cómo podemos reclamar los derechos que nos reconoce una

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2.
2. ¿CÓMO PODEMOS RECLAMAR
LOS DERECHOS QUE NOS RECONOCE
UNA DIRECTIVA COMUNITARIA,
O LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO DERIVADA DE LA FALTA
DE TRANSPOSICIÓN?
MODELO DE DEMANDA
Manuel J. Silva Sánchez de SILVA, RIBA&DE LA CHICA
ABOGADOS
Juan AMENÓS ÁLAMO, Profesor Titular de la Universidad
Autónoma de Barcelona
FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA SUSCEPTIBLE DE SER TENIDA
EN CUENTA PARA RECLAMAR LA RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR TRANSPOSICIÓN INEXISTENTE
O ERRÓNEA DE DIRECTIVAS COMUNITARIAS
(A) FUNDAMENTOS JURÍDICOS
(...)
(...I.-).-ADMISIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
LEGISLADOR EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO.
La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública aparece
regulada en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común. En concreto, el art. 139 .3 dispone lo siguiente: "Las Administraciones Públicas indemnizarán a los
particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no
expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de
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¿Cómo rentabilizar la normativa comunitaria?
soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y
en los términos que especifiquen dichos actos". Se trata, ciertamente, de un precepto que puede resultar de sinuosa aplicación, pero que
no ha impedido a la jurisdicción contencioso-administrativa la afirmación del reconocimiento de la existencia de responsabilidad patrimonial por actos normativos del legislador. Ya en la STS de 19 de diciembre de 1989 (R. Ar. 9867; Pon. : Excmo. Sr. SANZ BAYÓN) se afirma
que: "resulta evidente que cuando el acto de aplicación de una norma,
aún procedente del Poder Legislativo, supone para sus concretos destinatarios un sacrificio patrimonial que merezca el calificativo de especial, en comparación del que pueda derivarse para le resto de la colectividad, el principio constitucional de la igualdad ante las cargas públicas impone la obligación del Estado de asumir el resarcimiento de las
obligaciones patrimoniales producidas por tal norma y el acto de su
aplicación, salvo que la propia norma, por preferentes razones de interés público, excluya expresamente la indemnización, cuya cuantía de
no concurrir tal excepción, debe ser suficiente para cubrir el perjuicio
efectivamente causado".
Siguiendo el mismo sendero argumental, la STS de 27 de junio de
1994 (R. Ar. 4981; Pon.: Excmo. Sr. GODED MIRANDA), reiterativa del
criterio expresado por la STS de 5 de marzo de 1993 (R. AR. 1623),
reconoce la responsabilidad patrimonial derivada de una norma (en
concreto, la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización de
las Cortes para la prestación del consentimiento del Estado al Tratado
y Acta de Adhesión a las Comunidades Europeas). Las determinaciones de esta normativa impusieron a los recurrentes un sacrificio particular (sin deber jurídico de soportarlo). Concurrían en el supuesto
"cuantos requisitos exige nuestro ordenamiento para dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, daño no causado por
fuerza mayor, efectivo, evaluable económicamente e individualizado,
que es consecuencia directa (nexo causal) de los concretos actos que
se aducen". El carácter progresivo de esta sentencia ha sido señalado
por la doctrina y, en este sentido, el profesor GARRIDO FALLA ha
advertido que este concreto fallo "Admite la procedencia de la indemnización en el silencio de la ley" (en " A vueltas con la responsabilidad
del Estado legislador: las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de
octubre de 1991 y de 5 de marzo de 1993", en Revista Española de
Derecho Administrativo, 81, 1994, p. 120).
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Ha de tenerse en cuenta que no creemos aquí aplicable el criterio
sentado, entre otras, por la STS de 13 de enero de 1996 (R. AR.
133; Pon.: Excmo. Sr. HERNANDO SANTIAGO), según el cual
"resulta inadmisible que, aplicando la analogía o los principios
generales del derecho, sean los órganos del Poder Judicial los
que, sustituyendo al legislador, regulen la psoible responsabilidad
derivada de la aplicación de las leyes, mediante una elaboración
jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo".
Pues bien, sí que existe en nuestro ordenamiento jurídico este
"antecedente legislativo" que reclama en el citado fallo del Tribunal
Supremo. Se trata, en concreto, del art. 189 del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea (que, hecho en Roma el 25
de marzo de 1957, ha sufrido posteriormente diversas modificaciones y forma parte, evidentemente, del ordenamiento jurídico
español). Pues bien, el tercer párrafo de dicho artículo precisa que
"la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al
resultado que deba conseguirse , dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de las forma y de los medios". Pues
bien, para la recta inteligencia de esta norma ha de acudirse al
Derecho comunitario y, en concreto, a la clara jurisprudencia establecida por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(en adelante, TJCE).
(...II) EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS HA
CONSAGRADO LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA
UNIÓN EUROPEA ANTE LA TRANSPOSICIÓN INEXISTENTE O ERRÓNEA DE
DIRECITIVAS COMUNITARIAS.
Reiteradamente ha señalado el TJCE que la omisión en la transposición de directivas comunitarias genera responsabilidad patrimonial del
Estado y un derecho de indemnización del particular afectado. Los
requisitos para ello fueron establecidos por su Sentencia de 19 de
noviembre de 1991 (6 y 9/90), Francovich y Bonifaci . En ella, el
Tribunal sostuvo que eran necesarias tres condiciones para engendrar
el derecho de indemnización en favor de los particulares y la correlativa responsabilidad del Estado miembro: que el resultado prescrito
por la directiva comporte atribución de derechos en favor de los particulares; que el contenido de tales derechos pueda ser identificado
sobre la base de las disposiciones de la directiva; yqu exista un víncu-
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lo de causalidad entre la violación de la obligación que incumbe al
Estado y el daño sufrido por las personas lesionadas. En concreto, se
afirma que:
"El primero de estos requisitos es que el resultado prescrito por la
Directiva implique la atribución de derechos a favor de los particulares. El segundo requisito es que el contenido de estos derechos
pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la
Directiva. Por último, el tercer requisito es que exista una relación de
causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al
Estado y el daño sufrido por las personas afectadas. Estos requisitos
son suficientes para generar, en favor de los particulares, un derecho a indemnización que esté basado directamente en el Derecho
comunitario".
Estos criterios han sido reiterados y matizados en las siguientes sentencias del TJCE: Brasserie du Pecheur y Factortame , de 5 de marzo
de 1996 (46 y 48/93); British Telecomunications, de 26 de marzo de
1996 (392/93); Lomas, de 23 de mayo de 1996 (5/94); Dillenkoffer,
Erdman, Schulte, Heuer y Knor, de 8 de octubre de 1996 (178-179 y
188-190/94); y Denkavit, VITIC y Voormer, de 17 de octubre de 1996
(283, 2191 y 292/94).
Las condiciones expuestas se completan con el "test de la violación
suficientemente caracterizada".Este concepto cubre dos supuestos:
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-
Omisión total o parcial (ejecución incompleta) de la obligación de transponer en plazo una concreta Directiva. Así, en
la precitada sentencia Dillenkofer se advierte que "un Estado
miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el
incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos
por una Directiva".
-
Ejecución incorrecta: rigen aquí los criterios ya expresados,
pero teniendo en cuenta que "entre los elementos que el
órganos competente puede tener que considerar, debe
señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma
vulnerada" (S. British Telecommunications, de 26 de marzo
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de 1996, 392/93). (*En el dato de la claridad viene insistiendo últimamente el TJCE. Así se observa en la S.
Denkavit, VITIC y Voormeer, de 17 de octubre de 1996 (283,
291 y 292/94. ALONSO GARCÍA comenta al respecto "la
relevancia cuasi determinante de la claridad a efectos de
responsabilidad").
(...III) CONCURRENCIA EN EL PRESENTE SUPUESTO DE LOS REQUISITOS
IMPRESCINDIBLES PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO POR TRANSPOSICIÓN INEXISTENTE O EQUIVOCADA DE DIRECTIVAS COMUNITARIAS.
En el caso de autos, es fácilmente observable que:
a) La norma infringida atribuye derechos a los particulares:
(*demostrar y relacionar con el supuesto concreto).
b) El contenido de estos derechos es identificable: (*demostrar
y relacionar con el caso concreto. Tener en cuenta el criterio de la claridad al que me he referido. en el anterior
Fundamento Jurídico) .
c) Existe nexo causal directo entre la violación imputable al
Estado y el perjuicio sufrido por el particular: (*demostrar
y relacionar con el caso concreto. Puede operarse a efectos de demostración con los criterios establecidos por la
jurisprudencia española en materia de imputación, nexo
de causalidad y lesión resarcible (vid. art. 139. 2 de la
Ley 30/92, que exige un daño "efectivo evaluable económicamente e individualizado"). Ahora bien, ha de recordarse, en la cuestión que nos ocupa, la precisión de la
precitada sentencia Francovich: "Debe señalarse, además, que las condiciones ,de fondo y forma, establecidas
por las diversas legislaciones nacionales en materia de
indemnización de daños no pueden ser menos favorables
que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan
prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener
la indemnización").
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(...IV.) REMISIÓN AL DERECHO INTERNO EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
Para determinar el procedimiento a seguir en este supuesto ha de
acudirse, según la jurisprudencia del TJCE, al Derecho interno. Pues
bien, en este caso es aplicable el Título X ,"De la responsabilidad de
las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal
a su servicio", de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, desarrollado por el Real Decreto 429/1993, de
26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de responsabilidad. En especial, nos interesa el artículo 139.3 de dicha Ley, ya anteriormente citado. Este precepto, relativo a la responsabilidad del Estado legislador,
guarda evidentes analogías con el que aquí nos ocupa : la transposición inexistente o errónea (*elegir uno de los dos supuestos según el
litigio) de una Directiva comunitaria . Ha de tenerse en cuenta que la
aplicación de los requisitos concretados por el TJCE tiene lugar "independientemente de cuál sea órgano del Estado miembro a cuya
acción u omisión se deba el incumplimiento" (Sentencia Brasserie du
Pecheur y Factortame, de 5 de marzo de 1996 (46 y 48/93) . Por
supuesto, la jurisdicción competente es la contencioso-administrativa.
En este terreno, es inexcusable traer a colación la pauta expuesta
por la precitada Sentencia Francovich: "Debe señalarse, además,
que las condiciones, de fondo y forma, establecidas por las diversas
legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no
pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones
semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización".
(B) EL SUPLICO
-
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La pretensión principal que aparecerá en el SUPLICO consistirá en la solicitud de apreciación de efecto directo y, por
tanto, reconocimiento del derecho que aparece recogido en
el texto de la Directiva. La pretensión subsidiaria es la exigencia de responsabilidad patrimonial del Estado.
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-
Por supuesto, también puede tener la demanda como única
pretensión la exigencia de responsabilidad por incumplimiento del Derecho comunitario y el pertinente derecho a
indemnización por los perjuicios irrogados. En este caso, la
acción indemnizatoria debe dirigirse contra el Gobierno, ya
que la interpretación jurisprudencial así lo afirma en el
supuesto de daños producidos por el Legislador.
ANEXO:
Dada la novedad y la relevancia del tema planteado, hemos creído
conveniente insertar la siguiente nota bibliográfica acompañada de un
breve comentario:
-
GARRIDO FALLA: "A vueltas con la responsabilidad del
Estado legislador: las sentencias del Tribunal Supremo de
111 de octubre de 1991 y de 5 de marzo de 1993", (en
Revista Española de Derecho Administrativo, 81, 1994): el
texto examina la construcción jurisprudencial del Estado
legislador, especialmente en relación con los aspectos más
polémicos: carácter expropiatoria de la norma; inconstitucionalidad de una Ley (declarada por el Tribunal Constitucional); aplicación del criterio de equidad ; y, además, el
problema del silencio de la Ley que origina el perjuicio (lo
que contraría la previsión del art. 139. 3 de la Ley 30/1992).
También se hace referencia a la trasnformación del instituto
de la responsabilidad en Derecho interno a raíz de la
Sentencia Francovich y Bonifaci.
-
COBREROS MENDAZONA, E.: Incumplimiento del Derecho
comunitario y responsabilidad del Estado, Editorial Civitas,
S.A.-Instituto Vasco de Administración Pública, Madrid,
1994: se analiza el establecimiento del principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho
comunitario y su consagración como cláusula de cierre en
la aplicación de este Derecho. Especialmente relevante a
nuestros efectos es el último capítulo, dedicado a las conse-
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¿Cómo rentabilizar la normativa comunitaria?
cuencias del principio comunitario de responsabilidad estatal en el ordenamiento español.
44
-
RUÍZ-JARABO COLOMER, D.: "Cuestiones prejudiciales
planteadas en relación con el Derecho Administrativo", en
CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, Implicaciones
que enel orden jurisdiccional contencioso administrativo
produce la integración en la Unión Europea. Madrid, 1996:
se incluye aquí un estudio del principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del derecho comunitario. Se examinan especialmente las sentencias Francovich y
Bonifaci y Brasserie du Pecheur-Factortame, así como las
últimas aplicaciones del principio.
-
FERNÁNDEZ DE AGUIRRE, J.C.: "La Unión Europea y las
mutaciones del Estado. Especial consideración de los
aspectos referidos al procedimiento administrativo comunitario y a la responsabilidad extracontractual de los
poderes públicos", en CONSEJO GENERAL DEL PODER
JUDICIAL (ed.): Implicaciones que en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo produce la integración
en la Unión Europea, Madrid, 1996: se analiza, entre
otros puntos, la responsabilidad por actividad normativa
en la jurisprudencia del TJCE. La última parte se dedica
a la incidencia del Derecho comunitario europeo en el
ámbito de la responsabilidad extracontractual de la
Administración en España (incluyendo la responsabilidad
por actos legislativos).
-
ALONSO GARCÍA, R.: La responsabilidad de los Estados
miembros por infracción del Derecho Comunitario, Editorial
Civitas, S.A., Madrid, 1997: completísimo estudio sobre la
evolución jurisprudencial del TJCE, desde la Sentencia
Francovich (que el autor califica como "el amanecer") hasta
la reciente sentencia Denkavit. Se construye además una
teoría general sobre el estado de la jurisprudencia respecto
a las condiciones sustantivas de la responsabilidad ( con un
análisis de gran interés sobre el concepto de "violación suficientemente caracterizada").