ACCION POPULAR - Titularidad difusa de los derechos colectivos

ACCION POPULAR - Titularidad difusa de los derechos colectivos / ACCION
POPULAR - Cosa juzgada. Efectos / COSA JUZGADA - Acción popular
Es necesario precisar que el objeto de protección de las acciones populares está
constituido por derechos cuya titularidad es difusa, de manera que lo decidido en
la sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada, dentro de la cual
puede o no estar el actor popular. Precisamente, teniendo en cuenta que el grupo
titular de los derechos y el actor popular no necesariamente coinciden, el
legislador aclaró en el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, que los efectos de la
sentencia se predican tanto de las partes en el proceso -entre las que,
obviamente, está el actor popular, pero no está, en cambio, la comunidad titular y
directa interesada en las resultas del mismo- como del público en general. De allí
que, en este tipo de acciones, la institución de la cosa juzgada opera aunque las
partes de los procesos no sean idénticas. Respecto de este preciso elemento, lo
que importa es que, de un lado, los responsables por la afectación al derecho
sean los mismos, y, de otro, que, al margen del grado de difusión de la comunidad
titular del derecho, el grupo -determinado o determinable- afectado con la
amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos también sea el
mismo. De lo anterior se desprende, que el argumento referido no da lugar, per
se, a considerar que no existe cosa juzgada en el caso concreto, pues, para llegar
a esa conclusión, es necesario analizar si en el sub judice se reúnen los
presupuestos para el efecto. Por eso, la Sala ya se refirió en oportunidad pasada,
a que los efectos de la cosa juzgada dependerán de lo decidido en la sentencia;
así, si ésta accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa
juzgada erga omnes; mientras que, si se trata de una sentencia desestimatoria de
las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero sólo en
relación con la causa petendi. La razón de ser de tal precisión es garantizar la
protección efectiva de los derechos, de tal manera que la sentencia desestimatoria
producirá efectos de cosa juzgada, solo en relación con la causa y las
pretensiones de un caso concreto. Siendo que la finalidad de ésta acción es la
protección de los derechos colectivos y, teniendo en cuenta que, como se dijo, los
compromisos asumidos en el pacto de cumplimiento pueden constituir un
mecanismo idóneo de protección, la Sala considera que la sentencia aprobatoria
del pacto de cumplimiento se asimila a aquélla que accede a las pretensiones de
la demanda; por consiguiente, ella produce efectos de cosa juzgada “erga
omnes”. Nota de Relatoría: Ver Exp. AP-700 de 2002
ACCION POPULAR - Sustracción de materia
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo
acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los
derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia,
subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan
tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha
orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección
de los derechos colectivos- ya se habría logrando, generándose, de esta manera,
una sustracción de materia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2.004)
Radicación número: 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP)
Actor: JAIRO ÑAÑEZ COLLAZOS Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN
Referencia: ACCION POPULAR
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora
contra la sentencia de 5 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal
Administrativo del Cauca, por medio de la cual se declaró la existencia de la cosa
juzgada.
ANTECEDENTES
La demanda
El 29 de noviembre de 2002, el señor Jairo Ñañez Collazos y Otros,
actuando por medio de apoderado, instauraron acción popular contra el Municipio
de Popayán, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a medio
ambiente, la moralidad administrativa, el goce del espacio público y la seguridad
pública.
Manifestaron que dichos derechos están siendo vulnerados por el proyecto
del gobierno municipal denominado “Plan Provisional de Recuperación del
Espacio Público en el Centro para la Temporada de Navidad”, pues, en virtud de lo
dispuesto en él se adelanta el cierre de las vías del sector comprendido entre la
calle 6ª con carreras 5ª a 7ª y carrera 6ª entre calles 5ª y 7ª de la ciudad de
Popayán “con miras a la construcción y adecuación de casetas en este sector para
la ubicación de los vendedores ambulantes y comerciantes informales de la ciudad
de Popayán.”
Explicaron que, como consecuencia de tal medida se agravarían, aún más,
los problemas de movilización que padece la ciudad, en tanto que sus calles son
bastante estrechas, que se incrementarían los ilícitos en la mencionada zona, que
se produciría ruido excesivo y malos olores, que la presencia del comercio
informal afectaría las ventas decembrinas de quienes pertenecen al comercio
formal.
Señalaron que la administración municipal está en la obligación de ubicar a
los vendedores informales en sitios que no se presten para aumentar la
congestión, dañar el medio ambiente, propiciar riesgos e inseguridad y afectar el
espacio público.
Agregaron que el “Plan Provisional de Recuperación del Espacio Público en
el centro para la Temporada de Navidad” no recupera dicho espacio sino que lo
entrega al comercio informal.
Afirmaron que la conducta permisiva del municipio de Popayán vulnera el
derecho a la moralidad administrativa, pues da lugar a la creación de competencia
desleal y la proliferación de contrabando; al medio ambiente, toda vez que, las
ventas ambulantes producen desaseo, insalubridad y deterioran la zona en que se
ubican; al espacio público, en tanto que el sector señalado en el Plan Provisional
forma parte del mismo y a la seguridad, por cuanto se incrementarían los atracos
callejeros.
Con base en lo anterior formularon las siguientes pretensiones:
-Se declare que el Municipio de Popayán vulnera los derechos colectivos
invocados al patrocinar el cierre de las vías y su entrega a los comerciantes
informales.
-Se ordene a dicho municipio que abstenga de cerrar las vías ubicadas en
el sector de la calle 6ª entre carreras 5ª y 7ª y carrera 6ª entre calles 5ª y 7ª.
-Ubique al comercio informal en un sitió adecuado para tal finalidad, en el
que no se cause congestión, ni inseguridad.
-Que se indemnice a los actores los perjuicios sufridos como consecuencia
del cierre de las vías.
-Que se ordene al municipio que explique los motivos por los cuales
adelantó el “Plan Provisional de Recuperación del Espacio Público en el
Centro para la Temporada de Navidad”.
-Que se ordene la
conformación de un comité para la ubicación y
organización de los vendedores ambulantes.
Contestación de la demanda
El 15 de enero de 2003, el Municipio de Popayán, actuando por medio de
apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones.
El apoderado del municipio demandado explicó que la decisión de
peatonalizar las vías aludidas por los demandantes se produjo con el fin de
menguar el riesgo de accidentes ocasionados por la aglomeración de personas y
vehículos en la temporada decembrina.
Adujo que el Decreto 235 de 6 de diciembre de 2002, pretendía la
protección de las personas y en su vida y bienes; el cerramiento por 18 días comprendidos entre el 16 de diciembre de 2002 y el 4 de enero de 2003- de unas
pocas vías, privilegió el tránsito peatonal.
Por otra parte, manifestó que el problema de los vendedores ambulantes ha
sido objeto de “intenso análisis” por parte de la administración municipal; se trata
de un problema complejo que no se soluciona con el simple desalojo; por esta
razón, se decidió “otorgarles un espacio provisional a los vendedores ambulantes
cuyo aumento en estas fechas amenaza con colapsar la actividad comercial de la
ciudad”.
Propuso las excepciones que denominó “hecho superado” y “cosa juzgada”.
Sobre la primera de ellas argumentó que, en el caso concreto, es claro que
el cerramiento de las vías en aplicación del Decreto 235 de 2002, duró hasta el 4
de enero de 2003; hoy en día el acceso vehicular en dicha zona es normal. La
pretensión de que se ordenara al Municipio que se abstuviera de cerrar las vías,
carece de objeto porque dicho cerramiento se hizo y finalizó en la señalada fecha;
por consiguiente es imposible impartir una orden en tal sentido.
Respecto de la excepción de cosa juzgada explicó que la Procuraduría
Provincial del Cauca interpuso una acción popular que versaba sobre la
problemática de las ventas ambulantes; este proceso culminó con sentencia
aprobatoria del pacto de cumplimiento en el cual los vendedores ambulantes por
una parte, y el municipio y otras entidades públicas por otra, adquirieron una serie
de compromisos para solucionar el problema de la invasión del espacio público.
Pacto de cumplimiento
El 20 de marzo de 2003, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de
cumplimiento.
Tanto los demandantes como el municipio demandado reiteraron lo
expuesto en la demanda y su contestación.
Por su parte, la Procuradora Judicial manifestó: “No obstante que la acción
fue presentada por una situación durante el mes de diciembre y para la cual el
Alcalde directamente propuso que el 7 de enero se debía recoger las ventas
ambulantes del centro comercial y el traslado y reubicación de los vendedores a
otra sitio, yo les propongo que lleguen a un acuerdo con la alcaldía para los
efectos posteriores de la reubicación de los vendedores ambulantes en razón que
no debe quedar como una situación permanente y para efectos de las temporadas
altas de la ciudad, considerando el sector histórico. Por ello propongo que
verifique esa situación sobre todo por la inseguridad, la falta de aseo que desdicen
del sector histórico.”
El apoderado del municipio dice que no se trata de una propuesta para
llegar a un pacto sino de una solicitud para que se llegue a un pacto.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal declaró fallida la audiencia.
La sentencia de primera instancia
El 5 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró
probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el apoderado de la parte
demandada.
Señaló que en el expediente No. 2000341700 se tramitó la demanda
instaurada por el Procurador Provincial en la cual se pretendía que se ordenara al
Municipio de Popayán recuperar el espacio público en el perímetro urbano de
Popayán, especialmente en el centro de la ciudad. En dicho proceso el actor y los
demandados acordaron el siguiente pacto de cumplimiento:
“1)La realización de un censo, por parte de la administración municipal, de
los vendedores informales, que tengan esa calidad a la fecha de hoy, en el
centro comercial y en las galerías, la administración municipal se
compromete a hacer público el listado el día lunes 9 de octubre a las 3:00
p.m..
2)Se conformará una comisión integrada por : los presidentes de los
gremios de los vendedores informales que son, ASOCOAINCA Y SIGLO
XXI y la representante de los vendedores estacionarios, la representante
del Comité de la Galería la Esmeralda, la Corporación Autónoma Regional
del Cauca, la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo, el Procurador
Judicial en Asuntos Administrativos, el Secretario de Gobierno Municipal, el
Secretario de Planeación o sus delegados, el Ministerio de Trabajo quien
presidirá la comisión. La Comisión se reunirá quincenalmente y deberá
rendir un informe final con soluciones a más tardar el 15 de diciembre de
2000.
3)El Municipio de Popayán se compromete a incluir en el proyecto de Plan
de ordenamiento territorial los resultados del estudio efectuado por la
comisión.
4)El Ministerio de Trabajo ofrece a los diferentes gremios de vendedores
ambulantes un plan de capacitación en formas asociativas de trabajo, que
puede iniciarse de inmediato.”
El Tribunal señaló que citado acuerdo fue aprobado mediante sentencia;
por consiguiente, hace transito a cosa juzgada. Al confrontar las pretensiones de
la presente acción con las pretendidas en dicho proceso se llega a la conclusión
de que “en términos generales, lo buscado por los actores ya fue tratado, razón
por la cual hizo tránsito a cosa juzgada”.
Con base en lo anterior, señaló que si los actores consideran que los
hechos aún persisten, lo procedente es promover un incidente de desacato sobre
el pacto de cumplimiento aprobado en la sentencia proferida en la AP-No.
2000341700.
Recurso de apelación.
El 19 de agosto de 2003, la parte actora interpuso recurso de apelación
contra la sentencia de primera instancia.
Luego de reiterar los argumentos expuestos en la demanda, los actores
manifestaron que, en este caso, no se configura la cosa juzgada, pues los
demandantes del presente proceso no son los mismos de la acción popular en la
que se ventiló el problema de las ventas ambulantes; por esta razón no es posible
iniciar un incidente de desacato para el cumplimiento de lo acordado en el pacto
de cumplimiento a que se llegó en ella.
CONSIDERACIONES
Lineamientos de la cosa juzgada en la acción popular
Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de
la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como
finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos
resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares cuando estos actúen en desarrollo de funciones
administrativas.
La mencionada Ley prevé la posibilidad de que los derechos colectivos
resulten protegidos por dos vías: por medio de una sentencia que disponga su
protección y la forma de hacerlo, y a través de un acuerdo de voluntades entre las
partes.
Por ello, previó una oportunidad precisa en la cual ha de intentarse dicho
acuerdo sobre los puntos en litigio, con el objeto de ponerle fin.
Dicha oportunidad procesal se ha denominado audiencia especial de pacto
de cumplimiento, y, el acuerdo, si se logra, puede finalizar el proceso, para lo cual,
se requiere que verse sobre la totalidad de los puntos controvertidos en la acción
popular.
De conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el
juez de la acción popular deberá revisar el pacto a que lleguen las partes en
desarrollo de la audiencia especial de pacto de cumplimiento con el fin de
aprobarlo mediante sentencia.
Ahora bien, dado que, como se acaba de explicar, existe un pacto de
cumplimiento aprobado mediante sentencia que, al parecer, versa sobre los
mismos hechos, la Sala procederá a analizar si
en efecto ocurre dicha
circunstancia, caso en el cual, se abstendrá de resolver el asunto de fondo y
confirmará la sentencia recurrida.
Los actores plantean, en su recurso de apelación, que no es posible
declarar la cosa juzgada, pues ellos no fueron parte del proceso AP-2000341700,
lo cual les impide promover un incidente de desacato.
Al respecto es necesario precisar que el objeto de protección de las
acciones populares está constituido por derechos cuya titularidad es difusa, de
manera que lo decidido en la sentencia afecta por igual a toda la comunidad
interesada, dentro de la cual puede o no estar el actor popular.
Precisamente, teniendo en cuenta que el grupo titular de los derechos y el
actor popular no necesariamente coinciden, el legislador aclaró en el artículo 35 de
la Ley 472 de 1998, que los efectos de la sentencia se predican tanto de las partes
en el proceso -entre las que, obviamente, está el actor popular, pero no está, en
cambio, la comunidad titular y directa interesada en las resultas del mismo- como
del público en general.
De allí que, en este tipo de acciones, la institución de la cosa juzgada
opera aunque las partes de los procesos no sean idénticas. Respecto de este
preciso elemento, lo que importa es que, de un lado, los responsables por la
afectación al derecho sean los mismos, y, de otro, que, al margen del grado de
difusión de la comunidad titular del derecho, el grupo -determinado o
determinable- afectado con la amenaza o vulneración de los derechos colectivos
comprometidos también sea el mismo.1
De lo anterior se desprende, que el argumento referido no da lugar, per se,
a considerar que no existe cosa juzgada en el caso concreto, pues, para llegar a
esa conclusión, es necesario analizar si en el sub judice se reúnen los
presupuestos para el efecto.
Hechas las anteriores precisiones, la Sala procede a analizar si en el caso
concreto se configura la cosa juzgada.
AP-700 de 2002, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera.
1
El artículo 35 de la Ley 472 de 1998 prevé:
Artículo 35.
“Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada
respecto de las partes y del público en general”.
La disposición citada encuentra su razón de ser en la naturaleza de los
derechos susceptibles de protegerse a través de las acciones populares, en tanto
que la titularidad de los mismos es difusa, lo cual implica que lo decidido en la
sentencia afecta por igual a toda la comunidad interesada en la tutela de tales
derechos e intereses.
Teniendo en cuenta que lo decidido en la sentencia de una acción popular
produce efectos “generales”, esta Sala considera necesario precisar que la cosa
juzgada, en este caso, reviste especiales lineamientos, con el fin de satisfacer
tanto la seguridad jurídica como las obligaciones de respeto, garantía, protección y
promoción de los derechos colectivos.
Por eso, la Sala ya se refirió en oportunidad pasada2, a que los efectos de
la cosa juzgada dependerán de lo decidido en la sentencia; así, si ésta accede a
las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes;
mientras que, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones,
producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa
petendi.
La razón de ser de tal precisión es garantizar la protección efectiva de los
derechos, de tal manera que la sentencia desestimatoria producirá efectos de
cosa juzgada, solo en relación con la causa y las pretensiones de un caso
concreto. Siendo que la finalidad de ésta acción es la protección de los derechos
colectivos y, teniendo en cuenta que, como se dijo, los compromisos asumidos en
el pacto de cumplimiento pueden constituir un mecanismo idóneo de protección, la
Sala considera que la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento se asimila
a aquélla que accede a las pretensiones de la demanda; por consiguiente, ella
produce efectos de cosa juzgada “erga omnes”.
AP-9257 de 2003, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera.
2
Precisado lo anterior, la Sala procede a analizar si existe identidad de
causa y objeto entre el presente proceso y la AP-2000341700, pues sólo en ese
evento habría lugar a declarar la existencia de cosa juzgada.
La doctrina3 ha considerado que la “causa petendi” es “la razón por la cual
se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada
sentencia”; motivos que están contenidos en los hechos de la demanda, pues son
éstos, los que dan origen a su interposición y a la formulación de las pretensiones.
El hecho que da lugar a la interposición de la demanda en el aludido
proceso es la ocupación permanente del espacio público en la totalidad del
Municipio de Popayán por parte del comercio informal; por su parte, el que origina
la presente acción, es la expedición del Acuerdo 235 de 2000, por medio del cual,
la administración municipal ordenó la peatonalización temporal de algunos de las
vías de la ciudad para ubicar allí a los vendedores ambulantes; en consecuencia,
la “causa petendi”
juzgada, entonces,
no es la misma que se somete a
conocimiento de ésta Sala en el presente caso.
Dado que la configuración de la cosa juzgada requiere de la concurrencia
de una causa y objeto idénticos en los dos procesos, la ausencia de identidad en
la causa hace improcedente la declaratoria de cosa juzgada.
Siendo ello así, en el presente caso no es posible declarar la existencia de
cosa juzgada, por lo que esta Sala procede a analizar de fondo el asunto sometido
a su conocimiento.
La protección de los derechos colectivos invocados en la demanda.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las
acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo
cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la
existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han
López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento Civil Parte General, Tomo I, Dupré Editores,
Bogotá 2002, Pág. 643.
3
desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es
posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas
han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto
que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas
volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular
depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso 4, la orden de
proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de
dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran
o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico
de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la
protección de los derechos colectivos- ya se habría logrando, generándose, de
esta manera, una sustracción de materia5.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias
que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su
protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad.
La cesación de la amenaza o vulneración de los derechos conduce a la negativa
de las pretensiones de la acción popular.
Como se dijo, los actores afirman que la vulneración de los derechos
colectivos al espacio público, el medio ambiente, la moralidad administrativa y la
seguridad pública proviene de la expedición del Acuerdo 235 de 2002, por medio
del cual se estableció el “Plan Provisional para la Recuperación del Espacio
Público en el Centro para la Temporada de Navidad”, pues, en virtud del mismo la
administración del Municipio de Popayán le entregó al comercio informal varias
vías de la ciudad.
La ocupación de las vías señaladas en el mencionado acuerdo, ocurrió
desde el 16 de diciembre de 2002, hasta el 4 de enero de 2003, (Fl. 74) es decir,
que, actualmente, dicha circunstancia ha desaparecido, por lo que es
improcedente ordenar al Municipio de Popayán que se abstenga de cerrar las vías
ubicadas en la carrera 6ª entre calles 5ª y 7ª y la calle 6ª entre carreras 5ª y 7ª,
Artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
AP-0268 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera.
4
5
toda vez que, como su mismo nombre lo índica, se trató de un Plan Provisional
cuya ejecución ya culminó, por lo que actualmente, las mencionadas vías se
encuentran destinadas al uso de los vehículos, como es su destino normal y como
ocurría antes de entrar en vigencia el aludido plan.
En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA
Primero.- REVOCASE la sentencia de 5 de agosto de 2003, proferida por
el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se declaró la existencia
de cosa juzgada en relación con el presente asunto.
Segundo.- En su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda por
haber cesado las circunstancias que, a juicio de lo actores vulneran los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, al espacio público, al medio ambiente y a
la seguridad pública.
Tercero- REMITASE a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda, del
auto admisorio de la misma y del fallo de segunda instancia, para que sean
incluidas en el registro público centralizado de las acciones populares previsto en
el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
Cuarto.-DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su
cargo.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidente de la Sala
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR