Boletín No. 74 Departamento de Estudios Legales, DEL Febrero 2007 Ley de Contravenciones Administrativas: herramienta para construir ciudadanía 1. Antecedentes En el marco de la prevención, y debido a que la violencia y criminalidad son obstáculos para la seguridad ciudadana, se ha identificado que una de las herramientas que pueden coadyuvar a combatir esta epidemia es la regulación de un régimen de contravenciones o código de comportamiento ciudadano. En los últimos años, FUSADES ha formulado una serie de propuestas relativas al fortalecimiento de las instituciones democráticas, con el fin de que éstas respondan a las aspiraciones de los salvadoreños e incidan positivamente en el desarrollo económico y social del país. Entre estas recomendaciones se destacan aquellas cuya finalidad es aportar a la solución integral de la epidemia1 de violencia que vive actualmente El Salvador. En particular, en el estudio de FUSADES de “Violencia y criminalidad en El Salvador: obstáculo para el desarrollo”, se proponen diez políticas públicas para combatir esos flagelos; éstas comprenden medidas preventivas y coercitivas que deberían estar 1 De acuerdo con el estudio de FUSADES “Violencia y Criminalidad en El Salvador: obstáculo para el desarrollo”, de Pleitez Chávez, Rafael, 1° Ed. El Salvador, 2006, la tasa de homicidios para el año 2005 fue aproximadamente de 55 por cada 100,000 habitantes. Esta es una cifra alarmante dado que la Organización Mundial de la Salud (OMS) considera como epidemia una tasa de homicidios superior a 10 por cada 100,000 habitantes por año. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES articuladas, en lo pertinente, con políticas económicas y sociales. Entre las medidas preventivas y de control se resalta la importancia del fomento de la participación ciudadana para promover la convivencia pacífica, entendida ésta como el “llegar a vivir juntos entre distintos sin los riesgos de la violencia y con las expectativas de aprovechar fértilmente (las) diferencias” 2 . Asimismo, para la consecución de este objetivo, se subraya la importancia de la cooperación de las autoridades y comunidades locales, en algunos casos con la colaboración del gobierno central y del sector privado. En el marco de la prevención, y debido a que la violencia y criminalidad son obstáculos para la seguridad ciudadana3, se ha identificado que una de las herramientas que pueden coadyuvar a combatir esta epidemia es la regulación de un régimen de contravenciones o código de comportamiento ciudadano 2 3 Op. Cit., referencia a Antanas Mockus. Op. Cit., entendida ésta como el orden democrático que elimina las amenazas de violencia en la población y posibilita una convivencia pacífica. [email protected] 1 como una especie de manual de civilidad. El valor de esta regulación estriba en que por una parte se estarían procurando relaciones respetuosas entre las personas y por otra se sancionarían aquellas conductas antisociales que aunque por su naturaleza no llegan a constituirse en delito, sí exigen un control efectivo que evitaría que estas pequeñas infracciones, que son reflejo de relativa peligrosidad, se traduzcan en crímenes de mayor trascendencia e incidan en la escalada de violencia. La participación de la ciudadanía, cumpliendo las disposiciones de la normativa, y exigiendo a otros ciudadanos y autoridades que la respeten, es piedra angular en la construcción de este empeño, por lo que es necesario encontrar el sentido práctico a la regulación más allá del texto de ley y construir a través de ella, soluciones a estas problemáticas sociales. En la presente reflexión se analizará la regulación sustantiva y procedimiental del anteproyecto de Ley de Contravenciones Administrativas, que actualmente se encuentra en estudio en la Comisión Legislativa de Seguridad y Combate a la Narcoactividad de la Asamblea Legislativa y, dada la estrecha relación del tema con el de facultades y competencias municipales, se harán unas breves consideraciones sobre la importancia del rol de las municipalidades para instituir esta nueva regulación en un medio efectivo para que acciones a nivel local incidan positivamente a nivel nacional. el fortalecimiento institucional. En ese contexto, debe considerarse que aunque una ley por sí misma no es la solución definitiva a los problemas sociales que pretenda enfrentar, sí puede convertirse en una herramienta que conjuntamente con el ineludible compromiso de implementación de las autoridades y el fomento de una nueva cultura ciudadana4, ayudará a revertir la tendencia de deterioro de la seguridad ciudadana5. En tal sentido, una ponderación del valor del nuevo marco jurídico propuesto debe partir del examen de sus contenidos y rasgos fundamentales. 2.1 De las faltas penales a las contravenciones municipales El anteproyecto de Ley de Contravenciones Administrativas6 que se está discutiendo actualmente en distintos foros nacionales, define en el artículo 1° su objeto y campo de aplicación. En él se establece que la proyectada normativa desarrolla lo dispuesto en la Constitución en relación con la facultad sancionadora 4 Entendida ésta como el crear conciencia y respeto de las normas de convivencia y de vida, mejorando el comportamiento y las relaciones de los ciudadanos, los funcionarios y las instituciones. Estudio Técnico “Cultura Ciudadana”. Programa contra la violencia en Santa Fé de Bogotá, Colombia 1995-1997. Antanas Mockus. 5 Op. Cit., se hace referencia a Basombrio Iglesias (2006) quien destacó las cinco premisas para impulsar políticas de seguridad ciudadana que pueden revertir la tendencia de deterioro de la seguridad en América Latina: “con las reglas de la democracia; derecho del ciudadano a vivir seguro; enfoque transversal e integral; colaboración Estado-sociedad civil; apoyo político y continuidad”. 6 2. Análisis normativo En diversos estudios de FUSADES se ha hecho énfasis en que la política de seguridad ciudadana debe enmarcarse dentro del respeto al estado de derecho y Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 La propuesta de ley no es nueva, sin embargo, no ha sido impulsada quizá, por carecer de apoyo político. Una nota del periódico La Prensa Gráfica, hace referencia a que el anteproyecto de ley y distintas versiones de éste se han discutido desde el año 1998. Disponible:http://www.elsalvador.com/noticias/200 4/08/25/nacional/nac17.asp. [email protected] 2 El proyecto de ley llena un vacío importante en la legislación salvadoreña, pues en la actualidad la mayoría de las conductas antisociales que afectan la convivencia se han trasladado y regulado a la legislación penal, tipificándolas como delitos graves o delitos menos graves y faltas, haciendo que su conocimiento se realice a través de la justicia penal, y volviendo engorroso su tratamiento. autoridad administrativa7. Es decir, la ley de la contravencional se constituiría en el marco referencial de los principios constitucionales básicos que deberán de respetar todos los aplicadores y contendría la tipificación de las contravenciones8, las sanciones por el cometimiento de éstas y los procedimientos para que la autoridad administrativa las imponga, así como los recursos con los que contará el administrado para defenderse. El proyecto de ley llena un vacío importante en la legislación salvadoreña, pues en la actualidad la mayoría9 de las conductas antisociales que afectan la convivencia se han trasladado y regulado a la legislación penal, tipificándolas como delitos graves o delitos menos graves y faltas10, haciendo que su conocimiento se realice a través de la justicia penal, y volviendo engorroso su tratamiento. 7 La facultad sancionadora de la Administración tiene su referente constitucional en el artículo 14 que expresamente señala que si bien le “corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, la autoridad administrativa puede sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con multa, la cual podrá permutarse por servicios sociales prestados a la comunidad”. 8 De conformidad al artículo 1 del anteproyecto de Ley de Contravenciones Administrativas las contravenciones se definen como el comportamiento social que implica un daño o peligro cierto para determinados bienes juridicos individuales o colectivos, la paz social, la tranquilidad, el orden y la seguridad, siempre que no constituya delito o falta. 9 Actualmente existen otros cuerpos normativos vigentes, distintos a la legislación municipal y penal, en los que se regulan otros comportamientos que afectan la convivencia, como ejemplo se puede señalar la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial que regula las infracciones de tránsito y seguridad vial entre las que podemos señalar: 1) usar indebidamente pitos de aire, bocinas, 2) tirar basura de los vehículos; 3) No respetar la fila cuando haya congestionamiento de vehículos en una intersección, entre otros. Otras: la Ley de Policias, etc. 10 El Código Penal en el art. 18 establece “Los hechos punibles se dividen en delitos y faltas. Los delitos pueden ser graves y menos graves. Son delitos graves los sancionados con pena de prisión cuyo límite máximo exceda de tres años y multa cuyo límite máximo exceda de doscientos días multa (...)”. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 Al respecto cabe apuntar que la distinción entre delito y falta es puramente formal y convencional, basada exclusivamente en el juicio de reproche que unas conductas merecen respecto a otras, y esto llevó al legislador a dividir los hechos punibles en delitos o faltas por razón de la gravedad de la pena a imponer11. En El Salvador las faltas se regulan primordialmente en el Libro Tercero del Código Penal y se definen como ilícitos penales que sin ser delitos, lesionan personales, patrimoniales y sociales. De acuerdo con información del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), en el año 2004 y según datos proporcionados por la Fiscalía General de la República de El Salvador, las distintas faltas que se cometieron en el país alcanzaron un máximo del 1% del total de ilícitos penales registrados. Paradójicamente, a pesar de lo antes apuntado, esto no significa que en El Salvador sean pocas las faltas que se cometen, sino que la denuncia de éstas es escasa y en caso que exista juzgamiento su conocimiento por el Órgano Judicial adolece de los mismos señalamientos que reiteradas veces se han hecho respecto de la justicia salvadoreña, en particular la demora y rezago de su actividad. No obstante que algunas de las contravenciones reguladas en el anteproyecto podrían constituir también faltas penales, como por ejemplo: participar en riñas o agresiones físicas12, promover escándalos en estado 11 12 Código Penal de El Salvador Comentado, Tomo 2. Artículos 165 al 409. Consejo Nacional de la Judicatura. Autores: Francisco Moreno Carrasco y otro. Art. 17 del Anteproyecto de ley de contravenciones administrativas. [email protected] 3 ...distintas autoridades municipales en ejercicio de su función de emitir normas de aplicación general sobre asuntos de interés municipal, han regulado ciertos comportamientos humanos mediante ordenanzas contravencionales, en algunos casos con más acierto que en otros. Lógicamente debido a la naturaleza de la fuente normativa de la que provienen estas restricciones a la esfera jurídica de los ciudadanos, se erigen ciertas limitaciones en su alcance. de ebriedad13, maltratar físicamente a otra persona14, entre otros, el texto del proyecto de ley no menciona absolutamente nada acerca de las reglas de preferencia de la norma contravencional sobre la penal, ni tampoco se hace referencia a la derogatoria de las conductas tipificadas como faltas por el Código Penal, quedando en consecuencia éstas vigentes. Sin duda esta circunstancia creará desconcierto en su aplicación ya que coexistirán dos cuerpos normativos que regularan similares comportamientos y los aplicadores no tendrán certeza de que si la conducta es falta penal o contravención municipal, ni a quien le corresponde juzgarla. Por este motivo, se considera que es fundamental derogar el Libro Tercero del Código Penal, como se ha dicho, en lo relativo a las faltas y sus penas, e incluir en el proyecto de ley contravencional aquellas conductas que actualmente sólo están tipificadas como falta penal. Precisamente una de las ventajas que se obtendría al regular este tipo de conductas en una ley de naturaleza administrativa es la celeridad en el procedimiento sancionatorio, ya que se estaría desjudicializando el conocimiento de estos hechos y se estaría atribuyendo su competencia a la autoridad municipal. en algunos casos con más acierto que en otros. Lógicamente debido a la naturaleza de la fuente normativa de la que provienen estas restricciones a la esfera jurídica de los ciudadanos, se erigen ciertas limitaciones en su alcance. Por ello, un elemento importante del proyecto de ley es que eleva a rango legal estas conductas humanas calificadas como contravenciones y el procedimiento para la imposición de sanciones, lo cual es congruente con lo que la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sostiene en relación con el principio de reserva de ley en sentido formal; en lo pertinente, en una de sus sentencias se sostiene: «en el ámbito administrativo sancionador (…) es la ley la que define exhaustivamente las conductas objeto de infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer, o al menos establece una regulación esencial acerca de los elementos que determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y qué sanciones pueden aplicar, por considerarse que éstas en la mayoría de los casos son supuestos de limitación o restricción de derechos fundamentales15». Considerando la existencia de conductas que afectan la convivencia, y en respuesta a la exigencia de protección de bienes e intereses legítimos, distintas autoridades municipales en ejercicio de su función de emitir normas de aplicación general sobre asuntos de interés municipal, han regulado ciertos comportamientos humanos mediante ordenanzas contravencionales, La regulación de las contravenciones en una ley aporta al fortalecimiento de la seguridad jurídica y facilita su aplicación, ya que de esta manera no sólo los ciudadanos sino también los miembros de la Policía Nacional Civil (PNC) y del Cuerpo de Agentes Municipales (CAM) tendrán certeza de las conductas que están prohibidas en todo el territorio de la República y no únicamente las que están sancionadas en los límites territoriales de 13 14 Art. 17 del Anteproyecto de ley de contravenciones administrativas. Art. 16 del Anteproyecto de ley de contravenciones administrativas. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 15 Sentencia de Inconstitucionalidad No. 17-2003, Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 14 de diciembre de 2004. Disponible en www.csj.gob.sv [email protected] 4 Sin duda, como ciudadanos, más de alguna vez nos hemos sentido impotentes ante el cometimiento de conductas como las relacionadas y las contenidas en el anteproyecto de ley que evidentemente entorpecen las relaciones ciudadanas; por ello se considera que si ante el cometimiento de estos actos la institucionalidad creada funciona y la sanción es impuesta por las autoridades municipales, se estaría abonando al fortalecimiento y credibilidad de éstas y se coadyuvaría a crear conciencia de que el cumplimiento de la ley garantiza la convivencia armónica. u n m u n i c i p i o e n p a r t i c u l a r. Adicionalmente, se advierte que el anteproyecto establece la obligación para las municipalidades de armonizar las disposiciones de las ordenanzas contravencionales con la nueva ley, lo cual consideramos atinado, ya que así las ordenanzas podrán regular otras conductas antisociales que, sin contrariar lo dispuesto en la ley contravencional y sin ser delito o falta, afectan la convivencia ciudadana en un municipio determinado. Es por ello que de acuerdo con el art. 42 del anteproyecto de ley, los municipios que al entrar en vigencia la normativa cuente con ordenanzas municipales contravencionales deberán adecuarlas a las disposiciones de aquél. Para hacer plausible el cumplimiento del anterior mandato legal es necesario fijar un plazo perentorio a las municipalidades. En el Título III del anteproyecto de ley, dando vigencia a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad de las actuaciones de la Administración, se detallan específicamente aquellos comportamientos calificados como contravenciones que afectan a la convivencia pacífica, dividiéndolos en contravenciones leves, graves y muy graves. Cabe anotar que la diferencia entre la clasificación radica tanto en la gravedad de la conducta como en la reincidencia en el cometimiento del hecho. Estos comportamientos tipificados en la regulación propuesta (art.16 y ss.) parten desde la contravención leve de hostigar de modo amenazante o maltratar a otra persona -siempre que el hecho no constituya delito-, arrojar líquidos, papeles encendidos, objetos o sustancias que puedan causar daño o molestia, tolerancia del consumo de bebidas embriagantes dentro de establecimientos no autorizados Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 o en establecimientos públicos, la exigencia de retribución por servicios no solicitados de cuido de vehículos y limpieza de parabrisas, perturbación del orden de las filas públicas, entre otras muchas, hasta la contravención muy grave (art.18) por incumplir una sanción impuesta por la autoridad competente o reincidir en al menos una contravención grave dentro del mismo año. Sin duda, como ciudadanos, más de alguna vez nos hemos sentido impotentes ante el cometimiento de conductas como las relacionadas y las contenidas en el anteproyecto de ley que evidentemente entorpecen las relaciones ciudadanas; por ello se considera que si ante el cometimiento de estos actos la institucionalidad creada funciona y la sanción es impuesta por las autoridades municipales, se estaría abonando al fortalecimiento y credibilidad de éstas y se coadyuvaría a crear conciencia de que el cumplimiento de la ley garantiza la convivencia armónica. 2.2 Las sanciones contravencionales: facultad de policía de la Administración En el Título II del anteproyecto de ley se establece la regulación esencial de los elementos que determinan cuáles son las sanciones que la autoridad administrativa, en ejercicio del ius puniendi16 del estado y previo al debido proceso, puede imponer al contraventor. De tal forma se regulan las seis sanciones se le impondrían 16 Tanto la Jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia son uniformes en considerar que la potestad sancionadora de la administración encuentra común origen con el Derecho Penal al derivarse del mismo tronco del ius puniendi del estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, que no sólo se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta en manos de la administración pública al momento en que ésta realiza la denominada actividad de policía administrativa. (Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de veintiuno de marzo del año 2003. Ref.182-A-2001) [email protected] 5 No obstante que el legislador crea una clasificación genérica de las contravenciones al dividirlas en leves, graves y muy graves; y, al mismo tiempo establece una tipificación detallada de las mismas, regulando el catálogo de casi cincuenta contravenciones, omite establecer claramente la correlación que debería de existir entre infracción y sanción o entre la clase de infracción y el tipo de sanción, dejando en consecuencia un peligroso margen de discrecionalidad al aplicador para que éste decida si se impone una u otra sanción. contravencionales que en forma separada al infractor: amonestación verbal y escrita, multa, suspensión y clausura del establecimiento y servicios sociales prestados a la comunidad. No obstante que el legislador crea una clasificación genérica de las contravenciones al dividirlas en leves, graves y muy graves; y, al mismo tiempo establece una tipificación detallada de las mismas, regulando el catálogo de casi cincuenta contravenciones, omite establecer claramente la correlación que debería de existir entre infracción y sanción o entre la clase de infracción y el tipo de sanción17, dejando en consecuencia un peligroso margen de discrecionalidad al aplicador para que éste decida si se impone una u otra sanción. Inicialmente cabe mencionar que en el anteproyecto de ley, y no obstante que la Administración pública está facultada por disposición constitucional para imponer la sanción de arresto administrativo18, no se contempló ésta dentro del catálogo de las sanciones administrativas previstas. De lo anterior se concluye que la autoridad administrativa municipal frente al cometimiento de una contravención de las contenidas en el anteproyecto de ley no podrá imponer dicha sanción 19 , en 17 Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador. Tercera Edición Ampliada. Editorial Tecnos, Madrid. España. Año 2002. Pg.310. 18 En la sentencia 149-M-99 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 19 de diciembre de 2000, se estableció que el art. 14 de la Cn., al regular y atribuir a la autoridad administrativa la potestad de sancionar mediante arresto o multa las contravenciones, de ninguna manera lo hizo adjudicando carácter restrictivo o excluyente a estas sanciones, por lo que la autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones, y estando facultada para ello, puede imponer otras sanciones distintas al arresto o multa. 19 Cabe señalar que como medida preventiva y frente al cometimiento en flagrancia de una contravención grave o muy grave, el CAM o la PNC, en su caso, podrán detener preventivamente al contraventor con la finalidad de llevarlo frente a la autoridad respectiva y que se de inicio al procedimiento sancionatorio. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 concordancia con el principio de legalidad que rige las actuaciones de la Administración pública y a la prohibición de interpretación analógica prevista en el artículo 2 de la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativo. Paradójicamente a lo anteriormente manifestado, la sanción de arresto podrá ser impuesta por la autoridad administrativa municipal si el comportamiento social calificado como contravención es previsto en la respectiva ordenanza contravencional y si el mismo, es distinto de los comportamientos contemplados en el catálogo de contravenciones previstos en el anteproyecto de ley. Es decir, la autoridad municipal tendría facultad de arrestar a un infractor por una habilitación prevista en una ordenanza pero no en una ley. La anterior circunstancia descrita obliga necesariamente a que la aprobación de la regulación propuesta se acompañe de la debida armonización legal. Adicionalmente, podemos afirmar que la no inclusión de la sanción administrativa de arresto en el proyecto de ley tiene sus defensores y detractores: por un lado hay quienes argumentan que es necesario, con la finalidad de concientizar a la ciudadanía del cumplimiento de la normativa, sancionar duramente al contraventor con arresto administrativo en una “cárcel de contraventores”, para así ejemplarizar e invitar a otros al cumplimiento de la legislación. Por otro lado hay quienes consideran que es mejor que el arresto no se incluya como sanción administrativa tanto en atención a la levedad de la infracción cometida, como por el riesgo agravado de arbitrariedades en su aplicación. Definitivamente el legislador [email protected] 6 deberá considerar las anteriores circunstancias, además de ponderar el impacto en las finanzas públicas que dicha decisión pueda tener, en particular sobre los municipios que se verían potencialmente frente a la costosa tarea de gestionar una cárcel de contraventores. proceso y la determinación del cometimiento de una contravención, es impuesta por la autoridad municipal a personas jurídicas y naturales. Las multas que se impongan ingresarán al fondo general del municipio, de conformidad con lo establecido en el Código Municipal. Una vez que se han hecho estas reflexiones en torno a la excluida figura de la sanción de arresto administrativo, interesa ahora analizar ciertos aspectos de las que sí se han incluido. En ese orden de ideas, la primera de las sanciones previstas en el anteproyecto es la amonestación verbal que impone el delegado contravencional al contraventor20 y es una figura similar al perdón judicial que, en el caso de las faltas y por la escasa peligrosidad que representan, el juez penal concede al infractor. Esta especie de perdón administrativo se concede si en la audiencia respectiva de la valoración de la prueba se establece la existencia de elementos atenuantes que determinen la no exigencia de la multa. Es de resaltar que en caso que el contraventor no acuda a la audiencia, se le haría llegar la amonestación por escrito. En consecuencia, es responsabilidad de las autoridades municipales determinar el domicilio del contraventor para hacer la notificación respectiva, aún cuando éste cometa una contravención en un municipio en el que únicamente se encuentra de paso. El importe de la multa, de conformidad con el artículo 10 inc. 5° del proyecto de ley, podrá oscilar entre una tercera parte del menor salario mínimo diario vigente en el lugar donde se cometió la contravención y cinco veces dicho salario. La multa afecta la capacidad económica de la persona en beneficio de la colectividad que se vio ofendida por el cometimiento de la infracción, por lo que los parámetros para cuantificarla deben ser precisos. Si hacemos un ejercicio sencillo con la información que nos da el proyecto de norma y consideramos que el mayor salario diario mínimo aplicable a todo el territorio21 es de cinco dólares con ochenta y un centavos de dólar (US$5.81) y el menor es de dos dólares con setenta y dos centavos de dólar (US$2.72), el rango que el delegado contravencional deberá contemplar para imponer su multa podría ser entre US$13.60 y US$0.91. Es d e c i r, e l c o m e t i m i e n t o d e u n a contravención podría costar menos de un dólar! De ahí que si lo que se persigue es una implementación efectiva de la nueva ley es necesario adecuar los montos de las multas, con la finalidad que aquellas En segundo término, se regula la multa como aquella sanción administrativa de carácter pecuniario, que luego del debido 20 De conformidad con el artículo 3 del anteproyecto de ley de contravenciones administrativas, los contraventores son todas las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras que cometieren cualquiera de las contravenciones legalmente establecidas. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 21 Al contrario de lo que se establece en el anteproyecto de ley contravencional, el salario mínimo no viene desagregado por municipios. Ver Decreto Ejecutivo No. 83 de fecha 23 de agosto de 2006. Publicado en el Diario Oficial No. 156, Tomo 372 de fecha 24 de agosto de 2006, relativo al salario mínimo aplicable a todos los trabajadores de distintos sectores que laboren en cualquier lugar de la República de El Salvador. [email protected] 7 representen mejor la trasgresión causada a la sociedad22. En el relacionado artículo 10 se señala que en caso que el contraventor resida en el municipio y no pague la multa, el importe de ésta se le acumulará a su crédito tributario municipal y no se extenderá solvencia de obligaciones municipales a la persona que tuviere saldo pendiente por este concepto. Vale la pena cuestionarse cómo cobrarán las autoridades municipales el monto adeudado por el cometimiento de la infracción en caso que el contraventor no resida en el municipio en que se cometa la contravención. El proyecto regula también, en el artículo 12, como sanción administrativa el cierre temporal y definitivo del establecimiento comercial, comercio o local de los infractores, mediante una suspensión hasta por un máximo de 90 días. Para la imposición de la sanción existen como supuestos de procesabilidad que el medio directo para cometer la infracción haya sido el establecimiento o local comercial y que al infractor con anterioridad se le hayan aplicado sucesivamente las sanciones de amonestación verbal, o escrita en su caso, así como la de multa acompañada de la advertencia de que en caso de reincidencia se procedería a la orden de suspensión o clausura del establecimiento, comercio o local. En estos casos la sanción es impuesta al representante legal respectivo, a través de la cual la persona jurídica actúa, en 22 En distintas ordenanzas contravencionales, tales como el artículo 8 de la Ordenanza Contravencional de San Salvador y el art. 9 de la Ordenanza Contranvencional de Santa Tecla, se establecen montos mínimos (v.gr. ¢100) y máximos (v.gr. ¢10,000), dejando en manos de la administración la facultad discrecional de la graduación de la sanción, ejercicio en todo tiempo sujeto, entre otros, al principio de proporcionalidad que debe existir entre el hecho cometido y la sanción impuesta.. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 concordancia con lo que la doctrina científica del Derecho denomina como la teoría de la imputación la cual llega a la determinación de la responsabilidad, no a través de la culpabilidad como es lo ordinario, sino a través de la capacidad de soportar la sanción23. En este punto se reitera que la conveniencia y aún la necesidad del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración pública requiere como contrapeso un estricto y fiel cumplimiento de las garantías de la persona necesarias para imponer las sanciones, lo cual evitaría el cometimiento de irregularidades o incluso arbitrariedades en la persecución. Debe recordarse que al final un negocio cerrado antojadizamente por el funcionario de turno, no sólo le causa al empresario perjuicios económicos, pérdida de clientela y costo económico, sino que afecta a la actividad comercial en general, frenando el libre desarrollo de la misma. Finalmente, el anteproyecto recoge la sanción de servicios sociales prestados a la comunidad, los cuales, de conformidad con el artículo 13, deberán ser ejecutados en beneficio de la municipalidad, entidades de servicio público e interés social o la comunidad, con la restricción de que no pueden ser inhumanos, degradantes o humillantes y se prestarán fuera de la jornada de actividades laborales o educativas del contraventor. Llama la atención que estos servicios sociales, o para el caso cualquier otra sanción, de acuerdo con el texto del anteproyecto, también los tendría que cumplir una persona menor de edad en oposición a lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño, con vigencia en nuestro país desde el año 1990. 23 Al respecto, Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador. Tercera Edición Ampliada. Editorial Tecnos, Madrid. España. Año 2002. Pg.359-360. [email protected] 8 Finalmente conviene reiterar que el catálogo de las sanciones administrativas contempladas en el anteproyecto de ley de contravenciones analizado, amplía y armoniza las que se prevén en las distintas ordenanzas contravencionales existentes y obliga necesariamente a las municipalidades a armonizarlas con aquella, por lo que esta armonización requiere especial atención, con la finalidad de no crear duplicidades en la regulación. La posiblemente inadvertida regulación de sanciones a menores de edad, aún cuando se impongan en presencia de sus padres, exige que se precisen de una mejor manera las reglas relativas a los sujetos sobre los que recaen la sanciones contravencionales, en concordancia con las leyes y los distintos tratados internacionales suscritos por el país, y en particular respecto a la responsabilidad de las personas menores de 18 años de edad. Cabe destacar que el anteproyecto de ley no establece ningún distingo en el tratamiento de niños y niñas menores de 12 años de edad, quienes son inimputables de acuerdo con la legislación penal vigente, es decir están exentos de responsabilidad, ni de aquellos que tienen edades entre los 12 y 18 años de edad, habida cuenta del régimen jurídico especial de protección al que están sujetos. Finalmente conviene reiterar que el catálogo de las sanciones administrativas contempladas en el anteproyecto de ley de contravenciones analizado, amplía y armoniza las que se prevén en las distintas ordenanzas contravencionales existentes y obliga necesariamente a las municipalidades a armonizarlas con aquella, por lo que esta armonización requiere especial atención, con la finalidad de no crear duplicidades en la regulación. 2.3 Disposiciones procesales a)Autoridades municipales competentes La competencia para conocer y sancionar las contravenciones administrativas se ejercerá por el concejo municipal respectivo a través de un delegado municipal contravencional (art. 20 y 21 del citado anteproyecto), quien deberá ser licenciado en ciencias jurídicas, o alumno de esa carrera en proceso de graduación Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 o estudiante activo con más del 80% de materias cursadas. El cargo podrá ejercerse con remuneración o ad-honorem, y en este último caso el trabajo se convalidará con prácticas universitarias o judiciales. Los delegados vigilarán el cumplimiento efectivo de las contravenciones previstas en la ley y en las ordenanzas que contengan contravenciones distintas a las reguladas en la primera, siempre en la circunscripción territorial del municipio que los nombró, o la del respectivo territorio de la asociación de municipios que pueda haberse formado. Es primordial hacer referencia a la importancia de que la labor del delegado contravencional sea remunerada, ya que de esta manera contará con más incentivos para cumplir su rol y se evitará que sea vulnerable a las presiones de los infractores. En este ejemplo de un problema que podría surgir en la aplicación de la ley, se advierte una vez más la necesidad de que las municipalidades cuenten con los recursos suficientes para cumplir las funciones que le otorga la ley. b) Formas de iniciar el procedimiento El procedimiento sancionatorio contravencional previsto es oral y público, busca impartir justicia con celeridad y se desarrolla en dos audiencias; la preaudiencia y la audiencia final. La propuesta de ley prevé en el artículo 7 que la persecución de las contravenciones administrativas es de acción pública, y para ello basta que el delegado contravencional tenga conocimiento del hecho ya sea por que le presenten al contraventor detenido por comisión de contravención en flagrancia o por que haya recibido la denuncia o se entere por otro medio. De conformidad con lo dispuesto en el art. 27 del proyecto, el CAM o la PNC, [email protected] 9 en su caso, frente al cometimiento de una contravención grave o muy grave, podrán capturar o detener al contraventor, haciéndole saber los derechos y garantías que lo protegen así como la razón de la captura. Lo dispuesto en el artículo 27 fortalece la competencia de la PNC y la facultad del CAM y de cualquier ciudadano de detener a la persona que sorprendan en delito flagrante y la entreguen a la autoridad competente (art. 13 Cn.). El art. 28 del proyecto de ley de contravenciones no es suficientemente claro, pero interpretamos que cualquiera de las dos autoridades mencionadas, cuando capturan a un infractor contravencional en flagrancia, tendrían que remitirlo frente al delegado municipal para el conocimiento del hecho. En el caso que el infractor frente a la autoridad municipal, reconozca su culpabilidad, se iniciaría el procedimiento sancionatorio y posteriormente se liberaría o, por el contrario, si el infractor niega su culpabilidad, sería puesto en libertad y se le extendería una esquela de emplazamiento para que dentro de las 72 horas siguientes se presente nuevamente frente a la autoridad municipal para la celebración de la preaudiencia prevista en el artículo 32 del anteproyecto. El anteproyecto establece acertadamente que en los municipios en que exista CAM y PNC, conocerán a prevención, es decir quien reciba la denuncia respectiva o tenga conocimiento por cualquier medio actuará primero y lo mismo operará en caso de flagrancia. En caso de denuncia o conocimiento del hecho por otro medio, el proyecto de ley establece que tanto el CAM como la PNC tienen como atribución indagar el Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 cometimiento de una contravención a la ley o a una ordenanza cuando se presente una denuncia verbal o escrita por algún ciudadano o se tuviere noticia por cualquier otro medio. El campo de actuación de las autoridades, en el caso del CAM, está limitado por la circunscripción territorial del municipio al que pertenece, mientras que la PNC lo puede hacer en todo el territorio de El Salvador. Posteriormente a la investigación, y una vez que se tengan identificados a los participantes de la contravención, el CAM o la PNC procederán a extenderles la esquela de emplazamiento correspondiente para que se presenten dentro de los 5 días hábiles siguientes a la autoridad municipal; si la persona no se quiere identificar o no acepta la esquela, lo detendrán para el solo efecto de remitirlo ante el delegado municipal para que éste reconozca frente a él su responsabilidad o solicite audiencia para defenderse. c) Las audiencias En la preaudiencia, si el presunto contraventor reconoce su responsabilidad y se estima que no hay más diligencias que realizar, se impone la sanción por la autoridad municipal y termina el procedimiento. Por el contrario, si el presunto contraventor niega su responsabilidad puede solicitar que se convoque a una audiencia en la que controvertirá los hechos que se le adjudican. Si el contraventor no acude a la cita de la preaudiencia de determinación de responsabilidad, que se le ha extendido, dará lugar a la comisión del delito de desobediencia de particulares previsto en el artículo 338 del Código Penal, para lo cual se certificará lo conducente a la Fiscalía General de la República. Considerando que el incumplimiento de [email protected] 10 la citación implicaría el cometimiento de un delito y por consiguiente el hecho sería del conocimiento del órgano judicial, para no volver ilusoria esta remisión a la justicia penal es importante y necesario que la institucionalidad funcione, que las distintas autoridades cumplan su rol, en particular la Fiscalía General de la Republica y el Órgano Judicial, y en caso de ser procedente efectivamente se castigue al infractor. En la audiencia final, que no podrá suspenderse por ningún motivo y de la cual se levantará una acta de lo actuado, podrán estar presentes, de forma adicional al denunciado y si así lo estima el delegado contravencional, el denunciante, quien si se considera ofendido tendrá calidad de testigo, así como la autoridad que emitió la esquela con la finalidad de ofrecer y presentar en la misma prueba. Sólo en casos excepcionales y atendiendo a la celeridad del procedimiento se podrá realizar otra audiencia para recibir prueba. Luego del procedimiento indicado, el delegado municipal en la misma audiencia, de forma simple y oral, pronunciará resolución que contendrá la relación de los hechos, la identificación de los participantes y las razones en las que se sustenta la resolución, todo de conformidad con lo establecido en el artículo 35 del proyecto de ley. Una vez pronunciada la resolución, ésta se tendrá por notificada, aunque la autoridad municipal deberá entregar a solicitud del interesado y por escrito una relación sucinta de la resolución y de los motivos que la fundamentan. La constancia escrita es fundamental sobre todo para efectos de control administrativo o por la existencia de un recurso en vía judicial. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 d) Recursos De la resolución final el contraventor podrá interponer el recurso de apelación dentro de los 3 días siguientes al de su notificación ante el concejo municipal o una comisión de apelaciones, quien deberá responder en un máximo de 15 días, tanto lo relativo a la admisión del recurso como al merito del mismo. Lamentablemente el anteproyecto no contempla la consecuencia de que la autoridad municipal no responda en los plazos aludidos, sin embargo, en el artículo 6 del proyecto de ley se regula una importante previsión frente a la inactividad de la autoridad competente, en el sentido que el procedimiento se tendrá por caducado de oficio, y con efecto extintivo, si no ha resuelto definitivamente en el plazo de tres meses, contado desde que el procedimiento se ha iniciado. En el caso que no se interpusiere recurso alguno, se extenderá la certificación de la resolución respectiva y el síndico municipal deberá hacerla cumplir. Con la finalidad de garantizar la eficacia del sistema de sanciones y facilitar el pago de éstas, es necesario optimizar el procedimiento para el pago de la sanción impuesta, debiéndose valorar la conveniencia de que las municipalidades cuenten con una especie de “ventanilla única”, para realizar el pago y así evitar que el trámite de pago caiga dentro del giro normal de gestiones municipales y se retarde en consecuencia su cumplimiento. [email protected] 11 2.4 Competencias y funciones de la PNC y el CAM El proyecto de ley... delimita las competencias... del CAM y de la PNC, reafirmando que los primeros protegen bienes municipales y están sujetos a la circunscripción territorial a la que pertenecen, mientras los segundos por disposición constitucional son los únicos y exclusivos responsables de la seguridad pública en el territorio nacional. El proyecto de ley, en los artículos 25 y 26, delimita las competencias municipales y las del Órgano Ejecutivo, mediante el establecimiento de los alcances de la función del CAM y de la PNC, reafirmando que los primeros protegen bienes municipales y están sujetos a la circunscripción territorial a la que pertenecen, mientras los segundos por disposición constitucional son los únicos y exclusivos responsables de la seguridad pública en el territorio nacional. Para que los miembros del CAM presten de una mejor forma las funciones establecidas en este anteproyecto de ley y en la demás normativa municipal aplicable, es fundamental que sean debidamente formados en técnicas policíacas y de convivencia ciudadana. Para ello, sería conveniente el apoyo institucional y la experiencia de la Academia Nacional de Seguridad Pública, ya que cuenta con las herramientas necesarias producto de su marco institucional y el trabajo realizado desde su creación. Para la implementación efectiva de la normativa, es necesario que los miembros de la PNC y del CAM conozcan claramente los límites y alcances de sus funciones para evitar el cometimiento de arbitrariedades; es decir, todos deben ser conocedores y respetuosos de los derechos fundamentales del ciudadano y de las reglas de un Estado de Derecho. Por otra parte, para el cumplimiento de las funciones de vigilancia previstas en la ley es vital que las distintas instituciones involucradas actúen y trabajen coordinadamente. Por ejemplo, para los efectos de calificar la reincidencia que Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 establece el anteproyecto de la ley24, se debería contar con un registro único de las infracciones y sobre sus autores; regulándose en la ley el tipo de información que puede registrarse y su uso, así como los alcances y límites de las facultades administrativas en el resguardo, uso y transmisión de la información. Con la finalidad de focalizar acciones, la información obtenida debería de fluir con transparencia entre los entes responsables de vigilar la aplicación de la norma. Es decir, para el combate de la criminalidad a nivel municipal es muy importante el intercambio de información entre los diferentes actores y contar con estadísticas confiables a efectos de implementar la ley con datos precisos25. Hay que advertir, sin embargo que la implementación efectiva de la regulación contravencional lleva implícita un cambio cultural tanto de las autoridades centrales y locales como de los ciudadanos, pues se requiere de la participación y de la colaboración activa de estos últimos reprochando y evitando cometer estas conductas moralmente inaceptables. 3. Derogatorias De forma adicional a los comentarios relativos a la posible derogación de las faltas penales y con el propósito de que esta ley al ser promulgada cumpla con su cometido, es fundamental que antes de su aprobación se revisen detenidamente las disposiciones relativas a las derogatorias y se armonice de esta forma con la regulación existente. En particular no debe 24 Artículo 17 y 18 del anteproyecto de Ley de Contravenciones Administrativas. 25 En definitiva las autoridades tienen que dar cumplimiento a lo dispuesto en la “Ley de los servicios de seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las Municipalidades” que establece en el artículo 6 que en el caso de las municipalidades, y por razones de las actividades que se realicen, se debe mantener la debida coordinación con la PNC y colaborar cuando se requiera. [email protected] 12 La voluntad política y el liderazgo de los gobiernos municipales es un factor clave para hacer de la ley de contravenciones un instrumento para construir ciudadanía y combatir la violencia, por ello es necesario que en la lucha contra esta última se afronte con una visión de nación... olvidarse que el Código Municipal tiene un título relativo a contravenciones y sus sanciones. Por otra parte, en el artículo 41 del proyecto bajo el epígrafe “Derogatoria”, se menciona que se deroga la Ley de Policía del año 1879, que contiene algunas disposiciones vigentes entre las que se encuentra la relativa a la prohibición de los juegos de los casinos26. También en este artículo 41 se establece que la derogatoria a la mencionada Ley de Policía se hace en todo lo que no contraríe el texto y principios del proyecto, creando dualidad de regulaciones y originando confusión, y dejando margen para interpretaciones a la “conveniencia” del aplicador. 4. Consideraciones Finales Definitivamente un código de comportamiento ciudadano, como el previsto en el régimen contravencional analizado, es una oportunidad para contribuir a regular los niveles de violencia en la sociedad salvadoreña, ya que coadyuvaría a fomentar una cultura de respeto y de convivencia pacífica. No obstante lo anteriormente señalado, un régimen sancionatorio no tendría sentido si no está acompañado de otras medidas que reduzcan o mitiguen los factores que 26 En el Boletín No. 4 de FUSADES “Atribuciones legales de las Municipalidades”, de abril de 2001, en lo relativo a la autorización de juegos de azar se mencionó que tanto la Asamblea Legislativa como las municipalidades han interpretado inadecuadamente e ignorado lo dispuesto en la Ley de Policía, creando así una enorme confusión en esta materia. Tradicionalmente siempre ha sido facultad municipal la autorización de juegos permitidos tales como casas de juegos, loterías, rifas y otros similares (Art. 4 N° 24 Codigo Municipal). Pero la autorización del establecimiento y funcionamiento de negocios destinados a explotar el juego en traga níquel o traga perras, veintiuno, bancado, ruletas, dados y, en general, que se ofrecen en las casas denominadas casinos por varias municipalidades, se ha hecho en ignorancia a lo dispuesto en la Ley de Policía y con la negativa de otras autoridades a hacerla aplicar la norma. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 dan pauta a la violencia en nuestra sociedad. Por lo que, en esta regulación es primordial destacar el rol de la municipalidades en la resolución a la problemática, siendo en consecuencia imperativo optimizar las herramientas que se les otorgan en la norma analizada y en otras normas relacionadas. La implementación efectiva de régimen sancionatorio contravencional contribuirá no sólo a la desjudicialización de las conductas sancionadas, sino que ayudará en el combate a la violencia, fomentando la convivencia ciudadana. Para el cumplimiento efectivo de las funciones atribuidas por la norma, se resalta nuevamente el hecho que es vital que las municipalidades cuenten con los recursos económicos suficientes27 para cumplir las funciones de vigilancia de la ley, ya que sería contraproducente y socavaría la credibilidad de las instituciones si únicamente se legisla para evitar el riesgo de cometimiento de éstas conductas y luego las autoridades no cumplen con su efectiva implementación. La voluntad política y el liderazgo de los gobiernos municipales es un factor clave para hacer de la ley de contravenciones un instrumento para construir ciudadanía y combatir la violencia, por ello es necesario que en la lucha contra esta última 27 Según el Informe 262 del PNUD “Indicadores municipales sobre desarrollo humano y los objetivos de desarrollo del milenio”, en 241 municipios (92% del total) el número de contribuyentes registrados es inferior a 1,000; en 169 de éstos hay menos de 100 contribuyentes. Asimismo, hay 3 municipios en El Salvador que registran únicamente dos contribuyentes; El Rosario (Cuscatlán), Potonico y San Isidro Labrador (Chalatenango). Con éstos ingresos exiguos es difícil llevar con éxito cualquier iniciativa legal. [email protected] 13 se afronte con una visión de nación, siendo primordial para la permanencia del esfuerzo que se fortalezca el vínculo del gobierno central y municipalidades, desligándolo de afinidades políticas. Para avanzar en este camino es fundamental trabajar en el fortalecimiento de la relación de los municipios con el gobierno central, clarificando y articulando legalmente las competencias de éstos, pero para lograr esto es indispensable procurar el fortalecimiento de las instituciones a nivel central y local, ya que en definitiva éstas son quienes ejecutarán cualquier política pública. El creciente y necesario rol del gobierno local pasa necesariamente por una mayor participación ciudadana, para que éstos últimos sean los que fiscalicen directamente la gestión de sus gobernantes y evalúen si la gestión municipal responde a sus necesidades. Es importante mejorar la conectividad entre los distintos municipios, para así suplir las diferencias existentes entre unos y otros. Existen municipios que no sólo son geográficamente pequeños, sino que su recaudación fiscal es tan exigua que en muchas ocasiones ni alcanza para el pago de la plantilla municipal. Es necesario entonces y con la finalidad de fortalecer las instituciones municipales que se fomenten estructuras cooperativas intermunicipales, con participación de otros agentes públicos y privados, para que así, través de éstas, los ciudadanos se expresen y trabajen en la solución de sus problemas28. En el estudio de Instituciones Democráticas en El Salvador de FUSADES 29 se sostiene que con la finalidad de incrementar la legitimidad y eficiencia de los procesos de toma de decisiones y del ejercicio del poder, en las democracias consolidadas llega un momento en que inevitablemente se tienen que reconocer capacidades considerables a los poderes regionales y locales, lo que contribuiría a recuperar la confianza de los ciudadanos en sus gobernantes. La anterior afirmación es ratificada por distintos estudios de opinión pública30 que muestran una valoración ciudadana positiva de los gobiernos locales y en los que la municipalidad es percibida como la institución que mejor responde a los problemas de las comunidades. Es fundamental para la rendición de cuentas municipal que los ciudadanos conozcan el empleo de los fondos municipales y las políticas de gasto, las cuales deberían de racionalizarse y coordinarse para así aumentar la confianza en las instituciones locales. Un paso muy positivo, y que es reflejo de que se están gestando las bases 28 29 Un ejemplo exitoso de trabajo conjunto de gobierno central, municipal y participación ciudadana es el programa de Municipios Libres de Armas que se desarrolla en San Martín e Ilopango, que en el primero ha reducido en un 27.27% el cometimiento de delitos comunes y en un 40% los homicidios. Este programa se está replicando actualmente en la ciudad Santa Ana, departamento de Santa Ana. Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. FUSADES, 2005. 30 Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 La cultura política de la democracia en El Salvador, 2004. Ricardo Córdova Macias y Jose Miguel Cruz. Marzo 2005. [email protected] 145 Es responsabilidad de todos, autoridades del gobierno central, municipalidad y sociedad civil, instaurar y construir coordinadamente una verdadera cultura de respeto y convivencia ciudadana para que el control efectivo de las conductas antisociales sea un invaluable aporte que evitará que el ascenso del irrespeto entre ciudadanos se traduzca en un aumento del crimen e inseguridad. para mejores gobiernos municipales, es la incorporación en el Código Municipal de reformas relativas a la participación ciudadana y a la transparencia, según la cual los gobiernos municipales deberán informar públicamente sobre su gestión. Es muy importante que la sociedad civil conozca de estas reformas, pues son ellos quienes deben activar los mecanismos de supervisión y contraloría social. El impulso y trabajo desde lo local es un modo de participar en el desarrollo del Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 país y en la reconstrucción del tejido social salvadoreño y con la ley de contravenciones administrativas se abre una nueva ventana para trabajar en esa dirección. Es responsabilidad de todos, autoridades del gobierno central, municipalidad y sociedad civil, instaurar y construir coordinadamente una verdadera cultura de respeto y convivencia ciudadana para que el control efectivo de las conductas antisociales sea un invaluable aporte que evitará que el ascenso del irrespeto entre ciudadanos se traduzca en un aumento del crimen e inseguridad. [email protected] 155 Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín No. 74, Febrero 2007 [email protected] 16