Banca Pública: Viabilidad, Segmentación y Gobierno Corpora

RED 2011: Servicios financieros para el Desarrollo: Promoviendo el Acceso en América La<na Montevideo, 16 de agosto 2011 Banca Pública: Viabilidad, Segmentación y Gobierno CorporaBvo Michael Penfold Director de Polí2cas Públicas y Compe22vidad Vicepresidencia Corpora2va de Estrategias de Desarrollo y Polí2cas Públicas El capítulo aborda las siguientes preguntas… ¿Es posible jus2ficar la presencia directa del Estado en el sector financiero para promover el acceso? ¿Cuál es la modalidad de banca pública bajo la cual la intervención es más conveniente? ¿Cómo se pueden resolver los conflictos de interés que supone la intervención directa del Estado como operador y ente regulador? ¿Cuáles es el impacto de los factores ins2tucionales, y en especial del buen gobierno corpora2vo, en el funcionamiento de la banca pública? El tamaño de la banca pública en América LaBna Cartera Credi2cia de la Banca Pública como proporción de la cartera credi2cia total en América La2na Medido sobre la cartera credi2cia dolarizada de Argen2na, Brasil, Chile, México y Venezuela, RB. Durante la década de los 90 la banca pública ha perdido espacios como operadores directos del sistema financiero favoreciendo reformas orientadas al fortalecimiento de los marcos regulatorios y a la entrada del sector privado. Fuente: cálculos propios con base en datos de La Porta et al. (2002) y hojas de Balance para el Período 2000-2009.
Evolución del tamaño de la banca pública por país ArgenBna y Brasil destacan por una amplia parBcipación de la banca pública Chile se ha estabilizado, mientras que en Colombia y México la importancia de la banca pública conBnúa decreciendo Venezuela presenta un crecimiento notable de la banca pública Cartera credi2cia/Cartera credi2cia total Medido sobre la base de la cartera dolarizada. Fuente: cálculos propios con base en hojas de balance para el período 2005-2009
¿Por qué crear un banco público? Mecanismo Contracíclico Mercados Incompletos Equidad en el Acceso Creación de un Banco Público Externalidades en Sectores Específicos Las jusBficaciones de la banca pública son múlBples, y los gobiernos suelen uBlizar un abanico muy amplio de éstas. Es necesario diseñar la insBtucionalidad que permita el buen funcionamiento de estas enBdades aceptando su diversidad. Mercados Incompletos Intervención Implicaciones • El Estado debe intervenir directamente para garan2zar el acceso al crédito y promover ac2vamente el desarrollo económico. Especialmente en este 2po de países, donde el financiamiento privado 2ende a ser de corto plazo , elevados márgenes de intermediación y suele estar orientado a grandes empresas • La presencia de la Banca Pública debería ser mayor en países en desarrollo, más aún en aquellos con derechos de propiedad débiles y sistemas financieros incipientes Evidencia Empírica Paradoja • Existe una correlación nega2va y estadís2camente significa2va entre el nivel de ingreso y la presencia de la banca pública. Esta misma correlación existe entre países con derechos de propiedad y sistemas financieros poco desarrollados • La evidencia empírica a su vez demuestra que la presencia de la banca pública está asociada a un desarrollo posterior del sistema financiero mucho más lento, con tasas de crecimiento bajas y menor nivel de produc2vidad. Stiglitz, 1993. Titelman, 2003.
Mecanismo Contracíclico •  La banca pública podría servir como mecanismo de financiamiento para el
sector privado en momentos que, por razones externas, el acceso al crédito sea
restringido
•  Sin embargo no está claro si la banca pública es el mecanismo idóneo para
atenuar los ciclos del crédito, ya que el Estado cuentas con instrumentos de
política monetaria para tal fin
•  Es necesario resaltar que la mayor contracción del crédito en la fase recesiva del
ciclo tiende a producirse en sectores específicos con importantes externalidades
positivas (pequeña y mediana empresa)
•  Durante la crisis financiera internacional, se presentaron casos donde la banca
pública mostró que podía ser usada efectivamente con este propósito. Un ejemplo
lo es Chile y Brasil
Micco y Panniza, 2006.
•  Apoyo a proyectos de inversión de las PyME con 500 MM USD. •  Aprobación de “Líneas de Capital de Trabajo” por 200 MM USD para pequeñas empresas, u2lizando los instrumentos contenidos en el Fondo de Garan_as para Pequeños Empresarios. •  Introducción de un “Factoring no Bancario” por 100 MM USD, para generar nuevas líneas de financiamiento de capital de trabajo. BancoEstado CORFO Caso Chileno: mecanismo contracíclico •  Capitalización extraordinaria por 500 MM USD. •  Aumento del Fondo de Garan_as para pequeños empresarios (FOGAPE), incrementando en más de 50% el capital del Banco y potenciando su capacidad para otorgar créditos a la PyME. Otras políBcas anBcíclicas del Gobierno Chileno fueron el apoyo a las PyMe a través del Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) y el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). Criterios de equidad en el acceso a los servicios financieros Existen condiciones que impiden que los bancos privados exBendan sus servicios a segmentos específicos de la población o regiones pues, dado los costos de servir estas zonas y la poca disponibilidad de ingresos de sus habitantes, estos sectores no terminan siendo rentables Creación de bancos que a0endan especialmente a este segmento Intervención del Estado Creación de un marco regulatorio que incen0ve la par0cipación de la banca privada dentro del segmento Generar mecanismos de copar0cipación entre el Estado y la banca privada para extender los servicios financieros En América LaBna, la evidencia encontrada en algunos países apunta que estos bancos pueden enfrentar los mismos problemas de economía políBca que la banca pública en general Caso Colombiano: mejoras en el acceso a servicios financieros Acción del Gobierno •  Creación de nuevo marco regulatorio •  Uso de canales novedosos y de bajo costo •  Creación de los Corresponsales no Bancarios (CNB) Respuesta del Sector Privado •  El 94% del número de los CNB establecidos entre 2007 y 2010 son de capital privado Complemento de la Banca Pública •  Apertura de sucursales y CNB en municipios rurales de menor tamaño •  Caso del Banco Agrario: mayor cobertura municipal que sus pares privados Resultados •  El caso colombiano muestra que si bien la banca pública puede asumir un papel importante en la promoción del acceso en zonas remotas, con la ins2tucionalidad e incen2vos adecuados la banca privada también puede embarcarse en un proceso de expansión regional Caso Brasilero: los bancos públicos deben innovar ObjeBvo •  Creación de innovaciones e inicia2vas públicas enfocadas en la penetración de los servicios financieros en sectores de bajos ingresos Entes encargados •  Caixa Económica Federal •  Banco Do Brasil Acciones •  Nuevo marco legal que permite la creación de agencias no bancarias •  Creación de cuentas bancarias simplificadas •  Programa Conta Popular (Banco do Brasil) •  Programa Conta Caixa Fácil y Bolsa Familia (Caixa Económica Federal) Resultados •  Desde 2002 no existe ningún municipio en Brasil que no posea acceso a los servicios financieros. Hoy día dichas agencias representan el principal canal para brindar estos servicios Surgimiento de externalidades y efectos derrame ¿Por qué? ¿Cómo? Ejemplos • La Banca Privada no provee el nivel de crédito que ciertas ac2vidades económicas -­‐como las vinculadas a inves2gación y desarrollo o al surgimiento de emprendimientos-­‐ deberían alcanzar dado el efecto posi2vo que ejercen en la economía en caso de ser exitosos • La Intervención puede resolver problemas de información asimétrica que afecta al sistema financiero reduciendo el acceso al crédito de aquellas empresas con gran potencial de crecimiento • De allí se desprende la necesidad de crear una banca pública enfocada al financiamiento de proyectos que, si bien presentan mayores riesgos o lapsos de maduración más prolongados, 2enen efectos derrame importantes • La Nacional Financiera (NAFINSA) en México, con la creación de una plataforma de “factoring” y un mercado con garan_as focalizado en las PyME • La Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en Chile, promoviendo nuevos sectores compe22vos, focalizando su trabajo en el mejoramiento de las exportaciones Segmentación de la banca pública con función de desarrollo en América LaBna Menos del 15% de los banco públicos se especializan en banca de desarrollo de segundo piso Dada su importancia, existe un espacio importante para la promoción de Bancos de Desarrollo de segundo piso La mayor parte de la banca pública en la región está focalizada en funciones de banca de desarrollo de primer piso sin depósitos directos y en labores de banca pública minorista Fuente: Elaboración Propia con base en http://alide.org.pe/.
Segmentación de la banca pública con función de desarrollo en países seleccionados La tendencia a especializar la banca de desarrollo en minorista y de primer piso se evidencia en la mayoría de los países de América LaBna. Fuente. Cálculos Propios con base en hojas de Balance para el período 2009
ParBcipación de la banca pública con función de desarrollo en el sistema financiero Para casi todos los países de América LaBna la Banca Pública consBtuye, en promedio, una fracción muy reducida de los disBntos sistemas financieros. Sólo en ArgenBna, Brasil, Costa Rica y Uruguay la banca de desarrollo Bene fuerte presencia en el mercado Fuente. Cálculos Propios con base en hojas de Balance para el período 2005 2009
Factores que facilitan las condiciones de éxito para un banco público •  Una adecuada focalización del ObjeBvo obje2vo estratégico permite tener Estratégico para el claridad sobre el papel de la en2dad cual fue creado Calidad de las Regulaciones Existentes •  Garan2zan el cumplimiento de aquella exigencias regulatorias que aseguren la viabilidad y transparencia de la en2dad financiera estatal CaracterísBcas y •  Permita alinear los intereses del accionista (El Estado) y la alta gerencia Fortalezas de su que lidera su ges2ón administra2va Gobierno CorporaBvo Banca Pública Exitosa Calidad InsBtucional y Gobierno CorporaBvo Calidad InsBtucional Marco Regulatorio El desempeño de los bancos públicos y privado es conBngente a la calidad del entramado insBtucional que rodea su funcionamiento Gobierno CorporaBvo La calidad InsBtucional que rodea al marco regulatorio así como la autonomía técnica y presupuestaria de los agentes regulatorios son factores principales a la hora de explicar el comportamiento del sistema financiero Banco Mundial, 2008
Gobierno CorporaBvo y bancos públicos La separación entre la función de propiedad y el control administraBvo entre el estado y la gerencia, crea unos problemas de agencia que son dibciles de resolver Problemas de Agencia •  Derechos de propiedad difusos •  Información asimétrica entre los accionistas y la gerencia •  Uso de la en2dad como instrumento de polí2ca clientelar •  Falta de separación entre accionista y regulador Un buen Gobierno CorporaBvo •  Debe estar orientado a garan2zar la actuación del estado como accionista •  Debe lograr que el directorio y la gerencia actúen en función del mandato y los obje2vos empresariales o sociales establecidos •  Debe lograr un directorio independiente que permita asilar al banco de las presiones polí2cas Caso Peruano: buen Gobierno CorporaBvo para mejorar la calificación de riesgo ObjeBvo •  Impulsar el desarrollo socioeconómico a nivel descentralizado •  Incorporar en el mercado y en el sistema financiero a sectores excluidos El Plan •  Aumentar el grado de inversión otorgado por las agencias clasificadoras de riesgo internacional •  Implementación del Código de Buen Gobierno CorporaBvo de COFIDE que permiBó: •  Redefinición de la estructura orgánica •  Actualización de las PolíBcas de Riesgo •  Informes anuales sobre situación de Gobierno CorporaBvo •  Nuevo Modelo de GesBón Humana, entre otros Resultados •  Ejecución del Segundo Programa de Instrumentos RepresentaBvos de Deuda •  Mayor parBcipación de emisores privados en el mercado de capitales local •  Mayor grado de Desarrollo Aspectos Claves en la Gobernabilidad de un Banco Público Trato equitaBvo de los accionistas Transparencia y revelación de información Existencia de una clara función de propiedad del Estado Necesidad de un marco legal y regulatorio Buen Gobierno CorporaBvo Responsabilidades y funcionamiento del directorio Porcentaje de bancos de desarrollo analizados por nivel del Índice de Gobierno CorporaBvo (2010) Existen ciertos banco que obtuvieron resultados alentadores pero en términos generales el desempeño de los banco públicos en materia de gobierno corporaBvo no es la mejor Fuente: Elaboración Propia.
Cumplimiento promedio de cada condición evaluada por dimensión del índice de Gobierno CorporaBvo (2010) Frecuencia trimestral o semestral de auditoría Marco Legal Refleja informe de auditoría externa Existencia de reglamento de junta direc2va Junta direc2va nombrada por asamblea de accionistas U2liza normas contables internacionales Publica Código de Gobierno Corpora2vo Propiedad del Estado Publica estados financieros con notas Publica informe de ges2ón anual Existencia de directores independientes Revela perfil reducido de sus directores Responsabilidad del Directorio Junta direc2va no prefabricada Informe de auditoría externa Si presenta accionistas minoritarios, publica sus derechos y obligaciones Presencia accionistas minoritarios privados Reporta porcentaje accionario minoritario público Presencia accionistas minoritarios públicos Tratamiento Accionistas Revelación de Información Accionista estatal especializado Presidente del banco no elegido por el ejecu2vo Plantea duración de los cargos de la junta direc2va No plantea mecanismo de remoción de la junta direc2va Menos de dos presidentes ejecu2vos en los úl2mos cinco años Dueño estatal iden2ficable Sujeto a derecho privado Publica su marco legal No sujeto a beneficios legales Publica los miembros del directorio Accionista del banco dis2nto a la superintendencia 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Puntaje promedio por dimensión del Índice de Gobierno CorporaBvo (2010) Las dimensiones de peor desempeño son: el tratamiento equitaBvo de los accionistas, la capacidad del accionista público de ejercer sus derechos de propiedad y la transparencia y revelación de información Fuente: Elaboración Propia.
Conclusiones  
La banca pública es heterogénea en cuanto a su arquitectura de
intermediación y a los elementos de Gobierno Corporativo que se
esperan sean fundamentales en el cumplimiento de su mandato
 
Los elementos de institucionalidad interna interactúan con la claridad
y focalización del mandato, y con el marco regulatorio global como
factores que favorecen y promueven una intervención exitosa. En
consecuencia, el fortalecimiento de los elementos de institucionalidad
interna de la banca pública debe asumirse como un área prioritaria de
desarrollo
 
El trabajo muestra que existe una asociación positiva entre estos
factores institucionales con algunos indicadores de desempeño. Esto
reafirma la importancia de estudiar esta dimensión institucional, y en
particular la de gobierno corporativo.