Declaración de gobernanza de la Comisión Europea

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COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 30 de mayo de 2007
Declaración de gobernanza de la Comisión Europea
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Declaración de gobernanza de la Comisión Europea
La Comisión Europea tiene como objetivo promover el interés general de la Unión Europea.
Para ello participa en el proceso de toma de decisiones, en particular, presenta propuestas para
la legislación europea, supervisa que los Tratados y la legislación europea se apliquen
correctamente, y pone en práctica políticas comunes y de gestión de fondos.
Esta Declaración de gobernanza se refiere al funcionamiento interno de la Comisión: las
partes implicadas, la planificación estratégica, los mecanismos de responsabilidad y rendición
de cuentas, el marco de transparencia y apertura, el mecanismo para proporcionar un marco
regulador de calidad en la UE y, por último, las medidas para promover la ética dentro de la
Comisión.
1.
PARTES IMPLICADAS: FUNCIONES DIVERSIFICADAS PARA UNA CLARA DEFINICIÓN
DE LAS RESPONSABILIDADES
La Comisión Europea tiene una estructura única de gobernanza. Sus orígenes radican
en los Tratados, pero su estructura ha ido cambiando para adaptarse a la evolución de
la función de la Institución y para reflejar los progresos alcanzados en el gobierno
europeo. El Colegio de Comisarios es el máximo representante de este entramado;
define las políticas y toma las decisiones, es decir, es el responsable político de las
acciones emprendidas por la Comisión. La aplicación operativa se delega en los
Directores Generales y en los Jefes de Servicio, responsables de la estructura
administrativa de la Comisión. A continuación se detallan las diversas
responsabilidades existentes.
1.1.
Colegio de Comisarios
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea detalla en sus artículos 211 a 219
las disposiciones aplicables a los miembros de la Comisión, como tales y como
integrantes del Colegio.
El Presidente guía políticamente a la Comisión, y es el responsable de tomar las
decisiones sobre su organización interna para asegurar que actúa de manera
coherente y eficiente y conforme a la responsabilidad colegial que rige el trabajo de
toda la Comisión, en virtud de a cual, todos sus miembros comparten la
responsabilidad de las medidas y decisiones que se toman.
El Tratado de la CE establece que se elegirá a los miembros de la Comisión sobre la
base de su competencia general. Son completamente independientes en el ejercicio
de sus obligaciones, lo que significa que no solicitan ni aceptan instrucciones de
ningún otro Gobierno u organismo. El Tribunal de Justicia puede cesar a todo
Comisario que ya no cumpla las condiciones requeridas para el ejercicio de sus
obligaciones, o que haya cometido una falta grave. Todo miembro de la Comisión
presentará su dimisión si el Presidente, previa aprobación del Colegio, así lo
requiere.
La Comisión desempeña muy diversos cometidos financieros y de gestión. Conforme
a la normativa financiera vigente, los arreglos internos creados por el Colegio se
suman a una red de fuertes herramientas de control y gestión que permiten que el
Colegio asuma sus responsabilidades políticas.
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1.2.
Directores Generales y Jefes de Servicio.
El reglamento interno de la Comisión y el Código de conducta de los Comisarios,
adoptado por la Comisión al principio de su mandato, enmarca las relaciones entre
los miembros de la Comisión y sus servicios que se basan en los principios de
lealtad, confianza y transparencia. Para poder ejercer su responsabilidad política y
desempeñar su función supervisora, los miembros de la Comisión reciben
información tanto de sus propios servicios como de los servicios centrales. Tienen
que ocuparse de la aplicación de las prioridades políticas establecidas en el programa
de trabajo de la Comisión y, para ello, el Colegio y sus miembros pueden dar
instrucciones a los respectivos servicios.
Los métodos de trabajo se establecen entre cada Comisario y sus respectivos
Directores Generales. En particular, estas normas contemplan la obligación de que
los servicios pongan en conocimiento del Miembro de la Comisión cualquier
información que pueda cuestionar su responsabilidad o la del Colegio.
La ejecución operativa del presupuesto se delega con carácter oficial y anual en los
diversos Directores Generales o Jefes de Servicio. Como Ordenadores Delegados,
son los responsables de gestionar los recursos de forma eficiente, y de la
creación de sistemas de control eficaces y adecuados que aseguren la legalidad y
la periodicidad de los gastos en su departamento. Los Ordenadores Delegados
pueden subdelegar sus responsabilidades de forma oficial en el personal apropiado
para que éste se encargue de autorizar los ingresos y los gastos en su nombre.
El Comisario competente de cada área política supervisa la ejecución del presupuesto
por parte del Director General o Jefe de Servicio.
Para asegurar que no hay una única persona encargada de la ejecución del
presupuesto, otros miembros del personal ayudan en la autorización de transacciones
presupuestarias (debe haber por lo menos dos personas implicadas, una para iniciar la
transacción y otra para verificarla y autorizarla).
Para ejecutar el presupuesto, los Ordenadores Delegados deben respetar las
disposiciones del Reglamento financiero y sus Normas de Desarrollo, y deben
instaurar los sistemas de control interno apropiados conforme a las normas de
control interno de la Comisión. Estas normas constituyen el marco básico de
control interno que se debe aplicar en toda la Comisión para asegurar que se alcanzan
los objetivos fijados.
Teniendo en cuenta los costes y beneficios de la ejecución de los sistemas de control
interno, este sistema de control debería en principio asegurar de forma razonable,
pero no absoluta, que las actividades operativas son efectivas y rentables, que las
transacciones son legales y regulares, que la información financiera y administrativa
es fiable, que se salvaguardan los activos y la información, y, finalmente, que se
logran los objetivos. Los sistemas de control interno se revisan constantemente para
asegurar un control efectivo a un precio razonable.
Todos los Ordenadores Delegados reciben el apoyo de un Director de Recursos y/o
de un Coordinador de control interno que supervisan y controlan la ejecución de
los sistemas de control interno en los departamentos de la Comisión.
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La Comisión puede también delegar la ejecución de determinados programas en
agencias ejecutivas. La estructura de gobierno de las agencias ejecutivas está
definida en el Reglamento de 2002 por el que se establece el estatuto de tales
organismos1 y que se detalla en el propio acto de la delegación. La gestión de cada
agencia se encomienda a un Director y un Comité de Dirección integrado por cinco
miembros designados por la Comisión que adopta el programa de trabajo anual del
organismo, que comprende objetivos pormenorizados e indicadores de rendimiento,
así como el presupuesto de funcionamiento del organismo. En las agencias ejecutivas
se aplican plenamente los acuerdos de la Comisión relativos a la planificación, la
presentación de informes, los sistemas de control interno, la auditoría interna y la
contabilidad.
1.3.
Contable
El Contable de la Comisión ejecuta órdenes de pago y de recuperación extendidas
por los Ordenadores Nacionales y es responsable de gestionar la tesorería, establecer
normas y métodos contables, validar planes contables, llevar la contabilidad y
elaborar los estados financieros de la institución, así como consolidar las cuentas con
las de las otras instituciones.
El Contable también se encarga de cerrar las cuentas y certificar que ha realizado los
controles que considera necesarios. Una vez que se ha cerciorado de que éstas se han
preparado de conformidad con las normas, métodos y los planes contables
establecidos bajo su responsabilidad, y de que ha realizado los ajustes necesarios
para que la presentación de las cuentas sea fidedigna y verídica, y conforme a las
normas financieras, y que dichas cuentas son por lo tanto fiables.
1.4.
Servicio Financiero Central
El Servicio Financiero Central de la Comisión es el responsable del Reglamento
Financiero y del marco de control interno. También proporciona ayuda y
asesoramiento a otros departamentos de la Comisión en asuntos relacionados con la
gestión financiera, incluida la interpretación de la legislación y el control interno y la
gestión del riesgo. El Servicio desarrolla normas y directrices, y facilita el
intercambio de buenas prácticas sobre el terreno para ayudar así a los ordenadores a
asumir sus responsabilidades de gestión financiera.
1.5.
Estructura de la auditoría interna
– El Servicio de Auditoría interna (SAI) es un servicio de la Comisión dirigido
por el Auditor Interno de la Comisión. Se encarga de emitir dictámenes de
auditoria independientes sobre la calidad de los sistemas de control interno y de
gestión de la Comisión y de presentar recomendaciones cuyo objetivo es asegurar
la consecución eficaz y efectiva de los objetivos de la Comisión.
– Todos los departamentos de la Comisión cuentan con una Estructura de
Auditoría Interna. Su papel es ayudar al Director General y al personal
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Reglamento (CE) Nº 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el
estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas
comunitarios (DO L 11, 16.1.2003).
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encargado de la gestión dentro de sus Direcciones Generales, a controlar los
riesgos y supervisar principalmente que se cumple la normativa de control interno.
Expresan una opinión independiente y objetiva sobre la calidad de los sistemas de
control interno y de gestión, contribuyendo a ofrecer las garantías razonables
establecidas en la Declaración de Fiabilidad. Además emiten recomendaciones
para mejorar la eficiencia y eficacia de las operaciones y garantizar así la
utilización racional de los recursos de las Direcciones Generales.
– El Comité de Seguimiento de las Auditorias (CSA), está integrado por un
máximo de siete Comisarios y dos expertos exteriores en auditoría, y garantiza la
independencia del SAI. Conforme a su estatuto, el Comité de Seguimiento de las
Auditorías informa anualmente al Colegio sobre la calidad del trabajo de auditoría
interna y sobre si los departamentos de la Comisión siguen las recomendaciones
del Auditor Interno, las Estructuras de Auditoría Interna, el Tribunal de Cuentas
Europeo, y sobre los asuntos relacionados con la auditoria contemplados en las
resoluciones de aprobación adoptadas por el Parlamento Europeo. Al margen de
estas obligaciones formales de informar, el papel del Comité de Seguimiento de
las Auditorias es preventivo, pues señala las situaciones que podrían afectar
seriamente a la reputación de la Comisión si ésta no se encarga de ellas
debidamente. Para ello, el Comité intenta que los departamentos de la Comisión
sigan las recomendaciones pertinentes de la auditoría, cualquiera que sea su
fuente.
1.6.
Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)
La misión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude consiste en proteger
los intereses económicos de la Unión Europea, luchar contra el fraude, la corrupción
y cualquier otra actividad irregular, incluidas las faltas cometidas en las instituciones
europeas. Para ello lleva a cabo investigaciones internas y externas con total
independencia y en cooperación con las autoridades competentes de los Estados
miembros. La OLAF también trabaja con los diversos departamentos de la Comisión
Europea para asegurarse de que cualquier nueva legislación que entrañen
repercusiones financieras significativas sea «inmune al fraude». La OLAF actúa
dentro del marco general establecido para la protección de los intereses financieros
de las Comunidades Europeas, según lo establecido por el Reglamento nº 2988/95
del Consejo, de 18 de diciembre de 1995.
1.7.
Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión (IDOC)
La Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión lleva a cabo investigaciones
administrativas imparciales e instruye procedimientos disciplinarios. La IDOC se
ocupa de los asuntos que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude aún no ha
investigado.
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2.
PLANIFICACIÓN
Y PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICAS: UNA ESTRATEGIA EN POS DE
OBJETIVOS CLAROS
2.1.
A escala corporativa.
La Comisión fija sus objetivos estratégicos para los siguientes cinco años al
principio de su mandato. Esos objetivos se reflejan más detalladamente en las
prioridades anuales de la Estrategia Política Anual.
Las prioridades políticas contempladas en la Estrategia Política Anual se traducen en
objetivos operativos mediante el Programa Legislativo y de Trabajo de la
Comisión. Los servicios centrales de la Comisión supervisan estrechamente la
ejecución del Programa de Trabajo para asegurar que los asuntos prioritarios se
abordan de manera oportuna y coherente en toda la Comisión.
2.2.
En los departamentos de la Comisión
La gestión por actividades (GA) es una metodología de gestión integrada que permite
la fijación de prioridades, la planificación, la presupuestación, la gestión y la
información en un grupo coherente de ámbitos de acción denominados actividades.
La GA pretende asegurar que los recursos humanos y financieros correspondan a las
ambiciones políticas. En cuanto al presupuesto comunitario, éste se estructura con
una nomenclatura de Presupuestación por Actividades (PA) cuyo objetivo es que el
coste total de cada política sea transparente.
La Comisión ha desarrollado unas 230 actividades distintas, que se han agrupado en
aproximadamente 30 ámbitos políticos homogéneos. Para cada actividad se fijan los
objetivos específicos que se reflejan en los Planes de gestión anuales establecidos
por el departamento de la Comisión que ejecuta esa actividad. El departamento
responsable supervisa la aplicación de su plan de gestión a través de los indicadores
correspondientes a cada objetivo e informa sobre la consecución de los objetivos
políticos clave a través de un Informe Anual de Actividades.
2.3.
Grupo Directivo de la GA
El Grupo Directivo de la GA está presidido por el Secretario General y reúne a los
Directores Generales y a los gabinetes responsables de los servicios centrales.
Coordina cuestiones estratégicas relacionadas con instrumentos horizontales tales
como la planificación, la programación estratégica y el control interno, y supervisa la
idoneidad de los procesos corporativos de la Comisión.
3.
RESPONSABILIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS: HACERSE CARGO DE LA EJECUCIÓN
PRESUPUESTARIA EN UN ENTORNO COMPLEJO
La Comisión Europea es la última responsable de la ejecución del presupuesto. Sin
embargo, los Estados miembros han de cooperar con la Comisión para asegurar que
los créditos se utilizan de conformidad con los principios de una buena gestión
financiera.
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3.1.
Forma en la que queda reflejada la responsabilidad de la Comisión
Todos los años, los Directores Generales y los Jefes de Servicio elaboran un informe
de actividades (conocido como Informe Anual de Actividades), que incluye la
firma de una declaración de fiabilidad en el ejercicio de su responsabilidad operativa
como Ordenadores Delegados.
Posteriormente, la Comisión adopta todos los años una Síntesis de los resultados de
la gestión, a través de la cual asume su responsabilidad política por la gestión de sus
Directores Generales y Jefes de Servicio, basándose en sus Informes Anuales de
Actividades. En caso de que los Directores Generales o Jefes de Servicio hayan
emitido algunas reservas en sus declaraciones de fiabilidad, la síntesis anual presenta
un primer análisis sobre como se van a tratar estas deficiencias. También aborda
aspectos al margen de los Informes Anuales de Actividades, así como diversas
cuestiones transversales importantes planteadas por organismos como el Auditor
Interno, el Tribunal de Cuentas Europeo, el Parlamento Europeo y el Consejo de
Ministros.
3.2.
Responsabilidad en los casos en que otros agentes intervienen en la ejecución del
presupuesto.
Con frecuencia, los pagos a los beneficiarios finales no los realizan directamente los
departamentos de la Comisión. Una gran parte del presupuesto se gestiona en
asociación con los Estados miembros, especialmente en el ámbito de los fondos
estructurales y la agricultura. También se pueden delegar algunas tareas en
organismos nacionales y en terceros países o bien llevarse a cabo junto con
organizaciones internacionales. En todos estos casos, la Unión Europea define los
mecanismos necesarios de control, y los Directores Generales afectados incluyen en
sus Informes Anuales de Actividades una descripción de las prácticas de control, y
de las diversas tareas y responsabilidades de todos los agentes implicados. De esta
forma, la Comisión puede asumir plenamente su responsabilidad política al adoptar
la Síntesis de los resultados de la gestión.
3.3.
Papel de las otras Instituciones
El Parlamento Europeo ejerce el control político sobre la Comisión, ya que aprueba
el nombramiento del Presidente de la Comisión, así como de todo el Colegio; tiene
poder para adoptar una moción de censura contra la Comisión, en cuyo caso esta ha
de dimitir como organismo, y formula cuestiones orales y escritas a las que la
Comisión debe contestar. Además, una vez al año, y por recomendación del
Consejo, el Parlamento Europeo aprueba la ejecución presupuesto por parte de la CE
y cuentas, cerrando así la rendición de cuentas ejercicio en cuestión (el
«procedimiento de de aprobación de la gestión presupuestaria»). La Comisión
sigue las recomendaciones recogidas en la resolución de aprobación.
El Tribunal de Cuentas Europeo es el auditor externo de la Comisión. Su misión es
auditar independientemente la recaudación y el gasto de los fondos de la Unión
Europea, para evaluar la manera en que las instituciones europeas cumplen con estas
funciones. El Tribunal examina si las operaciones financieras se han registrado
correctamente, y se han ejecutado y gestionado de acuerdo con la ley y de forma
regular, con el fin de garantizar el ahorro, la eficiencia y la eficacia. El Tribunal da a
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conocer los resultados de su trabajo a través de la publicación de informes
pertinentes, objetivos y oportunos.
4.
PRINCIPIOS RECTORES: APERTURA Y TRANSPARENCIA
La Comisión tiene el compromiso de trabajar de manera abierta, y se esfuerza por
dar a conocer su trabajo y las decisiones que adopta. Antes de comenzar a legislar y
elaborar las políticas, la Comisión debe realizar numerosas consultas: la calidad de
la política de la UE es el resultado de una amplia participación por parte de los
ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y todas las partes interesadas en
el ámbito político. La Comisión tiene el compromiso de poner en práctica un enfoque
inclusivo a la hora de desarrollar y ejecutar las políticas, y ha aprobado una serie de
normas mínimas internas para la consulta a las partes interesadas.
La Comisión cree que la transparencia es necesaria si se quiere que los ciudadanos
confíen en las instituciones europeas, y garantizar una administración pública
legítima y responsable. Para ello se han adoptado varias medidas, especialmente la
de facilitar el acceso a los documentos de las instituciones, proporcionar un marco
más transparente para sus relaciones con los representantes de intereses (un registro y
un código de conducta) y facilitar información sobre los beneficiarios de los fondos
de la UE, teniendo siempre en cuenta la necesidad de proteger la información
sensible y clasificada.
La Comisión también ha creado un registro de grupos de expertos para dar una
descripción transparente de los organismos consultivos que la ayudan a ella y a sus
departamentos a la hora de elaborar propuestas legislativas e iniciativas políticas.
La Comisión continúa trabajando para lograr el máximo nivel de transparencia en los
asuntos públicos a través de la adopción de la Iniciativa Europea a favor de la
transparencia, que abarca una amplia gama de aspectos tales como el fácil acceso a
la información existente sobre los beneficiarios de proyectos y programas, la
necesidad de un marco más estructurado de las actividades de los representantes de
intereses (grupos de presión) y las normas de ética profesional que deben respetar los
mandatarios públicos de las instituciones europeas.
La Comisión está sujeta a obligaciones legales específicas en cuanto a la protección
de los datos personales y el tratamiento de los mismos en todas sus operaciones.
5.
LEGISLAR MEJOR: CREAR UNA LEGISLACIÓN QUE BENEFICIE A LOS CIUDADANOS Y
A LAS PARTES INTERESADAS
La Comisión ha desarrollado políticas y mecanismos globales para que la UE
disponga de un marco reglamentario simple y de gran calidad. Esto incluye las
siguientes acciones y mecanismos clave de especial importancia para la gobernanza
del trabajo de la Comisión:
5.1.
Evaluación de impacto
Para elaborar leyes de calidad es importante tener presente el impacto que van a
tener, por lo que la Comisión examina sistemáticamente las repercusiones sociales,
económicas y medioambientales de sus propuestas. Desde 2003 es obligatorio
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realizar una evaluación de impacto de todas las iniciativas políticas importantes y las
propuestas legislativas recogidas en el Programa Legislativo y de Trabajo de la
Comisión. Así mismo también se pueden evaluar otras propuestas que, aunque no
figuren en el Programa Legislativo y de Trabajo de la Comisión, pueden tener un
impacto importante.
En noviembre de 2006, la Comisión creó un Comité de Evaluación de Impacto
integrado por funcionarios de alto nivel de diversos departamentos de la Comisión y
que trabaja bajo la autoridad directa del Presidente. Realiza un control de calidad
independiente de los proyectos de evaluación de impacto elaborados por los servicios
de la Comisión.
Cuando es probable que una iniciativa o propuesta repercuta en el presupuesto
comunitario, se realiza una evaluación del impacto y una evaluación económica
previa, de conformidad con el Reglamento financiero.
5.2.
Obtención y uso de asesoramiento técnico
La Comisión ha establecido buenas prácticas relacionadas con la obtención y el uso
de asesoramiento de expertos externos en todas las etapas de la elaboración de las
políticas de la Comisión (COM (2002) 713). En ellas se establece que los
departamentos de la Comisión deben solicitar siempre asesoramiento apropiado y de
calidad, estar abiertos a investigar y a actuar siguiendo los consejos de los expertos, y
asegurarse de que sus métodos de obtención y uso del asesoramiento de expertos
sean efectivos y proporcionados.
6.
ÉTICA : NORMAS CLARAS Y GARANTIAS EFICACES
La Comisión espera que su personal de muestras de un alto nivel ético y profesional.
6.1.
Conducta del personal de la Comisión
Se espera que el personal de la Comisión actúe de forma objetiva e imparcial y vele
siempre por el interés de la Comunidad y el bien de la población. En la práctica,
actúan en el marco de unas normas que rigen sus conductas profesionales y que se
encuentran recogidas principalmente en el Estatuto de los funcionarios y en las
normas de aplicación detalladas.
6.2.
Relación con el público
En la relación con el público prima la apertura y la transparencia. Tanto los
principios como las normas detalladas se describen en el Código de buena conducta
administrativa.
6.3.
Conflicto de intereses
Los conflictos de intereses se evitan mediante un conjunto de normas que regulan la
aceptación de regalos y favores2, la declaración de actividades profesionales de
cónyuges o parejas de hecho del personal3, el requisito de notificación en los casos
2
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Artículo 11 del Estatuto.
Artículo 13 del Estatuto.
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en que el personal tenga deberes en asuntos en los que cuenta con intereses
personales, o que podrían menoscabar su imparcialidad4, y el requisito de solicitar
autorización previa para cualquier actividad exterior5.
Los Comisarios deben respetar principios similares: han de notificar sus intereses y
están sujetos al Código de Conducta de los Comisarios que define su
comportamiento ético y establece los principios rectores de la relación entre los
Comisarios y los departamentos de la Comisión.
6.4.
Responsabilidad financiera del personal
Los Estatutos estipulan que se puede exigir del personal de la Comisión que repare,
de forma total o parcial, cualquier daño sufrido por las Comunidades como
consecuencia de una falta grave relacionada con el ejercicio de sus obligaciones. En
el Reglamento financiero existen disposiciones más específicas para los agentes
financieros.
6.5.
Garantías para asegurar un alto nivel profesional
En caso de que no se cumplan con las citadas normas, se llevan a cabo
investigaciones administrativas y procedimientos disciplinarios. El sistema
disciplinario se aplica en caso de que no se cumplan las obligaciones establecidas en
los Estatutos, tanto si ha sido de forma intencionada como si se trata de una
negligencia.
Además, los Estatutos contemplan un sistema de denuncias. El personal de la
Comisión tiene la obligación de informar sobre un posible fraude o corrupción que
afecten a los intereses de las Comunidades, o que constituyan una falta grave en el
cumplimiento de las obligaciones. Puede hacerlo ante la Comisión o directamente
ante la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). El personal que así lo
haga no sufrirá ningún tipo de perjuicio.
4
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Artículo 11a del Estatuto.
Artículo 12b del Estatuto.
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