Los alcances de la legitimacion del Defensor del Pueblo y de las

LOS ALCANCES DE LA LEGITIMACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA
NACIÓN Y DE LAS ASOCIACIONES DEL ART. 43 SEGUNDO PÁRRAFO DE LA CN
PARA LA TUTELA DE LOS DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA
Por Julio César Rivera y Julio César Rivera (h)
1.- Introducción
Una de los aspectos más novedosos de la reforma constitucional de 1994 fue la
incorporación del “amparo colectivo”. De acuerdo a lo dispuesto por el art. 43, segundo párrafo, de
la Constitución Nacional (incorporado en la reforma de 1994), el afectado, el Defensor del Pueblo y
las asociaciones se encuentran legitimadas para interponer una acción de amparo contra “cualquier
forma de discriminación, y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia,
al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general”.
El otorgamiento de legitimación al Defensor del Pueblo de la Nación y a las asociaciones en
materia de tutela de derechos de incidencia colectiva representó un cambio sustancial en nuestra
estructura constitucional, en la medida que reconoció el derecho a interponer una acción de amparo
a sujetos potencialmente distintos de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en
forma actual o inminente, lesiona, restringe, altera o amenaza, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos o garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o la ley. De esta
manera, el artículo 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional, autoriza a un sujeto singular
arrogarse la representación de un grupo indeterminado de personas y obtener una sentencia judicial
con efectos erga omnes.
El propósito de este trabajo es estudiar los alcances de esta legitimación del Defensor del
Pueblo de la Nación y de las asociaciones para accionar en defensa de los derechos de incidencia
colectiva, tomando como punto de partida la jurisprudencia de la Corte Suprema. En particular, nos
concentraremos en dos cuestiones: (i) la forma de conciliar esta legitimación anómala del Defensor
del Pueblo y de las asociaciones con el principio tradicional de que los jueces solo resuelven causas
o controversias judiciales concretas (art. 116 CN y art. 2 de la ley 27) y (ii) la noción de derechos
de incidencia colectiva.
En primer lugar, analizaremos la evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema, en
materia de legitimación del Defensor del Pueblo y de las asociaciones para la tutela de los derechos
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de incidencia colectiva. Como veremos, la Corte Suprema ha condicionado la legitimación del
Defensor del Pueblo y de las asociaciones a (i) la existencia de una causa o controversia judicial
concreta y (ii) a la presencia de un acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione,
restrinja, altere o amenace un derecho de incidencia colectiva, puesto que ni el Defensor del Pueblo
ni las asociaciones pueden actuar en defensa de derechos subjetivos puramente individuales.
Seguidamente, cuestionaremos la forma en que la Corte Suprema ha intentado conciliar la
legitimación anómala del Defensor del Pueblo y de las asociaciones con el principio de que el Poder
Judicial sólo interviene en causas o controversias judiciales concretas. Desde nuestro punto de
vista, las decisiones de la Corte revelan, en este punto, una excesiva influencia del modelo
constitucional estadounidense y no se ajustan al texto constitucional argentino.
Por último, defenderemos una determinada concepción de los derechos de incidencia
colectiva, que coincide, en gran medida, con la jurisprudencia de la Corte Suprema: se trata de
derechos pertenecientes a un grupo indeterminado de personas, concernientes a intereses
indivisibles.
2.- La legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación y las asociaciones para la tutela de
derechos de incidencia colectiva en la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación
La doctrina elaborada por la Corte Suprema en materia de tutela de derechos de incidencia
colectiva está basada en dos puntos centrales: (i) la necesidad de que exista una causa o
controversia que habilite la intervención del Poder Judicial y (ii) la distinción entre derechos de
incidencia colectiva (cuya tutela concierne tanto al afectado como al defensor del pueblo o las
asociaciones) y derechos de carácter patrimonial, puramente individuales (cuyo ejercicio y tutela
corresponden exclusivamente a las personas afectadas).
La exigencia de que exista una causa o controversia judicial es un principio cardinal de
nuestro sistema judicial. De acuerdo a lo establecido por el art. 116 de la Constitución Nacional y el
art. 2 de la ley 27, los tribunales judiciales sólo ejercen su potestad jurisdiccional en el marco de una
causa o controversia judicial concreta. La jurisprudencia clásica de la Corte Suprema enseña que
son causas judiciales “aquéllas en las que se persigue en concreto la determinación de derechos
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debatidos entre partes adversas, cuya titularidad alegan quienes los demandan”1. Es por ello que los
jueces nacionales no pueden emitir opiniones consultivas2 ni resolver casos abstractos3.
La legitimación anómala del Defensor del Pueblo y de las asociaciones, conferida por el art.
43 segundo párrafo de la Constitución, ha diluido la fuerza de este principio, puesto que permite
accionar a quien no es titular del derecho. Sin embargo, la Corte sigue todavía muy apegada a la
jurisprudencia tradicional, anterior a la reforma constitucional, y ha rechazado diversas acciones de
amparo interpuestas por el Defensor del Pueblo y las asociaciones con el argumento de que no
existía una causa o controversia judicial concreta:
-
En el caso “Rodríguez”4, la Corte Suprema revocó una medida cautelar autónoma –
decretada por un Juez de Primera Instancia a pedido de un grupo de diputados, a los cuales
había adherido el Defensor del Pueblo– que suspendía los efectos de
un decreto de
necesidad y urgencia (Decreto n° 842/97) relativo a la concesión de los aeropuertos
nacionales e internacionales. La Corte Suprema sostuvo que los jueces carecían de
jurisdicción para intervenir en este asunto porque los accionantes no habían demostrado un
“perjuicio directo, real y concreto –actual o en ciernes-”5. De esta forma, la Corte Suprema
concluyó que no existía una causa o controversia en los términos del art. 116 de la
Constitución Nacional.
-
En “Consumidores Libres”6, la Corte Suprema rechazó una acción de amparo, interpuesta
por una asociación de consumidores, a la que había adherido el Defensor del Pueblo, contra
un Decreto del Poder Ejecutivo que ordenaba la intervención de la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones. La Corte Suprema fundamentó el rechazo de la acción en que los
demandantes se habían limitado a caracterizar la intervención dispuesta por el Poder
Ejecutivo como un acto lesivo, “sin concretar de qué modo ésta incide en el derecho de los
usuarios...”7. La Corte señaló que “de esa ampliación constitucional de los sujetos a quienes
se reconoce legitimación para requerir el amparo, no se sigue ... la automática aptitud para
1
CSJN, 07/04/1994, “Polino, Héctor y otro c/ Poder Ejecutivo”, consid. n° 4, LL 1994-C-294.
Véase, por ejemplo, CSJN, 14/07/1865, “Provincia de Mendoza”, Fallos: 2:253.
3
Véase, en este sentido, CSJN, 06/04/1993, “Bahamondez, Marcelo”, LL 1993-D-130.
4
CSJN, 17/12/1997, “Rodríguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional”, LL 1997-F-884.
5
Id., consid. n° 24.
6
CSJN, 07/05/1998, “Consumidores Libres Coop. Ltda. de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria”, LL 1998C-602.
7
Id., consid. n° 11.
2
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demandar, sin examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la
jurisdicción... La incorporación de intereses generales o ‘difusos’ a la protección
constitucional, en nada enerva la exigencia de exponer cómo tales derechos se ven
lesionados por un acto ilegítimo o por qué existe seria amenaza de que ello suceda...”8.
Asimismo, la Corte Suprema explicó que el daño invocado debía consistir en un agravio
diferenciado respecto de la situación en que se hallaban los demás ciudadanos, no resultando
suficiente el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes9.
-
En “Prodelco”10, la Corte Suprema revocó una sentencia de la Cámara Federal de
Apelaciones de Mendoza, que había hecho lugar a una acción de amparo interpuesta por una
diputada nacional y por la Asociación Protección del Consumidor (Prodelco) contra el
Decreto 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional, que había aprobado las modificaciones a la
Estructura General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico. La sentencia de la Cámara
Federal había declarado la inconstitucionalidad del art. 2 del Decreto y decretado su
inaplicabilidad en el ámbito de actuaciones de Prodelco y en la jurisdicción territorial del
tribunal. La Corte, con cita de la jurisprudencia de la Corte Suprema estadounidense,
sostuvo que “[n]ingún principio es más fundamental para el cumplimiento del adecuado rol
de la judicatura en nuestro sistema de gobierno que la limitación constitucional de la
jurisdicción de los tribunales federales a concretos casos o controversias”, de manera tal que
“el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia
de un perjuicio ... de orden ‘personal, particularizado, concreto y además, susceptible de
tratamiento judicial’, recaudos que han de ser examinados con particular rigor cuando se
pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros dos
poderes del Estado”11. Por otro lado, la Corte observó que la lesión a los derechos de los
consumidores invocada por los amparistas no era de carácter general, puesto la misma
norma había dado lugar a numerosas acciones judiciales en las que se perseguía el
mantenimiento del nuevo régimen, por ser éste favorable a importantes sectores de
habitantes del interior del país12. La Corte cuestionó también la atribución de efectos “erga
omnes” a este tipo de sentencias, puesto que ello importaba dejar de lado los intereses de
quienes se veían beneficiados por la norma impugnada, que no habían sido parte en esos
8
Id., consid. n° 8 y 9.
Id., consid. n° 10 (énfasis agregado).
10
CSJN, 07/05/1998, “Prodelco c/ Poder Ejecutivo Nacional”, LL 1998-C574.
11
Id., consid. n° 4.
12
Id., consid. n° 27.
9
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procesos ni habían sido oídos13. Sin perjuicio de todo lo señalado hasta aquí, la Corte dejó a
salvo “el derecho de cada habitante de la Nación, de acudir al amparo jurisdiccional cuando
se vean lesionados sus derechos constitucionales de modo que exija reparación –como
ocurriría si alguien que se encuentra legitimado, demostrase un derecho subjetivo afectado
por una tarifa irrazonable– ...”14.
-
En “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Poder Ejecutivo Nacional”15, la Corte Suprema
rechazó la legitimación del Defensor del Pueblo para cuestionar la constitucionalidad del
Decreto 1517/98 que había elevado la alícuota del IVA que tributaban las empresas de
medicina prepaga. La Corte Suprema afirmó que “si bien el art. 86 de la Constitución
Nacional prescribe que el Defensor del Pueblo ‘tiene legitimación procesal’, ello no
significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde asignar a aquél el
carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, como es
exigible en todo proceso judicial… No debe perderse de vista que dilucidar la cuestión
relativa a la legitimación procesal del actor ‘constituye un presupuesto necesario para que
exista un caso o controversia que deba ser resuelto por el tribunal’…”16.
-
En “Mondino”17, la Corte Suprema desestimó una presentación del Defensor del Pueblo de
la Nación que solicitaba la suspensión generalizada de las ejecuciones hipotecarias de
vivienda única por un plazo de 60 días o el plazo que el tribunal estimase conveniente, dada
la grave situación de emergencia económica. La Corte Suprema sostuvo que la causa
sometida a su decisión no constituía un caso o controversia, puesto que se le requería que
interviniera directamente y dictara una resolución de alcance general, apartándose de las
reglas establecidas por los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional18.
Hasta aquí hemos visto como la forma en que la Corte Suprema ha tratado de conciliar la
legitimación anómala del Defensor del Pueblo y de las asociaciones con la exigencia tradicional del
caso o controversia judicial. El otro aspecto esencial de la doctrina de Corte es la delimitación de la
noción de derechos de incidencia colectiva. En diversos casos, la Corte ha rechazado la
13
Id.
Id., consid. n° 28.
15
CSJN, 21/12/2000, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Poder Ejecutivo Nacional”, Fallos: 323:4098.
16
Id., consid. n° 6.
17
CSJN, 23/09/2003, “Mondino, Eduardo R. (Defensor del Pueblo de la Nación)”, LL-2003-F-343.
18
Id., consid. n° 5 y 6.
14
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legitimación del Defensor del Pueblo o de asociaciones con sustento en que no estaban en juego
derechos de incidencia colectiva, sino derechos patrimoniales puramente individuales:
-
En “Frías Molina”19, la Corte Suprema rechazó una presentación del Defensor del Pueblo,
que requería un pronto despacho en diversos juicios iniciados por terceros en reclamo de una
actualización de haberes previsionales. Uno de los argumentos utilizados por la Corte para
justificar el rechazo a la legitimación del Defensor del Pueblo, fue que no existía un agravio
a derechos de incidencia colectiva. En este sentido, la Corte subrayó que “resulta
improcedente la asimilación pretendida respecto a derechos de incidencia colectiva en
general, habida cuenta de las particularidades de cada una de las pretensiones formuladas
por los beneficiarios y de que éstos se encuentran facultados para efectuar las peticiones que
estimaran procedente ante esta Corte”20. En otras palabras, lo que la Corte está diciendo es
que cuando un acto causa un agravio a un grupo de personas, pero ese agravio no es
uniforme sino que, por el contrario, la existencia y extensión del agravio depende de las
particularidades de cada caso concreto, el Defensor del Pueblo carece de legitimación para
accionar en defensa de esas personas, porque no se está frente a un derecho de incidencia
colectiva21.
-
En “Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia”22, la Corte Suprema
revocó una sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia, que había hecho
lugar a una acción de amparo promovida por la Cámara de Comercio, Industria y
Producción de esa ciudad, ordenando en consecuencia a la AFIP que se abstuviera de aplicar
a los socios de la entidad actora, el procedimiento de ejecución fiscal establecido por el art.
92 de la ley citada. En un fallo unánime, la Corte Suprema sostuvo que: (i) el estatuto de la
entidad actora no le otorgaba potestad para estar en juicio en representación de sus asociados
por un reclamo como el articulado, referente a derechos patrimoniales propios de cada uno
de éstos23; y (ii) si bien el art. 43 de la Constitución Nacional había ampliado el universo de
sujetos legitimados para accionar por la vía del amparo, esta amplitud no se había dado para
19
CSJN, 12/09/1996, “Frías Molina, Nélida Nieves c/ INPS – Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y
Servicios Públicos s/ reajustes por movilidad”, ED 169-435.
20
Id., consid. n° 5 (énfasis añadido).
21
Cfr. Barra, Rodolfo C., “Los derechos de incidencia colectiva en una primera interpretación de la Corte Suprema de
Justicia”, ED 169-433, 435.
22
CSJN, 26/08/2003, “Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia c/ Administración Federal de
Ingresos Públicos”, JA 2003-IV-44.
23
Id., consid. n° 9.
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la defensa de cualquier derecho, sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los
derechos ... que ‘protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así
como los derechos de incidencia colectiva en general’”24. Para la Corte, “resulta claro que la
acción de amparo que ha dado origen a estos autos no ha sido promovida en defensa de
algún derecho de los aludidos precedentemente, sino respecto de derechos de carácter
patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela ... corresponde exclusivamente a
cada uno de los potenciales afectados...”25.
-
En “Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos”26, la Corte Suprema confirmó la doctrina de
“Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia”. La Corte sostuvo que la
entidad actora carecía de legitimación para promover una acción de amparo en procura de
una decisión judicial que declarara la inconstitucionalidad de normas tributarias y su
consiguiente inaplicabilidad al conjunto de sus asociados27.
-
En “Colegio Público de Abogados de Capital Federal”28 y en “Colegio de Abogados de
Provincia de Buenos Aires”29, la Corte rechazó las acciones interpuestas por colegios
profesionales de abogados que pretendían la inaplicabilidad de ciertas normas tributarias a
sus miembros. La Corte Suprema se remitió a la doctrina establecida en “Colegio de
Fonoaudiólogos de Entre Ríos” y en “Cámara de Comercio, Industria y producción de
Resistencia”.
Antes de concluir con la jurisprudencia de la Corte Suprema, es menester subrayar que, aún
cuando exista una causa o controversia judicial concreta y se encuentre en juego un derecho de
incidencia colectiva, de ello no se sigue necesariamente que el Defensor del Pueblo se encuentre
legitimado para accionar, puesto que la Corte Suprema he efectuado una interpretación restrictiva
de la ley 24.284, en virtud de la cual: (i) la legitimación del Defensor del Pueblo es subsidiaria, de
manera tal que no puede invocar la tutela de los derechos de incidencia colectiva cuando las
personas afectadas o una asociación ya han iniciado acciones individuales (art. 21 de la ley
24
Id., consid. n° 10.
Id., consid. n° 11.
26
CSJN, 26/08/2003, “Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional”, JA 2003-IV-57.
27
Id., consid. n° 3.
28
CSJN, 07/10/2003, “Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ Ministerio de Economía, Obras y Servicios
Públicos”.
29
CSJN, 07/10/2003, “Colegio de Abogados de Provincia de Buenos Aires c/ Administración Federal de Ingresos
Públicos”.
25
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24.284)30 (ii) el ámbito de competencia del Defensor del Pueblo no se extiende al Poder Judicial
(art. 16 párrafo segundo de la ley 24.284)31.
En cambio, la Corte ha mostrado una actitud mucho menos hostil respecto de las
asociaciones, aceptando en varios casos su legitimación para la defensa de derechos de incidencia
colectiva32.
3.- Análisis crítico de la interpretación de la Corte Suprema de la exigencia de causa o
controversia judicial
La exigencia de causa o controversia judicial ha sido tomada de la jurisprudencia de la
Corte Suprema estadounidense33. A partir de la doctrina constitucional estadounidense, la Corte
Suprema argentina ha llegado a ciertas conclusiones en materia de legitimación del Defensor del
Pueblo y de las asociaciones que consideramos erróneas.
En primer lugar, causa asombro la referencia que la Corte hace en “Defensor del Pueblo de
la Nación c/ Poder Ejecutivo Nacional” a la necesidad de que los jueces examinen en cada caso si
corresponde asignar al Defensor del Pueblo el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en
que se sustenta la pretensión. ¿Qué significa esta afirmación? ¿Que si el Defensor del Pueblo
presentara un amparo contra un aumento de tarifas debería demostrar que él está personalmente
perjudicado por tal aumento? ¿O que si solicitara la producción y distribución de vacunas contra el
SIDA debería acreditar que padece dicha enfermedad? Obviamente, tal interpretación es absurda y
se aparta de forma manifiesta del texto de los artículos 43 y 86 de la Constitución Nacional que
30
Véase, por ejemplo, CSJN, 21/08/2003, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos”, LL 2003-F-936; CSJN, 18/12/2003, “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta c/ Ministerio de
Salud”, JA 2004-II-416; “Mondino”, cit. en n.18.
31
Cfr. “Frias Molina”, cit. en n. 19.
32
Véase, por ejemplo, CSJN, 19/08/1999, “Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República
Argentina – AGUEERA c/ Provincia de Buenos Aires y otro (aceptando la legitimación de la asociación para cuestionar
la constitucionalidad de los decretos-leyes 7290/67 y 1160/92 que vulneraban el marco regulatorio de la energía
eléctrica establecido por la ley 24.065 y el Pacto Federal Para el Empleo, la Producción y el Crecimiento); CSJN,
1/6/2000, “Asociación Benghalensis y otros c/ Estado Nacional, LL 2001-B-126 (reconociendo la legitimación de una
asociación para solicitar que se ordene al Ministerio de Salud y Acción Social a dar acabado cumplimiento a su
obligación de asistencia, tratamiento y suministro de medicamentos en forma regular, oportuna y continua a los
enfermos de SIDA); “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta”, cit. en n. 30 (reconociendo la legitimación activa a la
asociación para impugnar una resolución que excluía del tratamiento cubierto por el Programa Médico Obligatorio a
quienes no habían tenido brotes o exacerbaciones en los últimos dos años).
33
El fundamento radica en la similitud que la noción de causa del Artículo III de la Constitución estadounidense guarda
con el art. 116 de la Constitución argentina.
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expresamente otorgan al Defensor del Pueblo legitimación procesal para accionar en representación
de ciertos derechos de los ciudadanos34.
En segundo lugar, la Corte Suprema sostiene, en “Consumidores Libres”, que resulta
necesario acreditar en cada caso cómo los derechos de incidencia colectiva se ven lesionados o por
qué existe una seria amenaza de que ello suceda. Esto es correcto, puesto que el artículo 43 de la
Constitución Nacional no consagra una acción popular. De manera tal que el Defensor del Pueblo y
las asociaciones deben explicar en cada caso de qué manera el acto o la norma impugnada afectan
derechos de incidencia colectiva. Si no hay derechos lesionados, no hay acción, porque el amparo
colectivo no constituye un instrumento para preservar la mera legalidad. Ello no implica, sin
embargo, que el Defensor del Pueblo o las asociaciones tengan que acreditar la existencia de un
agravio diferenciado, como parece exigirlo la Corte Suprema en “Consumidores Libres” con
sustento, una vez más, en la jurisprudencia estadounidense35. El agravio que causa el acto o la
norma impugnada puede ser un agravio general, compartido por todos los ciudadanos. En el
derecho constitucional argentino, el Defensor del Pueblo o una asociación cuyo objeto sea la
protección del medio ambiente podrían, por ejemplo, interponer una acción de amparo contra un
acto o ley que pusiera en peligro la existencia de una determinada especie animal o vegetal, sin
necesidad de demostrar que la desaparición de dicha especie causa un daño diferenciado a algún
sector de la población36. En realidad, es justamente para estos casos, en donde el agravio es difuso,
que la reforma constitucional de 1994 otorgó legitimación al Defensor del Pueblo y a las
asociaciones. Como señala Jeanneret de Pérez Cortés, “la norma es clara y no procede limitarla”37.
El problema radica en que la Corte Suprema argentina se ha quedado anclada a la jurisprudencia de
la Corte Suprema estadounidense, soslayando que la reforma constitucional de 1994 incorporó
nuevas institutos, que marcan diferencias importantes con el sistema de control de
constitucionalidad estadounidense. La interpretación constitucional –como afirma el profesor de la
34
Como agudamente observa Jeanneret de Pérez Cortés, esta exigencia de la legitimación sustancial del Defensor del
Pueblo “contradice la propia esencia de su legitimación” (Jeanneret de Pérez Cortés, María, “La legitimación del
afectado, del Defensor del Pueblo y de las Asociaciones”, LL 2003-B-1333, 1340).
35
Para un análisis de la jurisprudencia de la Corte Suprema estadounidense en materia de legitimación para accionar,
véase Barraguirre, Jorge, “La opinión del juez Scalia y la interpretación del artículo 43 de la Constitución Nacional (el
concepto de ‘afectado’)”, LL 1997-F-1273; Caputi, Claudia, “La legitimación de los ciudadanos para accionar
judicialmente en defensa de los intereses generales. Una perspectiva del modelo norteamericano y su relación con el
argentino, ED 185-805, Sacristán, Estela B, “Notas sobre la legitimación procesal en la jurisprudencia norteamericana y
argentina”, en Bazán, Víctor (coordinador), “Defensa de la Constitución. Garantismo y controles”, Ediar, Buenos Aires,
2003, p. 381.
36
Véase como la Corte Suprema de Estados Unidos llega a una conclusión diferente, a partir del requisito del daño
diferenciado, en el caso “Lujan Secretary of the Interior v. Defenders of Wildlife”, 504 U.S. 312 (1991).
37
Jeanneret de Pérez Cortés, “La legitimación del afectado...”, cit. en n. 34, p. 1339.
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Universidad de Yale, Akhil Reed Amar–
debe comenzar por el texto del documento
38
constitucional . Por lo tanto, la jurisprudencia de tribunales constitucionales extranjeros solo puede
ser tenida en cuenta cuando se compadece con el texto constitucional que está siendo interpretado.
En otras palabras, no se puede interpretar los alcances de la legitimación del Defensor del Pueblo a
partir de la jurisprudencia estadounidense, si no existe en la Constitución estadounidense un órgano
con facultades similares.
En tercer lugar, es errónea la afirmación de la Corte Suprema en “Prodelco” respecto de la
inexistencia de causa o controversia judicial cuando están en juego facultades privativas de los
otros poderes. Una cosa es la legitimación del Defensor del Pueblo o de una asociación para
cuestionar un nuevo régimen tarifario (en donde el daño a ciertos usuarios es más que evidente) y
otra es que el Poder Ejecutivo tenga facultades discrecionales para establecer un nuevo régimen
tarifario, lo que eventualmente llevará al rechazo de la acción de amparo por cuestiones de fondo y
no de forma.
En cuarto lugar, la Corte Suprema subraya en “Mondino” que no puede dictar resoluciones
de carácter general, fuera del marco de una causa o controversia judicial. Aquí la Corte está en lo
correcto, en lo que concierne a la improcedencia del pedido del Defensor del Pueblo de la Nación,
puesto que éste carece de facultades para solicitar el dictado de resoluciones judiciales generales
fuera del marco de un caso concreto39. Pero ello no implica que –en una causa o controversia
judicial concreta- un tribunal judicial no pueda dictar una sentencia con efecto “erga omnes”. Por el
contrario, las sentencias que se dicten en materia de derechos de incidencia colectiva tienen
necesariamente ese efecto40. La naturaleza de los derechos de incidencia colectiva hace imposible la
limitación de los efectos de la sentencia a un caso concreto. De forma natural y necesaria, sus
efectos se expandirán a terceros que no participaron en la litis. Por lo tanto, resulta cuestionable la
negativa de la Corte Suprema en “Prodelco” a atribuir efectos “erga omnes” a las decisiones que se
dictan en los procesos en que intervienen el Defensor del Pueblo y las asociaciones. En este aspecto,
la Corte Suprema se encierra una vez más en una rígida interpretación del requisito de “causa o
38
Amar, Akhil Reed, “Foreword: The Document and the Doctrine”, en Harvard Law Review, 2000, vol. 114, p. 26.
Cfr. Maiorano, Jorge Luis, “Corte Suprema de Justicia de la Nación vs. Defensor del Pueblo: otra muestra de
incomprensión”, LL 2004-A-312, 317.
40
Cfr. Balbín, Carlos, “Sobre la legitimación en el proceso de amparo”, LL 2001-B-1172; Boulin, Alejandro, “Los
efectos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad”, LL Sup. Act. 20/05/2004; Gordillo, Agustín, “Tratado de
Derecho Administrativo”, 5° ed., Ed Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, t. 2, p. II-4.
39
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controversia”, a pesar de que incluso en el sistema constitucional estadounidense se acepta que la
declaración de inconstitucionalidad puede tener efectos “erga omnes” en algunos casos41.
4.- ¿Qué es un derecho de incidencia colectiva?
La legitimación del Defensor del Pueblo y de las asociaciones se encuentra condicionada a
la existencia de un derecho de incidencia colectiva. En consecuencia, resulta imprescindible
determinar qué es un derecho de incidencia colectiva y qué lo distingue de los derechos subjetivos
puramente individuales.
En primer término, resulta evidente que la existencia de un derecho de incidencia colectiva
no depende del número de personas afectadas por un acto lesivo42. Por ejemplo, en un accidente
aéreo, solamente los familiares de las víctimas podrán reclamar las indemnizaciones
correspondientes, pero no el Defensor del Pueblo o una asociación cuyo objeto sea la protección de
los usuarios de los aeropuertos.
En segundo término, es necesario distinguir entre las asociaciones cuyo objeto es la tutela de
derechos de incidencia colectiva (por ej., Greenpeace) y las asociaciones cuyo objeto se limita a la
tutela de los derechos de sus asociados (por ej., los colegios profesionales, la Cámaras de comercio
e industria, los sindicatos). Cuando el Colegio Público de Abogados, El Colegio de Fonoaudiólogos
de Entre Ríos o la Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia cuestionaban la
aplicación de ciertas normas tributarias a sus asociados, no invocaban la defensa de un derecho de
incidencia colectiva, sino la defensa de los intereses de sus miembros. En la medida que este tipo de
asociaciones no promueven la tutela de derechos de incidencia colectiva, su legitimación para
accionar en defensa de sus representados no puede basarse en el art. 43 de la Constitución sino que
depende exclusivamente de lo que fijen sus Estatutos o la ley de creación al respecto, como
correctamente sostuvo la Corte Suprema en “Cámara de Comercio, Industria y Producción”. Por
41
En el derecho estadounidense, una norma puede ser declarada inconstitucional “as applied” (es decir, en el caso
concreto) o “on its face” (para todos los casos). Para un análisis de esta cuestión, véase Dorf, Michael, “Facial
challenges to state and federal statutes”, en “Stanford Law Review, 1994, vol. 46, p. 235 y Fallon, “As-applied and
facial challenges and third-party standing”, en Harvard Law Review, 2000, vol. 113, p. 1321.
42
Cfr Bianchi, Alberto B., Control de Constitucionalidad, 2° ed., Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2002,
Tomo 2, p. 59; Sagüés, Nestor Pedro, “Los efectos expansivos de la cosa juzgada en el amparo”, en Toricelli,
Maximiliano (coordinador), “El amparo constitucional. Perspectivas y modalidades”, Depalma, Buenos Aires, 1999, p.
19, 25; Toricelli, Maximiliano, “Las legitimaciones especiales en el art. 43 de la Constitución”, en ED Suplemento de
Derecho Constitucional, p. 15, 16.
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ejemplo, en lo que concierne a la legitimación del Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal, la ley 23.187 establece en su art. 20 inc. c) que una de sus finalidades es la defensa de sus
miembros “para asegurarles el libre ejercicio de la profesión conforme a las leyes, velar por la
dignidad y el decoro profesional de los abogados y afianzar la armonía entre ellos”. Como puede
observarse, el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal carece de legitimación para la
protección de los derechos individuales patrimoniales de sus miembros y por ende la Corte Suprema
he rechazado correctamente su legitimación para cuestionar la aplicación de una norma impositiva
general a los abogados43. A lo sumo, su legitimación podría aceptarse en defensa de derechos y
obligaciones que incumban exclusivamente a los abogados, frente a disposiciones que regulan
exclusivamente esa actividad profesional44. En cambio, la Corte Suprema reconoció la legitimación
del Sindicato Argentino de Docentes Particulares para impugnar un Decreto del Poder Ejecutivo
que había eximido a las Universidades privadas de la contribución de la ley 24.714 art. 5 inc. a)
punto 1) en relación al personal docente con vínculo de dependencia y había determinado el pago
directo a cargo de los empleadores de las asignaciones familiares45. En tal sentido, el Procurador
General de la Nación (a cuyo dictamen adhiere la Corte Suprema) señaló que no aparecía como
indebida la legitimación procesal del sindicato puesto que contaba con la respectiva personería
gremial y por lo tanto estaba encargado de representar los intereses individuales y colectivos de los
trabajadores frente al Estado y los empleadores (art. 31 ley 23.551 de asociaciones sindicales)46.
Desde nuestro punto de vista la nota característica de un derecho de incidencia colectiva es
que tutela intereses colectivos de naturaleza indivisible; o sea que resulta imposible dividirlos en
partes47. De acuerdo a este criterio, el Defensor del Pueblo o las asociaciones se encuentran
legitimados para: (i) solicitar que se retire del mercado un determinado producto48; (ii) cuestionar
un incremento tarifario en los servicios públicos49;
(iii) demandar la producción de una
43
Véase los casos citados en n. 28 y en n. 29.
Véase, en este mismo sentido, el Dictamen del Procurador General de la Nación en “Colegio de Fonoaudiólogos”, cit.
en n. 26.
45
CSJN, 04/07/2003, “Sindicato Argentino de Docentes Particulares S.A.DO.P. c/ Poder Ejecutivo Nacional”, LL
2003-F-769.
46
Id., Dictamen del Procurador General de la Nación (punto IV).
47
cfr. Peyrano, Guillermo F., “La acción de amparo como medio de tutela de los intereses colectivos o difusos en el
nuevo esquema constitucional argentino”, JA 1996-IV-937, 939.
48
Cfr. CSJN, 05/03/2002, “Portal de Belén – Asociación Civil sin Fines de Lucro c/ Ministerio de Salud y Acción
Social de la Nación”, LL 2002-B-520 (ordenando al Estado Nacional que deje sin efecto la autorización y prohíba la
fabricación, distribución y comercialización del fármaco “Imediat” por sus efectos abortivos).
49
Cfr. CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, 05/08/1997, Fernández, Raúl c/ Poder Ejecutivo Nacional, LL
1997-E-535 (haciendo lugar a la acción de amparo interpuesta por un usuario del servicio de transporte de subterráneos
que cuestionaba el redondeo de la tarifa por encima de lo que resultaría de la aplicación de las pautas del contrato de
concesión). El Defensor del Pueblo y/o una asociación de usuarios podrían haber atacado igualmente este redondeo
44
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determinada vacuna50; (iv) solicitar la realización de una audiencia pública previo al dictado de un
acto administrativo susceptible de afectar los intereses de los usuarios de los servicios públicos51;
(v) pedir la nulidad de un concurso público para la selección de proyectos de inversión, instalación
y operación de plantas de tratamientos de residuos peligrosos52; (vi) reclamar la construcción de
obras necesarias para las personas discapacitadas53; (vii) cuestionar el Plan Médico Obligatorio en
lo que se refiere a la cobertura de medicamentos en los casos de esclerosis múltiple54; (viii)
demandar la nulidad de una resolución del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios relativa al
sistema de medición de consumo de agua y los sujetos obligados al pago55. En todos estos casos, el
bien tutelado es indivisible: no se puede tener una tarifa de subterráneos para un usuario y otra tarifa
para el resto; no se puede ordenar el retiro de un producto del mercado solamente respecto de
determinadas personas; no se puede prohibir la instalación de la planta de residuos peligrosos
solamente respecto de los accionantes.
Ahora bien, algunos fallos aislados han aceptado también la legitimación del Defensor del
Pueblo y de las asociaciones cuando están en juego intereses individuales, patrimoniales y
divisibles. Así, el Juzgado de Primera Instancia en lo Comercial n° 18 hizo lugar a una acción
incoada por una asociación de consumidores y ordenó a la Banca Nazionale del Lavoro a pagar las
tarifario. El fallo fue revocado por la Corte Suprema por razones de fondo, pero no se cuestionó la legitimación del
afectado (CSJN, 07/12/1999, “Fernández Raúl c/ Poder Ejecutivo Nacional, LL 2000-A-179).
50
Cfr. CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, 02/06/1998, “Viceconte, Mariela C. C/ Ministerio de Salud y
Acción Social”, LL 1998-F-305 (haciendo lugar a una acción de amparo interpuesta por un particular y ordenando en
consecuencia al Estado que cumpla con el compromiso de producir la vacuna tendiente a combatir la fiebre hemorrágica
argentina). Esta acción también habría podido ser incoada por el Defensor del Pueblo o una asociación.
51
Cfr. CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala IV, 23/06/1998, “Yousssefian, Martín c/ Secretaría de
Comunicaciones”, LL 1998-D-712 (reconociendo la legitimación de un individuo para cuestionar la no convocatoria a
audiencia pública, previo a decidir la prórroga del período de exclusividad de las licenciatarias del servicio básico
telefónico nacional e internacional). Resulta indiscutible que el Defensor del Pueblo o una asociación también habrían
gozado de legitimación procesal para accionar.
52
Cfr. CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala III, 08/09/1994, “Schroder, Juan c/ Estado Nacional – Secretaria de
Recursos Naturales”, LL 1994-E-449 (reconociendo la legitimación activa de un vecino de la Provincia de Buenos
Aires para demandar la nulidad de un concurso público para la selección de proyectos de inversión, instalación y
operación de plantas de tratamiento de residuos peligrosos tipificados en la ley 24.051). Este mismo pedido de nulidad
podría haber sido realizado por el Defensor del Pueblo o una asociación cuyo objeto sea la protección del medio
ambiente.
53
Cfr. CNFed. Contencioso Administrativo, Sala I, 30/08/99, “Verbrugghe, María Inés c/ E.N. – Ministerio de
Economía – Secretaría de Transportes”, ED 185-995 (ordenando la realización de obras necesarias para permitir el
acceso de personas con discapacidad motora o movilidad reducida al servicio de trenes del ramal Mitre).
54
Cfr. “Asociación de Esclerosis Múltiple de Salta”, cit. en n. 31 (reconociendo la legitimación activa a la asociación
para impugnar una resolución que excluía del tratamiento cubierto por el Programa Médico Obligatorio a quienes no
habían tenido brotes o exacerbaciones en los últimos dos años).
55
Cfr. CSJN, 14/09/2000, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Poder Ejecutivo Nacional – Ministerio de Economía,
Obras y Servicios Públicos- y Otros”, Fallos: 323:2519 (haciendo lugar a la acción de amparo interpuesta por el
Defensor del Pueblo y declarando en consecuencia la invalidez de resoluciones por las que el Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios había reglamentado un sistema de medición global y pago directo por los consorcios de
propietarios en edificios sujetos al régimen de propiedad horizontal).
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sumas de dineros liquidadas en los respectivos resúmenes de cuenta en concepto de cargo por
“diferir pago”56. En este mismo sentido, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial
confirmó una medida cautelar, decretada a pedido de una asociación de consumidores, que
ordenaba cesar el débito automático de la cuenta de todos los usuarios de tarjetas de crédito
emitidas por el Banco de la Provincia de Buenos Aires, de un importe en concepto de seguro por
robos en cajeros57. Esta interpretación acerca de la legitimación del Defensor del Pueblo y de las
asociaciones para la tutela de intereses patrimoniales divisibles ha encontrado cierto eco en la
doctrina58. Nosotros pensamos que esta interpretación excesivamente amplia es incorrecta, por las
siguientes razones:
•
Es poco probable que todos los titulares de intereses patrimoniales divisibles tengan la
misma posición. Imaginemos una acción de amparo interpuesta por una asociación o el
Defensor del Pueblo de la Nación contra la “pesificación” de los títulos de deuda pública.
No sería descabellado pensar que algunos de los beneficiarios podrían objetar esta acción de
amparo con el argumento de que ellos consideran necesario hacer un sacrificio patrimonial
ante la crisis económica del país y que, por lo tanto, prefieren aceptar la “pesificación”59.
Cuando el bien tutelado es indivisible, los miembros disidentes deben soportar los efectos de
una decisión adversa a sus intereses, puesto la naturaleza del bien tutelado hace imposible la
“división” de los efectos de la sentencia. En cambio, cuando se trata de intereses
patrimoniales divisibles no hay ninguna razón para imponer los efectos de la sentencia a los
disidentes. En especial, si se tiene en cuenta que los derechos patrimoniales son
esencialmente disponibles.
56
Juzgado Nacional de Primera Instancia n° 18, Secretaría n° 36, 31/08/2004, “Dirección General de Defensa del
Consumidor GCBA c/ Banca Nazionale del Lavoro s/ sumarísimo”, LL 2004-E-962.
57
CNCom., Sala C, 13/02/2004, “Unión de Usuarios y Consumidores c/ Banco de la Provincia de Buenos Aires, LL
2004-C-847.
58
Quiroga Lavié sostiene que “los derechos colectivos, o de incidencia colectiva como lo llama nuestra Constitución,
no son solamente aquellos cuyo objeto o situación de ventaja merecedora de protección resulta común a un grupo
indeterminado de personas, e indivisible en su materialidad, como es el caso del medio ambiente. También alcanza su
tutela a derechos individuales divisibles y mensurables, en relación con el objeto materia de su prestación, cuando
resultan equivalentes entre sí y la afectación que han sufrido ha sido producida por un acto administrativo único
aplicable de un sector o grupo indeterminado de personas. Es decir que el colectivo se configura tanto por el objeto
único e indivisible materia de la prestación, o del bien objeto del goce, como por el acto único, administrativo o no
generador de perjuicios individualizables y divisibles sufridos por sus respectivos titulares” (Quiroga Lavié, Humberto,
“El amparo colectivo”, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1998, pp. 131-132). En este mismo sentido, véase Jeanneret de
Pérez Cortés, “La legitimación del afectado...”, cit. en n. 24, p. 1334.
59
De la misma forma que hubo ahorristas que no iniciaron acciones de amparo para recuperar el dinero depositado en
las entidades financieras.
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•
Aún cuando todos los titulares de intereses patrimoniales divisibles estuviesen de acuerdo
con la naturaleza de la pretensión, podrían disentir respecto del monto indemnizatorio. Por
ejemplo, hubo dos casos en donde se reclamaba a Edesur la indemnización de los daños y
perjuicios causados por el corte de suministro eléctrico. El primero fue iniciado por el
Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires60 y el segundo por una asociación de
usuarios (que reclamaba una compensación indemnizatoria de $ 439,75 a cada uno de los
usuarios de la Ciudad de Buenos Aires perjudicado por los cortes)61. Ahora bien, ¿cómo
puede el Defensor del Pueblo de la Ciudad solicitar que se condene a la empresa por los
daños y perjuicios causados si se encuentra imposibilitado de evaluar la situación particular
de cada afectado? Es obvio que no es lo mismo el daño patrimonial causado a una empresa
que a un particular; tampoco es lo mismo el daño moral sufrido por una persona que vive
con su hijo recién nacido en un piso 18 que el de un joven de 19 años que vive en un primer
piso. De la misma forma podemos preguntarnos cómo llegó la asociación de usuarios a la
cifra (mágica) de $ 439,75 por habitante: ¿cómo sabe que los usuarios se consideran
satisfechos con la percepción de dicha suma? La percepción de los daños y perjuicios es
esencialmente subjetiva e individual y no puede quedar al arbitrio de terceros que ni siquiera
fueron afectados por el acto o ley impugnada. Además, se debe tener en cuenta uno de los
principios básicos de nuestro sistema de responsabilidad civil: sólo corresponde indemnizar
el daño cierto; o sea, debe ser probado para poder condenarse al pago de la indemnización
correspondiente. No son indemnizables los daños hipotéticos o meramente conjeturales62.
En consecuencia, no resulta posible que el Defensor del Pueblo o las asociaciones formulen
reclamos indemnizatorios globales.
•
En algunos casos, los intereses patrimoniales divisibles pueden llegar a ser contradictorios
(a pesar de su apariencia de homogeneidad). Por ejemplo, en el caso del “corralito” y de la
reprogramación y “pesificación” de los depósitos bancarios, un subgrupo de afectados puede
considerar que se encuentran en una situación diferente a la del resto de los ahorristas, ya
sea por razones de edad o de salud, y que, por ende, tiene un derecho preferente a obtener el
60
CNFed. Civil y Comercial, Sala I, 16/03/2000, “Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Edesur”, LL
2000-C-395 (en adelante, Edesur I).
61
CNFed. Civil y Comercial, Sala I , 17/06/2004, “Unión de Usuarios y Consumidores c/ Edesur S.A. s/ Daños y
Perjuicios” (en adelante, Edesur II).
62
Cfr. Bustamante Alsina, Jorge, Teoría general de la responsabilidad civil, 6° ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1989,
p. 146.
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reintegro inmediato de los fondos depositados63. Para este subgrupo de afectados, una acción
del Defensor del Pueblo, en representación de todos los ahorristas, impide la consideración
de situaciones especiales que justifican un tratamiento distinto; o sea, pone a todos los
ahorristas en un mismo plano. Y lo más grave es que el sistema no ofrece ninguna
posibilidad de oposición a la representación que se autoconfiere el Defensor del Pueblo o las
asociaciones.
•
El artículo 43 de la Constitución Nacional no consagra las acciones de clase del derecho
estadounidense64. Las diferencias entre ambos sistemas son significativas: (i) las acciones de
clases sólo pueden ser iniciadas por los afectados (ya sea uno o varios afectados que actúan
en representación del resto); (ii) los miembros de la clase deben ser notificados del
comienzo de la acción judicial, lo cual permite que puedan ejercer oportunamente las
acciones a las que tengan derecho; (iii) las personas notificadas pueden presentarse y
oponerse a la representación invocada por quien inició la acción; (iv) con anterioridad a la
notificación de la demanda, el Juez debe resolver si el proceso tramitará como acción de
clase65. Como puede observarse, el sistema de acciones de clase está diseñado de manera tal
de permitir a sus eventuales opositores ejercer sus derechos de forma oportuna.
•
Sería peligrosísimo dejar la tutela de los intereses patrimoniales divisibles en manos del
Defensor del Pueblo o de asociaciones que no fueron afectadas por el acto impugnado. A
diferencia del sistema de acciones de clases estadounidense, las asociaciones o el Defensor
del Pueblo no tienen la obligación de notificar a los miembros de la clase, a los fines de
permitirles el oportuno ejercicio de sus derechos (entre ellos, el de oposición a la acción).
¿Qué sucedería en caso de rechazo de la acción? En virtud del efecto “erga omnes” de este
tipo de procesos, la sentencia sería oponible a todos los miembros de la clase. En ese caso,
¿podrían los titulares de los intereses patrimoniales divisibles accionar contra el Defensor
63
Una defensa de esa postura puede verse en Rivera (h), Julio César, “¿Cómo debe ejercerse el control de razonabilidad
de leyes que incursionan en materia socio-económica? Análisis crítico de la actuación del Poder Judicial en el marco de
las acciones de amparo interpuestas contra las normas que restringen la libre disponibilidad de los depósitos
bancarios?”, LL 2002-D-1116, 1127-1128.
64
Cfr. “Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Edesur”, cit. en n. 60, consid. n° 17. En este mismo
sentido, véase, Cermesoni, Jorge, “Acerca de la acción de clase y los intereses difusos”, en Cassagne, Juan Carlos
(Director), “Derecho Administrativo”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998 , p. 1261.
65
Bianchi explica que “existe amplia discreción judicial para determinar si el proceso debe tramitar como acción de
clase... Por ejemplo, puede exigirse que la clase sea redefinida, que se provean los nombres de los miembros de clase o
que se mejore la representación y también puede efectuarse una certificación parcial, esto es, que abarque solamente
algunos aspectos del litigio (Bianchi, Alberto, Las acciones de clase, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires,
2001, pp. 82-83).
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del Pueblo o de las asociaciones por no haber ejercido una adecuada representación de sus
intereses? ¿Cuántas de estas asociaciones son solventes?
•
La actuación del Defensor del Pueblo y de ciertas asociaciones se ha visto excesivamente
influenciada por aspectos ideológicos. El ejemplo más claro es el caso el de la
“pesificación” de los depósitos bancarios y la “pesificación” de los títulos de deuda pública.
¿Por qué se cuestionó el primero y no el segundo? La única explicación es que resulta
“políticamente correcto” accionar contra las entidades financieras y “políticamente
incorrecto” defender los derechos de los propietarios de títulos de deuda pública. La
influencia de la ideología de lo “políticamente correcto” se puede apreciar también en la
actuación del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que demandó la
inconstitucionalidad del art. 12 del Decreto 214/01, en cuanto establecía la suspensión de los
procesos judiciales y medidas cautelares y ejecutorias en los que se demande o accione en
razón de los créditos, deudas, obligaciones, depósitos o reprogramaciones financieras que
pudieran considerarse afectados por las disposiciones contenidas en el Decreto n° 1570/01,
por la ley 25.561, el Decreto n° 71/02, y el Decreto 214/01. El fundamento de la acción era
que se perjudicaba el derecho de los abogados a trabajar. Paradójicamente, el Colegio de
Abogados no inició acción de amparo alguna cuestionando las suspensiones de procesos de
ejecuciones judiciales e hipotecarias y de pedidos de quiebra, decretadas por la ley 25.563.
La explicación, obviamente, es ideológica. Ante esta excesiva manipulación ideológica de
las acciones colectivas, deviene imprescindible establecer límites razonables a la
legitimación del Defensor del Pueblo y de las asociaciones y dejar la tutela de los intereses
patrimoniales divisibles a los afectados.
•
Los tribunales judiciales se han mostrado reacios a aceptar la legitimación del Defensor del
Pueblo y de las asociaciones cuando están en juego intereses patrimoniales divisibles.
Aparte de las decisiones de la Corte Suprema explicadas en el punto 2.-) de este trabajo66, es
necesario mencionar la sentencia de la Cámara Contencioso Administrativo Federal en el
caso del “corralito bancario” y las decisiones de la Cámara Civil y Comercial Federal
relativos a los cortes de “Edesur”. En el caso del “corralito bancario”, la Cámara declaró la
inconstitucionalidad de las normas que restringían la disponibilidad de los depósitos
bancarios pero sostuvo que “en lo que respecta a la acreencia bancaria que individualmente
66
Véase los fallos citados en n. 19, n. 22, n. 26, n. 28 y n. 29.
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cada ahorrista se considere con derecho a percibir, deberá acudir ante los tribunales que
correspondan a fin de acreditar el reclamo patrimonial interpuesto, ejerciendo, cada afectado
el ejercicio de su derecho subjetivo caracterizado por la singularidad de cada caso”67. En
“Edesur I”, la Cámara Civil y Comercial Federal señaló que no se estaba en presencia de un
derecho de incidencia colectiva puesto que se trataba de un reclamo que tenía por finalidad
la reparación de un daño esencialmente individual y propio de cada uno de los afectados,
que era exclusivo de cada usuario68. En consecuencia, la Cámara concluyó que “en lo que
respecta a los daños y perjuicios que eventualmente pudieron sufrir los usuarios afectados
por la interrupción del servicio de energía eléctrica referido, aquellos que se considerasen
con derecho, podrán ocurrir ante los tribunales correspondientes y por la vía que se estimen
pertinente, o que en cada caso se fije de acuerdo con las particularidades que cada uno
pudiera presentar”69. En “Edesur II”, La Cámara Civil y Comercial Federal rechazó una
acción de amparo interpuesta por una asociación de consumidores que solicitaba que se
abonara una compensación indemnizatoria de $ 493,75 a todos los usuarios de la Ciudad de
Buenos Aires perjudicados por los cortes de energía70. Como puede apreciarse, hay una
tendencia muy consolidada a rechazar las demandas de naturaleza patrimonial presentados
por el Defensor del Pueblo o por asociaciones. Esta clase de reclamos sólo pueden ser
realizados por los afectados directos.
En síntesis, creemos que los intereses patrimoniales divisibles (por más homogéneos que
sean) sólo pueden ser tutelados por sus respectivos titulares, ya sea individualmente o mediante la
creación de algún sistema de representación colectiva como el de las acciones de clases (en donde
los representantes de la clase son también afectados). No se encuentran legitimados para su tutela el
Defensor del Pueblo y las asociaciones del art. 43 segundo párrafo.
5.- Conclusión
El Defensor del Pueblo y las asociaciones del art. 43, segundo párrafo, juegan un rol
esencial en la tutela de intereses colectivos de naturaleza indivisible. Por ello resulta necesario
conciliar adecuadamente la legitimación anómala que les confiere el art. 43, segundo párrafo, con el
67
CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala V, 13/9/2002, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Poder Ejecutivo
Nacional”, LL 2002-E-818.
68
“Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Edesur”, cit. en n. 60, consid. n° 15.
69
Id., consid. n° 21.
70
“Unión de Usuarios y Consumidores c/ Edesur S.A.”, cit. en n. 61.
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principio tradicional del caso o controversia judicial concreta. En este sentido, resulta necesario
salir del esquema del sistema constitucional estadounidense, que no prevé la existencia de sujetos
similares.
Por otro lado, es fundamental no extender irrazonablemente los alcances de la legitimación
del Defensor del Pueblo y de las asociaciones a la tutela de intereses patrimoniales divisibles. Si
bien es cierto que sería conveniente encontrar un canal procesal adecuado para la tutela de estos
intereses (como las acciones de clases del derecho estadounidense), el otorgamiento de legitimación
al Defensor del Pueblo y a las asociaciones del art. 43, segundo párrafo, crearía aún más problemas
de los que se pretenden solucionar.
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