Hacia un modelo de gestión horizontal de cooperación
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Hacia un modelo de gestión horizontal de relaciones de cooperación descentralizada desde los gobiernos locales colombianos Management towards a model of horizontal relations of decentralized cooperation from local Colombian governments Denisse Amara Grandas Estepa Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano [email protected] Resumen: La cooperación oficial descentralizada ha sido una modalidad utilizada por los gobiernos territoriales para promover la acción internacional desde el nivel local. En Colombia no ha sido lo suficientemente potencializada en razón a la falta de desarrollo de capacidades en los territorios, de información, coordinación y articulación de las iniciativas en estrategias planificadas que beneficien los procesos de gestión pública y desarrollo local. Esta ponencia busca aportar a esta reflexión, para lo cual identifica las características de la práctica de la COD y describe los aspectos más importantes de la dinámica en Colombia. Se propone un modelo de gestión desde los municipios para avanzar hacia la construcción de estrategias de COD que beneficien la gestión pública y el desarrollo territorial. Palabras clave: Cooperación oficial descentralizada, descentralización, Colombia, enfoque horizontal, enfoque vertical. Abstract: The oficial decentralized cooperation (ODC) has been a method used by the territorial governments to promote international action at the local level. In Colombia this is a cooperation that has not been sufficiently potentiated due to a lack of capacity building in the territories, lack of information, not much coordination and joint initiatives on strategies that benefit planned processes of governance and local development. This paper seeks to contribute to this reflection, which identifies the features of the practice of ODC and then describes the most important aspects of the dynamics in Colombian. a model of 1 management is proposed from the Colombian municipalities to move toward building COD strategies that benefit public management and territorial development. Key words: Decentralized oficial cooperation, decentralization, Colombia, horizontal approach, vertical approach. 2 Introducción En la actualidad, ya no es una novedad que los gobiernos territoriales1 decidan emprender procesos de internacionalización a través de la cooperación internacional para el desarrollo. Si bien, la configuración del sistema internacional de ayuda al desarrollo planteaba una clara estructura sobre su dinámica, actores e instrumentos, los cambios en la visión del desarrollo, en las relaciones internacionales y en la presencia de nuevos actores como los gobiernos territoriales, terminaron por afectar sustancialmente las políticas de ayuda, las estrategias, instrumentos y modos de gestión. Esta dinámica se ha visto reflejada, entre otras cosas, en la magnitud que han venido adquiriendo las relaciones internacionales desde el nivel local y la multiplicidad de formas y mecanismos de cooperación que se están forjando. Después de todo, los primeros Estados fueron Estados-Ciudad y los hermanamientos entre municipios existen desde la primera mitad del siglo pasado. En efecto, las acciones internacionales de estos gobiernos tienen su propia especificidad frente a las relaciones internacionales de los Estados. Más allá que competir, ambas esferas se complementan, por lo que deben evitarse las comparaciones que a menudo generan confusiones. Bajo este contexto, la COD, cuyos actores principales son los gobiernos territoriales, se constituye en un buen instrumento para establecer vínculos con el exterior, en razón a que es una cooperación que puede contribuir y potenciar a los gobiernos territoriales como conductores del desarrollo local y de la cohesión social. En el caso de Colombia, algunos municipios han decidido emprender procesos de internacionalización a través de relaciones de cooperación con gobiernos territoriales, especialmente con comunidades autónomas y municipios españoles, principales donantes de cooperación descentralizada en el país. Hasta el momento han sido los municipios más prósperos, grandes y los de mayor diversificación de su actividad económica, los que han sido más activos en estas dinámicas. Sin embargo, ésta es una cooperación que aún no ha sido lo suficientemente explorada y aprovechada como consecuencia del vago entendimiento de lo que significa, de la dispersión, la poca coordinación y articulación de las iniciativas en modelos y estrategias claras y planificadas que beneficien los procesos de gestión pública y de desarrollo local. El reto consiste entonces, en avanzar hacia un modelo de gestión que orienten la acción exterior de los municipios del país, fortalezca la institucionalidad, la gestión pública municipal, el 1 Cuando se habla de gobiernos territoriales se hace alusión a las ciudades, municipios y regiones y cualquier forma de descentralización política reconocida. 3 desarrollo de capacidades y permita que los municipios avancen en la elaboración de una estrategia de cooperación descentralizada desde su particularidad como actor local. En este escenario, la ponencia describe las características más importantes de las relaciones de cooperación descentralizada desde un “enfoque vertical” tradicionalista y un “enfoque horizontal” que pretende avanzar hacia relaciones soportadas en la reciprocidad entre socios. Bajo este contexto, se identifican algunos elementos de los dinámicas de la cooperación desde los gobiernos territoriales colombianos y se plantea un modelo de gestión con el propósito de avanzar hacia la construcción de estrategias y políticas públicas de cooperación desde el ámbito territorial colombiano y con esto, contribuir con procesos más equilibrados y recíprocos que beneficien ente otras cosas, la gestión pública y el desarrollo territorial. La ponencia es producto del proyecto de investigación “Construcción de un modelo horizontal de cooperación descentralizada para Colombia. Experiencia piloto: Municipio de Caldono, Cauca”, el cual hace parte del Grupo de investigación en Política y Relaciones Internacionales del Programa de Relaciones Internacionales de la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. 1. La dinámica de la cooperación oficial descentralizada (COD) La COD puede ser entendida como el conjunto de acciones llevadas a cabo desde los gobiernos territoriales, de manera directa o a través de la sociedad civil. En esta modalidad, son los municipios, en su nuevo rol de instancias globalizadas, quienes por decisión propia entran en contacto con otros municipios y con entidades otorgantes, con cierta autoridad para la negociación (Pérez, 2007). Esta modalidad, ha sido utilizada por algunos gobiernos territoriales para fortalecer sus procesos de internacionalización, mediante la firma de hermanamientos, la vinculación en redes de gobiernos locales a nivel internacional, la participación en programas de tipo territorial promovidos por organismos internacionales, el intercambio de experiencias y buenas prácticas, la ejecución de proyectos y programas, todos estos, enmarcados en algunos casos en una estrategia de proyección de ciudad. Las dinámicas y prácticas de COD han sido clasificadas desde diferentes perspectivas. Así entonces, (Gutiérrez, 2006) ha identificado dos tipos de vínculos, los institucionalizados y los informales. El primero de ellos viene relacionado con actividades bilaterales como los hermanamientos, los proyectos bilaterales y las asociaciones de municipios y con actividades pluri-institucionales enmarcadas en la participación en redes y en proyectos en los cuales se vinculan más de dos instituciones. Por su parte, las relaciones informales se caracterizan por su falta de institucionalidad y su poca duración que además son difíciles de cuantificar y sistematizar. 4 De la misma manera otros autores han preferido catalogar la práctica de la COD en un enfoque vertical y otro horizontal. En este sentido, Díaz Abraham (2008) considera la cooperación oficial descentralizada horizontal como la realizada entre administraciones públicas subnacionales y otros agentes que interactúan en el mismo plano y la de tipo vertical la que es llevada a cabo en conjunto con actores de gobierno centrales u otras formas supranacionales de organización (Ruiz, 2009). El enfoque vertical y horizontal de COD también puede ser interpretado por otro tipo de dinámicas y roles. En ese sentido, es posible evidenciar un enfoque vertical caracterizado por un tipo de relación asistencialista y marcado por las relaciones norte – sur. En el, existe un donante que restringe su actuación a la destinación de recursos y, el compromiso frente al resultado positivo de las acciones se diluye entre quien recibe y ejecuta los mismos. A su vez, se evidencia una opción paralela que avanza hacia una mayor integración y participación de los actores involucrados que busca una mayor sinergia, complementariedad y responsabilidad compartida en la ejecución y posterior evaluación, en la cual los gobiernos territoriales se convierten en sujetos activos de la cooperación. Bajo esta última interpretación, las relaciones de COD han avanzado de manera muy lenta, de una visión tradicionalista, vertical y de tinte asistencialista “enfoque vertical”, a una visión que beneficia un tipo de relaciones más equilibradas soportadas en el intercambio de experiencias, en la reciprocidad y el mutuo interés y en formas de actuación más abiertas que fortalecen la acción exterior de los gobiernos locales y que para muchos debe ser categorizada bajo el “enfoque horizontal” (ODC, 2008). En este último, deja de concebirse la relación “donante – receptor” y los actores involucrados son considerados como “socios”. De esta manera, la lógica de la COD muestra nuevas y originales formas de llevar a cabo dichas relaciones sin que tengan que ceñirse a los instrumentos y modalidades de la cooperación oficial tradicional. Con esto, las administraciones territoriales haciendo uso de su soberanía y autonomía tienen opciones diversas de relacionarse mediante el establecimiento de convenios y hermanamientos, la creación y participación en redes, los intercambios, la asistencia técnica, etc, que además, contribuye con el fortalecimiento en la planeación y gestión pública territorial. Aún así, frente a este enfoque horizontal surge una reflexión interesante, Sanahuja y Martínez (2009), plantean que la naturaleza del sistema de ayuda se caracteriza por su arbitrariedad y asimetría por lo que necesariamente se desarrollan relaciones verticales que no permiten avanzar hacia relaciones plenamente horizontales. No obstante ello, como en las relaciones de COD pueden diferenciarse distintos niveles de verticalidad, es posible distinguir un tipo ideal de COD que comparte algunos elementos del modelo vertical (Martínez y Sanahuja, 2009). Por su parte, Malé (citado por Grandas, 2012) plantea diferentes modalidades de relaciones de COD entre la Unión Europea y América Latina, que muestran algunas coincidencias y elementos 5 compartidos entre los dos enfoques descritos y elementos importantes en la evolución de la COD hacia un enfoque de relaciones más horizontales y reciprocas: Frente a las intervenciones en ayuda asistencial y humanitaria con énfasis en las situaciones de pobreza y emergencia, plantea una modalidad inicial de relaciones de cooperación indirecta a través de ONG, en las cual el gobierno local del norte se convierte en un simple financiador y por tanto, se sustituye por agentes privados. Esta modalidad evoluciona con relaciones de cooperación directa que luego pueden ser materializadas a través de hermanamientos. A su vez, estos hermanamientos permiten movilizar tanto las capacidades institucionales como los esfuerzos solidarios de diversos actores locales, que evidencian una nueva relación de sociedad local a sociedad local. Por último, en muchas ocasiones estas prácticas avanzan hacia la conformación de redes de ciudades europeas hermandadas con el municipio del Sur o viceversa. Un segundo ejemplo está relacionado con el apoyo a las políticas públicas locales y el fortalecimiento institucional. La evolución en las modalidades de gestión en este eje comienza con relaciones bilaterales verticales soportadas en el apoyo material a la institución del Sur a través de la dotación de materiales, equipamientos, edificios, etc. Esta modalidad evoluciona cuando se establece relaciones bilaterales verticales mediante la transferencia de conocimiento, know-how, asistencia técnica, capacitación y asesoramiento del gobierno local del Norte hacia el gobierno local del Sur. Por último, se avanza hacia un tipo de relación bilateral horizontal soportada en el intercambio y en la reciprocidad, que desemboca en redes de gobiernos locales. De la misma manera, la promoción y apuesta de la cooperación descentralizada Sur-Sur puede beneficiar una mayor horizontalidad y alcanzar las metas y objetivos prioritarios en los planes locales de desarrollo. Frente a esto, muchos municipios en América Latina y el Caribe han emprendido estrategias de cooperación con el fin de fortalecer su institucionalidad y sus procesos de desarrollo local (Grandas, 2012). A su vez, la cooperación triangular puede contribuir con este mismo propósito, potencializando la cooperación técnica, a través de la asociación de una fuente tradicional de carácter bilateral o multilateral con un gobierno territorial de desarrollo medio para asistir conjuntamente a un tercer gobierno territorial de menor o similar desarrollo relativo, con proyectos de asistencia técnica e intercambio de buenas prácticas en áreas como el fortalecimiento institucional, la salud, la educación, etc (Grandas, 2012). La siguiente figura permite sintetizar las diferentes relaciones y actores involucrados en un esquema de cooperación descentralizada que favorece la horizontalidad. 6 Figura 1. Hacia un enfoque de relaciones horizontales de cooperación oficial descentralizada Intereses comunes Reciprocidad Apoyo a procesos de descentralización Fortalecimiento institucional y desarrollo local Gobiernos locales del Norte Gobiernos locales del Sur Búsqueda de socios Transferencia e intercambio de conocimiento y de buenas prácticas Fortalecimiento en la gestión pública territorial Fortalecimiento de la cooperación SurSur, triangular e inducida Actores multilaterales de cooperación Redes de gobiernos locales Organizaciones de la sociedad civil Fuente: elaboración propia 2. La cooperación oficial descentralizada en Colombia: hacia un modelo de gestión para los municipios colombianos La Constitución Política de Colombia (1991) establece, respectivamente, en sus artículos 1, 286, 287 y 311 que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…” De la misma manera, establece que “son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”… las cuales, “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”…. Declara a los municipios como “entidades fundamentales de la división política administrativa del Estado”, sobre los cuales recae la responsabilidad, ente otras cosas, de “ordenar el desarrollo de su territorio”…Así entonces, la división político-administrativa del país está organizada en 32 Departamentos, 1.123 municipios2 y 4 Distritos. 2 A Mayo de 2012 7 La cooperación internacional ha sido una alternativa válida para algunos gobiernos territoriales colombianos para comprender la dimensión internacional desde el nivel local. Estos procesos han sido, en algunos casos, promovidos por la Agencia de Cooperación del gobierno colombiano hoy APC- y en otros, por las administraciones departamentales, municipales y las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, y pese a que existen las condiciones legales para promover la cooperación desde estos gobiernos, en el país se sigue percibiendo que la estructura del Estado tiende a concentrar estos temas en manos del gobierno central y sus diferentes instancias. Aun así, la cooperación ha sido el medio utilizado por muchos departamentos y municipios con mayor capacidad de planeación y gestión, para internacionalizarse. No obstante, es posible encontrar en los más pequeños, que los procesos de cooperación son considerados como de poca relevancia en el marco de las estrategias de desarrollo que adoptan las administraciones municipales. En cuanto al grado de institucionalización en la administración municipal, son muy pocos los municipios en Colombia que cuentan con una espacio en el cual se trabajan estos asuntos. Es posible destacar algunas gobernaciones y ciudades capitales como Medellín, Bogotá, Bucaramanga, Cartagena, Manizales, Pereira, Pasto, Cali y Florencia, en las cuales existen oficinas de gestión de la cooperación internacional establecidas en la estructura administrativa de las Alcaldías; por lo demás, en la mayoría de los casos, las responsabilidades sobre los proyectos que tienen relación con esto, recaen en las oficinas de planeación, en el despacho del Alcalde o en algún asesor externo. En general, se percibe que la cooperación internacional de los municipios se encuentra desarticulada de los procesos de planeación y no hace parte de las agendas del orden municipal. En algunos casos en donde esto ocurren, generalmente no se les da continuidad y constituyen hitos que se pierden en la transición de una administración a otra, pues se insertan como ejes transversales en los planes de desarrollo, que si bien constituyen la herramienta de planeación por excelencia de las entidades territoriales, cobijan sólo los cuatro años de gobierno de cada administración. Es decir, en un gran porcentaje los municipios colombianos no poseen estrategias de cooperación definidas como políticas de gestión pública con cobertura a mediano y largo plazo. En el caso particular de la cooperación oficial descentralizada, el gobierno nacional ha querido promoverla desde diversos ámbitos de actuación. Al respecto, la nueva estrategia nacional de cooperación internacional 2012-2014, ha reconocido “la necesidad de apoyar este tipo de iniciativas desde el territorio, donde los agentes públicos del nivel descentralizado, con base en una fuerte apropiación, deberán definir, promover, gestionar y hacer seguimiento a las acciones para financiar sus iniciativas de desarrollo”. Frente a esto, la Estrategia busca “consolidar y transferir esquemas innovadores de cooperación descentralizada que recibe y otorga el país, para lograr potenciar la generación de capacidades locales de los diferentes territorios y contribuir de manera directa por una mayor convergencia regional”. 8 Más allá del interés del gobierno nacional por promoverla, las limitaciones para establecer vínculos de este tipo obedecen a la falta de información, de desarrollo de capacidades, al vago entendimiento de lo que significa y al desconocimiento por parte de muchas de las administraciones locales de menor desarrollo referente a los diversos mecanismos o modalidades dirigido a los gobiernos municipales. Esto ha evidenciado además, la ausencia de claras estrategias que permitan potencializarla. Bajo este contexto, existen dos dinámicas que justifican la necesidad de repensar y potencializar los enfoques de gestión de la COD como elemento complementario del desarrollo desde el nivel local y del fortalecimiento de la gestión pública local, que contribuyan a la vez con procesos de COD más horizontales y recíprocos. La primera de ellas está relacionada con la lógica vertical con la que se ha desarrollado la COD en el país. Para este caso, las actividades de COD se han focalizado en especial en aquellas relaciones con las entidades territoriales españolas. Particularmente, es posible apreciar la experiencia de las Comunidades Autónomas las cuales han financiado diversos proyectos de desarrollo. En el país han tenido presencia las CCAA de Valencia, Madrid, País Vasco y Cataluña y en menor medida Islas Baleares, Navarra, Asturias, Castilla la Mancha, Aragón, la Rioja, Murcia, Castilla y León, Extremadura, Andalucía y Cantabria. En este caso, existen relaciones de COD con ciudades capitales e intermedias que han llevado a una concentración de la ayuda en tres o cuatro departamentos. Así por ejemplo, País Vasco coopera especialmente en departamentos como Antioquia, Bogotá y Chocó; Valencia en Antioquia, Atlántico, Bogotá y Bolívar; Madrid en Antioquia, Bolívar, Valle del Cauca, Bogotá y Cundinamarca; Cataluña en Bogotá, Valle del Cauca y Bolívar, e Islas Baleares en Santander, Cauca y Antioquia. Esto permite observar que esta cooperación no siempre ha respondido a las necesidades más próximas locales y por el contrario, se ha focalizado en aquellos municipios o departamentos caracterizados por altos niveles de desarrollo y de capacidad de gestión. El panorama de la COD de estas CC AA también muestra un elemento ligado a la lógica vertical de la cooperación. Se percibe una ausencia generalizada y una falta de implicación directa del gobierno autonómico, que actúa como un simple financiador, que deja en la mayoría de los casos en manos de las Ong la ejecución de los proyectos. Esto refuerza el modelo clásico de la ayuda inducido por la demanda sin un norte estratégico común. Adicionalmente, la falta de implicación del gobierno local del país, no genera ningún tipo de coordinación y articulación con las estrategias de desarrollo local ni contribuye con los procesos de alineación, planificación y aprendizaje entre ambas partes. De la misma manera, y como consecuencia de esa lógica asistencialista y vertical, las relaciones de cooperación se limitan a las prioridades de los gobiernos autonómicos, que se materializan nuevamente a través de los proyectos financiados a las ONG. 9 Se infiere entonces, que en la mayoría de los casos no existen planes conjuntos y planificados entre los agentes españoles y colombianos. Con esto no se logran establecer objetivos claros y compartidos, ni prioridades sectoriales y necesidades concertadas. Esta práctica también revela que este modelo vertical responde, en algunos casos, a la misma concepción asumida por los gobiernos locales y regionales colombianos. Martinez y Sanahuja (2009) plantean al respecto, “el modelo vertical de cooperación descentralizada es una consecuencia de la propia actitud de los gobiernos descentralizados del Sur, que conciben a los gobiernos descentralizados del Norte exclusivamente como financiadores a través de los cuales obtener recursos”. Así entonces, la experiencia significativa de la cooperación de las CC AA en el país, evidencia la necesidad de establecer nuevas prácticas y mecanismos para evolucionar de la concepción clásica, dominante y asistencialista que alimenta “la cadena de la ayuda” a un enfoque basado en relaciones estratégicas, de largo plazo, que pasen de la financiación de proyectos a través de las ONG a unas relaciones más duraderas entre socios, y que contribuyan con los procesos de descentralización, fortalecimiento institucional y gobernanza local. La segunda dinámica está estrechamente relacionada con las nuevas lógicas de la cooperación como consecuencia de la crisis económica y financiera mundial y el cada vez más acentuado debate de los países de renta media, que ha llevado, entre otras cosas, a considerables recortes presupuestarios desde los actores tradicionales de cooperación y al cambio de prioridades en las políticas de ayuda. Desde esta perspectiva, han comenzado a fortalecerse nuevos instrumentos y modalidades como la cooperación sur-sur, la descentralizada, la inducida y la triangular, así como la transferencia y el intercambio de conocimientos, el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica, que alimentan y promueven además, la presencia cada vez más activa de los países de renta media. El recorte presupuestal ligado a la condición de Colombia como país de renta media ha sido una oportunidad para avanzar en una estrategia desde el gobierno nacional que busca posicionar al país como un líder en la región y como un oferente de cooperación internacional a través de la cooperación Sur-Sur. Es así como, el panorama anteriormente descrito implica un reto fundamental para los gobiernos locales, los cuales deben articular y coordina sus procesos asumiendo un nuevo rol como “socios de cooperación” y no como simples receptores de unos recursos escasos condicionados a las prioridades de los donantes. Por esto, se busca que la COD avance hacia relaciones horizontales en la cual, los gobiernos locales colombianos desarrollen sus capacidades, identifiquen sus potencialidades y necesidades 10 y establezcan verdaderas estrategias de cooperación en las que se identifiquen posibles socios con el fin de establecer relaciones más duraderas que impacten los procesos de desarrollo local. Bajo este contexto, pensar en relaciones de COD desde los municipios colombianos, implica la construcción de un proceso que pasa por la voluntad política, la vinculación de la sociedad civil, la planeación estratégica y la identificación de socios potenciales. Solo así, la acción exterior del municipio a través de la cooperación descentralizada, se convertirá en un verdadero asunto de política pública que además, estará inmerso en las dinámicas de la sociedad civil organizada (SCO), a través del desarrollo de capacidades y se constituirá en un proceso sostenible y proyectable en el tiempo3. 2.1 La voluntad y el compromiso político Desde la esfera local, es fundamental que existan ciertos niveles de voluntad y compromiso de parte de los dos ejes en los que se apoya este tipo de relación: la SCO y la institucionalidad pública municipal representada en el Alcalde y el Concejo municipal. No hay que perder de vista que la cooperación descentralizada involucra el desarrollo de objetivos que se enlazan en estos dos ejes, y por lo tanto, se justifica desde todo punto de vista la necesidad de contar con su voluntad y compromiso en cada momento del proceso. El Alcalde es la primera figura que debe impulsar la acción exterior del municipio y generar los espacios de participación para que se construyan estrategias consensuadas de cooperación descentralizada que den cuenta de las potencialidades del municipio y de las prioridades para el establecimiento de relaciones con el exterior. Otra instancia fundamental en el proceso es el Concejo Municipal, quien más allá de ejercer control político, debe involucrarse, en la dinámica internacional del municipio. Resulta primordial contar con altos niveles de comunicación, información y diálogo con el Concejo en razón a que desde allí se discuten y se aprueban, entre otras cosas, las directrices y proyecciones relacionadas con los procesos de internacionalización y/o cooperación internacional. Un primer elemento que salta a la vista es la condición de que en los planes de desarrollo municipal se priorice la cooperación internacional promoviendo la cooperación descentralizada como estrategia para la gestión complementaria del desarrollo local mediante la ejecución de proyectos con recursos externos, la asistencia técnica, la transferencia de conocimiento etc. Esto, argumentado en la convicción de que el ámbito de lo local garantiza una dinámica de trabajo más acoplada a la realidad concreta de sus destinatarios y aparta los condicionantes políticos 3 Estos elementos serán consignados y recogidos en una guía práctica para las administraciones municipales en Colombia. 11 tradicionales que acompañan la cooperación. Por su parte, la sociedad civil juega un papel fundamental en el proceso, en razón a que la administración municipal debe cultivar, socializar y sensibilizar las dinámicas de COD de su interés. Ligado a esto, es necesario que los gobiernos municipales generen capacidades en la sociedad civil organizada para afianzar en enfoque participativo y el compromiso en ellas, alrededor de la acción exterior. El enfoque participativo no sólo se logra a través de ejercicios de rendición de cuentas y socialización, sino también permitiendo que la SCO diseñe los mecanismos que considera más eficaces y confiables para participar, decidir y controlar el rumbo que desea tome su municipio con la ejecución de una estrategia de COD. 2.2 La necesidad de un espacio de dirección y coordinación del proceso Las estructuras y procedimientos organizativos para gestionar la cooperación constituyen un elemento clave para el éxito del cumplimiento de los objetivos de una estrategia, así como para mejorar la calidad de la cooperación que se recibe y/o se otorga. Teniendo en cuenta el enfoque y proyección que tenga el municipio sobre su acción exterior, existen algunas posibles ubicaciones de la oficina/dependencia/equipo de trabajo que vaya a aglutinar las funciones esenciales en la materia: - Puede crearse como una Secretaría independiente, lo cual le permite crear en su interior subdivisiones que cuenten con profesionales especializados en las diferentes áreas y modalidades de Cooperación que se requieran impulsar en el municipio. Esta opción representa un gran esfuerzo fiscal y técnico por parte de la administración municipal, y por tanto, no ha sido el mecanismo predilecto de los municipios dados los costos para su mantenimiento. - Puede estar ubicada en la Secretaría de Hacienda, de Planeación o de Desarrollo Económico cuando el municipio tiene un enfoque hacia la cooperación focalizada en el desarrollo productivo, la obtención de recursos financieros, técnicos y especializados. Estas dependencias poseen el personal con el nivel de especialización requerido para lograr mejores niveles de captación de recursos mediante la presentación de proyectos. Este es el caso del municipio de Funza Cundinamarca, en el cual las funciones sobre internacionalización de las actividades económicas y el fortalecimiento productivo a través de la gestión de recursos de cooperación están concentradas en la Secretaría de Desarrollo Económico. - Puede estar en el despacho del Alcalde cuando el municipio se inclina hacia la promoción de la diplomacia local, la gobernabilidad y el liderazgo político, puesto que el Alcalde es el personaje que por excelencia realiza la proyección exterior del municipio. Un ejemplo de este tipo se 12 encuentra en el municipio de Guadalajara de Buga en el Valle del Cauca, donde se creó una Oficina de Cooperación Internacional dependiente del despacho del Alcalde. Otro caso significativo lo constituye el municipio de Caldono en el departamento del Cauca, en el cual se ha impulsado desde el despacho de la Alcaldesa el enfoque participativo que abarca un componente intensivo de gestión y posicionamiento del municipio ante diferentes instancias y organismos nacionales e internacionales. - Puede estar en una Unidad de Asesoría y apoyo o Unidad Técnica especializada (Staff), lo que permitirá transversalizar la política pública de internacionalización, especialmente si se tiene la intención que el municipio sea el que gestione directamente a través de sus distintas dependencias las acciones en esta materia. Aunque no se ha encontrado una unidad organizacional de tales magnitudes en los municipios, lo más cercano son las oficinas de cooperación o de relaciones internacionales. - Puede estar situada en la Secretaría de Desarrollo Social o Comunitario, la cual tiene a su cargo el contacto con las organizaciones sociales del municipio. Al optar por esta ubicación, se hace evidente un enfoque de la política de internacionalización orientado al fortalecimiento del tejido social, de la participación y el establecimiento de relaciones horizontales de cooperación y comunicación entre la sociedad civil y el municipio. Así por ejemplo, en el municipio de El Cármen de Chucurí (Santander) la Secretaría de Desarrollo Social y Medio Ambiente aglutina las funciones involucradas con la consecución de fondos de cooperación para el impulso de programas hacia la población vulnerable. - Puede ser crearse un Comité Interinstitucional, que como lugar de tránsito de propuestas, reúne a las diferentes secretarías y oficinas de la administración municipal, a las entidades descentralizadas del municipio, e integra a la sociedad civil, permitiendo mayores niveles de divulgación y participación en el impulso de la internacionalización. Esta forma de asociación requiere los mayores niveles de compromiso de parte de los actores involucrados, de lo contrario puede convertirse en instancia intermitente cuyas reuniones no tendrían resultado y ningún impacto sobre el proceso de internacionalización. Aunque no se dispone de información sobre la existencia de una estructura similar, hay que considerar el atractivo que representa por los bajos costos que implica así como por la diversidad de actores que involucra. - Se puede aprovechar el espacio institucional de las Asociaciones de Municipios y/o las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL) como vehículos para movilizar la estrategia de relacionamiento horizontal y la gestión compartida de proyectos. Un ejemplo interesante lo constituye Amunorca -Asociación de Municipios del Norte del Cauca-, la cual ha estado presente en la gestión internacional de los municipios de esta región, especialmente impulsando las gestiones sobre Desarrollo Social Sostenible a través de su Oficina de Cooperación Internacional. También existen casos exitosos donde Asociaciones Civiles del municipio logran movilizar proyectos cuando en los municipios no existen capacidades institucionales suficientes para 13 hacerlo, este es el caso de la Asociación Municipal de Mujeres del municipio de San Andrés de Cuerquía (Antioquia) –ASOMANOL- la cual logró la ejecución de cinco proyectos productivos con cooperación del país Vasco. - Se puede crear una Agencia independiente para fortalecer los procesos de internacionalización vía cooperación y/o inversión. Esta opción ofrece un mayor margen de maniobra y posibilidades de financiación tanto del sector público como del Privado. Permiten gestionar de forma independiente y con mayor libertad los recursos de cooperación, debido a que la incorporación de estos recursos en su presupuesto es más ágil y no se limita por el principio de anualidad que implica el manejo de recursos con corte en cada vigencia fiscal. El ejemplo más significativo es el de la Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana -ACI como una asociación entre la Alcaldía de Medellín, la EPM, el Área Metropolitana del valle de Aburra y varias empresas de Medellín. Sin embargo, aunque estas agencias representan un gran atractivo para la gestión de los recursos de manera más ágil, requieren de una fuerte estructura administrativa territorial para lograr mejores niveles de articulación regional. Es importante señalar, que en algunas ocasiones las alcaldías consideran que estos procesos deben recaer en una persona para lo cual, contratan a un profesional que se encarga de asesorar al Alcalde en la formulación de política de cooperación. Sin embargo, esto no es suficiente debido a que es necesario conformar un equipo de trabajo que pueda desarrollar de manera integral la internacionalización municipal vía cooperación en toda la estructura organizacional municipal. No hay que olvidar además, que la elección de alguna de las anteriores formas de organización implica los siguientes aspectos: - La identificación y asignación de responsabilidades en materia de internacionalización y de CD en el municipio. - La definición de los procesos para la toma de decisiones, líneas de autoridad y flujos y mecanismos para la circulación de la información. - La definición de instrumentos para el establecimiento de relaciones y vínculos internacionales en el marco de las disposiciones legales vigentes en la materia. - La realización de un estudio técnico que permita identificar claramente las cargas de trabajo, los perfiles, funciones, competencias laborales, procesos y procedimientos. - La identificación de los costos y sus fuentes de financiación. - El establecimiento de líneas de comunicación y cooperación con otras dependencias de la administración municipal, departamental y nacional. 2.3 La identificación de características, potencialidades y necesidades del municipio, proyectables al exterior. El plan de desarrollo consigna las principales líneas programáticas que la administración 14 municipal desea impulsar y por tanto, se convierte en el primer instrumento para identificar los potenciales proyectos y programas en el establecimiento de relaciones de cooperación entre socios. De la misma manera, existen otros instrumentos que deben ser examinados como el plan de desarrollo departamental y si es el caso, la estrategia de cooperación internacional del orden departamental y nacional. Ligado a estos instrumentos programáticos, el gobierno local debe avanzar hacia un proceso participativo y de articulación local para identificar una visión de municipio y priorizar con la comunidad acciones y ejes estratégicos proyectables al exterior. 2.4 El mejoramiento de capacidades locales Un elemento fundamental del proceso viene estrechamente relacionado con el desarrollo y la construcción de capacidades en los líderes comunitarios y las organizaciones del territorio municipal. En primer lugar, es fundamental que quien lidera la estrategia de relaciones de cooperación descentralizada (dependerá de un municipio a otro, generalmente es un proceso que emana de la Administración Municipal) comprenda los alcances y las dimensiones de ello. Pues bien, es evidente que no todos los municipios tengan claridad acerca del tema de la internacionalización municipal vía cooperación internacional. Dicho esto, es necesario insistir en los procesos de sensibilización municipal que permitan generar posibilidades de capacitación, formación y actualización en las diferentes organizaciones de base de un territorio. 2.5 La transferencia de buenas prácticas. Un buen instrumento para desarrollar capacidades en los gobiernos territoriales se soporta en el aprendizaje entre iguales y el impulso y la réplica de buenas prácticas de los procesos de gestión internacional. El municipio entonces, puede identificar prácticas de otros municipios colombianos que sirvan como referencia para emprender este proceso. Construir e implementar una práctica de cooperación internacional desde los gobiernos territoriales soportada en el aprendizaje de buenas prácticas, fortalecerá procesos de cooperación eficaces, equilibrados, incluyentes y equitativos y, por lo tanto contribuirá con la coordinación de políticas concertadas de cooperación entre agentes del desarrollo. 2.6 La identificación de los socios, modalidades e instrumentos de cooperación oficial descentralizada. 15 En la dinámica de la cooperación internacional es posible identificar el establecimiento de relaciones a través de diferentes modalidades e instrumentos a través de las cuales intervienen diferentes actores como agencias de cooperación gubernamentales, gobiernos territoriales, organizaciones internacionales, redes de gobiernos locales a nivel internacional, fundaciones, empresas, etc. Así entonces, es posible fortalecer este tipo de cooperación horizontal, a través de varios mecanismos: - Identificando gobiernos locales de la región con los que se generen intereses comunes y se logre establecer intercambio de buenas prácticas. Algunos ejemplos de referencia pueden ser Argentina, Uruguay, México, entre otros. - Vinculando al municipio a redes de gobiernos locales de carácter regional, como Flacma y Olagi. - Identificando los programas de cooperación al interior de los organismos de integración regional como CEPAL, CAN, Mercosur, etc. - Examinando los programas de cooperación Sur-Sur y triangular, promovidos desde actores multilaterales y bilaterales de cooperación como el Programa Art-Gold de PNUD, el Programa Urbal de la Unión Europea, la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA), la Agencia Alemana de Cooperación (GIZ), entre otros. Los gobiernos territoriales han emprendido relaciones de cooperación con sus homólogos de manera directa o a través de las convocatorias públicas para que organizaciones de la sociedad civil ejecuten proyectos de desarrollo en países del Sur. Algunos ejemplos que se pueden resaltar son las entidades territoriales de España, Francia e Italia. A su vez, muchos municipios en América Latina y el Caribe, han empezado a emprender procesos de internacionalización a través de la cooperación con sus homólogos. Frente a esto, pensar en el fortalecimiento de la cooperación descentralizada Sur-Sur, sin duda alguna contribuirá con procesos complementarios y mas horizontales de ayuda. Las redes de gobiernos locales también se han constituido en un espacio de vital importancia en el escenario de la cooperación descentralizada, debido principalmente a que estas posibilitan las relaciones entre pares, estableciendo vínculos horizontales, sin jerarquía y entre similares con objetivos en común. En la actualidad es común observar como los gobiernos territoriales han ido paulatinamente incursionando en el trabajo en redes, potenciando y multiplicando este tipo de experiencias, por ello, pertenecer a una red de este tipo, se constituye en una gran ayuda para todos los gobiernos locales que estén interesados en consolidar un proceso de internacionalización en sus territorios, 16 mediante la oportunidad de construir rutas de acceso, en un escenario más recíproco, horizontal y solidario. Los siguientes son algunos ejemplos significativos de este tipo: - Ciudades y gobiernos locales unidos (CGLU) Asociación internacional de ciudades educadoras Organización latinoamericana de gobiernos intermedios (OLAGI) Art-Gold Urbal Riadel Metrópolis Gobiernos locales por la sustentabilidad Red andina de ciudades (RAC) Unión Iberoamericana de Municipalistas Federación latinoamericana de ciudades, municipios y asociaciones de gobiernos locales, FLACMA Asociación latinoamericana de organizaciones de promoción al desarrollo (ALOP) Red latinoamericana de cooperación para el desarrollo municipal, REDCOMÚN AMERICA LATINA De la misma manera, los organismos internacionales de carácter financiero y no financiero cuentan con programas para el desarrollo local. Sin embargo, en algunas ocasiones la financiación para gobiernos territoriales no resulta de fácil acceso en razón a que comúnmente estos organismos trabajan directamente con los Estados nacionales. Un buen mecanismo consiste en identificar estos programas que benefician a los gobiernos territoriales en especial, los que provienen de los siguientes actores multilaterales de desarrollo. - Banco Mundial (ejemplo: Fondo de Financiación para municipios). - La Alianza de las Ciudades (Cities Alliance) - El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (ejemplo: Estrategia ART GOLD / REDES – Colombia). Por último, las alianzas público privadas (APP), también se constituyen en un mecanismo fundamental del proceso que deja de lado las tradicionales relaciones de cooperación descentralizada de tinte vertical y avanza hacia un tipo de “cooperación en red” en la cual, “cada actor comparta y asuma objetivos de desarrollo con otros actores”… Esta cooperación “llama a la corresponsabilidad de todas las partes: agencias públicas, instituciones internacionales, gobiernos locales, y empresas” (OCMA, 2008). 17 En este escenario, juega un papel fundamental la vinculación de las empresas locales en los procesos de desarrollo. La administración municipal debe invitar a participar de estos procesos de sensibilización e identificación de prioridades al sector privado, quienes además han emprendido políticas de responsabilidad social que contribuyen con el desarrollo y la cohesión social a nivel local. 2.7 La identificación de socios potenciales, la gestión y desarrollo de una agenda de acción exterior para establecer relaciones de cooperación de acuerdo con las prioridades municipales. Luego de establecer las prioridades y proyectos del municipio y las diferentes fuentes de cooperación descentralizada, se debe adelantar un proceso de identificación de socios potenciales para construir un mapa de socios. Para ello, es importante identificar las diferentes características, modalidades y mecanismos utilizados por estas fuentes como prioridades temáticas y geográficas, experiencias en el país, convocatorias específicas, requisitos, representación en el país, mecanismos de inscripción (para el caso de las redes), datos de contacto, etc. A partir del mapa de socios, se deben iniciar acciones concretas, las cuales no necesariamente deben coincidir entre ello, sin embargo, pueden servir como guía, referencia o parámetro para las diferentes entidades del orden territorial. Por ello, a continuación se presentan algunos aspectos que pueden ser de gran utilidad para avanzar hacia una efectiva gestión y comunicación con los socios. En este escenario, es importante considerar como aliado no solo al más lejano. Algo que resulta típico en los procesos de este tipo, es considerar siempre como prioritario colocar la atención en los recursos europeos, de Estados Unidos o Asia. Sin embargo, bajo las circunstancias actuales es fundamental avanzar hacia mecanismos de cooperación sur – sur que posibilitan compartir experiencias y prácticas exitosas que pueden resultar la solución, o parte de ella, a las necesidades municipales. 2.8 La importancia de la sistematización de la información y la coordinación con las instancias departamentales y nacionales. Un elemento fundamental dentro del proceso, consiste en sistematizar todas aquellas acciones relacionadas con la cooperación internacional. Para ello, debe existir un registro a través de una herramienta metodológica que dé cuenta del proceso, los resultados, los actores involucrados, los datos de contacto, entre los más importantes. 18 Esto beneficiará los procesos de gestión del municipio y disminuirá los niveles de desinformación y descoordinación que tanto se evidencia en la cooperación internacional. Ayudará además al siguiente mandatario en la identificación de las nuevas estrategias del municipio basadas en un diagnóstico de las anteriores experiencias. De la misma manera, es fundamental mantener una comunicación con las instancias departamentales y nacionales encargadas del tema, para avanzar en los procesos de sistematización, información y coordinación en estos niveles. 2.9 La estrategia de cooperación descentralizada del Municipio y la importancia de la política pública. Quizá el aspecto más importante de cualquier proceso estructurado y organizado de relaciones de cooperación descentralizada tiene como resultado y se materializa en la construcción de una estrategia de cooperación que dé cuenta del ejercicio adelantado por el municipio. Este marco estratégico, permitirá evidenciar la construcción clara de un diagnóstico, de unas prioridades estratégicas frente a los actores de cooperación y de la identificación de unos objetivos y líneas de acción específicas que se traducen en la ejecución de una agenda exterior y en la sostenibilidad del proceso como una política pública integrada en el proyecto municipal. El reto consiste entonces, en orientar la acción exterior del municipio para que avance en la elaboración de una verdadera política pública de cooperación internacional que incluya el componente de CD, desde su particularidad como actor descentralizado, que se integre en las prioridades del municipio y en un marco estratégico de internacionalización, propio de la acción pública. 3. Reflexiones finales Existe sin duda, un elevado consenso en las oportunidades que tienen los territorios colombianos de aprovechar la cooperación oficial descentralizada como un mecanismo de internacionalización municipal. En América Latina e incluso en el país, existen caminos recorridos de experiencias exitosas, que permiten a los gobiernos locales pensarse locamente para luego actuar globalmente. Los territorios colombianos deben visualizar esta acción internacional como un escenario complementario a la gestión del desarrollo en cumplimiento de sus propias metas, planes y programas. La participación de los gobiernos locales y los diversos territorios colombianos en asuntos internacionales a través de relaciones de COD ya no es un asunto impensable, lejano o utópico. 19 Requiere no obstante, un proceso serio de planeación, institucionalización y gestión pública. Es importante entonces, además de un liderazgo político propio de los gobiernos locales y una sociedad civil con algún nivel de empoderamiento, visualizar cuales son las principales necesidades y potencialidades con las que cuenta el municipio para identificar esos posibles aliados de cooperación descentralizada con los cuales se pueden establecer relaciones recíprocas y horizontales. Frente a esto, es necesario pensar a nivel territorial en las capacidades que se tienen y se está en la posibilidad de compartir con otros territorios de igual, similar o mayor desarrollo. Las relaciones de cooperación internacional deben ser vistas como un proceso de doble vía y no de forma unidireccional. No existen entonces formulas únicas para iniciar estos procesos a nivel territorial. Sin embargo, es posible visualizar rutas que posibilitan estas acciones a nivel territorial, en las cuales debe avanzarse hacia procesos de articulación, coordinación y sinergias entre los diferentes actores de un territorio como el gobierno local, las organizaciones de base, las ONG, las fundaciones, el sector privado, etc. De la creatividad, seriedad y empeño de cada municipio, o territorio del país dependerá que se puedan lograr acciones de gestión complementaria que permitan ante todo mejorar la calidad de vida de los habitantes y alcanzar niveles de desarrollo humano óptimos en las comunidades. Referencias ACI, Agencia de Cooperación e Inversión de Medellín y el Área Metropolitana Puerta abierta al mundo. Recuperado de http://www.acimedellin.org/es/LaACI/QuiénesSomos.aspx ALCALDÍA DE FUNZA. Secretaría de Desarrollo económico. 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