Conpes - DNP Departamento Nacional de Planeación

Documento
Conpes
3358
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
META DE SUPERÁVIT PRIMARIO 2006
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Departamento Nacional de Planeación
Versión aprobada
Bogotá, D.C, 13 de junio de 2005
INTRODUCCIÓN
El presente documento somete a consideración del CONPES la meta de superávit primario para el
año 2006, que será presentada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y analiza las implicaciones de ésta
sobre la deuda pública explícita, la solvencia del sector público y la actividad económica del sector
privado.
Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en la Ley 819 de 2003 según la cual cada año el
Gobierno Nacional tiene la obligación de fijar, para la siguiente vigencia fiscal, una meta de superávit
primario del Sector Público no Financiero consistente con el programa macroeconómico, con el fin de
garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico.
I.
PROYECCIONES DE DEUDA PÚBLICA
En el Plan Financiero de 2005 se fijó una meta de déficit fiscal de 2,5% del PIB para el Sector
Público Consolidado (SPC). Teniendo en cuenta esta meta, y suponiendo que la tasa de cambio real
permanece constante en el nivel en el que finalizó el 2004, la deuda pública neta de 2005 se reduciría a
46,2% del PIB, monto 0,6% del PIB inferior al saldo observado el año anterior.
Gráfico 1
Proyecciones de deuda 2005
(% del PIB)
60
46,8
46,2
2005
50
2004
55
45
40
35
30
25
20
Fuente: DGPM, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
1
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
15
Para continuar con la política de reducción de la relación deuda/PIB, es necesario que durante el
2006, el superávit primario ascienda a 2,6% del PIB. Este nivel de superávit primario sería consistente
con la meta de déficit fiscal de 2% del PIB para el próximo año. De presentarse este resultado y
suponiendo que el tipo de cambio real permanece constante, la deuda se ubicaría en niveles de 45,7% del
PIB al finalizar el 2006.
Gráfico 2
Proyecciones de deuda 2006
(% del PIB)
60
46,8
46,2
45,7
2005
2006
50
2004
55
45
40
35
30
25
20
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
15
Fuente: DGPM, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A mediados de 2004, el gobierno presentó por primera vez al Congreso de la República1
proyecciones de deuda consistentes con la sostenibilidad fiscal del país. En ese momento se planteó que la
deuda pública neta debía reducirse a niveles inferiores al 40% del PIB al finalizar el 2014, siguiendo una
senda de reducción gradual, coherente con el ajuste fiscal. Las buenas noticias con respecto al resultado
fiscal del año anterior se tradujeron en que el saldo de la deuda pública observado fue inferior al
proyectado en casi cuatro puntos del PIB o, en otras palabras, se esperaba un saldo de 50,5% del PIB,
mientras que el observado fue de casi 47%. Bajo estas nuevas condiciones, y manteniendo el objetivo de
un saldo de deuda ligeramente inferior al 40% del PIB en diez años, las metas de superávit primario para
los siguientes años pueden ser tales que se reduce la magnitud del ajuste anual frente a las metas
planteadas el año anterior.
1
Ver documento Marco Fiscal de Mediano Plazo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, junio de 2004.
2
Es importante tener en cuenta que la proyección de deuda es muy sensible a las proyecciones de
tasa de cambio. El anterior ejercicio de proyección supone que la tasa de cambio real permanece
constante. El siguiente gráfico presenta la proyección de la deuda para 2006 en el caso de una devaluación
real de 10%. Como se observa en el gráfico, si se presentara esta devaluación la deuda se incrementaría
durante 2006 en 1,4% del PIB, frente a la esperada al finalizar este año.
Gráfico 3
Proyección de deuda pública 2006 con devaluación
(% del PIB)
60
46,8
46,2
2005
50
2004
55
47,6
45
40
35
30
25
20
2006
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
15
Fuente: DGPM, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Teniendo en cuenta que en los últimos años se ha presentado una revaluación importante del tipo
de cambio, un movimiento en sentido contrario presentaría una corrección de esta tendencia. En ese caso,
mientras se siga cumpliendo el plan de mediano plazo no sería adecuado cambiar la postura de la política
fiscal, pues lo importante es generar superávit primarios que reduzcan la deuda de manera permanente y
no responder a las variaciones cíclicas del tipo de cambio.
En conclusión, la meta de superávit primario de 2,6% del PIB implica una reducción razonable de
la deuda explícita en un escenario de tasa de cambio real constante. Sin embargo, con este superávit
primario la relación deuda a PIB se puede incrementar en el caso de devaluaciones excesivas.
3
II.
DEUDA PENSIONAL Y SOLVENCIA DEL SECTOR PÚBLICO
La deuda más grande del sector público no es la deuda explícita, es la deuda pensional. La
proyección fiscal tiene un nexo muy importante con la evolución de estas dos deudas a través de las
transferencias que ha requerido el sistema para cumplir con sus obligaciones. En este capítulo se analiza
la relación que esto tiene con la deuda explícita y cómo la posición fiscal afecta la dinámica de la deuda
pensional.
La evolución reciente del sistema pensional colombiano se ha caracterizado por las divergencias
entre los ingresos y los gastos, lo que ha llevado a hacer uso de las reservas hasta agotarlas. Para seguir
honrando las obligaciones pensionales, el gobierno ha tenido que aumentar los montos transferidos al
sistema, lo que se ha convertido en la principal fuente de presión sobre el gasto público del nivel central.
En otras palabras, desde hace algún tiempo el sector público hace pagos de pensiones netos de
contribuciones al sector privado y éstos han venido aumentando significativamente durante los últimos
años.
Es importante tener en cuenta que estos pagos no corresponden a compromisos adquiridos en el
periodo corriente de este gobierno. Por el contrario, éstos corresponden a cancelaciones de obligaciones
ya existentes. Según estimaciones del Ministerio de Hacienda, usando datos del DNP, el valor presente
neto del pasivo pensional a cargo de la Nación asciende a 144% del PIB2. Sin embargo, con la aprobación
del acto legislativo que modifica en algunos aspectos el sistema pensional este valor se reduciría a 123%
del PIB.
El incremento en los pagos de pensiones y la reciente evolución del sistema pensional público,
caracterizado por las desafiliaciones del ISS, generan una tendencia decreciente de la deuda pensional.
Este hecho, junto con el efecto fiscal del acto legislativo, genera una reducción de la deuda pensional para
2005 y 2006 de 1,4% y 1,6%, respectivamente, como proporción del PIB.
En síntesis, a pesar de que los pagos de pensiones implican un mayor déficit del sector público, y
por ende una tendencia al crecimiento de la deuda pública explícita, estos pagos reducen las obligaciones
pensionales a futuro, con lo cual se mejora la evolución de la deuda pensional que disminuirá como
2
Este resultado se obtiene al descontar los balances netos de reservas a una tasa de 6%. Sin embargo, por motivos regulatorios, se utiliza una tasa
de descuento de 4,5%, con lo cual esta deuda ascendería a 184,4% del PIB.
4
porcentaje del PIB. Al ver las dos deudas (la explícita y la pensional) en el marco fiscal propuesto éstas
disminuyen, lo que genera una mejora en la solvencia del sector público.
III.
CONSISTENCIA MACROECONÓMICA
Finalmente, es importante analizar las implicaciones que tendrá la meta fiscal del gobierno sobre
la actividad del sector privado. De acuerdo con las proyecciones actuales de balanza de pagos, en 2006 el
déficit en cuenta corriente será 2,2% del PIB3. Así, con este déficit en cuenta corriente y un déficit fiscal
de 2% del PIB, el sector privado podría generar un déficit de 0,2% del PIB.
En el siguiente gráfico se muestra la evolución que han tenido estos tres balances en los últimos
diez años. Como se puede observar, desde 1999 el sector privado ha tenido superávit
-4
-6
-5
-8
-6
Balance público
Balance privado
2006 py
-4
2005 py
-3
2004
-2
2003
-2
2002
0
2001
-1
2000
2
1999
0
1998
4
1997
1
1996
6
1995
2
1994
8
Porcentaje del PIB
Porcentaje del PIB
Gráfico 4
Balance macroeconómico
(Porcentaje del PIB)
Cuenta corriente
Fuente: Banco de la República, Ministerio de Hacienda.
3
Las proyecciones de la balanza de pagos suponen una cuenta de capital que incorpora un incremento en el financiamiento externo neto del
sector público y un sector privado neutro (Inversión Extranjera Directa permanece prácticamente constante y financiamiento externo neto muy
pequeño). Adicionalmente supone que no hay intervención del Banco de la República en el mercado cambiario.
5
De esta forma se demuestra que la meta fiscal planteada por el gobierno no generaría ningún
desplazamiento de la actividad privada (crowding-out), ya que el sector privado pasaría de tener un
superávit de 1,1% del PIB en 2005 a tener un déficit de 0,2% del PIB.
Finalmente, esta situación se confirma al analizar las proyecciones del PIB por componentes del
gasto. Suponiendo una tasa de crecimiento del PIB de 4% para 2006 y dadas las proyecciones de la
balanza de pagos, se proyecta que el gasto privado (consumo e inversión) puede crecer entre 5 y 6% en
términos reales en 2006.
IV.
CONCLUSIÓN
Para seguir con el proceso de reducción de la deuda en 2006 se requiere un balance primario del
SPNF de 2,6% del PIB, que es consistente con una meta fiscal de 2% del PIB. De esta forma la deuda
pública explícita mostraría una reducción razonable (0,45% del PIB) en un escenario cambiario neutro
(tipo de cambio real constante).
De otra parte, si se suma la deuda pensional a la deuda explícita, la reducción de la deuda total
(explícita y pensional) sería de 2,1 puntos del PIB4. Así, a pesar de que la meta fiscal planteada no parece
ser ambiciosa en términos de reducción de la deuda explícita, la política fiscal en su conjunto consolida la
reducción de la deuda y mejora la solvencia del sector público. Finalmente, ésta tampoco generará
desplazamiento de la actividad económica del sector privado.
V.
RECOMENDACIÓN
De acuerdo con las consideraciones anteriormente expuestas, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al Consejo Nacional de Política
Económica y Social, Conpes, aprobar la meta de superávit primario de 2,6% del PIB para el año 2006
para el sector público no financiero.
4
A pesar que la deuda pensional se está volviendo explícita, esta última está disminuyendo.
6