El Servicio Profesional Electoral - Sistema de Información

VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
El servicio profesional electoral en México: inicio de una era
José Fernando González Sánchez
Para dimensionar el papel que ha desempeñado la institución del servicio profesional
electoral en la evolución política de México, debe considerarse el papel protagónico que tuvo
la reforma electoral como eje de la reforma política que permitió la construcción de un
sistema democrático. En este documento estableceremos las bases a partir de las cuales se
construyó un servicio civil de carrera en el área electoral en México, a partir de inicios de los
1990s.
La reforma electoral comenzó siendo, quizás, un pretexto, un paliativo, una manera de
dosificar y conducir una reforma política que resultaba necesaria, pero no del todo urgente,
después de la controvertida elección de Carlos Salinas, en 1988; de hecho, Salinas pudo
recurrir con un éxito inusitado al viejo recurso del sistema hegemónico mexicano, que
consistía en legitimarse mediante su gobierno, y no mediante su elección.
En este contexto, Salinas decidió reducir la reforma política a una simple reforma electoral,
trascendente en comparación con las inercias del autoritarismo sin concesiones que se vivía
entonces en México, pero fundamentalmente inequitativa.
Uno de los vicios más sutiles y aceptados de la vieja tradición electoral mexicana, era el de
improvisar “autoridades electorales ciudadanas” que en realidad eran militantes o
simpatizantes del partido hegemónico, como la mayoría de las personas que tenían alguna
participación política de cualquier tipo.
Su participación era sólo durante la elección, entonces tenían fuero, recursos, juego político:
reyesuelos de temporal, terminaban por hacer de la campaña, su propia campaña de
promoción política… y como el resultado de la elección era totalmente predecible,
terminaban asumiéndose gustosos como alfiles del candidato postulado por el Partido
Revolucionario Institucional (PRI), para acceder luego a mejores oportunidades.
La creación de un servicio profesional de carrera, puso a estos personajes en la disyuntiva
de cuidar su trabajo –un trabajo relativamente bien remunerado, seguro y con oportunidades
de progreso-, o bien, jugársela con un candidato que no siempre era bien agradecido y, pero
aún, que bajo las nuevas reglas de la competencia política, no siempre resultaba triunfador.
Para amarrar este proceso de valoración del trabajo cómo funcionario electoral, las sucesivas
reformas ocurridas entre 1993 y 1996 terminaron por definir un capítulo de delitos electorales
que colocaban al funcionario electoral ante el riesgo constante e inminente de pagar con
pena corporal cualquier coqueteo con la ilegalidad y el fraude.
La disyuntiva a la que terminaron por enfrentarse los funcionarios electorales, operó
claramente a favor de la democracia: o mantenían un buen empleo, con reconocimiento
social creciente; o cometían una acción deshonesta que seguramente los colocaría a las
puertas de la prisión.
De manera que uno de los elementos que singularizan con mayor fuerza la reforma electoral
de 1990 en México y que tuvo un impacto determinante en la consolidación del sistema
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
electoral de mi país, fue la definición de un servicio profesional electoral, como garantía de la
permanencia, capacidad e imparcialidad de los órganos electorales.
Tal definición, aparece como un avance sustantivo del modelo electoral, en un escenario
donde el aceleramiento de los niveles de competencia política y la creciente complejidad
técnica de la legislación en la materia, dificultaban cada vez más el manejo de los procesos
electorales y cuando las fallas de operación en el proceso –fueran por ignorancia en factores
de gran relevancia para la percepción global de los resultados, en términos de la
legitimización y la construcción de los consensos.
Actualmente contamos en México con un servicio profesional electoral más o menos
consolidado, mismo que se ha puesto a prueba en por lo menos tres oportunidades, y que ha
logrado en ellas un alto nivel de reconocimiento por su alta calidad en el trabajo. Sin
embargo, es necesario establecer las bases históricas y técnicas a partir de las cuales se
pudo formular un servicio de este tipo, para entonces comprender su papel en el México
contemporáneo.
Una de las grandes necesidades de la lucha electoral en el país, fue lograr un órgano
competente y apegado a principios de legalidad y racionalidad que proveyeran de legitimidad
a los procesos electorales y sus resultados, con base en la eficiencia y eficacia en el
desarrollo de los mismos.
Es por ello que el imperativo constitucional de profesionalizar a los funcionarios electorales,
garantizando su permanencia y la capacitación continuas permite incrementar la
imparcialidad y perfección técnica de los órganos electorales y, por ende, su eficacia política.
Podemos identificar al menos dos condiciones indispensables para la integración del Servicio
Profesional Electoral, que se tenían que cumplir para el caso mexicano, debido al carácter
altamente conflictivo entre los partidos políticos. El cumplimiento de dichas condiciones fue
entonces determinante para poder continuar en la construcción del servicio.
1.- La permanencia, garantizada por la ministración oportuna y suficiente de recursos.
Es importante recordar que los órganos electorales federales fueron siempre eventuales y no
permanentes, por lo que cualquier experiencia o sistema que se hubiera implementado para
una elección, se perdía en la elección siguiente debido a la falta de seguimiento y
consolidación de un órgano permanente.
2.- La especialización, entendida como el proceso sistemático y permanente de actualización
de los funcionarios electorales en su materia, con miras a lograr la perfección técnica en su
desempeño.
Al igual que el punto anterior, los funcionarios electorales no era profesionales puesto que se
comisionaban de distintas esferas del ámbito gubernamental, y por unos meses se
convertían en organizadores de elecciones sin que eso determinara su posible participación
en elecciones posteriores.
De esa forma la construcción de un cuerpo de funcionarios profesionalizados y
especializados en la organización de elecciones, era necesaria puesto que se reducirían los
2
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
márgenes de malos actos, mala organización, etc.
Convenios con las autoridades estatales.
En cuanto a la permanencia de la estructura electoral más allá del año de la elección, la
integración del Servicio Profesional Electoral enfrentó, en primera instancia, un imperativo
financiero. Para atender esta demanda adicional de recursos los órganos centrales del
Instituto Federal Electoral buscaron establecer con los poderes ejecutivos locales de cada
entidad de la República, mecanismos institucionales de cooperación que permitieran
asegurar la permanencia y la viabilidad financiera de los órganos locales.
Dichos mecanismos se materializaron en los llamados Convenios de Colaboración y Apoyo
que fueron protocolizados por las autoridades del Instituto y gobiernos de cada entidad el 24
de marzo de 1992, en la sala del Consejo General Electoral, apareciendo publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 22 de abril del mismo año.
Los convenios no tenían una duración preestablecida y constituían, en los hechos, un
elemento de la mayor importancia para garantizar la permanencia de los órganos electorales,
sin la cual la integración del Servicio Profesional carecería de toda viabilidad y permanencia.
La Nueva Cultura Electoral
Por cuanto al imperativo de la especialización, que subyace como uno de los principales
supuestos para integración de un Servicio Profesional Electoral cabe destacar, en principio,
que la promulgación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales hubo
de enfrentar en muchos casos lo que constituía una cultura político electoral tradicional, mal
preparada para asumir una competencia real entre las distintas organizaciones partidistas y
que percibía a las elecciones como materia exclusiva del Estado.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, estableció mecanismos
claros para la vigilancia y la corresponsabilidad de todos los agentes políticos –gobierno,
partidos y sociedad—en todas las etapas del proceso y define sofisticados procesos de
operación y control que exigen del personal de los órganos electorales un conocimiento
profundo de su materia.
Así, en una sociedad cuya vida política se torna cada vez más compleja, el derecho electoral
tiende a ser también cada vez más especializado y la perfección técnica para convertirse en
un factor esencial en la valoración de los procesos, ya que cualquier error o desaseo puede
alcanzar, en este escenario, consecuencias funestas.
De esta forma la profesionalización atendió, desde la perspectiva de los funcionarios
electorales, las necesidades de capacitación y actualización, promoviendo entre ellos el
desarrollo de una nueva cultura político electoral que les permitiera apegarse a nuevos
valores, y por ende a nuevas formas de ver y pensar la organización de un proceso electoral.
Este proceso representó un reto formidable para las autoridades centrales del Instituto, y
particularmente para la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, área señalada
por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales como responsable de
ejecutar esta tarea (Art. 95.1.c).
3
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
El Estatuto del Servicio Profesional Electoral
Como eje para la organización, operación y desarrollo del Servicio Profesional electoral, el 30
de abril de 1992 El Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó el Estatuto
correspondiente. Dicho documento fue publicado el lunes 29 de junio del mismo año y entró
en vigencia al siguiente día de su publicación.
El Servicio Profesional Electoral fue definido por el Estatuto en su artículo tercero como, “un
sistema de personal de carrera integrado por funcionarios electorales especializados, que
tienen por objeto respecto del Instituto”:
I. Asegurar el desempeño profesional de sus actividades;
II. Proveer al mismo del personal calificado necesario para prestar el Servicio Profesional
Electoral;
III. Coadyuvar a la consecución de sus fines; y
IV.
Apoyar el ejercicio de las atribuciones de sus órganos.
El Estatuto del Servicio Profesional Electoral de 1992 clasificaba al personal del Instituto
Federal Electoral para su funcionamiento en la siguiente forma:
PERSONAL DE CARRERA. Se estructuraba por dos cuerpos específicos; uno que
realizaba la función directiva y cubría básicamente los cargos inmediatamente inferiores al de
Director Ejecutivo en la Junta General Ejecutiva, Vocalías Ejecutivas y demás Vocalías en las
Juntas Locales y Distritales (Art. 27); y el cuerpo de técnicos, que cubría los puestos
abocados a realizar activamente especializadas.
PERSONAL ADMINISTRATIVO. Comprendía a quienes prestaban sus servicios de
manera que no fueran actividades exclusivas de los miembros del servicio profesional (Art.
7); y,
PERSONAL TEMPORAL. “Será aquél que preste sus servicios al Instituto por un tiempo u
obra determinados, ya sea para participar en los Procesos Electorales, o bien en programas
o proyectos institucionales, incluyendo los de índole administrativa” (Art. 8)
Para el caso del personal de carrera el Estatuto determinó una estructura de seis rangos
para cada cuerpo. Así, en orden ascendente, los rasgos de la función directiva van de
Coordinador Electoral “a”, “B” y “C”, en sus niveles inferiores, hasta “Directivo Electoral “A”,
“B” y “C”, siendo este último el rango de mayor nivel jerárquico.
En cuanto al cuerpo de técnicos se definió una estructura análoga que iba de “Técnico
Electoral” “A”, “B” y “C”. Hasta “Técnico Electoral Especializado” “A”, “B” y “C”. Ambas
estructuras eran equivalentes y podría existir movilidad entre uno y otro cuerpo, de acuerdo a
las necesidades del Instituto y, excepcionalmente, a petición del interesado.
Asimismo en su título tercero, donde regulaba lo relativo al ingreso al Servicio, el Estatuto
4
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
señalaba como requisitos indispensables, los siguientes:
-
Haber acreditado el nivel de educación media superior.
-
No desempeñar o haber desempeñado cargo de elección popular en los últimos cinco
años.
-
No ser o haber sido dirigente nacional, estatal o municipal de algún partido y organización
política en los últimos cinco años y,
Aprobar los exámenes que para el efecto se determine.
Con ello se buscaba lograr cierta “pureza” en el animo militante del personal de carrera
respecto a los partidos políticos.
Se consideraba como rango inicial para los miembros el servicio el primero que ocupen
para su incorporación. Para obtener su titularidad como miembros del servicio, el personal
que hubiera obtenido nombramiento provisional en su rango inicial debería cumplir, además,
los siguientes requisitos:
a) Haber participado en un proceso electoral como servidor del Instituto;
b) Acreditar los cursos de formación profesional que determine la Dirección Ejecutiva del
Servicio Profesional Electoral y
c) Obtener dictamen favorable con relación a su desempeño en el (Servicio Profesional
Electoral Art. 57).
El estatuto señalaba tres vías de acceso para la incorporación al Servicio Profesional
Electoral, a saber:
I.
Acreditar los cursos básicos de formación que determine el Instituto; o,
II.
Por concursos de incorporación;
III.
Aprobar el examen de incorporación que al efecto se disponga.
Dentro de su articulado transitorio el estatuto señalaba que los funcionarios electorales
nombrados para el proceso electoral federal de 1991 con base en el Art. 8vo. Transitorio del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales recibirán una evaluación a su
desempeño la cual será considerada como primera etapa para su ingenio a los cuerpos del
Servicio Profesional Electoral.
El Instituto atendía, a través de la Dirección Electoral del Servicio Profesional Electoral, el
compromiso para llevar a cabo programas de formación y desarrollo encaminados a
profesionalizar el personal de carrera y servir de base para programas de ascenso. La
objetividad y la imparcialidad serán los principios para la formación y desarrollo profesional
del personal de carrera (ART. 76).
5
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
Dichos programas, comprendían tres niveles de formación:
hLa formación básica.
hLa formación profesional.
hLa especialización se presentaba como un aspecto subsecuente a los niveles básicos y
profesional, con un mayor nivel de abstracción en los conocimientos electorales por áreas
de acción.
Después de considerar las vías de acceso al Servicio profesional Electoral y de los grados
que definía para el desarrollo y capacitación de sus miembros, el estatuto determinaba un
conjunto de mecanismos para constituir un sistema de ascensos, como base para la
movilidad del personal del servicio.
El primero quedaba definido en el artículo 91, al establecer como base para la promoción
la existencia de vacantes; la segunda era definida por el Articulo 93.
A margen del procedimiento, el Estatuto anota dos requisitos fundamentales para el
ascenso:
Que quienes pretenda ser promovido cuente con dos años de antigüedad como mínimo en
el rango inferir del que se pretender ascender y;
Someterse a las evaluaciones que la Junta determine, así como obtener el puntaje mínimo
requerido para la promoción.
Entre el cuerpo de directivos y de técnicos existía movilidad recíproca, es decir; por
necesidades del servicio o bien a solicitud del interesado, pueden transferirse de uno a otro y
de manera indistinta los miembros que lo integran. (102, 103).
Al momento mismo de estructurarse el cuerpo del Servicio Profesional Electoral quedan
reglamentadas por el Estatuto, también los requisitos para dejar de ser miembro del Servicio
y la calidad que se adquiere al hacerlo. Existen para ello tres casos circunstanciales
regulados por el título séptimo: la disponibilidad, la separación y el reingreso.
La disponibilidad posee un carácter suspensivo, pues el miembro dejar de percibir sus
remuneraciones quedando igualmente suspendidas las prestaciones correspondientes,
mediante esta figura el Instituto da autorización para que el interesado se dedique a
actividades de su interés particular. Esto solo puede aportar durante los dos años anteriores
al Proceso Electoral y no podrá exceder, de dos años. (116-130)
La separación se encuentra definida en el Artículo 131, como el acto mediante el cual, el
personal de carrera deja de pertenecer el Servicio Profesional Electoral.
Dicha separación podía darse bajo tres supuestos: renuncia, retiro por edad o incapacidad
sea física o mental, o por destitución.
6
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
Por último, el reingreso, cuando lo demandara el Instituto estaría abierto a quienes se
hubieran separado por renuncia o por alguna circunstancia derivada de reestructuración o
reorganización administrativa. Para ello se establecerán bases y requisitos semejantes a los
demás casos planteados en lo referente a las vías de acceso.
En estricto sentido el Servicio Profesional Electoral está integrado únicamente por el
cuerpo de directivos y el de técnicos. El personal administrativo y el temporal se clasifican
separadamente, y por ello es regulado en otro apartado del Estatuto.
El título noveno, último del Estatuto, daba cuenta de las sanciones administrativas de que
serían objeto los servidores del Instituto o funcionarios electorales cuando incumplan sus
obligaciones electorales.
Las sanciones administrativas a que se hace referencia el título citado son las siguientes:
AMONESTACION: Es una advertencia escrita dirigida al infractor, donde se hacen ver las
consecuencias de la falta cometida y se le hace la solicitud de que se enmiende;
LA SUSPENSION: Es una separación temporal del puesto, dejando sin efecto los
derechos de quien incurrió en la infracción;
LA DESTITUCION: Es la separación definitiva del puesto por acciones u omisiones graves
en el desempeño del funcionamiento o servidor del Instituto Federal Electoral; y,
MULTA HASTA LOS 100 SALARIOS MINIMOS GENERAL DIARIO Y VIGENTE EN EL
DISTRITO FEDERAL; esta sanción económica es impuesta por los daños y perjuicios
causados al Instituto, así como por beneficios obtenidos indebidamente por el funcionario o
servidor del Instituto Federal Electoral.
Contra los actos de autoridad que determinen la aplicación de las sanciones, el supuesto
infractor tenía el recurso de reconsideración, el cual debe anteponerse a los 15 días
naturales contando a partir de que le hayan notificado la resolución respectiva.
La conformación de este servicio y las bases legales anteriormente mencionadas nos dan
cuenta de los aspectos que fueron determinantes en la construcción del servicio profesional
electoral en México, y además sirvieron de experiencia en el diseño e implementación de
otros servicios civiles en otras áreas del gobierno mexicano unos años después de iniciada
esta experiencia.
Como lo mencionamos al inicio, para el Instituto Federal Electoral era determinante contar
con un servicio profesional y no únicamente con funcionarios capacitados en la organización
de elecciones, debido a que las características de un sistema como el servicio civil imponen
la necesidad de evaluar constantemente a los integrantes del servicio como requisito para
asegurar la permanencia de los mismos en él.
Esto rompió además con un conjunto de comportamientos y creencias al interior de la
administración pública mexicana, donde los empleados no pensaban en la posibilidad de ser
evaluados para asegurar su permanencia en el trabajo, y mucho menos en su constante
capacitación.
7
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
Es por ello que la experiencia del servicio se convirtió en algo determinante para establecer
nuevas bases en la organización del servicio público. A pesar de esto, las inercias y
obstáculos para implementar servicios civiles en órganos de gobierno con estabilidad y
antigüedad mayor han sido importantes.
En el caso del IFE lo relevante para la implementación del servicio fue su carácter de entidad
nueva y con necesidad de legitimar su trabajo a partir de la eficiencia y la eficacia en la
administración y organización de elecciones.
Esto no se ha reproducido en otros casos donde se ha propuesto la implementación de un
servicio civil, pero donde la burocracia existente está consolidada y controla amplios
márgenes de poder.
Bibliografía
IFE, Código Federal de Instituciones Políticas y Procesos Electorales, México, 1992.
IFE, Estatuto del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral, 1993
Núñez Jiménez. Arturo. La reforma electoral de 1990, FCE, 1992.
González Sánchez, Fernando. Trejo Catalán, José Humberto. El Servicio Profesional
Electoral, experiencias y resultados, IFE, 1993.
Biografía
José Fernando González es Maestro en Ciencia Política por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Su actividad docente incluye diversos cursos de derecho electoral,
elecciones y partidos políticos, campañas electorales, etc., en la UNAM, UNITEC y la
Universidad Iberoamericana de México. Su actividad profesional también incluye haber sido
responsable en la integración del servicio profesional electoral en el IFE, así como Director
del Centro de Formación y Desarrollo del Instituto Electoral del Distrito Federal, donde fue
responsable de la conformación del servicio profesional electoral local.
José Fernando González Sánchez
Instituto de Estudios Educativos y Sindicales de América
[email protected]
8