¿Qué es la Política Fiscal? - Comisión Económica para América

¿Qué es la Política Fiscal?
¿Qué es la Política Fiscal?
• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuran
influenciar la dirección de la economía a través de cambios en
impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la política
monetaria (manejo de tasas de interés).
• Qué impactos tiene la política fiscal?
– Sobre la demanda agregada
– Sobre la asignación de recursos
– Sobre la distribución del ingreso
EL PACTO FISCAL
Ricardo Martner
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES,
CEPAL, Naciones Unidas
Motivación
El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico
básico que legitima el papel del Estado y el
ámbito y alcance de las responsabilidades
gubernamentales en la esfera económica y
social
A diez años de la publicación del Pacto
fiscal, los desafíos no han variado, a pesar
de la bonanza.
Cuatro principios para un Pacto fiscal
Combinar responsabilidad fiscal con
estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público
Promover la equidad
Dotar de mayor transparencia a la acción
fiscal y favorecer el desarrollo de la
institucionalidad democrática
Lo positivo...
Responsabilidad (sostenibilidad,
evitar cargas tributarias
crecientes)
"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente
reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de
crecimiento y empleo)
"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de
financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas
financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los
problemas del desempleo" (Keynes).
Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y
flexibilidad?
Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del
gobierno general1, 1970-2006, en % de PIB
60
50
40
30
20
Estados Unidos (GG)
Japón
Unión Europea
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
10
América Latina (19)
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina.
Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
Recuperación del saldo público
América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central
1950-2007, promedio simple, % de PIB
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1950
1955
1960
1965
1970
Ingresos
1975
1980
1985
1990
Gastos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
1995
2000
2005
BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en
porcentaje del PIB)
G o bie rn o
C entral
A rgentina
0.6
B olivia
0.8
B rasil
C hile
C olom bia
C osta R ica
E cuador
E l S alvador
-6.4
8.8
-3.0
0.6
-0.1
-0.2
G uatem ala
H aití
H onduras
M éxico
N icaragua
P anam á
P araguay
P erú
R . D om inicana
U ruguay
V enezuela
A m érica L atin a
-1.5
-1.9
-2.3
-2.2
0.6
1.2
1.0
1.8
0.6
-1.7
3.0
0.0
G o biern o
G eneral
S ecto r P úb lico n o
fin anciero
1.4
-1.0
7.9
1.2
-2.2
-2.3
11.4
-1.0
1.4
2.3
-0.3
3.1
0.0
1.6
0.5
2.0
3.1
2.7
-0.4
-2.6
1.0
2.3
F uente: ILP E S /C E P A L sobre la base de inform ación oficial
N ota: P ara S ector público no financiero los datos de A rgentina, C hile, C osta R ica
y H onduras corresponden al año 2006. Los datos del G obierno G eneral para
C hile corresponden al año 2006.
EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA
INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)
Gasto Público, 2007
Gobierno
Central
Argentina
17.8
Bolivia
27.6
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
31.4
18.6
18.1
15.0
19.9
14.8
Guatemala
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latina
14.6
12.0
21.4
19.8
22.6
18.1
17.0
16.6
17.2
22.9
25.8
19.5
Gobierno
General
31.7
20.0
22.6
27.3
Gobierno
Central
28.5
6.0
43.1
10.1
30.2
32.4
24.9
29.0
18.2
12.7
-1.8
8.8
0.1
5.5
1.2
25.4
31.0
29.1
17.8
23.9
Variación Gasto Público respecto 1990
Sector
Público no
financiero
29.6
35.7
29.8
3.1
0.4
-2.7
-0.8
1.1
-1.4
6.9
-2.9
7.5
6.8
0.0
3.2
Gobierno
General
6.0
11.4
7.9
-1.8
14.1
2.0
2.6
2.5
1.0
5.8
-2.1
7.5
7.8
-3.3
2.6
Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial
Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden
al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.
Sector
Público no
financiero
-0.1
4.8
Evidencia América Latina
(variación anual, % )
10.0
Gasto Total
Producto interno bruto
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1991
-2.0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Un fuerte aumento de los ingresos
fiscales
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007
(En puntos del PIB)
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Guatemala
Uruguay
México
República
Dominicana
Paraguay
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Panamá
Honduras
Haití
Colombia
Perú
Brasil
Chile
Nicaragua
Bolivia
Argentina
Venezuela
-2.0
Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities
(índice base año 2000=100)
350
Metales
Energía
Alimentos
Commodities Totales
300
250
200
150
100
50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Política Fiscal Procíclica:
Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro
(índice base año 2000=100)
450
Petróleo
Cobre
Oro
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Política Fiscal Procíclica:
Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja
(índice base año 2000=100)
250
Trigo
Maíz
Soja
200
150
100
50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
…Y una fuerte caída de la deuda pública
80
70
60
50
40
30
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
2007a/
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
20
Evidencia América Latina
(variación anual, %)
14.0
PIB
Ingresos Tributarios
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1991
-2.0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
… Con algunas notas de alerta…
AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007
(En puntos del PIB)
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Chile
Uruguay
Bolivia a/
Paraguay
El Salvador
Costa Rica
Brasil
Perú
República Dominicana
Honduras
México b/
Panamá
Guatemala
Ecuador
Haití
Colombia
Argentina
Nicaragua
Venezuela
-6,0
Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno
Central (% del PIB)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008(p)
Saldo efectivo
-2,1
-0,6
-0,5
-1,2
-0,4
2,1
4,6
7,7
8.1
4.8
Componente cíclico
total
-1,3
-0,8
-1,5
-1,8
-1,2
1,1
3,6
6.7
7.1
4.3
Ingresos tributarios
-0,4
-0,3
-0,5
-0,9
-0,8
-0,5
-0,2
-0,2
-0.2
0.0
Cobre
-0,9
-0,5
-1,0
-1,0
-0,4
1,6
3,8
6.9
7.3
4.3
Saldo estructural
-0,8
0,1
1,0
0,6
0,7
1,0
1,0
1,0
1.0
0.5
Fuente: Dipres (2007).
Qué son las políticas contra-cíclicas?
Parece
haber un cierto consenso respecto de que las políticas
fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar.
Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido
pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas
contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de
bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento.
Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre
convincentes.
En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica
Qué son las políticas contra-cíclicas?
Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..
Elasticidad del gasto
social
Elasticidad del
gasto total
Elasticidad de la
inversión
pública (FMI)
Argentina
0.91
0.82
2.32
Bolivia
2.95
1.90
20.08
Brasil
1.56
1,16
Chile
0.93
0.73
1.91
Colombia
2.12
2.02
0.63
El Salvador
1.57
1.99
1.56
Guatemala
1.84
0.99
6.15
Honduras
1.56
0.97
México
1.78
1.58
3.06
Paraguay
3.31
3.17
1.36
Perú
2.41
1.02
1.83
R. Dominicana
1.60
1.46
Uruguay
1.82
1.64
NS
NS
6.50
1.87
1.50
3.31
Venezuela
América Latina
Qué hacer?
La actual coyuntura motiva prudencia fiscal
Las políticas contra-cíclicas deben
institucionalizarse, privilegiando normas explícitas,
que incluyan la distinción de incremento
permanente y transitorio)
Los supuestos macroeconómicos deben ser
prudentes
Los excedentes fiscales deben tener un destino
claro, privilegiando la transparencia en su uso.
Cuatro principios para un Pacto
fiscal
Combinar responsabilidad fiscal con
estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público
Promover la equidad
Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo
de la institucionalidad democrática
Cómo mejorar la calidad del sector público?
Dos niveles macro de análisis:
Clasificación económica
Clasificación funcional
La calidad del gasto público en América
Latina
Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006,
en % del PIB
4
4.0
3.5
3.0
3
2.0
2.5
1.0
2
0.0
1.5
-1.0
1
-2.0
0
-3.0
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
0.5
Inversión Pública en Infraestructura
Déficit primario
El gasto público social en América Latina
30
28.7
Promedio regional
2004-2005: 15,9%
25
22.0
19.4
20
18.6
17.7 17.5
Promedio regional 1990-1991: 12,9%
15
9.9
9.4
8.9
8.0
7.9
7.1
6.3
6.3
5.6
El Salvador
10.8 10.2
10
Ecuador
13.4 13.1
11.7 11.6
Guatemala
Gasto social total (% del PIB)
35
5
Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.
Rep.Dominicana
Paraguay
Panamá
Perú
Jamaica
México
2004-2005
Trinidad y Tabago
1990-1991
Nicaragua
Honduras
Venezuela
Chile
Colombia
Costa Rica
Uruguay
Bolivia
Argentina
Brasil
Cuba
0
La clasificación funcional del gasto público
Clasificadores generales
Protección social
1. Servicio públicos generales
2. Defensa
3. Orden público y Seguridad
4. Asuntos Económicos
5. Protección Ambiental
6. Vivienda y servicios comunitarios
7. Salud
8. Recreación, cultura y religión
9. Educación
10. Protección social
1. Enfermedad y discapacidad
2. Tercera edad
3. Sobrevivencia
4. Familia y niños
5. Desempleo
6. Vivienda social
7. Exclusión social
8. Otros
La composición del gasto en la Unión
Europea (% del PIB)
60
50
Otros
40
Asuntos Econom icos
Educación
30
Salud
Servicios públicos generales
20
10
Protección social
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Source: Commission services.
Cuatro principios para un Pacto
fiscal
Combinar responsabilidad fiscal con
estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público
Promover la equidad
Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo
de la institucionalidad democrática
La desigual distribución del ingreso no
ha variado
América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 19902004
0.65
0.60
Países en los que aumentó la
desigualdad
BOL
0.55
PRY
0.50
2002-2004 .
CHL
ARG
CRI
ECU
M EX
NIC
COL
GTM
BRA b/
HND
PAN
VEN
URY
0.45
0.40
PRT a/
0.35
ESP a/
0.30
Países en los que disminuyó la
desigualdad
OECD (15) a/
0.25
0.25
0.30
0.35
0.40
0.45
1990
0.50
0.55
0.60
0.65
Acción fiscal y equidad
OECD
Dinamarca
Italia
Argentina
Brasil
Chile
México
25
30
35
40
45
50
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
55
60
65
50
América
Latina
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
(RB)
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
Honduras
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
Porcentaje de personas que reciben
jubilaciones o pensiones
Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10
mayores de 70 años recibe alguna pensión
(2005)
100
90
80
70
60
42
40
30
20
10
0
Ingresos tributarios: comparación OCDE y América
Latina
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)
60
Ingresos Tributarios (% PIB)
50
40
OECD
Br
30
Bo
Uy
Ar
Ni
Hn
20
AL
10
0
0
10 0 0 0
20 0 0 0
30 0 0 0
PIB por ha bita nte (PPP, USD)
40 0 0 0
5 00 0 0
Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE
(Porcentaje del total)
Dire ctos (Re nta y
P a trim onio)
44.8
45
43.5
35
25
S e gurida d S ocia l
15
Consum o ge ne ra l
5
22.3
25.6
17.4
18.9
-5
Otros indire ctos
1.7
1.4
Espe cíficos 12.9
11.3
1 99 0
2 00 6
Estructura Ingresos Tributarios AL
AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS
(Porcentaje del total)
Dire c tos (Renta y
Pa trim onio)
40
22.2
27.9
30
20
Se gurida d Soc ia l
18.3
16.7
IVA
10
22.6
33.7
0
Com e rc io y tra ns a c cione s
inte rna c iona le s
15.7
7.0
Se le c tivos y otros
19 9 0
20 0 6
21.5
14.9
Estructura tributaria
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
Impuestos a la renta
Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en
AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
El gasto tributario
Source: National government budgets.
IVA: Recaudación y tasas promedio
12.0
Uy
Ar
Recaudación 2006 (en % de PIB)
10.0
Br
8.0
Hn
Ni
Ve
Co
Bo
Promedio AL
Sv
6.0
Py
Ec
Gt
Pe
Cr
4.0
Cl
Mx
Rd
Ht
2.0
0.0
0.0%
Pa
5.0%
10.0%
15.0%
Tasa IVA
Productividad del IVA en América Latina, 2006.
Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.
20.0%
25.0%
Simulación de una reforma radical (Chile)
Se eleva la participación de los impuestos directos
desde un 27% a un 56%
Simulación de Re forma: Distribución del Ingre so
Decil
Antes de
impues tos
Dis tribución Ingres o
(% )
Des pues de Impues tos
Actual
Con reforma
1
2
3
8
9
10
Gini
1.02
2.44
3.34
10.46
14.88
44.16
0.5223
0.75
2.27
3.22
10.62
14.98
44.34
0.5302
1.02
2.66
3.66
11.29
15.27
39.8
0.4879
R Q5/Q1
17.04
19.64
14.95
Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad
tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”
Simulación de una reforma radical (Chile)
Gini
Reducción atribuible a
impuestos
Reducción atribuible a
gasto público
Antes de
Impuestos
Después de
Impuestos
Después del
Gasto
0,5302
0,4879
0,4304
0,0423
42,4%
0,0575
57,6%
Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad
tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”
Reforma tributaria en Uruguay
Pre Reforma
Post Reforma
Indirectos
72%
69%
Directos
28%
31%
Fuente: Asesoría Económica DGI
EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA
La presión impositiva no creció
Antes de la reforma: 18.69% s/PIB
Luego de la reforma: 18.59% s/PIB
La carga impositiva cambió su composición
Distribución de la carga impositiva
decil de hogares
ordenados por
ingreso per cápita
Situación
Tributario
actual*
anterior*
Situación
con
Nuevo Sistema
Tributario**
reforma**
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
3,7%
5,2%
6,1%
7,1%
7,4%
8,4%
9,8%
11,8%
15,2%
25,3%
100,0%
2,8%
4,0%
4,6%
5,4%
5,8%
6,8%
8,5%
10,8%
15,8%
35,5%
100,0%
Sistema
Fuente: Asesoría Económica DGI
* Sistema tributario anterior: incluye carga
impositiva por IRP, IVA y COFIS
** Nuevo Sistema Tributario: incluye carga
impositiva por IRPF e IVA reformado (cambios en
tasas y bases)
40.5
%
51.3%
Y entonces..porqué la resistencia al cambio?
Los cambios más sustanciales son posibles durante
las crisis. Como corolario, las reformas no están en
la agenda (excepto México, RD y Venezuela)
No existen mayores presiones externas
Las reformas son endógenas al ciclo electoral
Las élites se resisten al cambio, lo que es otra
forma de decir que la mala distribución del ingreso
se reproduce...
Cuatro principios para un Pacto
fiscal
Combinar responsabilidad fiscal con
estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público
Promover la equidad
Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el
desarrollo de la institucionalidad
democrática
EL PACTO FISCAL
Ricardo Martner
Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES,
CEPAL, Naciones Unidas
¿Qué es la Política Fiscal?
• Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuran
influenciar la dirección de la economía a través de cambios en
impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la política
monetaria (manejo de tasas de interés).
• Qué impactos tiene la política fiscal?
– Sobre la demanda agregada
– Sobre la asignación de recursos
– Sobre la distribución del ingreso
¿Qué es Gobernabilidad…, y Gobernanza?
•
•
•
The World Bank defines governance as
– the exercise of political authority and the use of institutional resources to manage society's
problems and affairs
The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank defines governance as
– The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This considers the
process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the
government to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens
and the state of the institutions that govern economic and social interactions among them.
Desde un punto de vista conceptual, estamos mas avanzados en la terminología de
‘Governance’ que en inglés: en castellano hay dos conceptos relevantes: según el diccionario de
la Real Academia Española , Gobernabilidad se refiere solo a la ‘Cualidad de gobernable’,
mientras que Gobernanza es el ‘Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo
económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la
Sociedad Civil y el Mercado de la Economía’. Asi que cuando veamos ‘governance’ en inglés,
pensemos ‘gobernanza’ (Daniel Kaufman, Banco Mundial).