la cuenca del duero como hecho diferencial de castilla y león

DERECHO AUTONÓMICO
LA CUENCA DEL DUERO COMO HECHO
DIFERENCIAL DE CASTILLA Y LEÓN
Pablo José Krotenberg Vázquez
Cuerpo Superior de la Administración de Castilla y León
Jefe de Área de Análisis e Iniciativas
del Gabinete del Presidente de la Junta de Castilla y León
Dentro del actual tiempo de reformas de los Estatutos de Autonomía se está
apreciando un doble proceso. Por un lado el que podríamos denominar «simbólico», que pretende reflejar estatutariamente los rasgos que definirían la
identidad de cada territorio, en algunos casos desde una más que dudosa
constitucionalidad. Por otro estaría el aspecto «práctico» de cada reforma, a
través de la asunción de las competencias —y/o establecimiento de eventuales
«blindajes» sobre ellas— que se estiman como más necesarias o convenientes para la Comunidad.
En este proceso, la consideración estatutaria de la Cuenca del Duero aparece como un ámbito que incorpora las dos dimensiones mencionadas: por un
lado es un elemento simbólico de primer orden y, por otro, incorpora unas
posibilidades de actuación muy importantes en ámbitos especialmente sensibles de la Comunidad. A través del presente artículo se quieren ofrecer argumentos para justificar la consideración de la Cuenca del Duero como uno de
los más importantes hechos diferenciales de Castilla y León desde los argumentos que propone la doctrina más consolidada, todo ello enmarcado en la
consideración política y social que la posible incorporación a las autonomías de importantes competencias en materia de aguas suscita tanto en Castilla y León como en el conjunto de las Comunidades de España.
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SUMARIO
I.
RELEVANCIA POLÍTICA Y SOCIAL DE LA GESTIÓN DE LAS AGUAS.
1. El caso de Castilla y León.
2. Propuestas comparadas.
II.
UNA APUESTA ESTRATÉGICA: LA CUENCA DEL DUERO COMO HECHO DIFERENCIAL DE CASTILLA Y LEÓN.
III. ARGUMENTOS DOCTRINALES SOBRE EL HECHO DIFERENCIAL.
1.
2.
3.
4.
Concepto.
Elementos estructurantes del «hecho diferencial».
Categorías de «hechos diferenciales».
¿Es la Cuenca del Duero un hecho diferencial de Castilla y León?
IV. CONCLUSIONES.
ADENDA.
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I.
RELEVANCIA POLÍTICA Y SOCIAL
DE LA GESTIÓN DE LAS AGUAS
No cabe duda de que la gestión de los recursos naturales está apareciendo,
cada vez en mayor medida, como uno de los objetivos más importantes de
todos los poderes públicos. La limitación de tales recursos en un entorno de
demanda creciente les convierte en elementos determinantes para el progreso económico y la misma estabilidad social de un territorio. De todos ellos
el agua —y su gestión— aparece como el recurso más representativo y, por
decirlo así, más «apetecible».
Estas circunstancias se hacen muy presentes en el proceso de reformas de
nuestra estructura territorial que estamos viviendo, a partir de las diferentes
modificaciones estatutarias en marcha. El agua está surgiendo como una de
las materias con mayor presencia en las nuevas propuestas, tanto desde la
perspectiva de competencia a gestionar como por su consideración como
una de las categorías incorporadas a las Cartas de Derechos ciudadanos
que vienen contemplando los diferentes proyectos estatutarios. Incluso no
faltan referencias a determinadas cuencas hidrográficas como elementos básicos de la identidad misma de alguna Comunidad, incorporando así una
nueva dimensión de orden simbólico al debate.
Todos estos aspectos aparecen en la Comunidad de Castilla y León en su relación con la Cuenca del Duero, en unos momentos en que está debatiendo la reforma de su norma institucional básica, lo que reclama un momento de reflexión.
1.
EL CASO DE CASTILLA Y LEÓN
La asunción de competencias efectivas sobre la Cuenca del Duero no es una
propuesta nueva, sorprendente o surgida al socaire de unas necesidades políticas concretas. Por el contrario, cuenta con un notable arraigo en nuestra
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opinión pública como una reclamación perfectamente comprensible por los
ciudadanos de Castilla y León y asumida por la gran mayoría de ellos. Notas
prácticamente comunes de esta opinión pública serían la relevancia económica y social de la Cuenca del Duero para Castilla y León y la necesidad de
que tal relevancia se exprese de manera adecuada en los contenidos de
nuestro Estatuto de Autonomía (1). El carácter clave de la competencia sobre
el Duero es reconocido también en la opinión pública nacional, señalándose
que esta «es la más sustancial que podría asumir el Gobierno que preside
Juan Vicente Herrera, ahora limitado a una cogestión del agua, más teórica
que práctica» (2).
Como no podía ser de otra forma, el mundo político ha recogido esta inequívoca conciencia social. El carácter esencial de la Cuenca del Duero para la
Comunidad ha sido reconocido por el Presidente de la Junta de Castilla y
León de manera firme en importantes momentos políticos. Así, en el Debate
de Política General sobre el Estado de la Región de 2005 dijo que «considero llegado el momento de abordar definitivamente el reflejo estatutario del importante papel que la Cuenca del Duero tiene para Castilla y León. Si se me
pidiera que destacara una línea de actuación principal en este proceso de reforma estatutaria, Señorías, me referiría a esta sin ninguna duda». La conclusión era también rotunda: «sea cual sea la solución a adoptar, parece claro
que este sería el momento oportuno de apostar firme y decididamente por un
elemento esencial para nosotros».
Sobre ello insistió en su discurso del Día de Castilla y León de 2006 cuando
hablaba de la reforma estatutaria como «una reforma que, sin duda, nos va
a permitir fortalecer las bases y valores sobre las que se viene construyendo
la realidad autonómica de Castilla y León» y que servirá, entre otras cosas,
1. Resultaría casi imposible enumerar los artículos, comentarios o noticias de prensa en los que aparece
este tema. Basten como ejemplos: El Norte de Castilla, editorial, 25-V-2004. ERICE, M.: «Los caprichos de
Pandora», ABC, 30-V-2004. HERNÁNDEZ, A.: «El modelo de Estado», El Mundo, 12-IX-2004; «El Estatuto y
el río Duero», El Mundo, 26-VI-2005; «La Reforma del Estatuto», El Mundo, 3-VII-2005 y «La reforma estatutaria», El Mundo, 27-XI-2005. VICENTE, P.: «La agenda Herrera», El Norte de Castilla, 15-II-2005 y «Vestir el
muñeco», El Norte de Castilla, 25-VI-2005. FOCES, J.I.: «La piedra estatutaria», El Norte de Castilla, 2-IV-2006,
y «Cuesta mucho creerles», El Norte de Castilla, 6-IV-2006. ANTUÑANO, J.G.: «La hora del Estatuto», ABC,
18-IV-2006. ESCAPA, E.: «Castellano y libre», El Mundo, 3-IV-2006. LAREDO, L.A.: «Tierras que fueron reinos», ABC, 7-IV-2006. El Día de Valladolid, comentario editorial, 29-IV-2006.
2.
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El País, 15-V-2006.
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para «completar nuestra capacidad de actuar sobre elementos estructurantes tan importantes como la Cuenca del Duero». A esto añadía algunas consideraciones sobre los elementos estratégicos vinculados a ella, al señalar que
«hoy, agua y energía son las claves del futuro. Castilla y León las tiene, las
quiere emplear en su desarrollo y también las quiere compartir, siempre que todos tengamos claro que la solidaridad no debe ser en una sola dirección».
Merece la pena, en fin, señalar la postura que el Presidente Herrera establece en este tema en los momentos previos a su definición en la reforma del
Estatuto de Autonomía de Castilla y León, expresada en su intervención en
el Debate de Política General sobre el Estado de la Región de 2006:
«Hablamos de una vieja aspiración a la que en la anterior reforma del Estatuto dimos una solución de la que no nos sentimos satisfechos. Ha llegado a convertirse en el argumento principal de la actual reforma o, al menos,
en el más conocido por los ciudadanos. Algunos plantean incluso que el
éxito o el fracaso de la reforma misma se juzgará, en buena medida, desde el volumen de competencias que la Comunidad consiga sobre el Duero.
Una de las cuestiones coincidentes en las reformas estatutarias en curso es, precisamente, la del agua, y son muchas las Comunidades que
han anunciado su intención de incorporar más nivel de competencias sobre las aguas de los ríos que atraviesan su territorio, incluso aunque discurran por otras Comunidades. Este es un síntoma que revela que el actual
modelo de Organismos estatales de cuenca se halla en crisis y debe ser
actualizado a la luz del nuevo mapa político y administrativo de España.
Dentro de este marco general, Castilla y León reivindica la Cuenca del
Duero y la gestión de sus aguas cargada de algunas razones diferenciales de mucho peso, que incorporan su valor simbólico y de integración territorial, así como su importancia económica y social.
Castilla y León no desea la gestión de las aguas del Duero por un prurito de soberanismo hídrico. Reivindicamos esta competencia porque estamos convencidos de que podemos mejorar esa gestión, para ser más
eficaces y dar un mejor servicio a los ciudadanos. Es la lógica de la evolución de nuestro autogobierno y del mejor ejercicio de muchas de nuestras competencias sobre agricultura, medio ambiente, energía, desarrollo
económico y ordenación del territorio.
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Pero desde una posición de constitucionalismo serio e integrador, no
planteamos esta aspiración como un enfrentamiento con el Estado central. Por el contrario, y en coherencia con lo apuntado antes, defendemos
el papel racionalizador y garante de la solidaridad y del equilibrio territorial que el Estado tiene en la España de las Autonomías, por lo que la fórmula de asunción de la nueva competencia deberá permitir, dentro del
respeto al marco constitucional, que la Comunidad ejerza, como parte del
Estado, las más directas y amplias competencias de gestión de las aguas
del Duero, y a su vez la Administración central pueda ejercer aquellas altas funciones».
La posición del PSCL-PSOE tuvo más reticencias iniciales, condicionado por
los restrictivos postulados del Gobierno de la Nación en esta materia. De hecho, sus primeras propuestas de reforma estatutaria no recogían este objetivo y su Secretario Regional lamentaba que no se hubiera avanzado en las
posibilidades del actual Estatuto de cogestionar el organismo de cuenca (3).
No obstante, percibiendo el sentido mayoritario de la opinión pública, asumieron posteriormente una postura más firme en la demanda común sobre el
Duero. El Norte de Castilla encabezaba su sección de Castilla y León del
6-IV-2006 con el titular «PP y PSOE creen irrenunciable que el Estatuto incluya la gestión del Duero», arrancando su crónica con la frase de que «Por el
Duero es por lo que hay que pelear», como principio compartido por los Portavoces Parlamentarios del PP y del PSCL. Este último añadía que «lo que pase
con el Guadalquivir en Andalucía puede servir de pauta» (4) y, en otro momento, declaraba también que «Castilla y León debe aspirar a las mismas competencias que Valencia o Cataluña», citando entre ellas el «agua» (5), aunque
la gestión de esta «debe compaginarse con los intereses del Estado» (6).
3.
El Día de Valladolid, 16-VI-2005.
4. También ha habido remisiones al ejemplo andaluz de altos cargos del Gobierno de la Nación como, por
ejemplo, el Director General de Agua del Ministerio de Medio Ambiente, quien señaló que, «dadas sus muchas
similitudes», la fórmula para asumir la gestión de la Cuenca del Guadalquivir que se incluya en la Reforma del
Estatuto de Andalucía «servirá de modelo para que Castilla y León asuma también la gestión de la Cuenca
del Duero» (ABC, 18-V-2006).
5.
El Mundo, 6-IV-2006.
6.
El Día de Valladolid, 6-IV-2006.
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Esta voluntad de los dos partidos mayoritarios se ve acompañada por la opinión de otros grupos políticos extraparlamentarios. Por ejemplo, el Secretario
General de Tierra Comunera ha dicho que «no podemos tener menos competencias que ninguna otra Comunidad Autónoma, destacando especialmente la gestión del agua, lo que permitirá definir una política ambiental, agrícola
y de espacios naturales propia» (7). Asimismo, uno de los contenidos del futuro Estatuto que los representantes de Izquierda Unida reclamaron en su
comparecencia ante la Comisión No Permanente del Estatuto de las Cortes
de Castilla y León era «la gestión exclusiva de la Cuenca del Duero» (8).
2.
PROPUESTAS COMPARADAS
Desde luego, y como ya se ha dicho, no se trata de una reclamación exclusiva de Castilla y León. La gestión del agua ha sido y está siendo objetivo
preferente de numerosas reformas estatutarias, cuyo examen puede aportar
interesantes referencias.
Valencia
En la reciente reforma del Estatuto de Autonomía valenciano (9) el agua aparece en dos momentos concretos:
En su nuevo art. 17, dentro del capítulo de Derechos Ciudadanos, especialmente al señalar que «Se garantiza el derecho de los valencianos y
valencianas a disponer del abastecimiento suficiente de agua de calidad.
Igualmente, se reconoce el derecho de redistribución de los sobrantes de
aguas de cuencas excedentarias atendiendo a criterios de sostenibilidad
de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal».
Dentro de su catálogo de competencias, el art. 49.1.16.ª contempla como
competencia exclusiva de la Generalidad los «aprovechamientos hidráulicos,
7.
MARCOS, L.: «Por un nuevo Estatuto que dé esperanza a Castilla y León», El Mundo, 16-IV-2006.
8.
El Mundo, 18-V-2006.
9. Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (BOE de 11 de abril).
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canales y riegos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Valenciana, instalaciones de producción, distribución y
transporte de energía, siempre que ese transporte no salga de su territorio y
su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas. Todo esto sin perjuicio de lo que establece el
núm. 25 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución Española».
Cataluña
Siguiendo la tónica del conjunto del texto, la reforma del Estatuto catalán (10)
regula prolijamente las competencias de la Generalidad en agua y obras hidráulicas en su art. 117:
«1. Corresponde a la Generalidad, en materia de aguas que pertenezcan a cuencas hidrográficas intracomunitarias, la competencia exclusiva,
que incluye en todo caso:
a)
b)
c)
d)
e)
La ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua
superficial y subterránea, de los usos y de los aprovechamientos hidráulicos, así como de las obras hidráulicas que no estén calificadas
de interés general.
La planificación y la adopción de medidas e instrumentos específicos
de gestión y protección de los recursos hídricos y de los ecosistemas
acuáticos y terrestres vinculados al agua.
Las medidas extraordinarias en caso de necesidad para garantizar el
suministro de agua.
La organización de la administración hidráulica de Cataluña, incluida
la participación de los usuarios.
La regulación y la ejecución de las actuaciones relacionadas con la
concentración parcelaria y las obras de riego.
2. La Generalidad, en los términos establecidos en la legislación estatal, asume competencias ejecutivas sobre el dominio público hidráulico y
10.
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Aprobada por referéndum en Cataluña el 18-VI-2006.
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las obras de interés general. En estos mismos términos le corresponde la
participación en la planificación y la programación de las obras de interés
general (11).
3. La Generalidad participa en la planificación hidrológica y en los órganos
de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos
hidráulicos que pertenezcan a las cuencas hidrográficas intercomunitarias. Corresponde a la Generalidad, dentro de su ámbito territorial, la competencia ejecutiva sobre:
a) La adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de
los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos,
b) la ejecución y la explotación de las obras de titularidad estatal si se
establece mediante convenio,
c) las facultades de policía del dominio público hidráulico atribuidas por
la legislación estatal.
4. La Generalidad debe emitir un informe preceptivo (12) para cualquier
propuesta de trasvase de cuencas que implique la modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial.
5. La Generalidad participa en la planificación hidrológica de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pasen o finalicen
en Cataluña provenientes de territorios de fuera del ámbito estatal español, de acuerdo con los mecanismos que establece el Título V y participará en su ejecución en los términos previstos por la legislación estatal».
Andalucía
Los contenidos del Proyecto de Reforma del Estatuto Andaluz (13), son especialmente relevantes, por cuanto no sólo se trata de una Comunidad con pos-
11. Se excluyó en la redacción final las facultades de «ejecutar» y «explotar» las obras de interés general
que estaban presentes en la propuesta original del Parlamento Catalán.
12.
En su redacción original, tal informe era «determinante».
13. Aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en la sesión de 2 de noviembre de 2006, BOCG,
Serie B, núm. 246-8, de 7 de noviembre de 2006. Se prevé que sea sometido al preceptivo referéndum en la
Comunidad Autónoma de Andalucía en febrero de 2007.
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turas similares a las de Castilla y León sobre el carácter que una concreta
cuenca hidrográfica tiene en la configuración de su territorio, sino también
porque ha sido tomada como directa referencia por alguna de las fuerzas
políticas relevantes de Castilla y León y en el propio Gobierno del Estado, como vimos.
Se contempla este tema en dos momentos particulares.
«Art. 50. Agua.
1. En materia de aguas que transcurran íntegramente por Andalucía le
corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre:
a) Recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas transcurran por Andalucía. Aguas subterráneas cuando
su aprovechamiento no afecte a otro territorio.
b) Aguas minerales y termales.
c) La participación de los usuarios, la garantía del suministro, la regulación parcelaria y las obras de transformación, modernización y consolidación de regadíos y para el ahorro y uso eficiente del agua.
2. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia sobre la participación en la planificación y gestión hidrológica de
aprovechamientos hidráulicos intercomunitarios. Corresponde a Andalucía dentro de su ámbito territorial la competencia ejecutiva sobre adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos
hídricos y de los ecosistemas acuáticos, ejecución y explotación de
obras de titularidad estatal si se establece mediante convenio, y facultades de policía del dominio público hidráulico atribuidas por la legislación
estatal».
«Art. 51. Cuenca Hidrográfica del Guadalquivir.
La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por
su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la
planificación general del ciclo hidrológico, de las normas básicas sobre
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protección del medio ambiente, de las obras públicas hidráulicas de interés general y de lo previsto en el art. 149.1, 22.ª de la Constitución».
Hay que señalar aquí la rotundidad con que el Presidente de Andalucía,
Manuel Chaves, defiende esta gestión autonómica del Guadalquivir: «la reivindicación sobre la Cuenca Hidrográfica del Guadalquivir es, no sólo histórica, sino irrenunciable, porque además se constituye como un símbolo de lo
que es este Estatuto. Nadie entendería que un río tan simbólico para Andalucía como es el Guadalquivir no pudiera ser gestionado por la Junta… ¿es
que se va a romper España porque Andalucía gestione la Cuenca del Guadalquivir?» (14). E insiste: «…tengo una cosa absolutamente clara: la gestión
de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir tiene que corresponder a
Andalucía, lo tengo absolutamente claro en el marco del art. 50 de la proposición de Reforma del Estatuto de Andalucía y eso es compatible con la salvaguarda de los intereses que otras Comunidades Autónomas tienen en relación
con el agua del Guadalquivir» (15). Esta apasionada defensa le lleva a calificar al Guadalquivir como «el Nilo de Andalucía» (16).
Aragón
En la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón (17) se contemplan estos temas en varios lugares.
Como Derecho Ciudadano está en el art. 19.
«Art. 19.
Derechos en relación con el agua.
1. Los aragoneses tienen derecho a disponer del abastecimiento de agua
en condiciones de cantidad y calidad suficientes para atender sus necesidades presentes y futuras, tanto para el consumo humano como para el
14.
Entrevista en El País, 7-V-2006.
15.
El País, 24-V-2006.
16.
El País, 23-V-2006.
17. Texto aprobado por la Ponencia y presentado de manera conjunta por todos los grupos parlamentarios
el 10-V-2006.
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desarrollo de actividades sociales y económicas que permitan la vertebración y el reequilibrio territorial sostenible de Aragón.
2. Los poderes públicos velarán por la conservación y mejora de los
recursos hidrológicos, ríos, humedales y ecosistemas y paisajes vinculados, mediante la promoción de un uso racional del agua, la fijación de
caudales ambientales apropiados y la adopción de sistemas de depuración y saneamiento de aguas residuales adecuados.
3. Corresponde a los poderes públicos aragoneses, de acuerdo con el
principio de unidad de cuenca, velar especialmente para evitar cualquier
transferencia de aguas de las cuencas hidrográficas en las que se encuentra la Comunidad Autónoma, atendiendo a intereses de sostenibilidad y
de garantía de los derechos de las futuras generaciones de acuerdo con
la Constitución y la legislación estatal».
En las competencias de la Comunidad se incluye el art. 66.
«Art. 66.
Aguas.
1. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón la competencia
exclusiva en materia de aguas que discurran íntegramente por su territorio, comprendiendo tal competencia:
a) La ordenación, la planificación y la gestión de las aguas, superficiales y subterráneas, de los usos y de los aprovechamientos hidráulicos, incluida su concesión, así como de las obras hidráulicas que no
estén clasificadas de interés general.
b) La planificación y el establecimiento de medidas e instrumentos
específicos de gestión y protección de los recursos hídricos y de los
ecosistemas acuáticos y terrestres vinculados al agua.
c) Las medidas extraordinarias en caso de necesidad para garantizar el
suministro de agua.
d) La organización de la administración hidráulica de Aragón, incluida la
participación de los usuarios.
e) La regulación y la ejecución de las actuaciones relativas a la concentración parcelaria y las obras de regadío.
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2. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en
materia de aguas minerales y termales, así como de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma.
3. La Comunidad Autónoma de Aragón, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 140.1.22.ª de la Constitución Española y las leyes que lo desarrollan, participará y colaborará en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatal de los recursos hídricos y de los aprovechamientos
hidráulicos que pertenecen a las cuencas hidrográficas intercomunitarias.
4. Para la defensa de los derechos relacionados con el agua contemplados en el artículo 19, la Comunidad Autónoma emitirá un informe preceptivo para cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de
aguas que afecte a su territorio».
Aún se contempla una cautela más en la Disposición Adicional Quinta:
«Para el cumplimiento del derecho previo y preferente al aprovechamiento de los recursos hídricos que discurran por el territorio de la Comunidad
Autónoma de Aragón recogido en el artículo 19 del presente Estatuto, se
considera que es necesaria una reserva de agua para uso exclusivo de
los aragoneses de 6.550 Hm3».
Castilla-La Mancha
Aunque en el momento en que se redactan estas líneas todavía no haya un
texto oficial de reforma, los medios de comunicación han publicado alguno de
los borradores con que se está trabajando (18). Vista la evolución de anteriores propuestas estatutarias, muchos de sus contenidos serán previsiblemente
modificados de manera sustancial, aunque no por ello dejan de ser indicativos de por dónde puede ir el debate. En estos borradores el tema del agua
ocuparía varias disposiciones:
«Art. 91.
Derecho al agua.
Los ciudadanos de esta Comunidad tienen derecho al uso preferente de
los recursos hídricos de su territorio para el consumo humano, desarrollo
18.
Véase el reportaje de El País de 15-V-2006.
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industrial, agrícola y ganadero, así como para el sostenimiento medioambiental y para cualquier otro objetivo que forme parte del ámbito de sus
intereses».
«Art. 93.
Disponibilidad del agua.
La Junta de Comunidades participa, con el resto de los poderes públicos,
con capacidad de decisión determinante, para establecer la planificación
justa de los recursos de las cuencas hidrográficas que discurren por Castilla-La Mancha».
«Art. 95.
Competencias en cuencas.
La Junta emitirá un informe previo y determinante ante cualquier cesión,
transferencia o cualquier modo de intercambio de agua dentro de una
misma cuenca o entre cuencas de la Comunidad Autónoma que se plantee y que afecte a los cauces, recursos o infraestructuras que discurran
total o parcialmente dentro de su territorio».
«Art. 96.
Participación en la dirección.
La Junta de Comunidades participa, en proporción a su presencia territorial, en los órganos de dirección de las cuencas hidrográficas intercomunitarias que le afecten junto con la Administración del Estado y las
restantes comunidades implicadas en la propia cuenca. La sede principal
de las Confederaciones Hidrográficas del Tajo y el Júcar se ubicará en el
territorio de Castilla-La Mancha».
«Disposición Transitoria Primera. Derogación del Trasvase Tajo-Segura.
La Junta emitirá un informe determinante sobre cualquier propuesta de
trasvase, transferencia, cesión, transacción o intercambio de aguas entre
cuencas que afecte a cauces que discurran total o parcialmente dentro de
la Comunidad, reservándose el derecho de asignación preferente de dichos
recursos.
El Trasvase Tajo-Segura dejará de tener efecto al año siguiente de la aprobación de la reforma del Estatuto, o a 31 de diciembre de 2007. Sus instalaciones pasarán a ser de titularidad de la Junta de Comunidades en todo
el tramo comprendido en su territorio».
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II.
UNA APUESTA ESTRATÉGICA: LA CUENCA DEL DUERO
COMO HECHO DIFERENCIAL DE CASTILLA Y LEÓN
Llegados a este punto, es pertinente realizar las siguientes consideraciones:
1.º Social y políticamente, la Cuenca del Duero está considerada de forma
muy mayoritaria como un elemento simbólico y de integración regional
de primera magnitud, amén de ser un instrumento con una importancia
económica y social de indudable trascendencia.
2.º Hasta el momento, el Gobierno de la Nación se ha mostrado muy reticente a cualquier posibilidad de traspasar competencias a la Comunidad.
La Ministra de Medio Ambiente utiliza para ello una serie de argumentos
conocidos —ser un río internacional, la existencia de pequeñas parcelas
de Cuenca fuera de Castilla y León, etc.— ofreciendo sólo una «cogestión» de la Cuenca (19).
3.º El conjunto de Comunidades están incorporando importantes consideraciones sobre el agua en sus proyectos de reforma estatutaria. Incluso
alguna, como Andalucía, se está volcando en reclamar competencias
sobre su cuenca hidrográfica más representativa, como es el Guadalquivir, insistiendo tanto en el abrumador porcentaje en que tal cuenca pertenece a la Comunidad andaluza como en el carácter simbólico y de
identificación que esta tiene.
4.º Teniendo en cuenta todo lo anterior, avanzamos el siguiente argumento
estratégico:
La Cuenca del Duero debe ser considerada
como un hecho diferencial de Castilla y León
5.º Una consecuencia inmediata de ello sería que la posible asunción de las
competencias sobre la Cuenca del Duero deberían ser contemplados
más allá de los estrictos términos de una simple cesión competencial. La
Cuenca del Duero no puede ser considerada como una materia más a
asumir, sino como una realidad física, histórica, social y económica con
19.
Véanse por ejemplo sus declaraciones recogidas en El Mundo, 30-IV-2006.
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unos contenidos simbólicos tan importantes que pertenecen a la propia
identidad regional. Debe tener, así, un tratamiento semejante al que tienen, por ejemplo, las lenguas particulares, los fueros o el régimen fiscal
específico de otros territorios.
III. ARGUMENTOS DOCTRINALES
SOBRE EL HECHO DIFERENCIAL
En este capítulo se trata de verificar si es posible realmente calificar a la
Cuenca del Duero como «hecho diferencial» de Castilla y León, a la luz de la
elaboración que ha hecho la doctrina de tal concepto.
1.
CONCEPTO
Es opinión común atribuir la primera formulación práctica del concepto de
«hecho diferencial» a CAMBÓ, que usó profusamente este término para reflejar «la personalidad inconfundible e indestructible, en el pasado y en el presente, de Cataluña», que expresaba así su singularidad respecto del conjunto
de España (20). Como tantas otras aportaciones del nacionalismo, pronto fue
asumida en diferentes esferas hasta constituir hoy una realidad normada.
Sin embargo, es preciso señalar ya que no existe ningún reconocimiento
expreso del término «hecho diferencial» en nuestra Constitución.
Se trata de un concepto construido por la doctrina —para explicar, según dice
AJA, ciertas diferencias entre Comunidades Autónomas que, hasta ahora,
han resultado más fáciles de intuir que de objetivizar— a partir de una serie
de concreciones de este que sí están presentes en la Carta Magna y desde
la aplicación de algunos principios interpretativos del Derecho, como el recogido en el art. 3.1 del Código Civil cuando señala que «las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto,
20. Conceptos elaborados y reflejados en su obra Per la concordia, publicada en catalán en 1927 y con versión castellana dos años después: España, Cataluña y la nueva Constitución. CAMBÓ, F.: Llibres, Barcelona,
1984.
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los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que
han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de
aquellas».
Según puntualiza CARRERAS, no se trata tanto de un debate jurídico como
político y, según señala, determinadas confusiones surgen al querer «extraer consecuencias jurídicas indebidas a determinados preceptos constitucionales que sólo se limitan a extraer distinciones puntuales del régimen
general». Así, los hechos diferenciales no nacerían de derechos constitucionales de naturaleza colectiva, sino de «determinadas singularidades específicas» (21).
Esto es especialmente importante a la hora de delimitar bien este concepto
frente al interesado uso que de él suelen hacer los nacionalismos. Sirva como
significativo ejemplo de ello las palabras de Jordi Pujol quien, en una conferencia pronunciada en la Universidad Carlos III en 1991, resaltaba la historia
y la identidad propia de las nacionalidades existentes en España, contraponiéndolas al resto: «las restantes comunidades no tienen ni el hecho diferencial
de lengua y cultura propias, ni el poso de historia propia, medieval y moderna, que Cataluña tiene» (22). Los «hechos diferenciales» vendrían a coincidir
con los rasgos básicos de una «nación» y la Constitución no reconocería
hechos concretos, sino una serie de características que definen a unos territorios concretos como «nacionalidad», cuando no como «nación».
Desde el punto de visto jurídico y constitucional esto, desde luego, no es así.
La Constitución sólo establece una serie de excepciones a la homogeneidad
general que establece, basándose en una serie de realidades históricas, culturales, institucionales o geográficas.
Por ello, con el concepto de «hecho diferencial» y en palabras de ALONSO
DE ANTONIO, «se trata de aceptar las peculiaridades o singularidades de los
distintos territorios españoles, basadas en la diversidad lingüística o cultural o
incluso en derechos históricos, pero que también podrían fundamentarse en
21. CARRERAS SERRA, F. de: «Los hechos diferenciales en la Constitución», en La Constitución a examen.
Un estudio académico 25 años después, Instituto de Derechos Humanos «Bartolomé de las Casas», Universidad Carlos III, Madrid, 2004.
22. Publicada con el título La personalidad diferenciada de Cataluña, Generalidad de Cataluña, Barcelona,
1991.
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circunstancias geográficas, económicas y sociales que deben ser tenidas en
cuenta y garantizadas» (23).
Tiene así, como vemos, una gran amplitud y heterogeneidad de causas, por
lo que los hechos diferenciales constituyen un enunciado político ambiguo,
con una geometría variable y desprovisto de concreción jurídica, tal como
apunta GARCÍA ROCA, quien añade la necesidad de distinguir en cada caso
si nos estamos refiriendo a un «hecho», a «hechos jurídicos», a «hechos jurídicamente relevantes» o a «relaciones jurídicas» (24). Ello hace que el hecho
diferencial, como señala ÁLVAREZ CONDE, sea, ante todo, un término «flexible y subjetivo» (25), siendo la cuestión central el reconocer la existencia de de
diferencias de hecho —como son las culturales, lingüísticas, geográficas, económicas, etc.— y convertirlas en diferencias de derechos.
Desde estas consideraciones, buscamos una definición más precisa del concepto. Para LÓPEZ AGUILAR los hechos diferenciales constitucionalmente
relevantes serían aquellos «de los que pueda predicarse directa o indirectamente una consignación constitucional razonable, de la que quepa colegir un
mandato de tutela, una “apuesta” o expresión de la voluntad constitucional de
de proteger ese hecho» (26).
SEIJAS nos propone una definición más completa del «hecho diferencial», en
cuanto supone «una circunstancia o un conjunto de rasgos diferenciadores de
una Comunidad Autónoma respecto a otra u otras, constante en su historia,
aglutinador y referente simbólico de la voluntad de sus ciudadanos y que ha
sido reconocido constitucionalmente, constituyendo un límite a la uniformidad» (27). Otros autores incorporan definiciones similares (28).
23. ALONSO DE ANTONIO, J.A.: «El Estado Autonómico desde el Senado», en Las Perspectivas del Estado Autonómico, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1997.
24. GARCÍA ROCA, J.: «¿A qué llamamos, en derecho, hechos diferenciales?», en Cuadernos de Derecho
Público, núm. 11, 2000.
25. ÁLVAREZ CONDE, E.: «Homogeneidad y asimetría en el modelo autonómico español», en Las perspectivas del Estado Autonómico, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 1997.
26. LÓPEZ AGUILAR, J.F.: Estado Autonómico y hechos diferenciales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998.
27.
SEIJAS VILLADANGOS, E.: Hecho diferencial, asimetrías y disimetrías, Universidad de León, León, 2004.
28. Así, ÁLVAREZ CONDE, op. cit., recoge la definición de Gumersindo TRUJILLO, en el sentido de concebir los «hechos diferenciales» como «singularidades que, por estar previstas en la Constitución o ser una consecuencia directa de las previsiones constitucionales, constituyen un límite a la homogeneidad».
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Añade Seijas que nuestro marco jurídico actual es lo suficientemente amplio
como para dar cabida a todos los «hechos diferenciales» que existen en
nuestro Estado. Además, y ante la maleabilidad o elasticidad que tal concepto, es necesaria su positivación trasladándolo a un texto jurídico, bien la
Constitución, bien los Estatutos de Autonomía.
2.
ELEMENTOS ESTRUCTURANTES DEL «HECHO DIFERENCIAL»
Dada la construcción doctrinal de este concepto, procede efectuar un somero repaso a lo que dice la doctrina que son los requisitos que van a confirmar
la existencia o no de un «hecho diferencial».
Seijas considera que integra varios elementos. Primero está el «elemento objetivo o material», esto es, la realidad, el componente fáctico que sustenta el
hecho diferencial (lengua, fueros, concierto económico, insularidad etc.). Sobre
este actúa el «elemento subjetivo o espiritual», esto es, la voluntad de sentirse
diferentes por la existencia y uso del hecho diferencial. El «componente político» será la síntesis de ambos, con múltiples formas de expresarse y, en fin, el
«elemento jurídico» será el reconocimiento constitucional de tal singularidad.
Tales elementos conducen a sintetizar los rasgos que deberían reunir los
hechos diferenciales:
— su carácter permanente: una necesaria continuidad temporal es requisito sine qua non para todo hecho diferencial. Como señala AJA, «deben
reconocer una tradición histórica… o un carácter estructural de la sociedad mantenido históricamente» (29),
— debe disponer de un asiento constitucional, esto es, basarse directa o indirectamente en la Constitución,
— el presupuesto fáctico sobre el que se asienta el hecho diferencial debe
ser singular o excepcional, de manera que ni es generalizable ni homologable con otros rasgos peculiares o singularidades de las demás Comunidades, ni en el colectivo de España, y
29. AJA FERNÁNDEZ, E.: «La dimensión constitucional del hecho diferencial en el Estado Autonómico», en
Anuario de derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 8, Murcia, 1996.
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— un carácter relativo, esto es, el hecho diferencial surge como resultado de
contraponerlo con una realidad «común».
Son categorías similares a las que propone TRUJILLO, quien dice de ellos que
deben tener una base constitucional; constituyen un límite a la igualación
competencial; proceden de un supuesto de hecho particular; resultan titulares del hecho diferencial las Comunidades Autónomas que lo poseen frente
al resto que no lo presentan y de él se deduce ser beneficiario de una diferencia competencial o procedimental (30).
Por su parte, LÓPEZ AGUILAR les otorga tres rasgos distintivos:
— relevancia jurídica y no meramente fáctica,
— asiento constitucional directo o indirecto, en el bloque de la constitucionalidad, y
— revestimiento de «blindaje» o especial fuerza pasiva frente a actos normativos sobrevenidos o de instancias externas.
DE CARRERAS insiste en que son excepciones a la homogeneidad general
establecida por la Constitución y deben, así, estar previstas por esta. Por ello
han ser de carácter permanente, sólo asumibles por una parte de las Comunidades —nunca por todas— y su interpretación debe ser restrictiva.
Recogiendo estas aportaciones doctrinales, PINEDA MARTÍNEZ recopila también las principales cualidades que debe reunir el hecho diferencial:
— es un supuesto de hecho, un supuesto fáctico, de carácter singular, por
lo tanto no son «exportables»,
— tiene base dentro del bloque de la constitucionalidad, a fin de «bloquear»
el contenido de tal hecho frente a la voluntad política de los poderes constituidos. No incluye, por tanto, ninguna diversidad suscitada por coyunturas políticas,
— tiene carácter estructural, no puede ser provisional o temporal,
— tiene consecuencias jurídicas o institucionales por sí mismo,
30. TRUJILLO, G.: «Integración constitucional de los hechos diferenciales y preservación de la cohesión básica del Estado Autonómico», en Asimetría y cohesión en el Estado Autonómico. Jornadas sobre el Estado Autonómico: integración y eficacia, INAP, Madrid, 1997.
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— tiene carácter relativo, se contrapone a otra realidad jurídica,
— no hay sujetos titulares del hecho diferencial, es un presupuesto jurídico (31).
Destaca, en fin, dos cualidades básicas de los hechos diferenciales, que eleva a la categoría de lo «estructuralmente diferencial»: su excepcionalidad o
singularización directa o indirecta que la Constitución hace a unas determinadas Comunidades y el carácter permanente o estructural de este. Incluso
llega a considerar que estas dos variables no sólo son necesarias, sino suficientes para definir el hecho diferencial.
Por último, la consecuencia final de todo este conjunto de rasgos, esto es, de
la existencia de un «hecho diferencial» constitucionalmente válido, es lo que
algunos han dado en denominar la «limitación a la uniformidad», traducida en
la posibilidad de contar con competencias propias y específicas, distintas a la
del común de las regiones, orientadas a atender esa especificidad reconocida.
3.
CATEGORÍAS DE «HECHOS DIFERENCIALES»
Se ha hablado mucho de si existe o no un numerus clausus de hechos diferenciales. Aunque se acepta que el «hecho autonómico» no coincide con el
«hecho diferencial», el caso es que hoy doce de los diecinueve Estatutos de
Autonomía vigentes contemplarían estos hechos diferenciales (32).
Resulta interesante, a este respecto, recordar las categorías de «hechos diferenciales» formuladas por RUBIO LLORENTE (33), para el que existen los
hechos diferenciales constitucionalizados (básicamente las disposiciones adi-
31. PINEDA MARTÍNEZ, R.: «La diversidad en el Estado Autonómico: un análisis teórico de los hechos diferenciales», en El Estado Autonómico. Integración, solidaridad y diversidad, INAP, Madrid, 2005.
32. AJA, op. cit., los enumera: en el País Vasco, el Concierto, los Territorios Históricos, la cooficialidad del
euskera, la Ertzanza y el Derecho foral; en Cataluña, el Derecho Civil especial, la organización en comarcas,
la policía autonómica y la cooficialidad del catalán; en Galicia, la lengua y el Derecho Civil; en Navarra, el Convenio económico, el Derecho foral y la policía; en Canarias, el régimen económico y fiscal y la organización de
los Cabildos; en Baleares, la organización de los consejos insulares, la lengua y el Derecho Civil; en Valencia,
la lengua y el Derecho Civil consuetudinario, al igual que en Murcia, en Extremadura y Aragón. A ellos, Seijas
añade el carácter extrapeninsular de Ceuta y Melilla, que cuentan también con su obvio carácter diferenciado
de ser las únicas ciudades autónomas de España.
33. Dentro de los debates suscitados en el «Seminario sobre la reforma constitucional del Senado», celebrado en julio de 1995 en Barcelona e incorporados en la obra colectiva Ante el futuro del Senado, coordinada por
ENOCH ALBERTÍ y publicada por el Instituto de Estudios Autonómicos de la Generalidad de Cataluña en 1996.
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cionales 1 y 3 de la Constitución), el hecho diferencial institucionalizado (que
identifica con el protagonismo e influencia de partidos nacionalistas) y el
hecho diferencial en sí (que sería aquel cuya existencia se basa en la diferencia de ciertas Comunidades respecto del conjunto de las demás).
Por ello Seijas apunta la aplicación del «hecho diferencial» no a todas las diferencias, sino sólo a aquellas que se han adoptado como elementos de identidad de un territorio y como tales se identifican constitucionalmente. LÓPEZ
AGUILAR insiste en la «presencia constitucional de una voluntad implícita,
matizadamente inexpresada, de diferenciar determinadas situaciones objetivas y subjetivas en la construcción del Estado de las Autonomías» (34).
Entrando ya en las diferentes clasificaciones propuestas, Seijas menciona
tres grandes categorías de hechos diferenciales: el lingüístico-cultural; el jurídico-foral y el económico-fiscal.
ÁLVAREZ CONDE define estos bloques de hechos diferenciales:
—
—
—
—
—
la lengua y la cultura,
los derechos civiles, forales o especiales,
las peculiaridades económico-fiscales,
el reforzamiento de la rigidez estatutaria de las Comunidades del art. 151, y
las especialidades de la organización territorial comunitaria derivadas de
circunstancias específicas de las Comunidades insulares, forales, uniprovinciales, etc.
Según Trujillo, las singularidades que recoge la Constitución e integran una
«dimensión asimétrica» del Estado Autonómico serían de tres clases:
— Límites a la igualación competencial que resultan de un «supuesto de
hecho» particular, de una o varias Comunidades que, al no existir en las
restantes, no les permite a estas últimas asumir competencias que sí han
podido asumir aquellas. Sería el caso de la lengua propia, los derechos civiles, forales o especiales o las especialidades de la organización territorial
comunitaria como las Comunidades insulares, forales, uniprovinciales, etc.
34. LÓPEZ AGUILAR, J.F.: «Constitución, autonomía y hecho diferencial. El Estado autonómico y el hecho
diferencial constitucionalmente relevante», en Cuadernos de Derecho Público, núm. 2, 1997.
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— La singularidad derivada de la originaria diferenciación garantista y que
impone a determinadas comunidades mayor rigidez en su reforma estatutaria (referéndum, etc.).
— Las excepciones directamente incluidas en las disposiciones adicionales
Primera y Tercera de la Constitución (territorios forales y Canarias).
LÓPEZ AGUILAR sintetiza, por un lado, una serie de referencias constitucionales expresas en lenguas cooficiales, acervo jurídico especial y foral, ámbito competencial y régimen financiero foral o especialidad económico-fiscal. A
ellas añade, por otro lado, una serie de consideraciones de base doctrinal
que las pueden ampliar. Entre ellas incluye la posible existencia de un «substrato geopolítico para la diferencia», esto es, la proyección jurídica y política
de la geografía. Esto haría referencia a Cabildos y Consejos, Territorios Históricos Vascos, la foralidad de Navarra, los concejos abiertos o las comarcas
catalanas, así como otra serie de especificidades en costas, puertos de interés general, carreteras transcomunitarias o las aguas. Ello le permite concluir
que una singularidad institucional derivada —entre otras causas— de un
supuesto geopolítico «inexportable» formaría parte del elenco de hechos diferenciales constitucionalmente legítimos. Su trascendencia para casos como la
Cuenca del Duero y Castilla y León resulta evidente.
4.
¿ES LA CUENCA DEL DUERO UN HECHO DIFERENCIAL
DE CASTILLA Y LEÓN?
Entrar en este tema supone recordar brevemente tres puntos:
Ante todo, hay que volver a recordar que la Constitución Española no recoge
el concepto de «hecho diferencial», siendo el desarrollo de este una obra
básicamente doctrinal —con toda la diversidad de perspectivas y puntualizaciones que ello conlleva— para dar cuerpo argumental a las excepciones o
singularizaciones puntuales que hay en nuestra Carta Magna.
Es preciso insistir también, en segundo lugar, en que tal construcción doctrinal
se asienta sobre una base muy heterogénea de supuestos. Se han desarrollado
hechos diferenciales desde supuestos de hecho físicos, desde consideraciones
culturales, desde realidades jurídicas y desde particularidades financieras.
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Y, en fin, no podemos olvidar tampoco el punto de partida de este concepto.
Se trata —tengámoslo siempre presente— de una construcción que arranca
desde postulados nacionalistas y que trataba de reflejar, sobre todo, el conjunto de elementos y razones que dotaban a determinados territorios de
España de los rasgos básicos de una nación. Ante ello, la doctrina ha intentado «constitucionalizar» tales postulados, con un tratamiento basado en una
interpretación restrictiva de los supuestos y una vinculación directa con los
contenidos constitucionales.
Desde estas consideraciones iniciales podemos ahora entrar a verificar si la
Cuenca del Duero es, en efecto, un hecho diferencial de Castilla y León.
Como nota inicial, parece evidente que un hecho geográfico puede fundamentar un «hecho diferencial».
La Cuenca del Duero responde a ese «conjunto de rasgos diferenciadores de
una Comunidad Autónoma respecto a otras, constante en su historia, aglutinador y referente simbólico de la voluntad de sus ciudadanos» que señala SEIJAS. Refleja ese «supuesto de hecho particular» de que habla TRUJILLO.
Cabría incluirla dentro del «hecho diferencial en sí» que menciona RUBIO
LLORENTE. Y, por supuesto, constituye un indudable ejemplo de «substrato
geopolítico inexportable para la diferencia» que el actual Ministro de Justicia,
LÓPEZ AGUILAR, propone como una de las bases para aceptar un hecho
diferencial constitucionalmente legítimo y que él aplica al hecho insular.
Dicho esto, procede ahora comprobar si la Cuenca del Duero cumple con los
principales requisitos establecidos doctrinalmente para adquirir la consideración de verdadero hecho diferencial.
Carácter estructural. Pocos pueden dudar de él. La Cuenca del Duero es
una realidad geográfica e histórica de siglos, que ha determinado la vida de
cuantos han vivido en ella. El «carácter estructural mantenido históricamente» del que habla AJA es perfectamente evidente.
Carácter excepcional. También está fuera de duda. Como señala el Consejo Consultivo de Castilla y León (35), ninguna otra Comunidad Autónoma pre-
35. Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León 381/2004 relativo a la consulta facultativa acerca de
las posibles vías para asumir competencias y facultades, dentro del marco constitucionalmente previsto, en
materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos, remitido el 8-VII-2004.
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La Cuenca del Duero como hecho diferencial de Castilla y León
senta un carácter geográfico tan acusadamente centrado en una cuenca
hidrográfica como Castilla y León en relación con la del Duero. Por Castilla y
León discurre más del 98% de tal cuenca y, además, de ese resto, el 1,4%
son aguas gallegas que vierten en el Duero ya en Portugal, sin contacto con
el resto de la parte española de la cuenca. Ello ha hecho concluir a nuestro
Alto Órgano Consultivo que «la Cuenca del Duero es Castilla y León y Castilla y León es la Cuenca del Duero».
Carácter relativo. La singularidad que presenta la Cuenca del Duero respecto de Castilla y León se distingue netamente de lo que es la situación del
resto de los territorios de España en este ámbito. Volvemos a insistir: ninguna otra cuenca está tan exclusivamente centrada en una Comunidad como la
del Duero en Castilla y León. En todas las demás, los porcentajes de distribución de las cuencas entre las diferentes Comunidades son mucho mayores.
Por ejemplo, la Cuenca del Guadalquivir, sobre la que Andalucía defiende asumir competencias exclusivas, cuenta con un 10% que discurre por otras
regiones.
Consecuencias políticas, jurídicas y económicas. Es evidente la trascendencia que tiene para Castilla y León la Cuenca del Duero en todas
estas dimensiones. En palabras del Presidente HERRERA, «apenas hay
política pública alguna que no se vea relacionada, directa o indirectamente,
con el Duero. Si hablamos de economía, agricultura o industria. Si hablamos
de energía. Si hablamos de integración territorial. Si hablamos de cooperación transfronteriza. Ahí está siempre el papel protagonista de la Cuenca del
Duero» (36).
Hemos querido dejar para al final el último —para algunos, quizás el más
importante— elemento de identificación del hecho diferencial, como es su
directa previsión por la Constitución.
Desde luego, no parece haber una previsión directa del Texto de 1978 en este
sentido. Incluso el art. 149.1.22.ª, atribuyendo al Estado la competencia exclusiva sobre la «legislación, ordenación y concesión de los aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma» parece indicar un camino contrario. Sin embargo, seguimos defendiendo
36.
Intervención en el Debate de Política General sobre el Estado de la Región, 22-VI-2005.
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la existencia de argumentos suficientes para defender el apoyo constitucional
a la consideración de la Cuenca del Duero como hecho diferencial de Castilla
y León.
Para ello es imprescindible recordar, en este punto, el concepto del «bloque
constitucional» o «de la constitucionalidad» como expresión de un conjunto
de normas que permiten al TC cumplir con su labor de juzgar la constitucionalidad de otras normas con rango de ley.
Considerándolo el mismo en su versión más restrictiva (37), el «bloque constitucional» estaría integrado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía
y configurarían —en expresión de CRUZ VILLALÓN— la «Constitución territorial del Estado» (38), actuando los Estatutos de Autonomía en calidad de genuinas «normas constitucionales secundarias» o «de segundo grado», tal como
apunta RUBIO LLORENTE (39). Para otros —SANTOLALLA— son «materialmente constitucionales» o «paraconstitucionales».
Así, y tal como concluye LÓPEZ AGUILAR, «lo que hay en la Constitución
no es solamente lo que hay en la Constitución “formal” —el documento aprobado en 1978— sino que puede, efectivamente, comprender a muchos efectos lo que hay dentro del bloque constitucional o de la constitucionalidad».
Insiste, además, en que «esta noción es la “clave de bóveda” para la comprensión y asimilación de la unidad y permanencia del Estado constitucional
y de la receptibilidad de diferencialidades constitucionalmente legítimas en
su seno».
Desde luego, no deja de ser interesante la aplicación de tal doctrina en el
ámbito de los hechos diferenciales, para los que exige una fundamentación
constitucional razonable, ya sea por su mención expresa, ya por remisión y
configuración indirecta en otras piezas del bloque constitucional, como son
los Estatutos de Autonomía. Recordemos: SEIJAS hablaba de la necesidad de
basarse directa o indirectamente en la Constitución. TRUJILLO de «base cons-
37. ARAGÓN distingue entre «bloque de la constitucionalidad» (Constitución y todo el conjunto de leyes a
las que esta se remite en su desarrollo) y «bloque constitucional» (Constitución y Estatutos de Autonomía), en
ARAGÓN, M.: «La reforma de los Estatutos de Autonomía», en DA (monográfico sobre El Estado Autonómico, hoy), núms. 232-233, 1993.
38.
CRUZ VILLALÓN, P.: «La Constitución territorial del Estado», en Autonomíes, núm. 13, 1991.
39.
RUBIO LLORENTE, F.: «El bloque de la constitucionalidad», en REDC, núm. 27, 1989.
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La Cuenca del Duero como hecho diferencial de Castilla y León
titucional» y tanto LÓPEZ AGUILAR como PINEDA señalan que esa base
constitucional sea dentro del «bloque de la constitucionalidad».
Por todo lo anterior, es posible defender que la conexión requerida con las
previsiones constitucionales para que un hecho diferencial —aquí, la Cuenca
del Duero— sea así considerado se haga incorporando tal consideración
al correspondiente Estatuto de Autonomía que, como tal, formaría parte
del «bloque de la constitucionalidad» y que concretaría para Castilla y
León los principios autonómicos, dispersos pero reales, que existen en la
Constitución y que se van a reflejar, vía estatutaria, en el hecho diferencial
propuesto.
Así, el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, considerando la Cuenca del
Duero como hecho diferencial de la Comunidad, serviría para reflejar en el
«bloque de la constitucionalidad» que afecta a nuestra región una serie de
consideraciones generales con base constitucional sobre el trato a las singularidades y que se pueden reflejar en los siguientes puntos.
1.º Como apunta CARRERAS, ya el Preámbulo de nuestra Constitución señala que «la Nación española proclama su voluntad de… proteger a todos
los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones». Protege así determinadas realidades históricas, culturales, institucionales y geográficas.
2.º El art. 143.1 de la Constitución establece la necesidad de contar con
«características históricas, culturales y económicas comunes» por parte de las provincias limítrofes que quieran ejercer su derecho a la autonomía.
3.º La Constitución recoge también una serie de particularidades basadas
en características territoriales: capitalidad del Estado en la Villa de
Madrid (art. 5); el hecho insular (art. 138.1) y su administración mediante Cabildos o Consejos (art. 141); régimen económico y fiscal de las Islas
Canarias (D.A. Tercera) o el caso especial de las ciudades de Ceuta y
Melilla (D.T. Quinta). Esta sensibilidad especial de la Constitución hacia
algunas particularidades territoriales podría extenderse también, a través de una interpretación analógica, a la particular situación territorial
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de la Cuenca del Duero en Castilla y León. Cabe recordar cómo CRUZ
VILLALÓN dice que «toda labor de interpretación constitucional es interpretación de la Constitución en su conjunto, y nunca interpretación de
preceptos aislados».
4.º De alguna forma, la especial consideración de la Cuenca del Duero para
Castilla y León está ya incorporada al «bloque de la constitucionalidad» cuando, tras la última reforma de nuestro Estatuto de Autonomía (40),
su Disposición Adicional Tercera recoge «la relevancia que la Cuenca del
Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y León».
Se trataría ahora de expresar de manera más evidente su cualidad de
hecho diferencial propio y habilitar, en consecuencia, las competencias
particulares que corresponderían a la Comunidad por ello, ejercitando
las posibilidades de ampliación competencial que la misma Disposición
Adicional contempla en su remisión al art. 37.1 del Estatuto.
5.º En fin, no se puede olvidar que en los procesos de reforma estatutaria
ahora en marcha, y a expensas del resultado final tras su paso por las
Cortes Generales, los sucesivos textos van incorporando expresiones que reflejan lo que consideran sus «hechos diferenciales» que,
en algunos casos, y como es público y notorio, encuentran difícil encaje
en la Constitución. Su aprobación definitiva e incorporación al «bloque de
la constitucionalidad» les haría consagrarse como tales elementos diferenciadores. En un somero repaso tenemos que:
— en la reforma del Estatuto valenciano se señala en su Preámbulo
que «es motivo de esta reforma el reconocimiento de la Comunidad
Valenciana como nacionalidad Histórica por sus raíces históricas, por
su personalidad diferenciada, por su lengua y su cultura y por su Derecho Civil Foral». No falta tampoco la mención a «la recuperación de los
Fueros del Reino de Valencia, que serán aplicables en plena armonía
con la Constitución»,
— en la reforma del Estatuto catalán su Preámbulo establece que «El
autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución, así como
40. Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero, de reforma de la LO 4/1983, de Estatuto de Autonomía para Castilla y León.
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La Cuenca del Duero como hecho diferencial de Castilla y León
en los derechos históricos del pueblo catalán que, en el marco de
aquella, dan origen en este Estatuto al reconocimiento de una posición
singular de la Generalidad…». Por supuesto, está el polémico párrafo
que señala que «El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma
ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución
Española, en su art. 2.º, reconoce la realidad nacional de Cataluña
como nacionalidad»,
— en la reforma del Estatuto andaluz su Preámbulo comienza diciendo que «Andalucía, a lo largo de su historia, ha forjado una robusta y
sólida identidad que le confiere un carácter singular como pueblo,
asentado desde épocas milenarias en un ámbito geográfico diferenciado…». De manera especial añade que «y es que Andalucía se asienta
en un territorio que, vertebrado en torno y a lo largo del río Guadalquivir, constituye un nexo de unión entre Europa y el continente africano… donde se ha configurado como hecho diferencial un sistema
urbano medido en clave humana».
Finalmente, es preciso insistir aquí, al respecto que nos ocupa, en las palabras formuladas por el Presidente de la Junta de Castilla y León, antes mencionadas: «Castilla y León reivindica la Cuenca del Duero y la gestión de sus
aguas cargada de algunas razones diferenciales de mucho peso, que incorporan su valor simbólico y de integración territorial, así como su importancia
económica y social» (41).
IV.
CONCLUSIONES
1.º Cada vez aparece con más nitidez que el control de la gestión del agua
y todo lo que de ello se deriva —política agraria, ambiental, industrial,
energética, etc.— se está asumiendo como una apuesta estratégica
esencial de los territorios de España. Las reformas actuales de los Estatutos de Autonomía están dedicando una atención muy especial a asu-
41.
Intervención en el Debate de política general sobre el Estado de la Región de 14-VI-2006.
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mir el mayor volumen posible de competencias gestoras sobre los recursos hidrológicos propios, buscando el último resquicio posible que la
Constitución permita.
2.º La importancia y la presencia que la Cuenca del Duero tiene en y para
Castilla y León es un hecho que resulta plenamente evidente para el
conjunto de nuestra sociedad. Los representantes políticos, económicos y sociales de Castilla y León así lo asumen y expresan de manera
contundente, desde una realidad que es comprendida y asumida sin problemas por la inmensa mayoría de los castellanos y leoneses.
3.º Este protagonismo se ha trasladado al actual momento de reformas
estatutarias de Castilla y León, hasta convertirse en el argumento principal o, al menos, el más conocido y accesible por la ciudadanía de tales
reformas. Tal como ha señalado el propio Presidente de la Comunidad,
comienza a asentarse en amplios sectores de nuestra opinión pública
la sensación de que el éxito o el fracaso de esta se juzgará, en buena
medida, desde el volumen de competencias que consiga en la gestión
del Duero.
4.º Un camino para conseguir buenos frutos en esta empresa puede ser
enfocarla no como una simple reclamación de más ámbitos de gestión,
sino como una cuestión de identidad. Se reclaman competencias sobre el
Duero no sólo como un campo más para gestionar, sino porque responde a una de nuestras señas más evidentes, porque es uno de nuestros
«hechos diferenciales» más característicos. Así, se podría argumentar esta reclamación desde el uso de los principios doctrinales elaborados para el «hecho diferencial», aplicándolos a la Cuenca del Duero y
Castilla y León, buscando reflejar las consecuencias jurídicas y políticas
que provienen del reconocimiento de tal particularidad de Castilla y
León, como legítimamente se hace con el reconocimiento de otras particularidades de otros territorios de España y que nosotros hemos aceptado sin problemas.
5.º Desde estas conclusiones, se debería plantear una propuesta de reforma estatutaria en este punto ambiciosa y sin complejos, aprovechando todo lo ya ha aprobado en otras reformas estatutarias y que los
ciudadanos de Castilla y León no comprenderían que no fuera incorporado a la nuestra.
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DERECHO AUTONÓMICO
ADDENDA
A punto de publicarse estas líneas las Cortes de Castilla y León, en su
Sesión Plenaria de 29 de noviembre de 2006, aprobaron de forma muy
mayoritaria la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, la cual contiene relevantes novedades en el ámbito del presente artículo.
Por un lado, contempla la Cuenca del Duero como seña de identidad de Castilla y León. Así, el Preámbulo de esta reforma señala que «El proceso de
colonización del Valle del Duero durante los siglos IX y X y el desarrollo de la
vida urbana a lo largo del Camino de Santiago y la Vía de la Plata en este
mismo tiempo, constituyeron hechos históricos que definen nuestra configuración geográfica, cultural y social». Ya en la parte dispositiva, el art. 75
recoge las «Competencias sobre la Cuenca del Duero y las aguas de la
Comunidad», justificando la asunción de estas «dada la relevancia que la
Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla
y León».
Por otro lado, desde esta consideración de las circunstancias específicas que
la Cuenca del Duero tiene respecto a Castilla y León el mencionado artículo
procede a reflejar las competencias que se asumen:
— En primer lugar se señala que «es competencia de la Comunidad de Castilla y León, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo
legislativo y la ejecución en materia de recursos y aprovechamientos
hidráulicos de las aguas de la Cuenca del Duero que tengan su nacimiento en Castilla y León y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra
Comunidad Autónoma».
— Junto a ello, «en colaboración con el Estado y las demás Comunidades
Autónomas, corresponde a la Junta de Castilla y León la participación en
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Pablo José Krotenberg Vázquez
las aguas pertenecientes a otras cuencas intercomunitarias que se encuentren en el territorio de Castilla y León».
— Se respeta el papel del Estado al señalar que las competencias mencionadas «se ejercerán sin perjuicio de la planificación hidrológica competencia del Estado».
— Detallando lo asumido, «la Comunidad tiene competencia exclusiva,
cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de Castilla y León, en materia de proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas, ordenación
y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos».
— En fin, se incorpora como principio rector de la acción política de la
Comunidad «la garantía del abastecimiento de agua en condiciones de
cantidad y calidad suficientes para atender las necesidades presentes y
futuras de los castellanos y leoneses. En aplicación de este principio y en
el marco de la legislación del Estado, la Junta de Castilla y León emitirá
un informe preceptivo sobre cualquier decisión estatal que implique transferencia de aguas fuera del territorio de la Comunidad».
Se pretende, con ello, reconocer el papel que la Cuenca del Duero representa en la identidad de Castilla y León y regular las competencias de la
Comunidad con pleno respeto a la Constitución, al Estado y a los derechos
de otros territorios. Que no haya habido protestas o recelos de nadie en el
proceso de aprobación de estos contenidos parece indicar que la fórmula
adoptada ha sido correcta.
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