Consideraciones sobre la proyeccion de ingresos tributarios

CONSIDERACIONES SOBRE LA
PROYECCIÓN
DE INGRESOS TRIBUTARIOS
Juan Carlos Gómez Sabaini
CURRICULUM VITAE ABREVIADO
Juan Carlos Gómez Sabaini (Argentino, 1938), es Contador Público Nacional, de la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, Ph. D. en Economía con especialización
en Finanzas Públicas (Universidad de Columbia, New York, 1969). Realizó el Master of Arts en
Desarrollo Económico (Center for Development Economics, Wílliams College, Mass).
Actualmente se desempeña como Profesor e investigador del Centro Interamericano de
Tributación y Administración Financiera (CITAF). Entre 1974 y 1993 fue Profesor del Centro
Interamericano de Estudios Tributarios (CIET) con sede en Buenos Aires.
Entre 1985 y 1986 ocupó el cargo de Subsecretario de Política y Administración Tributaria,
Secretaría de Estado de Hacienda de la Nación. Entre 1971 y 1974, Economista principal del
Departamento de Asuntos Económicos de la OEA, trabajando en la Oficina de Finanzas Públicas
en Washington DC.
Participó como Invitado Especial a la Asamblea General del Centro Interamericano de
Administradores Tributarios, durante los años 1994, 1995 y 1996. Fue Expositor en el Seminario
de Política Fiscal de la CEPAL/PNUD en Santiago de Chile, desde 1993 hasta 1996.
Es Secretario y Ex Presidente del Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES), con sede en
Buenos Aires; Miembro del International Institute of Public Finance de Saarbrucken, Alemania; y
Miembro y ex Vocal de la Comisión Directiva de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales.
Es Profesor en la Maestría de Finanzas Públicas de la Universidad Nacional de La Plata; Profesor
en la carrera de Economistas de Gobierno del ISEG; y Profesor invitado en el Curso de Post
Grado de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Buenos Aires.
Entre las publicaciones realizadas se encuentran los siguientes títulos: “Lineamientos para una
reforma del sistema tributario argentino” (CITAF, Buenos Aires, 1997); ‘Efectos del Sistema
Tributario Argentino sobre las alternativas de inversión: Cómputo de la tasa marginal efectiva de
imposición, (CITAF Buenos Aires, 1995); “Los impuestos a las ventas al consumidor final: Análisis
de su estructura técnica y de su aplicabilidad en Argentina” (CITAF, Buenos Aires, 1995).
SINTESIS
En este documento se trata en forma teórica los distintos métodos para realizar
proyecciones de los ingresos tributarios y se orienta sobre las facilidades de las posibles
aplicaciones de cada uno. Una primera versión de este escrito ya se distribuía en la década deI
‘70 en los cursos de “tributación”, de “presupuesto público” y de “análisis financiero del gobierno”
en los Centros Interamericanos de Tributación y de Administración Pública. Luego, desde 1984, se
incorporó como bibliografía en los seminarios y cursos interamericanos sobre administración
financiera del sector público del CICAP-OEA y después del CITAF-OEA. Esta presentación es una
versión corregida de las anteriores y preparada para este libro de Lecturas.
En forma genérica, se señala que los distintos métodos a aplicar pueden ser:
 el sistema de extrapolación;
 el método directo; y
 las técnicas econométricas.
Al considerar cada método, se presenta en sus caracteres generales y su importancia para
realizar proyecciones de cada tipo de tributo.
El autor le presta especial atención al método econométrico y al cálculo de elasticidades de
los tributos (general y en particular) con relación al producto bruto interno. En tal sentido,
fundamenta la importancia de descomponer tal elasticidad en dos componentes: la elasticidad de
la tasa tributaria y la elasticidad de la base imponible.
Sin embargo, concluye expresando que la elección del método depende de la información
disponible, lo cual conduce muchas veces a realizar combinaciones entre los métodos para lograr
proyecciones aceptables de los ingresos públicos.
INDICE
Página
I.
ASPECTOS GENERALES
A. Introducción
1
B. Características de las proyecciones
1
C. La importancia de la predicción de ingresos
3
D. Consideraciones sobre las estadísticas tributarias
4
II. MÉTODOS DE ESTIMACION DE LAS RECAUDACIONES FISCALES
A. Enfoque general
7
B. Análisis de los métodos de extrapolación
8
C. Análisis del método directo
9
III. MÉTODOS ECONOMETRICOS DE PROYECCIÓN DE INGRESOS
A. La elasticidad como base de proyección
13
B. Análisis de las técnicas de depuración de datos de recaudación
25
C. Otros métodos de proyección
29
IV. CONSIDERACIONES FINALES
32
V. BIBLIOGRAFIA
33
I. ASPECTOS GENERALES
A. INTRODUCCIÓN
La necesidad y conveniencia para los gobiernos de conocer anticipadamente el monto de
los recursos que obtendrán en el período o en períodos futuros, parecen ser evidentes desde
varios puntos de vista.
Por una parte, en el corto plazo existe la necesidad de conocer la importancia que
tendrán los ingresos tributarios como una de las fuentes más importantes de financiamiento del
presupuesto. Por la otra, a mediano plazo es necesario conocer la evolución futura que tendrán
los ingresos fiscales, tanto con el propósito de estimar el monto de los recursos internos
disponibles, como para calcular la repercusión en los ingresos tributarios que surgen de distintas
medidas de política tributaria.
Se deriva de lo dicho que la necesidad de contar con estimaciones futuras de los
recursos fiscales excede en buena medida al ámbito de las oficinas de presupuesto de los países,
las que tienen primordialmente interés en las proyecciones a corto plazo. Las proyecciones a
mediano plazo interesan a los expertos tributarios, pues les permiten estimar el efecto fiscal de las
reformas, y a las oficinas de análisis, para poder hacer una estimación del monto de los recursos
financieros disponibles del país.
Por ello, este documento intenta brindar instrumentos analíticos que puedan ser
aplicados en ambos períodos de tiempo, pero debido al carácter altamente empírico que, en
general, tienen las estimaciones de corto plazo, resulta evidente que la utilidad más inmediata que
se puede derivar de este trabajo está centrada especialmente en el mediano plazo.
Por otra parte, éste ha parecido ser el enfoque más conveniente y útil, si se tiene en
cuenta que el vacío más grande en cuanto a metodologías de proyección se encuentra
especialmente en el mediano plazo, ya que respecto a proyecciones anuales los países han
desarrollado distintas técnicas más o menos ortodoxas durante el transcurso de los años, que se
ajustan generalmente bien a las condiciones de cada país en particular.
Dentro de esa línea de pensamiento, se ha razonado también que si existen posibilidades
de efectuar proyecciones para tres o cuatro años futuros que brinden información para cada uno
de esos períodos, se está en cierta forma satisfaciendo el conjunto de las necesidades que tienen
los distintos usuarios de esta información, mientras que, por el contrario, las estimaciones para el
corto plazo sólo cubren al g unos de esos requerimientos.
Por último, puede también argumentarse que las posibilidades de analizar y discutir los
métodos que los países emplean para efectuar sus cálculos de ingresos, sólo pueden efectuarse a
la luz de la realidad concreta en cada caso, lo cual, como se ha señalado, escapa a los límites de
este documento.
B. CARACTERÍSTICAS DE LAS PROYECCIONES
Debido a la importancia que tiene la estimación de la recaudación en el corto plazo,
efectuada fundamentalmente con propósitos presupuestarios, trataremos algunos de los aspectos
que se refieren a la misma.
1
Generalmente, la predicción de los acontecimientos futuros tiene mayor posibilidad de
éxito cuanto menor sea el plazo que abarque; así por ejemplo, usualmente el cálculo que se
realiza respecto a la recaudación del primer trimestre del año siguiente tiene más aproximación
con los ingresos realmente recaudados que los que se efectúan para el año en su conjunto. Esto
resulta bastante evidente, ya que muchos de los acontecimientos del año siguiente están de algún
modo prefigurados por ciertos elementos que se dan en el año presente. Por otra parte, el
comportamiento general de los agentes económicos experimenta menores cambios cuanto menor
sea el período de tiempo del análisis.
Sin embargo, esto no significa que la predicción para un trimestre o para un año será
absolutamente certera; siempre hay un factor de incertidumbre que puede modificar lo previsto.
En este sentido, debe señalarse que uno de los aspectos a los que debe prestarse
especial atención es el conocimiento pormenorizado de la evolución de los ciclos de corto plazo
que pueden estar incidiendo directamente sobre el monto de los ingresos tributarios futuros. Por
ello, es necesario llegar a un conocimiento tan preciso como sea posible sobre la dirección y los
puntos de inflexión del proceso económico a fin de poder realizar los ajustes correctos en el
cálculo de la recaudación.
La experiencia de los países con alta inflación en América Latina ha demostrado que al
producirse una aceleración de la tasa de inflación tiende a caer la recaudación real en varios
tributos y especialmente en el impuesto a la renta, debido al aumento de la morosidad, a la
demora que se produce entre la generación del hecho imponible y el pago, a la falta de anticipos y
retenciones adecuadas, así como también a un aumento de la evasión.
Por ejemplo, en lo que se refiere al aumento de la evasión que se produciría en momentos
de aumento del nivel interno de precios, parecería que los contribuyentes o algunos grupos de
ellos realizan su propio ajuste ante el incremento de la tributación que resulta del aumento de los
ingresos nominales, de no producirse cambios legales en los tributos.
De ello surge, entonces, la necesidad de incorporar en las estimaciones el efecto que
pueden tener las variaciones en el nivel de precios así como otros cambios de políticas en el corto
plazo, como puede ser la situación de liquidez monetaria del sector privado.
En este sentido cabe señalar también que ante una situación de restricción crediticia,
especialmente cuando se producen aumentos en las tasas de interés, los contribuyentes optan
muchas veces por financiarse en forma directa demorando los pagos por concepto de impuestos,
ya que en la mayor parte de los países las penalidades existentes en concepto de multas o
recargos por mora siempre son menores que la tasa de interés comercial, con lo que reducen el
costo de dinero y además compensan la falta de liquidez.
Lamentablemente, muchas veces las estimaciones realizadas en el corto plazo,
especialmente con motivo de la confección del presupuesto, no son más que la suma de las
estimaciones hechas por distintos departamentos administrativos que tienen a su cargo los
diferentes tipos de impuestos o los varios niveles gubernamentales, pero que pese a contar con
técnicas muy depuradas en forma independiente, no se encuentran compatibilizadas con la
evolución de los ciclos o factores que inciden sobre la situación de corto plazo.
Evidentemente, estos factores que son de primordial importancia en el corto plazo, pierden
importancia cuando se trata de proyectar los ingresos en el mediano plazo, ya que por una parte,
estos elementos exógenos no sólo son mucho más difíciles de estimar sino que al mismo tiempo
los distintos efectos de las fluctuaciones estacionales sobre la actividad económica tienden a
anularse entre si y por el contrario, adquiere más relevancia el análisis de la tendencia secular de
la marcha de la economía sobre la proyección de los ingresos fiscales.
2
Un aspecto que adquiere particular relevancia en el corto plazo es el de adecuar los
mecanismos de predicción utilizados en los cálculos de recaudación a fin de que los mismos
puedan detectar y actuar con rapidez frente a las situaciones cambiantes que puedan ir surgiendo,
como por ejemplo, las variaciones bruscas en los precios internacionales de algunas materias
primas.
Como es conocido, existe una fuerte dependencia en muchos países de América Latina de
los ingresos tributarios provenientes de las exportaciones tradicionales. Las mismas, por otra
parte, están sujetas en muchos casos a fluctuaciones de precios y a condiciones de demanda que
pueden variar considerablemente en el corto plazo, por lo que es necesario poder predecir
anticipadamente las situaciones futuras a fin de realizar los ajustes necesarios y facilitar la forma
de las medidas pertinentes. En ese sentido, si se presenta una baja de precios, será necesario
tomar medidas compensatorias en otros tributos si se quiere cumplir con las metas
presupuestarias existentes y no alterar los objetivos establecidos en el plan monetario del año.
C. LA IMPORTANCIA DE LA PREDICCIÓN DE INGRESOS
La ausencia de un sistema de predicción en el corto plazo, así como el no mantener
actualizadas las proyecciones para el mediano plazo en función de cómo se van desarrollando los
acontecimientos, causa tres tipos distintos de retardos, que en orden secuencial son: de
reconocimiento, de decisión y de efecto.
El retardo de reconocimiento se refiere al tiempo que pasa antes que la información
estadística proporcione los elementos suficientes para juzgar acerca de la gravedad o la urgencia
de la situación y la necesidad de tomar medidas.
En todos los países existen demoras para la obtención de la información, lo cual da lugar a
que se produzca este retardo en conocer la marcha de los ingresos públicos, y si bien es cierto
que mucho se ha avanzado en este campo y que las administraciones tributarias están en
condiciones de llevar registros diarios o semanales de la evolución de la recaudación, también lo
es el hecho de que la información que se obtiene en muchos casos no está preparada en la forma
requerida para efectuar los análisis correspondientes.
Una vez superado este primer retardo, se da otra demora antes de tomar medidas, lo cual
da lugar a un retardo de decisión. Esto depende, especialmente en el campo tributario, de la
situación legal o institucional que rige en cada país. En general, se requiere aprobación legislativa
para efectuar modificaciones legales una vez que el Ejecutivo ha estudiado la causa de los
problemas existentes y las medidas correctivas necesarias. De ahí que se ha sostenido, que en
cierta manera es recomendable otorgar un margen de libertad a este último para poder modificar
el nivel de las tasas en determinados porcentajes a fin de poder ir salvando situaciones financieras
de corto plazo, que no impliquen un cambio en la estructura del impuesto.
De todos modos, ya sea por la demora debido a factores institucionales, o por la
organización misma del gobierno o de su forma de actuación, se produce en la generalidad de los
casos este segundo retardo.
Una vez adoptadas las medidas, pasa algún tiempo antes de que sus efectos se
produzcan. Este retardo del efecto de los cambios introducidos es, por supuesto, de enorme
interés y es conveniente determinar en todos los casos las demoras que producen ciertos tipos de
medidas a fin de optar, ante determinadas circunstancias, por aquellas que se consideren más
convenientes.
3
En general, se piensa que ciertos cambios impositivos, por ejemplo, tienen efecto en un
plazo más corto que otros, pero se requiere experiencia en el empleo de los instrumentos para
poder realizar la elección más conveniente.
De esto surge la ventaja de la predicción, es decir, prever cambios antes que se
produzcan, no sólo para evitar demoras que en algunos casos son consecuencia de los retardos
comentados, sino idealmente, para evitar que ciertas perturbaciones que podrían alterar la
recaudación proyectada para el año lleguen a producirse.
D.CONSIDERACIONES SOBRE LAS ESTADÍSTICAS TRIBUTARIAS
En los puntos anteriores se ha hecho referencia a la necesidad de contar con una base
estadística apropiada, con el propósito de determinar en forma empírica las interpolaciones que
existen entre las distintas variables económicas y su efecto sobre la recaudación fiscal. De ahí la
inmediata necesidad de establecer sistemas de medición permanentes, en base a estadísticas
depuradas y que hubieran sido previamente sujetas a algún tipo de análisis de consistencia para
detectar los mismos errores. Así, por ejemplo, las informaciones que los contribuyentes
proporcionan a las autoridades tributarias, en buena parte de los casos contienen errores que
podemos llamar intencionales y que deben ser corregidos antes de utilizar esa fuente de
información como base estadística del cálculo de la recaudación, ya que de no hacerse así se
llegaría a resultados que no coincidirían con la realidad.
En ese sentido, uno de los primeros problemas prácticos de la previsión de la renta fiscal
consiste primordialmente en la recopilación, la organización y la evaluación de los datos. En
particular, la preparación de los datos antes de realizar algún tipo de tabulaciones, requiere
considerable esfuerzo, por lo cual el paso inicial consiste en determinar cómo han de clasificarse
las distintas fuentes de ingreso y qué grado de desagregación se adoptará.
Un sistema tributario puede comprender un número muy grande de impuestos y es
necesario aplicar algún criterio de selectividad para no perderse en el análisis de aquellos tributos
que tienen un efecto reducido en el total de la recaudación. De ahí, que una regla práctica podría
consistir en aislar aquellos impuestos que produzcan ingresos más significativos (por ejemplo del
1 ó 2 por ciento de la recaudación) para analizarlos en forma separada y agrupar el conjunto de
los restantes en partidas globales. Para ello, los criterios de clasificación de tributos existentes
pueden ser de gran utilidad para preparar la información estadística sobre una base conceptual
sólida y con carácter permanente. La misma debería ser usada no sólo a los fines de la predicción
de ingresos sino también con propósitos presupuestarios, es decir, constituirse en un clasificador
de ingresos que sea de utilidad para ambos propósitos.
Como se ha observado en la experiencia de muchos países, o bien no se aplica una
clasificación de impuestos que pueda considerarse moderna o si ésta existe, la misma no está
incorporada en forma permanente en la preparación del presupuesto, sino que sólo se la utiliza
como una información estadística adicional y su uso no es generalizado. De ahí que se cree
conveniente, como un primer paso, la adopción de un criterio único entre los organismos de la
administración y para todos los fines de una clasificación uniforme de ingresos.
Por otra parte, hay que tener presente que, si bien para conocer la estructura del sistema
tributario es conveniente tener la desagregación más amplia posible, ya que ella reflejaría con
mayor grado de exactitud la situación actual, puede ocurrir que a fin de realizar las proyecciones
sea de mayor utilidad trabajar sobre la base de un grado de agregación mayor dentro de cada una
de las categorías o grupos de tributos en que se puede dividir la estructura tributaria, por lo cual es
de suma utilidad tener clasificados los impuestos de acuerdo con su base imponible.
4
De esta forma, podría estimarse dentro de cada una de las categorías el monto futuro de
recaudación proveniente de tributos que en conjunto represente el 95 por ciento de los ingresos
de cada grupo y calcular el 5 por ciento restante que ha de estar compuesto por varios tributos de
menor cuantía, sobre la base del comportamiento de los primeros.
Una vez formalizada esta etapa, es necesario construir series cronológicas de la renta real
recaudada, las que deben ser lo suficientemente extensas (por lo menos los 10 ó 15 últimos
años), a fin de permitir inferencias estadísticas fidedignas. En este sentido uno de los problemas
mayores está dado por la gran movilidad o cambios que ocurren en los sistemas tributarios de
América Latina, ya que es muy factible que a lo largo del período se hayan eliminado o creado
varios tributos, lo cual introduce una serie de discontinuidades en las series temporales.
De todas maneras, las dificultades mayores se presentan cuando es necesario realizar las
proyecciones, las de recaudación para los impuestos nuevos así como para aquellos que tienen
un número reducido de años de aplicación, ya que sobre los mismos las inferencias estadísticas
que puedan realizarse se ven seriamente limitadas por la falta de información.
Por ello, estos tributos deben ser analizados en forma especial por separado y tratar de
relacionar como una primera alternativa, las bases de imposición de los mismos con la de algunos
otros que se apliquen sobre bases semejantes. Buscando una información mayor, es necesario en
una segunda etapa, relacionar las bases legales del tributo con variables económicas siguiendo
los procedimientos que se analizan en el capítulo siguiente, para tener un conocimiento más
acabado sobre su evolución futura.
Más importante aún es tener en cuenta que las proyecciones de ingresos deben estar
basadas en la estructura tributaria existente y no en la de un año base del pasado, lo cual, si se
tiene presente los cambios frecuentes que se introducen en la legislación tributaria de los países,
da una idea de las dificultades que se han de encontrar a fin de realizar una estimación que tenga
un grado elevado de certeza. De ahí que posteriormente se analizan los tipos de ajustes que
deben introducirse para incorporar el efecto de los cambios discrecionales en las serie de
recaudación, para colocar a las mismas sobre una base homogénea, tanto en lo que se refiere a
la tasas como a las bases imponibles de los tributos.
No debemos extrañarnos, entonces, que ante tales dificultades se haya señalado que la
predicción sea una mezcla de ciencia y de arte y esto es especialmente cierto cuando se realizan
estimaciones en el corto plazo, en el cual los criterios subjetivos y la experiencia previa del
individuo que las realiza constituyen un componente muy importante de la metodología aplicada.
De ahí que es fundamental no confiar en un sólo método, sino combinar varios, tratando de
descubrir indicios que señalen cambios, modificaciones o variaciones en el comportamiento de las
variables analizadas. En realidad, algunos autores llegan a considerar el uso del criterio personal y
de la apreciación y juicio del futuro como una técnica distinta, lo cual no basta para señalar que
aun la apreciación menos formalizada no puede prescindir de técnicas y procedimientos
específicos, con la diferencia de que los mismos no se encuentran especificados más allá de la
mente de aquel que realiza la estimación.
Esto lleva a pensar en la necesidad de elaborar métodos analíticos de proyección que
tomen en consideración tanto las observaciones y experiencias subjetivas como la aplicación de
técnicas estadísticas más elaboradas. En efecto, resulta poco recomendable utilizar
exclusivamente técnicas cuya definición o precisión se oculta detrás de una nube oscura, lo que
imposibilita no sólo avanzar concretamente en el diseño de una metodología más clara y precisa
sino también aprender con la experiencia y, sobre todo, analizar y tratar de corregir los errores que
se vayan detectando a lo largo de los años.
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En ese sentido, no sería arriesgado señalar que los cálculos basados solamente sobre la
apreciación subjetiva y que emplean metodologías no especificadas, de las cuales se desconoce
la técnica y sólo se conoce el juicio del pronosticador, han de ir desapareciendo con el transcurso
del tiempo.
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II. MÉTODOS DE ESTIMACIÓN DE LAS RECAUDACIONES FISCALES
A. ENFOQUE GENERAL
La tarea de pronosticar el comportamiento futuro de la recaudación impositiva es
particularmente difícil, debido a la gran variedad de factores que influyen sobre las variables
económicas que explican las variaciones de la recaudación. En general, puede señalarse que los
resultados en cuanto a pronósticos económicos no son muy alentadores en el estado actual de los
conocimientos.
Para superar esas limitaciones, impuestas en buena parte por falta de información de los
efectos fiscales de los tributos sobre las variables económicas y sobre el comportamiento de los
contribuyentes, se requiere desarrollar un conjunto de instrumentos que puedan servir para estos
propósitos de la mejor manera posible.
En este sentido, puede señalarse que existen fundamentalmente tres técnicas sobre las
cuales se basan los distintos métodos de calcular la recaudación de ingresos fiscales futuros, que
son:
 sistema de extrapolación;
 el método directo; y
 la aplicación de técnicas econométricas.
Debe señalarse que estas técnicas se aplican tanto en aquellos cálculos cuya metodología
se encuentra especificada, es decir, que puede llegar a conocerse o analizarse en forma abierta,
como en aquéllos cuya técnica se encuentra en forma implícita, es decir, que no esta disponible
para un análisis objetivo. Así, por ejemplo, podemos señalar casi con certeza que la forma de
realizar el cálculo de recaudación sobre la base de criterios altamente subjetivos que llevan a cabo
los pronosticadores experimentados en esta materia, ha de basarse al menos en su expresión
primaria, en la aplicación de algunas de las técnicas señaladas.
Así, por ejemplo, se conoce que la aplicación de cualquier tipo de impuestos produce por
lo menos dos efectos distintos, ya que por una parte se reduce la capacidad de compra del sector
privado y por la otra se produce una transferencia de recursos del sector privado al sector público
cuya magnitud es igual a la reducción del ingreso disponible de los contribuyentes.
Esta transferencia de recursos, que es la que interesa medir a los efectos del cálculo de la
recaudación, está en función del nivel de las tasas o alícuotas que se apliquen, de la base
imponible de los tributos y del efecto conjunto de ambas sobre las variables económicas que estén
afectando.
Así es factible medir sobre la base de datos para un periodo de tiempo, la relación
existente entre variables tributarias y económicas tales como el consumo privado, los beneficios
de las empresas, el monto percibido por sueldos y salarios, el valor de las importaciones o el
producto bruto nacional.
Igualmente, podrían realizarse estimaciones vinculando el monto de las recaudaciones con
variables representativas del grado de eficiencia de la administración tributaria, con las variaciones
en el porcentaje de evasión de determinados impuestos, y también con indicadores que ilustren
sobre los efectos de ciertas desgravaciones o exenciones tributarias concedidas en relación con la
política de inversiones o de importación.
Evidentemente, existe una limitación importante en este campo, que está dada en muchos
casos por la falta de información adecuada, que imita el uso de los modelos o relaciones
econométricas, por lo que se insiste nuevamente en la necesidad de realizar un trabajo
7
preparatorio importante con el fin de ir elaborando las informaciones estadísticas requeridas para
el análisis.
Si en lugar de establecer relaciones entre la recaudación fiscal y las variables económicas
que la determinan, se efectúan los cálculos relacionando solamente la evolución de los ingresos
con la variable “tiempo”, expresada en meses, semestres o años, estamos en presencia de la
técnica de predicción conocida como de extrapolación. En ese sentido, se considera que si la
recaudación está determinada por la evolución del tiempo, es una técnica de extrapolación,
mientras que si, por otra parte, se expresa que depende del PIB, es una técnica econométrica,
aunque en ambos casos se use el mismo procedimiento de estimación.
B. ANÁLISIS DE LOS MÉTODOS DE EXTRAPOLACIÓN
Como se ha señalado precedentemente, los métodos de extrapolación mecánica se basan
sobre el supuesto de que la evolución de una variable que se ha observado en el pasado se
mantendrá en el futuro. Dicho de otra manera, la extrapolación de la constancia observada en el
pasado sirve para prever el futuro. A tal fin, se pueden utilizar métodos matemáticos como los que
se indican seguidamente o métodos gráficos de extrapolación. Las técnicas más usadas en los
diferentes países han sido las siguientes:
 sistema automático;
 método del promedio; y
 método de los aumentos.
1. Sistema automático
Consiste en estimar como rendimientos más probables del ejercicio futuro, los resultados
ya conocidos del último año. Esta forma, cuya aplicación era general en Francia hasta comienzos
de 1900, es también conocida como el sistema del penúltimo año. En cierta forma, el uso de esta
regla estaba vinculado con una posición doctrinaria sobre el papel del sector público dentro del
proceso económico, ya que al subestimarse permanentemente el monto de los ingresos fiscales,
se tendía a reducir el tamaño del gobierno.
Aun así, la aplicación de este método se efectuaba sólo respecto a algunos tipos de
tributos, especialmente los de carácter indirecto, y nunca a los impuestos directos, aunque dada la
reducida participación que tenían estos últimos en la estructura tributaria en esos años, el
porcentaje de la recaudación que se estimaba con el sistema del penúltimo año era la parte más
significativa del total de los ingresos.
2. Método del promedio
Este sistema debe considerarse como una variante del anterior, con la diferencia de que
en lugar de tomar la recaudación de los últimos doce meses, el cálculo se hace considerando el
promedio de varios años. Con este sistema se atenúa en alguna medida la influencia de factores
exógenos que pueden haber afectado en forma particular la recaudación del año inmediato
anterior.
De todas formas, éste también es un sistema totalmente estático y desvinculado de la
evolución de las variables económicas.
Una forma alternativa consiste en dar una distinta ponderación a las cifras de cada año
dando un peso menor a las recaudaciones obtenidas en años anteriores para reflejar de ese modo
la mayor relevancia de la historia más reciente.
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Una técnica más depurada, que escapa al método estricto de extrapolación, consiste en
obtener la presión tributaria correspondiente a una serie de años y luego calcular los ingresos
futuros extrapolando la tasa de crecimiento de la presión tributaria con el fin de calcular los
ingresos futuros. Otra forma alternativa es la de utilizar la presión tributaria histórica y relacionar la
misma con el cálculo futuro del PIB, para lo cual debe tenerse especialmente en cuenta la brecha
de tiempo existente entre el momento en que los impuestos se devengan o nace la obligación
tributaria y el momento en que ésta se hace exigible. Así, por ejemplo, si el impuesto a la renta
devengado en un año se paga en el año siguiente, debe tomarse como base para la estimación de
a recaudación el PIB del año en que el impuesto se ha devengado y no el estimado para el año
siguiente. Por el contrario, otros impuestos, especialmente los de carácter indirecto, como los
impuestos a las ventas, se devengan y recaudan prácticamente en el mismo año, por lo cual para
estimar la recaudación debe computarse como base la estimación del producto para ese mismo
período.
3. Método de los aumentos
Una variante adicional, que continúa la misma línea de los métodos anteriores, consiste en
modificar la recaudación del último año en función de la tasa de variación observada en los
últimos años. Esta corrección puede hacerse tomando una medida de los cambios absolutos
experimentados o promediando la tasa de variación de varios años, por ejemplo, los tres o cinco
últimos años Este método, que también ha sido llamado sistema de acrecimiento, se aplicó
también originariamente en Francia, con el fin de incorporar el efecto en los cálculos de
recaudación, que resultaban permanentemente subestimados como consecuencia de un período
de prosperidad económica que no se reflejaba en las estimaciones de los ingresos fiscales.
Este sistema de aumentos es en alguna medida un poco más dinámico que los anteriores,
pero al igual que los otros, adolece del defecto de que sus estimaciones se basan sobre la
experiencia pasada, que muchas veces poco tiene que ver con las fluctuaciones económicas del
futuro, que serán las que determinarán en última instancia que se cumplan o no las estimaciones
realizadas.
En alguna medida, estos métodos, que han sido usados fundamentalmente para efectuar
estimaciones a corto plazo, pueden ser más aceptablemente empleados para cálculos a mediano
plazo, ya que, ante la ausencia de transformaciones profundas en las variables económicas,
mantienen cierto automatismo al atribuir a los aumentos una tendencia secular constante e
independiente de las fluctuaciones estacionales en la economía.
A pesar de las deficiencias técnicas de estos métodos, su difusión y empleo en la época
actual es muy amplia, primero, por su sencillez y carácter esencialmente práctico y, segundo,
porque sólo requieren una información estadística limitada, todo lo cual hace que con su empleo
los países puedan superar los escollos más importantes que actualmente tienen en la materia.
C. ANÁLISIS DEL MÉTODO DIRECTO
Como se ha señalado precedentemente, el método de extrapolación está basado
esencialmente en las recaudaciones obtenidas en el pasado y no toma en consideración las
variaciones futuras que pueden producirse en las variables que determinan los ingresos
tributarios. De ahí que la técnica de estimación de recursos que incorpora dentro de su
metodología en forma directa el comportamiento esperado de las bases de los tributos tiene, sin
dudas, considerables ventajas respecto al método anterior.
La técnica de estimar en forma directa la recaudación de aquellos impuestos considerados
más importantes en la estructura tributaria de un país, algunos de los cuales son analizados
seguidamente, puede ser sintetizada a través de los siguientes pasos:
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 En primer lugar, es necesario realizar una identificación de las variables económicas que
afectan la base imponible de cada tributo;
 en segundo lugar, teniendo presente que posiblemente estas variables sean numerosas,
es necesario proceder a seleccionar entre todas ellas aquellas que se consideran más
importantes en relación con cada impuesto, así como también determinar el posible
impacto que éstas tendrán respecto a la base del tributo que se está analizando; y
 por último, es necesario obtener las proyecciones correspondientes a esas variables
explicativas en términos cuantitativos, para estimar la recaudación futura partiendo de la
cifra de ingresos obtenidos en el último período conocido.
Como podrá observarse, el método directo constituye un camino intermedio entre la
técnica de extrapolación y los métodos econométricos, en el sentido de que parte de los datos de
recaudación históricos y, a partir de ahí, incorpora mediante el estudio pormenorizado de cada
tributo, los efectos, tanto de los cambios impositivos aplicados como del impacto de las variables
económicas sobre la recaudación futura.
Esta técnica requiere, sin lugar a dudas, un conocimiento preciso de la estructura de cada
impuesto, en lo que hace a la base imponible y a las tasas; y también del funcionamiento del
proceso económico de cada país, ya que, a través de un análisis profundo y detallado de la
realidad, se busca superar la falta de un criterio de proyección más analítico, como el de los
métodos econométricos.
Teniendo en cuenta que la identificación de las variables económicas que afectan la base
imponible de cada tributo sólo puede ser efectuada en función de la estructura de cada impuesto y
de las características económicas que son propias de cada país, no es posible realizar una
generalización de este método por lo cual el análisis siguiente tiene validez sólo a titulo puramente
ilustrativo.
1. Comenzando con los impuestos sobre los ingresos, es conveniente, en primer lugar,
analizar en forma separada al tributo sobre la renta de las personas y de las empresas.
Respecto a la renta de las personas, que generalmente está estructurado en base a
tasas progresivas, es ventajoso subdividir su recaudación de acuerdo con las distintas categorías
de renta o cédulas con que está formado. Así, resulta de utilidad separar los ingresos
provenientes de sueldos y salarios de otros tipos de ingresos personales. Asimismo y a fin de
tomar en cuenta los cambios futuros que pueden producirse en la distribución del ingreso, es
conveniente subdividir el tributo según tramos de ingreso que puedan hacerse comparables con
iguales tramos de la distribución de ingresos.
De ahí que, respecto a este tributo, las principales variables que requieren ser proyectadas
para estimar el cálculo de recaudación son el tamaño y distribución de los ingresos personales
desde el punto de vista funcional y por niveles.
Sin lugar a dudas que en este campo la dificultad más seria es la de disponer de
información estadística futura sobre estas variables, ya que en la mayoría de los países de
América Latina estas estimaciones, o bien son incompletas o en caso de estar disponibles se
refieren a algún año del pasado, pero no están disponibles para períodos futuros.
En la práctica, este problema se ve imperfectamente superado al suponerse que no es
factible que se produzcan cambios relevantes en la distribución de ingresos del país, lo cual puede
ser razonablemente cierto si se trata de efectuar proyecciones anuales, pero ello puede producir
márgenes de error muy apreciables para plazos más largos. De ahí que se crea conveniente
insistir en la necesidad de elaborar tales bases de información a fin de mejorar el cálculo de
ingresos de este impuesto.
10
Respecto al tributo sobre las utilidades de las empresas, que generalmente se aplica
con tasas proporcionales, es conveniente desagregar la base imponible según el sector de origen
de la producción y proyectar ésta en forma independiente, teniendo en cuenta la tasa distinta de
crecimiento que tienen los sectores económicos, lo cual hace que las tasas de beneficio de las
empresas varíen en forma diferente.
En los países en desarrollo, las empresas organizadas bajo la forma de sociedades de
capital están concentradas fundamentalmente en el sector industrial, por lo que es conveniente
dar a las mismas un tratamiento especial. En ese sentido, es aconsejable analizar las expectativas
de producción y empleo de cada grupo, a fin de estimar el ingreso que podrá generar cada uno de
ellos, lo cual permitirá calcular la base imponible y el monto futuro de recaudación.
2. En relación con los impuestos a las ventas de mercaderías y servicios las
estimaciones de recaudación deben efectuarse discriminando, por una parte, los impuestos
generales a las ventas y, por la otra, los de carácter selectivo sobre determinados bienes o
servicios.
Respecto a los primeros, debe tomarse en consideración el hecho de que tengan una sola
tasa o una serie de tasas diferenciales, así como también la importancia del número de bienes
que se encuentran exentos, que en general se refieren a los artículos alimenticios de primera
necesidad o bienes del sector agropecuario no elaborados. De igual forma, es de interés
considerar el tratamiento que el tributo brinda tanto a los bienes de origen importado como a las
exportaciones y a las inversiones o bienes de capital.
En vista de la naturaleza de estos impuestos, es factible esperar que su recaudación
evolucione en forma proporcional con los aumentos en la base imponible, es decir, con el valor de
las ventas gravables. De ahí que, tomando en consideración las características de este tributo, en
cada circunstancia sea necesario estimar el valor proyectado de esta variable, la cual depende del
valor de la producción interna más los ajustes que deban realizarse en función del tratamiento
otorgado al sector externo y de las detracciones que sufre la base de acuerdo con los bienes
considerados exentos.
3. Respecto a los impuestos selectivos a los consumos, la parte sustancial de la
recaudación de los mismos proviene fundamentalmente de los consumos de tabacos, bebidas y
combustibles, algunos de los cuales están sujetos a tasas ad valórem y otros a tasas específicas o
montos fijados por unidad. En este último caso, es de interés conocer para cada uno de esos
productos el volumen del consumo o de producción futura en términos físicos, mientras que
respecto a los impuestos ad valorem es necesario tener información adicional respecto a la
evolución de los precios de esos bienes. En ese contexto, vale señalar que resulta ser bastante
generalizado el hecho de que muchos países no disponen de fuentes de información sobre el
monto de los consumos físicos que esos bienes tendrán en el futuro, por lo que puede llegar a ser
necesario estimar en forma independiente, mediante proyecciones de demanda, el valor de los
bienes y servicios gravados, como única alternativa para obtener las proyecciones de
recaudación. Respecto a los impuestos que gravan las operaciones relacionadas con el sector
externo, la información relevante para efectuar el cálculo futuro de recaudación está dada por los
datos sobre estimaciones futuras de los volúmenes y valores de las exportaciones e
importaciones. Esta información es, sin duda, mucho más confiable para estos propósitos que el
valor del producto nacional o de la producción futura, ya que la misma está más estrechamente
relacionada con las bases imponibles de estos tributos.
Por otra parte, es conveniente señalar que, mientras los datos sobre futuras exportaciones
se encuentran generalmente desagregados a nivel de producto o de grupos homogéneos, no
ocurre lo mismo respecto al valor esperado de las importaciones, que suele estar agregado a nivel
de bienes de consumo final, intermedios y de capital, con el agravante de que la tasa efectiva de
imposición sobre estos bienes varía sustancialmente. Además, una dificultad adicional que surge
11
respecto a los impuestos a la importación está dada por el hecho de que existen, en forma
bastante generalizada, amplios sistemas de liberización de derechos arancelarios que reducen el
monto imponible de las importaciones sobre los cuales no existe suficiente información respecto a
su evolución futura. Esta falta de información se verifica en muchos casos respecto a datos
históricos, ya que no se contabilizan en forma separada el valor de las importaciones exoneradas.
En ausencia de información detallada del monto de las importaciones sujetas a impuesto,
el cálculo de recaudación puede llevarse a cabo partiendo de la tasa media aplicada en el último
año a las importaciones finales, intermedias y de capital, suponiendo que la misma tasa se
mantendrá constante en los años venideros respecto a cada grupo de bienes, lo cual puede ser
cierto en las proyecciones para el año siguiente, pero no para períodos mayores de tiempo.
Un aspecto particular respecto a la proyección de los ingresos tributarios del sector externo
es la necesidad de disponer, en muchos casos, de la estimación de la tasa de cambio externo que
estaría vigente en los años futuros, especialmente cuando la proyección se ha basado sobre
variables sustitutivas que están expresadas en volumen físico o en valores referidos en moneda
externa. Evidentemente, ello implica una complicación adicional, la cual para ser salvada requiere
recurrir a información proveniente de otras áreas del organismo de planificación o a datos del
banco central.
4. Por último, señalaremos que respecto a los impuestos a los patrimonios, las
dificultades que surgen para estimar el ingreso de los mismos son generalmente mayores que las
de otros tributos, en parte porque están estructurados con bases distintas, como sucede con los
impuestos a la herencia, al patrimonio neto de las empresas y personas y a los impuestos sobre el
valor de las propiedades urbanas y rurales, en parte por el hecho de existir dificultades ciertas
para poder estimar el valor de las bases imponibles futuras. Para superar estos obstáculos, en el
Cuadro 1 se indican algunas de las tasas sustitutivas posibles que podrían ser empleadas a fin de
estimar la recaudación de este grupo de impuestos. En general, los inconvenientes mayores
surgen por la necesidad de proyectar el valor que tendrán los distintos tipos de bienes que
conforman el patrimonio y que pueden variar, por ejemplo, para el sector rural, no sólo en función
del índice general de precios de la economía, sino también como consecuencia de modificaciones
en los precios relativos de los productos.
Por otra parte, muchas veces las valuaciones sobre las cuales estos tributos se aplican
permanecen relativamente fijas durante un período de tiempo más o menos prolongado, por lo
que los cambios en la base imponible se independizan de los cambios ocurridos en los valores de
mercado con la consiguiente pérdida de recaudación.
Por último, resta señalar una característica particular de los sistemas tributarios de
América Latina que puede ser aprovechada a los efectos de la proyección de ingresos, cuando se
está utilizando especialmente el método directo. Sabido es que, especialmente en los impuestos
de autoliquidación, tales como el impuesto a la renta y a las ventas, existe una fuerte
concentración de contribuyentes, en el sentido de que un pequeño porcentaje de los mismos, que
generalmente no excede del 10%, produce cerca del 80% de la recaudación de esos tributos,
sobre los que se dispone asimismo de mayor información. De ahí que, utilizando adecuadamente
esta circunstancia, puede estratificarse el universo de contribuyentes a fin de obtener información
útil para el cálculo de la proyección de ingresos.
12
III. MÉTODOS ECONOMÉTRICOS DE PROYECCIÓN DE INGRESOS
A. LA ELASTICIDAD COMO BASE DE PROYECCIÓN
Dentro del campo de los métodos de predicción que buscan relacionar el monto futuro de
la recaudación con variables económicas, el análisis de la elasticidad de los tributos es el que
mayor desarrollo teórico ha alcanzado, aunque su aplicación práctica en los países es hasta el
momento relativamente reducida.
La necesidad generalizada de aumentar el gasto público en los países en vías de
desarrollo, por distintos motivos ha determinado que un crecimiento proporcional de las rentas
fiscales sea un objetivo de importancia decisiva.
Se ha observado repetidamente que los aumentos en el PIB de los países traen aparejado
en forma paralela un aumento en el nivel de gastos de los gobiernos, los que requieren un
crecimiento simultáneo en el nivel de recursos para poder financiar el nuevo nivel de gastos sin
incurrir en déficit fiscales.
Por otra parte, la renta fiscal tanto tributaria como de otras fuentes, puede crecer en forma
“automática” cuando aumenta la base imponible de los distintos tributos, o bien puede crecer
como consecuencia de “medidas discrecionales” como resultado de cambios legales o
administrativos, por ejemplo, un aumento en las alícuotas o modificaciones en las bases
imponibles, o bien como resultado de medidas que pueden reducir el porcentaje de evasión
respecto a lo que puede considerarse habitual para ese tributo en particular.
1. Concepto de elasticidad tributaria
El aumento en la recaudación que se produce en forma automática (es decir manteniendo
constante la estructura tributaria) como consecuencia de un aumento en el ingreso nacional, se
conoce con el nombre de flexibilidad (F) o elasticidad tributaria (E), dependiendo de si este
coeficiente está medido en términos de incrementos absolutos o relativos respectivamente.
(1)
T
F
PIB
(2)
T
E  T  100
PIB
PIB
T: Recaudación
PIB: Producto Interno Bruto
 : Incremento de esas variables
Por el contrario, si las variaciones que se producen en la recaudación incluyen los cambios
tributarios que se han adoptado durante el período que hemos llamado medidas discrecionales, el
coeficiente resultante indica la “capacidad de reacción” (buoyancy) del sistema tributario.
Debido a que el coeficiente de elasticidad permite independizar los resultados obtenidos de
las unidades de medida y del tamaño de las variables que se están midiendo, es factible poder
comparar el coeficiente resultante entre los distintos tipos de impuestos, comparación que no es
posible efectuar con el coeficiente de flexibilidad (F).
13
De ahí la conveniencia de trabajar especialmente con el valor de elasticidad (E) por
considerar que es el que brinda mayor utilidad práctica.
El análisis de la elasticidad y de la capacidad de reacción histórica de los ingresos
tributarios está estrechamente vinculado con los métodos de proyección de ingresos, ya que en
ambos casos es necesario vincular el comportamiento de los recursos fiscales con el PIB. Es decir
que estimado el coeficiente pertinente basándose en observaciones estadísticas del pasado, es
factible realizar las estimaciones de ingresos futuros aplicando este coeficiente a los datos
proyectados del ingreso nacional.
Sin embargo, una simple proyección de la renta tributaria basada sobre elasticidades
pasadas puede conducir a resultados erróneos.
 En primer lugar, toda proyección debe basarse en la estructura tributaria existente y no
en la de un año del pasado, por lo que si el coeficiente de elasticidad refleja la estructura
existente, digamos, hace 8 ó 10 años atrás, la utilización de la misma arrojará un monto
de recaudación que estará acorde con ese conjunto de impuestos pero no con los que
pueden estar vigentes
A ese respecto, será necesario investigar la posibilidad de que las modificaciones
discrecionales que se han ido introduciendo durante algunos años, o quizás como ocurre en
muchos países en forma anual, hayan alterado la estructura del sistema y la elasticidad del mismo
según esa estructura.
 En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que muchas veces los pronósticos de
recaudación se efectúan en forma conjunta con un plan macroeconómico general para el
mediano plazo, o con el programa monetario y la balanza de pagos en el corto plazo. En
muchos casos los mismos suelen contemplar futuras modificaciones estructurales de la
economía, y por lo tanto de las bases imponibles, por lo que será necesario basarse para
proyectar los recursos fiscales, no en la situación existente en el momento actual sino
también tomar en cuenta las variaciones probables en las bases imponibles, lo cual
evidentemente no está reflejado en el coeficiente de elasticidad.
Volviendo a la comparación entre la elasticidad de un tributo y su capacidad de reacción,
puede señalarse que debido a que este último coeficiente incorpora el efecto de las medidas
discrecionales adoptadas a lo largo del período bajo análisis, una comparación basada en datos
históricos de ambos elementos revela la contribución que estas medidas han tenido en cuanto al
aumento de la recaudación; mientras que al proyectarse la recaudación basada en el coeficiente
dado por la capacidad de reacción se está implícitamente suponiendo que el efecto producido por
las medidas adoptadas en el pasado se volverá a producir en el futuro, lo cual en la generalidad
de los casos no es cierto.
De ahí que parece imprescindible en el cálculo de la elasticidad, poder separar la
recaudación entre la parte que se hubiese producido como resultado de la aplicación de la
estructura tributaria existente en el año base y aquella otra parte de la recaudación que se ha
producido como consecuencia de medidas adicionales adoptadas a lo largo de los años del
período.
Puede tenerse una idea de la complejidad de la medición de los efectos de las
modificaciones discrecionales pensando que los efectos de un cambio impositivo dado se
producen no sólo en el año de la modificación sino también en los años sucesivos, además de que
varias modificaciones tributarias pueden tener lugar en un período breve. Así, por ejemplo, si se
supone que la tasa del impuesto a los beneficios de las empresas era en el año base del 20%,
pero que luego de transcurridos tres años ha sido modificada elevándola al 30% con carácter de
emergencia por un lapso de dos años, será necesario con el fin de calcular la elasticidad del
impuesto respecto al PIB, depurar aquella parte de la recaudación obtenida que se ha producido
14
en razón del aumento de la tasa, tanto en el año en que se puso en vigencia la modificación como
en los años subsiguientes en los que rigió esta medida, ya que de no efectuarse esta distinción en
la recaudación que se utilice para calcular el coeficiente de elasticidad, la proyección para los
años siguientes estará suponiendo implícitamente que este recurso de emergencia volverá a
utilizarse nuevamente, lo cual llevará a obtener datos que estarán alejados de la realidad.
Debido a la importancia que tiene como instrumento para estimar las rentas fiscales, se
analizan seguidamente con cierto grado de detalle los conceptos de elasticidad tributaria, y
también los distintos métodos aplicados para realizar la separación entre la capacidad de reacción
y la elasticidad.
 En tercer lugar, los datos estimados que se obtengan deben corregirse basándose
sobre una aplicación estricta de las modificaciones tributarias que se han previsto para
aplicar en el futuro y cuyo efecto fiscal no está reflejado en la tendencia histórica.
Esta corrección o ajuste por cambios impositivos futuros adquiere en el contexto de las
proyecciones de corto plazo o anuales, una importancia fundamental. Dada la necesidad de medir
en forma precisa el impacto de esas medidas, es necesario recurrir a estimaciones de tipo directo,
tal como se ha analizado en la sección precedente.
a. Elasticidad global y parcial del sistema tributario
Cuando el nivel de ingresos de la economía se eleva, es lógico pensar que el monto de la
recaudación debe aumentar aún cuando las tasas de todos los impuestos del sistema tributario
permanezcan constantes o invariables. El concepto de elasticidad tributaria (E) se refiere
justamente a dicho aumento en la recaudación causado por una elevación del ingreso nacional.
Asimismo, se espera que en el futuro las estimaciones realizadas señalen que se ha de
producir un aumento del producto, por lo que surge entonces la posibilidad de estimar en base a la
aplicación del coeficiente de elasticidad, el monto probable que ha de tener la recaudación en los
años siguientes.
La elasticidad del sistema tributario o de un impuesto en particular suele expresarse como
el incremento porcentual en la recaudación correspondiente a un incremento del 1% del PIB, es
decir, que como se ha expresado en páginas anteriores, la elasticidad de un impuesto se define
como la razón entre la variación porcentual entre la recaudación tributaria y la variación porcentual
del PIB en un período dado.
Es decir, que:
E
Variación porcentual de la recaudación
Variación porcentual del producto
El resultado de ese cociente podrá ser entonces mayor, igual o menor que 1, lo cual está
indicando el grado de elasticidad o inelasticidad que tiene el sistema tributario o un impuesto en
particular, según sea el caso.
Transponiendo los términos de la ecuación (2), tenemos que:
T
T PIB PIB
E


T
PIB T
PIB
(3)
15
Por otra parte, tenemos que
F
T
PIB
Y se define la presión tributaria (P) como la relación dada entre el monto de la recaudación
(T) y el PIB, es decir;
P
T
PIB
Entonces, podemos expresar el coeficiente de elasticidad como la razón entre la
flexibilidad del impuesto y la presión tributaria:
E
F
P
(4)
Asimismo, para un impuesto dado el coeficiente de flexibilidad representa la tasa marginal
efectiva del impuesto, mientras que la presión tributaria de ese tributo representa su tasa media de
tributación. De ahí que en consecuencia, podemos señalar que la elasticidad de un tributo está
dada por la relación entre su tasa marginal y su tasa media, por lo cual la estructura de las tasas o
alícuotas de un tributo es uno de los elementos básicos que determinará la elasticidad del mismo,
tal como se analiza en el punto b) siguiente.
Aunque la elasticidad tributaria con respecto al ingreso nacional suele presentarse en los
modelos agregados como número único, es más realista concebirla como la media ponderada de
la suma de las elasticidades de cada uno de los impuestos, que como es factible esperar,
reaccionan ante las variaciones en el ingreso en forma muy distinta.
Es decir que suponiendo que todos los impuestos del sistema tributario sean
independientes entre sí, podemos descomponer la ecuación (3) de la siguiente forma:
PIB T
PIB
(t1  t2    tn )



(5)
T PIB (t1  t2    tn )
PIB
donde (t1 + t2 +...+tn) constituyen cada uno de los tributos que componen el Sistema.
E
Si tales tributos son independientes entre sí, entonces tenemos que:
E
1
t2
tn 
 t1
PIB



(t1  t2    tn )
PIB 
 PIB PIB
(6)
y para cada impuesto por separado se tiene:
E
ti  PIB
ti  PIB
(Para i= 1, 2, …, n)
(7)
Este supuesto implica que la recaudación de un impuesto dado no está relacionada con la
recaudación obtenida por otro impuesto, lo cual convierte en cero los factores multiplicativos
comunes del segundo término del polinomio de la ecuación (5).
Al despejar el valor del PIB, tenemos:
16
 Ei t1PIB E2t 2 PIB En tnPIB 
PIB  



t1
t 2
tn


Si se sustituye en la ecuación (6) y simplificando términos se llega a:
E
t1E1  t2E2    tnEn t1
t2
tn
 E1 E2    En
t1  t2    tn
T
T
T
(8)
lo cual prueba que la elasticidad de un sistema tributario es igual al término medio ponderado de
las elasticidades de cada tributo, siendo los coeficientes de ponderación los rendimientos relativos
de cada uno de los respectivos impuestos.
Esto nos permite desde el punto de vista de la técnica de proyección, realizar estimaciones
en forma independiente de la elasticidad que tiene cada uno de los tributos del sistema y al mismo
tiempo utilizar esos coeficientes para obtener la elasticidad del sistema tributario en su conjunto.
b. Elasticidad de los componentes de cada tributo
Evidentemente las posibilidades de realizar estimaciones futuras de recaudaciones
exactas dependen del grado de desagregación con que se analice la información existente, ya que
ello permite interpretar en una forma más clara los resultados obtenidos en e! pasado, lo cual
posibilita los ajustes posteriores en las series estadísticas con el fin de depurar las mismas por los
cambios discrecionales que se han efectuado.
Un análisis posible que puede ser efectuado tanto para predecir el monto de la
recaudación como para interpretar la evolución de los impuestos, consiste en expresar la
elasticidad de cada uno de los tributos como el producto de las elasticidades que componen el
mismo. Es decir, que la elasticidad de un impuesto dado con respecto al ingreso nacional puede
expresarse como el producto de la elasticidad de la recaudación respecto a su base de imposición
multiplicado por la elasticidad de la base respecto al ingreso nacional.
t1

E1  B1 
t1
B1
B1
PIB  Et1/B1 EB1/PIB
B1
PIB
(9)
Por ejemplo, para el caso de que se esté analizando la elasticidad de los impuestos ad
valorem a la importación, la misma puede ser calculada estimando por una parte, la elasticidad
existente entre la recaudación de ese impuesto respecto a la base imponible del mismo es decir,
el valor de las importaciones gravadas; y por la otra, la elasticidad que surge de relacionar esa
misma base imponible con el producto interno bruto.
Es decir que para cada uno de los tributos, la elasticidad de la recaudación respecto al
producto o ingreso nacional puede ser descompuesta en sus dos componentes básicos, que son
la elasticidad de la tasa y la elasticidad de la base imponible.
Empíricamente, el producto de los coeficientes de la elasticidad de los dos componentes
señalados dará el mismo resultado que el coeficiente de elasticidad agregado, siempre y cuando
la base del impuesto elegido y el producto o ingreso nacional estén perfectamente relacionados,
esto es, si la base seleccionada constituye una buena aproximación a la base verdadera del
gravamen.
Evidentemente, para algunos tributos ad valorem, como el impuesto a las importaciones
que se ha señalado precedentemente, es relativamente sencillo en muchos países precisar el
valor de las importaciones gravadas. Esto también lo es en el caso de los impuestos a la
17
exportación o de los impuestos al consumo de carácter selectivo, como lo son las bebidas
alcohólicas y tabacos. En todos estos casos, es factible proceder tomando como base el criterio
de separación de elasticidades que se ha indicado.
Por el contrario, para los impuestos de base amplia y general, como podrían ser los
tributos a los ingresos o beneficios y también para los impuestos generales al consumo, la
aplicación de este procedimiento muchas veces encuentra algunas dificultades como
consecuencia fundamentalmente, de la falta de series estadísticas suficientemente desagregadas
para realizar los cálculos.
De ahí que deba entonces apelarse a la utilización de algunas otras variables, las cuales
se supone son las que mejor describen el comportamiento de las bases imponibles. Como
resultado de ello, es factible esperar que el coeficiente de elasticidad que surge de relacionar la
elasticidad de la tasa con la elasticidad de la base difiera del que se puede obtener directamente
entre la recaudación del tributo y el PNB.
Sin embargo, es de gran utilidad seguir el criterio de descomponer en partes el coeficiente
de elasticidad en la medida en que exista suficiente información estadística. Ese método describe
mejor el comportamiento histórico de los resultados obtenidos, por lo que aporta nuevos
elementos de juicio que pueden ser tenidos en cuenta en el momento de realizar el cálculo de
ingresos futuros.
De todas maneras, el empleo para los fines de proyección de ingresos del coeficiente de
elasticidad pasado está suponiendo implícitamente que se mantienen constantes tanto la
elasticidad de la tasa como la de la base, o bien que si se producen variaciones en uno de estos
coeficientes, las mismas son compensadas por variaciones en el sentido opuesto. Por ello, si los
cálculos se efectúan para impuestos que han tenido una estructura constante en el pasado (o
bien, que se han hecho las debidas correcciones en las series de recaudación si ésta ha variado),
no es muy arbitrario suponer que la elasticidad de la base se mantendrá también constante en el
futuro.
Pero si existen razones para creer que la relación entre la base imponible y el PNB se verá
modificada en el futuro por cualquier motivo que pueda cambiar la relación estructural que afecta
la base del impuesto, no será apropiado emplear un coeficiente de elasticidad que refleje la
relación pasada. En esas circunstancias, el procedimiento de separar el coeficiente de elasticidad
en sus componentes de tasa y base será absolutamente necesario para el cálculo de la
proyección, ya que de esa forma se pueden introducir las correcciones o ajustes
correspondientes. Esto no sería factible de no haberse calculado previamente la elasticidad de
cada uno de los componentes.
Dado el ejemplo referido sobre los impuestos a la importación, podemos ver que, si la
relación histórica entre el valor de las importaciones y el PIB, es decir, el coeficiente de
importaciones del país, se ve modificado ya sea porque existen problemas futuros de balanza de
pagos que limitan la capacidad de importación, porque se está orientando la economía hacia un
proceso de sustitución de importaciones, esa relación no podrá ser utilizada en el cálculo de
recaudación de los impuestos a la importación. De ahí que será necesario obtener en forma
independiente los valores estimados que puede tomar este coeficiente con el fin de multiplicarlos
posteriormente por la elasticidad de la tasa obtenida antes de calcular los ingresos futuros.
No obstante, pueden existir en muchos países limitaciones estadísticas serias que
dificulten la aplicación de este método de proyección, las que en cierta medida pueden ser
superadas a través del empleo de series estadísticas sustitutivas de los valores verdaderos.
c. Utilización de bases sustitutas
Cuando la información sobre la base imponible determinada por la legislación está
18
disponible, tanto en el pasado como para el futuro, evidentemente, se ha de emplear esa
información para calcular el coeficiente de elasticidad de la base que se utilizará en el cálculo de
la proyección de ingresos.
Sin embargo, los problemas surgen cuando los datos sobre la base imponible están
disponibles para el pasado pero, por distintas circunstancias, no existe información sobre el futuro.
En esas circunstancias, las dificultades pueden ser superadas en alguna medida, siempre y
cuando sea posible sustituir la base imponible verdadera por alguna otra variable que refleje lo
más cercanamente posible la evolución de la misma y que se disponga de información de esa
base sustitutiva tanto para el período histórico como para el futuro. En ese caso, los cálculos
deben ser rehechos totalmente y debe estimarse el coeficiente histórico de elasticidad de la tasa y
de la base empleando los nuevos valores antes de calcular los ingresos futuros.
Un aspecto que subsiste es el que se refiere a los criterios que deben usarse para
seleccionar las variables que pueden sustituir los valores de la verdadera base gravable. En este
sentido, una posibilidad consiste en utilizar varias bases alternativas y seleccionar entre todas
ellas la que más se aproxima a los valores históricos de la base verdadera. El problema se torna
más complicado, en alguna manera, cuando no se conocen los valores de esta última aun para los
años pasados, por lo cual el único criterio de selección que subsiste se imita solamente al buen
juicio de la persona que realiza las estimaciones.
En general, puede decirse que la selección de una variable sustitutiva debe hacerse
teniendo en cuenta que la misma debe mantener un patrón de comportamiento a lo largo del
tiempo, que sea lo más semejante posible con el que podría tener la verdadera base imponible.
De ahí que para cada uno de los impuestos puede existir un número de posibilidades distintas que
sean aceptables, pero la selección dependerá de la disponibilidad de información y de las
particularidades propias de cada tributo y de cada país.
En ese sentido, las bases sustitutivas apropiadas más difíciles de encontrar probablemente
sean las relacionadas con los impuestos y la propiedad, y en tales casos es posible que no sea
conveniente el cálculo de la elasticidad de la tasa y de la base en forma separada, sino que haya
que limitarse a estimar el coeficiente global de esos impuestos.
Dadas esas limitaciones, se señalan a continuación algunos ejemplos de posibles bases
sustitutivas, con la salvedad de que de ninguna manera se pretende hacer un análisis exhaustivo
de este problema.
Respecto a los impuestos sobre los ingresos y utilidades, es conveniente desagregar,
en la medida de lo posible, los impuestos que componen esta categoría. Los impuestos sobre
utilidades de sociedades podrían desagregarse por el tamaño de la firma o por sector económico.
Aunque es improbable que se disponga de proyecciones de la base legal, podrían construirse
varias bases sustitutivas tomando por ejemplo, el valor agregado por sector de actividad
económica que surge de las cuentas nacionales, para el caso del impuesto a las sociedades. Este
procedimiento permite introducir un elemento de ponderación dentro del cálculo de la recaudación
en función de la importancia de cada uno. Se tiene presente que existe, en gran parte de los
países, una fuerte concentración en algunos sectores de actividad tal como podría ser el sector
minero, por lo que una pequeña variación en el valor agregado de ese sector produce un fuerte
impacto sobre la recaudación total del impuesto.
Dentro de la misma orientación, es factible también emplear como alternativa el monto de
las utilidades de cada sector económico, las que normalmente se calculan en las cuentas
nacionales como uno de los componentes del valor agregado y que a los fines del cálculo de las
elasticidades pueden tomarse tanto en forma agregada como por sector.
Con respecto a los impuestos sobre los ingresos netos de las personas naturales, es
conveniente desagregar los mismos por grupos de ingresos o por sector, por ejemplo, ingresos del
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sector agropecuario, ingresos de relación de dependencia, etc. En general, la obtención de bases
sustitutivas para este impuesto suele ser difícil, sobre todo si se quiere trabajar con un cierto grado
de desagregación, ya que, en forma agregada el valor de los sueldos y salarios según las cuentas
nacionales es la base sustitutiva más aceptable. En forma alternativa, si uno de los objetivos del
gobierno es modificar en el futuro la distribución del ingreso, es conveniente evaluar sus
consecuencias sobre la recaudación esperada, realizando las estimaciones basadas sobre datos
de la distribución esperada del ingreso.
En relación con los impuestos sobre las mercaderías y servicios, conviene diferenciar
la recaudación de los mismos según sean éstos de carácter general o que se apliquen en forma
selectiva, y si la base imponible está constituida por mercaderías o por servicios. Respecto a los
impuestos generales, a los bienes, la base sustitutiva más conveniente está representada por el
monto del consumo privado, el cual en muchos casos puede ser depurado eliminando del mismo
el valor de aquellos bienes que se encuentran exentos, usualmente los alimentos, servicios,
alojamiento, etc. En caso de que el impuesto contemple la aplicación de tasas diferenciales para
ciertos bienes como suele ser la norma, seria conveniente poder efectuar un desglose del
consumo global por grupos de productos. Por otra parte, de no poder emplearse el monto del
consumo personal como base sustitutiva, una segunda alternativa podría consistir en trabajar en
base a datos de valores de producción de los sectores de actividad que elaboran bienes finales.
Sin embargo, la elección de la variable sustitutiva más conveniente depende
fundamentalmente del tipo de impuesto a las ventas que el país aplique, ya que por ejemplo, en el
caso de un impuesto al valor agregado sobre las ventas internas exclusivamente, la elección más
conveniente está dada por el valor de las ventas internas más las importaciones de bienes.
Respecto a los bienes selectivos al consumo, como se ha mencionado precedentemente,
la elección de las variables sustitutivas resulta en general más sencilla, ya que el número de
bienes gravados con estos impuestos se imita frecuentemente a los bienes tradicionales tales
como cigarrillos, bebidas alcohólicas y gasolina, sobre los cuales suele existir información
respecto a los valores de producción. Por otra parte, el consumo per cápita de estos bienes no
está sujeto a fuertes fluctuaciones en el corto plazo, por lo que el índice de población suele
resultar también una base razonable.
Los impuestos a la importación suelen aplicarse en la mayor parte de los países, tanto con
derechos de carácter ad valorem como específicos, por lo que la selección de las variables más
aconsejables suele ser en estos casos el valor de las importaciones y el volumen de
importaciones respectivamente.
Debido a que muchos países otorgan incentivos o desgravaciones a la importación de
bienes de capital, parece más aconsejable, en la medida que sea posible, trabajar con datos de
importaciones gravadas que, si no se encuentran disponibles, pueden ser estimados, deduciendo
del valor total de importaciones, el correspondiente a los bienes de capital.
Por último, resulta aconsejable en muchos casos desglosar las importaciones según los
productos más importantes, con el fin de obtener proyecciones de la recaudación de estos
impuestos, que pueden ser clasificados según la C.U.C.I.
Similares consideraciones son aplicables también para el caso de los derechos de
exportación, resultando en este caso conveniente desagregar el valor de las exportaciones según
los productos principales, para los cuales suele existir información.
2. Forma de cálculo del coeficiente de la elasticidad
Una vez obtenidas las series <<depuradas>> de recaudación de los diversos tributos, es
decir, que previamente se han eliminado de las mismas los efectos de las medidas discrecionales
20
adoptadas a lo largo de los años en la forma en que se analiza en la sección siguiente, es
necesario pasar a calcular el coeficiente de elasticidad de los distintos tributos o del conjunto del
sistema tributario, según el grado de desagregación con que se trabaje.
Para ello es necesario disponer de las cifras de recaudación depuradas y de una o varias
variables explicativas, tales como el ingreso. el consumo o la población, cuyos datos deben estar
calculados tanto para el período histórico como para el de los años futuros en que se intenta
realizar la estimación de recaudación. En su expresión más sencilla, el cálculo de elasticidad que
relaciona el monto de recaudación con el ingreso o producto nacional es de mayor uso en la
práctica pero ello no obsta a que puedan establecerse relaciones con otras variables relevantes.
Como se ha señalado precedentemente, un aspecto que debe resolverse antes de
comenzar con el proceso de cálculo o estimación, es el grado de desagregación con que se
trabaja, ya que el coeficiente de elasticidad global puede obtenerse tanto en forma directa como
indirecta, estimando la elasticidad de cada uno de los tributos.
Es evidente que cuanto mayor sea la desagregación, mejor será el análisis y se dispondrá
de mayor información, que permite identificar la contribución de cada uno de los tributos en
términos de elasticidad respecto a la recaudación futura. La exactitud de la estimación será
probablemente mayor al tomar en consideración las características individuales de cada impuesto.
Un aspecto que puede considerarse en forma particular es el referido a las modalidades
del sistema de anticipos o pagos a cuenta que cada tributo tenga. Por ejemplo, si el impuesto a la
renta personal se paga un año después de haberse generado el hecho imponible, es conveniente
desfasar en igual período los datos correspondientes al ingreso nacional. En otro caso, como
podría ser la recaudación del impuesto a las ventas que se perciba en su totalidad en el año en
que se ha producido el hecho imponible, es aconsejable relacionar las cifras de recaudación y del
ingreso nacional correspondiente al mismo período.
Una ventaja adicional que surge de trabajar con datos desagregados es la de que a través
de los mismos se puede controlar mejor el grado de exactitud de los resultados obtenidos, lo cual
permite efectuar los ajustes más convenientes cuando se realicen las estimaciones en los años
siguientes.
21
CUADRO 1: POSIBLES BASES SUSTITUTIVAS PARA DISTINTOS IMPUESTOS
Impuestos sobre los ingresos netos y las utilidades
1) Sociedades
2) Personas
1) a. utilidades de las empresas derivadas de las
cuentas nacionales.
b. Valor agregado en la manufactura.
2) Sueldos y salarios y otros ingresos privados
tomados de las cuentas nacionales.
Impuestos o contribuciones de Seguridad Social
3) Empleador
4) Empleado
3) Sueldos y salarios.
4) Sueldos y salarios y otros ingresos personales
salariales. Riqueza total
Impuestos sobre la propiedad
5) Propiedad inmobiliaria
6) Riqueza personal
7) Impuestos sobre herencia y donaciones
8) Transferencia de propiedad
5) Alquileres.
6) Ingreso nacional.
7) Indices demográficos de defunciones y número
de personas en los grupos de ingresos más
elevados.
8) Valor de propiedades urbanas y número de
transacciones.
Impuestos sobre producción, consumo y transacciones internas
9) Impuestos sobre las ventas, el volumen de negocios
o el valor agregado
10) Impuestos internos selectivos
11) utilidades de los monopolios fiscales
9) Gastos de consumo privado o grupos de
gastos o productos debidamente desglosados.
10) Cifras de producción o consumo de los
principales productos imponibles.
11) Valor o volumen de consumo de los productos
bajo monopolio fiscal.
Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales
12) Derechos de Importación
13) Derechos de exportación
14) Juntas de comercialización privadas
15) Beneficios cambiarios
16) Impuestos cambiarios
12) Valor y volumen de la importación total o
preferiblemente, valor y volumen de las
principales categorías de importaciones.
13) Valor y volumen de las principales
exportaciones.
14) utilidades estimadas sobre las exportaciones
en cuestión.
15) Valor de las transacciones cambiarias.
16) Valor de las transacciones cambiarias.
Otros impuestos
17) Licencias comerciales y profesionales
17) Número de licencias expedidas.
18) Datos demográficos sobre categorías
pertinentes de edad y sexo,
19) Valor de las categorías más importantes de
transacciones gravadas y frecuencia estimada
de las transacciones.
20) Ingreso nacional.
Fuente: Elasticidad y pronóstico de las rentas fiscales, MT INST/74-V-II/13 Washington, DC, pág.7.
22
La forma de la ecuación que puede ser utilizada para estimar la relación entre la
recaudación y el ingreso nacional, para obtener el coeficiente de elasticidad, está determinada
más por la facilidad de computación que por otros motivos. Una forma posible es suponer que los
ingresos tributarios son una función del ingreso nacional de tipo logarítmico, tal como sigue:
T  e  PIB 
(10)
Si se toma el logaritmo de cada miembro de la ecuación, se tiene:
loge T     loge PIB  loge 
(11)
donde:
  : es el valor de la ordenada al origen;
  : es la elasticidad ingreso del impuesto respecto al PIB; y
  : es el término aleatorio que se supone está distribuido normalmente, con las propiedades
usuales de que la varianza es constante y la media y la covarianza son cero.
Esta forma de estimación, que de hecho es la más usual y la más aplicada a los estudios
empíricos realizados, supone que la elasticidad es constante a lo largo del nivel de ingreso
considerado. Es decir, este supuesto significa que los cambios proporcionales en el ingreso
nacional están asociados con cambios igualmente proporcionales en la recaudación, cualquiera
que sea el nivel de ingreso, considerado como la intensidad o dirección del cambio operado en el
ingreso en un período. Esto puede parecer un supuesto sumamente restrictivo. Aunque, si se
tiene en cuenta que el análisis no intenta medir las variaciones que se producen durante un largo
período de tiempo ni cuando se producen fuertes modificaciones en el ingreso nacional, el mismo
puede considerarse aceptable, especialmente en el caso de los tributos cuya estructura de tasas
t1 es proporcional.
Otra forma alternativa para calcular el coeficiente de elasticidad consiste en emplear una
función de tipo lineal, donde:
T = a + b PlB
(12)
La misma parece ser más apropiada cuando el coeficiente que se quiere calcular es el de
flexibilidad, el cual estaría dado por el valor del coeficiente angular (b), ya que, para obtener el
valor correspondiente a la elasticidad, es necesario realizar computaciones adicionales del tipo de
las indicadas en la ecuación (4).
Una vez obtenidos los coeficientes de elasticidad correspondientes a cada uno de los
impuestos o al total de los ingresos tributarios, la proyección para el período siguiente puede ser
obtenida según la siguiente ecuación:
PIB 

T 2  T1  1  

PIB1 

(13)
1
Las condiciones necesarias para que el coeficiente de elasticidad de la recaudación respecto al ingreso nacional se mantenga
constante surgen al desagregar éste en sus dos componentes, es decir, la elasticidad de la recaudación respecto a la base imponible y
la elasticidad de la base imponible respecto al ingreso nacional. Esto puede darse tanto cuando las dos elasticidades desagregadas se
mantienen constantes como cuando el producto de las mismas es constante, si ellas son variables. El supuesto de constancia del
coeficiente de elasticidad de la base imponible respecto al ingreso nacional es aceptable en la medida en que el análisis efectuado se
refiera a un período de tiempo relativamente corto, ya que de otro modo no puede suponerse que los cambios en la base serán
proporcionales a los cambios en el ingreso nacional para cualquier nivel de ingreso. Respecto al supuesto de la constancia del
coeficiente de elasticidad de la recaudación respecto a la base imponible, el mismo es más difícil de ser aceptado para cualquier tipo
de impuestos, especialmente en aquellos que tienen una estructura de tasas fuertemente progresivas. En este caso, debido a la
influencia de tasas marginales distintas de la tasa media, es más difícil suponer que cambios proporcionales en la base imponible
tendrán efectos igualmente proporcionales en la recaudación, cualquiera que sea el nivel de la base.
23
donde ( ) es el coeficiente de elasticidad.
Por otra parte, si el coeficiente que ha sido estimado corresponde al de la flexibilidad, la
recaudación para los períodos futuros puede obtenerse según:
T2  T1  b  PIB
(14)
donde (b) es el coeficiente de flexibilidad.
Estos cálculos pueden ser continuados en igual forma para los años subsiguientes en los
cuales es necesario obtener el monto proyectado de los ingresos tributarios.
Un aspecto adicional, que merece ser comentado en el procedimiento de estimación, se
refiere a que los resultados para el futuro pueden ser obtenidos en forma puntual, es decir, un solo
valor para cada año, o si es preferible, obtener una estimación en forma de intervalo, significando
por ello una serie de valores máximos y mínimos para cada año.
Con relación a la primera forma, las ecuaciones indicadas precedentemente son
suficientes para la obtención de datos puntuales. Por el contrario, si se opta por la segunda
alternativa, es necesario incorporar en el procedimiento de cálculo el error estándar de la
proyección con lo cual se obtiene un intervalo de confianza que indica los dos valores extremos
entre los cuales puede encontrarse la recaudación futura.
Este procedimiento es especialmente recomendable para el cálculo de ingresos en el
mediano plazo, ya que de esta forma se introduce un cierto elemento probabilístico dentro de la
proyección, el cual toma en consideración los errores que puedan tener los datos empleados y
que han de ser mayores cuanto más alejadas estén las proyecciones del período anual.
Respecto a las proyecciones de corto plazo efectuadas con motivo de la elaboración del
presupuesto anual, la utilización de un intervalo es menos aplicable, ya que para ese propósito se
necesitan proyecciones puntuales; pero ello no quita que, a los efectos de un cotejo posterior con
los datos reales, no sea de utilidad obtener también los valores extremos entre los cuales puede
oscilar la recaudación2.
2
El error estándar de la proyección debe ser definido de acuerdo con un cierto porcentaje que tomará el intervalo de confianza, por
ejemplo 95%, lo cual significa que la recaudación deberá estar en un 95% de las veces comprendidas dentro de los dos extremos de
una distribución de tipo t. Asimismo, con el fin de calcular el error estándar de la proyección debe tomarse en consideración por una
parte, el error estándar de la estimación que mide la desviación del valor de los residuos, respecto a la línea de regresión, y por la otra,
debe sumarse al mismo el error estándar del ajuste de la función que está dado por las desviaciones de los coeficientes estimados
respecto a los valores esperados.
24
B. ANÁLISIS DE LAS TECNICAS DE DEPURACION DE DATOS DE RECAUDACION
Si los cálculos indicados precedentemente estuviesen basados sobre datos históricos
correspondientes a las recaudaciones efectivamente obtenidas, las proyecciones resultantes de
los mismos supondrían “implícitamente” que todas las “medidas discrecionales” adoptadas en los
años pasados serían nuevamente introducidas en los años futuros, con los mismos efectos.
Los cambios discrecionales pueden ser definidos como todas aquellas modificaciones
legales, transitorias o permanentes, que afectan tanto la tasa del impuesto como su base
imponible, así como también la creación de nuevos impuestos, la eliminación de tributos que
existieron en algún momento del periodo considerado y, asimismo, los cambios introducidos en la
administración de los tributos que pueden haber afectado tanto el momento de percepción de los
tributos como la mora o evasión existente en ellos.
Evidentemente, éste es un supuesto considerado inaceptable para los fines de proyección.
De ahí que se requiera para estos propósitos depurar las cifras de recaudación de todos esos
cambios. Así se podría obtener una serie de recaudación teórica que excluya el efecto de esas
modificaciones.
Puede tenerse una idea de la complejidad de la medición de los efectos de los cambios
discrecionales, pensando que los efectos de una modificación impositiva determinada no sólo se
producen en el año en que se aplicó esa medida sino también en los años sucesivos. Así, también
varias modificaciones tributarias pueden ser efectuadas en diferentes tributos durante el mismo
año o en varias oportunidades en el mismo año.
No obstante estas dificultades iniciales, debe considerarse que esta tarea puede ir
realizándose en forma gradual, comenzando por el grupo de impuesto que pueda presentar
menores dificultades e ir posteriormente cubriendo todo el ámbito del sistema tributario. Por otra
parte, los mayores esfuerzos deben realizarse en la etapa inicial del trabajo, ya que una vez
obtenida una serie de datos depurada para un tributo en particular, sólo se requiere mantener esa
serie actualizada en función de las modificaciones que se van aplicando y sobre cuyos efectos
casi siempre existe información estadística. De ahí que resulta obvio señalar la necesidad de una
continuidad en esta labor, para aprovechar plenamente el esfuerzo realizado en las etapas
iniciales, ya que, por el contrario, como sucede en muchos países, la falta de prosecución en
éstas al cabo de un par de años produce costos y demoras adicionales cuando se las quiere
retomar tiempo después.
1. Método de estructura constante del impuesto
Uno de los caminos posibles que pueden seguirse con el fin de efectuar la depuración de
los datos de recaudación de los cambios ocurridos en el periodo, consiste en calcular para un año
de referencia determinado la tasa efectiva del impuesto, y posteriormente aplicar esta tasa
resultante en forma uniforme a la base imponible de los otros años del período analizado. Así se
obtiene una serie estimada de recaudación que refleja características propias del tributo en el año
de referencia.
Es conveniente aclarar que la tasa efectiva empleada para estos fines se define, por
ejemplo, en el impuesto a la renta como la relación entre la recaudación y la base imponible del
periodo, definida esta última como el ingreso bruto antes de las deducciones permitidas por la ley.
Respecto a otros impuestos, por ejemplo, los tributos a la importación, la determinación de
la base imponible es en alguna medida más sencilla. La misma está dada por el valor total de las
importaciones de cada bien, aunque en este caso la complicación surge en la determinación de
las tasas efectivas, dada la multiplicidad de tasas nominales existentes.
Esta forma de cálculo, de concepción relativamente sencilla, resulta en la práctica la que
25
menos posibilidades tiene de ser empleada, pues la información que se necesita para su
aplicación lamentablemente no se encuentra disponible en la mayor parte de los países, con
excepción de algunos, como los Estados Unidos, para el cual se aplica a nivel estatal.
Este método de ajuste implica suponer que, tanto la estructura de la tasa como la base del
impuesto para un año de referencia determinado, se han mantenido constantes a lo largo de los
años y que el crecimiento en la recaudación es producto de los cambios operados en el nivel de la
base de imposición, como consecuencia de las variaciones ocurridas en el ingreso nacional. Este
es un supuesto demasiado fuerte para la realidad de América Latina, por ello este método pierde
gran parte de su utilidad.
Con la finalidad de su utilización como método para proyectar los ingresos tributarios de
los años próximos, la elección del año de referencia más conveniente parece ser el año corriente
o último del cual se dispone información, ya que de esta manera se incorpora a las cifras
proyectadas tanto el nivel presente de eficiencia de la administración tributaría como el hecho de
que la elasticidad resultante estará basada en la actual estructura tributaria y no sobre la de un
período pasado.
2. Método de ajuste según Prest
Otro de los métodos empleados para separar de las cifras de recaudación el efecto de los
cambios discrecionales, es el seguido por Prest en su estudio sobre el impuesto a la renta
personal en el Reino Unido. La aplicación de este método requiere, fundamentalmente, poder
disponer de estimaciones sobre el efecto que las modificaciones tributarias han tenido sobre la
recaudación del año, ya que este elemento constituye el punto de partida del método de Prest.
En forma abreviada, el procedimiento es el siguiente:
 En primer lugar, se prepara una serie preliminar de recaudación ajustada, es decir,
habiendo sustraído de la recaudación real de cada año el impacto que tuvo la medida
discrecional en ese año.
 En segundo lugar, esta serie ”ajustada” se refina cada año, para eliminar también el
impacto continuo de cada modificación discrecional en los años siguientes al que se
adoptó la modificación y hasta el final del período analizado.
Es decir, si el periodo para el cual se quiere calcular el coeficiente de elasticidad
comprende los años 1960 a 1975, debe eliminarse de la recaudación real el efecto fiscal de todas
las medidas tomadas en ese período, tanto en el año en que se adoptó como en los años
sucesivos. Así, por ejemplo, un aumento en la tasa del impuesto efectuado en 1970 producirá
efecto tanto en ese año como en los cuatro períodos restantes hasta 1975. Si por el contrario, la
modificación hubiese sido adoptada en 1965, el impacto de este cambio implicará modificar la
serie de recaudación desde ese año en adelante.
De este modo, puede obtenerse una serie de recaudación ajustada final en la que se han
eliminado los efectos de todas las medidas, lo cual significa, en otras palabras, estimar la
recaudación que se hubiese obtenido de haberse mantenido constante la estructura tributaria
existente en el año base.
La importancia del método de Prest reside en haber desarrollado una fórmula que permite
captar el impacto de las modificaciones en los años subsiguientes al de adopción de la medida, ya
que los datos disponibles sobre el efecto de las reformas tributarias están referidos solamente al
periodo de ejecución de la medida. A partir de ese momento, el efecto que produce en los años
siguientes queda comprendido en el monto de recaudación sin discriminar.
26
Un supuesto importante del método de Prest es el de que el efecto de las modificaciones
discrecionales incrementan la recaudación de los tributos, pero no modifican la elasticidad
automática de los mismos. Es decir, implícitamente está considerando que entre dos años
cualesquiera del período analizado los cambios discrecionales aplicados crecen a la misma tasa
con que se incrementa el producto total del tributo.
La fórmula de Prest se puede desarrollar simbólicamente de la siguiente manera:
T11  T1
T12  T2  D2
T12
T12
 T23 
T2
T2
T13
T13
T14  T13  (T 34 - T3)
 T34 
T3
T3

T13  T12  (T 23 - T2)
T1j  Tj - 1.J 
Tj - 2.j - 1
T23 T12


Tj - 1
T3 T2
Donde:
Tij = recaudación del tributo, donde el primer subscripto (i) indica el año a cuya estructura
tributaria se está haciendo referencia y (j) indica el año cuya recaudación se está indicando
para esa estructura.
Así, por ejemplo T23 estaría señalando la recaudación del tributo T obtenido en el 3, según
la estructura tributaria que ese impuesto tenía en el año 2.
Se toma como año de referencia, entonces tendríamos que la serie sería T i1, Ti2,
Ti3…..…Tin, la cual representa la recaudación que se hubiera obtenido si la estructura tributaria
existente en el año de referencia hubiera permanecido constante a lo largo de todo el período.
D1, D2, …. Dn mide el efecto de una modificación discrecional aplicada y recaudada en
cada uno de los períodos.
La interpretación de las fórmulas precedentes puede ser hecha en los siguientes términos.
Con el fin de obtener la recaudación teórica que se hubiese obtenido de haberse mantenido
constante la estructura tributaria del año base, es necesario multiplicar la recaudación real por una
serie de factores multiplicativos. El efecto de uno cualquiera de esos factores es el de ajustar la
recaudación en función de la estructura tributada que estaba vigente en la fecha a la que ese
factor está referido.
Cada uno de esos factores indica qué proporción de la recaudación total del año se
hubiera obtenido en forma automática de no haber mediado ningún cambio discrecional durante
ese año y, por consiguiente, cada factor se puede obtener dividiendo la recaudación neta de las
medidas discrecionales respecto al total de la recaudación de cada año. Así, por ejemplo, T 12/T2
es el factor que relaciona la recaudación obtenida en el año 2 neta de los cambios discrecionales
aplicados en ese año, es decir, basada en la estructura tributaria aplicada en el año 1, respecto a
la recaudación del año 2 sin ningún ajuste.
Al generalizar la fórmula para cualquier número de años, se tiene:
Tij  T(j - 1)
Ti(j - 1)
Tj - 1
(15)
27
Por otra parte, debe tenerse presente que, desde el punto de vista de la aplicación de este
método con fines de proyección, es conveniente que el año de referencia elegido sea el último año
de la serie, en lugar del primero como indican las ecuaciones precedentes. De esa forma se
estaría trabajando con el nivel de eficiencia que tiene la administración tributaria en su momento
más reciente.
En consecuencia, la estimación de la serie depurada de la recaudación reflejará el monto
de ingresos que se hubiese obtenido en el pasado si hubiera estado vigente la actual estructura
tributaria. De hecho, el procedimiento de estimación no sufre mayores cambios aunque ahora los
ajustes deben realizarse moviéndose hacia atrás en la serie utilizada, es decir, en dirección
opuesta. Siendo así, la fórmula general para obtener tales valores queda, entonces, como sigue:
Ti.j  Tj 
Ti(j  1)
Tj
(16)
De todas maneras, el coeficiente de elasticidad resultante de estas estimaciones, aunque
basado en series depuradas distintas según sea el año de referencia utilizado, resulta en el mismo
valor. Pero a los efectos de la proyección, por los motivos indicados precedentemente, se
recomienda que el período de referencia utilizado sea el más actual posible.
3. Método de utilización de variables ficticias
Un tercer método empleado en ciertas circunstancias para determinar el efecto de los
cambios tributarios sobre la recaudación, es el de la utilización de técnicas econométricas
consistentes en introducir variables ficticias (dummy variables) en la función empleada para
estimar el coeficiente de elasticidad. En realidad, según podrá observarse seguidamente, este
método es sustancialmente distinto de los dos analizados precedentemente. A través del mismo
no se busca obtener una serie de datos depurados de los efectos de las medidas discrecionales,
sino solamente conocer si la aplicación de esas medidas ha incidido significativamente en cambiar
la elasticidad del impuesto.
Es decir, la ventaja de usar variables ficticias no necesita comenzar depurando la serie de
recaudación del efecto de los cambios discrecionales adoptados para efectuar la estimación de la
elasticidad. Evidentemente, esto reduce en forma considerable la magnitud de información
estadística que se requiere con respecto a los dos métodos indicados precedentemente. Para la
utilización de esta técnica es suficiente conocer las fechas en que las medidas o cambios más
importantes han sido adoptados.
Para ilustrar el empleo de este método, se puede suponer una situación hipotética en la
cual el tributo a las ventas no ha sufrido ningún cambio durante los cinco primeros años del
período de diez. Pero en el sexto año se adopta un cambio significativo, por ejemplo en la
estructura o en el nivel de las tasas, que tiene efectos tanto sobre la recaudación del impuesto
como sobre las tasas marginales del impuesto.
Supuesta esta situación, lo que se quiere es ver si esa medida discrecional ha afectado o
no la elasticidad del impuesto -que ya había sido calculada siguiendo la función (10) indicadaantes de decidir sobre la utilización de ese coeficiente en el cálculo de la recaudación futura.
Para esos efectos resulta de utilidad introducir en la ecuación una variable ficticia que
tomará un valor O para todos aquellos años anteriores a la modificación y un valor 1 para los
posteriores a la medida impositiva.
Así, la función (10) queda reformulada en los siguientes términos:
28
T  e (  D) PIB(  D)
(17)
Al aplicar logaritmos para facilitar el cómputo de la elasticidad, se tiene:
logT  (a  D)  (   D) logPIB  log
(18)
donde (D), es la variable ficticia que toma un valor.
Asimismo, ( y () son la ordenada de origen y ( + ) es el coeficiente de elasticidad con
la variable ficticia, respectivamente.
De ahí que, para los primeros cinco años del periodo, el valor del coeficiente de elasticidad
sería igual a (), que fue el que se obtuvo en la estimación ( +). Por el que () mide el efecto que
108 cambios introducidos en el quinto año han tenido sobre la elasticidad de ese impuesto a partir
de ese momento.
En consecuencia, si ambos coeficientes de elasticidad difieren significativamente, ello
indica que la utilización de la serie de datos de recaudación sin ajustar conduce a un cálculo
erróneo de los ingresos futuros, por lo que es necesario efectuar la depuración de los datos
utilizando alguno de los dos primeros métodos indicados.
Un aspecto adicional que también debe analizarse es la variación introducida en el valor de
la ordenada al origen como consecuencia de la medida discrecional, ya que puede darse el caso
de que la pendiente de la función no varía sustancialmente, pero si lo hace el valor de la ordenada
al origen, lo que redundaría en un monto proyectado de recaudación que sería igualmente
erróneo.
En síntesis, podemos señalar que este método tiene como principales ventajas:
 por un lado, su simplicidad, ya que permite detectar en forma relativamente rápida
aquellos tributos que han de requerir un trabajo más a fondo de depuración estadística, y
aquellos otros que pueden ser en principio utilizados sin mayores ajustes; y
 por otro lado, su empleo requiere poca información adicional, además de conocer las
fechas en que se adoptaron las principales modificaciones.
Sin embargo, dentro de los inconvenientes que surgen para su aplicación, está el hecho
concreto de que las modificaciones tributarias muchas veces se producen en los países
prácticamente todos los años, a través de pequeñas reformas que cambian la estructura del
tributo a lo largo de un período. Por ello se presenta la imposibilidad de identificar en forma
precisa aquellos años en los que los cambios han sido sustanciales. Si bien en alguna medida
esto puede ser solucionado introduciendo variables ficticias adicionales para detectar
modificaciones, las dificultades estadísticas resultantes de ello son mayores, por lo que el método
pierde sus ventajas fundamentales en esas circunstancias.
C. OTROS MÉTODOS DE PROYECCIÓN
Del análisis de las distintas técnicas efectuadas precedentemente, surge que con el fin de
realizar las estimaciones es necesario poder contar con series de recaudación suficientemente
largas para que los ajustes tengan significación estadística y asimismo, disponer de datos que
estén depurados del efecto de las modificaciones que pueden haberse hecho a la estructura
tributaria. Si bien se está consciente de que en América Latina estas restricciones son difíciles de
ser superadas, se cree asimismo que todavía se puede recorrer mucho camino en el
mejoramiento de las estadísticas tributarias disponibles.
29
Cuando haya que realizar las proyecciones de ingresos sin poder cumplir con estas
condiciones básicas, cualquier método que se aplique es inadecuado y los resultados que se
obtengan en esas circunstancias pueden ser tan buenos como los obtenidos usando cualquier
método intuitivo o dictado por la experiencia, los que no son discutidos en profundidad en este
documento.
De ahí que se cree conveniente señalar dos enfoques adicionales que pueden
eventualmente aplicarse cuando algunas de estas precondiciones estén ausentes, los cuales, si
bien no brindan una solución óptima, permiten por lo menos explicar el porqué de los resultados
obtenidos.
1. Respecto a la primera de las condiciones señaladas, es decir, cuando las series de
datos de recaudación no están disponibles para un período largo de tiempo, bien
por tratarse de un impuesto totalmente nuevo en la estructura tributaria, bien porque los
cambios introducidos han modificado sustancialmente la esencia del mismo, existe la
posibilidad de obviar la necesidad de hacer una estimación estadística y, por el
contrario, trabajar en forma directa con la información disponible.
Tomando, por ejemplo, el impuesto a la renta personal, se podrían descomponer estos
elementos de la siguiente forma:
T  Y
Yp Yy L T



Y Yp Yy L
Donde:
Y: es el ingreso nacional
Yp: es el ingreso personal
Yy: es el monto del ingreso sujeto a impuesto
L: es el monto de la obligación tributaria o impuesto devengado
T: es el monto de la recaudación del impuesto
De esta manera se podría calcular en forma algebraica la elasticidad de los componentes
de la ecuación (19) para cada uno de los años disponibles y observar si los coeficientes
resultantes se mantienen relativamente constantes a juicio de quien realiza la estimación o, si por
el contrario, los mismos sufren fuertes variaciones. Así, de darse la primera alternativa, puede
suponerse que el coeficiente de elasticidad global, que mide la relación entre la recaudación y el
ingreso nacional, se mantendrá constante y por consiguiente, podría usarse para estimar la
recaudación de los años siguientes.
Por otra parte, este enfoque tiene la ventaja adicional de que al conocer la elasticidad de
cada componente, se pueden introducir ajustes en esos valores sobre la base del juicio que los
mismos merezcan, por lo que se estarían introduciendo cambios en la recaudación futura pero en
una forma ponderada al conocer el comportamiento de los componentes.
Sin lugar a dudas, este método resulta más útil para explicar hechos ocurridos en el
pasado que para pronosticar ingresos futuros, pero brinda de todas maneras, para ese segundo
propósito, un criterio alternativo que es superior a la pura apreciación subjetiva de los hechos.
2. En relación con el enfoque que puede seguirse cuando no se cuenta con una serie
depurada de datos, las posibilidades de obtener un coeficiente de elasticidad que sea
suficientemente confiable como para ser empleado con fines de proyección se reducen
sensiblemente cuando las reformas introducidas a un impuesto determinado han sido
numerosas. De ahí que, a fin de brindar otros caminos posibles, es conveniente analizar
la posibilidad de sustituir el empleo de series temporales, como se ha hecho a lo largo
30
de este documento, por la de series transversales para un año determinado.
Esta opción se presenta cuando, por ejemplo, se dispone de datos de recaudación y del
producto para distintas provincias o estados de un país.
En ese caso es factible obtener, sobre la base de una estructura tributaria constante -ya
que todos los datos de recaudación estarían referidos al mismo año-, un coeficiente que esté libre
de toda modificación tributaria.
Este enfoque, que fue seguido por Tanzi, tiene, como se ha señalado, la ventaja
fundamental de que no es necesario depurar los datos históricos al estar referidos al mismo año,
por lo cual la elasticidad que se obtiene refleja una estructura constante del tributo. En forma
adicional, también es ventajoso desde el punto de vista de que, al medir tanto la recaudación
como el producto de diferentes jurisdicciones con distinto nivel económico, permite obtener un
coeficiente que refleja un rango de ingresos más amplio que el dado por las series históricas.
Por el contrario, una de las desventajas de este sistema es la de su aplicación limitada a
ciertos impuestos solamente, por ejemplo, los tributos a la renta, para los cuales puede existir
información respecto a la recaudación correspondiente a cada una de las jurisdicciones. En
cambio, no podría ser de aplicación en el caso de los impuestos a las exportaciones o
importaciones, ya que la recaudación de los mismos no está relacionada con el ingreso de las
jurisdicciones en las cuales estos impuestos se recaudan. Una consideración semejante podría
ser efectuada respecto al impuesto a las ventas, ya que la recaudación obtenida en cada
jurisdicción está relacionada con la ubicación de las empresas, pero muy posiblemente no exista
relación con el monto de los consumos correspondiente a cada provincia o estado.
Por otra parte, un segundo inconveniente que puede surgir para el empleo de este método,
que no por ello deja de ser de interés, es la dificultad de conocer el valor del producto generado en
cada jurisdicción y, más aun, la de proyectar esa información para los años siguientes.
31
IV. CONSIDERACIONES FINALES
Del análisis de los distintos métodos de proyección e ingresos expuestos en las páginas
precedentes, surge que la elección del enfoque más conveniente para cada caso depende,
fundamentalmente, de la información estadística que esté disponible. Y la forma del procedimiento
que se siga probablemente difiera de los enfoques teóricos analizados en este documento y, en
consecuencia, se opte por una combinación de los distintos criterios según el tipo de supuesto de
que se trate.
Por ello, la posibilidad de hacer en el presente trabajo, una recomendación de carácter
general parece ser improcedente ya que ello podría ser hecho sólo a la luz de un estudio detenido
de cada país.
No obstante, pueden efectuarse algunas observaciones de carácter general sobre los
méritos relativos de los métodos que se han comentado, y ciertas consideraciones sobre los
procedimientos que pueden seguirse.
En primer lugar, el método de proyección que brinda mayor cantidad de información es el
más aconsejable, ya que ello no sólo posibilita analizar las causas sobre por qué un coeficiente de
elasticidad dio o bajó sino que también puede dar información útil a los efectos de las decisiones
de política tributaria. En ese sentido, el cálculo de la elasticidad desagregada en los distintos
componentes (elasticidad de la tasa y de la base) parece ser un enfoque conveniente. Si al mismo
tiempo esta información se combina con un cálculo detallado de la elasticidad de distintos
impuestos que componen la estructura tributaría, puede obtenerse un cuadro completo cuya
utilización va más allá del puro cálculo de recaudación. Esto no significa que el enfoque tradicional
de calcular el coeficiente agregado de elasticidad que relaciona la recaudación con el PIB no sea
de utilidad como una primera aproximación al problema, ya que de todas maneras la información
que brinda es superior al cálculo de recaudación basado en una extrapolación simple de los
ingresos del año anterior.
En segundo lugar, parece recomendable señalar que las estimaciones deben ser
realizadas teniendo como base la referencia al último año para el cual existe información
disponible, ya que con ello se incorpora el nivel de eficiencia presente de la administración
tributaria y se elimina la necesidad de efectuar correcciones en ese sentido.
En tercer lugar, debe contemplarse la posibilidad de efectuar los cálculos tomando como
referencia los precios del año base, es decir, en precios constantes de ese periodo y,
posteriormente, ajustar las estimaciones resultantes en función del nivel de precios esperado para
el futuro. Por el contrario, si los cálculos fuesen realizados en precios de cada ano, es decir,
precios corrientes, la proyección estaría suponiendo implícitamente que la tasa de aumentos de
precios futura va a seguir el mismo ritmo que existió en el pasado.
Por último, en cuarto lugar se señala que la proyección de ingresos debe incorporarse a
las tareas habituales de la administración, ya que esta tarea requiere un proceso continuo de
ajustes y revisión de los datos así como de experimentación en el uso de las distintas
posibilidades. En ese sentido, puede señalarse que solamente a través del cotejo entre los
resultados estimados y aquellos efectivamente obtenidos en los años siguientes puede mejorar la
técnica de proyección, si se pone especial énfasis en explicar en detalle los motivos que han
producido tales divergencias. Debe investigarse si ellas se han debido a la elección de la técnica
utilizada, a la falta de depuración de los datos históricos, o bien a la acción de factores exógenos,
que no han sido debidamente tomados en consideración cuando se efectuaron los cálculos.
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