1. Definición del problema

COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 1.12.2011
SEC(2011) 1440 final
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
que acompaña al documento
Propuesta de
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
relativo a los servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Unión y por el que
se deroga la Directiva 96/67/CE del Consejo
{COM(2011) 824 final}
{SEC(2011) 1439 final}
1.
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1.1.
Contexto y problemas identificados
Los servicios de asistencia en tierra incluyen todas las actividades relacionadas con la
aviación realizadas en tierra destinadas a las compañías aéreas y desempeñan una función
capital en la cadena del transporte aéreo. Si bien la asistencia en tierra no es necesariamente
visible, la experiencia de los pasajeros en los aeropuertos y en vuelo se basa en la calidad de
estos servicios, que incluyen, entre otros, la recepción adecuada de los pasajeros en el
aeropuerto, la comodidad material en el avión, o las condiciones necesarias para unos vuelos
en condiciones de seguridad y protección. La prestación eficiente de servicios de asistencia en
tierra es por consiguiente importante para los operadores del aeropuerto, las compañías aéreas
y los pasajeros, y es crucial para una utilización eficaz de las infraestructuras de transporte
aéreo. Por otra parte, contribuye significativamente a la eficacia del sistema aeronáutico en
general.
La Directiva 96/67/CE del Consejo se adoptó en 1996 para regular el acceso al mercado de la
asistencia en tierra con miras a su apertura, con el fin de bajar los precios pagados por las
compañías aéreas y mejorar la calidad de estos servicios. La Directiva fue una de las
iniciativas importantes que acompañaron al mercado único de la aviación a mediados de la
década de los 90.
La Directiva definía 11 categorías de servicios de asistencia:
–
la asistencia administrativa en tierra y la supervisión;
–
la asistencia a los pasajeros;
–
la asistencia de equipajes;
–
la asistencia de carga y correo;
–
la asistencia de operaciones en pista;
–
la asistencia de limpieza y servicio de la aeronave;
–
la asistencia de combustible y lubricante;
–
la asistencia de mantenimiento en línea;
–
la asistencia de operaciones de vuelo y administración de la tripulación;
–
la asistencia de transporte de superficie;
–
la asistencia de mayordomía («catering»).
Entre estos servicios, pueden estar sujetos a restricciones los siguientes servicios
(denominados «servicios restringidos»):
–
ES
la asistencia de equipaje;
2
ES
–
la asistencia de carga y correo en lo que respecta a la manipulación física de la
carga y del correo entre la terminal del aeropuerto y el avión, tanto a la llegada
como a la salida o en tránsito;
–
la asistencia de operaciones en pista;
–
la asistencia de combustible y lubricante,
A partir del 1 de enero de 2001, se estableció el siguiente marco jurídico en virtud de la
Directiva:
Aeropuertos abiertos al
tráfico comercial con
menos de 2 millones de
pasajeros o 50 000
toneladas de carga
anuales
Autoasisten
cia
Libre acceso al mercado
para
todas
las
categorías*
Aeropuertos abiertos al tráfico comercial con más de 2 millones de pasajeros o 50 000
toneladas de carga anuales
Todos los servicios con
excepción de los
«servicios
restringidos»
Libre
acceso
mercado*
al
Libre acceso*
O
por cuenta
de las
compañías
aéreas
Asistencia a
terceros
«Servicios restringidos»
Restricción al menos a dos compañías aéreas que practiquen la
autoasistencia por categoría de servicios (seleccionadas con
arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no
discriminatorios)*
No cubierto por
presente Directiva.
la
Libre
acceso
mercado*
al
Libre acceso*
O
Restricción a dos agentes de asistencia a terceros por categoría de
servicios (seleccionados mediante un procedimiento de licitación
publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea). Al menos un
agente de asistencia a terceros debe ser independiente del
aeropuerto y del transportista principal.
** posibilidad de restringir a 1 el número de agentes de asistencia a
terceros en base a limitaciones de espacio/capacidad si se solicita la
excepción aprobada por la CE.
* posibilidad de restringir el número de agentes de asistencia a terceros en base a limitaciones de espacio/capacidad (si se solicita la
excepción aprobada por la CE).
Desde 1996, la Comisión ha seguido de cerca la aplicación de la Directiva, que ha sacado a la
luz una serie de cuestiones de aplicación y de cumplimiento. Además, el contexto de la
prestación de servicios de atención en tierra ha cambiado drásticamente (aumento del tráfico
aéreo estimado en el 36%1 y, durante la última década, crisis sucesivas como la económica, la
erupción del volcán, nevadas masivas, etc.) En este entorno cambiante, las consultas y
evaluaciones efectuadas en relación con la Directiva han revelado dos problemas:
1.1.1.
Problema 1: La prestación de servicios de asistencia en tierra no es suficientemente
eficaz en la actualidad
Hoy en día, las compañías aéreas no cuentan con servicios de asistencia en tierra rentables en
todos los aeropuertos de la UE debido a tres causas profundas.
1
ES
Fuente: Comisión de Evaluación del Rendimiento perteneciente a Eurocontrol.
3
ES
En primer lugar, la posibilidad de restringir la competencia para ciertos servicios tiene como
resultado que en algunos aeropuertos las compañías aéreas se enfrentan a una elección
limitada entre dos agentes para cada uno de los «servicios restringidos», y no siempre están
autorizados a la autoasistencia.
En segundo lugar, Europa se enfrenta a un mosaico de condiciones administrativas de acceso
a los mercados nacionales. Cada Estado miembro puede solicitar su propia «autorización», lo
que conduce a una diversidad de requisitos locales, obliga a las empresas de asistencia a
adaptarse a cada mercado nacional y contribuye a incrementar los costes.
En tercer lugar, las nuevas empresas tienen dificultades para entrar en el mercado y prestar
sus servicios. En algunos aeropuertos, existen condiciones locales que impiden a las nuevas
empresas competir en condiciones equitativas con los agentes dominantes del mercado. Estas
condiciones locales incluyen: i) marco jurídico inapropiado para la gestión de las
infraestructuras centralizadas2; ii) marco jurídico inapropiado para la separación contable de
los operadores aeroportuarios que prestan servicios de asistencia en tierra; y iii) desequilibrio
de los procedimientos de licitación para los agentes de asistencia independientes.
1.1.2.
Problema 2: La calidad global de los servicios de asistencia en tierra no sigue el
ritmo de la evolución de las necesidades en términos de fiabilidad, flexibilidad,
seguridad y protección y medio ambiente.
Puede observarse que la calidad está por debajo del nivel óptimo en lo que respecta a la
fiabilidad (retrasos en las operaciones en tierra e inadecuada manipulación de los equipajes),
flexibilidad (inadecuada gestión de crisis) seguridad y protección (incidentes y amenazas
terroristas) y medio ambiente (emisiones de CO2 y glicol).
Los problemas de calidad global de los servicios de asistencia puede atribuirse a dos causas
profundas: i) coordinación insuficiente de los servicios de asistencia en el aeropuerto
(prácticas de subcontratación que afectan al espacio y las operaciones, ausencia de
supervisión diaria de las operaciones y falta de seguimiento/notificación de resultados); y ii)
marco jurídico insatisfactorio en materia de formación y traspaso de personal.
1.2.
Subsidiariedad
La asistencia en tierra es esencial para el buen funcionamiento del transporte aéreo, en línea
con el objetivo de los artículos 58 y 90 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
En aplicación del principio de subsidiariedad, la acción de la UE debe estar justificada.
En primer lugar, los objetivos de la acción propuesta no pueden alcanzarse de manera
suficiente por los Estados miembros porque, como ya se reconoció en 1996, el acceso al
mercado de asistencia en tierra, como parte de la política común de transporte aéreo, debe
realizarse en un marco de la UE.
En segundo lugar, el valor añadido de la acción de UE responde a la necesidad de las
compañías aéreas de operar en un mercado único de la aviación. Como sus subcontratistas
2
ES
Las infraestructuras centralizadas «proporcionan servicios de asistencia en tierra, cuya complejidad,
coste o impacto en el medio ambiente no permitan su división o duplicación», como los sistemas de
clasificación de equipajes, limpieza de escarcha, depuración de aguas o distribución de combustible.
4
ES
directos, las empresas de asistencia en tierra necesitan condiciones de competencia equitativas
en el seno de la UE.
2.
OBJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE
El objetivo general es mejorar la eficiencia y la calidad global de los servicios de asistencia en
tierra para usuarios (compañías aéreas) y usuarios finales (pasajeros y transportistas de carga).
Los objetivos específicos son los siguientes:
Objetivo 1. Ofrecer a las compañías aéreas una mayor elección de soluciones de
asistencia en tierra en los aeropuertos de la UE.
Objetivo 2. Armonizar y clarificar las condiciones administrativas nacionales de
entrada en el mercado (autorizaciones).
Objetivo 3. Garantizar unas condiciones equitativas en los aeropuertos entre las
empresas de asistencia en tierra que operen al amparo de regímenes reglamentarios.
Objetivo 4. Mejorar la coordinación entre los agentes de asistencia en el aeropuerto.
Objetivo 5. Clarificar el marco jurídico en materia de formación y traspaso de
personal.
3.
OPCIONES DE ACTUACIÓN
La primera acción posible consiste en derogar la Directiva actual. Las consultas previas
celebradas con los interesados indican que no parece ser la opción deseada. Teniendo en
cuenta el riesgo de fragmentación del mercado interior y la complejidad que resultaría de
contar con requisitos locales y nacionales distintos, esta opción se ha abandonado.
Otra alternativa sería una aplicación estricta de la Directiva actual, sin modificarla,
acompañándola de orientaciones. Esta opción también se abandonó porque al menos una de
las causas profundas (posibilidad de restringir la competencia para ciertos servicios) no puede
garantizarse mediante la simple aplicación estricta y la disponibilidad de orientaciones.
De las consultas celebradas con los interesados y las evaluaciones posteriores han resultado
un número considerable de medidas susceptibles de abordar los problemas detectados.
Ninguna de las opciones de actuación por sí sola puede garantizar la consecución de todos los
objetivos específicos.
Por consiguiente, para remedir los problemas detectados, se proponen cuatro paquetes de
medidas además del escenario de base. Cada uno de estos paquetes aborda cinco causas
profundas del problema. Tres paquetes incluyen medidas de intensidad similar (intensidad
baja, media y alta, respectivamente) en relación con los cinco ámbitos definidos (con objeto
de minimizar los conflictos «eficiencia/calidad» y «eficiencia/condiciones de trabajo». Un
cuarto paquete presenta medidas de intensidad media, junto con medidas de intensidad alta
para ámbitos no problemáticos.
ES
5
ES
El primer paquete (P1) mejora el sistema actual, mediante la modificación de la Directiva
únicamente en la medida de lo necesario y facilitando orientación siempre que sea posible. Se
trata del paquete de medidas de menor intensidad.
El segundo paquete de medidas (P2) aspira a mejorar el sistema actual mediante una serie de
medidas de intensidad media y, por consiguiente, es más ambicioso que el P1. Adopta la
forma de un Reglamento.
El tercer paquete (P3) incorpora medidas de intensidad alta, que contemplan la armonización
completa del marco del mercado de asistencia en tierra, también en forma de reglamento.
El paquete P2´, una variante del paquete P2 que incorpora dos medidas del P3 (sobre
autorizaciones y requisitos mínimos de calidad) es el cuarto paquete considerado.
El instrumento jurídico elegido para los paquetes P2, P2´ y P3 es un reglamento. Dado que la
mayor parte de las dificultades del marco jurídico actual están relacionadas con la aplicación
divergente entre los Estados miembros, este permitirá establecer normas aplicables en toda la
Unión y dejará cierta flexibilidad a los Estados miembros únicamente en caso necesario.
ES
6
ES
Instrumento
jurídico
P1
P2
P2´
P3
Directiva
(+orientación)
Reglamento
Reglamento
Reglamento
- Apertura total del
mercado de la
autoasistencia
- Apertura total del
mercado de la
autoasistencia
- En grandes
aeropuertos,
aumentar a tres el
número de agentes de
asistencia a terceros
para las cuatro
categorías de
servicios que pueden
estar restringidos
- En grandes
aeropuertos,
aumentar a tres el
número de agentes
de asistencia a
terceros para las
cuatro categorías
de servicios que
pueden estar
restringidos
Apertura total del
mercado de la
autoasistencia y de
la asistencia a
terceros (abandono
de licitaciones)
Causas profundas
ES
1: Posibilidad de
restringir la
competencia para
algunos servicios de
asistencia en tierra
Apertura total del
mercado de la
autoasistencia
2: Mosaico de
condiciones
administrativas de
acceso a mercados
nacionales
(autorizaciones)
Orientación a los
Estados miembros
sobre los requisitos
de autorización
Reconocimiento
mutuo de
autorizaciones con
requisitos
armonizados
Establecimiento de
una autorización de
la UE
Establecimiento de
una autorización de
la UE
3: Dificultades de
las nuevas empresas
para entrar en el
mercado y operar
en el aeropuerto
a) Aclarar las
definiciones de
infraestructuras
centralizadas de la
Directiva
a) Mejor gestión de
las infraestructuras
centralizadas
a) Mejor gestión de
las infraestructuras
centralizadas
a) Mejor gestión de
las infraestructuras
centralizadas
b) Aclarar las
definiciones de la
separación de
cuentas de la
Directiva
b) Separación
jurídica de los
operadores
aeroportuarios y sus
filiales de asistencia
en tierra
b) Separación
jurídica de los
operadores
aeroportuarios y
sus filiales de
asistencia en tierra
b) Supresión de la
posibilidad de que
los operadores
aeroportuarios
controlen una
actividad de
asistencia en tierra
en su propio
aeropuerto
c) Aclarar la
función y las
definiciones del
Comité de usuarios
de la Directiva
c) Procedimiento de
licitación mejorado
(Comité de usuarios
+ duración de las
actividades licitadas)
c) Procedimiento
de licitación
mejorado (Comité
de usuarios +
duración de las
actividades
licitadas)
No están previstas
licitaciones en el
paquete P3
7
ES
4: Insuficiente
coordinación de los
servicios de
asistencia en el
aeropuerto
5:) Marco jurídico
insatisfactorio en
materia de
formación y
traspaso de personal
ES
a) Orientación
sobre
subcontratación
a) Introducción de
normas más precisas
sobre subcontratación
a) Introducción de
normas más
precisas sobre
subcontratación
a) Introducción de
normas más
precisas sobre
subcontratación
b) Criterios de
licitación
armonizados
b) Criterios de
licitación
armonizados
b) Criterios de
licitación
armonizados
No están previstas
licitaciones en el
paquete P3
c) Orientación
sobre las normas de
conducta
c) Función del
operador
aeroportuario en
relación con las
operaciones de
asistencia en tierra
c) Función del
operador
aeroportuario en
relación con las
operaciones de
asistencia en tierra
c) Función del
operador
aeroportuario en
relación con las
operaciones de
asistencia en tierra
En grandes
aeropuertos, el
operador es
responsable en
materia de requisitos
mínimos de calidad
de las operaciones de
los agentes de
asistencia que deben
especificarse en un
acto delegado
En grandes
aeropuertos,
requisitos mínimos
de calidad
establecidos a nivel
de la UE
En grandes
aeropuertos,
requisitos mínimos
de calidad
establecidos a nivel
de la UE
d) Obligaciones de
información sobre la
eficacia de las
operaciones que debe
especificarse en un
acto delegado (en
grandes aeropuertos)
d) Obligaciones de
información sobre
la eficacia de las
operaciones que
debe especificarse
en un acto
delegado (en
grandes
aeropuertos)
d) Obligaciones de
información sobre
la eficacia de las
operaciones que
debe especificarse
en un acto
delegado (en
grandes
aeropuertos)
a) Orientación
sobre formación
a) Formación mínima
obligatoria del
personal
a) Formación
mínima obligatoria
del personal
a) Introduce la
cualificación
individual para
categorías de
personal clave
b) Consulta a los
representantes de
los trabajadores
durante las
licitaciones
b) Posibilidad de que
los Estados miembros
impongan la
obligación de asumir
personal con
condiciones similares
en caso de servicios
de acceso restringido
b) Posibilidad de
que los Estados
miembros
impongan la
obligación de
asumir personal
con condiciones
similares en caso
de servicios de
acceso restringido
b) Traspaso
completo de
personal con
condiciones
similares en casos
de cese (parcial) de
actividad a un
proveedor diferente
para todos los
servicios de
asistencia en tierra
8
ES
4.
EVALUACIÓN DE LOS EFECTOS
A continuación se presenta un resumen de los efectos de los distintos paquetes de medidas:
Efectos en comparación con la base de referencia
P1
P2
P2´
P3
Efectos en el
funcionamiento
del
mercado
interior,
la
competencia y la
competitividad
de los servicios
de asistencia
MUY POCO
POSITIVOS
MUY POSITIVOS
MUY POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
Efectos en los
costes
de
funcionamiento
y en la conducta
de las empresas
NINGUNO
NEUTROS
NEUTROS
MEDIANAMENTE
NEGATIVOS
Efectos en las
pequeñas
y
medianas
empresas
NINGUNO
POCO
NEGATIVOS
POCO
NEGATIVOS
MEDIANAMENTE
NEGATIVOS
Efectos en los
consumidores
NINGUNO
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
POCO POSITIVOS
Carga
administrativa de
la
empresa
después de 5
años
NINGUNO
-0,61m/EUR
-0,61m/EUR
-0,61m/EUR
POCO POSITIVOS
POCO POSITIVOS
POCO POSITIVOS
Carga
administrativa de
las autoridades
públicas después
de 5 años
NINGUNO
-0,185 m/EUR
-0,185 m/EUR
-0,185 m/EUR
POCO POSITIVOS
POCO POSITIVOS
POCO POSITIVOS
Estados
miembros
NINGUNO
- 0,2m/EUR
- 1,06m/EUR
- 1,06m/EUR
Comisión
Europea
NINGUNO
Insignificante
+0,86m/EUR
+0,86m/EUR
MUY POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
Efectos
económicos
(+ 0,015m/EUR)
Terceros países
ES
MUY POCO
POSITIVOS
MUY POSITIVOS
9
ES
Efectos en comparación con la base de referencia
P1
P2
P2´
P3
NINGUNO
NINGUNO
0,86m/EUR en 5
años
0,86m/EUR en 5 años
Empleo (número
de puestos de
trabajo)
NINGUNO
- 450 puestos /año en
la asistencia en tierra
- 450 puestos /año en
la asistencia en tierra
- 900 puestos/año en la
asistencia en tierra y
nuevos puestos en
organizaciones de
cualificación individual
de personal de
asistencia en tierra
Calidad
del
trabajo,
salud,
seguridad
y
dignidad de los
trabajadores
MUY POCO
POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
EXTREMADAMENTE
POSITIVOS
Efectos
medioambientales
MUY POCO
POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
MEDIANAMENTE
POSITIVOS
Efectos
en
la
calidad de los
servicios
de
asistencia en tierra
POCO
POSITIVOS
MUY POSITIVOS
MUY POSITIVOS
MUY POSITIVOS
Efectos
en
la
simplificación de
la
legislación
existente
MUY POCO
POSITIVOS
NEUTROS
NEUTROS
NEUTROS
Aspectos
transposición
cumplimiento
POCO
NEGATIVOS
MEDIANAMENTE
NEGATIVOS
MEDIANAMENTE
NEGATIVOS
MUY NEGATIVOS
Presupuesto de la
UE
Efectos sociales
5.
de
y
COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES
Los paquetes de medidas se evalúan en función de criterios de eficacia, eficiencia y
coherencia.
Desde el punto de vista de la eficacia, la opción P3 ofrece el mayor potencial de consecución
de todos los objetivos específicos, mientras que la opción P2 ofrece un buen nivel de eficacia.
La opción P1 cumple los objetivos específicos solo de manera limitada.
En términos de eficiencia, la opción P3, la más costosa, es menos eficiente que la P2, mientras
que la opción P1 es la más barata y la de más fácil aplicación.
En cuanto a la coherencia, todas las opciones son similares.
Eficacia, eficiencia y coherencia de los paquetes de medidas
ES
10
ES
P1
Eficacia
P2
P2'
P3
Limitada
Buena
Buena
Muy buena
Objetivo 1
Limitada
Buena
Buena
Muy buena
Objetivo 2
Muy limitada
Muy buena
Muy buena
Muy buena
Objetivo 3
Limitada
Muy buena
Muy buena
Excelente
Objetivo 4
Limitada
Muy buena
Muy buena
Muy buena
Objetivo 5
Limitada
Buena
Buena
Muy buena
Eficiencia
Muy buena
Buena
Buena
Limitada
Coherencia
Equilibrio
limitado
Equilibrio
limitado
Equilibrio limitado
Equilibrio limitado
La opción P1 es la menos atractiva, ya que no resuelve los problemas detectados.
Las opciones P2/P2´ son preferibles a la P3:
•
Las diferencias en cuanto a eficacia (en qué medida se resuelven los
problemas) entre P2/P2´ y P3 son modestas.
•
Las diferencias en cuanto a sus efectos son significativas: en lo que respecta a
casi todos los criterios, las opciones P2/P2´ mejoran la situación o limitan los efectos
negativos de manera considerablemente más significativa que la opción P3.
•
En comparación con la opción P3, las opciones P2/P2´ presentan un mejor
equilibrio entre eficacia y efectos aceptables. Permiten alcanzar los objetivos sin
implicar cambios demasiados costosos.
Las opciones P2 y P2´ son muy similares. Únicamente difieren entre ambas los efectos de sus
dos medidas distintas: la opción P2 ofrece mejores resultados en términos de
transposición/cumplimiento (en el caso de P2´, se requieren más esfuerzos), mientras que la
opción P2´ es mejor en términos de simplificación. Por consiguiente, considerando los
aspectos esenciales de cumplimiento y aplicación, la opción P2 es más recomendable.
La opción P2 abre el mercado de servicios de asistencia en tierra moderadamente, sin
perjudicar las condiciones laborales (permite el traspaso de personal en condiciones similares
en caso de ser necesario ampliar la apertura del mercado). La opción P2 garantiza, con un
coste razonable, un mercado de servicios de asistencia en tierra más abierto y equitativo, con
una mejor calidad y clarificación de responsabilidades en el contexto aeroportuario y precisa
el marco para la formación y traspaso de personal.
6.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
La Comisión evaluará la aplicación del nuevo Reglamento a los cinco años de su adopción.
ES
11
ES