Santiago, martes cinco de mayo de dos mil nueve

Santiago, martes cinco de mayo de dos mil nueve.
VISTOS:
A fojas 1 y siguientes, comparece don Mauricio René Moris Barrera,
abogado, en representación de MORIS Y COMPAÑÍA SERVICIOS
JURÍDICOS LIMITADA, ambos domiciliados para estos efectos en Los
Piñones 100, departamento 605, Providencia, quien entabla demanda de
impugnación
en
contra
del
INSTITUTO
DE
NORMALIZACIÓN
PREVISIONAL – en adelante INP – representado por su Director Nacional
don Rafael del Campo Mullins, ambos domiciliados en Avenida Libertador
Bernardo O” Higgins 353, Santiago, con motivo de la licitación del Servicio
de Cobranza Prejudicial y Judicial de Deudas de ese servicio, identificada en
el portal chilecompra con el ID N° 2802-73-LP08.
Indica que la propuesta impugnada contemplaba la adjudicación de la
cobranza prejudicial y judicial de cada región del país y que participó para
obtener la cobranza prejudicial así como la cobranza judicial de la Octava
Región del país, siendo aceptadas ambas ofertas. No obstante en propuesta por
los servicios de cobranza judicial fue descartada en la fase final del
procedimiento (Sesión N°12 de la Comisión Evaluadora) porque “no
presentaría condiciones mejoradas respecto de la cantidad de abogados y
procuradores por número de causas, como se había apreciado inicialmente,
sino que su oferta ni siquiera cumpliría con el mínimo exigido en la oferta
técnica, en cuanto al número de abogados, además de su poca capacidad
financiera”.
Expresa que la letra b) N°1 del numeral 1.1. del Capítulo II de las Bases
Técnicas señalan que se debe tener un abogado patrocinante por cada 400
causas. Dicha exigencia, según se aclara en la etapa de consultas, (respuestas a
las preguntas N°s 12, 96 y 103), se plantea respecto del flujo mensual normal
y esperado de cobranzas y no de la primera asignación y, además, no requiere
de los abogados que se harán cargo de los asuntos judiciales. Expone que su
oferta técnica detallaba que siendo la asignación promedio de 290 causas se
contemplaban tres abogados de dedicación exclusiva, con a lo menos un
procurador, radicado en cada una de las provincias de Concepción, Ñuble,
Biobío y un itinerante para la provincia de Arauco, esto es, un abogado cada
100 causas, razón por la cual no sólo se cumple con lo solicitado en las bases,
sino que se mejora un 400%.
Respecto de su supuesta poca capacidad financiera señala que esta
circunstancia no está dentro de los ítems a evaluar y que ello se encuentra
resguardado por las respectivas boletas de garantía.
Indica que la entidad licitante ha vulnerado el artículo 10 de la Ley
19.886 que prescribe que los procedimientos de licitación se realizarán con
estricta sujeción a las bases, razón por la cual la exclusión de su oferta,
fundada en que “no cumpliría con los mínimos exigidos” es un acto arbitrario
e ilegal.
Solicita que se tenga por interpuesta acción de impugnación en contra
de la Res. Ex. N° 1286, de 8 de septiembre de 2008, del INP y de los acuerdos
tomados en la Sesión n°12 de la Comisión Evaluadora de la licitación materia
de autos y, en definitiva, se disponga que la cobranza judicial correspondiente
a la VIII Región vuelva al estado de ser evaluada por la comisión respectiva,
incluyendo su propuesta.
A fojas 189 y siguientes, comparece don Gabriel Alonso Muñoz
Muñoz, abogado, en representación del INSTITUTO DE NORMALIZACIÓN
PREVISIONAL, ambos domiciliados en Huérfanos 886, piso 9, oficina 924,
Santiago, quien evacua el informe pedido y pide se declare inadmisible y/o se
rechace el reclamo interpuesto, con costas.
Señala que efectivamente el Director Nacional del INP, mediante
Resolución Nº 10, de 2 de octubre de 2007, aprobó las bases de la licitación
materia de autos, y que siguiendo los plazos de la licitación se procedió al acto
de apertura de las ofertas el día 7 de mayo de 2008, comprobándose que
postularon 21 oferentes. Explica que posteriormente se llevó a efecto la
evaluación de las ofertas y que con fecha 19 de agosto de 2008 – en el acta de
evaluación Nº 18 – la comisión evaluadora propuso al Director Nacional, la
adjudicación, precisando por cada región el oferente e ítem a adjudicar, y que,
finalmente mediante Resolución Exenta Nº 1286, de 8 de septiembre de 2008,
procedió a adjudicar la licitación. Agrega que en la misma resolución se
declararon 9 ofertas inadmisibles por incumplimiento de requisitos en las
bases.
Pide, en primer lugar, que se declare inadmisible la demanda porque el
actor no indica de manera precisa y clara si lo que reclama es una ilegalidad o
arbitrariedad ni menos fundamenta su reclamo. Señala que dicho error también
se comete en las peticiones concretas, donde no se pide la ilegalidad o
invalidación de algún acto determinado de la licitación. Por último, tampoco
impugna el Acta Nº12 de la Comisión Evaluadora que propuso la
adjudicación.
Respecto del fondo del asunto, indica que el correlativo N° 86 de
preguntas y respuestas estableció que se otorgaría un puntaje equivalente al
85% a cada oferente por cumplir con las condiciones mínimas de la propuesta
y un 15% será distribuido entre las ofertas que incluyan acciones mejoradas.
Añade que dicho procedimiento fue refrendado en el Acta Nº3 de evaluación,
razón por la cual se estableció como puntaje mínimo de aprobación de una
oferta el 85%.
Argumenta que la tarea de evaluación de las ofertas es única e integral,
aún cuando se distribuya en varias sesiones, y que lo decidido en una de ellas
puede dejarse sin efecto en una sesión posterior y que, por último, la facultad
de adjudicar se radica en el jefe de servicio, cumpliendo los informes de la
comisión evaluativa, un rol asesor, como lo admite un fallo del Tribunal de
Contratación Pública que cita. Concluye que ninguna determinación que
adopte una comisión evaluadora de una licitación es vinculante para la
autoridad respectiva. En suma, el análisis de legalidad y razonabilidad debe
hacerse respecto de la decisión adoptada por el Jefe de Servicio.
Expone que la licitación fue extraordinariamente compleja y que
agrupaba 30 procesos diversos (2 por región) y que por ello, en un primer
momento, se estimó que el proponente demandante presentaba condiciones
mejoradas respecto de la cantidad de abogados y procuradores (actas 11 y 12),
pero que de la sola lectura del acta nº12 aparece que el oferente 10,
demandante en este juicio, se encontraba debajo de los proponentes 3 y 12.
Alega que la oferta de la demandante jamás fue descartada de la
licitación, como se desprende la propia lectura de la resolución adjudicatoria,
sino que se le tuvo conforme con las bases y fue considerada. Manifiesta que
de la lectura del acta nº12 aparece que la sociedad demandante fue evaluada y
que obtuvo un puntaje inferior al proponente adjudicatario.
Respecto de la oferta técnica de la sociedad demandante, indica que ésta
no entendió las respuestas dadas a las preguntas 12, 96 y 103. En efecto, se
pidió que se ajustara la oferta a un flujo, y no a una visión fotográfica y si se
esperan 289 causas mensuales en 10 meses, ya se necesitarían al menos 5
abogados y 16 procuradores, mucho más de lo ofrecido por el demandante,
que solamente consideraba estáticamente 289 casos. Agrega que también
podría estimarse fuera de bases si se considera que los procuradores fueron
ofrecidos con criterios geográficos, en circunstancias que las bases los exigían
en relación a las causas asignadas.
En relación a la poca capacidad financiera de la demandante, informa
que esa frase se consignó por error en el acta y que no incidió en la
calificación de la oferta de la demandante, dado que no se contempló como
factor de evaluación dicha calidad.
A fojas 389 se recibió la causa a prueba, rindiendo las partes
únicamente la prueba documental acompañada a la demanda, el informe y el
complemento de éste.
A fojas 400, se citó a las partes para oír sentencia.
CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:
1° Que, según se advierte de la lectura de la parte expositiva de esta
sentencia, corresponde a este Tribunal decidir si la autoridad pública
demandada, esto es, el señor Director del Instituto de Normalización
Previsional, don Rafael Del Campo Mullins, ha incurrido en arbitrariedad e
ilegalidad al dictar la Resolución N° 1.286, de 8 de septiembre de 2008,
mediante la cual, acogiendo las recomendaciones efectuadas por la respectiva
Comisión Evaluadora, determinó adjudicar el “Servicio de Cobranza
Prejudicial y Judicial de Deudas de Seguridad Social y otras Acreencias”,
declarar desierta la licitación respecto de la cobranza judicial en las Regiones
X y XI y declarar inadmisibles las ofertas de nueve de los participantes en el
procedimiento administrativo a que dio lugar la aludida licitación pública
identificada en el portal electrónico como ID N° 2802-73-LP 08.
2° Que, para tal efecto conviene dejar previamente establecido, que
constituyen antecedentes de este litigio, los siguientes:
a) Por resolución N° 10, de 2 de octubre de 2007, el
Instituto de
Normalización Previsional aprobó las Bases Generales de Licitación,
para la contratación del “Servicio de Cobranza Prejudicial y Judicial de
deudas de Seguridad Social y otras Acreencias”.
b) Mediante Resolución Exenta N° 172 de 10 de marzo de 2008, se
efectuó la convocatoria, a nivel nacional, a personas naturales y
jurídicas con experiencia en los temas de cobranza, con domicilio en
cada Región del país, a fin de que postulasen a la licitación antes
individualizada.
c) En el Capítulo I: Bases Administrativas, en el punto 3.2 denominado
“Aceptación de los términos de las Bases”, se estableció que “ la
participación en el proceso implica la aceptación de los Oferentes de
todas y cada una de las disposiciones contenidas en las presentes Bases
de Licitación y la afirmación de que se cumplen sus exigencias, sin
necesidad de declaración expresa.”, para luego, en el punto 3.3 de las
mismas Bases, que trata de la “ Interpretación de las Bases “, señalar
que “ en caso de ser necesario, el Instituto se reserva la facultad de
interpretar las diferentes materias relacionadas con las presentes Bases
de Licitación, cuidando los principios de respeto a las Bases y de
igualdad de los Oferentes, y conforme los criterios de ecuanimidad que
estime convenientes, sin perjuicio de tener presente siempre la
necesidad de máxima eficacia, eficiencia y ahorro en la contratación
materia de este proceso, aunque ello no implica que necesariamente se
adjudicará a la(s) oferta(s) que resulte (n ) de menor costo.”
d) El numeral 8 de las citadas Bases se titula “De la Evaluación de las
Ofertas”, y, en su punto 8. 1, creó una Comisión Evaluadora,
individualizando sus integrantes, y señalando que ella “estudiará y
analizará las ofertas presentadas por los Oferentes, verificando, en
primer lugar, que reúnan los requisitos establecidos, tanto en lo relativo
al cumplimiento de los Antecedentes Generales, como también de las
exigencias previstas para las Ofertas Técnicas y, finalmente, respecto de
la conveniencia de las Ofertas Económicas. Debe dejar constancia de
sus acuerdos en las respectivas Actas levantadas para tales efectos.”
e) El Capítulo II contiene las Bases Técnicas de la Licitación, efectuando
una distinción entre los requisitos exigidos para postular al ITEM 1 (
Cobranza prejudicial) y aquellos atingentes al ITEM 2 ( Cobranza
judicial). Respecto de este último señala las “Acciones mínimas
obligatorias”, que deben efectuarse y en su punto 1 establece como
requisito para cada postulante el de” Organizar un sistema de trabajo
que cuente con un número máximo de causas por abogado
patrocinante y procurador, de jornadas completas destinadas al
efecto.
Cada abogado con dedicación completa al servicio del Contrato, no
podrá patrocinar más de 400 Asuntos asignados, ni cada procurador
hacerse cargo de más de 130 Asuntos asignados, sin perjuicio de que las
ofertas mejoren estas condiciones. En otras palabras, como referencia,
400 asuntos exigirán, para ser diligenciados correctamente conforme al
Contrato, de un abogado y tres procuradores de jornada completa.”
En el mismo Capítulo, en el punto 1.5 –“Indicación precisa de la
Cobertura del Servicio Ofertado”, específicamente, para el ITEM 2, se
trata de la “Estimación de los Asuntos a asignar,” y se presenta un
cuadro que comprende todas las Regiones del país, el que está destinado
a una cabal comprensión de las siguientes normas:
-En la primera columna del cuadro siguiente – “Asignación 1”, “se
identifican todos los Asuntos que se estimarán acumulados a la fecha de
la primera asignación, incluyendo los devueltos y rescatados de los
anteriores adjudicatarios que terminaron su relación con el Instituto”.
-En la segunda columna – “Asignación Mensual N”, “se aportará la
estimación de nuevos Asuntos mensuales que corresponderá asignar en
futuras y sucesivas asignaciones. En este último caso, se estimará
inicialmente la asignación de nuevas cobranzas por el ITEM 1, al tenor
de la información disponible y de los hábitos de pago estudiados, y, a
partir de dicha estimación se hará otra, basada en porcentajes de pago y
de fracaso en los resultados del ITEM 1, para conformar la estimación
del ITEM 2.”
En el mencionado cuadro, se señala para el ITEM 2, Octava Región, en
la denominada Asignación 1, la cifra de 9.449 asuntos, y para la
llamada Asignación Mensual N, la cantidad de 289 asuntos.
f) A fojas 165, en el Anexo 4, consistente en el Formato de la Oferta
Técnica consta que la empresa “Moris y Compañía Servicios Jurídicos
Limitada ” realizó su oferta en la siguiente forma: “a) Las Bases de Licitación
contemplan 1 abogado por cada 400 causas, siendo la asignación promedio
de la VIII Región de 290 causas, para las cuales nosotros tendremos tres
abogados de dedicación exclusiva, es decir un abogado cada 100 causas; con
a lo menos un procurador radicado en cada una de las provincias
de
Concepción, Ñuble, Bio Bio y un itinerante en la provincia de Arauco”.
g) En el numeral 6 de la citada Resolución N° 1.286 de 8 de septiembre de
2008, se indica que la Comisión Evaluadora ha asignado el N° 10 a la
empresa “Moris y Cía “, entre los 21 participantes en la licitación
materia de autos.
h) El Acta N° 12 de la Comisión Evaluadora, de 31 de julio de 2008, en su
numeral 3 titulado “Acuerdos” letra b) deja constancia de lo siguiente :”
Teniendo presente la focalización ya avanzada en los Oferentes N° s
3,10 y12, se debaten diversas consideraciones y opiniones entre las que
se destacan la relativa a que el oferente N ° 10 no sólo no presentaría
condiciones mejoradas respecto de la cantidad de abogados y
procuradores por número de causas, como se había apreciado
inicialmente, sino que su oferta ni siquiera cumpliría con el mínimo
exigido en la oferta técnica, en cuanto al número de abogados, además
de su poca capacidad financiera”.
3°
Que, la parte demandante, basa su acción de impugnación en
haberse infringido el artículo 10° de la Ley N ° 19.886, que consagra el
principio de respeto irrestricto a las bases de licitación , administrativas y
técnicas, por los distintos participantes en ella y por la entidad licitante, al
haberse ponderado erróneamente su oferta técnica, lo cual determina que se ha
cometido un acto o una omisión ilegal y arbitraria, tanto por la Comisión
Evaluadora en su Acta N° 12, como por el Director del Instituto de
Normalización Previsional, al acoger éste las recomendaciones de dicha
Comisión en la dictación de la Resolución N° 1.286 de 8 de septiembre de
2008.
4° Que, la Institución demandada, al evacuar su informe, niega el
carácter vinculante que tendrían las recomendaciones de la Comisión
Evaluadora para la autoridad que decidió la licitación; sostiene que tanto la
citada Comisión, como el Jefe Superior
ajustaron su actuación y las
determinaciones adoptadas con absoluto respeto a las bases, tanto
administrativas como técnicas que la rigieron, y que la oferta de la
demandante fue considerada insuficiente , porque debe estimarse que “si el
flujo mensual estimado es de 289 causas de cobranzas, recibiéndose cada mes
otras 289, podría llegarse en diez meses, a 2.890 causas entregadas en
cobranza a un oferente. Si de ellas, el adjudicatario, en el intertanto, sólo
devuelve 890, quedarían 2.000 acumuladas y pendientes de tramitación
judicial, debiendo atenderlas, según la regulación de la licitación que interesa
con un mínimo de 5 abogados – en razón de las 400 causas máximo
patrocinadas por un mismo profesional, y 16 procuradores”.
5° Que, la norma establecida en el numeral 1.1 B N° 1 de las Bases
Técnicas, que se refiere al número de abogados y procuradores que debían
ofrecerse, de acuerdo a la existencia de causas por Regiones, fue objeto de
consultas y aclaraciones en la fase respectiva, según consta en el correlativo
12, a fojas 18. En dicha base del procedimiento la entidad licitante responde
que “la exigencia de relación máxima con el número de abogados está
planteada respecto del flujo mensual normal y esperado de cobranzas, y no de
la primera asignación con el acumulado de casos, pues de aquél y no de éstaque se espera de despacho transitorio y por una vez en el flujo de cobranzacabe estimar la carga de trabajo normal de los servicios. Agrega la respuesta
que, tal exigencia debe entenderse referida en relación a la columna
“asignación mensual de asuntos” del cuadro de las págs. 36 y 37, y al
acumulado que se forme mes a mes, con total independencia del volumen de
asuntos de la primera asignación que no se considera para estos efectos”.
Asimismo, las respuestas a las interrogantes 96 y 103, que ambas partes citan
en sus respectivos escritos, no hacen más que corroborar lo expresado en la
que se ha transcrito.
6° Que, de acuerdo con lo precedentemente expuesto, es indudable que
las ofertas que se presentaren a la licitación debían ajustarse, en cuanto al
número de abogados y procuradores que se encargarían de los asuntos, al flujo
mensual inicial y aquel que se acumularía, en los meses siguientes, porque la
exigencia mínima de ellos no es inmutable, debiendo adaptarse dichas ofertas
a los ingresos que mes a mes se producirían a futuro.
7° Que, resulta inconcuso que la oferta de la demandante, en cuanto al
número abogados y procuradores que propuso, sólo consideró la cantidad de
causas que ingresarían para su atención en un mes, sin tener en cuenta que a
futuro continuaría el flujo de ingreso de asuntos y que la cifra señalada en la
Asignación Mensual indicada para el Item 2 en el 1.5 de las Bases Técnicas en
la Octava Región, específicamente, en el cuadro a que se ha hecho referencia
con anterioridad, determina que existiría un mayor volumen de asuntos que
atender, siendo a todas luces insuficiente el número de profesionales ofrecidos
para encargarse de la tramitación de los juicios de cobranza judicial.
8° Que, la Comisión de Evaluaciones dejó constancia de sus acuerdos
en el Acta de su Sesión N° 12, de 31 de julio de 2008 , en uno de los cuales
estimó insuficiente la oferta de la sociedad demandante, en cuanto al número
de personas que se encargaría de la tramitación de los asuntos de la VIII
Región, debido a que lo ofrecido no era concordante con las exigencias
contenidas en el capítulo II, B, A, de las Bases Técnicas, lo que determinó que
llegase a esa conclusión;
razón por la cual su intervención en el
procedimiento administrativo impugnado no puede ser calificada de irracional,
y por lo mismo, tampoco es arbitraria.
9°
Que, en consecuencia, teniendo en cuanta los antecedentes
expresados, el Director del Instituto de Normalización Previsional, al dictar la
Resolución N° 1.286, de 8 de septiembre de 2008, adjudicando, los servicios
licitados a que se refiere el demandante, a un proponente distinto, no ha
incurrido en ilegalidad o arbitrariedad alguna, al haber obrado con estricta
sujeción a las bases, por lo que no ha infringido en forma alguna lo dispuesto
en el artículo 10° de la Ley N° 19.886.
10°
Que, lo expresado en las motivaciones que preceden y las
conclusiones a que se ha arribado no resulta contradicho por las demás
pruebas aportadas a este proceso, ni tampoco se requiere de un análisis
pormenorizado de las mismas para sustentar la decisión que se adoptará.
Por estas consideraciones, preceptos legales citados y visto, además lo
previsto en los artículos 144 y 170 del Código de Procedimiento Civil, 1°, 5°,
6°, 22 a 27 de la Ley N° 19.886, y 20 del Decreto Reglamentario de Hacienda
N° 250 de 2004, se resuelve:
Que, se RECHAZA, la acción de impugnación de fojas 1, entablada
en representación de la sociedad “ MORIS Y COMPAÑÍA SERVICIOS
JURIDICOS
LIMITADA”
en
contra
del
“INSTITUTO
DE
NORMALIZACION PREVISIONAL”, sin costas, por estimar el Tribunal
que la demandante ha tenido motivos plausibles para litigar.
Notifíquese por cédula, regístrese y archívese.
Redacción de la Juez Titular, doña Luisa Astrid Larson Briceño
Rol N° 74-2008.
Pronunciada por los Jueces Titulares, don Mauricio Roberto Jacob Chocair,
doña Luisa Astrid Larson Briceño y don Tulio Alejandro Triviño Quiroz.
No Firma el Juez Sr. Jacob Chocair no obstante haber concurrido al acuerdo
del fallo por estar ausente.
En Santiago, a cinco de mayo de dos mil nueve, se incluyó la presente causa
rol 74-2008, en el Estado Diario por el hecho de haberse dictado sentencia
definitiva en estos autos.