el despegue economico: irlanda

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EL DESPEGUE ECONOMICO: IRLANDA
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Mientras Mr. Ahern, primer ministro irlandés, se dirigía en su coche oficial a la Cámara
de Representantes para dar un discurso sobre el estado de la Nación, repasaba con cierta
inquietud, los papeles que le indicaban los últimos datos sobre las macromagnitudes
irlandesas. Después de un duro esfuerzo para conseguir que las cifras entraran dentro de
los criterios de Maastrich, Irlanda no sólo había hecho sus deberes, sino que estaba en
un momento excelente desde el punto de vista económico. Mr. Ahern creía que Irlanda
estaba preparada para entrar en la Unión Monetaria, pero la alta tasa de crecimiento con
respecto a los otros países que iban a formar parte de la Unión le preocupaban
seriamente. Además, últimamente en algunos periódicos económicos se cuestionaban
las repercusiones de un diferencial de crecimiento tan elevado.
Sin embargo, Mr Ahern, tenía previsto un discurso triunfalista en la Cámara. Las cifras
se lo permitían. Además, en un breve periodo de tiempo, el primer ministro británico,
Tonny Blair iba a visitar la Cámara en un gesto que resultaba significativo, pues desde
hacía muchos años ningún representante del Gobierno inglés se dignó a aparecer por el
Parlamento irlandés. Otra de las razones que llenaban de optimismo el discurso de Mr
Ahern era la firma del acuerdo de paz con el IRA, en lucha armada contra los británicos
desde principios de siglo. Parecía que Irlanda lo estaba haciendo bien.
Durante los últimos diez años, Irlanda había disfrutado de un sorprendente éxito
económico. Sólo entre los años 1995-97, la economía había crecido vertiginosamente a
un ritmo medio superior al 7% anual. Como consecuencia, en 1998, con la creación del
euro, el miedo a la inflación fue uno de los problemas más visibles de la economía
irlandesa, pero no el único.
En Irlanda, a comienzos de 1998, a cualquier turista que se paseara por las calles de
Dublín, todo le parecía caro, debido a una revaluación de la libra irlandesa, lo que
permitió también abaratar las importaciones y contener la inflación durante unos meses.
El milagro tenía, a juicio de los expertos, serios problemas. Una actividad económica
tan potente no era el escenario ideal para integrarse en la moneda única, cuando Francia
y Alemania estaban creciendo tres veces menos que Irlanda.
El resultado más probable de ese desacompasamiento en el ciclo económico era que
todas las bisagras de la economía irlandesa podrían acabar chirriando creando tensiones
internas a nivel de macromagnitudes.
(*)
Original del profesor Rafael Pampillón Olmedo del Instituto de Empresa.
Versión original del 13 de Julio de 1998. Ultima revisión, 17 de Diciembre de 1999.
Publicado por el Departamento de Investigación del Instituto de Empresa. María de Molina, 13. 28006
MADRID, España.
Prohibida la reproducción total o parcial sin el permiso escrito del Instituto de Empresa.
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Los economistas más pesimistas creían que si Irlanda no se adaptaba rápida y
suavemente al ciclo económico del resto de Europa, la secuencia de acontecimientos
podría ser desastrosa: fuertes tensiones inflacionistas, crash bursátil, posible entrada en
una recesión, presiones para que la libra irlandesa abandonara el euro lo que conllevaría
una pérdida de confianza de los mercados y una posible subida de los tipos de interés.
Ese podría ser, en todo caso, el peor de los escenarios, aunque no el más probable.
La capacidad de maniobra del Gobierno irlandés por incorporarse a la moneda única, se
había visto reducida, sobre todo la Política Monetaria y de tipo de cambio. Sin embargo
el Gobierno todavía disponía de la Política Fiscal para intentar suavizar el fuerte
crecimiento económico y con ello, controlar la inflación, criterio necesario para acceder
a la moneda única.
Si se tratara de contener la demanda y la inflación podía, por ejemplo, subir los
impuestos. Sin embargo, la coalición gobernante (el Fianna Fail), se había
comprometido en su programa electoral a no hacerlo. Además, en el acuerdo que tuvo
con los sindicatos, estos se comprometieron a no exigir subidas salariales a cambio de
una disminución de la presión fiscal, sobre todo en los escalones inferiores de la tabla.
Pero en caso de necesidad, seguramente activaría todos los métodos a su alcance para
convencer a la opinión pública de que un incumplimiento de las promesas, aunque fuera
para elevar la presión fiscal, podía ser beneficioso para la buena marcha del país.
El otro gran miedo era el Reino Unido. La dependencia comercial del poderoso vecino
seguía siendo grande, y la ausencia de la divisa británica en el euro podía crear
distorsiones graves en el mapa macroeconómico irlandés. El peligro más obvio era que
Gran Bretaña se aprovechase de su libertad cambiaria para ganar competitividad a
través de una devaluación de su moneda. En ese supuesto, las exportaciones de Irlanda
sufrirían, y se perderían miles de puestos de trabajo.
Las relaciones con el Reino Unido desempeñaban un papel muy importante en el futuro
inmediato de Irlanda, pues con este país siempre había mantenido una estrecha relación
comercial, que algunos consideraban de dependencia. Por un lado, una posible
devaluación de la libra esterlina, por la libertad de acción que poseería por no pertenecer
a la Unión Monetaria, podría afectar negativamente a Irlanda por la pérdida de su
principal mercado de exportación. Sin embargo, esto no parecía muy probable, pues
cuando Inglaterra decidiese pertenecer a la Unión Monetaria, Irlanda tendría mucho que
decir sobre la paridad de entrada de la libra esterlina. La apuesta era fuerte.
De otra parte, podría surgir la oportunidad de formar una coalición entre ambos países,
dentro de la Unión Europea, para crear un núcleo duro y de esta manera tener un mayor
peso específico dentro de Europa. La unión resultante podría tener mayor importancia
que el Benelux.
Sin embargo, el éxito económico de los últimos años había reforzado la identidad
irlandesa. El gesto más importante de soberanía fue la decisión de integrarse en
eurolandia, pese a que la divisa británica permanecería al margen, al menos hasta el año
2002. Esto supuso cortar las relaciones de paridad entre ambas monedas, una apuesta
fuerte de futuro para el conjunto de la economía y de la sociedad irlandesa.
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ANTECEDENTES HISTORICOS
Desde que en 1.494, Enrique VII nombró virrey de Irlanda a un inglés tras varias luchas
con los colonos, la vida de Irlanda había estado subordinada a la marcha de Inglaterra.
En 1.919, se produjo un levantamiento contra el poder inglés, el llamado
“Levantamiento de Pascua”, que si bien no tuvo éxito, provocó que el Sinn Féin se
convirtiera en el partido más seguido. En 1.918 obtuvieron la mayoría de escaños para
el Parlamento inglés correspondientes a Irlanda, y un año más tarde, proclamaron la
independencia y formaron un gobierno subordinado al británico. Dos años más tarde el
Parlamento británico reconocía la independencia total del Estado irlandés, excepto el
territorio segregado del Ulster. En 1.922, se inscribía como país independiente en la
Sociedad de Naciones. Comenzaba la andadura de Irlanda en solitario, aunque siempre
cogida de la mano de mamá Inglaterra.
Irlanda siempre ha sido un país eminentemente agrícola, y con un bajo nivel de vida. A
pesar de que la revolución industrial tuviera lugar hacía tiempo en el país vecino, no fue
hasta la mitad de la década de los cincuenta cuando el sector industrial irlandés
comenzó a expandirse llegando a tener un peso de 37% del PIB. En la primera mitad del
siglo, la economía domestica era pobre y poco competitiva, necesitaba ser impulsada
por la importación de capital y experiencia extranjera. Es por ello que los gobiernos
irlandeses desarrollaron posteriormente programas para atraer inversiones extranjeras
cuyas consecuencias serían de gran importancia para el futuro de la economía irlandesa.
En 1973, cuando Irlanda entró a formar parte de la Comunidad Económica Europea, se
sucedieron distintos gobiernos, tanto conservadores como laboristas, con un objetivo
prioritario en materia de política interior: conseguir la paz en el Ulster. No significa que
la situación económica no importara sino que era preceptiva la estabilidad social para
de este modo conseguir un marco adecuado de actuación en la vida económica del país.
La confrontación entre católicos y protestantes, y las acciones del Ejército Irlandés
Republicano (I.R.A.), así como de su brazo político, el Sinn Fein, hacían de Irlanda uno
de los países europeos con mayores problemas internos. Las luchas entre el IRA y el
ejército británico convertían los puestos fronterizos en auténticos campos de batalla, se
sucedían los atracos a Correos, entidades financieras, bombas, asesinatos, etc.
Además, en 1973, Irlanda sufrió una fuerte recesión con inflación como consecuencia
de la crisis del petróleo. Los precios se elevaron un 20% y el desempleo alcanzó la tasa
más elevada desde 1957. Esta paralización de la economía vino acompañada además
por un empeoramiento en la balanza por cuenta corriente.
Ante esta situación el gobierno irlandés, al igual que sus homónimos, opto por aplicar
políticas keynesianas, en concreto una política fiscal expansiva, mediante incremento en
el gasto, que impulsara la demanda de forma que desapareciera el desempleo ( a costa
de mayor inflación).
Los resultados no pudieron ser peores, creándose los efectos contrarios a los deseados y,
por tanto, agravándose la situación apareciendo lo que se vino a denominar,
estanflación, un proceso con paro y desempleo. Las políticas Keynesianas ya no servían.
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Además, esta política fiscal llevada a cabo trajo consigo un empeoramiento de las
finanzas del Estado lo que conllevó un incremento en la carga impositiva que a su vez
desalentaba la inversión
La política monetaria orientada a mantener a la libra irlandesa dentro de la delgada
banda de flotación del Mecanismo de Tasas de Cambio (MTC) de la Unión Europea,
desde que se produjo la integración de Irlanda en el SME en 1978, se vio totalmente
desbordada por la presión inflacionista de la demanda agregada.
El descubrimiento de pozos de gas natural y petróleo en el condado de Cork ofreció
grandes esperanzas de remontar la crisis. Sin embargo, en 1975, el país se sumergió en
una profunda crisis que duraría hasta 1987. Tuvo el mayor índice de inflación de
Europa, alta tasa de paro, presiones sindicales para conseguir incrementos salariales,
déficit en su balanza de pagos, lo que situó a Irlanda al borde de la bancarrota.
Con la integración de Irlanda en el SME, en 1978, se rompió la dependencia de la libra
irlandesa de la libra esterlina, pero la recesión continuó, lo que dio lugar a intensas
movilizaciones de protesta en todo el país, que se prolongaron durante todo el año 1979.
En los años 81 y 82 se celebraron sucesivas elecciones, dado que no se produjo una
mayoría clara de ninguno de los partidos políticos.
Como causas de esta recesión podría señalarse que durante muchos años Irlanda
mantuvo una elevada carga impositiva que desalentaba la inversión. Tampoco existía un
control sobre los gastos sociales ni sobre la inflación (tuvo el mayor índice de inflación
de Europa). A esto hay que añadir la alta tasa de paro, presiones sindicales para
conseguir incrementos salariales, (las huelgas estaban al orden del día), y además un
déficit en su balanza de pagos, lo que situó a Irlanda al borde de la bancarrota. El
sentimiento general de la población era que no había nada más que hacer y, de esta
forma, comenzó una masiva migración a los Estados Unidos. Los irlandeses huían de la
pobreza de su país y perseguían el sueño americano. Esta gran influencia en la
actualidad en los Estados Unidos, le ha valido a Irlanda para tener un fuerte aliado
cuando ha tocado el momento de despertarse del largo sueño agrícola.
En esos años, la primera ministra británica, Margaret Thatcher, y el primer ministro
irlandés, Fitz Gerald, firmaron un acuerdo donde se reconocía la situación de
dependencia británica del Ulster, aunque también se afirmaba que si, en el futuro, la
población de Irlanda del Norte estaba dispuesta a integrarse a Irlanda, los dos Gobiernos
apoyarían la decisión popular. Como complemento al acuerdo, el Gobierno irlandés se
comprometía a adherirse a la “Convención Europea para la supresión del terrorismo”,
punto delicado debido al amplio apoyo popular de que disponía el IRA en suelo
irlandés.
En los últimos años, sobre todo desde la llegada al gobierno inglés del partido laborista
en Mayo de 1997, las conversaciones entre ambos Estados para llegar a un acuerdo de
paz se aceleraron, culminándose el proceso, en 1998, con el abandono de las armas por
parte del IRA.
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ESFUERZOS DE CONSOLIDACIÓN FISCAL (1981-86)
El desequilibrio en las cuentas del Estado fue la mayor preocupación del gobierno que
pretendió corregir. Así, el gobierno de Hillery, que ligó a Irlanda al SME, aplicó mano
dura y realizo una política fiscal contractiva para intentar reducir el Déficit Público,
objetivo número uno, a través de una reducción del gasto público así como un
endurecimiento del sistema impositivo.
Aunque se consiguió reducir el Déficit Público del 12,9% en 1981 al 10,7% en 1986
sobre el PIB en dicho periodo, no se alcanzaron los objetivos fijados debido a una serie
de dificultades: periodo de poco crecimiento tanto en Irlanda como en la UE, el
aumento del desempleo (8% al 16,8%) provocó el aumento de las trasferencias (12,2%
al 16,6%), la acumulación de los déficits llevó a que la deuda publica total pasara de ser
el 79,2% al 115% del PIB entre 1981 y 1985 y la necesidad de capitales para financiar
la deuda obligo a mantener unos tipos de interés altos que desincentivaban la inversión.
En cuanto a la Política Monetaria el objetivo básico era reducir la inflación y atraer
capitales para financiar la Deuda Pública para lo cual se llevó a cabo una Política
Monetaria contractiva.
La reducción de la oferta monetaria lleva en estos años a una reducción de la inflación
de 13,2% en 1979 al 3,9% en 1986 así como una reducción de los tipos nominales (tinom
= tireal + inflación) del 17,5% a 12,4%.
En materia de Política Exterior cabe destacar que la perdida de competitividad de la
economía irlandesa trató de combatirse mediante la realización de dos devaluaciones,
una en 1983 de un 3,5% y otra en 1986 de un 8% frente al Marco alemán con lo que
aumentó el saldo exterior neto.
Por último comentar que la subida excesiva de los impuestos sobre todo de los directos
trajo: evasión de impuestos, demandas de mayores salarios y la emigración de
trabajadores altamente cualificados. Se podría decir que los impuestos habían
sobrepasado el umbral optimo, al que hizo referencia Laffer, provocando una reducción
de la recaudación
EL INICIO DEL DESPEGUE (1987 - 91)
A principios de los años ochenta, y como consecuencia de las medidas
macroeconómicas que se adoptaron para proteger a la economía de la crisis del petróleo,
Irlanda tenía una serie de desequilibrios:
•
•
•
•
El ritmo anual de inflación sobrepasaba el 20 %.
La tasa de paro se aproximaba al 10%.
El déficit exterior era superior al 14% del PNB .
El déficit presupuestario de las Administraciones Públicas alcanzó el 15% del PNB.
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Ante esta situación no había más remedio que emprender una serie de reformas
radicales. El gobierno comenzó por reducir sus gastos (se eliminaron unas 40.000 plazas
del hinchado sector público) y llevar a cabo acuerdos nacionales entre gobierno,
empresarios y sindicatos (“Programa de Recuperación Nacional” y “Plan de Desarrollo
Nacional”). Los principales resultados de estas medidas fueron que se puso fin a los
conflictos, se limitaron los aumentos salariales, se redujo la tasa impositiva a las
empresas del 40 al 32 por ciento y por último las tasas de interés disminuyeron.
Los resultados de estas medidas no tardaron en plasmarse. Durante los años 87 y 88, la
economía irlandesa empezó a recuperarse de los difíciles años precedentes,
caracterizados por el estancamiento de la renta y el retroceso del empleo. En 1988, el
conservador Haughey continuó con la política de austeridad iniciada por los laboristas:
el paro, que había ido aumentando, se situó en el 16%, se controló la inflación, se redujo
el déficit presupuestario del 13 al 6% del PNB, y se consiguió un crecimiento de la
economía del 4%, crecimiento que alcanzó el 7,5% en 1990.
No debemos olvidar que la estructura industrial irlandesa presentaba (y presenta) una
clara dicotomía, con un sector de empresas modernas de propiedad extranjera,
intensivas en capital, de alta tecnología y orientadas a la exportación, junto a otro
subsector de empresas más pequeñas, intensivas en trabajo, tradicionales y de propiedad
local, más orientadas al mercado doméstico. De este modo el desarrollo económico
irlandés que se inició en la década de los 50, se estaba cimentando en la progresiva
apertura del mercado y una política de concesión de incentivos financieros y fiscales a
las empresas tanto nacionales como extranjeras Las primeras centradas más en la
exportación, y las segundas que trabajaban fundamentalmente para el mercado interior.
Se produjo un fuerte incremento de la producción, lo que hizo aumentar el empleo un
1% en 1988. Se produjo un traslado de la mano de obra desde el sector de la
construcción al sector servicios, manteniéndose constante el sector manufacturero. La
población activa disminuyó drásticamente debido al aumento de la emigración y a una
ligera bajada en la tasa de actividad.
La política anti-inflacionista se basó en el control del tipo de cambio. La depreciación
del dólar y de la libra inglesa a partir de finales de 1985, supuso un grave problema para
Irlanda; pero, a partir de 1987, mejoró su situación a causa del fuerte descenso de la
inflación, lo que redujo el diferencial con el resto del mundo y, por tanto, le permitió
ser un país más competitivo. La conclusión de este proceso fue un aumento de las
exportaciones, que generó un excedente en la balanza por cuenta corriente.
Entre 1987 y 1990, Irlanda conoció un crecimiento económico rápido, llegó a estabilizar
sus precios y a mejorar sus resultados en materia de empleo, exportaciones y balanza de
pagos. Este progreso fue posible gracias a la adopción de una estrategia a medio plazo
basada en la moderación salarial, el rigor presupuestario y el mantenimiento de la
moneda en el margen de fluctuación estrecho del mecanismo de cambio del SME,
ayudado además por un entorno exterior favorable.
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La principal debilidad de la economía irlandesa en aquel momento residía en el elevado
nivel de paro. Este problema dependía, en parte al menos, de distorsiones económicas
estructurales y, en particular, del carácter contradictorio de ciertos impuestos y
subvenciones. Para reducir estas distorsiones, se pusieron en marcha varias reformas: un
cambio total del sistema fiscal y una reorientación de las políticas industriales.
CRECIMIENTO ECONOMICO EN 1993 Y MEDIDAS PARA
REDUCIR EL PARO
El origen del milagro irlandés estuvo en el crecimiento económico de 1993. La
expansión de las exportaciones, llegando a ser del 10% en ese año, fue una de las
claves del crecimiento. Mientras Europa crecía con tasas negativas, el PNB de Irlanda
se incrementó en un 3.8%, y la producción industrial se expandió a un ritmo más rápido
que en el resto de países. El crecimiento de la producción generó un significativo
número de puestos de trabajo.
Una de las consecuencias de la devaluación de 1993 fue la afluencia de capital
destinado a inversiones directas, lo que provocó una caída progresiva de los tipos de
interés, contribuyendo así a la aceleración de la actividad económica. El efecto sobre los
tipos de interés se vio acentuado por una progresiva disminución del gasto y la deuda
pública. La bajada de los tipos de interés dio lugar a una recuperación del consumo
privado y al incremento de las inversiones empresariales en el segundo semestre de ese
año, que continuaron durante 1994.
La política monetaria en 1993 y 1994 tenía como objetivo mantener una baja tasa de
inflación y mantener la estabilidad de la moneda. El 30 de enero de 1.993 resolvió
devaluando la moneda en un 10% con respecto a la Libra inglesa En 1.993 se produjo el
efecto contrario al ocurrido en 1.992. La economía experimentó un aumento de la
liquidez. El incremento de la oferta monetaria se produjo al ser cambiadas divisas
extranjeras por IRL, lo que presionó a la baja las tasas de interés, cerrando el año en el
6,26%. Los altos tipos de interés mostrados en 1.992 comenzaron a bajar produciéndose
así una moderación en la política monetaria haciéndose cada vez más expansiva en la
medida en que la política de rentas (moderación salarial) estaba consiguiendo controlar
la inflación y permitía progresivamente adicionales reducciones en los tipos de interés.
El programa para la competitividad y el empleo, Programme for Competitiveness and
Work (PCW), un pacto por tres años entre Gobierno, sindicatos, trabajadores y
agricultores, fue firmado en febrero de 1994. Este programa fue diseñado para asegurar
un crecimiento del empleo en el 2% anual y una reducción de la deuda pública. La
subida de salarios fue limitada al 2% en 1994, 2.5% en 1995 y 3.5% en 1996. Estos
límites estabilizaron las expectativas inflacionarias en el mercado laboral. El elemento
clave, por tanto, fue la moderación. Por otro lado el PCW comprometió al Gobierno a
incrementar el gasto en el Estado de bienestar, sanidad, educación y vivienda. Sin
embargo, al final de 1994 la situación presupuestaria fue mejor de lo previsto, debido al
elevado crecimiento, que hace que las recaudaciones por impuestos indirectos y
beneficios empresariales fueran mayores de lo presupuestado.
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EL AFIANZAMIENTO PARA LA CONVERGENCIA EN LA UME
Según la mayoría de los economistas, el problema fundamental de la economía
irlandesa era su fortísimo crecimiento. Sin embargo, el aumento de la actividad
económica de los últimos años había arreglado una parte importante de los desperfectos
macroeconómicos de Irlanda. El paro, aunque seguía siendo elevado para el estándar
europeo, había caído hasta el 9.2 por ciento; el déficit público se eliminó, teniendo en el
año 1998 un superávit del 0.8% del PNB; por otro lado también disminuyó la deuda del
Estado, situándose en un 58%, y la renta per capita dio un salto cualitativo hasta los
19,5741 dólares, por encima de la española.
En el periodo 1995-97, las políticas fiscales se orientaron a mantener el déficit de los
presupuestos generales por debajo del 2,5% del PIB, para reducir paulatinamente el alto
nivel de la deuda pública. Desde la ratificación del Tratado de Maastricht, el alcanzar
tales objetivos fue esencial para Irlanda, ya que pretendía estar bien posicionada en la
última parte del proceso de unificación monetaria.
Como este proceso limitaba el uso de instrumentos de política macroeconómica con el
propósito de conseguir la estabilización, la flexibilidad del mercado laboral aparecía
como la herramienta clave y necesaria para alcanzarla. Bajo esta óptica, el Gobierno
irlandés continuó la reforma de los sistemas de subsidio e impositivo, para proporcionar
incentivos al mercado laboral y generar oportunidades a los parados.
Estas intenciones estaban provocando unas situaciones conflictivas. Por un lado, el
acuerdo PCW prometía una bajada de las tasas impositivas, sobre todo a las rentas
menos favorecidas; sin embargo, en un contexto de alto crecimiento, el aumento de la
renta disponible para los consumidores podría provocar un repunte de la tasa de
inflación, el verdadero problema con que se enfrentaría Irlanda en un futuro no
demasiado lejano. Por su lado, los sindicatos estaban empezando a exigir al Gobierno la
prometida bajada de los tipos impositivos, pero el ejecutivo hizo oídos sordos a esta
reivindicación, a pesar de lo difícil que era justificarlo políticamente en un entorno
como el descrito.
Los inversores extranjeros, probablemente atraídos por la participación de Irlanda en la
UEM, provocaron una llegada de capital externo durante el año 1996.
El crecimiento del crédito y el dinero fue extremadamente rápido en 1995 y 1996,
debido a una fuerte demanda de crédito del sector privado nacional, lo que motivó un
crecimiento del precio del dinero. También el préstamo ejercido por un gran número de
bancos extranjeros creció rápidamente, de manera que influyó en el desajuste de M3.
Durante este periodo el descenso en los tipos de interés propicio la expansión
generalizada de la demanda interna ofreciéndose condiciones favorables para la
inversión. Además la estricta política presupuestaria estaba consiguiendo disminuir la
deuda. A la estabilidad de los precios contribuyó la constante observancia del acuerdo
salarial celebrado con los agentes sociales, con arreglo al cual se permiten incrementos
salariales acumulados ajustados a las previsiones de la inflación, pero inferiores al
1
Datos estimados . Financial Times , 22-9-98
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crecimiento de la productividad de manera que no tengan efectos negativos sobre la
producción ni sobre el impulso de la demanda. El consiguiente aumento de la
competitividad, junto con las perspectivas favorables que presenta el comercio exterior,
han hecho que las exportaciones netas contribuyan positivamente al crecimiento global
del PIB.
Sin embargo, contrariamente a los años anteriores en que el crecimiento se
fundamentaba sobre el sector exterior, el principal motor en este años fue la demanda
interna. Sin embargo, no se ha traducido en un descenso del desempleo debido a la
mayor participación en el mercado laboral y, en particular, por un incremento de la
participación de la mujer.
Los bajos tipos de interés, la confianza en el sector industrial, el aumento de la
producción y la saludable tasa de ahorro hicieron que se incrementara la inversión
privada.
Por su parte la hacienda publica seguía recuperándose, el déficit no parecía difícil de
mantenerse en el 3% del PIB. Hasta el momento, la recuperación no había ido
acompañada de una subida importante de los precios, y el índice de los precios de
consumo reflejaba en el ultimo trimestre de 1995, frente al año anterior, un incremento
del 2,4%.
LA CONTINUACIÓN DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA
El presupuesto de 1996 presentaba un ligero incremento en el déficit con respecto al
anterior (un 2.6% del PIB frente a un 2.3% en 1995).
Los datos de 1996 arrojan un déficit menor del esperado, resultado de una política
impositiva adecuada a los planes existentes. El crecimiento del gasto se mantuvo debido
a la ausencia de factores especiales que lo dispararan, como sucedió en 1995.
Además de sus objetivos macroeconómicos, este presupuesto se dirigió a mejorar la
actividad microeconómica de la economía irlandesa. Incluía medidas para incrementar
el trabajo, ayudando al parado a colaborar en la creación y expansión de planes de
empleo y a mejorar los incentivos al trabajo. También se tomaron una serie de medidas
contempladas en distintos programas destinados específicamente a mejorar las
condiciones sociales de los trabajadores.
El presupuesto de 1997 presentaba una ligera ampliación del déficit estructural del 1%
al 1.5% del PIB. Debido a la caída de la deuda y a la proyección oficial de crecimiento,
el incremento en el déficit estructural primario, que excluye los intereses, se situó
alrededor del 1% del PIB. Este déficit reflejaba la mitad de los recortes impositivos
prometidos bajo el acuerdo Partnership 2000 entre sindicatos y Gobierno durante el
primer año del programa.
En total, los recortes presupuestarios en materia impositiva alcanzaron los 490 M de
libras irlandesas y elevaron el gasto en programas para reducir la exclusión social hasta
215 M en un año.
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Después de una década con éxito de consolidación fiscal, continuó la política de
mantenimiento de un bajo déficit público y de reducción del nivel de deuda relativa al
PIB, que estaba por debajo de la media europea, habiendo caído al 73%, al final de
1996, desde un máximo del 117% en 1987.
Sin embargo, incluyendo cerca de la mitad de los recortes impositivos e incrementos de
gasto prometidos en el marco del acuerdo trianual Partnership 2000, el déficit llegaría
al 1.5 % del PIB, siempre que se produjera el ajuste cíclico. Simultáneamente, el
Gobierno anunció un plan fiscal de 3 años, que podría reducir ese déficit hasta un 0.5%
del PIB. En tanto en cuanto el crecimiento económico se mantuviese alrededor del 5% y
el gasto se restringiese a un incremento anual del 2%, en términos reales, el objetivo del
déficit debería propiciar una caída en la tasa media impositiva.
Con respecto a los salarios, un nuevo acuerdo para el periodo 1997–99 contemplaba un
incremento anual del 2.9% para todos los sectores de la economía, muy similar al alza
permitida en 1.996.
Reflejando la extensa representación de los participantes en el proceso del
establecimiento del acuerdo nacional, éste contempló numerosos puntos en política
social. Este programa presentó gran énfasis en la reducción de la exclusión social, lo
que representaba uno de los mayores retos que afrontaba Irlanda. Bajo esta óptica, se le
exigió al Gobierno que adoptase una estrategia nacional anti-pobreza, en 1997, dirigida
a los parados de larga duración, y los carentes de escolarización y las rentas más bajas.
La política del Gobierno debería dirigirse a aumentar las partidas dentro del gasto que
incluyeran políticas anti-pobreza, pero manteniendo el déficit público por debajo del
1,5% del PIB, para tenerlo lo más cerca posible del 1% con el fin de dirigir los
movimientos irlandeses hacia la UEM. Dada esta perspectiva, se hacía necesario
incrementar la flexibilidad del mercado laboral para lograr que la economía alcanzara
el equilibrio.
En relación a la Política Fiscal se reduce el gasto público, como consecuencia de la
reducción de la estructura pública, la reducción del desempleo que conlleva una
reducción de los gastos de prestaciones y los cambios demográficos han hecho que sean
más los que aportan que los que cargan gastos.
En Política Monetaria el Sistema Monetario Europeo aplicó una política monetaria
expansiva. La economía Irlandesa siguió creciendo fundamentándose como en periodos
anteriores en el crecimiento apoyado por la estabilidad de los precios gracias al pacto
social, la estabilidad del tipo de cambio y el control de las finanzas públicas. Los bajos
niveles de intereses contribuyeron a una mejora de las expectativas privadas e
industriales. Como resultado, el consumo y la inversión han crecieron fuertemente. Por
su parte, la continua mejora de la competitividad hace que las exportaciones sigan
incrementando y contribuyan al crecimiento de la economía, aunque en un menor grado
comparado con años anteriores. Destacar que el crecimiento no provocó inflación, la
cual fue de un 1,9%.
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El mercado laboral se benefició del incremento de la demanda doméstica con un
incremento del empleo. Sin embargo, como en los años anteriores, no se tradujo en una
caída igual en el desempleo debido al incremento continuo de la participación en el
trabajo así como la vuelta a casa de muchos de los emigrados.
Las expectativas de incremento, luego confirmadas, de los ingresos del estado
permitieron que Irlanda siguiera bogando por un incremento de las inversiones publicas
de capital, sobre todo en el sector industrial. No hay que olvidar que en este periodo se
siguen recibiendo trasferencias de los Fondos Estructurales de la Unión Europea.
PERSPECTIVAS DE FUTURO
La evolución económica de los últimos años y la inminente entrada en la UEM había
generado en los ciudadanos un sentimiento de euro-euforia que ningún político con
aspiraciones intentaría desafiar. La gran pregunta que nadie se atrevía a formular era:
¿acabará el tigre celta como sus congéneres los felinos del sudeste asiático?
La explicación del boom económico de Irlanda, que había colocado al país a la cabeza
del crecimiento entre los países de la OCDE, era múltiple. Estabilidad macroeconómica
y pactos sociales eran los dos argumentos más utilizados por los expertos. Pero el éxito
irlandés estaba basado en las ventajas fiscales y en una política muy agresiva de
captación de inversión en el exterior. La legislación establecía una tasa especial del 10%
en el Impuesto de Sociedades para las empresas que produjeran bienes o servicios
destinados a las exportaciones, y también para todas las compañías localizadas en el
centro financiero de Dublín y la zona libre de impuestos de Shannon. Las cotizaciones
de las empresas a la Seguridad Social también estaban muy por debajo del promedio
europeo, y las ganancias de capital se gravaban al tipo único del 20%.
Además, Irlanda recibía anualmente (en la década de los noventa) más de 1.000
millones de libras (212.000 millones de pesetas) en fondos europeos, representado
alrededor del 4 – 5 % del PIB. Pero esta mina se estaba agotando. El espectacular
crecimiento de su economía en los últimos años había transformado un país pobre en un
socio con un nivel de producción per cápita en línea con la media europea (desde 1996);
por ello, difícilmente se podría beneficiar en el futuro de subvenciones masivas. El
problema se había planteado con motivo de la remodelación del sistema de subsidios
aprobada por la Comisión Europea. En 1997, su PIB por habitante estuvo en torno a la
media comunitaria, mientras el límite necesario para conseguir las ayudas destinadas a
las regiones del Objetivo Uno era del 75%. Su única aspiración era conseguir retrasar la
desaparición de las subvenciones mediante la aplicación de un periodo transitorio. Algo
parecido ocurrió con los fondos de cohesión, dirigidos a fomentar las infraestructuras, y
de los que también se benefician Portugal, Grecia y España. En este caso, el techo de
renta era del 90% del PNB. Hasta el año 2004, Irlanda percibiría las ayudas, pero lo más
probables es que las perdiera en la revisión de dicho año.
INSTITUTO DE EMPRESA
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EC8/64
Con estos incentivos y las buenas conexiones irlandesas en EEUU; las grandes
multinacionales habían acudido como moscas a instalarse en el país y habían acabado
por copar una parte importante de la actividad económica. Irlanda era uno de los pocos
países donde la distinción entre PIB y PNB tenía sentido. Alrededor del 75% de las
exportaciones procedían de multinacionales.
Pero el resto de los miembros de la UE no estaban satisfechos con el éxito de Irlanda
como polo de atracción. La Comisión Europea consideraba que el sistema de incentivos
fiscales de Irlanda distorsionaba de forma injusta los flujos de inversión, y estaba
presionando para que se eliminasen. A pesar de todo, se estaba iniciando un proceso
para reducir progresivamente el tipo (impositivo) del Impuesto de Sociedades, con el
objetivo de fijar un suelo del 12,5% en el 2006. El presupuesto de 1997 ya había
comenzado el recorte, pasando el tipo nominal del 36% al 34%.
CONCLUSIONES
Incluso un escéptico respecto a las políticas intervencionistas puede observar la utilidad
temporal de los incentivos estatales a las industrias nacientes. Los acuerdos sociales,
subvenciones y políticas industriales para atraer inversiones extranjeras en Irlanda,
pusieron en entredicho las teorías de la economía de mercado.
El crecimiento de la productividad irlandesa permaneció en torno al 3% anual desde
principios de los años 60. Sin embargo, buena parte del crecimiento económico irlandés
se debió a incrementos de la fuerza laboral: reducción del desempleo, aumento de los
niveles de ocupación (especialmente entre mujeres), y sustitución de la tradicional
emigración por la inmigración.
En definitiva, la incógnita del éxito irlandés eran los factores que habían conseguido
atraer inversiones extranjeras: las compañías norteamericanas valoraban positivamente
las bajas tasas impositivas (del impuesto sobre sociedades) y las subvenciones; sin
embargo, en otras regiones periféricas de Europa también existían similares condiciones
(la competencia con Escocia y Gales era intensa). Se podría decir que el éxito de Irlanda
se ha basado en la aplicación acertada de políticas de demanda así como de políticas de
oferta desarrollándose el siguiente proceso: las grandes y constantes entradas de divisas
suponen una fuente de Reservas Internacionales imprescindibles para mantener la
estabilidad y solidez de la moneda. Esto junto a los incentivos fiscales (ampliamente
criticados por implicar cierta competencia fiscal), así como el idioma común, los
campos de golf y el elevado nivel de formación irlandés que atraen a inversionistas
extranjeros. Todo esto mejora la capacidad productiva y la competitividad de la
economía (sobre todo en empresas intensivas en capital) que alcanza sucesivos
incrementos del PIB (gracias básicamente al incremento en la demanda agregada de sus
componentes más sanos Inversiones y Exportaciones) que en gran parte vuelve a
exportarse reanudándose de nuevo el ciclo.
La pregunta que se hacían los analistas era cómo 11 países tan diversos podrían convivir
con un único tipo de interés, especialmente en el caso de Irlanda. De hecho y desde un
punto de vista estrictamente doméstico, los tipos de interés a corto plazo necesitarían
subir bruscamente para contrarrestar un posible recalentamiento. Por otro lado, la
INSTITUTO DE EMPRESA
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EC8/64
incorporación de Irlanda al euro, en enero de 1999, exigía que los tipos a corto
descendieran hasta un 4%, aproximadamente. La polémica estaba servida.
Otro problema importante era el tipo marginal del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas (superior al 50% para ingresos relativamente modestos). No obstante,
el aumento de la recaudación fiscal proveniente del rápido crecimiento permitió reducir
los tipos impositivos.
Era, además, importante que Irlanda lograse un crecimiento económico más equilibrado
a nivel regional, pues Dublín, Cork y sus alrededores concentraban la inmensa mayoría
de las inversiones, mientras que el oeste del país, registraba tasas de desempleo entre
tres y cuatro veces mayores a la media nacional. La migración de los trabajadores a las
zonas industrializadas era una de las salidas, sin embargo era necesario el desarrollo de
estas regiones para conseguir un equilibrio regional.
A comienzos de 1998 existían aún muchas restricciones y regulaciones que afectaban
más al retraso del sector público e industria irlandesa tradicional que a las dinámicas
inversiones de propiedad extranjera. Se llevaron a cabo importantes procesos de
privatizaciones, con la intención de hacer más competitivas las industrias y empresas
públicas. La joya de la corona era la línea aérea Air Lingus, que estaba siendo
privatizada por tramos. El Gobierno también estaba tratando de desregular ciertos
sectores estratégicos de la economía, como el energético y el de las telecomunicaciones.
La economía irlandesa había mantenido un crecimiento medio del 5,6% a lo largo del
último decenio, impulsado por una fuerte expansión de la inversión. Pero, a comienzos
de 1998, Irlanda iba tan extraordinariamente bien, que los economistas empezaban a
preocuparse. El crecimiento del PIB en el primer trimestre de 1998 rozó el 10%, el de
las ventas al por menor el 9%, las matrículas de vehículos nuevos habían subido el 80%
desde 1993, los créditos hipotecarios subían como la espuma. Entre 1987 y 1997 los
precios de la vivienda en toda Irlanda subieron un 128% (en Dublín, los precios de la
vivienda subieron un 20% durante 1997). La Bolsa subió un 75% durante 1997.
Existían algunas válvulas de escape: la más importante era el regreso de los irlandeses
que se encontraban trabajando en el extranjero; si la demanda laboral era
suficientemente fuerte, muchos irlandeses residentes en el extranjero volverían a su
país natal, lo que serviría de freno al aumento de los salarios.
El único freno que le quedaba a la economía irlandesa era la moderación salarial. El
Gobierno iba a hacer todo lo posible para reforzar “Partnership 2000”, el cuarto acuerdo
nacional de concertación entre sindicatos, patronal y Administración. (El éxito irlandés
se debía en gran medida a la plena participación de los sindicatos, clave del descenso
del crecimiento salarial del 13,5% en 1.981 al 4,1% en 1991 e incluso crecimiento
negativo en términos reales en 1998).
Lo que quedaba por ver era si la política consensuada de moderación salarial podría
convivir con un boom de activos financieros e inmobiliarios. Los sindicatos protestaban
cada vez más por el mal reparto de la tarta. Los salarios habían registrado un aumento
acumulado del 22% entre 1987 y 1993, frente al incremento del 120% en los beneficios
de las empresas. Se habían producido varias huelgas en el sector público durante los
primeros meses de 1998, reivindicando aumentos salariales. Por otro lado, las
INSTITUTO DE EMPRESA
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EC8/64
multinacionales extranjeras optaban cada vez más por negociar aumentos salariales más
generosos.
El Gobierno pretendía reforzar “Partnership 2000” mediante un recorte del Impuesto
sobre la Renta para impulsar el poder adquisitivo del trabajador sin subidas salariales;
existían, sin embargo, dudas respecto a la efectividad de este acuerdo.
También tomó medidas para enfriar el sector de la vivienda eliminando, en 1998, los
incentivos fiscales a las empresas inmobiliarias que invertían en pisos de alquiler. Pero
fueron cortafuegos poco eficaces ante la expansión del crédito bancario y las previsibles
bajadas de tipos de interés. Además, la inmigración aumentaba la demanda de
viviendas.
INSTITUTO DE EMPRESA
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EC8/64
ANEXO 1
PRINCIPALES MACROMAGNITUDES
(Millones de Libras
Irlandesas)
PIB
PNB
Tasa Real de Variación
Inflación
Tasa de Paro
1989
25.459
22.420
6,1
4,0
15,6
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
27.231
24.311
7,8
3,4
13,7
28.310
25.513
2,1
3,2
14,7
30.080
26.870
4,0
3,1
15,8
32.316
28.796
3,1
1,4
15,1
34.833
31.258
6,5
2,4
14,7
38.616
33.801
10,3
2,5
12,2
41.589
36.983
8,7
1,6
11,9
45.956
40.263
10,5
1,4
10,2
49.909
43.726
11
2,5
7,8
Fuente: OCDE.
ANEXO 2
COMPONENTES DE LA DEMANDA
(Millones de Libras
Irlandesas)
Consumo Privado
Consumo Público
Inversión
Formación de stocks
Exportaciones
Importaciones
(%PIB)
Consumo Privado
Consumo Público
Inversión
Formación de stocks
Exportaciones
Importaciones
1989
1990
1991
1992
15.774
3.672
4.320
176
16.196
14.732
16.280
4.067
4.881
720
16.175
14.891
17.147
4.481
4.664
621
16.984
15.587
18.358 19.012
5.248 5.581
4.688 4.734
-95
-138
18.881 22.033
16.591 18.573
1989
62,0
14,4
17,0
0,7
63,6
57,9
1990
59,8
14,9
17,9
2,6
59,4
54,7
1991
60,6
15,8
16,5
2,2
60,0
55,1
1992
61,0
16,1
15,6
-0,3
62,8
55,2
1993
1994
1995
1996
1997
1998
20.836
5.883
5.249
-208
25.170
21.796
22.055
5.883
6.031
94
30.016
25.463
23.444
6.089
6.990
203
33.798
29.169
25.086
6.144
7.913
n.d.
n.d.
n.d.
26.791
6.310
9.036
n.d.
n.d.
n.d.
1994
59,8
16,0
15,1
-0,6
72,3
62,6
1995
57,1
15,2
15,6
0,2
77,7
65,9
1996
56,4
14,6
16,8
n.d.
n.d.
n.d.
1997
54,6
13,4
17,2
n.d.
n.d.
n.d.
1998
53,7
12,6
18,1
n.d.
n.d.
n.d.
1996
102
13.422,3
13.320,3
1997
289,7
15.108,6
14.818,9
1993
58,8
16,2
14,6
-0,4
68,2
57,5
Fuente: OCDE
ANEXO 3
FINANZAS PUBLICAS
(Millones de libras)
Déficit (-) / superávit
Ingresos
Gastos
1991
-235,4
9.457,5
9.692,9
1992
-700,5
9.812,9
10.513,4
1993
-260,4
10.872,8
11.133,2
1994
-322,6
11.676,6
11999,2
1995
-259,5
12.422,3
12.682,9
1998
1.935
17.336
15.401
Fuente: FMI
ANEXO 4
TIPOS DE INTERES
(%)
Interbancario (1 mes)
Fuente: OCDE.
1989
7,9
1990
12,4
1991
11,1
1992
10,7
1993
18,0
1994
6,6
1995
5,75
1996
4,75
1997
6,1
1998
4
INSTITUTO DE EMPRESA
-16-
EC8/64
ANEXO 5
TIPO DE CAMBIO
1989
0,86
2,67
1,29
1,52
1 Libra esterlina
1 DM
1 ECU
1 $USA
1990
0,87
2,67
1,29
1,42
1991
0,93
2,67
1,3
1,66
1992
0,91
2,67
1,3
0
1993
0,97
2,66
1,31
1,71
1994
0,98
2,42
1,25
1,47
1995
0,98
2,43
1,26
1,5
1996
1,03
2,28
1,22
1,6
1997
0,93
2,63
1,3
1,51
1998
0,82
2,51
1,26
1,35
Fuente: OCDE.
ANEXO 6
BALANZA DE PAGOS
(Millones de dólares
USA)
Exportaciones
Importaciones
Balanza Comercial
Balanza Servicios
Balanza Cuenta Corriente
Balanza Básica
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
18.378
14.550
3.828
-5.278
-2
-264
20.347
16.332
4.015
-6.079
-564
-1.701
23.303
19.342
3.961
-6.667
-371
-2.850
23.607
19.293
4.314
-6.565
337
-1.029
28.082
21.048
7.034
-8.609
545
-1.493
28.479
20.371
8.108
-8.196
1.827
378
33.483
24.187
9.296
-9.596
1.425
-1.169
43.949
30.621
13.328
-13.536
1.571
1.112
Fuente: OCDE.
ANEXO 7
TRANFERENCIAS DE LA UNION EUROPEA
(% PIB)
1989
4,1
1990
5,6
1991
6,9
1992
5,4
1993
5,4
1994
3,8
1996
3,4
1995
3,8
1997
2,9
1998
2
Fuente: OCDE.
ANEXO 8
DEUDA PUBLICA
Millones de Libras
% PIB
1989
26.257
103,4
1990
26.422
95,8
1991
27.343
95,0
1992
28.274
92,0
1993
31.370
94,5
1994
31.690
87,9
1995
32.755
81,6
1996 1997
32002 30.469
72,7
66,3
Fuente: OCDE.
ANEXO 9
MIGRACION INTERNACIONAL
Miles de
Personas
Emigración
Inmigración
Fuente: OCDE.
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
150
-480
200
-570
250
-430
240
-280
300
-270
280
-280
220
-270
230
-250
270
-230
1998
29.546
57,2
INSTITUTO DE EMPRESA
-17-
EC8/64
ANEXO 10
EVOLUCION PIB PER CAPITA
(a precios corrientes en PPA)
1970
60,0
70,9
Irlanda
España
1975
62,8
77,7
1980
64,3
70,8
1985
65,6
69,8
1990
71,9
74,5
1992
79,5
77,3
1994
88,0
75,7
1995
95,1
76,1
1996
100,7
76,6
1997
103,9
76,9
1998
108
80
Fuente: Censo 1.996
ANEXO 11
BALANZA POR CUENTA CORRIENTE
(en millones de libras irlandesas)
Exportaciones
Importaciones
Saldo balanza comercial
Servicios
Royalties
Otros servicios
Rentas
Transferencias corrientes
Balanza por cuenta corriente
Fuente : Banco de Irlanda
1993
19.495
14.633
4.826
-1.366
-897
-469
-3.521
1.309
1.248
1994
22.424
17.028
5.396
-1.978
-1.218
-760
-3.575
1.156
998
1995
27.698
20.239
7.459
-2.991
-1.617
-1.374
-4.508
1.110
1.070
1996
30.723
21.967
8.756
-3.782
-2.071
-1.711
-5.151
1.354
1.176
1997
36.506
25.422
11.084
-4.690
-2.655
-2.035
-6.322
1.290
1.362
ANEXO 12
FISCALIDAD
IMPUESTO SOBRE
SOCIEDADES (%)
1990
1998
IVA (%)
1990
IRLANDA
43
32
23
FRANCIA
37/42
36
18,6
ESPAÑA
35
35
12
ALEMANIA
50/36
45/30
14
GRAN BRETAÑA
35
31
15
Fuente: González Páramo. en Gámir, L. (Director) Convergencia real de la Economía
Española. Edit.: Price Waterhose- Cooper (1999).
***
1998
21
20,6
16
16
17,5
1998
45.966
30.570
15.396
-7.711
-4.166
-3.545
-7.676
1.038
1.047