La reaparición del Reino Unido en Oriente Medio

>> Policy Brief
ISSN: 1989-2667
Nº 111 - OCTubre 2014
La reaparición del
Reino Unido
en Oriente Medio
Edward Burke
>>
Gran Bretaña desempeñó un papel dominante en los asuntos de
Oriente Medio durante gran parte del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX. El año 1956 marcó el comienzo del fin del Imperio
Británico en Oriente Medio: debilitado tras la destrucción económica
provocada por la Segunda Guerra Mundial, el Reino Unido –junto con
Francia e Israel– se vio obligado a ceder el control del Canal de Suez.
Londres entregó la Colonia Adén en 1967 y los protectorados de los
Estados de la Tregua –Bahréin, Catar, Emiratos Árabes Unidos (EAU) y
Omán– en los años setenta. Estados Unidos substituyó a Gran Bretaña
como la potencia occidental de referencia en la región. Pero ahora los
encargados de la formulación de políticas en el Reino Unido dicen que
la tendencia se ha revertido dada la creciente huella comercial británica
en la región, en especial en el Golfo. El Reino Unido tiene mejores relaciones políticas, económicas y de seguridad con los países del Golfo que
cualquier otro Estado europeo. Y Londres quiere que las cosas sigan así.
Intereses duraderos
Los intereses del Reino Unido en Oriente Medio se concentran en los
ámbitos comerciales y de seguridad, siendo prioritarias las preocupaciones de seguridad. En su Revisión Estratégica de la Seguridad y la Defensa de 2010, el Gobierno británico afirmó que el terrorismo islámico
transnacional es la mayor amenaza para la seguridad nacional.
claves
• El enfoque del Reino Unido
hacia Oriente Medio está
motivado por intereses
comerciales y de seguridad,
incluyendo la energía y
lucrativos mercados para sus
exportaciones.
• El Reino Unido ha
desarrollado una fuerte
asociación económica con
los países del Golfo, lo que
contribuye al logro de sus
objetivos a corto plazo en la
región.
• Mientras que las relaciones
con Irán mejoran, las con Israel
empeoran, y es poco probable
que el Reino Unido cambie sus
prioridades en Oriente Medio
en los próximos años.
La reaparición del
Reino Unido en Oriente Medio
2
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La importancia económica relativa de Oriente Medio para el Reino Unido está muy por detrás de los
mercados en Europa, Asia –sobre todo China– y
Estados Unidos. Pero el aumento sustantivo en los
últimos años de las exportaciones de Gran Bretaña
a los EAU y otros miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), la creciente importación
de gas natural licuado (GNL) procedente de Catar
y la enorme inversión de los Estados del Golfo en el
Reino Unido han subrayado el potencial existente
para desarrollar la relación comercial con de Oriente
Medio y el Norte de África. En 2013, el comercio
entre el Reino Unido y los países árabes aumentó un
11 por ciento en comparación con 2012.
También en 2013 las exportaciones británicas de
bienes y commodities a los EAU superaron los $15
mil millones, lo que supone aproximadamente un 2
por ciento del total de las exportaciones de ese año,
habiéndose triplicado en menos de cinco años. A su
vez, las exportaciones a Arabia Saudí aumentaron un
tercio aproximadamente durante el período 20082013. Asimismo, el Reino Unido atrae grandes inversiones procedentes del Golfo. El operador portuario
de Dubai– DP World– está invirtiendo en la construcción del primer gran puerto que se construye en
el Reino Unido en los últimos 20 años. Los Fondos
Soberanos del Golfo han realizado inversiones de
alto nivel como el emblemático edificio “Shard” en
Londres. Asimismo, el comercio británico con Israel
también ha aumentado aproximadamente un tercio
en la última década. Gran Bretaña está ansiosa por
proteger y profundizar esa creciente relación comercial y establecerla como una dimensión central de su
política hacia la región. Mientras tanto, el Canal de
Suez en Egipto sigue siendo la principal vía para las
exportaciones del Reino Unido a los mercados emergentes de Asia (ver Gráficos 1 y 2).
La región de Oriente Medio y el Norte de África
continúa siendo un mercado clave en términos
de equipamiento militar manufacturado británico, representando más de dos tercios de los nuevos contratos de exportación firmados en materia
de defensa con compañías británicas en 2013. Si
bien los datos fluctúan, según el Departamento
británico de Comercio e Industria (DTI, en sus
siglas en inglés), en 2013 el Reino Unido repre-
sentaba el 22 por ciento, o UK£9.8 mil millones,
del mercado global de exportaciones en materia
de defensa. También según el DTI, durante el
período 2004-2013, los contratos de defensa en
Oriente Medio alcanzaron casi los US$60 mil
millones. Asimismo, informa sobre un aumento
importante en los principales pedidos provenientes de Oriente Medio desde 2012, incluyendo
desde Omán y Arabia Saudí (aviones de entrenamiento Hawk y aviones de combate Typhoon).
Pero la exportación de armas u otro equipamiento
militar o policial no encaja bien con la política británica de derechos humanos. Tienden a prevalecer
los intereses comerciales. Por ejemplo, en noviembre
de 2013, el Gobierno británico reanudó algunas exportaciones de armamento y equipamiento policial
a Egipto menos de tres meses después de una fuerte
represión por parte del ejército contra partidarios
del presidente depuesto, Mohamed Morsi.
La introducción de un nuevo Tratado para el Comercio de Armas, ratificado por el Reino Unido
en 2013, podría afectar futuras exportaciones a la
región. El tratado obliga a los países exportadores
a evaluar si existe la probabilidad de que las armas
vendidas sean usadas para cometer abusos de los derechos humanos. Cada signatario, incluido el Reino
Unido, está obligado a incorporar el tratado en sus
leyes nacionales. En agosto de 2014, Gran Bretaña
amenazó con suspender doce licencias de exportación de armas a Israel si se hallaban más pruebas de
que se habían producido muchas muertes de civiles
durante las operaciones militares israelíes en Gaza.
Tradicionalmente, el Reino Unido ha sido uno
de los principales defensores de Israel, pero las actitudes británicas hacia el país están cambiando.
Recientemente, Londres apoyó los esfuerzos de la
Unión Europea (UE) para identificar y etiquetar
bienes producidos en los asentamientos israelíes
en Cisjordania. Mientras tanto, en contra de los
deseos de Israel, en junio de 2014 el Gobierno
británico se mostró a favor de un “acuerdo de
unidad” entre Fatah y Hamás, lo que representó
un cambio en la política británica y un reconocimiento implícito de que Hamás es una parte
fundamental de cualquier nuevo proceso de paz.
polic y brief - nº 111 - OCTubre 2014
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Gráfico 1
Total de exportaciones del Reino Unido a países
seleccionados de Oriente Medio y el Norte de
África (en millones de US$)*
País
2008
4232
4756
Arabia
Saudí
6660
15585
6 (0)
4 (0)
1946 (0)
2260 (0)
Israel
520
578
421
* OCDE, Stats Harmonised System (excluyendo servicios).
** No había datos de 2008 disponibles para los EAU.
Todos los datos aquí listados bajo 2008 para ese país corresponden a 2009.
0
2013 Gas natural en el Reino Unido
424,00
Total importaciones
500 10001500 2000 2500 30003500 4000
* OCDE, Stats Harmonised System (excluyendo servicios).
** No había datos de 2008 disponibles para los EAU.
Todos los datos aquí listados bajo 2008 para ese país corresponden a 2009.
Gráfico 3
Producción de gas natural en el Reino Unido
(en gigavatios hora)*
Producción interna total
1769 (1722)
1939 (1922)
1929 (1925)
Libia
2000 4000 6000 8000 10000 1200014000 16000
3633 (0)
1047 (77)
929 (73)
1139 (234)
Egipto
Total exportaciones
1374 (516)
1409 (433)
Irak 3 (0)
1689
1754
1476
0
3349 (3258)
3416 (3322)
881 (171)
EAU**
2010
2013
(total hidrocarburos
importados)
3027 (2389)
232 (177)
Catar
2383
2051
2161
Egipto
940 (591)
647 (292)
Arabia
Saudí
290
301
637
Israel
2008
PAÍs
5569
6017
EAU**
Libia
2013
1284
1531
2295
Catar
Irak
2010
Gráfico 2
Total de importaciones del Reino Unido a países
seleccionados de Oriente Medio y el Norte de
África (total de hidrocarburos en paréntesis)
(en millones de US$)*
525,022
cretario general de la ONU, Ban-Ki Moon, quien
calificó el ataque contra una escuela de la ONU en
Rafah como “una atrocidad y un acto criminal”.
99,583
0 100200300400500600
* Departamento británico para la Energía y el Cambio Climático, 2014.
En agosto de 2014, el primer ministro David
Cameron usó un lenguaje atípicamente fuerte
para condenar la reciente construcción de asentamientos en Cisjordania. A finales del mismo mes,
el primer ministro británico condenó la anexión
de un terreno de 1.000 acres cerca de Belén y lo
calificó de “completamente deplorable”. Asimismo,
Cameron también se mostró de acuerdo con el se-
De productor a consumidor
de energía
El Reino Unido es el mayor productor de petróleo
y el segundo mayor productor de gas de la Unión
Europea. No obstante, en 2004 Gran Bretaña se
convirtió en importador neto de hidrocarburos
debido a una disminución en los suministros procedentes del Mar del Norte y el largo debate sobre
la exploración de gas de esquisto. En los últimos
años, la producción británica de gas natural ha
disminuido de manera mucho más drástica que
el suministro interno de petróleo (ver Gráfico 3).
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La reaparición del
Reino Unido en Oriente Medio
4
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¿El Reino Unido como agente
del cambio en Oriente Medio?
En 2012, la producción interna logró satisfacer el
61 por ciento de la demanda de productos derivados del petróleo; las importaciones representaron
el 39 por ciento restante. Según el Departamento
británico para la Energía y el Cambio Climático
(DECC, en sus siglas en inglés), se prevé un aumento de las importaciones de petróleo; es probable que a mediados de la década de 2020 las
importaciones netas de petróleo constituyan el 20
por ciento del suministro de energía primaria y en
2030 casi el 25 por ciento.
Para el Reino Unido, las revueltas árabes de 2011
primero supusieron una gran oportunidad geopolítica, un momento único para rehacer sus relaciones con el mundo árabe y abordar las causas
del extremismo en la región. El primer ministro
David Cameron llegó a comparar a la “primavera
árabe” de 2011 con la caída de los regímenes comunistas en Europa Central y del Este en 1989.
El Reino Unido ha realizado grandes inversiones para mejorar su capacidad para importar y
almacenar gas natural licuado, lo que, a su vez,
ha resultado en un aumento significativo en las
importaciones de gas procedente del Golfo. En la
actualidad, el Reino Unido es el mayor mercado
para GNL de la UE, habiendo adelantado a España en 2011 (hecho reflejado en el aumento exponencial en las importaciones procedentes de Catar
entre 2008 y 2013, que se puede apreciar en el
Gráfico 2). No obstante, Noruega seguirá siendo
con diferencia la principal fuente de importación
para el Reino Unido en los próximos años, tanto
en términos de petróleo como de gas. Se espera
que en 2014 las exportaciones de Noruega a Gran
Bretaña aumenten tras el mantenimiento de los
oleoductos y gasoductos entre los dos países (ver
Gráficos 4 y 5).
Históricamente, el Reino
Unido no ha destinado
gran parte de su ayuda oficial al desarrollo a
Oriente Medio, con la
excepción de los Territorios Palestinos Ocupados
y Yemen. No obstante,
entre 2003 y 2009 Irak se
convirtió en el punto de
mira de los esfuerzos de
desarrollo del Reino Unido, durante el despliegue de tropas británicas en
el país. Tras la retirada de esas tropas, se registró
un descenso drástico en la ayuda británica a Irak.
En los primeros meses tras las revueltas de 2011,
el Foreign and Commonwealth Office (FCO) y el
Departamento británico para el Desarrollo Inter-
El entusiasmo
británico hacia el
cambio de régimen
tras la primavera
árabe no se ha
extendido al Golfo
Gráfico 4
Suministro de gas natural, 2013
Gráfico 5
Importaciones de crudo por lugar de origen, 2013
Fuente: US Energy Information Administration, International Energy
Statistics, Cedigaz, UK Department of Energy and Climate Change (DECC)
Fuente: US Energy Information Administration, International Energy
Statistics, GTS, UK HMRC
14%
35%
38%
13%
42%
Rusia
Catar (GNL)
14%
Países Bajos
Bélgica
7%
8%
12%
Otros
Producción
interna
Nota: Consumo interno = producción total Reino Unido – exportaciones
Nigeria
Otros África
Noruega
1%
Argelia
Arabia Saudí
Américas
2%
4%
Otros
4% 7%
Noruega
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nacional (DfID) crearon el Instrumento Económico para la Asociación Árabe (Arab Partnership
Economic Facility), dotado de UK£70 millones
para el desarrollo económico, y el Fondo de Participación para la Asociación Árabe (Arab Partnership Participation Fund), con UK£40 millones para
la reforma política. Eso supuso un aumento significativo del apoyo británico hacia la promoción
de la democracia en la región. Como se puede ver
en el Gráfico 6, el Reino Unido también aumentó
su (muy limitada) ayuda al Norte de África (ver
gráfico 6).
Desde 2011, el Reino Unido apoya firmemente
la Política Europea de Vecindad (PEV) en el sur
del Mediterráneo. Londres ve a la PEV como una
forma de avanzar los intereses británicos en países
donde no tiene una fuerte influencia. En 2011,
el Reino Unido empezó a promover un enfoque
más condicional hacia la ayuda al desarrollo bajo
la PEV. Según los diplomáticos británicos, si bien
es importante mantener relaciones con países poco
reformistas como Egipto y Argelia, los fondos europeos especiales, como por ejemplo aquellos bajo
el mecanismo de Apoyo a la Asociación, la Reforma y el Crecimiento Inclusivo –Support to Partnership, Reform and Inclusive Growth (SPRING)–
sólo deberían estar disponibles a aquellos que de
verdad lleven a cabo reformas.
Gráfico 6
Desembolso de Ayuda Oficial al Desarrollo
del Reino Unido a países seleccionados y total
(en millones de US$)
* Fuente: OCDE CAD QWIDS, http://stats.oecd.org/qwids/
PAÍS
2008 2012
Irak
639
11
Marruecos 7
9
Túnez 1
11
Yemen
Cisjordania/Gaza
Total ayuda
MENA
33
63
68
68
808
328
0 200 4006008001000
Sin embargo, en la actualidad las expectativas del
Reino Unido en la región han disminuido. Muchos
piensan que Londres no puede arriesgarse a perjudicar las relaciones con importantes actores estratégicos como Egipto por preocupaciones relativas a
la democracia o los derechos humanos. El ascenso
de movimientos terroristas como al-Qaeda en el
Magreb Islámico (AQIM, en sus siglas en inglés) y
el Estado Islámico (EI) ha llevado al Reino Unido
a acercarse no sólo a antiguos aliados como Jordania y Bahréin, sino también a nuevos socios como
Argelia, con quien Gran Bretaña recientemente ha
firmado una asociación en materia de seguridad.
Los planes para reabrir la Embajada británica en
Teherán a finales de 2014 han dado lugar a un
debate preliminar sobre la posibilidad de mejorar
las relaciones económicas con Irán si se llega a
un acuerdo sobre la cuestión nuclear. Antes de
la Revolución Islámica de 1979, Irán era un importante socio comercial del Reino Unido en la
región. En septiembre de 2014, el primer ministro británico, David Cameron, se reunió con el
presidente iraní, Hassan Rouhani, para hablar de
las operaciones contra el EI en Irak y las futuras
relaciones comerciales si se consigue llegar a un
acuerdo sobre el programa nuclear iraní. Esa fue
la primera reunión entre líderes de los dos países
que se celebraba en 30 años.
En agosto de 2013, el primer ministro David
Cameron no logró la aprobación del parlamento
británico para autorizar el bombardeo de objetivos del ejército sirio y sus aliados como respuesta directa al uso de armas químicas por parte del
régimen de Bashar al-Asad en áreas controladas
por los rebeldes. Con anterioridad, los Gobiernos
británico y francés se habían visto inmiscuidos en
una seria discusión con otros Estados miembros
en Bruselas sobre si levantar o no un embargo de
la UE sobre el envío de armas a grupos de la oposición en Siria. En mayo de 2013 se levantaron
algunas sanciones de la Unión, pero el avance de
los extremistas islamistas en Siria e Irak en 2014
cambió el debate. Los planes de Londres para aumentar de manera significativa su ayuda militar a
las fuerzas de la oposición en Siria se dejaron de
lado debido a la preocupación de que las armas
pudieran llegar a caer en manos de los extremistas. >>>>>>
La reaparición del
Reino Unido en Oriente Medio
6
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El 26 de septiembre de 2014, David Cameron logró la aprobación del parlamento británico para
dar comienzo a una campaña de bombardeos aéreos contra las fuerzas del EI en Irak.
Mientras el Reino Unido preparaba su campaña
militar contra el EI, Londres logró –junto con París y Washington– convencer a Arabia Saudí, los
EAU y Bahréin para que se unieran a la campaña
aérea. Sin embargo, a diferencia de Estados Unidos, David Cameron descartó los ataques contra
la misma organización en Siria. El Reino Unido
no quiere trabajar con o proporcionar cualquier
ventaja al régimen de Asad, pero es, a su vez, consciente de los cientos de ciudadanos británicos que
luchan con el EI y otros grupos extremistas. Al
Reino Unido simplemente se le han acabado las
buenas opciones en Siria.
La excepcionalidad del Golfo
El entusiasmo británico hacia el cambio de régimen tras la primavera árabe no se ha extendido al
Golfo. Por ejemplo, en 2011 los líderes británicos alabaron a los Emiratos Árabes Unidos por su
participación en el ataque aéreo de la ONU para
ayudar a liberar a Libia de las fuerzas de Gadafi.
Pero, posteriormente, el Gobierno británico decidió ignorar la represión del Gobierno de los EAU
contra activistas de la sociedad civil en 2012. Algunos miembros del Parlamento Europeo del propio Partido Conservador del primer ministro David Cameron llegaron incluso a votar en contra de
una resolución que condenaba el arresto y la detención arbitraria de algunos activistas en el país.
La “Iniciativa del Golfo” de 2010 señaló la intención del Gobierno liderado por los conservadores
de Cameron de reconstruir los fuertes vínculos
políticos que el Reino Unido tenía con los seis
países miembros del Consejo de Cooperación del
Golfo. Desde 2010, el Reino Unido ha firmado
acuerdos comerciales y de defensa con cada uno
de los Estados miembros del CCG. El Reino Unido normalmente tiene basados en la región una
serie de barcos y submarinos de la Marina Real
así como aviones de la Fuerza Área Real y existe
un alto nivel de cooperación militar y en materia antiterrorista, incluyendo ejercicios conjuntos
entre las Fuerzas Armadas del Reino Unido y los
ejércitos de algunos países del Golfo, sobre todo
Arabia Saudí y Omán.
Pero a pesar de los altos niveles de cooperación
en materia de seguridad, algunos representantes
del Gobierno británico reconocen que el Golfo
es tanto parte de la solución como del problema,
especialmente cuando se trata de la cuestión de la
financiación a grupos terroristas en Irak, Siria, Líbano, Pakistán y en otros lugares por parte de los
servicios de seguridad y ciudadanos particulares
de países del Golfo.
Asimismo, el Reino Unido es susceptible a una
considerable presión diplomática por parte del
Golfo. En 2014, David Cameron ordenó una investigación sobre el supuesto papel de la Hermandad Musulmana en la promoción del extremismo
violento en el Reino Unido y alrededor del mundo. Muchos consideraron la investigación como
una concesión a Riad. Mientras tanto, el Reino
Unido sigue desarrollando relaciones con la Hermandad Musulmana en otros lugares, como por
ejemplo en Túnez y Yemen, donde miembros de
la Hermandad han sido ministros del Gobierno.
En suma, el Gobierno británico cree que es mejor
mantener buenas relaciones en general con Arabia
Saudí y otros países del Golfo que adoptar un enfoque más beligerante que de todas formas lograría
poco en términos de derechos humanos pero que sí
perjudicaría los vínculos comerciales y en materia
de seguridad y contribuiría indirectamente a fortalecer a los extremistas y duros del régimen.
ConclusiÓn
Es poco probable que las prioridades del Reino
Unido en Oriente Medio cambien en la próxima
década. Los intentos de cambiar regímenes mediante la intervención militar a gran escala o a
través de la ayuda a los insurgentes locales para
derrocarlos parecen haber fracasado, sobre todo
en los casos de Irak y Libia, y han resultado en el
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ascenso de movimientos extremistas. Londres ha
decidido volver a emplear un enfoque mucho más
cauto hacia los cambios de régimen en la región.
Dos de los cambios más significativos en la política británica se han dado con dos Estados no
árabes, Irán e Israel. Se espera que las relaciones
con Irán sean mucho más fluidas tras la reanudación de relaciones diplomáticas entre los dos
países, pero mucho aún depende del éxito de las
negociaciones sobre el programa nuclear iraní. Por
el contrario, las relaciones entre el Reino Unido e
Israel han empeorado significativamente y probablemente sigan deteriorándose si Israel continúa
construyendo más asentamientos y causando más
muertes de civiles palestinos.
El Reino Unido sí está dispuesto a arriesgar parte
de su influencia por cuestiones de principio con
países estratégicamente importantes en Oriente Medio. Por ejemplo, el Reino Unido ha condenado el uso excesivo de la fuerza por parte de
algunos países como Bahréin y Egipto, incluso si
justo después ha actuado con rapidez para reparar las relaciones. Londres está dispuesto a criticar,
pero gentilmente, a aliados tradicionales como
Jordania por demorar con el proceso de reformas
y está dispuesto incluso a retirar algunos fondos.
Sin embargo, está claro que, más allá de algunas
quejas y limitadas iniciativas de reforma, el Reino
Unido no está dispuesto a sacrificar sus intereses
clave en la región para adoptar una postura firme
en cuanto a los derechos humanos. Eso se aplica
sobre todo en el caso de los países más importantes estratégicamente como Egipto, Arabia Saudí y
los Emiratos Árabes Unidos.
La lógica económica y de seguridad detrás de la
cooperación con esos gobiernos a corto plazo sigue siendo convincente. La importancia del Golfo
se ha visto reforzada desde las revueltas árabes. El
Reino Unido quiere desesperadamente aprovechar
sus crecientes vínculos económicos con los EAU
y otros países miembros del CCG para impulsar
el comercio global. En ese sentido, la política exterior británica hacia los países árabes ha sido relativamente constante a pesar de los tumultuosos
acontecimientos de los últimos años.
Edward Burke es investigador asociado en FRIDE.
Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por
FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del
Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para
más información sobre el proyecto, contactar con:
Kawa Hassan, Hivos ([email protected]) o Kristina
Kausch, FRIDE ([email protected]).
e-mail: [email protected]
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