La reaparición del Reino Unido en Oriente Medio
Anuncio
>> Policy Brief ISSN: 1989-2667 Nº 111 - OCTubre 2014 La reaparición del Reino Unido en Oriente Medio Edward Burke >> Gran Bretaña desempeñó un papel dominante en los asuntos de Oriente Medio durante gran parte del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX. El año 1956 marcó el comienzo del fin del Imperio Británico en Oriente Medio: debilitado tras la destrucción económica provocada por la Segunda Guerra Mundial, el Reino Unido –junto con Francia e Israel– se vio obligado a ceder el control del Canal de Suez. Londres entregó la Colonia Adén en 1967 y los protectorados de los Estados de la Tregua –Bahréin, Catar, Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Omán– en los años setenta. Estados Unidos substituyó a Gran Bretaña como la potencia occidental de referencia en la región. Pero ahora los encargados de la formulación de políticas en el Reino Unido dicen que la tendencia se ha revertido dada la creciente huella comercial británica en la región, en especial en el Golfo. El Reino Unido tiene mejores relaciones políticas, económicas y de seguridad con los países del Golfo que cualquier otro Estado europeo. Y Londres quiere que las cosas sigan así. Intereses duraderos Los intereses del Reino Unido en Oriente Medio se concentran en los ámbitos comerciales y de seguridad, siendo prioritarias las preocupaciones de seguridad. En su Revisión Estratégica de la Seguridad y la Defensa de 2010, el Gobierno británico afirmó que el terrorismo islámico transnacional es la mayor amenaza para la seguridad nacional. claves • El enfoque del Reino Unido hacia Oriente Medio está motivado por intereses comerciales y de seguridad, incluyendo la energía y lucrativos mercados para sus exportaciones. • El Reino Unido ha desarrollado una fuerte asociación económica con los países del Golfo, lo que contribuye al logro de sus objetivos a corto plazo en la región. • Mientras que las relaciones con Irán mejoran, las con Israel empeoran, y es poco probable que el Reino Unido cambie sus prioridades en Oriente Medio en los próximos años. La reaparición del Reino Unido en Oriente Medio 2 >>>>>> La importancia económica relativa de Oriente Medio para el Reino Unido está muy por detrás de los mercados en Europa, Asia –sobre todo China– y Estados Unidos. Pero el aumento sustantivo en los últimos años de las exportaciones de Gran Bretaña a los EAU y otros miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), la creciente importación de gas natural licuado (GNL) procedente de Catar y la enorme inversión de los Estados del Golfo en el Reino Unido han subrayado el potencial existente para desarrollar la relación comercial con de Oriente Medio y el Norte de África. En 2013, el comercio entre el Reino Unido y los países árabes aumentó un 11 por ciento en comparación con 2012. También en 2013 las exportaciones británicas de bienes y commodities a los EAU superaron los $15 mil millones, lo que supone aproximadamente un 2 por ciento del total de las exportaciones de ese año, habiéndose triplicado en menos de cinco años. A su vez, las exportaciones a Arabia Saudí aumentaron un tercio aproximadamente durante el período 20082013. Asimismo, el Reino Unido atrae grandes inversiones procedentes del Golfo. El operador portuario de Dubai– DP World– está invirtiendo en la construcción del primer gran puerto que se construye en el Reino Unido en los últimos 20 años. Los Fondos Soberanos del Golfo han realizado inversiones de alto nivel como el emblemático edificio “Shard” en Londres. Asimismo, el comercio británico con Israel también ha aumentado aproximadamente un tercio en la última década. Gran Bretaña está ansiosa por proteger y profundizar esa creciente relación comercial y establecerla como una dimensión central de su política hacia la región. Mientras tanto, el Canal de Suez en Egipto sigue siendo la principal vía para las exportaciones del Reino Unido a los mercados emergentes de Asia (ver Gráficos 1 y 2). La región de Oriente Medio y el Norte de África continúa siendo un mercado clave en términos de equipamiento militar manufacturado británico, representando más de dos tercios de los nuevos contratos de exportación firmados en materia de defensa con compañías británicas en 2013. Si bien los datos fluctúan, según el Departamento británico de Comercio e Industria (DTI, en sus siglas en inglés), en 2013 el Reino Unido repre- sentaba el 22 por ciento, o UK£9.8 mil millones, del mercado global de exportaciones en materia de defensa. También según el DTI, durante el período 2004-2013, los contratos de defensa en Oriente Medio alcanzaron casi los US$60 mil millones. Asimismo, informa sobre un aumento importante en los principales pedidos provenientes de Oriente Medio desde 2012, incluyendo desde Omán y Arabia Saudí (aviones de entrenamiento Hawk y aviones de combate Typhoon). Pero la exportación de armas u otro equipamiento militar o policial no encaja bien con la política británica de derechos humanos. Tienden a prevalecer los intereses comerciales. Por ejemplo, en noviembre de 2013, el Gobierno británico reanudó algunas exportaciones de armamento y equipamiento policial a Egipto menos de tres meses después de una fuerte represión por parte del ejército contra partidarios del presidente depuesto, Mohamed Morsi. La introducción de un nuevo Tratado para el Comercio de Armas, ratificado por el Reino Unido en 2013, podría afectar futuras exportaciones a la región. El tratado obliga a los países exportadores a evaluar si existe la probabilidad de que las armas vendidas sean usadas para cometer abusos de los derechos humanos. Cada signatario, incluido el Reino Unido, está obligado a incorporar el tratado en sus leyes nacionales. En agosto de 2014, Gran Bretaña amenazó con suspender doce licencias de exportación de armas a Israel si se hallaban más pruebas de que se habían producido muchas muertes de civiles durante las operaciones militares israelíes en Gaza. Tradicionalmente, el Reino Unido ha sido uno de los principales defensores de Israel, pero las actitudes británicas hacia el país están cambiando. Recientemente, Londres apoyó los esfuerzos de la Unión Europea (UE) para identificar y etiquetar bienes producidos en los asentamientos israelíes en Cisjordania. Mientras tanto, en contra de los deseos de Israel, en junio de 2014 el Gobierno británico se mostró a favor de un “acuerdo de unidad” entre Fatah y Hamás, lo que representó un cambio en la política británica y un reconocimiento implícito de que Hamás es una parte fundamental de cualquier nuevo proceso de paz. polic y brief - nº 111 - OCTubre 2014 3 Gráfico 1 Total de exportaciones del Reino Unido a países seleccionados de Oriente Medio y el Norte de África (en millones de US$)* País 2008 4232 4756 Arabia Saudí 6660 15585 6 (0) 4 (0) 1946 (0) 2260 (0) Israel 520 578 421 * OCDE, Stats Harmonised System (excluyendo servicios). ** No había datos de 2008 disponibles para los EAU. Todos los datos aquí listados bajo 2008 para ese país corresponden a 2009. 0 2013 Gas natural en el Reino Unido 424,00 Total importaciones 500 10001500 2000 2500 30003500 4000 * OCDE, Stats Harmonised System (excluyendo servicios). ** No había datos de 2008 disponibles para los EAU. Todos los datos aquí listados bajo 2008 para ese país corresponden a 2009. Gráfico 3 Producción de gas natural en el Reino Unido (en gigavatios hora)* Producción interna total 1769 (1722) 1939 (1922) 1929 (1925) Libia 2000 4000 6000 8000 10000 1200014000 16000 3633 (0) 1047 (77) 929 (73) 1139 (234) Egipto Total exportaciones 1374 (516) 1409 (433) Irak 3 (0) 1689 1754 1476 0 3349 (3258) 3416 (3322) 881 (171) EAU** 2010 2013 (total hidrocarburos importados) 3027 (2389) 232 (177) Catar 2383 2051 2161 Egipto 940 (591) 647 (292) Arabia Saudí 290 301 637 Israel 2008 PAÍs 5569 6017 EAU** Libia 2013 1284 1531 2295 Catar Irak 2010 Gráfico 2 Total de importaciones del Reino Unido a países seleccionados de Oriente Medio y el Norte de África (total de hidrocarburos en paréntesis) (en millones de US$)* 525,022 cretario general de la ONU, Ban-Ki Moon, quien calificó el ataque contra una escuela de la ONU en Rafah como “una atrocidad y un acto criminal”. 99,583 0 100200300400500600 * Departamento británico para la Energía y el Cambio Climático, 2014. En agosto de 2014, el primer ministro David Cameron usó un lenguaje atípicamente fuerte para condenar la reciente construcción de asentamientos en Cisjordania. A finales del mismo mes, el primer ministro británico condenó la anexión de un terreno de 1.000 acres cerca de Belén y lo calificó de “completamente deplorable”. Asimismo, Cameron también se mostró de acuerdo con el se- De productor a consumidor de energía El Reino Unido es el mayor productor de petróleo y el segundo mayor productor de gas de la Unión Europea. No obstante, en 2004 Gran Bretaña se convirtió en importador neto de hidrocarburos debido a una disminución en los suministros procedentes del Mar del Norte y el largo debate sobre la exploración de gas de esquisto. En los últimos años, la producción británica de gas natural ha disminuido de manera mucho más drástica que el suministro interno de petróleo (ver Gráfico 3). >>>>>> La reaparición del Reino Unido en Oriente Medio 4 >>>>>> ¿El Reino Unido como agente del cambio en Oriente Medio? En 2012, la producción interna logró satisfacer el 61 por ciento de la demanda de productos derivados del petróleo; las importaciones representaron el 39 por ciento restante. Según el Departamento británico para la Energía y el Cambio Climático (DECC, en sus siglas en inglés), se prevé un aumento de las importaciones de petróleo; es probable que a mediados de la década de 2020 las importaciones netas de petróleo constituyan el 20 por ciento del suministro de energía primaria y en 2030 casi el 25 por ciento. Para el Reino Unido, las revueltas árabes de 2011 primero supusieron una gran oportunidad geopolítica, un momento único para rehacer sus relaciones con el mundo árabe y abordar las causas del extremismo en la región. El primer ministro David Cameron llegó a comparar a la “primavera árabe” de 2011 con la caída de los regímenes comunistas en Europa Central y del Este en 1989. El Reino Unido ha realizado grandes inversiones para mejorar su capacidad para importar y almacenar gas natural licuado, lo que, a su vez, ha resultado en un aumento significativo en las importaciones de gas procedente del Golfo. En la actualidad, el Reino Unido es el mayor mercado para GNL de la UE, habiendo adelantado a España en 2011 (hecho reflejado en el aumento exponencial en las importaciones procedentes de Catar entre 2008 y 2013, que se puede apreciar en el Gráfico 2). No obstante, Noruega seguirá siendo con diferencia la principal fuente de importación para el Reino Unido en los próximos años, tanto en términos de petróleo como de gas. Se espera que en 2014 las exportaciones de Noruega a Gran Bretaña aumenten tras el mantenimiento de los oleoductos y gasoductos entre los dos países (ver Gráficos 4 y 5). Históricamente, el Reino Unido no ha destinado gran parte de su ayuda oficial al desarrollo a Oriente Medio, con la excepción de los Territorios Palestinos Ocupados y Yemen. No obstante, entre 2003 y 2009 Irak se convirtió en el punto de mira de los esfuerzos de desarrollo del Reino Unido, durante el despliegue de tropas británicas en el país. Tras la retirada de esas tropas, se registró un descenso drástico en la ayuda británica a Irak. En los primeros meses tras las revueltas de 2011, el Foreign and Commonwealth Office (FCO) y el Departamento británico para el Desarrollo Inter- El entusiasmo británico hacia el cambio de régimen tras la primavera árabe no se ha extendido al Golfo Gráfico 4 Suministro de gas natural, 2013 Gráfico 5 Importaciones de crudo por lugar de origen, 2013 Fuente: US Energy Information Administration, International Energy Statistics, Cedigaz, UK Department of Energy and Climate Change (DECC) Fuente: US Energy Information Administration, International Energy Statistics, GTS, UK HMRC 14% 35% 38% 13% 42% Rusia Catar (GNL) 14% Países Bajos Bélgica 7% 8% 12% Otros Producción interna Nota: Consumo interno = producción total Reino Unido – exportaciones Nigeria Otros África Noruega 1% Argelia Arabia Saudí Américas 2% 4% Otros 4% 7% Noruega polic y brief - nº 111 - OCTubre 2014 5 nacional (DfID) crearon el Instrumento Económico para la Asociación Árabe (Arab Partnership Economic Facility), dotado de UK£70 millones para el desarrollo económico, y el Fondo de Participación para la Asociación Árabe (Arab Partnership Participation Fund), con UK£40 millones para la reforma política. Eso supuso un aumento significativo del apoyo británico hacia la promoción de la democracia en la región. Como se puede ver en el Gráfico 6, el Reino Unido también aumentó su (muy limitada) ayuda al Norte de África (ver gráfico 6). Desde 2011, el Reino Unido apoya firmemente la Política Europea de Vecindad (PEV) en el sur del Mediterráneo. Londres ve a la PEV como una forma de avanzar los intereses británicos en países donde no tiene una fuerte influencia. En 2011, el Reino Unido empezó a promover un enfoque más condicional hacia la ayuda al desarrollo bajo la PEV. Según los diplomáticos británicos, si bien es importante mantener relaciones con países poco reformistas como Egipto y Argelia, los fondos europeos especiales, como por ejemplo aquellos bajo el mecanismo de Apoyo a la Asociación, la Reforma y el Crecimiento Inclusivo –Support to Partnership, Reform and Inclusive Growth (SPRING)– sólo deberían estar disponibles a aquellos que de verdad lleven a cabo reformas. Gráfico 6 Desembolso de Ayuda Oficial al Desarrollo del Reino Unido a países seleccionados y total (en millones de US$) * Fuente: OCDE CAD QWIDS, http://stats.oecd.org/qwids/ PAÍS 2008 2012 Irak 639 11 Marruecos 7 9 Túnez 1 11 Yemen Cisjordania/Gaza Total ayuda MENA 33 63 68 68 808 328 0 200 4006008001000 Sin embargo, en la actualidad las expectativas del Reino Unido en la región han disminuido. Muchos piensan que Londres no puede arriesgarse a perjudicar las relaciones con importantes actores estratégicos como Egipto por preocupaciones relativas a la democracia o los derechos humanos. El ascenso de movimientos terroristas como al-Qaeda en el Magreb Islámico (AQIM, en sus siglas en inglés) y el Estado Islámico (EI) ha llevado al Reino Unido a acercarse no sólo a antiguos aliados como Jordania y Bahréin, sino también a nuevos socios como Argelia, con quien Gran Bretaña recientemente ha firmado una asociación en materia de seguridad. Los planes para reabrir la Embajada británica en Teherán a finales de 2014 han dado lugar a un debate preliminar sobre la posibilidad de mejorar las relaciones económicas con Irán si se llega a un acuerdo sobre la cuestión nuclear. Antes de la Revolución Islámica de 1979, Irán era un importante socio comercial del Reino Unido en la región. En septiembre de 2014, el primer ministro británico, David Cameron, se reunió con el presidente iraní, Hassan Rouhani, para hablar de las operaciones contra el EI en Irak y las futuras relaciones comerciales si se consigue llegar a un acuerdo sobre el programa nuclear iraní. Esa fue la primera reunión entre líderes de los dos países que se celebraba en 30 años. En agosto de 2013, el primer ministro David Cameron no logró la aprobación del parlamento británico para autorizar el bombardeo de objetivos del ejército sirio y sus aliados como respuesta directa al uso de armas químicas por parte del régimen de Bashar al-Asad en áreas controladas por los rebeldes. Con anterioridad, los Gobiernos británico y francés se habían visto inmiscuidos en una seria discusión con otros Estados miembros en Bruselas sobre si levantar o no un embargo de la UE sobre el envío de armas a grupos de la oposición en Siria. En mayo de 2013 se levantaron algunas sanciones de la Unión, pero el avance de los extremistas islamistas en Siria e Irak en 2014 cambió el debate. Los planes de Londres para aumentar de manera significativa su ayuda militar a las fuerzas de la oposición en Siria se dejaron de lado debido a la preocupación de que las armas pudieran llegar a caer en manos de los extremistas. >>>>>> La reaparición del Reino Unido en Oriente Medio 6 >>>>>> El 26 de septiembre de 2014, David Cameron logró la aprobación del parlamento británico para dar comienzo a una campaña de bombardeos aéreos contra las fuerzas del EI en Irak. Mientras el Reino Unido preparaba su campaña militar contra el EI, Londres logró –junto con París y Washington– convencer a Arabia Saudí, los EAU y Bahréin para que se unieran a la campaña aérea. Sin embargo, a diferencia de Estados Unidos, David Cameron descartó los ataques contra la misma organización en Siria. El Reino Unido no quiere trabajar con o proporcionar cualquier ventaja al régimen de Asad, pero es, a su vez, consciente de los cientos de ciudadanos británicos que luchan con el EI y otros grupos extremistas. Al Reino Unido simplemente se le han acabado las buenas opciones en Siria. La excepcionalidad del Golfo El entusiasmo británico hacia el cambio de régimen tras la primavera árabe no se ha extendido al Golfo. Por ejemplo, en 2011 los líderes británicos alabaron a los Emiratos Árabes Unidos por su participación en el ataque aéreo de la ONU para ayudar a liberar a Libia de las fuerzas de Gadafi. Pero, posteriormente, el Gobierno británico decidió ignorar la represión del Gobierno de los EAU contra activistas de la sociedad civil en 2012. Algunos miembros del Parlamento Europeo del propio Partido Conservador del primer ministro David Cameron llegaron incluso a votar en contra de una resolución que condenaba el arresto y la detención arbitraria de algunos activistas en el país. La “Iniciativa del Golfo” de 2010 señaló la intención del Gobierno liderado por los conservadores de Cameron de reconstruir los fuertes vínculos políticos que el Reino Unido tenía con los seis países miembros del Consejo de Cooperación del Golfo. Desde 2010, el Reino Unido ha firmado acuerdos comerciales y de defensa con cada uno de los Estados miembros del CCG. El Reino Unido normalmente tiene basados en la región una serie de barcos y submarinos de la Marina Real así como aviones de la Fuerza Área Real y existe un alto nivel de cooperación militar y en materia antiterrorista, incluyendo ejercicios conjuntos entre las Fuerzas Armadas del Reino Unido y los ejércitos de algunos países del Golfo, sobre todo Arabia Saudí y Omán. Pero a pesar de los altos niveles de cooperación en materia de seguridad, algunos representantes del Gobierno británico reconocen que el Golfo es tanto parte de la solución como del problema, especialmente cuando se trata de la cuestión de la financiación a grupos terroristas en Irak, Siria, Líbano, Pakistán y en otros lugares por parte de los servicios de seguridad y ciudadanos particulares de países del Golfo. Asimismo, el Reino Unido es susceptible a una considerable presión diplomática por parte del Golfo. En 2014, David Cameron ordenó una investigación sobre el supuesto papel de la Hermandad Musulmana en la promoción del extremismo violento en el Reino Unido y alrededor del mundo. Muchos consideraron la investigación como una concesión a Riad. Mientras tanto, el Reino Unido sigue desarrollando relaciones con la Hermandad Musulmana en otros lugares, como por ejemplo en Túnez y Yemen, donde miembros de la Hermandad han sido ministros del Gobierno. En suma, el Gobierno británico cree que es mejor mantener buenas relaciones en general con Arabia Saudí y otros países del Golfo que adoptar un enfoque más beligerante que de todas formas lograría poco en términos de derechos humanos pero que sí perjudicaría los vínculos comerciales y en materia de seguridad y contribuiría indirectamente a fortalecer a los extremistas y duros del régimen. ConclusiÓn Es poco probable que las prioridades del Reino Unido en Oriente Medio cambien en la próxima década. Los intentos de cambiar regímenes mediante la intervención militar a gran escala o a través de la ayuda a los insurgentes locales para derrocarlos parecen haber fracasado, sobre todo en los casos de Irak y Libia, y han resultado en el polic y brief - nº 111 - OCTubre 2014 7 ascenso de movimientos extremistas. Londres ha decidido volver a emplear un enfoque mucho más cauto hacia los cambios de régimen en la región. Dos de los cambios más significativos en la política británica se han dado con dos Estados no árabes, Irán e Israel. Se espera que las relaciones con Irán sean mucho más fluidas tras la reanudación de relaciones diplomáticas entre los dos países, pero mucho aún depende del éxito de las negociaciones sobre el programa nuclear iraní. Por el contrario, las relaciones entre el Reino Unido e Israel han empeorado significativamente y probablemente sigan deteriorándose si Israel continúa construyendo más asentamientos y causando más muertes de civiles palestinos. El Reino Unido sí está dispuesto a arriesgar parte de su influencia por cuestiones de principio con países estratégicamente importantes en Oriente Medio. Por ejemplo, el Reino Unido ha condenado el uso excesivo de la fuerza por parte de algunos países como Bahréin y Egipto, incluso si justo después ha actuado con rapidez para reparar las relaciones. Londres está dispuesto a criticar, pero gentilmente, a aliados tradicionales como Jordania por demorar con el proceso de reformas y está dispuesto incluso a retirar algunos fondos. Sin embargo, está claro que, más allá de algunas quejas y limitadas iniciativas de reforma, el Reino Unido no está dispuesto a sacrificar sus intereses clave en la región para adoptar una postura firme en cuanto a los derechos humanos. Eso se aplica sobre todo en el caso de los países más importantes estratégicamente como Egipto, Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos. La lógica económica y de seguridad detrás de la cooperación con esos gobiernos a corto plazo sigue siendo convincente. La importancia del Golfo se ha visto reforzada desde las revueltas árabes. El Reino Unido quiere desesperadamente aprovechar sus crecientes vínculos económicos con los EAU y otros países miembros del CCG para impulsar el comercio global. En ese sentido, la política exterior británica hacia los países árabes ha sido relativamente constante a pesar de los tumultuosos acontecimientos de los últimos años. Edward Burke es investigador asociado en FRIDE. Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Kawa Hassan, Hivos ([email protected]) o Kristina Kausch, FRIDE ([email protected]). e-mail: [email protected] www.fride.org
