ventajas, dudas y desafios de la apertura del comercio exterior

Boletín de Lecturas Sociales y Económicas . UCA . FCSE . Año 5 . N° 24
VENTAJAS, DUDAS
Y DESAFIOS DE LA
APERTURA DEL
COMERCIO
EXTERIOR
ARGENTINO
INTRODUCCIÓN
Una mayor apertura al comercio exterior por
parte de un país posibilita a los consumidores adquirir
productos de fuentes de aprovisionamiento más eficientes, cuyo precio relativo se encontraba artificialmente incrementado a través de distintas barreras. Ello deriva en
un aumento del intercambio comercial y un incremento
en el bienestar de la población.
A partir de los últimos años de la década del `80
Argentina adoptó una política de apertura comercial. La
misma se dio a través de mecanismos de liberalización
unilateral, multilateral y regional:
POR
MARTIN LOUSTEAU
Y
DIEGO PETRECOLLA
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La apertura unilateral implica una reducción
de las barreras al comercio realizada en forma independiente por un país y sin discriminar entre proveedores externos. A partir de 1988 y hasta el establecimiento del
arancel externo común previsto para el Mercosur, distintos gobiernos en la Argentina encararon un proceso de
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apertura unilateral. En el cuadro 1, donde se expone la
evolución del arancel promedio en el período 1987-1994,
se puede observar que las tarifas fueron disminuyendo en
forma sustancial comenzando en el año 1988. En 1987 el
arancel promedio era del 45% con un máximo de 85%.
En abril de 1994 se podía observar un arancel promedio
de 9.1%, siendo el máximo de 20%. Además durante todo este lapso de apertura unilateral se complementó la rebaja en los aranceles con una eliminación de barreras de
tipo para-arancelarias.
. Si la apertura se da en el marco de un acuerdo regional
la liberalización se aplica sólo a las importaciones de los
países con los cuales se establece el acuerdo. Como es de
público conocimiento, en marzo de 1991 los países de
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el
Tratado de Asunción, estableciendo las bases para una
unión aduanera, que comenzó a regir en 1995 y es conocida corno Mercosur. El establecimiento del Mercosur
conlleva la adopción de un arancel externo común que,
conforme a lo dispuesto en la Ronda Uruguay del
G.A.TT.. no puede ser mayor que el promedio existente
en los países con anterioridad al tratado. Para Argentina,
ésto implicó un nuevo compromiso con la política de mayor apertura comercial, tal como se puede ver en el cuadro 1. El cuadro 2 muestra la estructura del arancel externo común dispuesto originalmente para el Mercosur.
Una apertura comercial se denomina multilateral
cuando la liberalización llevada a cabo por un país es co-
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rrespondida con medidas similares por parte del resto de
los países. Argentina participó activamente de la Ronda
Uruguay del G.A.T.T., en la cual se resolvió, entre otras
cosas, eliminar las barreras no arancelarias, disminuir el
techo arancelario al 35% ad valorem sobre el valor C.I.F. y
la obligación para las uniones aduaneras de no incrementar la protección promedio de las zonas de integración
frente a terceros países.
CREACIÓN Y DESVÍO DE COMERCIO
En general, los economistas han defendido la
postura del libre comercio, sosteniendo que las medidas
proteccionistas implican un menor nivel de bienestar. Una
unión aduanera constituye una combinación de am-bas
situaciones, ya que propugna la apertura entre sus
miembros, a la vez que se establece una barrera común a
los países no pertenecientes a la unión. Ello significa que
los países miembros perciben un trato preferencial.
Dado este proceso de liberalización, encauzado a
través tanto de mecanismos unilaterales como regionales y
multilaterales, era de esperar que el volumen de comercio
exterior de Argentina sufriera una expansión. Entre 1987 y
1997, es decir en un período de diez años, Argentina
experimentó un fuerte crecimiento en su comercio
exterior. En efecto, la suma de exportaciones más importaciones totalizó en 1987 U$S 12.164 millones, mientras que en 1997 llegó a los U$S 55.546 millones. Ello
implica un crecimiento del 357% en el lapso transcurrido
entre esos años o, lo que es equivalente, un crecimiento
promedio de más del 16% anual.
El hecho de que se eliminen las barreras entre un
grupo de países contribuye, en principio, al bienestar. Sin
embargo, el trato diferencial que reciben los países de la
unión en relación al resto puede generar un costo, ya que
cabe la posibilidad de que se suplanten fuentes de
aprovisionamiento externas eficientes por otras más ineficientes, pero pertenecientes a la unión. Estos dos efectos
de signo opuesto se denominan en la literatura económica
creación de comercio y desvío de comercio respectivamente'.
Sin embargo, este notable incremento no se dio en
forma homogénea: hubo regiones cuyo comercio con Arg
entina creció más y otras en las cuales esta expansión no
fue tan impresionante. Tal como se puede observar en el
Cuadro 3, el principal aumento se dio en el caso de las
transacciones con el Mercosur, con un incremento de 83
1%. una cifra sustancialmente superior al crecimiento del
comercio total para el período. De esta manera, la
participación del Mercosur en el total del comercio exterior argentino se elevó de menos del 15% en 1987 a casi el
30% diez años después.
Por lo tanto, el riesgo de constituir una unión
aduanera radica en que la misma provoque un fuerte
desvío de comercio, incrementando el volumen de transacciones entre los países miembros, pero reduciendo su
nivel de bienestar. En el caso del Mercosur ha habido
cierta discusión acerca de cuál de estos dos efectos predomina, con la opinión contraria a l a Unión Aduanera de
economistas del Banco Mundiah y respuestas de pares
argentinos;, incluyendo también comentarios ambiguos del
enviado del presidente Clinton para las Américas, Thomas
McLarty. Si bien ésta es una cuestión difícil de dirimir,
resulta interesante avanzar al menos en un aspecto
específico que hace a la resolución de la misma4.
Krugman5 ha sostenido que los costos en términos de desvío de comercio deberían ser menores para
bloques constituidos por países que son socios natura-les,
por lo cual resulta interesante investigar la posibilidad de
que los miembros del Mercosur lo sean.
El análisis de intercambio no tiene en cuenta
aspectos geográficos como la distancia entre las partes y
los costos de transporte asociados a la misma. Sin embargo, estos factores resultan de gran importancia, sobre
todo porque al incluirlos un cambio unilateral en el nivel
tarifario conlleva una alteración de los precios relativos de
productos provenientes de fuentes que se hallan a distancias distintas del país comprador.
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Sea P el precio internacional de determinado
producto, PC el precio doméstico del mismo producto si
proviene de un país cercano y PL el precio doméstico si
proviene de un país lejano. Supóngase además que el
cosur corresponden al plano meramente estático. En un
análisis dinámico hay otras importantes cuestiones que
contemplar, en especial en el ámbito de las inversiones.
producto está sujeto a un arancel de a y que el para tr ae el
producto desde el país lejano es preciso pagar un costo de
transporte de t.
Al establecer un mercado de mayor amplitud,
una unión aduanera puede generar un mayor volumen de
inversiones. Estas pueden ser tanto de origen nacional
como extranjero. En el caso de la inversiones extranjeras
la atracción que la unión aduanera genera viene da-da por
el hecho de poder acceder, con un trato preferencial, a un
mercado relativamente grande, y también por poder
aprovechar el menor costo relativo de algunos factores de
producción locales, en una estrategia que utilice a algún
país de la región como plataforma de exportación.
Ello significa que, cuanto más elevado el arancel, más se eleva el precio relativo de los bienes cerca-nos.
Por lo tanto, aún una reducción unilateral de aran-celes
tendería a incrementar el comercio entre países
geográficamente cercanos, sin que ello implique desvíos
de comercio. La intuición de ello es muy simple: dada la
existencia de costos de transporte, el peso de los aranceles
dentro de la paridad de importación es mayor para
aquéllos países cercanos, por lo cual una disminución de
los mismos favorece los precios de los bienes de allí importados.
Los socios naturales son aquellos países cercanos y que además pueden poseer una tradición, un lenguaje y una cultura comunes o muy similares, lo cual
disminuye los costos de transacción. Este parece ser el
caso de los miembros del Mercosur, por lo que, a pesar del
importante incremento del nivel de comercio dentro de la
región. el desvío de comercio no sería tan poderoso. Una
manera de verificar esta hipótesis es a través de la
utilización del modelo gravitacional, tal como lo hacen
Garriga y Sanguinetti 6 , concluyendo que el Merco-sur se
trataría en efecto de un bloque natural.
Si se tiene en cuenta a la unión como base del
análisis es indudable que un mayor volumen de inversiones extranjeras redundará en un mayor bienestar, ya
que generará un mayor nivel de empleo y un mayor crecimiento. Pero si los países se convierten en la unidad de
análisis, quedará claro que aquéllos que atraigan finalmente las inversiones serán los más beneficiados, pudiendo llegar a perjudicarse los demás. Esto podría darse si uno de los países atrajera inversiones en un rubro
importante de la producción de otro país. En este caso
los inversores extranjeros se beneficiarán del régimen de
libre comercio entre los miembros (ya que de otra
manera deberían pagar un arancel para exportar a la
misma), el país donde se radiquen se beneficiará también,
y se perjudicará al país-socio que se hallaba "especializado" en el rubro 7 .
Este desequilibrio en la percepción de los beneficios derivados de nuevas inversiones tiende a generar
una competencia por la atracción de los capitales extranjeros, que suele darse en forma de promociones fiscales.
Estas redundan en un menor beneficio común. Un simple
juego como el dilema del prisionero permite ver el fondo
de la cuestión.
Las filas determinan las posibles estrategias del país 1 y
EL ASPECTO DINÁMICO: INVERSIONES Y
COMPETENCIA
Sin embargo, las consideraciones referidas a la
creación de comercio y al desvío de comercio en el Mer
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futuro, es decir con sus respectivas tasas de descuentos. Si
los encargados de política económica no trabajan con un
horizonte temporal tan lejano o problemas inmediatos
hacen que incentivos a desviarse sean más fuertes9, entonces se observará una situación de competencia con los
perjuicios descritos. Un acuerdo de coordinación en el
cual los países se comprometan a actuar de determinada
manera podría ser la solución". Ante la falta de algún
acuerdol1 y la miopía de los encargados de política económica, puede ocurrir que los países entren en una guerra
competencia.
de promociones fiscales, erosionando así las potenciales
Si este fuera un juego a repetirse cada vez que un ganancias.
potencial inversor extranjero anunciara sus deseos de radicarse en un país del Mercosur y si el número de veces La coordinación de políticas macroeconómicas
que esto pudiera llegar a ocurrir fuera infinito o indeterminado entonces podría darse, bajo ciertas circunstan- Los países del Mercosur son cada vez más interdepencias_ que No competir fuera el resultado en cada período dientes. El Cuadro 5 muestra las exportaciones del bloque
en que se debe jugar el juego. Dichas circunstancias se clasificadas por dos destinos: el propio Mercosur y el resto
relacionan con la importancia que los países otorguen al
de los países.
las columnas, las del país 2. El único equilibrio de N a s h
consiste en Competir como estrategia para cada uno de
los paises. Competir es la mejor respuesta no importa qué
estrategia elija el otro país. La consecuencia de ello es
que ambos países entran en una competencia para atraer
el capital extranjero. Como resultado ambos países están
peor que si eligieran como estrategia No competir: Esta
última situación constituiría un mejora en el sentido de
Pareto, a la cual es imposible llegar debido a los
incentivos existentes para desviarse de la situación de No
Como se puede apreciar el volumen de las exportaciones dirigidas al propio Mercosur como proporción
de las dirigidas al resto del mundo se elevó de un 7.2%
en 1988 a un 28.8% en 1996. Si se utiliza como base el
total de las exportaciones se puede observar que en 1988
sólo el 6.6% tenía como destino el mismo Mercosur,
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mientras que en 1996 ese porcentaje alcanzó el 22.3%.
El cuadro 3 mostraba el crecimiento que había experimentado el comercio argentino con el Mercosur. En el
gráfico 1 se puede apreciar la evolución del comercio
exterior con cada uno de los miembros del bloque.
G]
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Se puede observar allí que el volumen de comercio
con todos los países del Mercosur creció, destacándose la
magnitud del comercio con Brasil. La participación de
este país dentro del comercio exterior argentino resulta
creciente, con un volumen de U$S 2141 millones en 1990
y uno de U$S 14576 en 1997, lo cual representa el 27%
del comercio exterior argentino. No caben dudas, pues,
de que Brasil constituye el principal socio comercial de
Argentina.
A pesar de esta tendencia creciente del comercio
con el Mercosur se han observado fuertes alteraciones en
los patrones de dicho comercio. Se da así el caso de que
un país muestre con determinado socio un superávit comercial, que al año siguiente se transforma en un déficit.
Estas oscilaciones son producto de la volatilidad de las
políticas macroeconómicas internas de cada país y de la
medida en que cada socio es afectado por shocks externos.
Dado el gran nivel de interdependencia que se observa esta volatilidad resulta preocupante, ya que implica
que la situación doméstica de cada país tiene un efecto
derrame sobre los demás. La importancia del mismo estará relacionada en forma directa con el grado de interrelación y el tamaño relativo de Ios países en cuestión. El
gráfico 2 muestra las diferencias que ha habido en la evolución de las cuatro economías durante el período 19881996, y en el gráfico 3 se puede observar la oscilación de
otra variable relevante en la determinación de los flujos
de comercio de Argentina con Brasil: la paridad peso/real
para el período 1991-1997.
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En 1992 se conjugaron una situación de crecimiento y de
apreciación del tipo de cambio real en Argentina con otra
de recesión y alta inflación en Brasil. En consecuencia las
exportaciones brasileras hacia Argentina crecieron un
118,8% con respecto a 1991, registrando la balanza comercial argentina un déficit U$S1668 millones con Brasil
y U$S2600 en total.
En 1995, se registró la situación inversa: el crecimiento de Brasil significó que Argentina pudiera exportar
más hacia ese país aminorando los efectos de la recesión
que siguió a la crisis del Tequila en Argentina. Ello llevó
a que Argentina pasara de un déficit comercial con Brasil
de U$S670 millones en 1994 a un superávit de USS 1310
millones al año siguiente.
Se puede apreciar entonces que, como ya fuera dicho, la falta de estabilidad de los países -ya sea propia o
detonada por episodios externos- se refleja en una alta
volatilidad de los patrones de comercio exterior, con todo lo que ello implica: sectores productivos afectados en
su capacidad de exportar, repercusiones en los niveles de
empleo, incertidumbre, etc. Es por ello se torna tan importante un mayor nivel de coordinación macroeconómica
ent r e los países.
Sin embargo, ello está aún lejos de ocurrir en el
Mercosur, donde a lo largo de su historia se ha podido observar a algunos miembros tomar medidas en forma unilateral ante determinadas situaciones o necesidades. Ello
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ocurrió por ejemplo con Argentina cuando decidió la disminución a cero del arancel aplicable a los bienes de capital (lo cual viola la preferencia intra-Mercosur), o el aumento de la tasa de estadística del 3% al 10% hacia fines
de 1992. Brasil también ha incurrido en medidas inconsultas opuestas al espíritu del Mercosur, tales como la
puesta en funcionamiento del actual régimen automotriz o
la restricción de la financiación de sus importaciones 12 .
A pesar de la necesidad de lograr una mayor coordinación interna, no parece plausible aún adoptar mecanismos de coordinación explícitos, tal como los puestos
en práctica en el caso de la Unión Europea. Ello se debe a
que los países del Mercosur presentan diferencias económicas importantes y, en su mayoría, deben aún pasar
por un período que garantice que las causas de las profundas inestabilidades han sido eliminadas. Además, la
coordinación explícita requiere de cierta medida de delegación de las herramientas nacionales de política económica. En la situación actual del Mercosur, esto sería dificultoso por diversos motivos, incluyendo el hecho de que
tanto Argentina como Brasil tienen comprometida parte
de dichas herramientas (sus políticas monetaria y cambiaria) con sus respectivos planes de estabilización.
El hecho de que no se pueda instrumentar un sistema
de coordinación explícito no debería impedir que se
busquen otros medios más laxos de trabajo conjunto. Pero
ello debe ir más allá de ofrecer un frente uniforme a los
ojos del resto del mundo. Cuando, tras la ronda de deva-
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luaciones en el sudeste asiático, la moneda brasilera se vio
comprometida, las más altas autoridades argentinas -incluyendo el presidente y el ministro de economía- salieron a
expresar su confianza en que el gobierno brasilero sortearía
exitosamente la crisis. Ello no hizo más que aumentar la
percepción de los inversores extranjeros en cuanto a la
dependencia argentina respecto de Brasil, cuando la estrategia debía haber sido intentar diferenciarse de un país
que no había llevado a cabo la totalidad de las reformas
estructurales realizadas en Argentina. Afortunadamente el
país vecino pudo salir airoso de aquel momento, y el gesto
del gobierno argentino no tuvo que pagar mayores cos-tos.
Pero debe entenderse que el Mercosur es un proceso de
largo plazo, donde cada socio debe llevar a cabo las ta-reas
necesarias a fin de consolidar sus respectivas economías, y
donde las necesidades de coordinación difieren radicalmente
de gestos mutuos asociados meramente a situaciones
coyunturales.
Dadas las restricciones antes enunciadas, la alternativa pasa por la implementación de un sistema de coordinación más flexible. Este podría consistir en un intercambio de información relevante entre los países, y en contactos y reuniones periódicas entre los responsables de la política económica. Pero todo ello debería ser instrumentado
formalmente, buscando así un mayor compromiso con la
idea por parte de cada uno de los países-miembros. La implementación de este tipo de compromiso redundaría en
una mayor estabilidad, mejor capacidad de previsión y un
fortalecimiento del Mercosur, con un consiguiente aumento real de su credibilidad para el resto del mundo.
do en qué medida los países pertenecientes a la Unión se
vieron favorecidos y qué tan dinámico ha resultado el
comercio con el resto del mundo.
(5) Ver Krugman, P (1992), "Regionalism vs. Multilateralism. Analytical Notes", World bank and CPER Conference on New Dimensions in Regional Integration,
Washington, D.C.
(6) Ver M. Garriga y P. Sanguinetti (julio 1996), "The
Determinants of Regional Trade in Mercosur: Geography
and Commercial Liberalization", mimeo, Instituto
Torcuato Di Tella.
(7) Un ejemplo de ello es el caso de la industria
automotriz en la Unión Europea. Los países cuya
producción de automóviles es importante, e.g.:
Alemania, Francia e Italia, no ven con buenos ojos la
radicación de empresas automotrices de origen japonés
en otros países pertenecientes a la unión.
(8) Para que ello ocurra como resultado de lo que se denomina una estrategia de disparo del juego repetido, i.e.:
para que la estrategia de disparo sea equilibrio de perfección de subjuegos, la tasa de descuento debería ser -en el
caso del juego descrito- mayor a 3/5.
(9) En el juego presentado esta situación debería modelarse con un cambio de algunos de los pagos.
(10) Cualquier acuerdo de coordinación debería ser modelado con la inclusión de una nueva estrategia en el juego no cooperativo.
(11) Para ser implementable dicho acuerdo debería
constituirse en la estrategia utilizada por cada país en el
equilibrio del juego.
(12) Esta última medida fue parcialmente revertida para
los socios del Mercosur.
NOTAS
(I) Para un trato de los efectos económicos de las uniones
aduaneras el lector interesado puede ver, por ejemplo,
Corden. W. M. (1976), "Customs Union Theory and the
Nonuniformity of Tariffs", Journal of Internalional Economics. 6 (I ). o el clásico trabajo de Viner, J. (1950), "The
Customs Union Issue".
(2) Ver el trabajo de Alexander Yeats (1996), "Does Mercosur's Trade Performance Justify Concerns About the
Effects of Regional Trade Agreements?-Yes!".
(3) Julio Nogués se ocupó oportunamente de rebatir los
argumentos esgrimidos por Yeats.
(4) Otro de los elementos a analizar en el estudio del problema es la evolución de los flujos de comercio, observan-
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