la condicionalidad del fmi, violenta el derecho internacional

LA “CONDICIONALIDAD” DEL FMI, ¿VIOLENTA SU
PROPIO CONVENIO CONSTITUTIVO, SU CARÁCTER DE
“ORGANISMO ESPECIALIZADO” DE LA ONU, EL PROPIO
DERECHO INTERNACIONAL, Y LA DECLARACION
UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS ?.
El FMI y la ruptura con los fines establecidos en su
propio Convenio Constitutivo:............................................. 2
Qué es la “condicionalidad” y porqué se aplica
principalmente a los países en desarrollo?...................... 11
El Poder de los países desarrollados, y la distribución del
voto, en el FMI. .................................................................... 29
EL FMI como “organismo especializado” de las Naciones
Unidas: ................................................................................. 33
Respeta el FMI el Derecho Internacional y promueve el
pleno e irrestricto apego y respeto a los Derechos
Humanos?............................................................................ 46
1
El FMI y la ruptura con los fines establecidos en su
propio Convenio Constitutivo:
1. El FMI y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco
Mundial) son, técnicamente, organizaciones internacionales de carácter
intergubernamental, marcos e instrumentos permanentes de cooperación
creados por los Estados para la obtención de finalidades concretas, de
carácter económico en este caso, y dotados de una estructura de
órganos que pueden ejercer determinados poderes.
El alcance de dichas finalidades, la configuración de sus órganos y sus
respectivos poderes han quedado establecidos en los Convenios para la
creación de estas organizaciones, adoptados en la Conferencia de Bretton
Woods, entre el 1 y el 22 de julio de 1944.
Es importante destacar que el FMI y el Banco mundial no fueron creados
originalmente para otorgar asistencia financiera (e imponer condicionalidades)
a los países en desarrollo, ni mucho menos, sino que fueron el resultado de
negociaciones entre los principales países desarrollados, principalmente
Estados Unidos e Inglaterra, acerca de las instituciones y reglas que regularían
las relaciones monetarias y financieras internacionales, principalmente entre
los propios países desarrollados, en el período posterior a la II Guerra Mundial.
Después de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos emergieron como
la principal potencia económica y militar del mundo, y tal como Inglaterra lo
había hecho cuando ocupó esa posición, buscaba que se estableciese un
sistema mundial de comercio abierto, sin restricciones de ningún tipo para la
entrada de sus mercancías y capitales1/, con libre convertibilidad de las
monedas en base a tipos de cambio fijos, que asegurasen la estabilidad en el
valor de las inversiones.
Frente a este hecho, la preocupación principal que existía en la mente de
quienes negociaron el origen del FMI, era el establecimiento de un
sistema monetario internacional que permitiese a los países mantener
políticas internas de pleno empleo, sin verse forzados a implementar
dolorosas y perturbadoras medidas deflacionarias (políticas de ajuste
recesivas) cuando experimentasen déficit en sus intercambios
comerciales o problemas de pagos con el exterior.
1
/ “Cuando examinamos ese problema, podemos afirmar que se trata de un problema de mercados. No
tenemos un problema de producción. Los Estados Unidos tienen una energía creativa ilimitada. Lo importante
son los mercados. Debemos vigilar que la producción del país se venda bajo arreglos financieros que permitan
su continuación...Debemos buscar mercados extranjeros” (Dean Acheson, alto funcionario del Departamento
de Estado de los EEUU, testimonio ante el Subcomité Especial de la Cámara de Representantes sobre la
Política Económica y la Planeaciön en la Posguerra, 1944, citado por Fred Block)
2
Esto sólo sería posible si existiese una institución que prestase
asistencia financiera transitoria a los países que experimentasen tales
déficit, para que no tuviesen que implementar políticas de reducción de la
actividad económica interna que aumentasen el desempleo, mientras que
induciría a los países con superávit a impulsar políticas económicas más
expansivas, tendientes al pleno empleo.
Si se restablecía un sistema comercial multilateral abierto, y la libre
convertibilidad de las monedas, bajo un régimen de tipos de cambio fijos, sin
una institución que desempeñase este rol financiero estabilizador, los países
con déficit enfrentaban el riesgo del agotamiento de sus reservas de divisas
internacionales, frente al cual podrían verse forzados, bien a imponer controles
y restricciones al comercio y otras medidas proteccionistas, a efectuar
devaluaciones competitivas de sus monedas, o bien a implementar severas
medidas “de ajuste” para reducir el nivel de actividad económica y de empleo
internos, como vías para reducir los déficit comerciales.
Un cuadro como este era el que había conducido a la Gran Depresión de los
años 30, la peor crisis experimentada por el mundo capitalista, y esto
únicamente se podría evitar, en el criterio de quienes negociaron el acuerdo
que condujo a la fundación del FMI, si existía una institución que proporcionase
asistencia financiera a los países con déficit externos, para que no tuviesen
que recurrir a tales medidas.
Lo anteriormente expuesto permitirá entender mejor los objetivos para el FMI,
establecidos con toda claridad en su Convenio Constitutivo.
Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional
ARTÍCULO I - Fines
Los fines del Fondo Monetario Internacional son:
i) Fomentar la cooperación monetaria internacional por medio de una institución permanente
que sirva de mecanismo de consulta y colaboración en cuestiones monetarias internacionales.
ii) Facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, contribuyendo
así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los
recursos productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de política
económica.
iii) Fomentar la estabilidad cambiaria, procurar que los países miembros mantengan regímenes
de cambios ordenados y evitar depreciaciones cambiarias competitivas.
iv) Coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes
que se realicen entre los países miembros, y eliminar las restricciones cambiarias que dificulten
la expansión del comercio mundial.
3
v) Infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las
garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que
corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la
prosperidad nacional o internacional.
vi) De acuerdo con lo que antecede, acortar la duración y aminorar el grado de desequilibrio de
las balanzas de pagos de los países miembros.
El Fondo se atendrá en todas sus normas y decisiones a los fines enunciados en este Artículo.
2. El FMI ha violado y viola los fines para los que fue creado, establecidos
en el artículo I de su Convenio constitutivo, donde se indica que "el
Fondo se atendrá en todas sus normas y decisiones a los fines
enunciados en este artículo".
En particular, las decisiones del FMI han ido en contra de los siguientes
apartados: ii) "Facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio
internacional, contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de
ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de
todos los países miembros como objetivos primordiales de política económica;
v) "Infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición
temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del
Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus
balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad
nacional o internacional; y vi) "De acuerdo con lo que antecede, acotar la
duración y aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pagos de los
países miembros".
Como ya hemos visto, el objetivo por el cual fue creado el FMI consistía
en apoyar a países con problemas de balanza de pagos para que
pudiesen corregir dichos problemas, sin necesidad de tener de aplicar
drásticas medidas deflacionistas internas, que deprimiesen el nivel de
actividad económica y empleo, o a devaluaciones competitivas (estas
ultimas caracterizadas como políticas orientadas a “empobrecer al
vecino”), o más aún, a controles a los flujos comerciales y los cambios
internacionales y al proteccionismo externo que pudiesen arrastrar al
mundo a una nueva depresión como la de los años 30.
Así por ejemplo, un país que experimentase un fuerte deterioro, considerado
temporal, en los términos de intercambio de su comercio exterior, vería
reducirse de manera drástica el flujo neto de sus ingresos internacionales en
divisas internacionales, aún manteniendo constante su esfuerzo exportador.
En ausencia de asistencia financiera, dicho país se vería forzado a adoptar
medidas para reducir sus compras en el exterior, recurriendo ya sea a
controles administrativos sobre el comercio y los cambios internacionales, a
una devaluación competitiva del tipo de cambio, o a medidas que condujesen a
4
la contracción de la actividad económica interna (y del empleo) y por ende de
las importaciones.
Los primeros dos tipos de medidas (controles y devaluación) eran contrarias a
los fines de establecer y preservar un comercio mundial libre de restricciones y
controles y la estabilidad de los tipos de cambio, y el segundo (medidas
deflacionistas) a la finalidad de alcanzar y sostener altos niveles de empleo.
Esto implicaba que el FMI debía estar comprometido con mantener altos
niveles de actividad económica y empleo, tanto a nivel de los países que
requiriesen asistencia para afrontar desequilibrios, como a nivel global.
En este sentido, debe recordarse que la denominada “estabilización”
macroeconómica en ningún caso se reduce únicamente, como pretende
el monetarismo más ortodoxo, a asegurar una estabilidad razonable del
nivel de precios, sino que, como lo indicó ya Keynes, implica “como
objetivos primordiales de política económica”, “ mantener altos niveles
de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos
productivos”.
Las
“políticas
de
estabilización
macroeconómica”
surgieron,
precisamente, para “estabilizar” y suavizar las violentas fluctuaciones en
los niveles de actividad económica y empleo que caracterizaban a los
países capitalistas antes de la introducción de las políticas keynesianas.
Gracias ala introducción de estas políticas, desde fines de la II Guerra
Mundial los Gobiernos han podido contar con la flexibilidad necesaria
para estabilizar el ciclo económico.
La aplicación de políticas keynesianas activas de estabilización del ciclo
económico en efecto ha logrado “suavizar” considerablemente la magnitud y
duración de las fluctuaciones económicas, y sus graves efectos adversos sobre
la producción y el empleo.
Desde la posguerra, como puede apreciarse en el siguiente grafico, se ha
reducido considerablemente la amplitud y duración de los ciclos económicos de
auge y depresión, típicos de las economías capitalistas, en comparación con el
pasado.
5
Tasas de crecimiento económico en EEUU en el período 1915-1979
(PM3 = promedio móvil de 3 años)
Al respecto, resulta importante recordar que anteriormente, en el siglo XIX y
hasta mediados del XX, antes de la II Guerra Mundial, bajo el imperio de las
“reglas de oro” monetarias y fiscales de viejo cuño (“patrón oro” más
“presupuesto equilibrado” bajo cualquier circunstancia), las cuales impedían la
mas mínima flexibilidad a los gobiernos para amortiguar el ciclo, las
fluctuaciones económicas eran de una amplitud que solía resultar catastrófica
(como la Gran Depresión de los años 30), y los gobiernos poco o nada podían
hacer frente a ellas.
Por ello en el Convenio Constitutivo se enfatiza en “alcanzar y mantener altos
niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos
productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de
política económica”, “dándoles así oportunidad de que corrijan los
desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas
para la prosperidad nacional o internacional (aquí se nota el origen keynesiano
de la idea que dio origen al FMI).
3. Es interesante destacar que en este punto coincidían los dos principales
negociadores del Acuerdo Anglo-Norteamericano que serviría de
fundamento a los Convenios de Bretton Woods de 1944, que darían
origen al FMI y al BIRF (Banco Mundial), a saber John Maynard Keynes,
en representación de Inglaterra, y Harry Dexter White, por los Estados
Unidos.
El acuerdo que condujo a la creación del FMI que finalmente fue aprobado, se
ajustó más al plan de White que al de Keynes, pero ambos coincidían en este
punto fundamental: estas instituciones deberían proveer adecuada liquidez y
6
financiamiento internacional para permitir un crecimiento sostenido y
equilibrado del comercio internacional, haciendo posible mantener elevados
niveles de actividad económica y empleo en todo el mundo, y evitando recurrir
a ajustes deflacionarios de la balanza de pagos.
“White pretendía que estas instituciones impidieran el retorno de la depresión
internacional y minimizaran la necesidad de ajustes dolorosos y perturbadores
en la balanza de pagos. Quería crear un orden monetario internacional en el
que los países pudieran seguir de manera sistemática las políticas de pleno
empleo sin el peligro de agotar sus reservas internacionales...La alternativa de
White consistía en asegurar suficiente crédito internacional para que los países
pudieran continuar con sus políticas expansivas. Para evitar las devaluaciones
competitivas de los años 30, el plan de White hacía difíciles las modificaciones
de la tasa de cambio. En condiciones normales, el ajuste de la balanza de
pagos se realizaría mediante políticas antiinflacionarias muy moderadas en los
países deficitarios, políticas expansivas en los países superavitarios, y cambios
en el nivel de préstamos internacionales...White estaba fundamentalmente de
acuerdo con la preferencia de Keynes por una agencia que facilitara la
expansión económica interna” (Fred M Block, “Los orígenes del desorden
monetario internacional”, Fondo de Cultura Económica, México, 1989).
“Ambos buscaban la estabilidad de los tipos de cambio sin restaurar el patrón
oro internacional y sin destruir la independencia nacional de la política
monetaria y la política fiscal” (Leland B. Yeaguer, “Relaciones monetarias
internacionales”, Alianza Universidad Textos, Madrid 1984).
4. La principal oposición a la creación de un FMI con tales fines y objetivos
provino de los exponentes de la banca internacional, preocupados
porque esto haría desaparecer la “disciplina” que el patrón oro imponía
sobre los países deudores (véase Fred M Block, “Los orígenes del
desorden monetario internacional”, Fondo de Cultura Económica, México,
1989).
Bajo el patrón oro, si un gobierno impulsaba políticas internas expansivas
dirigidas a aumentar el nivel de la actividad económica y el empleo, podría
experimentar un déficit comercial externo: la expansión económica aumentaría
las importaciones, y el aumento en los precios internos por encima de los
internacionales sobrevaloraría la moneda doméstica, restando competitividad a
las exportaciones. Los bancos internacionales “perderían la confianza” en el
país y dejarían de otorgarle financiamiento, y al desaparecer este, las reservas
de divisas comenzarían a agotarse.
En este contexto, para “recuperar la confianza” de los banqueros privados,
para que estos volviesen a otorgarle créditos, el país debía emprender políticas
deflacionarias – elevación de las tasas de interés, restricción del crédito
interno, severa austeridad presupuestaria – que terminarían reduciendo la
actividad económica y de empleo, lo cual, a su vez, reduciría el exceso de
7
importaciones y eliminaría el desequilibrio externo. Tales medidas
deflacionarias serían una especie de “condición previa” para la obtención de
nuevos préstamos por parte de los banqueros privados y para lograr el retorno
del capital que ya había salido.
Esto proporcionaba un mecanismo de control y “disciplinamiento” sobre
los países acreedores, que forzaba a un “ajuste” de la economía de los
mismos a los requerimientos establecidos de los acreedores externos
para “recuperar la confianza”, el cual restringía por completo las
opciones de política económica interna que podrían adoptar los países.
Un país que no implementase estas políticas “disciplinadoras” exigidas
por los banqueros privados, perdería el acceso a toda fuente de
financiamiento.
Los banqueros percibían que una institución internacional que proporcionase
asistencia financiera de relativamente fácil acceso a los países deficitarios,
como fuente de recursos alternativa a los préstamos de los banqueros
privados, mientras era tolerante a la imposición de controles de capital,
permitiría a los gobiernos de estos países mantener sus políticas expansivas, y
con ello destruiría el mecanismo de “disciplinamiento” y control que hemos
descrito.
Los banqueros privados temían por lo tanto que ya no dispondrían de
mecanismo alguno para forzar a los países deficitarios a implementar las
políticas deflacionarias y de altas tasas de interés que ellos consideraban
indispensables para “recuperar la confianza” en estos países y volver a invertir
en ellos.
Sin embargo, como lo han mostrado los hechos, los banqueros privados
internacionales, que se mostraban tan preocupados por las
estipulaciones del Convenio Constitutivo del FMI y su compromiso con
ayudar a sostener políticas internas de pleno empleo - en vez de la
aplicación de las políticas deflacionarias que ellos estimaban
indispensables -, en realidad terminaron encontrando en la
condicionalidad
del
propio
FMI
el
nuevo
mecanismo
de
“disciplinamiento” y control que tanto temían perder.
“Concebido originalmente como un instrumento que facilitara las políticas
económicas internas expansivas, el FMI se convirtió finalmente en un medio
más para la imposición de la disciplina deflacionaria del patrón oro” (Fred M
Block, “Los orígenes del desorden monetario internacional”, Fondo de Cultura
Económica, México, 1989).
5. Obviamente, las presentes “condicionalidades” impuestas por el FMI
guardan muy poco vinculo, si es que alguno, con los objetivos para los
que fue originalmente creado, los cuales se reflejan en su Convenio
Constitutivo y que muestran la clara influencia del pensamiento de
8
Keynes – quien participó representando a Inglaterra en la fundación del
FMI.
El FMI se ha caracterizado, precisamente, por la imposición de una batería
“standard” de medidas de estabilización y ajuste de corte marcadamente “antikeynesiano”, tales como la promoción de una política conservadora (similar a la
aplicada anteriormente a la Gran Depresión de los anos 30 2/) de drástica
contención fiscal y presupuestaria, y de restricción monetaria y crediticia
acompañada de altas tasas de interés, que suelen profundizar las dificultades
económicas iniciales de los países que están experimentando problemas.
“Keynes se hubiese dado vueltas en su tumba si hubiese podido ver lo que ha
ocurrido con su hijo...Un siglo y medio después de su fundación, es claro que
el FMI ha fallado en su misión. No ha hecho lo que se suponía que debía
hacer: proveer recursos a países que enfrentaban una depresión económica,
para permitirles restablecerse cerca del pleno empleo...Peor aún, muchas de
las políticas que el FMI ha impulsado, en particular la prematura liberalización
de los mercados de capital, han contribuido a la inestabilidad global. Y una vez
que un país entraba en crisis, los programas y fondos del FMI no solamente
han fallado en estabilizar la situación sino que en muchos casos hicieron
empeorar las cosas, especialmente para los pobres. El FMI falló en su misión
original de promover la estabilidad global” (Joseph Stiglitz, “La globalización y
sus descontentos”).
6. En realidad, lo que se ha producido es un proceso de creciente asimetría
en el tipo de procesos de ajuste que se implementa en los países
desarrollados, por un lado, y en los países en desarrollo, por el otro.
Cuando los países desarrollados enfrentan una recesión, normalmente
implementan políticas fiscales y monetarias expansivas de corte “keynesiano”
para estimular la recuperación de la demanda y del nivel de actividad
económica Por el contrario, los países en desarrollo se ven constreñidos a
aplicar políticas fiscales y monetarias restrictivas elevar las tasas de interés,
para preservar las reservas internacionales y para restablecer la confianza de
los inversionistas y restablecer el influjo de capitales de corto plazo, con lo cual
agravarán la contracción inicial de la actividad económica y empeorarán la
crisis, imponiendo un elevado costo a la población.
2
/ En los albores del Siglo XIX, cuando predominaba la rígida y simple moral victoriana, la “ideología
económica” era también bastante rígida y simple. El papel del Estado era hacer respetar el derecho absoluto y
sagrado de propiedad, y hacer cumplir los contratos. La moneda debía estar anclada al oro. El presupuesto
debía estar siempre equilibrado. En una recesión cabía reducir los gastos del gobierno y aumentar impuestos.
Las deudas eran sagradas y debían ser "honradas" al costo que fuese necesario. De allí datan las raíces del
moderno conservadurismo fiscal y de las reglas monetarias inflexibles. De allí surgió la Gran Depresión de
los años 30. Paul Krugman ha dicho que el conservadurismo fiscal del FMI equivale a la moral victoriana
aplicada a la condicionalidad de política económica de los países en desarrollo.
9
El FMI debería, de acuerdo con su convenio constitutivo, proporcionar
asistencia financiera para “infundir confianza a los países miembros,
poniendo a su disposición temporalmente y con las garantías adecuadas
los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que
corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a
medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional”.
Por el contrario, cuando estalló la crisis como resultado del colapso del
régimen de convertibilidad en Argentina y el desempleo se elevó al 20%, el FMI
presionó para que el gobierno de dicho país adoptase drásticas políticas de
restricción fiscal y monetaria para “restablecer la confianza” de los
inversionistas, lo cual conllevaría exacerbar aún más la recesión y la crisis. Lo
mismo ocurrió durante la crisis financiera en Asia del Este.
Igual cosa sucedió en Nicaragua en 2002, cuando el país enfrentaba un agudo
shock proveniente del drástico deterioro de sus términos de intercambio con el
exterior, como resultado del derrumbe de los precios del café, su principal
rubro de exportación, y el alza en los precios internacionales del petróleo, al
mismo tiempo que el gobierno debía hacer frente a la reducción de la
recaudación tributaria y a un violento incremento en el servicio de su deuda
pública interna.
7. El apartado ii) del Convenio Constitutivo dice que el FMI deberá "Facilitar
la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional,
contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de
ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los
países miembros como objetivos primordiales de política económica”.
Debe notarse que este apartado no sólo se refiere a la necesidad de alcanzar y
mantener altos niveles de actividad económica y empleo, sino también a
contribuir a “a desarrollar los recursos productivos de todos los países
miembros”. Esto se refiere a la necesidad de promover el desarrollo económico
de dichos países a mediano y largo plazo.
Como se sabe, la inversión publica resulta indispensable ámbitos, como
el capital humano, conocimiento y tecnología, y capital físico publico
(infraestructura),
que
constituyen
prerrequisitos
y
elementos
fundamentales del desarrollo económico, y resultan además
complementarios de la inversión privada, contribuyendo a mejorar
significativamente la rentabilidad marginal de esta y a acelerar la tasa de
crecimiento de la productividad y del ingreso percápita.
Sin embargo, las políticas de severa restricción fiscal y de priorización absoluta
del servicio de la deuda pública que promueve el FMI en los países en
desarrollo, se constituye en una restricción fundamental sobre las posibilidades
de estos países de llevar a cabo las inversiones que les permitirían recuperar
perspectivas básicas de desarrollo futuro.
10
Es decir, que la condicionalidad del FMI no sólo impone altos costos de
corto plazo al país, en términos de agravar aún más las dificultades
iniciales de los países, sino que conlleva costos irreversibles, de largo
aliento.
Qué es la “condicionalidad” y porqué
principalmente a los países en desarrollo?
se
aplica
8. Como es sabido, los recursos para la asistencia monetaria del FMI
provienen básicamente de las cuotas con que los Estados miembros
contribuyen al Fondo. Las cuotas son determinadas en función de
fórmulas que combinan diversos indicadores, como la renta nacional de
cada país, sus reservas de divisas y el volumen de su comercio exterior,
y que son revisadas periódicamente.
Esta cuota, aparte de incidir, como se verá, en la determinación del número de
votos, determina asimismo la cantidad máxima de dinero de que puede
disponer cada Estado miembro. Las distintas vías de financiación del FMI
establecen siempre un límite máximo para cada Estado miembro en términos
de porcentaje sobre su cuota.
Por ejemplo, la vía ordinaria de asistencia históricamente ha consistido en la
compra por un Estado miembro al FMI de moneda extranjera a cambio de su
equivalente en moneda nacional hasta un máximo del 125% de la cuota, con el
compromiso de recompra posterior de su propia moneda. Esta asistencia está
sujeta a determinadas condiciones cuando su cuantía sobrepasa el primer 25%
o tramo de reserva.
Los siguientes tramos de 25% o tramos de crédito están sometidos a la
denominada “condicionalidad” del FMI o conjunto de requisitos referidos a la
política económica que el país miembro debe aplicar al utilizar tales recursos.
9. La “condicionalidad” es el conjunto de metas de contención monetariacrediticia y fiscal, y de otras medidas de política, que el país miembro
debe comprometerse a acatar para lograr el acceso a la asistencia
financiera del FMI. La condicionalidad proporciona al FMI un mecanismo
para ejercer un rígido control sobre el comportamiento de los países en
materia de política económica, y de ejercer una estrecha supervisión
sobre el mismo, que le permite le interrumpir el desembolso de los
préstamos cuando no se llevan a cabo las medidas o no se cumplen las
metas comprometidas con este organismo.
11
Mientras inicialmente el acceso a los recursos del FMI era relativamente
automático, y en el Convenio Constitutivo no se hace referencia a
condicionalidad alguna como requisito para acceder a la asistencia financiera
del Fondo, el Directorio Ejecutivo resolvió en 1952, bajo la presión de los
EEUU, cuando se creó el mecanismo de los acuerdos de contingencia o “stand
by”, que el acceso a los recursos de este organismo estaría sujeto al previo
acatamiento, por parte de los países que solicitaran la asistencia financiera del
Fondo, de la denominada “condicionalidad”
“No es ningún secreto que este asunto se dirimió ante la presión del Gobierno
de los Estados Unidos, contra la firme oposición del resto de los países
miembros del FMI, por temor de que la escasez universal de dólares
ocasionara un excesivo número de giros contra los recursos del FMI a menos
que el mismo quedara sujeto a condiciones” (E. Walter Robicheck, “La
Condicionalidad del FMI reexaminada”, en “Ajuste, condicionalidad y
financiamiento internacional”, FMI, 1983).
10. Finalmente, la denominada “condicionalidad” se ha extendido al conjunto
de las vías de financiación que canaliza el Fondo.
Facilidades Financieras del FMI y Condicionalidad
Las siguientes facilidades financieras no concesionales, están disponibles para todos
los miembros:
™ Acuerdo “Stand-By” o “Acuerdo de Contingencia”. Fue introducido en 1952 para
ayudar a los países a afrontar problemas de corto plazo en la balanza de pagos. La
duración de un Acuerdo Stand By es usualmente de 12 a 18 meses y el repago del
financiamiento otorgado se espera en 2¼ – 4 años.
™ Facilidad de Fondos Extendida Fue establecida en 1974 para otorgar asistencia a
los países con desequilibrios persistentes de balanza de pagos que requieren llevar a
cabo reformas estructurales y un período de ajuste más prolongado. La asistencia
bajo esta facilidad se otorga por 3 años (puede ser extendida a 4), y tiene un período
de repago más largo (4½ – 7 años). Este servicio financiero conlleva una dosis de
condicionalidad mucho mayor.
™ Facilidad Suplementaria de Reserva:. Establecida a fines de 1997, no es una
facilidad autónoma y debe ser usada en conjunción con alguna de las anteriores. Su
principal objetivo es proporcionar asistencia a países miembros que experimentan
grandes necesidades de financiamiento a corto plazo resultantes de una pérdida
repentina y disruptiva de confianza.
Las facilidades financieras concesionales están disponibles para los países de bajo
ingreso, con criterios de elegibilidad basados en el nivel de ingreso percápita y vinculados
a la elegibilidad del Banco Mundial para el otorgamiento de préstamos concesionales.
12
Dado su objetivo explícito de remover los obstáculos estructurales al crecimiento y
promover la reducción de la pobreza, se espera que la condicionalidad figure de manera
prominente en estas facilidades.
™ “Facilidad Mejorada de Ajuste Estructural” (ESAF) Establecida en Diciembre de
1987, ampliada en 1993 y hecha permanente en 1996, la facilidad ESAF reemplazó a
la temporal Facilidad de Ajuste Estructural (SAF). La ESAF permitió mayor
diferenciación de las necesidades de balanza de pagos que la SAF y pasó a
descansar más en la condicionalidad estructural.
™ “Facilidad para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento” (PRGF). La PRGF
reemplazó a la ESAF en Noviembre de 1999. Se intentaba con ella mejorase en
relación con el ESAF por colocar mayor énfasis en políticas que estuviesen más
claramente enfocadas en el crecimiento y la reducción de la pobreza; una fuerte
apropiación nacional - con la expectativa de que los programas apoyados por la
PRGF estuviesen alineados con una Estrategia de Reducción de la Pobreza
formulada por el propio país -; y una “condicionalidad flotante” que permitía alcanzar el
Punto de Culminación de la Iniciativa HIPC.
Desde 1990, Nicaragua ha acordado con el FMI un Programa de Contingencia o “Standby” en 1992, un Programa ESAF en 2004 y otro en 2008 (el cual se transformó en PRGF).
El Programa que se acordó en Noviembre de 2002 es un Programa PRGF, cuya vigencia
fue extendida hasta Noviembre de 2006.
En cualquier caso, una vez aceptada por el Directorio del FMI la carta de
intenciones del país solicitante de la asistencia, su desembolso siempre es
progresivo y condicionado al cumplimiento de ciertas metas o criterios de
desempeño, el cual es sometido a un estrecho monitoreo periódico
(normalmente trimestral).
Mecanismos de Monitoreo de la Condicionalidad
La mayor parte de los préstamos otorgados por el FMI incluyen desembolsos escalonados.
Ello permite al FMI comprobar que el país está cumpliendo los compromisos contraídos
antes de efectuar nuevos desembolsos. El seguimiento del programa se basa en varios
mecanismos diferentes:
™ Las “acciones previas” son medidas que un país conviene en adoptar antes de que el
Directorio Ejecutivo del FMI apruebe el préstamo o complete el examen. Estas medidas
garantizan que se establezca la base necesaria para que el programa tenga éxito o
vuelva a encauzarse si se desvía de las políticas acordadas. Entre estas acciones
previas podrían figurar, por ejemplo, el reajuste del tipo de cambio a un nivel sostenible,
la eliminación de los controles de precios o la aprobación oficial del presupuesto público
de acuerdo con el marco fiscal del programa.
™ Los “criterios de desempeño” son condiciones específicas que han de cumplirse para
que se efectúe el desembolso del monto acordado de crédito. Su incumplimiento es
13
razón suficiente para que se suspendan los desembolsos. Hay dos tipos de criterios de
desempeño: cuantitativos y estructurales.
™ Los criterios de desempeño cuantitativos suelen referirse a variables de política
macroeconómica como las reservas internacionales, los agregados monetarios y de
crédito, los saldos fiscales o los empréstitos externos. Por ejemplo, un programa puede
incluir un nivel mínimo de reservas internacionales netas, un nivel máximo de activos
internos netos del banco central o un nivel máximo de empréstitos del gobierno.
™ Los criterios de desempeño estructurales se utilizan en el caso de medidas de
importancia crucial para el éxito del programa económico. Estos criterios varían mucho
de un programa a otro, pero pueden incluir, por ejemplo, medidas específicas para
mejorar las operaciones del sector financiero, reformar los sistemas de seguridad
social, o reestructurar sectores clave como el de la energía.
™ Los criterios de desempeño cuantitativos pueden complementarse con “metas
indicativas”. A menudo se establecen en los últimos meses del programa y luego se
convierten en criterios de desempeño, con las modificaciones que se estimen
necesarias, a medida que las tendencias económicas se tornen más sólidas.
™ Los parámetros de referencia o “benchmarks” estructurales se utilizan en el caso
de medidas que no pueden supervisarse en forma suficientemente objetiva para que
constituyan criterios de desempeño, o cuando se trata de medidas que no entrañan por
sí mismas la necesidad de interrumpir el financiamiento del Fondo.
™ Otro mecanismo importante de seguimiento es la revisión o monitoreo del programa,
que permite al Directorio Ejecutivo efectuar una evaluación de amplia base sobre los
avances en la consecución de los objetivos del programa. En las revisiones se analizan
las medidas de política y se efectúan las modificaciones del programa que se estimen
pertinentes según la evolución de la situación. En algunos casos, un país puede
solicitar una exención (waiver) por el incumplimiento de un criterio de ejecución — por
ejemplo, si las autoridades del país ya han adoptado medidas para corregir la
desviación.
11. En el corazón de la condicionalidad está un proceso de negociación entre
el FMI y el país miembro que solicita asistencia financiera, la cual se basa
en una relación de poder. Permaneciendo todo lo demás constante, entre
mayor sea la asimetría de poder .entre el país miembro y el FMI, y mayor
la necesidad del país de contar con un Programa del FMI para acceder a
los recursos financieros que necesita de manera apremiante, es más
verosímil que la condicionalidad se traducirá en una imposición de
políticas.
Existen circunstancias que empeoran la asimetría de poder entre el FMI y los
países en desarrollo. Con frecuencia, no sólo el financiamiento del FMI está
sujeto a la aceptación de la condicionalidad de este organismo, sino que
también, en medida creciente, el acceso a otras fuentes de financiamiento.
14
Si el acceso de un país a una parte significativa de sus fuentes de
financiamiento internacional queda también sujeta a la aceptación de la
condicionalidad del FMI, su margen de negociación frente a las exigencias de
este organismo será extremadamente reducido: si se resiste a tales exigencias,
por considerarlas inmoderadas o demasiado onerosas, entonces le resultará
muy difícil alcanzar un acuerdo con el Fondo.
En este caso, lo más probable es que deberá ceder finalmente ante tales
exigencias, aunque las considere extremadamente perjudiciales, antes de
afrontar la amenaza de perder el acceso al conjunto del financiamiento
externo que se encuentra vinculado al acatamiento de la denominada
“condicionalidad” del Fondo.
Como escribe Buira: “Entonces, la respuesta a si la condicionalidad puede ser
considerada coercitiva o no, parece depender de la asimetría de poder entre el
país miembro y el Fondo, y está mayormente determinada por la necesidad del
país y su acceso a fuentes alternativas de financiamiento...Con frecuencia un
país que enfrenta dificultades de balanza de pagos no será capaz de obtener
ningún soporte financiero externo a menos que alcance un acuerdo con el
Fondo...La condicionalidad puede decirse que es coercitiva cuando el costo de
no aceptar la condicionalidad es mucho más alto, de tal modo que no existe
otra opción que aceptarla” (Ariel Buira, “An Analysis of IMF Conditionality”).
12. En el caso de su actuación en América Latina en la década de los 80,
durante la denominada crisis de la deuda, el FMI, renunciando a su
carácter multilateral, introdujo objetivos no previstos en su Convenio
Constitutivo - tales como asegurar al costo que fuese el pago de la deuda
externa de los países en desarrollo a los acreedores de los países
desarrollados -, a los que condicionó el conjunto de su estrategia.
Esto significó forzar a los países ha efectuar drásticos procesos de ajuste
fiscal, recortando gastos de manera indiscriminada y elevando la carga
tributaria con un sesgo marcadamente regresivo, y facilitar la contratación de
nueva deuda, para asegurar que los países del área pudiesen cumplir con la
primera prioridad impuesta por el FMI a todo el marco de políticas: asegurar el
pago cumplido del servicio la deuda externa en condiciones de mercado.
Con frecuencia, esto conllevó llevar a cabo devaluaciones masivas para
fomentar las exportaciones que aceleraron la inflación, en conjunto con
medidas orientadas a la restricción de la demanda interna para “contener la
inflación” y limitar el crecimiento de las importaciones, con vistas a generar
superávit externos y poder cumplir así con los pagos de la deuda.
El resultado frecuente fue que, si bien se logró generar importantes superávit
de exportación y cumplir con los pagos de la deuda externa, al mismo tiempo
se provocó una situación de estancamiento económico con alta inflación. Los
15
servicios sociales experimentaron un retroceso, el desempleo aumentó y los
salarios reales se deterioraron. Fue la “década perdida” de América Latina.
El enfoque estabilizador y de “ajuste estructural”: años ochenta y noventa
Como consecuencia de la crisis de endeudamiento externo la mayoría de los países
latinoamericanos, bajo la “asistencia” del FMI y el Banco mundial, adoptó criterios y
enfoques comunes sobre la estabilización y el desarrollo económicos. En esa visión
compartida la estabilización se concebía como en el pasado, esto es, como un ajuste
antiinflacionario y de la balanza de pagos por el lado de la demanda; el desarrollo
económico se supeditaba a la ejecución de “cambios estructurales por el lado de la
oferta”.
El enfoque estabilizador de corte monetarista dominó después de la crisis del
endeudamiento externo. Comenzó con bruscas devaluaciones que hundieron en la
depresión y la inflación (estanflación) a gran parte de América Latina y provocaron una
severa caída de la demanda interna y el gasto público, con sus consecuencias
devastadoras en la situación social. Esas orientaciones, empero, permitieron superávit en
las balanzas comerciales con el exterior, con lo que fue posible abonar los elevados
réditos de la deuda externa y refinanciar o amortizar esta última con novedosas fórmulas
financieras pergeñadas por los bancos acreedores.
Con el costo de una "década perdida", como se le denominó, en los umbrales de los
noventa se logró una relativa estabilidad de precios y cierto desahogo en el frente externo.
Desde entonces, las políticas de estabilización de corte monetarista se construyeron
respetando un código de principios de gestión pública financiera, según el cual objetivos e
instrumentos encarnaban una unidad apoyada en la búsqueda de una férrea disciplina en
el manejo financiero que se plasmaba sintéticamente en la consecución de metas
rigurosas: inflación de un dígito; eliminación del déficit público o, cuando menos, con
guarismos inferiores a 2% del PIB; oferta monetaria acotada; tasas de interés reales
positivas, tipo de cambio fijo o paridades móviles dentro de bandas de flotación muy
estrechas.
El estricto respeto y el prolijo seguimiento de estas metas simbolizan, en este enfoque
estabilizador, las condiciones necesarias para un “buen gobierno” y el funcionamiento
“sano y confiable” de la economía.
En este enfoque lo sustancial no se aleja en exceso de la versión estabilizadora de los
años sesenta, salvo en tres aspectos que en seguida se subrayan. a] introduce una
estricta matriz de metas fiscales y monetarias que ya no se visualiza como temporal y de
corto plazo, sino como un régimen de política permanente. Ésta se encuentra sometida a
una vigilancia de su cabal cumplimiento, por parte del FMI. b] Para explicar la inflación por
la demanda se comienza a privilegiar que el déficit fiscal tiene una influencia directa y
determinante en la inflación. c] La estabilización antinflacionaria deja de ser la condición
sine qua non del desarrollo económico, si acaso no se asumen como necesarios
determinados “ajustes estructurales” en la economía.
Ya teóricos del Banco Mundial habían señalado que si las “distorsiones estructurales”
(protección arancelaria de la producción doméstica, regulación de las tasas de interés y
crédito dirigido a determinados sectores, empresas o entidades públicas a cargo del
16
suministro de los servicios de telefonía, energía eléctrica y agua potable, servicios
financieros, existencia de bancos estatales de fomento, controles de cambio, etc.) eran
indeseables en el pasado, desde la perspectiva del decenio de los ochenta las mismas se
volvían insostenibles.
Sin abandonar los lineamientos del enfoque estabilizador, los años noventa muestran
como faz dominante los intentos de profundizar los “ajustes estructurales”. Su versión más
simplificada la identifica como un enfoque neoliberal que en la era de la globalización se
edifica sobre un trípode de objetivos: apertura externa, desregulación y privatización.
La apertura externa se corresponde con las ideas de eliminar las políticas proteccionistas
y levantar todas las restricciones que pesan sobre el ingreso y el funcionamiento del
capital extranjero en las economías, todo lo cual permitiría una amplia inserción en las
corrientes internacionales de comercio, inversión y de capitales. Ello implica, entre otras
medidas, la drástica baja de los aranceles externos, la creciente alineación de los precios
internos a los internacionales, el aumento de la tasa de interés real y la implantación de
mecanismos que estimulen la radicación de capitales externos.
Por su parte, los objetivos de desregulación y privatización se orientan a reducir y redefinir
los espacios ocupados por el Estado ahora, muchas veces escrito con minúscula y las
funciones que éste ha venido desempeñando.
Lo anterior se interpreta como una premisa para promover por medio del mercado la
inversión y la participación privada, nacional o extranjera, en áreas tradicionalmente
reservadas al sector público, así como reducir los costos unitarios de los programas
sociales públicos como, por ejemplo, educación, salud y seguridad social. En esa agenda
de cambios estructurales entra entonces la progresiva eliminación de los monopolios
estatales en recursos naturales, energía, transporte, comunicaciones, infraestructura,
servicios financieros y comercialización de bienes de consumo y materias primas, entre
los principales.
13. En los años 80 y 90, el FMI incrementó drásticamente el número de las
condiciones impuestas a los países que solicitaban su asistencia,
mientras extendió considerablemente el campo de influencia de dichas
condicionalidades. Mientras anteriormente la condicionalidad se extendía
principalmente al campo de la política macroeconómica (fiscal,
monetaria-crediticia y cambiaria), en los 80 y 90 esta se extendió para
abarcar medidas asociadas a las denominadas “reformas estructurales”
(apertura de la cuenta comercial externa y de la cuenta de capital,
liberalización
financiera,
privatización
de
empresas
públicas,
desregulación de la economía).
“Desde los primeros años 80, en la medida en que las doctrinas de Tatcher y
Reagan ganaban ascendencia en los EEUU y el Reino Unido, ambas
instituciones (FMI y Banco Mundial) adoptaron un enfoque más neoliberal y
favorecieron crecientemente políticas dirigidas a reducir el rol del estado, la
reducción o eliminación de subsidios, la liberalización de mercados y la
privatización de empresas públicas. Estos enfoques fueron trasladados a un
nuevo tipo de condicionalidad estructural, la cual, orientada hacia estos
17
objetivos, fue superimpuesta en la más tradicional condicionalidad
macroeconómica” (Ariel Buira, “An Analysis of IMF Conditionality”)
En una época más reciente, el campo de acción de la denominada
condicionalidad se ha extendido aún más.
Las Instituciones creadas en Bretón Woods encontraron la explicación de los
pobres resultados ofrecidos por la política de reformas estructurales en
términos de crecimiento económico y reducción de la pobreza, en la debilidad
de las instituciones existentes en los países en desarrollo, tales como sistemas
judiciales que no proveían adecuada seguridad jurídica a los inversionistas y
protección a los derechos de propiedad, ni permitían hacer valer los contratos,
así como gobiernos poco transparentes, corruptos y que no rendían a los
ciudadanos.
La condicionalidad del FMI se extendió entonces hasta abarcar reformas
judiciales, reformas al procedimiento penal, reformas al sector público y
otras reformas al marco jurídico e institucional.
Por supuesto, no es que estos asuntos no sean de vital importancia, pero no
queda clara su conexión con el objetivo del FMI de ayudar a los países
miembros a hacer frente a sus dificultades de balanza de pagos sin que estos
deban asumir costos económicos y sociales muy altos, ni que el FMI sea el
organismo más adecuado para prestar asesoría en estos campos, ni que esos
asuntos fundamentales deban dirimirse por la imposición, en base a relaciones
de poder asimétricas, de los enfoques y preferencias propias de un organismo
financiero internacional, el cual, además, no rinde ningún tipo de cuentas a los
afectados por sus decisiones y negocia la condicionalidad cuyo acatamiento
exigirá a los países miembros, en el más absoluto secreto.
14. Así, el campo de cobertura de la condicionalidad del FMI se ha ido
expandiendo cada vez más, hacia campos que habían estado
tradicionalmente fuera de su enfoque, y en los cuales la experiencia y
“experticia” del FMI podría ponerse en seria duda.
Se expandió para abarcar reformas, que a veces se describían de manera muy
detallada, en el régimen comercial, privatización de empresas públicas, política
de precios, gestión del sector público, redes de protección social, leyes de
autonomía escolar, leyes del sector salud, reforma del marco regulatorio del
sector eléctrico y del sector de hidrocarburos, emisión de Código Tributario,
reforma al marco legal de la descentralización, reforma del sector financiero,
códigos de procedimiento procesal penal, aprobación de leyes en fechas
determinadas, y asuntos relativos a la gobernabilidad, entre muchas otras.
Por esta vía, el gobierno de un país que enfrenta una crisis económica se
verá forzado, en vez de concentrarse en la gestión de la crisis que lo
agobia, a hacerse cargo y asumir la carga del cumplimiento de un gran
18
número de condiciones muy detalladas, que afectan un número muy
extenso de áreas, algunas de ellos sin una conexión directa con los
asuntos que son de la competencia estricta del FMI pero que resultan
muy sensibles para los ciudadanos, en las cuales la imposición de dichas
condicionalidades podría desatar conflictos, resistencia o tensiones muy
severas.
“Tome por ejemplo el acuerdo de stand-by con Turquía de enero de 2002. El
programa de 2 años contenía cinco criterios de desempeño para 2002 y metas
indicativas para 2003 y no menos de 37 condiciones estructurales, en las áreas
de la política fiscal (2), gestión de la deuda pública (1), reforma bancaria (10),
reforma del sector público (16) y promoción del sector privado. Las condiciones
incluyen 18 acciones previas, algunas requeridas para la aprobación del standby y otras para completar las revisiones subsecuentes. Una condicionalidad de
tan amplio rango da la impresión de falta de claridad acerca de qué es
realmente crítico para el éxito del programa...Un programa con 42
condicionalidades (5 criterios de desempeño y 37 condiciones estructurales) no
da la impresión de parsimonia y de centrarse en los asuntos macroeconómicos
clave, sino de un amplio rango de micro-administración y falta de enfoque”
(Ariel Buira, “An Analysis of IMF Conditionality”).
Por lo demás, las decisiones que se adoptan en estos campos tan diversos,
que quedan sometidos a la condicionalidad, quedarán fuera de la posibilidad
de ser adoptadas a través de procesos nacionales democráticos y
deliberativos, de construcción de consenso, sino que se dirimen a través de
negociaciones secretas con el FMI, el cual que suele imponer sus propios
enfoques y preferencias.
15. En el siguiente gráfico se muestra el drástico incremento en el número
promedio anual de condiciones que se verificó en los 80 y los 90.
19
El siguiente grafico muestra los resultados de un estudio reciente de
EURODAD (La condicionalidad del Banco Mundial y el FMI: una injusticia para
el desarrollo) sobre el número de condicionalidades estructurales (sin contar
aquí la denominada condicionalidad macroeconómica) que los más recientes
acuerdos con el FMI imponen a una muestra de países. Resalta el hecho de
que el país con el mayor número de condicionalidades estructurales es
Nicaragua, con 25, frente a un promedio de 11 de los países de la muestra.
20
También Nicaragua resalta por ser uno de los países con mayor número de
condicionalidades derivadas de operaciones recientes de préstamos de apoyo
a la reducción de la pobreza: en el estudio, alcanza el segundo número de
condicionalidades con 107, después de Uganda que alcanza un número de
197, frente a sólo 33 de Bolivia.
21
16. El análisis del cumplimiento de los programas con el FMI sugiere que
existe una relación inversa entre el número de criterios de desempeño y
el grado de cumplimiento. En efecto, con el aumento en las
condicionalidades estructurales observadas en los 90 la tasa de
cumplimiento declinó marcadamente después de 1988, y dramáticamente
en 1933-97, cuando sólo 27.6% de los acuerdos podían considerarse en
estado de cumplimiento.
La razón para esto parece obvia: mientras mayor el número de criterios de
desempeño, mayor la posibilidad de que muchos de ellos no podrán cumplirse.
En la medida en que su cumplimiento declina, la credibilidad en los programas
del FMI también ha declinado. Por tanto, programas más realistas y modestos,
centrados en algunos asuntos clave, es más probable que permita un mayor
consenso interno y mayor grado de cumplimiento.
El FMI por definición, no tiene como objetivo acabar con la pobreza. Por ello,
en el mejor de los casos, en el marco de programas para la reducción de las
pobreza, el FMI debería limitarse a asegurar que no se produjesen
22
desequilibrios fiscales inmanejables, lo cual se lograría evitando que los déficit
públicos se financien con emisión inorgánica de dinero o mediante un
endeudamiento insostenible, pero nada mas, permitiendo que el país por si
mismo, a través de procesos abiertos, transparentes, democráticos y
participativos, determine su propia política de desarrollo y de reducción de las
enormes desigualdades que lo caracterizan.
17. La absurda lógica del encadenamiento entre factores de determinación de
la cuota, fijación de la misma, topes de acceso a los recursos y
condicionalidad, implica necesariamente que cuanto menos ingresos
tiene el país, menor será su cuota, menor por tanto el volumen de
recursos a los que puede acceder y mucho más severas las condiciones
para obtenerlos.
A la inversa, los países más ricos, tienen la posibilidad de acceder a
volúmenes muy superiores de financiación, evitando normalmente la
condicionalidad. De hecho, la condicionalidad se ha estado aplicando
fundamentalmente a los países en desarrollo.
Se produce, en consecuencia, un trato material desigual, bajo la cobertura de
una igualdad de trato formal. Pero el trato desigual, en beneficio de los países
más desarrollados, no se ha limitado a la aplicación de estos criterios.
Aprovechándose de su decisivo peso en la adopción de decisiones y del
singular papel de su moneda, los Estados Unidos, el país con mayor déficit en
su balanza de pagos, ha podido incumplir sus obligaciones en virtud del
Convenio, sin que ello haya repercutido en una acción del FMI más allá de
meras recomendaciones.
En general, cabe hablar de un sistema asimétrico, en la medida en que el
FMI sólo tiene posibilidad de presionar realmente a los países
prestatarios, que son casi siempre los países en desarrollo, cargando
sobre ellos toda la responsabilidad de los problemas monetarios, a pesar
de que es obvio que tienen mucha mayor trascendencia exterior las
decisiones económicas de los países más industrializados.
De tal manera que las exigencias de corrección de los desequilibrios de pagos
o de liberalización del acceso al mercado de los productos foráneos, solamente
tienen un componente coercitivo sobre los países en desarrollo.
Desde 1970, ningún país desarrollado ha buscado la asistencia financiera del
FMI, cuya condicionalidad además encuentran inaceptable para ser aplicada a
ellos (mientras aprueban que se aplique a nuestros países con todo rigor).
Como resultado, sólo países en desarrollo y en transición han recurrido al FMI
en los timos 26 años.
18. En el caso de Nicaragua, que “normalizó” sus relaciones con los
organismos financieros internacionales a inicios de los 90, el convertir el
23
servicio de la deuda externa en la primera prioridad de los Programas de
nuestro país con el FMI, significó que el país se vio forzado a destinar, en
el período 1994-1998, en promedio el 51% de los ingresos fiscales del
Gobierno Central al servicio de la deuda externa cubierto con recursos
propios, como resultado de lo cual apenas pudo destinarse recursos
extremadamente exiguos al gasto de inversión en capital humano
(educación, salud, agua y saneamiento, vivienda) y en infraestructura,
razón por la cual se acentuó el enorme rezago que adolece el país en
estos campo.
El abultado servicio de la deuda externa se convirtió en la restricción
determinante sobre la capacidad del país para aumentar la inversión en capital
humano a niveles más adecuados. Según datos del “Panorama Social de
América Latina y El Caribe” de la CEPAL, el gasto en educación por habitante
en Nicaragua era la mitad del de Guatemala, y 8 veces inferior al de Costa
Rica.
El pago del servicio de la deuda externa se constituyó también en una
restricción decisiva también en materia de disponibilidad de recursos,
impidiendo extender hacia las regiones rurales, históricamente marginadas - en
las cuales se concentra la pobreza extrema - la inversión en infraestructura,
servicios sociales, vivienda, agua potable y saneamiento, e instituciones
agrarias de apoyo.
Esta restricción tan draconiana ejercida sobre el Gasto Social, por la
priorización del pago del abultado servicio de la deuda externa, resultaba
absolutamente contraproducente, en el caso de Nicaragua.
Los niveles de pobreza que padecía el país abarcaban a un porcentaje
considerable de la población. Según la “Encuesta Nacional de Medición del
Nivel de Vida” realizada ese año, el 76.9% de la población sobrevivía con
menos de US$ 2 al día, mientras 41.5% lo hacía con menos de US$ 1 al día, y
un 12% de los habitantes del país sobrevivía con menos de US$ 0.50 al día.
El nivel de escolaridad promedio era de apenas 4.3 años, según la citada
“Encuesta de Medición del Nivel de Vida”. Los pobres “moderados” tenían en
promedio sólo 3.1 años de escolaridad, mientras los extremadamente pobres
tenían aún menos: apenas 1.9 años, ambos muy por debajo del mínimo de 4
años que se necesitan para adquirir conocimientos básicos de lectura y
aritmética.
Según datos de la CEPAL, los niveles de analfabetismo de la población mayor
de 15 años superaban el 33.5%, en contaste con el 4.4% de Costa Rica y el
3.3% de Cuba. Los niveles de desnutrición alcanzaban al 29% de la población
y eran los peores de América Latina y el Caribe con la sola excepción de Haití.
24
19. En lo que va de la presente década, mientras que el Servicio de la Deuda
Externa se ha reducido hasta llegar a representar menos del 9% de los
ingresos fiscales del Gobierno - lo cual significa que se han liberado
importantes recursos fiscales del pago de dicha deuda, en comparación
con el período precedente -, es el Servicio de la Deuda Interna el que se
ha convertido en el obstáculo fundamental para poder destinar el monto
de recursos que sería requerido a la inversión en la niñez.
En efecto, el Servicio de la Deuda Externa, que en el periodo pre-HIPC (199498) alcanzó un promedio de US$ 287.5 Millones - mientras la parte de dicho
servicio financiada con recursos propios absorbió en promedio el 51% de los
ingresos fiscales en dicho periodo -, como resultado de la Iniciativa HIPC se
redujo a solo US$ 87 Millones en 2005 (y absorbió menos del 9% de los
Ingresos Fiscales).
El Servicio de la Deuda Interna, en marcado contraste, alcanzó niveles muy
reducidos en el período pre-HIPC, pero en la década presente se disparó a
niveles que alcanzaron los US$ 367.5 Millones en 2003 y US$ 354.2 Millones
en 2004, equivalentes al 46.3% y al 39.5% de los Ingresos Tributarios,
respectivamente.
El resultado fue que, mientras en la década de los 90 Nicaragua no pudo
invertir en capital humano por la desmedida carga que representaba el
servicio de la deuda externa, tampoco en la década presente el país ha
estado en condiciones de comenzar a invertir lo que necesitaría para
comenzar a remontar su enorme rezago social, debido a que los recursos
fiscales liberados por la Iniciativa HIPC del pago de la deuda externa se
han destinado a cubrir el desmedido aumento en el servicio de la deuda
interna y las transferencias al Banco Central.
Es importante hacer notar que el pago de dicho servicio de la deuda interna,
mediante los ingresos fiscales provenientes de una estructura tributaria
regresiva, estaría representando una redistribución regresiva del ingreso, de
una magnitud sin precedentes, desde las grandes mayorías de menores
ingresos, hacia los sectores más ricos del país.
20. En los Programas del FMI para Nicaragua, se continúa manteniendo el
servicio de la deuda pública, ahora comandado por el servicio de la
deuda interna, como la primera prioridad absoluta. Esto puede explicar el
énfasis del FMI en la severa restricción del gasto del gobierno destinado
al cumplimiento de las responsabilidades fundamentales de este
(Educación, Salud, Vivienda, Agua Potable y Saneamiento, etc.), junto con
el aumento en los ingresos y la contratación de mayor endeudamiento,
con el propósito de generar excedentes financieros destinados a validar
la "santidad de los contratos de crédito" (esta expresión es del propio
25
FMI3/), en este caso los “sagrados” títulos de deuda publica en manos de
inversionistas privados, y a fortalecer la acumulación de reservas
monetarias internacionales, a costa de los fondos públicos, para dar una
señal de "fortaleza de la moneda" y de estabilidad a los citados
"inversionistas".
En Nicaragua, la prioridad absoluta otorgada al servicio de la deuda pública
interna obedece a que el FMI considera que es indispensable subordinar toda
la política económica y social, en un país tan pobre como el nuestro, al
desarrollo de un mercado de títulos de deuda pública. Esto exige generar una
elevada “credibilidad” en dichos títulos, lo cual, a su vez, demanda que las
“sacras” obligaciones derivadas de estos títulos se paguen cumplidamente, y al
costo que sea necesario. Por supuesto, esto resulta muy adecuado a los
intereses de los “inversionistas” tenedores de estos títulos.
Esta prioridad absoluta otorgada al servicio de la deuda pública y las
transferencias al Banco Central, por otro lado, impide contar con los recursos
mínimos indispensables para obtener los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Como referencia, el Gasto social percápita de Honduras y Bolivia, países de
similar nivel de desarrollo que Nicaragua - también integrantes de la Iniciativa
HIPC - duplica el de nuestro país, a pesar de que estos otros países no
alcanzan los niveles de ayuda externa percápita que recibe Nicaragua.
3
/ “Pero si un servicio de la deuda que es considerado excesivo en relación con los recursos disponibles se
espera que sea cubierto por un incremento en flujos de ayuda, o por alivio de deuda, esto puede socavar los
incentivos del gobierno para mantener políticas macroeconómicas sanas e incrementar su propia capacidad de
repago. Una consideración adicional es el costo mismo de una reestructuración, el cual puede ser altamente
disruptivo para la actividad económica y debilitar el desarrollo de una cultura de crédito, al erosionar la
santidad de los contratos de crédito” (AIF and IMF: “Debt Sustainability in Low-Income Countries—Proposal
for an Operational Framework and Policy Implications”. February 3, 2004).
26
GASTO SOCIAL NICARAGUA, BOLIVIA Y HONDURAS (US$ PERCAPITA DEL 2000)
160
140
136
126
120
108
100
80
71
71
68
69
60
68
58
49
47
49
90-91
94-95
40
20
0
98-99
Nicaragua
Bolivia
2002-03
Honduras
Gasto por Estudiante de Ensenanza Secundaria como porcentaje del
Ingreso percapita
30%
26%
25%
22%
20%
17%
15%
18%
13%
10%
5%
4%
0%
Nicaragua
Paises de mas
bajo Ingreso
Paises de
Paises de
Latinoamerica
Ingreso Medio ingreso medioalto
OCDE
Es importante remarcar que esto añade un nuevo objetivo, no contemplado
tampoco en el Convenio Constitutivo, al FMI: contribuir a asegurar el desarrollo
de un mercado de títulos de deuda pública en los países pobres a los que
27
presta recursos, colocando este objetivo por encima de cualquier otro, lo cual
debe lograrse manteniendo la credibilidad en los títulos de deuda ya emitidos,
mediante el pago en tiempo y forma, y al costo que sea, de las obligaciones
derivadas de dichos títulos.
21. En el caso de Nicaragua, la condicionalidad del FMI no se limita, como
usualmente se supone, a establecer “techos” o metas para algunas
“variables macroeconómicas” o medidas de “reforma estructural”. La
condicionalidad del FMI se extiende ya, a exigir modificaciones detalladas
profundas del propio marco legal e institucional del país, con el propósito
de restringir al máximo, o de hecho eliminar, los márgenes de maniobra
autónomos del país en materia fiscal.
La nueva “Ley de Régimen Presupuestario”, que se elaboró “en consulta” con
el FMI, establece que el Presupuesto General de la República, incluyendo
aquellas entidades que por mandato constitucional gozan de autonomía
política, financiera y administrativa, deberá “concordar” con el “Programa
Económico-Financiero” del Gobierno (léase: el Programa con el FMI) y el
“Marco Presupuestario de Mediano Plazo”, acordado con el FMI.
La Ley aprobada por la Asamblea Nacional modificó el proyecto original,
acordado con el FMI, y mantuvo (al menos temporalmente) esta autonomía
constitucional, pero la Ley avanzó en establecer los principios que, en el futuro,
regirán el proceso presupuestario nicaragüense, como uno carente de hasta el
más mínimo margen de autonomía.
El próximo paso establecido es la aprobación de una “Ley de
Responsabilidad Fiscal” que convertiría en Ley de la República, de
obligatorio cumplimiento, los férreos “techos” acordados a través del
Programa con el FMI para cada próximo período trianual, y no se toleraría
ninguna desviación de los mismos, bajo ninguna circunstancia, excepto
por una situación de emergencia nacional, que tendría que ser calificada.
La Ley establecería responsabilidades para los responsables de tales
desviaciones, en caso de ocurrir.
El país perdería hasta el ultimo atisbo de soberanía fiscal. La Asamblea
Nacional, además de tener que atenerse a los “techos” acordados con el FMI y
convertidos en Ley, no podría modificar, ya no digamos el techo presupuestario
global, ni el techo salarial, ni la partida del pago de intereses, ni el monto a ser
transferido al Banco Central.
Asimismo, el FMI exige que se “analice” la revisión de la Constitución Política
para “remover” los porcentajes del Presupuesto que se transfieren a
determinadas instituciones – universidades, gobiernos municipales y poder
judicial – por mandato constitucional, y que se evalúe qué otras enmiendas
constitucionales serían necesarias para lograr que estas entidades puedan ser
28
colocadas bajo la cobertura de la Ley de Régimen Presupuestario y la Ley de
Responsabilidad Fiscal..
La tendencia a la que apunta esta nueva legislación, es a que el Ministerio de
Hacienda, que elabora el proyecto de Presupuesto de la República en el marco
del apego estricto a los techos acordados con el FMI, y una vez elaborado lo
somete a revisión con el FMI y el Banco mundial para que estos le den su visto
bueno, lo enviará a la Asamblea Legislativa para su aprobación, casi sólo como
un requisito formal, porque esta deberá aprobarlo sin modificaciones siquiera
mínimas que alteren su estricta “concordancia” con dichos acuerdos, que
pasarán a tener rango de Ley.
Esta legislación apunta a limitar la posibilidad de que se produzca
cualquier proceso deliberativo nacional, alrededor del Presupuesto de la
República, que apunte a modificar el enfoque y las prioridades
presupuestarias y fiscales comprometidas, acotando inclusive el tiempo
que la Asamblea Nacional dedica a su discusión y consulta con los
diversos sectores.
Con esto, vale la pena agregar, el FMI asume otras potestades, jamás
contemplados en su Convenio Constitutivo: exigir modificaciones del margo
legal de los países para adecuarlo a sus propios enfoques y preferencias, y
exigir que se reformen aquellas leyes aprobadas por el poder legislativo que no
se adecuen a dichos enfoques.
El Poder de los países desarrollados, y la distribución del
voto, en el FMI.
22. El máximo órgano decisorio del FMI es la Junta de Gobernadores,
compuesta por un representante de cada estado miembro (Ministro de
Economía o Gobernador del Banco Central), que normalmente se reúne una
vez al año, en otoño, durante la Asamblea anual conjunta del Banco Mundial y
el Fondo Monetario Internacional.. anuales del FMI y el Banco Mundial. La
Junta de Gobernadores decide sobre todas las cuestiones importantes de
política. Las decisiones en dicha Junta se adoptan en principio de acuerdo a
votación. A su vez, Por tanto, debe examinarse como se configura el número
de votos por país miembro, y por tanto la estructura de poder dentro de dicha
Junta.
La gestión diaria del fondo corre a cargo del Directorio Ejecutivo actualmente
compuesto por el director gerente, que la preside, y 24 directores ejecutivos en
representación de los estados miembros. Director Gerente del FMI. Se reúne
habitualmente tres veces por semana en sesiones que se prolongan mañana y
tarde, y con más frecuencia si hace falta, en la sede de la organización en
29
Washington. Los cinco países miembros accionistas más grandes del FMI —
Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia y Reino Unido — tienen escaño
propio en el Directorio, y sus representantes son directamente designados por
dichos países. .
Los 19 directores ejecutivos restantes son elegidos por períodos de dos años
por grupos de países, a los que se llama jurisdicciones, salvo Arabia Saudita
(3.22% de los votos), China (2.94% de los votos) y Rusia (2.74%) que lo hacen
individualmente.
Nicaragua integra, dentro del Directorio, una agrupación, integrada también por
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, España y
República Bolivariana de Venezuela, que representan juntos el 4.27% de los
votos totales.
Desde su origen los países desarrollados han ejercido un poder decisivo en el
seno del FMI y han orientado su política en beneficio de sus propios intereses,
con una clara preponderancia de EEUU.
23. A diferencia de algunos organismos internacionales cuyo sistema de
votación sigue el principio de “un país, un voto” (por ejemplo, la
Asamblea General de las Naciones Unidas), en el FMI se utiliza un
sistema de votación “ponderado”: cuanto mayor es la cuota de un país en
el FMI — determinada en términos generales por la magnitud de su
economía — más votos tiene ese país, de manera que los países más
ricos, que aportan las mayores cuotas, dominan las votaciones.
Este sistema ha sido considerado tradicionalmente como el aspecto más
relevante de la desigualdad de participación en las decisiones de las
instituciones de Bretton Woods, y en efecto es su vertiente más visible. El
criterio de igualdad formal vigente en estas instituciones se abandona pues en
este campo en beneficio de un mayor control por parte de los países más ricos.
El factor de “ponderación de voto” vigente en las instituciones de Bretton
Woods es únicamente el de la cuota de cada Estado. Los resultados de la
aplicación de este sistema son meridianamente claros.
En principio, las cuotas del FMI, y por lo tanto la cantidad de votos de la cual
dispondrá cada país miembro en los órganos decisorios del FMI, se asignan a
los estados miembros en función de su peso relativo en la economía mundial,
si bien no se tiene en cuenta la medición del PIB en paridad de poder
adquisitivo (PPP) - la mejor forma de establecer comparaciones internacionales
entre economías), que situaría a China como segunda potencia mundial y
colocaría a la India entre las siete primeras potencias.
Esta determinación de las cuotas asignadas a cada país resulta importante ya
que la cuota suscrita determina la capacidad de voto de cada país en la
institución.
30
24. En el FMI, cada Estado miembro tiene un número total de votos
compuesto por un mínimo de 250 (votos básicos), más uno por cada
100.000 derechos especiales de giro de cuota (1 DEG equivalía a 1.46858
dólares, el 13 de octubre de 2006). Para el FMI, en 1946, EEUU poseían un
31,14% de los votos totales. Añadiendo el 15,83% correspondiente al
Reino Unido y el 5,67% de Francia, se alcanzaba un 52,64% de los votos y
por tanto la mayoría absoluta, sobre un total de 40 miembros en ese
momento.
Actualmente, midiendo la participación del PIB de los países en la economía
mundial en dólares corrientes, no en términos paridad de poder adquisitivo, el
Grupo de los 7 controla el 45.3% de los Votos, los países desarrollados
controlan el 60.8% de los votos, y Estados Unidos, por sí sólo, concentra un
17.08%, lo cual le otorga poder de veto en las principales decisiones. Los
países en desarrollo y en transición (ex países socialistas) representan en su
conjunto apenas el 39.2% del total de votos.
Como referencia, como puede apreciarse en el cuadro, mientras el conjunto de
países desarrollados en 2003 concentraban el 76.3% del PIB mundial en
dólares corrientes, en términos de paridad de poder adquisitivo sólo
representaban el 52.3% del PIB mundial, mientras que el PIB de los países en
desarrollo y en transición, que en términos de dólares corrientes sólo
representaba el 23.7% del PIB mundial, en términos de PPP representan el
47.6%.
ES evidente que, si las cuotas se estableciesen en términos de PPP, el poder
de voto de estos países desarrollados se reduciría significativamente, mientras
el los países en desarrollo y en transición casi los igualaría en número de
votos.
31
25. Un aspecto que merece ser puesto de relieve es la progresiva pérdida de
peso relativo de los votos básicos. El hecho de que a cada Estado
miembro se le reconozcan 250 votos como mínimo se justificaba en la
voluntad de reflejar el concepto de la igualdad formal entre todos los
Estados. Sin embargo, los sucesivos aumentos de cuotas han ido
elevando el número de votos totales, mientras que la cifra de 250 votos
básicos no ha sufrido ninguna modificación. De tal manera que la
proporción de votos básicos en el total de votos pasó de un 12,5% en
1947 al 2.1% en la actualidad, pese a que el número de miembros ha
aumentado en 135.
De hecho, como proporción del total, los votos básicos de los miembros
originales a la mitad del 1%, como resultado de un incremento de 37 veces en
el total de las cuotas. Esto ha desviado sustancialmente el balance de poder a
favor de los países con las mayores cuotas, cada vez más lejos del acuerdo de
compromiso contenido en los artículos del Convenio Constitutivo en orden de
proteger la participación de los países pequeños países en la toma de
decisiones.
Obviamente los más perjudicados han sido los países con una cuota más baja,
los menos desarrollados entre los países en desarrollo. Si por el contrario los
votos básicos hubieran aumentado en la misma proporción que lo han hecho
las cuotas totales entre 1947 y 1992, ahora deberían ser de 5.000 votos
básicos por Estado miembro.
En los casos en que se requiere una mayoría, ésta varía, según el tipo de
decisiones, y además, se ha ido modificando en las distintas enmiendas
al Convenio constitutivo.
Es significativo que, a medida que se ha ido disminuyendo relativamente las
cuotas de EEUU y otros países más industrializados, se ha ido elevando la
mayoría requerida para adoptar las decisiones más importantes, que ahora
está en un 85% de los votos, y que sólo puede ser alcanzada si una iniciativa
cuenta con el apoyo de los países ricos. Los países del G-7 (los cinco que
designan directamente su representante en el directorio más Italia y Canadá),
que son los países con la mayor cuota, detentan el 45.3% de los votos,
mientras que EEUU por sí sólo tiene el 17.08%, lo que le otorga derecho a veto
a la hora modificar las cuotas o el Convenio Constitutivo del FMI, que requieren
el apoyo del 85% de los votos: nadie puede alcanzar dicho porcentaje sin el
voto de los EEUU.
El resto de las decisiones se toman por mayoría simple, que está al
alcance de los países desarrollados, que concentran el 60.8% de los
votos, pero no de los países en desarrollo.
32
Los Estados Unidos han gozado siempre, por sí solos, de un auténtico derecho
de veto sobre las decisiones importantes del Fondo. Ese derecho lo posee
también el conjunto de Estados miembros de la Unión Europea.
EL FMI como “organismo especializado” de las Naciones
Unidas:
26. Las organizaciones internacionales gozan, según el Derecho
Internacional, de personalidad jurídica internacional lo que significa, de
manera genérica, la titularidad de derechos y obligaciones, la capacidad
para hacer efectivos los derechos y la obligación de responder por el
eventual incumplimiento de sus obligaciones.
En particular, el FMI y el BIRD (Banco Mundial) son desde 1947 "organismos
especializados de las Naciones Unidas". Ello significa, de acuerdo con el
artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas que, partiendo de su naturaleza
de organizaciones internacionales intergubernamentales y de la posesión de
amplias atribuciones internacionales en la esfera, en este caso, de la
cooperación económica en sus vertientes monetaria y financiera, se han
vinculado a la ONU mediante un acuerdo de cooperación en los términos del
artículo 63 de la Carta.
En el diseño del sistema descentralizado consagrado tras la Segunda Guerra
Mundial, a pesar de la autonomía de los organismos especializados, la ONU
debía ejercer una función de armonización general en las esferas económica,
social, cultural y técnica, de acuerdo con los propósitos enunciados en los
artículos 1.3 y 1.4 de la Carta y de las disposiciones que los desarrollan.
De tal manera que la figura de los "organismos especializados" se sitúa
en el marco del capítulo IX de la Carta de las Naciones Unidas, referido a
la cooperación internacional económica y social. En virtud del artículo 55
es obligación de la ONU la promoción de "a) niveles de vida más
elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y
desarrollo económico y social; b) la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros
problemas conexos, y la cooperación internacional en el orden cultural y
educativo; y c) el respeto universal a los Derechos Humanos y a las
libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de
raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y
libertades".
Todos los Estados miembros, según el artículo 56, se comprometen a cooperar
con la ONU para la realización de esos objetivos. El fundamento de la
necesidad de vinculación entre organizaciones internacionales especializadas
33
en un sector concreto de la cooperación y la propia ONU, con competencias
generales en todos los sectores citados, radica en esa superposición material
de competencias entre las unas y la otra.
La vinculación entre organismos especializados existentes (art.57) o futuros
(art. 59) con la Organización de las Naciones Unidas está pues referida
exactamente a esos objetivos, para la obtención de los cuales la ONU debe
jugar un papel central de coordinación, a través de la Asamblea General y, bajo
su autoridad, el Consejo Económico y Social (arts. 58 y 60). La función de
coordinación de las actividades de los organismos especializados se desglosa
en una serie de mecanismos previstos en los artículos 17, 58, 62, 63 y 64 de la
Carta de la ONU y en los respectivos acuerdos de vinculación.
Sin embargo, las reticencias por parte del FMI y del Banco Mundial a la
concertación del acuerdo de vinculación con la ONU, las dificultades de
su negociación, y las significativas peculiaridades de los acuerdos con el
FMI y el Banco Mundial respecto a los acuerdos con otros organismos
especializados, que se traducen en importantes restricciones a la función
de coordinación de la ONU, son manifiestas.
Las organizaciones internacionales pueden estar vinculadas por la Carta de la
ONU, en la medida en que recoge normas consuetudinarias, como se verá
más adelante. Pero el FMI y el Banco Mundial están además vinculadas por la
Carta en la medida en que son organismos especializados de las Naciones
Unidas.
Como se ha indicado, esta condición supone en todo caso la aceptación de los
propósitos de la ONU y la cooperación con la ONU para la consecución de los
mismos, en particular para el recogido en el artículo 1.3, tal como se desarrolla
en el artículo 55, que exige la promoción de: "a) niveles de vida más elevados,
trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y desarrollo
económico y social; b) la solución de problemas internacionales de carácter
económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos y la cooperación
internacional en el orden cultural y educativo y c) el respeto universal a los
Derechos Humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer
distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales
derechos y libertades".
Las instituciones de Bretton Woods han violado y violan dicho propósito
de la ONU, al imponer deliberadamente a los Estados miembros la
adopción de medidas que, como ellas saben, llevan a resultados
contrarias al mismo. De esta manera se induce a los Estados miembros a
incumplir sus propias obligaciones en virtud de los artículos 56 y 103 de
la Carta. Igualmente se impone a los Estados miembros la adopción de
medidas contrarias a las obligaciones internacionales que estos Estados
han asumido en el marco de otros organismos especializados, como la
Organización Internacional del Trabajo (OIT).
34
Aún más, el FMI y el Banco Mundial han desoído sistemáticamente las
resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y de otros
órganos de la ONU en materia de cooperación económica internacional,
incluso cuando tales resoluciones se referían explícitamente a ambas
organizaciones. Aun cuando las resoluciones tienen el carácter de
recomendaciones, existe para los Estados miembros una obligación general de
considerar de buena fe las recomendaciones de la organización. Con mayor
razón debe existir tal obligación para unas organizaciones que forman parte del
sistema de las Naciones Unidas, aun a pesar de las restricciones incorporadas
en el artículo IV de los respectivos acuerdos de vinculación con la ONU.
La falta de consideración del conjunto de las recomendaciones y, lo que
es más grave, el mantenimiento de políticas contrarias a las mismas, son
prueba inequívoca de la inexistencia de buena fe y constituyen por tanto
una violación del art. 58 de la Carta que impide a la ONU cumplir con su
función de coordinación de acuerdo con las disposiciones de los
artículos 1.3 y 1.4 de la Carta.
Resulta difícil admitir que unas Organizaciones Internacionales que no tienen
en cuenta en absoluto las orientaciones de la ONU y que aplican unas políticas
que llevan a resultados contrarios a los prescritos para la actividad de la ONU
puedan ser consideradas todavía "organismos especializados de las Naciones
Unidas". Por limitado que sea el contenido material de esta condición, una
denominación tal debe contener necesariamente unas mínimas garantías para
las Naciones Unidas, aunque sólo sea por la utilización de su nombre.
Sachs explica este papel privilegiado del FMI y el Banco Mundial, que les
permite colocarse por encima y al margen de las obligaciones que deben
cumplir los demás órganos especializados de la ONU, por el hecho de
que los países desarrollados ejercen un control sobre estos organismos,
que no poseen sobre los demás órganos especializados.
“Es fácil explicar por qué se asignó al FMI y al Banco Mundial esta posición
privilegiada...Los países ricos ejercen el control en el FMI y el Banco Mundial
en mucha mayor medida que en los organismos de la ONU...Cada miembro del
FMI y el Banco Mundial se suma a ellos con una cuota de poder asignada,
según la cual se establecen los derechos de voto del país y la cuantía de la
suscripción del mismo. En este aspecto, los países ricos han conservado la
mayoría de votos, cosa que ha conllevado a que Estados Unidos en concreto
se apoye más en el FMI y el Banco Mundial, a los que controla con más
facilidad, que en los organismos de la ONU, sobre los cuales ejerce una
influencia mucho menor” (Jeffrey Sachs, “El fin de la pobreza. Como
conseguirlo en nuestro tiempo”, Random House, México, 2006).
27. La “Declaración del Milenio” fue suscrita unánimemente por los 189
estados miembros de las Naciones Unidas al final de la “Cumbre del
35
Milenio” celebrada en Nueva York, en Septiembre del 2000. En ella, los
estados suscriptores se comprometieron a no escatimar esfuerzos para
"liberar a todos los hombres, mujeres y niños de las lamentables e
inhumanas condiciones de extrema pobreza”. La declaración incorporó
un listado de los ocho ‘’Objetivos de Desarrollo del Milenio’’ (ODM)). Los
ODM incorporan a su vez 18 metas cuantificadas, con horizontes de
tiempo definidos para alcanzarlas.
Objetivos de Desarrollo para el Milenio
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Meta 1: Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar
por día para el año 2015
Meta 2: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal
Meta 3: Velar por que todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza
primaria
Objetivo 3: Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer
Meta 4: Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria,
preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para el año 2015.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil
Meta 5: Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años
Objetivo 5: Mejorar la salud materna
Meta 6: Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes entre 1990 y 2015
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Meta 7: Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/SIDA para el año 2015
Meta 8: Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves
en 2015
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Meta 9: Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y los programas
nacionales;
revertir la pérdida de recursos del medio ambiente.
Meta 10: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable
para el año 2015.
Meta 11: Mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de
tugurios para el año 2020
Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Meta 12: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas,
previsible y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los
asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional.
36
Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el
acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, el
programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la
cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el
desarrollo más generosa a los países que hayan mostrado su determinación de reducir la
pobreza.
Meta 14: Atender a las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los
pequeños Estados insulares en desarrollo.
Meta 15: Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo
con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.
Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que
proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo.
Meta 17: En cooperación con las compañías farmacéuticas, proporcionar acceso a los
medicamentos esenciales a precios asequibles en los países en desarrollo.
Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los
beneficios de las nuevas tecnologías, en particular, los de las tecnologías de la información y
de las comunicaciones.
Estos Objetivos se conciben como compromisos concretos para lograr la
reducción de la pobreza en sus diferentes dimensiones (pobreza de ingreso,
hambre, enfermedades, falta de vivienda adecuada, y exclusión), al mismo
tiempo que promueven la equidad de género, la educación y la sostenibilidad
ambiental. Representan a la vez compromisos para avanzar en el cumplimiento
de derechos humanos fundamentales, establecidos en la “Declaración
Universal de Derechos Humanos”.
El cumplimiento de estos “Objetivos” supone que los países en desarrollo, en
asociación con los países desarrollados, deberán llevar a cabo esfuerzos
verdaderamente considerables, y asignar ingentes recursos, que deberán ser
invertidos en el logro de estos objetivos. La importancia de los objetivos, y la
propia magnitud del esfuerzo requerido para alcanzarlos, implica que la política
económica y social de los países en desarrollo tendría, por necesidad, que
colocar el logro de los mismos como su principal prioridad.
28. El cumplimiento de los ODM, en el caso de Nicaragua - como el de
muchos países en desarrollo - se encuentra estrechamente condicionado
por la relación de nuestro país con el FMI. Sería de esperar que, en el
caso de los países de menor desarrollo, los Programas con el FMI, que
condicionan de manera férrea todo el marco de la política económica y
social de estos países, tuviesen como su propósito central contribuir a
alcanzar estos Objetivos, los cuales han sido acordados por unanimidad
por los Jefes de Estado que integran las Naciones Unidas.
Sin embargo en Nicaragua, como en otros países del Tercer Mundo, la
condicionalidad del FMI tiende a convertirse en un obstáculo decisivo para el
logro de los ODM:
"La falta de prioridad que la entidad concede a la consecución de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio - manteniendo exigencias que incluso
37
van en su contra - tiene un enorme impacto. Si los países cumplen las
recomendaciones del FMI, pueden poner en peligro la consecución de
dichos Objetivos. Si no las cumplen, lo que peligra es su capacidad de
obtener recursos, tanto del propio FMI, como de otros donantes, que a
menudo les exigen como condición el estar "al día" en sus acuerdos con
las instituciones de Bretton Woods" (OXFAM INTERMON Y CARITAS:
"FMI, 60 ANOS DE VIAJE A NINGUNA PARTE").
Nicaragua mantiene acuerdos con el FMI desde el año 1992, cuando
estableció un Acuerdo “Stand By” con esta institución. Posteriormente, el país
ha establecido dos Programas “ESAF” con este organismo, los cuales cedieron
su lugar a los recientes Programas “PRGF”, los cuales operan en el marco del
“Servicio para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento” del FMI. En total,
el país ha acumulado ya 14 años de Programas consecutivos con este
organismo.
29. El costo de mantener como primera prioridad en la asignación de los
recursos fiscales, el pago del servicio de la deuda pública y las
transferencias al Banco Central, mientras el crecimiento del gasto
primario del gobierno se mantiene severamente restringido, ha sido el
estancamiento o franco deterioro de los indicadores de salud y
educación. En este contexto, queda claro que, en el marco de esta lógica,
el cumplimiento de los ODM no se coloca como la prioridad más
importante.
Así, mientras la totalidad de recursos disponibles por el Gobierno de Nicaragua
(Ingresos fiscales, Donaciones, Prestamos Externos, y otros recursos)
alcanzaran a representar el 28.4% del PIB en 2007, los recursos que se
destinarán a financiar el Gasto Primario del Gobierno - es decir, el Gasto del
Gobierno que se orienta al cumplimiento de sus responsabilidades de
proporcionar a los ciudadanos servicios de educación, salud, infraestructura,
seguridad ciudadana y defensa, etc., con exclusión del pago del servicio de la
deuda pública interna y externa) apenas alcanzará el 21.2% del PIB.
38
EVOLUCION DEL GASTO PRIMARIO Y DE LAS FUENTES DE
FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO
(como Porcentaje del PIB)
31.0
29.5
29.0
28.7
27.5
Porcentaje del PIB
27.0
28.4
27.7
26.2
25.0
23.0
21.0
22.4
21.2
21.2
20.2
19.3
19.0
20.0
17.0
15.0
2000
2003
2004
2005
2006
2007
Gasto Primario del Gobierno
Ingresos Fiscales + Donaciones + prestamos totales + otros recursos
La diferencia, por un monto equivalente al 7.2% del PIB, o equivalente a US$
346 Millones, se corresponde con la masa de recursos que sería necesaria
para poder alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas
nacionales en diversas áreas, se destinará a cubrir el servicio de la deuda
pública y las transferencias al Banco Central, que se constituyen en la prioridad
más importante del Programa con el FMI.
30. Como puede apreciarse, estas prioridades absolutas de los Programas
del FMI, en el caso de Nicaragua, está produciendo un verdadero
“estrangulamiento fiscal” sobre las posibilidades de poder destinar los
recursos que serían indispensables para poder alcanzar los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y las metas nacionales en los campos de
educación, salud, agua potable y saneamiento, vivienda, infraestructura,
desarrollo rural, etc.
Por esta razón el propio “Plan Nacional de Desarrollo Operativo” del Gobierno
de Nicaragua reconoce que, en el escenario del Programa PRGF con el FMI
“escasamente se podrá cubrir la demanda adicional de servicios (sociales)
asociada al crecimiento de la población, pudiéndose aumentar el rezago
histórico, en estos sectores”.
39
Esto implica que el país, y su población, estarían condenados a enfrentarse a
una economía global que dejará fuera cada vez más, y sin miramiento alguno,
a las personas y las países que no hayan desarrollado capacidades y
destrezas siquiera básicas en materia de capital humano y capacidad de
asimilación del conocimiento y la tecnología. Esto implica también que se
continuará condenando a segmentos muy grandes de la población
nicaragüense a la perpetua reproducción intergeneracional de la exclusión, las
desigualdades y la pobreza.
A la vez, esto impide al país poder dar cumplimiento a los Derechos Humanos
Económicos, Sociales y Culturales (DESC) establecidos en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos.
31. El FMI y el Banco Mundial muestran un sesgo claramente adverso con
respecto a las políticas de reestructuración y de alivio o condonación de
las deudas:
“Pero si un servicio de la deuda que es considerado excesivo en relación con
los recursos disponibles se espera que sea cubierto por un incremento en
flujos de ayuda, o por alivio de deuda, esto puede socavar los incentivos del
gobierno para mantener políticas macroeconómicas sanas e incrementar su
propia capacidad de repago. Una consideración adicional es el costo mismo de
una reestructuración, el cual puede ser altamente disruptivo para la actividad
económica y debilitar el desarrollo de una cultura de crédito, al erosionar la
santidad de los contratos de crédito” (AIF and IMF: “Debt Sustainability in LowIncome Countries—Proposal for an Operational Framework and Policy
Implications”. February 3, 2004).
El FMI, en particular, sostiene que es prioritario acelerar el pago de la
deuda pública, elevando aún más los desembolsos anuales en
amortización del principal, como vía para “reducir” con mayor rapidez los
niveles de endeudamiento. Lógicamente, acelerar los reembolsos
significará, durante todo un período, que puede ser muy largo – y que
puede coincidir con el período crítico para el cumplimiento de los ODM y
las metas nacionales de salud y educación -, aumentar los pagos actuales
de deuda, y restringir todavía más el gasto no asociado al servicio de la
deuda.
Sobre esta base, se subordina toda la política presupuestaria a la
generación de excedentes financieros globales que puedan destinarse al
pago del servicio de la deuda pública, y las transferencias al Banco
Central - para que este cubra sus pérdidas operativas y aumente el nivel
de reservas monetarias internacionales -, en detrimento de las
prioridades fundamentales de estos países pobres, en términos de
dotarse del capital humano indispensable, tanto para la superación de
pobreza, como para insertarse con posibilidades básicas de éxito en la
economía global.
40
En este esquema, los recursos que quedan disponibles para que el Sector
Público para cumplir sus compromisos con la población, son el “residuo” que
resta, de los recursos totales del gobierno, una vez deducidas las mencionadas
partidas, que adquieren el carácter de prioridades absolutas del Programa con
el FMI.
32. Sachs (2006) por el contrario, considera necesario, si el servicio de la
deuda está estrangulando las posibilidades de un país pobre de efectuar
las inversiones en capital humano e infraestructura - que constituyen prerequisitos y elementos indispensables para su desarrollo - que se
considere la condonación de sus deudas:
“...quizá el gobierno ya soporte la carga de una gran deuda...y deba usar sus
limitados ingresos vía impuestos para pagar los intereses en lugar de financiar
nuevas inversiones. Este caso recibe a menudo el nombre de
“sobreendeudamiento”’. La deuda del pasado destruye las posibilidades de
crecimiento futuro. En tales circunstancias, la condonación de la deuda puede
ser la única manera de ofrecer al país la posibilidad de emprender un nuevo
camino de desarrollo económico” (Jeffrey Sachs, “El fin de la pobreza. Como
conseguirlo en nuestro tiempo”, Random House, México, 2006).
Este autor relata su experiencia como asesor del programa de
estabilización ortodoxo de Bolivia en 1985, que lo llevó a enfrentarse al
FMI en este punto:
“Ahora que Bolivia se había estabilizado, el FMI presionaba para que se
reanudara el pago de la deuda. Yo opinaba que, en aquel momento, semejante
medida no haría sino llevar a Bolivia a una crisis política y de vuelta a la
hiperinflación. Exigiría unas cargas políticamente inaceptables sobre los pobres
de Bolivia...El FMI, por su parte, decía que no había alternativa: debía
reemprenderse el pago de la deuda....Al empezar la comida, pronuncié un
breve discurso en el cual señalé que reanudar el pago de los intereses de la
deuda era completamente inadecuado y que las crisis de la deuda del pasado
se habían resuelto con importantes reducciones de la misma por medio de una
u otra estratagema...En efecto, Bolivia y muchos otros países no habían
realizado sus pagos en la década de 1930, y en la de 1940 se les había
condonado la deuda... Mientras yo hablaba, el jefe de la misión del FMI fue
enrojeciendo cada vez más. Le irritaba profundamente oír aquella clase de
discurso radical de la boca de un asesor. Finalmente, exasperado, dijo: “Eso es
inaceptable, profesor Sachs. Jamás someteremos semejante programa a la
aprobación de nuestra junta”. Ante mis nuevas protestas, afirmó: “Cuando
llegue a casa, llamaré a Bill Rhodes, que también dirá que esto es
completamente inaceptable”. Casi me caí de la silla, porque Bill Rhodes era un
alto ejecutivo del Citibank con responsabilidades sobre la deuda
latinoamericana...Hice una pausa y luego repliqué con desdén: “vaya, ahora sí
que lo entiendo. Déjeme que les explique a mis amigos bolivianos lo que acaba
41
de decir: ¿Va a llamar al Citibank para averiguar si las medidas políticas
bolivianas son adecuadas?. Así pues ¿la estrategia del FMI sobre la deuda la
van a determinar los bancos internacionales?”. Se puso furioso, cerró su
cuaderno de notas y se levantó, anunció que se había acabado la reunión y
salió de la sala seguido a toda prisa seguido a toda prisa por los demás. Sin
embargo, lo asombroso es que después de aquello el FMI jamás volvió a pedir
a Bolivia que pagara la deuda” (Op.cit, 2006).
Como se sabe, este economista de Harvard, finalmente dejó de asesorar
gobiernos en la aplicación de programas de estabilización ortodoxos, y ahora
se dedica a tiempo completo, desde el “Instituto de la Tierra”, a investigar y
proponer vías y métodos que contribuyan a sacar a millones de seres humanos
de la pobreza extrema, llegando a convertirse en el principal asesor del
Secretario General de la ONU en este campo.
33. Nicaragua, por su parte, encara el siguiente dilema: o pagar a toda costa
la onerosa e ilícita deuda interna que agobia las finanzas públicas en los
términos contractuales establecidos, cuyos vencimientos además se
concentran en el período en que el país debiera estar haciendo un
esfuerzo sobrehumano para invertir en capital humano – para intentar
remontar el enorme rezago que tiene en este campo -, o por el contrario,
efectuar las inversiones indispensables para cumplir los ODM y encarar
la gigantesca deuda social que existe con los millones de seres humanos
que habitan el país.
42
Además de ello, es preciso recordar que el pago de dicho servicio mediante los
ingresos fiscales provenientes de una estructura tributaria marcadamente
regresiva, estaría representando una redistribución regresiva del ingreso, de
una magnitud nunca antes vista, desde las grandes mayorías de menores
ingresos, hacia los sectores más ricos del país.
En efecto, en la medida en que los pagos a dicha deuda se paga con
ingresos tributarios, los mismos habrían sido financiados a través de un
sistema tributario que previamente habría reducido el ingreso disponible
de dichas familias de manera drástica, en mayor proporción que lo que lo
reduce para los hogares de mayores ingresos.
El siguiente gráfico, basado en los resultados del estudio realizado por el Dr.
Juan Carlos Gómez-Sabaini para el Banco Interamericano de Desarrollo4/
muestra como el sistema tributario nicaragüense, en 2001, en efecto reducía el
ingreso familiar disponible de los quintiles de menores ingresos, en mayor
proporción que el de los quintiles de mayor ingreso.
INGRESO ANTES Y DESPUES DE IMPUESTOS. INGRESO ANTES DE
IMPUESTOS = 100%
100%
100.00%
100.00%
100.00%
100.00%
100.00%
90%
76.80%
80%
70%
50%
61.31%
55.14%
60%
67.40%
43.16%
40%
30%
20%
10%
0%
QUINTIL1
QUINTIL2
QUINTIL3
INGRESO ANTES DE IMPUESTOS
QUINTIL4
QUINTIL5
INGRESO DESPUES DE IMPUESTOS
Un sistema tributario regresivo reduce mas que proporcionalmente el
ingreso disponible de los hogares de menores ingresos, es así porque
hace recaer una elevada carga tributaria relativa, muy superior al
promedio, sobre los hogares de menores ingreso.
4 /
“Nicaragua: Desafíos para la Modernización del Sistema Tributario”, Juan Carlos Gómez-Sabaini,
publicado en versión electrónica por el Banco Interamericano de Desarrollo, Diciembre, 2003
(http://www.iadb.org/regions/re2/re2ss.htm).
43
C AR G A T R IB U T AR IA D IF E R E N C IAL C O M O % D E L A M E D IA (M E D IA =
1 0 0 % ). D IS T R IB U C IO N D E L A C AR G A T R IB U T AR IA R E L AT IV A P O R
T R AM O S D E IN G R E S O
200%
1 9 5 .3 0 %
180%
1 5 4 .1 5 %
160%
1 3 2 .9 2 %
140%
1 1 2 .0 0 %
120%
100%
7 9 .7 1 %
80%
60%
40%
20%
0%
Q U IN T IL 1
Q U IN T IL 2
Q U IN T IL 3
Q U IN T IL 4
Q U IN T IL 5
C A R G A T R IB U T A R IA C O M O % D E L A M E D IA
Lo que es más, si la estructura tributaria es regresiva, la distribución del
ingreso después del pago de impuestos, será todavía más desigual que la
distribución antes del pago de impuestos. En Nicaragua, de acuerdo al estudio
del Dr. Gómez-Sabaini, el sistema tributario nicaragüense tiene, en efecto, una
incidencia distributiva extremadamente regresiva.
Es decir que el sistema tributario empeora, en lugar de mejorar, la
desigualdad en la distribución del ingreso.
El servicio de la deuda pública en base a una estructura tributaria regresiva,
que por sí misma empeora la distribución inicial del ingreso, completa el cuadro
de un esquema que concentra cada vez más, de manera desusada, el ingreso
y la riqueza, mientras excluye y marginaliza a las mayorías: como ya vimos, el
pago de dicha deuda estaría representando una transferencia masiva de
ingresos, de una magnitud nunca antes vista, desde las grandes mayorías
empobrecidas, hacia los sectores que ya previamente concentraban el ingreso
de manera desmesurada.
34. Esto nos conduce a otro punto fundamental: no basta con resolver el
problema del servicio de la deuda pública, a través de la profunda
reestructuración de esta. Debe resolverse el problema de la regresividad
tributaria que prevalece en nuestros países. Si la carga tributaria recae
más que proporcionalmente sobre la mayoría de la población de menores
ingresos, por una parte la recaudación de ingresos fiscales será
marcadamente insuficiente en relación a la que sería necesaria para
compensar de manera significativa las enormes desigualdades.
44
Esto es así sencillamente porque si los sectores que se apropian de la mayor
parte del ingreso, no están aportando a la recaudación ni siquiera en
proporción a su participación relativa en la distribución del mismo, esta
descansará de manera desusada sobre los sectores que concentran
porcentajes muy reducidos del ingreso. Si la recaudación recae de manera
importante sobre los pobres, esta necesariamente será una recaudación
exigua.
Este ha sido, en gran parte, el drama de América Latina.
“En general, el bajo nivel de gasto público por habitante y de los recursos
destinados a gasto social obedece a los bajos ingresos tributarios. De hecho,
en el contexto mundial, los ingresos fiscales de los países de la región
expresados como porcentaje del PIB suelen ser también relativamente bajos.
En efecto, la carga fiscal de 19 países latinoamericanos, incluida la seguridad
social, era del 16,8% en el 2003, mientras que en 30 países de la OCDE
alcanzaba el 36,3% y en 15 países de la Unión Europea el promedio se
elevaba al 40,8%. En esos países el Estado es muy activo en la promoción de
la equidad... Por ese motivo, la CEPAL ha señalado que se necesita un pacto
fiscal que permita aumentar la carga fiscal en su conjunto para elevar los
ingresos públicos y que, al mismo tiempo, se incremente la proporción
destinada a programas sociales” (CEPAL, “Panorama Social de América Latina
2005”).
"En América Latina) los ricos han luchado durante mucho tiempo en contra de
los impuestos que se necesitan para aumentar la inversión en educación y
salud para los pobres, perpetuando las profundas divisiones sociales y dejando
a muchas personas sin la salud y las capacidades que exige la competitividad
global... La agenda social y la tecnológica no son independientes. Ambas
requieren que las sociedades latinoamericanas inviertan más en su gente, de
manera que sus ciudadanos puedan integrarse a la vanguardia de la
productividad global. Si esas inversiones llegan a todos los sectores de
América Latina, ricos y pobres, las perspectivas de la región mejorarán
enormemente.” (Jeffrey Sachs, “Cómo sacar a América Latina del
estancamiento”, publicado por Project Syndicate5/; Jeffrey Sachs es Asesor del
Secretario General de la ONU para asuntos de Desarrollo, coordinador del
reciente Informe de la ONU sobre Metas del Milenio).
5
/ http://www.project-syndicate.org/commentary/sachs88/Spanish
45
“Los países de Latinoamérica, sobre todo los centroamericanos tienen niveles
de recaudación tributaria muy bajos. Es una opinión muy generalizada en la
comunidad internacional que, en países donde existen tantas desigualdades,
como ocurre en la mayoría de los países de Centroamérica, son los sectores
pudientes de la sociedad los que tienen que asumir mayores compromisos con
los sectores menos pudientes, mediante mayores recaudaciones” (José
Antonio Ocampo, declaraciones al diario “La Prensa” (2004-05-10)6/; José
Antonio Ocampo es Secretario General adjunto de la ONU para asuntos
Económicos y Sociales y fue al anterior Director Ejecutivo de la CEPAL).
Por otra parte, además de que el monto de recursos que podrá destinarse
hacia propósitos redistributivos será demasiado exiguo, el gasto social
resultante de dichos ingresos fiscales difícilmente estaría representando una
redistribución del ingreso, capaz de reducir las desigualdades.
Porque, como también ya lo hemos apuntado, aunque los hogares de menores
ingresos recibiesen parte importante de los beneficios de dicho gasto, los
mismos habrían sido financiados a través de un sistema tributario que
previamente habría reducido el ingreso disponible de dichas familias de
manera drástica, en mayor proporción que lo que lo reduce para los hogares
de mayores ingresos.
Respeta el FMI el Derecho Internacional y promueve el
pleno e irrestricto apego y respeto a los Derechos
Humanos?
35. El comportamiento y el funcionamiento de las instituciones de Bretton
Woods aparecen como incompatibles con algunos de los principios
fundamentales, de base consuetudinaria, recogidos en el artículo 2 de la
Carta de las Naciones Unidas y desarrollados en la Resolución 2.625
(XXV) del 24 de octubre de 1970, entre otros textos. Estos principios
configuran las bases del Derecho Internacional contemporáneo. Me
refiero, básicamente, al principio de la igualdad soberana de los Estados,
al principio de no intervención, al principio de la libre determinación de
los pueblos y al principio del respeto a los Derechos Humanos.
En primer lugar el principio de la igualdad soberana no se corresponde
actualmente con un concepto estrictamente formal de soberanía, aunque en
este aspecto incluye, en particular, el derecho de todo Estado a elegir y llevar
adelante libremente su sistema político, social y económico y el derecho a
6
/ http://www-ni.laprensa.com.ni/cgi-bin/print.pl?id=economia-20040510-01
46
intervenir en la solución de cuestiones internacionales que afecten a sus
intereses legítimos.
Pero el impacto de la ideología del desarrollo ha supuesto una doble evolución
del principio: de una parte, incorporando una dimensión económica de la
soberanía, traducida en el principio de la soberanía permanente sobre los
recursos naturales; de otra parte, incorporando una vertiente material de la
igualdad en su aplicación a las relaciones económicas internacionales que,
fundamentándose en la equidad y la solidaridad, exige un tratamiento
diferenciado en favor de los países en desarrollo para compensar su
desigualdad de hecho, lo que se traduce básicamente en un principio de trato
preferencial en favor de los países en desarrollo y un principio de igualdad de
participación para estos países en la adopción de decisiones.
Entre los numerosos textos de las Naciones Unidas que los reconocen
destacan la "Declaración sobre el establecimiento de un Nuevo Orden
Económico Internacional" y la "Carta de Derechos y Deberes Económicos de
los Estados". La práctica de las instituciones de Bretton Woods choca contra
este principio, tanto en su vertiente más clásica, como en su concepción actual.
De una parte, el FMI y el Banco Mundial han violado y violan el derecho a la
elección por cada Estado de su sistema económico, político y social, al
condicionar la cooperación a la modificación de las políticas internas y al
ejercer una estrecha supervisión de las mismas bajo la amenaza de una
suspensión de la asistencia. En efecto, cuando, bajo la cobertura de la
cooperación, se presiona a un Estado para adoptar pautas de conducta política
o económica concretas, más que cooperación, hay dominación.
En estrecha conexión con el principio de igualdad soberana se encuentra el
principio de no intervención en los asuntos que son de la jurisdicción
interna de los Estados, enunciado como obligación de los Estados en la
Resolución 2.625 (XXXV) de 1970 y donde se precisa que: "no solamente la
intervención armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de
amenaza atentatoria de la personalidad del Estado, o de los elementos
políticos, económicos y culturales que lo constituyen, son violaciones del
Derecho Internacional".
No cabe duda del carácter consuetudinario de esta norma, por otra parte
recogida específicamente en la sección 10 del artículo IV del Convenio
Constitutivo del BIRD, a pesar de que pueda haber una evolución en cuanto a
las materias que se consideren propias de la jurisdicción interna de los
Estados. Por tanto, las instituciones de Bretton Woods también están obligadas
por este principio que, sin embargo, han incumplido e incumplen en su
práctica.
47
El derecho de autodeterminación de los pueblos (art.1.2 de la Carta y
Resolución 2.625 (XXV) de 1970) constituye la condición básica y presupuesto
necesario para hacer efectivo el conjunto de Derechos Humanos.
En virtud del mismo, todos los pueblos "establecen libremente su condición
política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural", lo que
comporta que "en ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios
medios de subsistencia", según la formulación del derecho en el artículo 1
común a los Pactos Internacionales de los Derechos Humanos, de 1966.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Artículo 1
1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho
establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico,
social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y
recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica
internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional.
En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.
3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de
administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del
derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las
disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.
36. Las políticas del FMI y del Banco Mundial no son el resultado de la libre
determinación de los pueblos, sino el resultado de la imposición a la
sociedad nicaragüense – que es aceptada so pena de incurrir en
sanciones financieras altamente costosas para el país -, de políticas que
imponen enfoques y modelos de desarrollo homogeneizados, en los que
no cuenta la opinión de sus destinatarios y cuyos resultados reflejan una
espiral de reproducción de la pobreza, y la profundización de la exclusión
y las desigualdades.
El ejercicio de la autodeterminación es necesario para que el futuro del países,
y los millones de seres humanos que lo habitan, no se decidan en base a
procesos secretos de negociación, o peor aún, de imposición de enfoques y
políticas por parte de organismos financieros internacionales, que excluyen ex
ante otras opciones de política y posibilidades de desarrollo.
Esto sólo contribuye a fortalecer la percepción de que se está sobredeterminando el propio futuro del país en base a la imposición de un enfoque
restringido, el de los organismos financieros, con pretensiones de convertirse
en el pensamiento dominante o único, lo cual no dejaría campo a la propia
libertad, ni al ejercicio mismo de la democracia, que implican, en su base
misma, el examen y la escogencia libre de múltiples opciones.
48
Así, el país pierde la capacidad de establecer sus propias prioridades en
materia económica y social – por ejemplo, convertir en la prioridad fundamental
el cumplimiento de las metas del milenio y nacionales en materia de salud,
educación, y otras metas fundamentales - y de asignar los recursos
presupuestarios de conformidad con las mismas.
De esta manera, lo que aparece como una argumentación “técnica” por parte
del FMI, en términos de que su función es contribuir al cumplimiento de dichas
metas a través de la política de “consolidación fiscal”, en la práctica se
convierte en la eliminación de la más mínima posibilidad de que el país
delibere, evalúe y decida de manera libre y democrática entre distintas
opciones y enfoques de política.
El primer costo que se paga es que los pueblos se quedan sin países que
tengan la capacidad de adoptar por ellos mismos, decisiones nacionales
básicas. La democracia misma se convierte en una falacia. Las decisiones
fundamentales para los países y su futuro, no se adoptan a través de los
procesos democráticos y deliberativos que resultan consustanciales a la
democracia, sino que las impone un organismo internacional cuya estructura
de poder es absolutamente antidemocrática, y cuya burocracia no esta en lo
absoluto obligada a rendir cuentas a los millones de seres humanos afectados
por ellas.
37. Por último y aunque no está recogido en la Carta de la ONU ni en la
Resolución 2.625 (XXV) como tal principio, está hoy ampliamente
reconocida la consagración de la obligación de respetar los Derechos
Humanos como uno de los principios básicos del Derecho Internacional.
Como se ha indicado, los resultados de las políticas que imponen el FMI y del
Banco Mundial son abiertamente incompatibles con este principio,
especialmente en lo que se refiere al derecho al desarrollo, recogido en la
Declaración del cuatro de diciembre de 1986, y a los derechos económicos,
sociales y culturales reconocidos entre otros textos en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos (10.12.48), el Pacto Internacional de Derechos
económicos sociales y culturales (16.12.66), la Convención Americana de
Derechos Humanos (22.11.69), la Carta Africana de los derechos del hombre y
de los pueblos (julio 1981), en los Convenios de la OIT núm.87 sobre libertad
sindical y protección del derecho de sindicación (9.7.48) núm.98 sobre el
derecho de sindicación y negociación colectiva (1.7.49) y núm. 122, sobre la
política de empleo (15.7.66) y en la Convención sobre los Derechos del Niño
(20.11.89).
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC)
Si bien tradicionalmente las organizaciones de derechos humanos se ocuparon de los
derechos civiles y políticos, en los últimos años ha cobrado fuerza la idea de la indivisibilidad e
49
interdependencia de los derechos humanos. Se considera entonces que si no se garantizan los
derechos económicos, sociales y culturales, los derechos civiles y políticos no podrán ser
respetados ni protegidos.
Los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) son aquellos que posibilitan un nivel
de vida adecuado para las personas. Cubren las siguientes áreas:
• la igualdad entre hombres y mujeres
• la accesibilidad y las condiciones de empleo
• la sindicalización
• la seguridad social
• la prioridad a la familia y a la protección especial a los niños
• el disfrute de la cultura
• la alimentación
• la vivienda
• la educación
• la salud física y mental
• el medio ambiente sano
En la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena (1993) se declaró, precisamente,
la indivisibilidad, interconexión e interdependencia de todos los derechos humanos. La
comunidad internacional se comprometió allí a no desmembrar la universalidad de estos
derechos.
El principio de indivisibilidad ya se encontraba consagrado en la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre de 1948. En 1966 se adoptó el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), y se creó el órgano encargado de controlar las
obligaciones de los estados firmantes (Comité de DESC).
Los cuatro principios responden a intereses fundamentales de la
comunidad internacional, por utilizar la terminología del artículo19 del
Proyecto de la Comisión de Derecho Internacional sobre responsabilidad
de los Estados. Constituyen normas imperativas de Derecho
Internacional, cuyo incumplimiento no puede ser justificado por el
consentimiento del Estado que sea víctima directa de la violación. Se
trata pues de violaciones de normas especialmente relevantes,
violaciones continuadas en el tiempo y que han afectado, de manera
similar, a muy distintos Estados. La responsabilidad que se deriva
debería reflejar estas circunstancias.
El conjunto de principios mencionados tiene su reflejo también en la
"Declaración universal de los derechos de los pueblos", adoptada en Argel el
cuatro de julio de 1976. El comportamiento de las instituciones de Bretton
Woods es en particular incompatible con sus disposiciones relativas a la
autodeterminación política (arts. 5 y 6), a los derechos económicos de los
pueblos (arts. 8, 10, 11 y 12) y al derecho al medio ambiente (arts. 16 y 18).
38. De particular gravedad es la violación masiva y persistente de los
derechos económicos, sociales y culturales, en muchos casos
acompañada de la de los derechos civiles y políticos. La Comisión de
Derecho Internacional ha formulado la noción de crimen internacional,
50
que diferencia a los hechos ilícitos más graves de los meros delitos
internacionales. Entre los ejemplos de crimen citados se encuentra "el de
una violación grave y en gran escala de una obligación internacional de
importancia esencial para la salvaguarda del ser humano, como las que
prohíben la esclavitud, el genocidio, el apartheid".
Una situación de pobreza persistente y absoluta como la que sufren millones
de personas en todo el mundo es, sin duda, equiparable a las citadas. Puede
parecer algo temeraria una afirmación como ésta. Es ciertamente difícil imputar
a un sólo autor una situación que deriva de una suma de decisiones adoptadas
a distintos niveles e incluso de factores aleatorios. Pero al final del siglo XX, la
pobreza ya no puede ser tratada como una catástrofe natural. Hay
responsables, probablemente varios y con distintos grados de responsabilidad.
Pero, sin ninguna duda, en un análisis país por país, el FMI y el Banco Mundial
aparecerían en muchos de ellos como los principales responsables.
El FMI y el Banco Mundial son internacionalmente responsables de las
citadas violaciones en la medida en que derivan, en unos casos,
directamente de decisiones elaboradas y adoptadas por sus órganos,
fundamentalmente por la Junta de Gobernadores y por el Directorio
Ejecutivo y, en otros, de las medidas de ejecución de las políticas
impuestas por ambas instituciones a los Estados miembros, a pesar de
que tales medidas de ejecución sean estrictamente actos estatales.
En las circunstancias que rodean a la mayoría de los Estados miembros, que
carecen de otras alternativas de financiación, el margen de libre elección es
mínimo. La alternativa se plantea con frecuencia en términos de "o lo toma o lo
deja", a pesar de que las instituciones de Bretton Woods insisten en que son
los Gobiernos los que determinan en última instancia los sectores objeto de
recortes presupuestarios.
No obstante sería un error atribuir toda la responsabilidad a las
organizaciones internacionales, si ello supone liberar de la misma a los
Estados miembros. Como se ha visto, de hecho, el FMI y el Banco
Mundial actúan, porque así se lo permiten en gran medida sus convenios
constitutivos, como instrumentos al servicio de los intereses de los
países más industrializados y de las principales empresas
transnacionales. De unos y de otras es la responsabilidad política.
Por otra parte, precisamente estas organizaciones, caracterizadas por la
concentración del poder de decisión en unos pocos Estados, no hacen a
menudo más que dar una cobertura jurídica a lo que esos mismos Estados han
decidido previamente. Ello debería permitir atribuirles una responsabilidad
concurrente a la de la Organización, en el plano jurídico. Ellos, y no la
organización, han mantenido intocables los convenios constitutivos, salvo
cuando les ha sido necesario; ellos y no la organización han impedido su
reforma en la línea solicitada por la ONU.
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