las burocracias africanas, que generalmente eran percibidas como "sobredesarrolladas y
poco transparentes" [Fowler, 1991; también ver Dia, 1993] y proponer a los agentes no
estatales como canales alternativos para la distribución de la ayuda. La cooperación
descentralizada parecía ofrecer más beneficios. Sería posible llegar directamente a los
"agentes primarios" del desarrollo; prevenir la utilización monopolística y no transparente de
los recursos y desarrollar las capacidades locales.
¿VINO VIEJO EN BOTELLAS NUEVAS?
¿Hasta qué punto la cooperación descentralizada es realmente una "nueva" aproximación, y en
qué se diferencia de las formas tradicionales de actuación?
No existe una respuesta sencilla a esta pregunta. La participación y la descentralización llevan
bastante tiempo en la agenda del desarrollo. Existe desde hace mucho tiempo una tradición de
cooperación con las ONGs locales y, en menor medida, con la administración local. Además, la
cooperación descentralizada tiene significados diferentes para diferentes personas. Algunos lo
ven simplemente como otra manera de financiación de las ONGs. Otros argumentan que la
cooperación descentralizada se ocupa del hermanamiento a la asociación de las autoridades
públicas descentralizadas (como en el sistema francés). Otros, incluyendo a los funcionarios de
la Comisión, reivindican que la finalidad de la cooperación descentralizada no es financiar una
multitud de proyectos aislados, sino promover la cooperación entre diferentes agentes a nivel
local. A los directores de proyecto les resulta difícil apreciar sus diferencias con el enfoque del
micro-proyecto*** introducido en Lomé I (1975-1980).
El problema surge del carácter tan abierto de la cooperación descentralizada que se aprobó en la
Convención de Lomé. La Comisión se ha mostrado siempre poco dispuesta a presentar claros
principios, criterios y procedimientos de elegibilidad para la cooperación descentralizada. Esto es
así, en parte, para evitar conflictos con los Estados ACP, y en parte para impedir la inflexibilidad
en la gestión. Se pensó que nuevas normas y reglamentaciones reducirían las posibilidades de
innovación, de flexibilidad y de enfoques específicos para cada país.
Sin embargo, estudiando con atención las declaraciones e informes oficiales, se pueden
identificar algunas características básicas de los programas de cooperación descentralizada:
•
Agenda política. La cooperación descentralizada no es tanto un nuevo instrumento como un
diferente enfoque político de la cooperación al desarrollo. Existen muy claras conexiones
entre la idea de "desarrollo participativo" y la promoción de la democracia y derechos
humanos; se espera que el reforzamiento de los órganos de la sociedad civil vaya
aumentando gradualmente la participación de los agentes no estatales en la toma de
decisiones, tanto a nivel local como nacional; y que la financiación directa a una gran
diversidad de asociaciones ayude a promover la formación de grupos de interés que puedan
desafiar las tendencias monopólicas del Estado y su mala actuación.
•
Traspaso de la responsabilidad en la toma de decisiones y en la gestión. El punto
fundamental de la cooperación descentralizada es apoyar iniciativas que surgen directamente
de las comunidades y asociaciones locales. Ya no hay lugar para las formas de participación
de arriba a abajo, donde se solicita a los "beneficiarios" o "grupos objeto" a llevar a cabo
proyectos de desarrollo diseñados en otro lugar. La cooperación descentralizada pretende
reducir el número de "intermediarios" que gestionan la ayuda y finalizar con "la logique du
développeur". La responsabilidad en la identificación de programas y en la ejecución se
delega al nivel más bajo posible (principio de subsidiariedad). La piedra angular de la
cooperación descentralizada es el traspaso de las responsabilidades financieras a los agentes
locales. Esto es una innovación fundamental en el marco de trabajo de Lomé. Las agencias
del gobierno central ya no podrán interferir en la gestión cotidiana de las operaciones
descentralizadas (incluyendo temas tan delicados como las licitaciones). Esto a llevado a
algunos cínicos ha sostener que la cooperación descentralizada es una elegante manera de
extender y difundir la corrupción de un modo más uniforme.
•
Capacitación para el desarrollo. En la cooperación descentralizada esto está vista tanto
como un medio como un fin. No tiene mucho sentido traspasar las responsabilidades en la
gestión si no existen programas de capacitación para el desarrollo que hagan posible que los
agentes locales asuman sus nuevos cometidos. Por otra parte, el hecho de involucrar agentes
locales a lo largo de todo el proceso de "aprende mientras haces" es a menudo la mejor
inversión en capacitación de desarrollo; ello también ayuda a reforzar la capacidad de la
sociedad civil en la formulación de sus propias prioridades de desarrollo; y puede también
contribuir a la formación de fuertes organizaciones intermedias que puedan ser "portavoces"
de las necesidades de los más pobres.
•
Conexión con las políticas nacionales de desarrollo. La cooperación descentralizada no
significa oposición al gobierno, sino una búsqueda de complementariedades. La finalidad no
es trasladar la ayuda que se presta a los gobiernos hacia una multitud de ONGs locales. Los
límites del enfoque del "hazlo solo" se han puesto claramente de relieve en Mozambique
donde, en 1990, alrededor de 170 ONGs estaban ejecutando programas completamente
aislados del Estado, y en muchas ocasiones, estos "nuevos misioneros" han dividido el país
en "mini-reinos" [Hanlon, 1991]. La cooperación descentralizada en Lomé intenta evitar
estos peligros. Hace énfasis en la cooperación en lugar de el antagonismo entre el gobierno
central y los agentes locales. Quiere dar un papel prioritario a la administración local para
que sea el nexo entre las agencias centrales, la comunidad donante y los agentes locales
(incluyendo a las ONGs).
•
Diferentes roles para los socios del norte. La cooperación descentralizada no es otra línea de
financiación de la cooperación entre las asociaciones del norte (p. ej. las ONGs) y sus
contrapartes del sur. En contraste con las modalidades tradicionales de cofinanciación, la
cooperación descentralizada pretende financiar directamente a diversas organizaciones
locales. La alianza con un socio del norte sigue siendo posible, pero no es ya una condición
previa para acceder a la financiación. Se espera que esto induzca a las ONGs del norte a
reducir su intenso implicación con la ejecución de los proyectos y que se dediquen a otras
cosas (p. ej. el desarrollo de capacidad de los socios locales, la asistencia en la gestión de la
financiación directa, lobbying y apoyo).
LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN LA PRÁCTICA
Un reciente estudio llevado a cabo por la Comisión, basado en cuestionarios contestados por sus
Delegaciones, indica que la mayor parte de los programas de cooperación descentralizada
todavía son de carácter experimental. En varios países ACP, las condiciones políticas son cada
vez más favorables a la cooperación descentralizada. Este es el caso, en concreto, de los países
comprometidos en procesos de descentralización. Se está haciendo un gran esfuerzo para
difundir la información, para que se establezca un diálogo entre el Estado y la sociedad civil (p.
ej. Zimbabwe, Senegal) y para poner en marcha programas de ayuda descentralizada (en algunas
ocasiones en colaboración con la administración local).
Sin embargo, por regla general, todavía dominan las propuestas tradicionales. Del estudio se
concluye claramente que la mayoría de los programas de cooperación descentralizada no se
diferencian demasiado de los microproyectos clásicos. Rara vez se involucra a los agentes
locales en la identificación, evaluación y selección de proyectos. La gestión de los programas
continúa muy centralizada. Sólo hay una delegación limitada de la autoridad financiera. En
realidad, no se ha materializado aún la movilización de los socios descentralizados de la UE.
No debería sorprendernos un ritmo tan lento en la ejecución. Se necesita tiempo para cambiar las
actitudes verticales -de arriba a abajo- [Mukandala, 1992], para reducir los niveles de recelo
mutuo y para llegar a un acuerdo en lo referente a los nuevos cometidos, enfoques y
procedimientos en la gestión.
La principal dificultad para una ejecución eficaz incluye:
Resistencias políticas, burocráticas y culturales en los Estados ACP
La cooperación descentralizada se enfrenta con la visión centralista del Estado sobre la
cooperación que ha caracterizado todas las Convenciones previas. Las actitudes tradicionales
tardan bastante en desaparecer. Los Estados ACP no ven ninguna ventaja en cambiar esto, ni en
introducirlo en sus programas indicativos sobre cooperación descentralizada. Muchos gobiernos
tienen miedo de delegar responsabilidades y así perder el control de las ayudas y de los
beneficios que conllevan. La hostilidad hacia la descentralización de una parte de los
presupuestos de cooperación refleja la resistencia a cualquier forma de descentralización política.
Una investigación sobre la relación existente entre los gobiernos africanos y las ONGs confirma
esta opinión: "el espacio concedido a las ONGs en cualquier país receptor de ayuda viene
determinado primero y principalmente por cuestiones políticas, en lugar de por el cálculo de las
contribuciones de las ONGs al desarrollo social y económico" [Bratton, 1989]. La falta de
orientaciones operativas claras para las acciones no proporciona incentivos para que los
directores de proyecto se aventuren con la cooperación descentralizada. Además, no se
producirán muchas mejoras si los agentes de la sociedad civil continúan viendo al Estado como
al "enemigo" o siguen compitiendo con él para conseguir los fondos de los países donantes o la
popularidad local.
Puntos de vista conflictivos sobre el propósito de la cooperación descentralizada
La cooperación descentralizada significa diferentes cosas para diferente gente. Los gobiernos
ACP que apoyan este punto de vista lo suelen ver como una forma de involucrar a las ONGs y a
otros agentes no dependientes de la administración central en la ejecución de los programas de
Lomé. Esto es un reflejo claro de la opinión tan limitada que tienen los países ACP del papel de
los agentes descentralizados. Por ejemplo, a las ONGs locales se las invita a participar en la
ejecución de proyectos de reducción de los niveles de pobreza que pretenden mitigar el coste
social del ajuste, y no a discutir sobre los programas de ajuste en sí. Este enfoque es consistente
con las políticas de descentralización de la mayoría de los Estados africanos. La tendencia de los
gobiernos centrales ha sido delegar sus funciones en la administración local para con ello
mejorar la ejecución de los proyectos, para acercar el desarrollo de arriba a abajo al pueblo
[Mutahaba, 1989]. No sorprende entonces que los agentes de la cooperación descentralizada
cuestionen esta interpretación tan limitada. Por ejemplo, las ONGs quieren participar cada vez
más en la fase de planificación durante el establecimiento de prioridades del país. Rechazan el
papel de ser simplemente "agencias subcontratadas", como por ej. sistemas baratos de
distribución para la ejecución de programas de desarrollo que se deciden en otros lugares.
Argumentan que la cooperación descentralizada no se basa simplemente en la financiación, sino
en tener acceso a una toma de decisiones conjunta.
Falta de procedimientos adecuados
El carácter de la Convención de Lomé (un acuerdo jurídico de asociación entre la UE y los
gobiernos ACP), ofrece muy poco campo de actuación para un enfoque verdaderamente
descentralizado. Los procedimientos de Lomé IV, por ejemplo, reservan al Ordenador Nacional
de Pagos (ONP), el representante oficial de los ACP a cargo de la ayuda de la UE, un papel clave
en cada paso del ciclo del proyecto. Es difícil reconciliar este molesto sistema de toma de
decisión y de gestión, con la autonomía de los agentes descentralizados y las actividades
participativas de abajo a arriba. Además de esto, el nuevo esquema se introdujo sin tener en
cuenta las implicaciones a nivel institucional y de gestión. Al personal de los proyectos se le dejó
sin instrucciones claras sobre cómo establecer y hacer funcionar los programas de cooperación
descentralizada. Hay todavía muchas cuestiones decisivas sin responder. ¿Cuáles son las áreas
prioritarias de intervención y los criterios para su elección? ¿Cómo se identifican y seleccionan
apropiadamente a los socios? ¿Cómo se establece un diálogo con los agentes descentralizados?
¿Cómo hacer cooperación descentralizada con los procedimientos vigentes en el FED? ¿Cómo se
puede hacer el seguimiento de este tipo de programas?
¿Cómo pueden participar los gobiernos centrales en la cooperación descentralizada y qué nuevos
aspectos necesitan ser desarrollados para poner en funcionamiento este esquema, tanto en los
países receptores como en las agencias de cooperación?
Problemas de capacitación
Los diferentes agentes involucrados están muy mal equipados para utilizar este capítulo de la
Convención. Para la sociedad civil esto es una cruda realidad. El nivel de conocimiento de las
modalidades de cooperación descentralizada es extremadamente bajo. En enero de 1994, el
Comité de Enlace de las ONGs de Desarrollo de la UE y MWENGO (una ONG establecida en
Zimbabwe) organizaron un taller sobre cooperación descentralizada. De las ONGs africanas que
asistieron a la reunión muy pocas sabían algo sobre la Convención de Lomé. Les resulta muy
difícil abrirse camino hasta la Delegación y ajustarse a los procedimientos del FED. En algunos
países, tanto el gobierno como las agencias donantes desean iniciar el proceso de
descentralización, pero no cuentan con una sociedad civil lo suficientemente estructurada y
representativa que tenga la capacidad de actuar como contraparte. La ausencia de información
también impide a los agentes europeos de la cooperación descentralizada participar en este
esquema. Las agencias de los gobiernos centrales, por su parte, tienen poca experiencia y
capacidad para tratar con una gran variedad de agentes de la sociedad civil. También existen
problemas de capacidad en la Comisión, en particular en las Delegaciones en los países.
Gestionar la cooperación descentralizada es una tarea que consume mucho tiempo. Requiere
unos conocimientos y habilidades muy especializadas, incluyendo técnicas participativas, gestión
descentralizada y sistemas de control. Y no todo esto está disponible en una Delegaciones tan
carentes de personal.
CAMBIOS PRODUCIDOS DESDE LA REVISIÓN DE MEDIO PLAZO
Recientemente se ha concluido la revisión a medio plazo de Lomé IV y se ha llegado a un
acuerdo sobre el nuevo protocolo financiero. La futura Convención contará con una nueva
sección de cooperación descentralizada, que incorporará los cambios principales de la revisión a
medio plazo de Lomé (ver el nuevo texto en los anexos).
Desde el comienzo de las negociaciones, la UE expresó gran interés en ampliar las oportunidades
y el nivel de recursos para esta forma de entregar la ayuda. Se señalaba que la cooperación
descentralizada refleja los objetivos primarios de la cooperación al desarrollo de la UE (como la
promoción de la democracia, el desarrollo participativo y la lucha contra la pobreza).
El mandato de la UE parece concentrarse en (i) la creación de un espacio para la participación a
contracorriente de los agentes descentralizados en la definición del próximo Programa Nacional
Indicativo (PIN); (ii) aumentar las oportunidades de financiación para programas de cooperación
descentralizada en los PIN, y (iii) cambiar las reglas del proceso de toma de decisiones y de
gestión (p. ej. revisar la función de los ONP en la distribución de los recursos de Lomé).
Este mandato no se ha materializado en su totalidad, debido en parte a la feroz oposición de los
Estados ACP a la idea de la financiación directa. Esto desembocó en el establecimiento del
siguiente compromiso:
•
Con el propósito de ampliar la participación en la formulación de los futuros programas
indicativos, se aprobó una "Declaración Conjunta sobre Consulta e Información de los
Agentes de Desarrollo". De acuerdo con esta Declaración, los Estados ACP tendrán que
esforzarse en organizar un "intercambio de opiniones" con los agentes descentralizados y
proveerle de "la información adecuada y necesaria para su participación en la ejecución de
los programas". Si es necesario, y hay suficientes recursos, la Comisión proporcionará ayuda
financiera para este tipo de consulta y de intercambio de información. Este tímido intento de
democratizar la política de diálogo en la programación de Lomé, podría dejar descontentos a
la mayoría de los agentes descentralizados, incluido el sector privado.
•
En la nueva Convención habrá tres modalidades de financiación. En primer lugar, los
Estados ACP podrán incorporar programas específicos de cooperación descentralizada en el
PIN. En segundo lugar, los agentes descentralizados pueden participar en la ejecución de
programas gubernamentales incluidos en el PIN. En tercer lugar, y esto realmente es una
innovación, los países ACP se pueden reservar un porcentaje del PIN para financiar una
amplia variedad de actividades descentralizadas, que serán definidas en una etapa posterior.
El carácter abierto de esta ventanilla puede favorecer el apoyo directo y flexible de genuinas
iniciativas locales. La existencia en particular de este "guichet" depende exclusivamente de la
buena voluntad del Estado ACP concernido. Aquí, de nuevo, los defensores acérrimos de la
cooperación descentralizada podrían sentirse decepcionados. Podrían haber esperado una
posición más dura de la UE en este punto tan crítico, incluyendo la posibilidad de reducir la
asignación de los recursos de Lomé a aquellos países que no consigan reservar fondos para la
cooperación descentralizada.
•
No se han modificado las orientaciones referentes al papel de la administración nacional. La
cooperación ACP-UE apoya la cooperación descentralizada "en los límites establecidos por
los países ACP concernidos". Esta disposición no debería ser un problema en los países que
apoyan la participación y descentralización. Ayudaría a reforzar la coherencia necesaria entre
los planes de desarrollo nacional y las iniciativas locales. Pero para los países que se
enfrentan con la mala conducción de su gobierno, es una receta para el fracaso. Será muy
difícil llegar a las poblaciones y organizaciones locales.
MEJORA EN LA EJECUCIÓN DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Superar las restricciones actuales para su efectiva puesta en marcha, va a ser, inevitablemente, un
proceso lento. Se necesita tiempo para dejar atrás treinta años de cooperación al desarrollo
centralizada. El camino a seguir está en la práctica, en la experimentación, en el "aprende
mientras haces", en arriesgarse y en una retroalimentación crítica. A su vez, esto ayudará a
impedir que se funcione unilateralmente por parte de los donantes, con un enfoque cerrado de la
cooperación descentralizada.
En esta última parte, establecemos algunas amplias conclusiones de cómo mejorar la ejecución
de la cooperación descentralizada, algunas de las cuales atañen tanto a las agencias de
cooperación bilateral como a las ONGs del norte.
1. Adoptar enfoques específicos para cada país
La cooperación descentralizada no se hace en solitario. Es muy probable que el proceso esté
influido, en gran parte, por las condiciones que dominan en los países receptores. Cada país
tendrá que encontrar su propio camino para poner en funcionamiento la cooperación
descentralizada; los paquetes de cooperación estándar no tienen sentido. Si el poder político y
económico siguen estando muy centralizados y la sociedad civil muy fragmentada, la
cooperación descentralizada se materializará de forma muy lenta. Ni siquiera la presión de una
fuerte ayuda podría cambiar esto con rapidez. Es posible que gane terreno en países con un fuerte
compromiso político hacia la descentralización y con una sociedad civil en auge.
En los países que están llevando a cabo una ambiciosa política de descentralización, las agencias
donantes y las ONGs extranjeras tendrán que decidir con claridad el camino a elegir. ¿Cuál es el
"punto de entrada" (o socio) más apropiado para apoyar las iniciativas locales? ¿Cómo sacar más
rendimiento de las oportunidades que surgen por primera vez a nivel local? ¿Cómo se asegura la
coherencia entre los programas de la administración local y los programas de descentralización
del gobierno?
Un reciente estudio hecho en Uganda, en el que ha participado el autor1, indica que son
diferentes las opciones posibles, cada una con sus ventajas y sus desventajas. Algunas agencias
donantes quizá prefieran apoyar en todos sus aspectos el proceso político de descentralización
del gobierno ugandés. Esto podría conducirlas a proporcionar (directamente) el apoyo financiero
e institucional a las estructuras locales. La ventaja de este enfoque es que el programa del
donante trabaja con organizaciones ya existentes. Parte de la base de que las estructuras locales
van a permanecer (cosa que no sucede con las agencias donantes y las ONGs extranjeras).
Apoyar el surgimiento de un entorno local fuerte para planificar y coordinar el desarrollo, podría
ayudar a fortalecer la política doméstica y la transparencia de la administración. Al conectar los
programas de ayuda con las organizaciones ya existentes se presentan más posibilidades de éxito.
Pero esta opción también acarrea riesgos. Los programas del donante se pueden ver atrapados en
la política local. Concentrarse en los cuerpos del Estado (políticos y funcionarios) puede
dificultar el acceso a niveles más bajos para asegurar la participación real. Otras agencias
(fundamentalmente ONGs del norte) podrían elegir comunidades y grupos locales como su
"punto de entrada". No se rechaza a las autoridades municipales, pero sólo se las tiene en cuenta
a un nivel funcional (como un recurso en potencia que se utilizaría para asegurar la ejecución del
proyecto). Este tipo de cooperación descentralizada podría facilitar un enfoque realmente
participativo y formación para los agentes descentralizados. Pero el problema aquí vendría de la
capacidad para "escalar" hacia las estructuras locales. Los ayuntamientos (con una ausencia de
aptitudes básicas, y de recursos y salarios apropiados) podrían apostar por programas paralelos,
dotados de fuertes presupuestos, vehículos, altos salarios. Esto, en su momento, amenazaría la
sustentabilidad del programa.
2. Promover la cooperación en lugar de la competencia
Las prácticas de desarrollo del pasado se han caracterizado por la escasez de medios
institucionales utilizados para conseguir objetivos de desarrollo. Después de un período de
cooperación casi exclusiva con las agencias centrales, el peligro reside ahora en trasladar todo el
apoyo de los donantes exclusivamente al sector privado (incluyendo a las ONGs).
Este no es el mejor camino a seguir. Ninguno de estos enfoques cuenta con un lugar en la
cooperación descentralizada: "Un desarrollo desde abajo requiere un desarrollo desde arriba,
utilizando una combinación de duro o blando poder político, controles burocráticos minuciosos o
relajados, y formas de centralización y descentralización. Sobre todo, sin el mutuo respeto entre
los diferentes niveles del gobierno, la comunidad no saldrá reforzada" [Werlin, 1989].
La solución no está en, sencillamente, "hacer retroceder al Estado". El largo debate sobre "el
Estado contra el mercado" ha perdido mucha intensidad. La privatización indiscriminada y la
desmantelación del Estado es "un error tan grande como el total compromiso anterior a la
organización centralista y burocrática" [Wunsch, 1991; Boye, 1992]. La experiencia en el este
asiático pone de relieve el importante papel de un gobierno fuerte y eficaz" [Ranis, 1989]. La
conexión entre la democratización y el desarrollo siguen sin estar suficientemente
documentadas" [Healey, Ketley y Robinson, 1993; Ellis 1995].
Los países en desarrollo que han conseguido un crecimiento continuado y la reducción de la
pobreza han sido generalmente aquellos "cuya política central ha concentrado suficiente poder,
probidad, autonomía y competencias en el centro como para modelar y estimular alcanzar
explícitos objetivos de desarrollo a nivel nacional" [Leftwich, 1994]. Además, las limitaciones de
los agentes de la "sociedad civil" como agentes de desarrollo, si trabajan fuera del marco de
trabajo de la política nacional, van siendo cada vez más reconocidos [Ukpong, 1993]. Con
frecuencia, la división entre el Estado y la sociedad civil no está clara [Mamdani, 1992]. Existen
serias dudas respecto a su capacidad para lograr un impacto significativo en la reforma política
[Fowler, 1991].
El mensaje es claro. Hay que evitar la polémica entre sistemas centralizados y descentralizados.
No se debería poner a los gobiernos en una posición en la que se sientan amenazados o en la que
no tengan nada que hacer. No sería muy inteligente por parte de las agencias donantes
circunvalar a los gobiernos centrales y distribuir los recursos al azar entre varios entes
descentralizados. Tanto la relevancia como la sustentabilidad de este tipo de actividades podría
depender, en gran parte, del apoyo que le concedan los gobiernos (financiando, por ejemplo, los
gastos constantes). Las instituciones de la sociedad civil pueden complementar la acción del
Estado, pero no sustituirlo: "Cuando el estado es débil la solución no son las ONGs [...]. En
realidad, las ONGs deberían reforzar al Estado haciendo que éste se haga responsable ante su
pueblo, a través de un proceso de consolidación de la sociedad civil. Una sociedad civil fuerte sin
duda conduce a un Estado fuerte, siendo lo contrario también cierto" [Chitega, 1994].
El desafío está en convencer a los gobiernos que la cooperación descentralizada ayudará a lograr
los objetivos de su programa de ajuste estructural, ayudará a generar ingresos, a crear empleo y
contrarrestará el coste social de los programas de reforma económica e institucional [Laidler,
1994]. En este mismo sentido, se ha señalado que "el aumento de la participación constituirá una
amenaza menor para los Estados fuertes y más institucionalizados" [Van de Walle, 1994].
Si se pueden reducir los niveles de desconfianza mutua, hay un espacio para establecer nuevas
relaciones entre los gobiernos y los entes descentralizados [Farrington, 1993]. Las agencias
donantes desempeñan un papel fundamental en la promoción de este tipo de lazos
complementarios al ofrecer el adecuado incentivo financiero.
3. Fomento de nuevos acuerdos y procedimientos institucionales
La cooperación descentralizada no puede trabajar si se carece de nuevos acuerdos institucionales
para el diálogo, la toma de decisiones y la ejecución. Esto va a requerir de las instituciones
creatividad e innovación. Como prioridad absoluta está el desarrollo de nuevos "interfaces"
(estructuras de diálogo) entre el gobierno central y los entes descentralizados. En varios países,
esto deberá comenzar de cero. Treinta años de reglas autoritarias han creado una gran separación
entre el Estado y la sociedad civil, y han originado desconfianza en las burocracias. Hay una falta
de normas e instituciones compartidas con suficiente legitimidad como para asegurar la adhesión
de los agentes de la sociedad civil. Una segunda prioridad sería introducir estructuras apropiadas
para la toma de decisiones y la ejecución de las operaciones descentralizadas. La autoridad de la
dirección puede, por ejemplo, delegarse a "comités directivos" (que representen a los diferentes
implicados y que incluyendo a los gobiernos centrales y a los donantes), fondos de fideicomiso
independientes o agencias privadas.
También son necesarios procedimientos eficaces de financiación, que permitan una rápida
respuesta a las iniciativas de base. Por último, el traspaso de responsabilidades tendrá poco
apoyo político y de gestión ("perder el control") en ausencia de sistemas eficaces de control y
evaluación. En la medida de lo posible, estos sistemas de control deberían estar localmente
arraigados.
4. Aprender a trabajar con la administraciones locales
La investigación empírica en diferentes regiones del mundo en desarrollo ha demostrado que un
sector sin ánimo de lucro, fundado por donantes externos, no es una alternativa válida al sector
público que tiene responsabilidades domésticas [Meyer, 1992; Batkin, 1992]. Las ONGs no
cuentan con los medios para sustituir los servicios básicos ofrecidos por el gobierno central y,
tampoco es ese su papel. Las administraciones locales, que se sitúan entre las ONGs y la
administración central, podrían proporcionar un marco de trabajo institucional más apropiado.
Pareciera ser que este es el clima perfecto para aumentar el apoyo a las administraciones locales.
En muchos países africanos, las agencias del gobierno central están "abriéndose", mientras que
los agentes de la sociedad civil están haciendo grandes esfuerzos por "aumentar
proporcionalmente". La administración local puede ofrecer una plataforma de interacción
democrática, participación y búsqueda de nuevos socios entre diferentes agentes.
Hasta ahora las agencias de cooperación no han destacado por ofrecer apoyo a la aparición de un
sistema viable de administración local. En el mejor de los casos, han proporcionado apoyo
financiero, asistencia técnica y formación para los empleados de la administración local. En el
peor de los casos, las agencias donantes han ignorado sencillamente su potencial rol como
gestores de las políticas de desarrollo. En los últimos años, se ha abogado por un nuevo enfoque,
incluyendo la "asistencia externa a corto plazo para los financiamientos recurrentes" [
Therkildsen y Semboja, 1992].
Las ONGs del norte también tendrán que reconsiderar sus políticas. Durante demasiado tiempo
han prescindido de la administración local, y a menudo han debilitado sus estructuras
contratando a sus empleados con mejores sueldos. Las ONGs tienen que trabajar tanto en "el
lado de la demanda" (ayudando a las comunidades, por ejemplo, a aumentar la productividad y a
reclamar mejores servicios del gobierno) como en "el lado de la oferta" -trabajando con los
ministerios involucrados y otras autoridades tanto a nivel provincial como local para asegurar
que cuenten con personal cualificado, financiación y equipamiento para trabajar con eficacia.
Sólo en aquellos pocos países que se enfrentan a un colapso económico y político total las ONGs
deberían reservarse estas funciones para ellas mismas. [Goyder, 1994].
5. Descentralización de la "mentalidad" de las agencias donantes
A nivel político, esto es relativamente fácil, ya que la descentralización se ha convertido en un
lugar común para las agencias donantes. Pero adoptar una "mentalidad descentralizada" es
mucho más difícil a nivel institucional y de gestión. Ello implica un cambio profundo en la
actitud, gestión, procedimientos y organización de los donantes, bastante parecido al cambio que
deben padecer las agencias de la administración central. Se requerirán cambios en la ejecución y
diseño de los programas, en las orientaciones de la cooperación técnica, y en el reparto de
responsabilidades entre los directores de proyecto sobre el terreno y las oficinas centrales, así
como sistemas de control. Será necesaria la revisión del ciclo de proyecto actual para adaptarlo al
marco de trabajo participativo de la cooperación descentralizada. Por ejemplo, no procede un
ejército de expertos extranjeros, a los que se les solicita que elaboren rápidamente un documento
detallado del programa o para que tengan un papel dominante en la ejecución. Los requisitos de
control son otro punto crítico a tener en cuenta. La presión ejercida sobre las agencias donantes
para que justifiquen la utilización de los fondos dedicados a ayuda podría conducirlas a llevar
estos controles "hacia arriba" (p. ej. hacia sus propios componentes) en lugar de "hacia abajo" (p.
ej. hacia los beneficiarios locales). A su vez esto puede aumentar la carga administrativa en las
organizaciones locales, que tendrán que elaborar un sinfín de informes. Una solución alternativa
es sacar más provecho de los sistemas de contabilidad local. Quizá lo más difícil sea trasladar el
"lenguaje" de la cooperación al desarrollo al mundo real y a los valores de los agentes
descentralizados.
6. Aumento del conocimiento
La nueva moda entre las agencias donantes viene marcada por la descentralización y la
participación. Se las presenta como la panacea para mejorar la eficacia de la ayuda. Este enfoque
conlleva muchos riesgos:
•
Ambos conceptos hacen supuestos sobre el Estado y sobre la sociedad civil que ni están
justificadas ni siquiera han sido estudiados con detenimiento [de Kadt, Mars y White, 1992].
Por ejemplo, nada garantiza que la política a nivel local vaya a ser más relevante, más
participativa y más orientada al desarrollo que el enfoque centralista [Crook,1991]. La
"política del vientre" ('la politique du ventre') quizá tenga más fuerza a nivel local. La
reciente proliferación en Africa de ONGs locales es una muestra de ello. Sus niveles de
legitimidad, capacidad y responsabilidad son extremadamente variados.
•
Los problemas de capacidad podrían estar más pronunciados a nivel local. Las agencias
donantes están advertidas para que no sobreestimen la capacidad de los agentes de la
sociedad civil para poder asumir un papel principal o para absorber grandes cantidades de
dinero. Sería importante adaptar sistemáticamente los flujos financieros a la capacidad de
ejecución de los beneficiarios. Las ONGs intermediarias pueden desempeñar un importante
papel constituyéndose en lazo de unión entre las agencias donantes y los grupos locales
[Carroll, 1992].
•
La cooperación descentralizada es una forma muy política de ayuda. La mayoría de las
agencias donantes no parecen estar preparadas para tratar con una dimensión política de este
tipo. En el mejor de los casos, se tiende a ver la 'política local' como un elemento contextual
general. En el peor de los casos, se utiliza una imagen idealizada de la participación
comunitaria y de la solidaridad (como el mito de la 'combustión espontánea' de las personas e
ideas a nivel más bajo). Sería necesario un estudio adicional del papel de ayuda externa y de
su impacto potencial en las dinámicas internas de las asociaciones cívicas y de su capacidad
para contribuir a la democratización [Robinson, 1995].
•
En ausencia de un marco político propicio a pequeña y a gran escala, los esfuerzos en el nivel
más bajo producirán muy pocos beneficios. El desarrollo desde abajo requiere del desarrollo
desde arriba. Las agencias donantes que estén considerando seriamente la descentralización
necesitarán analizar con detenimiento los límites de esta estrategia y proporcionar un apoyo
adecuado también a otros niveles de la administración. Investigaciones adicionales podrían
servir de guía sobre cómo hacer esto de una manera eficaz.
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** Traducido al castellano por Ruth Jaramillo, del Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de
la Universidad Complutense de Madrid (UDC-UCM).
*** Los micro-proyectos se refieren a esquemas de pequeña escala a nivel local. No han faltado los
problemas en su ejecución. Los recursos en cuestión (2.5% del total FED de los fondos de Lomé III) han
sido utilizados en un sinfín de actividades autónomas en un amplio abanico de sectores y áreas
geográficas, con los problemas que esto conlleva para controlar su sustentabilidad.
1. Este estudio de cooperación descentralizada se realizó para la DG VIII en el marco de trabajo de un
proyecto de investigación comparativo ejecutado por COTA (una ONG de servicios belga).