Plebiscitos Nacionales y la Dictadura de la Mayoría

Nº377
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27 de marzo de 1998
Plebiscitos Nacionales y la Dictadura
de la Mayoría
Entre los anuncios realizados por el Presidente de la República en su último discurso al país, uno de los de mayor
trascendencia política ha sido la propuesta del uso de plebiscitos como instrumento legislativo en materia de reforma
constitucional.
En lo fundamental, los argumentos esgrimidos por el Ejecutivo son los siguientes: por una parte, se piensa que si
dicho mecanismo es utilizado a nivel local, como es el caso de la Municipalidad de Las Condes, con mayor razón
debiera ser extensivo a un ámbito más trascendente como son las disputas de carácter constitucional. Y por otra, que
la aplicación del plebiscito a nivel nacional constituye una forma de perfeccionamiento democrático hacia el cual el
país debe avanzar. No obstante, ambos argumentos adolecen de fallas conceptuales de fondo, y por el contrario, se
aprecia un desconocimiento de lo que es un verdadero perfeccionamiento del sistema democrático.
1. El Plebiscito como Instrumento para Limitar el Poder
Uno de los argumentos menos desarrollados en la discusión sobre el rol de los plebiscitos es que éstos han surgido
como un instrumento para limitar el poder del Gobierno y no para acrecentarlo. En efecto, en los plebiscitos como
los realizados en Estados Unidos, Suiza y también en Las Condes, lo que se ha buscado es someter a escrutinio
popular las decisiones de la autoridad, a través de transferir a los ciudadanos las decisiones en materias tales como
asignación de recursos. En buenas cuentas, se está transfiriendo poder a la gente, en aspectos que la afectan
directamente como son la seguridad, la salud, planos reguladores, inversión, etc.
En oposición a este esquema, la propuesta del Ejecutivo busca acrecentar su poder cuando la coalición de gobierno
no posee los quórum necesarios en el Parlamento. Es decir, la lógica es la siguiente: si el Gobierno no tiene los
suficientes votos en el Parlamento para aprobar o rechazar una reforma constitucional, se recurre al plebiscito como
medio para aprobar o rechazar lo que el Ejecutivo desea. Dicho en otros términos, es la forma más simple de
imponer mañosamente las decisiones de la autoridad a contrapelo de la institucionalidad.
2. Sistema Democrático
Representativo y Plebiscitos
La democracia es un medio para garantizar de la mejor forma posible el ejercicio de los derechos ciudadanos.
La evolución del sistema democrático ha llevado a que las sociedades, para responder a las demandas ciudadanas de
manera eficiente y oportuna, hayan creado una institución básica, a saber la representación. En efecto, a medida que
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las sociedades son más complejas, esto es, cuando el número de personas involucradas, los intereses en juego, y la
naturaleza de los temas es mayor y más diversa, el mecanismo más eficiente para reducir los costos de tomar
decisiones e información, es la representación, vale decir, que los ciudadanos elijan representantes, los que presenten
sus intereses ante el foro político.
Ahora bien, para garantizar de mejor forma los derechos ciudadanos, los sistemas democráticos representativos
proporcionan a las personas un conjunto de instituciones que les permiten expresar sus preferencias, como asimismo
balancear el conjunto de éstas en el proceso de toma de decisiones públicas. Entre tales instituciones se cuentan: la
Constitución, los mecanismos de quórum, elecciones frecuentes y exentas de fraude, la sujeción de los legisladores a
controles de constitucionalidad de las leyes que de ellos emanan, sistemas electorales que permitan elecciones
competitivas, tribunales electorales que garanticen la transparencia electoral, prensa libre, etc. Es decir, la
democracia es un sistema de balance y contrapeso en que intervienen distintos poderes e instituciones, ninguno de
los cuales se basta a sí mismo, y por el contrario, cuando alguno de ellos adquiere mayor peso respecto de los otros
se producen desequilibrios que resienten el sistema.
Por lo tanto, puede resultar antidemocrático el uso de una institución como el plebiscito con el propósito de
conseguir un resultado cuando las instancias institucionales dieron otro distinto. En buenas cuentas, deslegitima la
naturaleza de las instituciones político-democráticas. El régimen representativo pierde toda validez en un esquema
tal. Más aún, supongamos que una ley es abiertamente inconstitucional y así lo ratifica el Tribunal Constitucional,
¿significa esto que el Gobierno para conseguir su propósito recurrirá a un plebiscito, no importando la
inconstitucionalidad de un determinado cuerpo legal?
3. La Dictadura de la Mayoría
El objetivo de la democracia es el de velar por los derechos ciudadanos y por ende por el equilibrio de poderes entre
mayorías y minorías. De lo contrario, es decir, cuando por definición sólo las mayorías tienen el poder total, el
resultado obvio es la tiranía. Es decir, la imposición de la voluntad de unos por sobre los derechos de otros.
Cabría preguntarse, entonces, si materias tales como la libertad de expresión, el equilibrio entre poderes públicos, las
limitaciones al poder presidencial, los límites de la libertad religiosa, la discriminación entre las regiones en materia
tributaria, la eliminación de la protección al medio ambiente, la modificación de las garantías electorales, la
autonomía del Poder Judicial, no podrían ser objeto del quehacer plebiscitario.
La miopía del Gobierno al proponer el plebiscito como instrumento de reforma constitucional, le impide ver los
excesos que pueden producirse a través del uso indebido de esta institución. Los plebiscitos permitieron la
aprobación del gobierno de Hitler (1933), la aprobación de Hitler como líder y canciller (1934), la Anschluss (unión
entre Austria y Alemania), etc.
En definitiva, si con el plebiscito a nivel nacional se busca someter a discusión temas de orden constitucional, ¿cuál
es el límite?
4. Información y Decisiones
Responsables
Uno de los problemas centrales en cualquier sistema político y en particular en la democracia, es que el costo de
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informar adecuadamente a la ciudadanía es muy alto, e incluso a veces imposible, dado que las personas no desean
estar informadas. Ahora bien, el rol de la información es clave para que las decisiones sean responsables, de allí que
es fundamental que las personas tengan la posibilidad de conocer adecuadamente las materias que se debaten. Así,
informar adecuadamente a 7.000.000 de personas (que votarían en un plebiscito nacional) no es lo mismo que
hacerlo con 100.000 (setenta veces menos, que serían los que votan por un parlamentario o en un plebiscito local).
En tal sentido, la idea de sustituir discusiones técnicas que, por su naturaleza requieren el concurso de especialistas,
por plebiscitos, es un incentivo a que las decisiones sean tomadas de manera poco responsable e informada. Luego,
cuando se señala que existen mayores razones para plebiscitar materias de trascendencia cuando se lo hace con
temas menos importantes, precisamente no se entiende el significado último de la democracia representativa y de sus
instituciones.
Resolución de Conflictos
La idea de usar el plebiscito como instrumento de resolución de conflictos, es otro caso en que se aprecia la
ingenuidad, por decir lo menos, de la propuesta del Gobierno. En este punto, la experiencia comparada, por ejemplo
en el caso europeo, demuestra que en aquellas sociedades en que se observan importantes rupturas o divisiones de
diversa índole, los plebiscitos en modo alguno contribuyen a resolver conflictos. Tal es el caso de Bélgica o Irlanda
del Norte, donde el uso de tales mecanismos aumenta el riesgo de que una minoría lo suficientemente grande y con
gran intensidad de preferencia sobre determinados temas se sienta amenazada y esté dispuesta a utilizar instrumentos
no institucionales para hacer valer sus puntos de vista. Este fue el caso del referéndum para mantener la monarquía
en 1950 en Bélgica, lo que se tradujo en que, a pesar de que ésta se mantuvo, como consecuencia de los disturbios
ocurridos, el rey tuvo que abdicar.
Si bien el caso chileno es distinto al de países como Bélgica, el problema de fondo es el mismo, puesto que los
plebiscitos nacionales constituyen un arma de doble filo: ¿ quién garantiza que 50% más uno es una mayoría
suficiente y que una minoría del 49% se resignará a que sus garantías puedan ser sobrepasadas, porque así lo
determinó una votación?
Conclusiones
En resumen, el plebiscito, lejos de ser una panacea o una manifestación de máxima democracia, es un instrumento
de uso limitado, adecuado para algunas materias en que la autoridad quiera someter su voluntad al control
ciudadano. Utilizarlo para intentar aumentar el poder del Ejecutivo en desmedro de las demás instituciones
democráticas es una manifestación de falta de fe en la democracia.
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