SOBRE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y SUS PRETENDIDAS

SOBRE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Y SUS PRETENDIDAS REFORMAS:
ALGUNOS RECORDATORIOS
Y OTRAS REFLEXIONES
Luis Martín Rebollo
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Cantabria
SUMARIO
I.
UNA MIRADA AL PASADO.
1. Referencia a la gestación de los actuales Estatutos de Autonomía.
2. Un recordatorio: las modificaciones estatutarias habidas y el sentido y finalidad de las sucesivas reformas.
3. Una conclusión: lo que tuvieron de común las anteriores reformas.
II. UNA OJEADA AL PRESENTE.
III. OTEANDO EL HORIZONTE DEL FUTURO.
IV. UNA CONCLUSIÓN.
V. ANEXO.
1. Producción normativa (1979-2005).
2. Número y distribución de los funcionarios autonómicos.
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I.
1.
UNA MIRADA AL PASADO
REFERENCIA A LA GESTACIÓN DE LOS ACTUALES
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
A. El valor más importante de la transición fue el aprendizaje activo y conjunto de la
democracia y, en particular, comprender la importancia del acuerdo, de la negociación
y el pacto; aspectos todos ellos visibles en el Título VIII de la Constitución. Un Título
en el que los constituyentes de 1978 adoptaron un modelo de Estado descentralizado
poco definido y relativamente abierto sobre el que, por lo demás, y a diferencia de lo
que sucedió en la Constitución de 1931, apenas si hubo debates y discusiones públicas en su elaboración parlamentaria.
Ese modelo partía de la base de ciertos presupuestos que se consideraban implícitos a la propia democracia de manera que la descentralización, sin mayores matices,
era una condición sobreentendida de la reforma política que se iniciaba. Probablemente por ello el resultado final no fue fruto de ningún racionalismo sino del consenso que presidió el momento y de un conjunto de expresiones deliberadamente
ambiguas que propiciaron diversas y aun contradictorias «lecturas» posteriores, que
renacen de nuevo en la actualidad.
Así, debe recordarse una vez más que la Constitución ni estableció el mapa autonómico, ni impuso un listado de competencias obligadas de las nuevas Comunidades
Autónomas, ni prefiguró su organización, ni fijó sus instituciones. La Constitución estableció solamente un marco dentro del cual cada Estatuto establecería tanto la organización como el propio ámbito competencial. Es lo que se dio en denominar, en
lenguaje figurado, el «menú a la carta» y, en terminología más técnica, principio dispositivo, que aún hoy preside todo el sistema. Según dicho principio cada Estatuto
podía asumir las competencias que quisiera dentro de las constitucionalmente posibles y organizarse en el modo que igualmente deseara. El síndrome de imitación y
la implícita voluntad de asumir el mayor poder posible limitaron en la práctica el mencionado principio y contribuyeron a una cierta homogeneidad organizativa y competencial de las Comunidades Autónomas emergentes.
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Así, pues, a partir de ese marco constitucional el sistema se fue concretando y completando poco a poco tras la aprobación de todos los Estatutos. Y en ese proceso de
concreción, desde el plano jurídico, hay que destacar la labor sistematizadora del Tribunal Constitucional. Una labor que, en resumidas cuentas, ha consistido en dotar de
coherencia a los escasos preceptos del Título VIII, que en un principio se pensaban
parcos e insuficientes.
En resumen, en su inicial formulación constitucional puede decirse que no hay propiamente un modelo final completo y acabado de descentralización, sino más bien un
marco que ha ido rellenándose a partir de la jurisprudencia constitucional y de la propia práctica aplicativa. Se trata, por tanto, de un modelo que si bien no es del todo cerrado, tampoco es del todo abierto. O, si se quiere, con el matiz que implica el cambio,
un modelo que si no del todo abierto, tampoco es completamente cerrado.
En todo caso, el marco inicial era notablemente ambiguo y pivotaba sobre la previsión,
siquiera transitoria, de dos tipos de Comunidades Autónomas.
Por un lado, estaban las que podían acceder de inmediato al ámbito teóricamente máximo de autonomía previsto: las que hubieran plebiscitado en el pasado un régimen autonómico (Disposición Transitoria 2.ª, que apuntaba a Cataluña, el País Vasco y Galicia),
así como las que superaran un complejo listón contemplado en el art. 151 y cuyos requisitos sólo lograría, y no con nitidez, Andalucía. Más Navarra, que se apoyaba en la
Disposición Adicional 1.ª CE y que, a la postre, era la que por ello acabó teniendo uno
de los mayores niveles competenciales, aunque sea sorprendente que casi nadie hable
de ello (lo que demostraría el protagonismo del punto de vista estrictamente político).
Por otro lado, estaban todas las demás posibles Comunidades que pudieran constituirse de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 143.2 CE; Comunidades
que, no obstante, podían modificar sus Estatutos al cabo de cinco años (art. 148.2
CE) y que la doctrina denominó Comunidades Autónomas de segundo grado o de acceso diferido al máximo competencial.
A partir de esa dicotomía, desde el punto de vista competencial la Constitución contemplaba dos listas de materias que, en realidad, contenían y contienen una previsión
general y otra transitoria.
No es el momento de precisar ahora en detalle esa diferenciación competencial. Baste decir que las que podríamos denominar Comunidades de segundo grado, de régimen común o de acceso diferido al techo máximo de autonomía sólo podían asumir
competencias legislativas y de gestión dentro de la lista transitoria del art. 148 de la
Constitución, mientras que las de primer grado o de acceso inmediato al máximo competencial podían, además, asumir competencias compartidas con el Estado (bien sobre la base del binomio legislación básica-legislación de desarrollo, bien sobre la
distinción entre competencias legislativas estatales y competencias ejecutivas y de
gestión autonómicas).
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
La primera lista (la del art. 148 CE) era, de hecho, una Disposición Transitoria y, aunque se haya olvidado, conviene reiterarlo ahora porque en los textos de los primeros
proyectos de Constitución, y hasta casi el final, así aparecía formalmente. Fue mucho
más tarde cuando esa Disposición se transformó en el actual art. 148: la lista de las
competencias que podían asumir desde el principio todas las Comunidades Autónomas. Competencias que podrían ser exclusivas si no chocaban con títulos competenciales estatales del art. 149.1 CE. Y que podían incluir la función legislativa y la gestión,
según se derivara del enunciado del propio artículo y si así lo decidían los Estatutos.
La segunda lista (la del art. 149 CE) es, en principio, la lista de las competencias estatales. Pero no sólo de las competencias estatales. Porque por paradójico que pueda parecer desde un punto de vista sistemático, en esa lista supuestamente estatal
se contemplaban tanto materias en cuya regulación o gestión no cabe participación
autonómica alguna como, según he dicho, otras en las que sí se permite la asunción
autonómica de ciertas funciones (desarrollo normativo y ejecución de la legislación
básica estatal o sólo ejecución de la normativa estatal). En principio, sólo las Comunidades Autónomas de primer grado podían acceder a dichas competencias compartidas o concurrentes, aunque también desde el principio muchos Estatutos de
Autonomía incurrieron en un más que evidente exceso, no cuestionado, sin embargo, por nadie.
En todo caso, a partir de la diferenciación señalada y en virtud del ya citado principio
dispositivo, era a cada Estatuto de Autonomía al que le correspondía decidir qué competencias eran asumidas dentro de las posibles, con qué carácter (si de forma exclusiva o no) y con qué funciones (legislativas o no).
El sistema estatutario de distribución competencial se completaba con una previsión
extraordinaria: el art. 150 CE, según el cual el Estado, al margen de los Estatutos y mediante Ley orgánica, podía y puede «transferir o delegar facultades correspondientes a
materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». Previsión tan vaga como potencialmente amplia, de la que se
ha hecho uso a veces para igualar (en el caso de alguna Ley de transferencia a Galicia para añadir competencias que no estaban en su Estatuto de 1981 y sin embargo
aparecían en otros posteriores) y a veces para diferenciar (así, las competencias inicialmente atribuidas a Canarias y a la Comunidad Valenciana mediante sendas Leyes
orgánicas de 10 de agosto de 1982, tras las cuales estas Comunidades vinieron de hecho a igualarse desde el principio a las Comunidades de primer grado o, más tarde, la
ley de delegación a Cataluña de la gestión del tráfico, que es una competencia inicialmente estatal que no tienen otras Comunidades Autónomas).
En todo caso, el cuadro competencial resultante era ciertamente complejo, tendencialmente inestable y propicio al conflicto competencial. Básicamente por la dificultad
de identificar y «aislar» los títulos materiales (estatales o autonómicos) de los arts.
148 y 149 de la Constitución y los preceptos similares de los distintos Estatutos. Es
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decir, se trataba de «concretar» las materias a las que aludía la Constitución y saber qué
se ocultaba exactamente debajo de expresiones como «urbanismo», «ferias», «agricultura», «caza», etc. La caza, por ejemplo, es una competencia ejecutiva de las Comunidades Autónomas, pero se caza con armas, y la competencia sobre el control de armas
es, sin embargo, estatal. O, por poner un ejemplo gráfico pero significativo, el conflicto
sobre las antenas parabólicas resuelto por el Tribunal Constitucional mediante Sentencia 244/1993, de 15 de julio, donde se trataba de averiguar quién era competente para
su homologación. La solución pasaba por «ubicar» la concreta cuestión en uno de los
ámbitos materiales citados en la Constitución. Y si para el Estado era claro que la operación homologadora de las citadas antenas podía vincularse a la materia «telecomunicaciones» (art. 149.1.21.ª CE) y, en consecuencia, a la competencia estatal porque en
dicha materia las Comunidades Autónomas no tienen poder alguno, para la Comunidad
que planteó el conflicto se trataba más bien de una actividad relacionada con la materia
«televisión» (al fin y al cabo las antenas sirven para captar las ondas y transformarlas
en los impulsos eléctricos que permiten ver la tele), lo que suponía la competencia autonómica, dado que ahí el Estado posee la competencia normativa básica, sin perjuicio
de las facultades de desarrollo y ejecución de las Comunidades Autónomas (art.
149.1.27.ª). ¿Y qué dijo el TC? Prescindiendo de algunos matices que no hacen al caso, el TC se inclinó por la tesis del Estado. Pero la Sentencia tuvo el voto particular de
cinco Magistrados de diverso origen y procedencia para quienes la actividad era, sin duda, de competencia autonómica por hallarse «inserta en la competencia sobre autorización de instalación de productos industriales», puesto que, a fin de cuentas, la instalación
en cuestión más que un «elemento técnico de la ordenación de la radiocomunicación»
tiene, sobre todo, «la más modesta condición de electrodoméstico familiar». Planteamiento desde el que la competencia homologadora era, sin duda, autonómica.
Los títulos competenciales suponían y suponen, pues, una tarea interpretadora acerca de sus contenidos reales (1). Y además se trata, con frecuencia, de títulos que se
entrecruzan dando lugar a conflictos formalizados ante el Tribunal Constitucional. Es
éste el que, casuísticamente y con un cierto grado de decisionismo, ha ido poco a poco resolviendo los conflictos y decidiendo en cada ocasión cuál era el título prevalente, cuáles los contornos de una determinada «materia» o qué cuestiones concretas
cabía ubicar bajo el rótulo genérico de cada una de ellas para atribuir la competencia
normativa o de gestión al Estado o a las Comunidades Autónomas (2).
1. En algunos casos incluso las erratas dieron lugar a más de un sesudo debate interpretativo. Piénsese en
la competencia sobre el «crédito corporativo» (en vez de «cooperativo») que desde el Estatuto vasco (art.
10.26) se arrastró a más de la mitad de los demás (Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra, Asturias, Cantabria,
La Rioja y Madrid) mientras otros rectificaron la referencia a las cooperativas de crédito («el crédito cooperativo») en el momento de su aprobación. El resultado puede comprobarse en los iniciales Comentarios publicados a los distintos Estatutos donde los autores se esforzaban, con no muy buenos resultados, hay que decir,
en averiguar qué competencias concretas había debajo de la expresión «crédito corporativo».
2. Es imprescindible citar ahora el importante libro de Germán FERNÁNDEZ FARRERES La contribución del
Tribunal Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid, 2005, el mejor estudio sobre la materia, donde
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
He ahí ya un posible margen para las reformas estatutarias desde la interpretación de
la Constitución llevada a cabo por el Tribunal Constitucional: la sistematización y concreción de las competencias propias a partir del límite del texto constitucional que ha
definido ya el Tribunal.
Con todo, conviene recordar que la interpretación del juego de relaciones competenciales derivado de los arts. 148 y 149 CE no estaba ni siquiera esbozado en el momento de aprobarse los primeros Estatutos. De ahí a veces el complejo equilibrio de
sutilezas utilizado en la determinación de las competencias que se asumen. Entre
ellas destaca la expresión «sin perjuicio», que se introduce de forma reiterada en la
previsión de muchas competencias autonómicas; competencias que serían exclusivas... «sin perjuicio» de las competencias, también exclusivas, del Estado. Hay que
recordar, por eso, que el Tribunal Constitucional se refirió luego al carácter «marcadamente equívoco» de tal exclusividad en un doble sentido. Primero porque, como cabe deducir del propio art. 149.1 CE, no todas las competencias estatales derivadas
de ese precepto son «exclusivas» del Estado (ya que muchas admiten la compartición con las Comunidades Autónomas). Y, de igual manera, pero en sentido inverso,
porque puede que haya competencias «exclusivas» de las Comunidades Autónomas
que tampoco obedezcan del todo a ese calificativo por imbricarse, afectar o estar en
íntima relación con títulos competenciales estatales.
Y ahí es donde comienza a vislumbrarse la perspectiva política del asunto: la necesidad de la lealtad mutua en esa apelación, hoy casi inevitable, a la compartición.
Volvamos, sin embargo, un momento otra vez al pasado.
B. Como es sabido, los primeros Estatutos se aprueban en el bienio 1979-1981. Primero los de País Vasco y Cataluña (1979) y luego el de Galicia (1981). A partir de ese
momento el Gobierno y el partido que lo sustentaba, la UCD, intentaron reconducir el
proceso propugnando que todas las demás Comunidades Autónomas fueran de segundo grado, esto es, que accedieran a la autonomía conforme al art. 143.2 CE y con
las consecuencias ya señaladas desde el punto de vista competencial. Ese propósito, finalmente, sólo se lograría de forma parcial pues, tras el episodio del referéndum
andaluz en el que el propio partido del Gobierno hizo campaña en contra, Andalucía
desmenuza y sistematiza toda esa destacada jurisprudencia constitucional desde la que cabe advertir un todo articulado y, aunque complejo, bastante coherente. Este libro venía precedido de otros trabajos de similar
factura como el del recordado F. TOMÁS Y VALIENTE, publicado cuando ya era Presidente del TC aunque
elaborado antes, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Conbstitucional, Tecnos, Madrid,
1988 (en su origen una ponencia a una reunión o Conferencia de Tribunales Constitucionales Europeos) o, ligeramente diferente pero en la misma línea, el estudio del hoy ya ex-Magistrado del TC pero en aquel momento solamente Profesor (sería Magistrado tres años después de este trabajo de oposiciones a Cátedra),
Carles VIVER I PI-SUNYER, Materias competenciales y Tribunal Constitucional (La delimitación de los ámbitos materiales de las competencias en la jurisprudencia constitucional), Ariel, Barcelona, 1989.
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se incorporó a las Comunidades de primer grado y accedió a la autonomía por la vía
prevista en el art. 151.1 CE.
Así las cosas, en julio de 1981 se llega a un Pacto entre el Gobierno, el partido que lo
sustentaba (la UCD), y el entonces principal partido de la oposición (el PSOE); Pacto
al que seguramente no fue ajeno el intento de golpe de Estado de febrero de 1981, que
lo facilitó, para ordenar un tanto lo que en ese momento era visto por muchos con cierta inquietud. Ese pacto tiene su origen en el Informe de una Comisión de expertos, presidida por el prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, que trabajó en el tema durante 1980 y
1981. En ese pacto se acordó finalmente la generalización del sistema autonómico; generalización que venía dada por la idea de que la descentralización no era sólo una
respuesta a ciertas aspiraciones de diferenciación territorial, sino también un sistema
de organización política que podía ser más eficaz que el del Estado centralista, y, además, porque, en opinión de algunos autores, la no generalización del modelo había estado en la base del fracaso de la II República. En consecuencia, se fijó por primera vez
el mapa resultante, así como las especificaciones que habrían de contener todos los
Estatutos que se elaboraran allí donde las dos fuerzas políticas firmantes fueran determinantes para ello. Esto es, se acordó el nivel de la autonomía, las competencias,
el régimen del traspaso del personal y los servicios concretos, la financiación, etc., buscando así una cierta homogeneidad entre todas las Comunidades Autónomas.
Ese pacto entre las fuerzas políticas que en la práctica iban a protagonizar la redacción inicial de los Estatutos en las demás Comunidades era imprescindible para lograr
una cierta homogeneidad, que no cabía imponer externamente. Y es que, en efecto,
como la Constitución parte de la libertad de opción, del principio dispositivo, cualquier
limitación legal convertiría a esa hipotética Ley delimitadora en una ley inconstitucional.
Así, en virtud de esos Pactos y de sus contenidos se tramitaron los Estatutos de las
Comunidades Autónomas que para entonces no habían aprobado el suyo, aunque
para Canarias y la Comunidad Valenciana, como he dicho, se hizo uso de la previsión del art. 150.2 CE, lo que, de hecho, vino a traducirse en una sustancial igualación competencial (bien que extraestatutaria) con las Comunidades Autónomas de
primer grado.
En paralelo a los Pactos autonómicos de 1981 se empezó a tramitar también un proyecto de ley que dio lugar a una dura controversia: la llamada LOAPA (Ley orgánica y
de armonización del Proceso Autonómico), que finalmente fue declarada en parte inconstitucional por STC 76/1983, de 5 de agosto, que afirmó que dicha Ley no podía
ser ni orgánica (por no responder a los contenidos materiales del art. 81 CE), ni de
armonización (por no encajar tampoco en los supuestos del art. 150.3). Los «restos»,
esto es, lo que el TC no anuló, constituyen, como es sabido, la Ley 12/1983, de 14 de
octubre, del Proceso Autonómico, desprovista ya de su pretendido carácter orgánico
y armonizador. Ley que, aunque formalmente vigente, en la actualidad está un tanto
olvidada y marginada, cuando no inaplicada.
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
El propósito principal de la LOAPA era aclarar y explicitar los datos constitucionales,
interpretando, sobre todo, el juego competencial que podía derivarse del texto fundamental. El Tribunal Constitucional, al anular algunos de sus preceptos, señaló que no
cabe que una Ley «interprete» la Constitución, pues esa tarea sólo le corresponde al
propio Tribunal. En función de ello, en adelante, esa interpretación de la Constitución
pivotó, caso por caso, sobre la doctrina del TC. Una doctrina que viene a ser, en síntesis muy simplificada, el esquema competencial que se ha expuesto más atrás y que,
en la práctica, no se separa mucho de las previsiones anuladas de la LOAPA. De esta forma, pasados unos años y a partir de la doctrina del TC, comenzó a vislumbrarse el rostro de lo que ha dado en llamarse el «modelo autonómico» español.
Se aprobaron todos los Estatutos entre 1981 y 1983 y, conforme a los postulados del
pacto previo, todos ellos acabaron por tener Parlamento y competencias legislativas;
dato éste que ahora es fácil de constatar pero que no se derivaba claramente de la
Constitución en la que algunos (conocidos profesores incluidos) creían ver entonces
una diferenciación adicional a la antes apuntada, esto es, la diferenciación entre Comunidades con poder legislativo (con autonomía política) y Comunidades sin poder
legislativo (o sea, con autonomía meramente administrativa o de gestión).
El síndrome de imitación y la rapidez del tiempo histórico entonces vivido hizo que ese
planteamiento o, mejor dicho, que esa interpretación constitucional quedara en seguida desbordada y todas las Comunidades Autónomas acabaron teniendo Parlamento, poder legislativo y autonomía política, si bien manteniendo provisionalmente
la diferencia competencial apuntada.
Y el sistema autonómico, bajo un modelo ciertamente impreciso, pero con todo el Estado articulado ya en Comunidades Autónomas, comenzó su andadura.
Se constituyeron las instituciones de autogobierno. Recibieron las Comunidades los
traspasos de funciones y servicios que hasta ese momento eran responsabilidad del
Estado. Los Parlamentos comenzaron a legislar. El Gobierno y la Administración empezaron a gestionar las competencias asumidas...
La mayor parte de las Comunidades Autónomas se movían en un ámbito estatutario
con cierto grado de transitoriedad. Y es que, transcurridos con creces los cinco años
previstos en el art. 148.2 CE para la ampliación y reforma de los Estatutos de las Comunidades de segundo grado, se produjo una polémica sobre el modo de efectuar la
citada ampliación competencial: si mediante la reforma estatutaria (tal y como posibilitaba el citado art. 148.2), o a través de una Ley orgánica de transferencias del art.
150.2 CE. Esa discusión se tradujo en el retraso y paralización de la ampliación competencial en las Comunidades Autónomas del art. 143, que, aunque formalmente podían iniciar de manera unilateral la modificación estatutaria, de hecho no lo podían
llevar a cabo de forma efectiva, habida cuenta que la reforma de los Estatutos, además
de tener que ser aprobada por los Parlamentos autonómicos, precisa de Ley orgánica
y, en consecuencia, de la aprobación por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Se necesitaba, pues, el acuerdo de los grandes partidos de ámbito estatal.
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2. UN RECORDATORIO: LAS MODIFICACIONES ESTATUTARIAS
HABIDAS Y EL SENTIDO Y FINALIDAD DE LAS SUCESIVAS REFORMAS
A. Tuvieron que pasar más de diez años para que el pacto o acuerdo al que me acabo de referir tuviera lugar y, en consecuencia, se reformaran los Estatutos de las Comunidades Autónomas de segundo grado.
En efecto, sólo en febrero de 1992 de llegó a un acuerdo: los segundos pactos autonómicos, esta vez entre el Gobierno y el partido que lo sustentaba (ahora el PSOE) y
el principal partido de la oposición, que, desaparecida la UCD, era entonces el PP.
Tras dicho pacto se despejó el camino de la ampliación competencial y se decidió una
fórmula intermedia a las dos propuestas para llevarla a cabo: primero, una Ley de
transferencias, y después la reforma de los Estatutos.
Los Pactos de 1992 dieron lugar a la Ley orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, y, luego, ya en 1994, a la reforma estatutaria de las Comunidades Autónomas de segundo
grado (más el Estatuto de la Comunidad Valenciana, en este caso para incluir y asumir, ya como competencias estatutarias, las transferidas por el Estado en 1982 utilizando la vía del art. 150.2 CE).
El objetivo global era ampliar el nivel competencial de las Comunidades de segundo
grado y, al mismo tiempo, resolver algunas otras cuestiones pendientes. Así, la asunción de competencias que en la primera versión de muchos Estatutos aparecían como
«diferidas» y que en realidad eran extralimitaciones respecto de la lista de materias del
art. 148, y, por lo tanto, constituían (aunque no se dijera) meras referencias retóricas y
sin contenido; la homogeneización también de la redacción con que aparecían en los
distintos Estatutos algunas competencias o la inclusión de otras que habían sido omitidas y olvidadas en el momento de la aprobación inicial de dichos Estatutos. Estas dos
últimas razones llevaron también, como ya he dicho más atrás, a la aprobación, primero, de la Ley orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, y luego de la LO 6/1999, de 6
de abril, de transferencia de competencias a la Comunidad de Galicia, en cuyo Estatuto, a pesar de ser el de una Comunidad de primer grado, no se incluían algunas competencias que después recogieron todos los demás.
Los pactos de 1992 y la posterior reforma estatutaria supusieron una notable elevación del techo competencial de las Comunidades Autónomas de segundo grado, que
de esta forma se acercaron mucho al nivel competencial de las Comunidades de primer grado. No obstante, la equiparación no era completa, pues aún les faltaban algunas competencias asumidas por las Comunidades del art. 151 (Administración de
Justicia, policía, asistencia sanitaria de la Seguridad Social-Insalud, ordenación del
crédito, algunas competencias de empleo...) y se mantenían también diferencias en el
carácter con que se obtenían otras competencias (compartidas en vez de exclusivas,
o ejecutivas en vez de legislativas).
Pero, como digo, a partir de ese momento se produjo un salto cualitativo. Un salto que,
sin embargo, no tuvo excesiva trascendencia mediática, pasó un tanto desapercibido
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
y no paralizó el victimismo a pesar de que eran ya competencias autonómicas muchas competencias sobre las que se producían las quejas y lamentos (hacia el Gobierno central y provenientes casi siempre de las Comunidades en las que el partido
que lo sostenía no estaba en el Gobierno autonómico). Pero ello no obstante, en la
práctica, 1994 significó, como digo, un notable y destacado avance en la descentralización iniciada en 1979.
A lo largo de los años subsiguientes, 1995 y 1996, se negociaron los traspasos (de
funcionarios, de inmuebles, de expedientes...) vinculados a las nuevas competencias
y se abrió paso a una segunda operación no menos importante, aunque extraestatutaria: la reforma de la financiación.
Conviene recordar, de todas formas, que la operación de los traspasos puede tener
un alcance político y real más amplio que el estrictamente técnico. Porque a la postre
los traspasos de funciones y servicios lo que suponen e implican es una concreción
o «interpretación» de cada abstracto título competencial, de cada «materia». Identifican, como antes dije, qué hay o qué puede haber debajo de la materia «agricultura»,
«urbanismo», «ferias», etc. Qué atribuciones concretas pueden «colgarse» de las materias asumidas. Y como se trata de una tarea interpretativa en el seno de las Comisiones Mixtas de transferencias supone también una negociación. Y como esa
negociación, esa «interpretación» o esa «traducción» puede hacerse con criterios
amplios y expansivos o con criterios restrictivos, es posible mantener que, incluso aún
hoy, puede haber un abanico de competencias concretas, de submaterias, «agazapadas» bajo las abstractas y genéricas «materias» del Estatuto sin necesidad de ampliar el ámbito competencial formal de éste.
B. Tras la reforma de los Estatutos de las Comunidades Autónomas de segundo
grado, y una vez culminados los nuevos traspasos de funciones y servicios derivados
de aquélla, se abrió un nuevo panorama sobre el que incidieron los resultados de las
elecciones generales de marzo de 1996 y los pactos de gobierno suscritos por el Partido Popular con varios partidos nacionalistas, catalanes, vascos y canarios.
Se reformó por dos veces (1997 y 2001) el sistema de financiación autonómico. Un
sistema que, aun lejos de resultar definitivo, supuso una gran transformación por
cuanto las Comunidades Autónomas tienen ahora no sólo una mayor participación en
los tributos del Estado, sino también cierta capacidad normativa sobre ellos.
Y, entre 1996 y 2001, se han vuelto a modificar los Estatutos de doce Comunidades Autónomas: Canarias (LO 4/1996, de 30 de diciembre), Aragón (LO 5/1996, de 30 de diciembre), Castilla-La Mancha (LO 3/1997, de 3 de julio), Murcia (1/1998, de 15 de junio),
Madrid (LO 5/1998, de 7 de julio), Cantabria (LO 11/1998, de 30 de diciembre), Asturias
(LO 1/1999, de 5 de enero), La Rioja (LO 2/1999, de 7 de enero), Illes Balears (LO
3/1999, de 8 de enero), Castilla y León (LO 4/1999, de 8 de enero), Extremadura (LO
12/1999, de 6 de mayo) y Comunidad Foral de Navarra (LO 1/2001, de 26 de marzo).
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En todos estos casos (salvo en el de la reforma de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, que obedeció a cuestiones electorales y parlamentarias más concretas) las reformas supusieron ampliar competencias (destacando
como competencia estrella la gestión de la sanidad) y ahora, sobre todo, ampliar y modificar el marco institucional y de poder: se posibilita en muchos casos la disolución anticipada de las Asambleas legislativas, se suprimen las primitivas limitaciones al
número de Consejerías, se amplían los períodos de sesiones de los Parlamentos, se
contemplan nuevas instituciones (el Defensor del Pueblo, por ejemplo), se asumen cambios nominativos de carácter simbólico (Parlamento en vez de Asamblea, Gobierno en
vez de Diputación, comunidad histórica en vez de comunidad regional histórica...). Aragón, incluso, se autoproclamó nacionalidad con una fórmula algo alambicada (3).
Al mismo tiempo se pretendió también, con peor fortuna, avanzar en la línea del llamado «federalismo de ejecución» a partir de una expresión muy gráfica que tuvo cierto éxito: la de la Administración «única». En el fondo lo que se venía a decir era que,
con independencia de las competencias legislativas que les correspondieran, la mayor
parte de las competencias de gestión debían ser autonómicas. Y que esa operación se
podía hacer de dos formas. O mediante una nueva reforma estatutaria, o, también, mediante la técnica de la delegación o transferencia prevista en el art. 150.2 CE, que es,
como ya se ha dicho, la última espita del sistema de la que se ha hecho uso en más de
una ocasión. Pero se trata de una espita que plantea doctrinalmente la debatida cuestión
de si se trata de una cláusula para permitir la igualación o de una técnica posibilitadora de la diversidad. Esto es, saber si dicho precepto estaba inicialmente previsto para
ampliar las competencias autonómicas en aquellos supuestos en que los Estatutos,
en uso del principio dispositivo, no hubieran incluido competencias que otras Comunidades sí habían asumido, o si, por el contrario, se trata, como piensan otros, de un
precepto previsto para permitir la diversidad una vez equiparado el ámbito competencial estatutario de todas las Comunidades Autónomas. Las leyes orgánicas 16/1995,
de 27 de diciembre, y 6/1999, de 6 de abril, de transferencia de competencias a la Comunidad de Galicia, podrían ser un ejemplo del primer planteamiento, que se justificaría también en la conveniencia de cierta homogeneidad competencial autonómica
para permitir la reforma o el repliegue de la Administración del Estado. Por el contrario, las leyes orgánicas 11 y 12/1982, de 10 de agosto, de transferencias a Canarias
y a la Comunidad Valenciana (la última ya derogada), podrían ilustrar el segundo punto de vista.
El resultado de todo ello fue que, tras todas esas reformas, puede decirse con propiedad que, salvo algunas cuestiones de matiz, hoy existe una sustancial igualación
competencial entre todas las Comunidades Autónomas.
3. «Aragón, en expresión de su unidad e identidad histórica como nacionalidad, en el ejercicio del derecho
a la autonomía que la Constitución Española reconoce, accede a su autogobierno de conformidad con la
Constitución y el presente Estatuto, que es su norma institucional básica» (art. 1.1).
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
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UNA CONCLUSIÓN: LO QUE TUVIERON DE COMÚN
LAS ANTERIORES REFORMAS
Tras la descripción acelerada del sistema y el repaso, igualmente rápido, a las reformas habidas, queda por deducir una conclusión. ¿Qué tuvieron en común el momento fundacional y las sucesivas reformas estatutarias de los años noventa del siglo
pasado?
Con independencia de su diferente significado, hay, a mi juicio, una nota esencial en
común: el pacto, el acuerdo, el consenso. Pactos y acuerdos a varias bandas y en varios sentidos. Pactos en las genéricas previsiones constitucionales. Pactos en la gestación de los Estatutos que han generado, por cierto, una abundantísima literatura
pero apenas memorias de sus artífices. No dejaría de ser interesante, con la perspectiva del tiempo, conocer ahora las actas, si es que existen, de las reuniones y de
los foros donde se discutieron los Estatutos, sobre todo los primeros. Y las memorias
políticas, como digo, de los principales actores.
Pactos fundacionales, pero pactos también con posterioridad. En 1981, para generalizar el sistema autonómico y dotarle de ciertos contenidos uniformes y alguna homogeneidad y coherencia. Pactos en 1992 para ampliar el nivel competencial. Pactos en
1994, para reformar los Estatutos. Y pactos en el final de la década para dar un salto
adelante y reformar de nuevo los Estatutos de las Comunidades de segundo grado
con un amplio abanico de posibilidades institucionales y competenciales.
Cuando no hubo acuerdos el proceso se estancó. De donde se deduce y se impone
una conclusión que no por obvia resulta menos importante. Cualquier avance, cualquier modificación, cualquier cambio presupone y exige un amplio acuerdo que, tras
la relativamente negativa experiencia de la LOAPA en 1981, parece no debería quedar limitado a los dos grandes partidos estatales, aunque tampoco hacerse al margen
de ellos.
II.
UNA OJEADA AL PRESENTE
A. He dicho que en la década anterior se modificaron los Estatutos de Autonomía.
Pero no todos. Los Estatutos que no se modificaron fueron, justamente, los de las Comunidades Autónomas de primer nivel. Esto es, las que llegaron desde el principio al
supuesto techo competencial. En particular, los del Pais Vasco, Cataluña, Galicia y
Andalucía. No es, por tanto, casualidad que sean justamente ahora esas Comunidades Autónomas, aunque no sólo ellas, las que han planteado de forma casi imperceptible la cuestión de la reforma estatutaria. En la actualidad, en efecto, de manera
un poco incomprensible y no siempre necesaria, se ha colocado bruscamente en la
agenda política el tema de las reformas estatutarias.
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El síndrome de imitación (presente desde el principio) apunta a la generalización de
unas reformas que, sin embargo, no siempre están justificadas ni por razones objetivas ni por motivos de demanda social. Por razones objetivas porque, colocado el tema sobre la mesa, no se alude sin embargo a ausencias concretas. Casi nadie habla
de carencias específicas, concretas, identificables, que hubiera que colmar o subsanar. Pero, salvo excepciones, tampoco aparece hoy en primer plano una demanda social de cambios porque, como señalan casi todas las encuestas, los ciudadanos lo
que piden son mejores servicios y, por lo tanto, el desarrollo de políticas concretas, algunas de las cuales sí están a disposición de todas las Comunidades Autónomas: el
medio ambiente, la vivienda, la sanidad, la educación, la agricultura, los transportes...
Los problemas semánticos y de identificación afloran de forma no siempre comprensible donde esos problemas no existen. Pero allí donde los hay, esto es, allí donde ese
tipo de cuestiones tienen traducción electoral, se trata de hechos políticos que son como los hechos físicos: se puede convivir con ellos, se pueden conllevar, pero no desconocer que existen, aunque no se tenga el poder de solucionarlos.
Y es que vivimos en un Estado muy complejo en el que, como se ha dicho recientemente de Alemania, no hay nadie que pueda decir definitivamente y por sí sólo «sí»,
pero son muchos los que pueden decir «no».
Es en ese contexto en el que se plantean las reformas. Unas reformas por lo general
no demandadas socialmente con urgencia, pero auspiciadas por una clase política
impaciente sobre la que, en el fondo, laten y planean opciones y alternativas sobre las
que luego vuelvo: la opción entre la homogeneidad y la heterogeneidad, entre la uniformidad y la diversidad, entre el multilateralismo y el bilateralismo...
El presupuesto implícito de las reformas anunciadas parte, entre otras razones, de la
constatación de que el modelo autonómico de la Constitución de 1978 es un modelo
abierto. Es algo que en buena parte es verdad. Por más que fuera deseable lo contrario,
resulta difícil hablar de un «cierre» definitivo del sistema. Las tendencias descentralizadoras estarán probablemente siempre presentes. Pero aunque eso sea así nada impide
la búsqueda de un acomodo institucional que minimice los cambios y los problemas. En
ese sentido, el modelo de múltiples equilibrios de la Unión Europea, si bien no es trasplantable miméticamente al ámbito interno, es un modelo cuyos valores o finalidades de
fondo conviene tener presentes ante una realidad tan plural como la española.
B. Llegamos, pues, así a la situación actual, al presente. Un presente respecto del
que importa destacar, aunque en parte sean repetitivas, algunas constataciones:
a)
Hay un dato que debe quedar debidamente resaltado desde el principio. A saber:
que se parte hoy de un grado de descentralización realmente muy amplio.
En efecto, el cambio ha sido espectacular. Y en tan solo veinte años. Se ha pasado de un Estado fuertemente centralizado a uno de los más descentralizados
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
de Europa. No sólo respecto de los Estados regionalizados sino también, en muchos ámbitos, en comparación con Estados formalmente denominados federales
en los que el peso de la Federación ha aumentado en los últimos años.
Y es que las Comunidades Autónomas españolas gestionan cerca del 40 % del
gasto público, han llevado a cabo una amplísima labor legislativa y sus empleados duplican ya los del Estado (4).
En los últimos veinticinco años, en efecto, desde la entrada en vigor de la Constitución y hasta agosto de 2005, se han aprobado 5.527 Leyes, de las cuales
4.452, el 80% del total, son Leyes autonómicas. Del total están vigentes 4.503,
correspondiendo a las Comunidades Autónomas 3.771. Es verdad que abundan
las leyes de carácter económico y financiero (suplementos de créditos, leyes
presupuestarias, avales...), las de tipo institucional (organización, símbolos, funcionarios, patrimonio, etc.) y las que son simples reformas parciales de otras anteriores. Es también cierto que ha habido mucho seguidismo y escasa
originalidad. Pero cada vez menos. Y ha habido, desde luego, una muy destacada labor legislativa en ámbitos y sectores concretos de la vida social en los
que las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas o compartidas. Quedan, no obstante, todavía amplios espacios por explorar y sectores
competenciales enteros por regular. Y, claro está, una tarea inmensa por aplicar
y ejecutar esa legislación, donde está, en verdad, su operatividad verdadera. La
lucha por la ampliación de las competencias tiene, pues, delante una tarea quizá prioritaria cual es la de puesta en marcha de esa legislación, la de su gestión
y ejecución que es la que más afecta a la generalidad de los ciudadanos. Pretender un conocimiento detallado de todas esas normas es una utopía, como
también lo es aspirar a su coherencia y a la ausencia de contradicciones entre
ellas. A la vista de un Ordenamiento tan profuso y al mismo tiempo tan plural,
proveniente de fuentes normativas diversificadas, a las que hay que añadir aún
las normas del Derecho Comunitario, se comprende mejor que se haya afirmado, con razón, que ser jurista hoy consiste básicamente en saber moverse entre
las normas.
Pero volvamos a nuestro tema. Si el número de Leyes es espectacular no lo es
menos la evolución de los empleados públicos autonómicos. Hace veinte años,
en efecto, los funcionarios del Estado superaban holgadamente el millón de personas, en tanto que los de las incipientes Comunidades Autónomas apenas llegaban a cien mil. En el año 2004 los funcionarios estatales ya sólo eran 542.353
(el 49,5‰ del total) en tanto los del conjunto de las Comunidades superaban el
millón (1.162.057), el 23,2%, sin incluir en ellos a los funcionarios de las Universidades vinculadas también al ámbito autonómico (92.720).
4.
Véase, sobre estos dos últimos datos, el Anexo final a este mismo trabajo.
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Se plasma así en el plano del personal, como en el del gasto, el contenido real
de la autonomía y el peso competencial que han ido adquiriendo las Comunidades Autónomas en todos estos años. Ese peso se nota, básicamente, en dos
grandes áreas: sanidad (413.348 personas en el conjunto de todas las Comunidades Autónomas) y educación no universitaria (471.555).
Así, pues, desde la óptica de lo que supone la cercanía de los Gobiernos y las
Administraciones autonómicas y la posibilidad de que los ciudadanos elijan a sus
representantes de entre una gama de ofertas y programas diferenciados para un
concreto territorio; desde la óptica de la cercanía, digo, la operación descentralizadora debe juzgarse como muy satisfactoria, sin perjuicio de algunas disfunciones, por otra parte inevitables.
b)
La descentralización política y administrativa es, además, un hecho enraizado política, social y culturalmente. Es más que posible que en 1978 no se pensara en
que todos los territorios fueran Comunidad Autónoma o en que todas ellas fueran
a tener competencias legislativas (lo que explicaría algunos enunciados de la
Constitución y el hecho, paradójico, de que la única mención a las Asambleas legislativas esté hecha para las Comunidades de primer grado). Pero aunque ello
hubiera sido así en el pasado no es más que historia. El sistema se desbordó muy
pronto y hoy la descentralización política es un dato consolidado, asumido y, sobre todo, socialmente interiorizado que ha ido poco a poco engullendo y minimizando la división provincial.
El enraizamiento del hecho autonómico ha supuesto enormes cambios sociales.
Y es que la autonomía por la que se optó como estructura organizativa en 1978
no debe observarse, a mi juicio, sólo desde el prisma del Título VIII de la Constitución, sino también desde el Título I (derechos y libertades, principios rectores
de la política social y económica). Dicho de otra manera, aunque sea una simplificación, lo que de la autonomía interesa a una gran parte de los ciudadanos se
vincula más a la reducción de las listas de espera de los hospitales, a la calidad
de la educación o a que los túneles y las obras públicas no se hundan que a la
consideración del territorio como «nacionalidad», «nación» o «comunidad nacional». Digo aunque sea una simplificación porque, con ser cierto lo que acabo de
decir, no lo es menos que si estas cuestiones se colocan en el debate político y
mediático por los partidos lo es porque piensan que se trata de cuestiones que importan, lo que tampoco puede desconocerse habida cuenta lo que en una democracia significan y representan los partidos políticos.
c)
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Tras las sucesivas reformas estatutarias de los años noventa puede decirse, con
solvencia, que se ha producido una sustancial identidad y una gran equiparación
competencial entre todas las Comunidades Autónomas. Por tanto, desde ese
concreto punto de vista las diferencias son escasas. Estas últimas hacen así buena la denominación que en otro momento he utilizado: Comunidades de acceso
«diferido» al máximo competencial. Tras la asunción por todas las Comunidades
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
de las competencias educativas y sanitarias subsisten algunas diferencias, pero
no son de mucha entidad. Algunas pueden incluso desaparecer en un futuro inmediato (competencias en materia de justicia, gestión de las cárceles...). Y otras
son fruto de las singularidades objetivas preexistentes (financiación mediante
concierto en las Comunidades vasca y navarra; la existencia de una lengua propia; la insularidad...).
d)
Eventualmente, puede haber algunas cuestiones competenciales pendientes. A
partir de lo que se ha indicado con anterioridad, esto es, a partir de la idea de que
las competencias «cuelgan» de títulos materiales (constitucionales y estatutarios)
genéricos y amplios no es imposible concluir que pueden caber concreciones,
«traducciones» o interpretaciones ampliatorias de dichos títulos competenciales,
es decir, una multiplicidad de «submaterias» de la que hacer derivar funciones y
competencias concretas que aún hoy corresponden al Estado o que pueden plantear dudas y, de esa manera, en cuanto estuviesen en los Estatutos, podrían contribuir a limitar la conflictividad y precisar un tanto el ámbito competencial propio.
Es una parte, sólo una parte, de lo que gráficamente se ha dado en llamar el «blindaje» de las competencias.
Esa tarea ampliatoria puede llevarse a cabo mediante la reforma estatutaria. Pero algunos aspectos también por la vía negociada de los traspasos de funciones
y servicios vinculados a una determinada materia. Y finalmente a través del conflicto formalizado (a instancias de la Comunidad o del Estado si aquélla toma la
iniciativa reguladora) que resuelve, a la postre, el Tribunal Constitucional. No otra
cosa hace éste con normalidad todos los días: deducir de los títulos competenciales genéricos decisiones que afectan a cuestiones concretas; operación que,
como es obvio, puede hacerse con criterios expansivos o restrictivos, de modo
que no es impertinente sostener que, al amparo de la versión actual de los Estatutos, todavía puede haber ámbitos donde quepan competencias autonómicas
concretas «escondidas» bajo las abstractas y genéricas «materias» de aquél.
C. La perspectiva competencial (con su frecuente correlato victimista) ha presidido
hasta ahora buena parte del proceso descentralizador. A mi juicio, sin embargo, la
cuestión debería estar ahora colocada prioritariamente en otro campo: el de la perspectiva global y positiva del Estado. Dicho de otra manera, la cuestión principal no es
ya cuánto poder más han de asumir las Comunidades Autónomas, sino cuál es el papel del Estado y cómo participan las citadas Comunidades Autónomas en la gobernabilidad general de dicho Estado.
Adelanto ya que en mi opinión el papel del Estado no puede ser el de asumir lo que
no quieran las Comunidades Autónomas, lo que quede después de que éstas hayan
elegido y asumido competencias. El Estado, la instancia central, en suma, ha de tener un papel positivo, coordinador, impulsor, de garantía de los aspectos comunes
(sobre todo, de la unidad de mercado y de la igualdad en el ejercicio de los derechos
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fundamentales). Ha de poder, por tanto, legislar y gestionar algunas competencias.
¿Cuáles? Hoy por hoy las que le asigna la Constitución, aunque dentro de ella quepan, como ya he dicho, «lecturas» más o menos descentralizadas.
Pero las Comunidades Autónomas también son Estado, configuran el Estado compuesto que la Constitución proclama. Y si esto es así, como lo es, la cuestión entonces, más allá del plano competencial, apunta directamente a algunas de las carencias
institucionales más destacadas para la participación autonómica en la gobernabilidad
de dicho Estado.
Así, la inexistencia hasta hace muy poco de un lugar de encuentro de todos los Presidentes autonómicos con el Presidente del Gobierno español; la ahora llamada Conferencia de Presidentes, que ahora ya existe pero que no tiene una institucionalización
concreta.
Pero también la necesidad de hallar otros foros de encuentro, en particular el Senado, pero asimismo otros para la articulación coherente de la ejecución de la política
comunitaria (que nos viene impuesta desde fuera y de cuya inaplicación y carencias
responde el Estado, aunque internamente se trate de competencias autonómicas) y,
en sentido inverso, de las propuestas estatales en Europa (que, con frecuencia, serán sobre materias de competencia estrictamente autonómica).
Con mayor énfasis aún, destaca la necesidad de rellenar carencias de una cultura política colectiva, entre las cuales habría que aludir a la necesaria «lealtad» autonómica. Lealtad en una doble dirección: de la periferia al centro y del centro a la periferia.
Hablo de los principios de cooperación y colaboración institucional. Unos principios
para cuya implantación existen dificultades de origen político, pero respecto de los
cuales hay que añadir inmediatamente que, a pesar de esas dificultades, la colaboración es mayor de lo que a veces se piensa. Y que no suele haber problemas para esa
colaboración cuando hay intereses reales y no están en juego los elementos simbólicos de identificación.
Este es un tema importante y hay buenos ejemplos que aportar. Me referiré a alguno
de ellos.
— En primer lugar, el caso de los incendios forestales. La tarea de extinción es competencia autonómica, pero la ayuda estatal (de quien posee los mayores medios
aéreos) es con frecuencia solicitada y, obviamente, concedida sin que se hayan
planteado conflictos formalizados ante una realidad veraniega no inusual. Cuestión distinta es el reproche político generado cuando, producidos los daños, unos
y otros se imputan la inactividad o la tardanza. Algo parecido sucede con los medios marítimos de salvamento en aguas interiores, competencia inicial de las Comunidades pero que, a veces, ante la ausencia de medios, se lleva a cabo por el
Estado o por la Sociedad estatal de Salvamento marítimo que ejerce la competencia en las ahora llamadas aguas exteriores.
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
— En sentido contrario cabe mencionar algunos conflictos pesqueros. Por ejemplo,
el caso de la llamada «guerra del fletán», que enfrentó hace unos años a España
y Canadá. O el reciente problema del cierre de los caladeros comunitarios de la
anchoa. En estos casos la competencia era estatal o comunitaria, pero no es menos cierto que la postura del Estado se ve fortalecida desde el momento en que
recaba la ayuda y el apoyo informal de las Comunidades Autónomas materialmente afectadas, si no en sus competencias sí en la vida cotidiana de sus pescadores. He ahí, pues, otro ejemplo de colaboración no cuestionada en ámbitos,
como digo, de competencia estatal o de dimensión europea.
— Pero también está el problema de la colaboración horizontal entre Comunidades Autónomas. Una colaboración dificultada por las concretas previsiones y cautelas que
establece el art. 145 CE para que las Comunidades Autónomas entablen entre sí relaciones de colaboración horizontal. En algunos de esos casos la colaboración institucional se «disfraza» de colaboración empresarial. Las Comunidades interesadas
crean entes de Derecho privado y éstos, a su vez, articulan convenios o, en el caso
más destacado, crean un nuevo ente formado por todos los entes autonómicos. El
ejemplo más notable, y bien poco citado, por cierto, es el de la FORTA, la Federación de Organismos gestores de radiodifusión y televisión autonómica, que para sorpresa de propios y extraños es nada menos que una asociación, sin ánimo de lucro
(¡), entre cuyos fines está la cooperación, la celebración de acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual, retransmisiones deportivas y culturales, conexiones
de emisión, recepción de servicios de noticias e intercambio de programas.
Superados los momentos iniciales la cooperación horizontal es deseable y no debe observarse con recelo. La efectiva prestación en común de ciertos servicios, la realización de actividades conjuntas, el intercambio de experiencias, la utilización por una
Comunidad de los medios de otra, la creación de infraestructuras o instalaciones de
beneficio y aprovechamiento mutuo son, todas ellas, posibilidades abiertas que inciden
positivamente en la idea del pluralismo, en la apertura, en el conocimiento, el respeto
y la ruptura del aislamiento. Pero sería deseable que estas formas de colaboración pudieran realizarse sin necesidad de acudir siempre a «nuevas fórmulas», que supongan la huida del control y de los instrumentos de garantía.
D. En definitiva, pasados ya más de veinticinco años de la Constitución y casi otro
tanto de todos los Estatutos de Autonomía, se abren nuevas perspectivas de desarrollo y se generan nuevos debates sobre el «modelo de Estado». Un modelo relativamente abierto, que pivota sobre una cierta indefinición y que, quizá por ello mismo,
obliga a tener presente un criterio al que se ha referido en numerosas ocasiones el
Tribunal Constitucional: la idea de la cooperación, la colaboración y la coordinación
que, a modo de «lealtad federal», debe ser exigible, como ya dije, tanto al Poder Central como a los Poderes autonómicos.
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Ese es, quizá, el problema básico. El de la gobernación de un Estado compuesto en
el que las «partes», los «fragmentos de Estado», no son sólo partes aisladas de ese
todo, sino que configuran el conjunto. Las Comunidades Autónomas son Estado; configuran el Estado compuesto (llámesele como se le llame) de nuestra Constitución.
Sus Presidentes son los representantes ordinarios del Estado en su territorio. Y todo
eso debería tener cierta proyección institucional y traducción formal. Y no la tiene.
Con lo que la perspectiva centrífuga, unida a un cierto victimismo comparativo, se
acentúa...
III.
OTEANDO EL HORIZONTE DEL FUTURO
A. Es en este contexto en el que se plantea en la actualidad la cuestión de la reforma de algunos Estatutos de Autonomía. Una cuestión que se ha colocado en la agenda política casi sin darnos cuenta y como si fuera algo ineluctable, necesario,
imprescindible. Una reforma que en algunas Comunidades se ha iniciado ya o se pretende iniciar de inmediato; que en otras se está gestando todavía como idea; y que
en las demás no parece estar en la agenda política de sus dirigentes.
Hay que señalar, en primer lugar, que el tema ha sido abordado inicialmente desde algunas Comunidades Autónomas de primer grado (Cataluña, País Vasco, Canarias, Comunidad Valenciana, Andalucía...), esto es, Comunidades que accedieron desde el
primer momento a un ámbito mayor de autonomía y cuyos Estatutos no han sido objeto
por ello de modificación posterior. Con todo, la cuestión afecta o puede afectar a todas.
Y por eso, lo primero es preguntarse ¿son necesarias o imprescindibles las reformas?,
¿están implicadas esas reformas con una eventual reforma de la Constitución?
A mi juicio las reformas estatutarias no son imprescindibles, ni seguramente necesarias, aunque quizá puedan ser políticamente convenientes en la medida en que sean
asumidas como programa por partidos políticos con peso político y presencia parlamentaria. Dependen de la doble voluntad de los Parlamentos autonómicos y de las
Cortes Generales, que las tienen que aprobar como leyes orgánicas. Pero, en todo
caso, de llevarse a cabo deberían tener al menos el mismo grado de acuerdo que el
texto original y debería saberse de antemano cuáles son los objetivos y sus límites.
Porque hay reformas que no precisan modificación alguna de la Constitución, mientras que otras, por el contrario, la exigen so pena de la inconstitucionalidad. Pero incluso en el primer caso, esto es, en algunas reformas que no exigen ineludiblemente
una reforma constitucional, hay supuestos que hacen conveniente dicha reforma o, dicho de otra manera, hay reformas estatutarias respecto de las cuales la previa modificación de la Constitución no resultaría sistemáticamente impertinente.
Y es aquí es donde avanzo la primera crítica metodológica. Y es que, a mi juicio, como acabo de decir, dada la vinculación entre los Estatutos y la Constitución cualquier
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Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
reforma importante o sustancial de los actuales Estatutos en la que indirectamente se
pretenda apurar o superar el marco constitucional debía haber sido pospuesta a la espera de la anunciada reforma de la Constitución.
Más allá de la oportunidad política o de su posibilidad, no hay ninguna razón para limitar la reforma constitucional (como ha hecho el Gobierno al enviar una propuesta
inicial al Consejo de Estado) a cuatro aspectos concretos y, por lo demás, discutibles.
Cuestión distinta es, como digo, que no sea políticamente posible. Pero desde el punto de vista lógico y sistemático la reforma constitucional debería haber precedido a la
de los Estatutos si la reforma de éstos se pretende de cierto calado. ¿Por qué? Porque los Estatutos, como la autonomía que representan, aunque formen parte del llamado bloque de la constitucionalidad, no son previos a aquélla sino que traen causa
y se basan, justamente, en el texto constitucional. Emanan y derivan de la Constitución. No son ellos mismos Constituciones emanadas de un poder originario.
El cambio metodológico de empezar la reforma del sistema por una de sus piezas y
no por la que les da cobertura puede suponer, en hipótesis, algo así como pretender
modificar implícitamente la Constitución por el expediente de modificar los Estatutos.
Y eso presupone, como ha denunciado Santiago MUÑOZ MACHADO (5), concebir los
Estatutos como una Constitución, lo cual abre la puerta a cuestiones innecesariamente complejas como las de la soberanía originaria y otras de contenido conceptual
pero de imprevisibles consecuencias prácticas.
La reforma de la Constitución se ha observado entre nosotros con no pocos recelos.
De hecho sólo se ha reformado una vez y por exigencias del Derecho Comunitario (6).
Pero debería considerarse algo normal si se entiende necesario y si existen las fuerzas y los acuerdos procedentes. Al fin y al cabo la modificación es algo previsto en la
propia norma. Y, como dijo algún autor clásico cuya cita textual no es imprescindible
en este momento, ninguna generación tiene el derecho a encadenar a las siguientes
en torno a unas concretas instituciones políticas. La modificación es, pues, posible,
aunque obviamente tiene sus cauces y sus moldes reglados. Porque la Constitución
no es un tótem sagrado e inamovible. Pertenece al mundo de los hombres. Se puede
cambiar y para ello hay suficientes previsiones y mecanismos, aunque se necesitan
también, obviamente, acuerdos básicos complejos.
Porque es verdad que hay muchos aspectos del propio Título VIII que ya no tienen
sentido y habrían de suprimirse (7) siendo como eran, en la práctica, meras disposi-
5. Cfr. «El mito del Estatuto-Constitución y las reformas estatutarias», en la obra Informe Comunidades Autónomas 2004, Instituto de Derecho Publico, Barcelona, 2005, pp. 731 y ss.
6.
El inciso «y pasivo» del art. 13.2, en 1992, antes de la ratificación del Tratado de la Unión Europea.
7. Se trataría de «limpiar el texto», como ha dicho no hace mucho nada menos que el ex-Presidente del Tribunal Constitucional, el prof. Pedro CRUZ VILLALÓN, puesto que la redacción actual de la Constitución tiene
referencias pensadas para la instauración del sistema autonómico y que han devenido superfluas e inútiles.
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ciones transitorias. Así sucede, por ejemplo, con los arts. 143 y 144 (referidos al acceso a la autonomía), los arts. 146 y 147 (pensados para la primera redacción de los
Estatutos), el propio art. 148 (que identifica las competencias provisionales de todas
las Comunidades Autónomas y, como ya dije, es una Disposición transitoria que ahora, al cabo de los años, confunde más que aclara), el art. 151 también... Otros artículos merecerían flexibilizarse, como por ejemplo el art. 145.2, fruto de la cautela
ante la posible federación de Comunidades Autónomas (art. 145.1) y que somete a
complejos requisitos a muchos modestos convenios interautonómicos, pero que hoy
es poco comprensible y de donde viene una cierta huida del Derecho Público para la
colaboración intercomunitaria.
Hay otros artículos de más calado como la concreción (con la doctrina constitucional
en la mano) del art. 149 para hacer de él, de verdad, la cláusula de la competencia estatal dado que en la actualidad se amalgaman en dicho artículo materias compartidas
y otras que bien podrían ser autonómicas, junto a competencias estrictamente estatales que cabría repensar sobre la base de la cláusula básica de la unidad de mercado.
La reforma de algunas instituciones del Estado es quizá una tarea más compleja.
Pienso, por ejemplo, en el Tribunal Constitucional o en el Consejo del Poder Judicial,
aunque se trate de cuestiones más lejanas a la que ahora nos ocupa. Pero la reforma del Senado y la previsión de la participación de las Comunidades Autónomas en
algunos órganos de carácter constitucional (por ejemplo la constitucionalización de la
Conferencia de Presidentes) tampoco serían cuestiones desdeñables.
Casi todo es políticamente opinable en un momento fundacional. En el debate constitucional. Pero, sin embargo, no todo se puede resolver después con la «ingeniería» jurídica desde el común punto de partida del que parto, esto es, el de que los Estatutos son
normas derivadas de la Constitución. Debe recordarse, en efecto, que si bien todo problema jurídico-constitucional es un problema político mal resuelto en esa sede que
cuando llega al ámbito del Derecho no cambia su naturaleza, sí se trasmuta la metodología y las herramientas (más limitadas) con las que se opera. Y esas herramientas tienen su límite en la inconstitucionalidad y en los instrumentos procesales para verificarla.
Naturalmente para una reforma constitucional debe haber condiciones, clima, presupuestos políticos. Pero, dejando eso al margen, lo que quiero destacar, en definitiva,
es la conveniencia de que algunas de las reformas de los Estatutos de Autonomía no
circulen al margen de lo que se pueda hacer en la Constitución y que no se utilicen
las citadas reformas para modificar implícita o subrepticiamente la Constitución.
B. No se ha hecho así. No se ha modificado la Constitución. Y se han puesto en
marcha algunos procesos de reforma estatutaria. Reformas que en algunos casos no
precisan ningún cambio de la Constitución; que en otros suponen una interpretación
ampliatoria que seguramente también cabe en los límites del modelo relativamente
abierto al que al principio me refería. Pero reformas que en algunos supuestos pro54
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
bablemente exigen la reforma constitucional so pena de ser previsiones inconstitucionales. Porque no se olvide que el Estatuto, al regular, por ejemplo, competencias propias afecta indirectamente a las ajenas, en particular a las del Estado y, por esa vía,
a la Constitución que las fija.
De ahí algunos aspectos que en relación con el proyecto de Estatuto de Autonomía
para Cataluña citaba el Consejo Consultivo de la Generalidad. Un dictamen de más
de 300 páginas que está redactado en forma muy ponderada y constituye, a mi juicio,
una aceptable pista de aterrizaje para las decisiones políticas, al menos en cuanto a
la argumentación jurídica de la consulta.
El dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad (8) cuestiona la pretendida fundamentación de competencias concretas en fórmulas tan vagas como la de los «derechos históricos» (que sí están mencionados en la Constitución, pero de los que no
cabe extraer consecuencias precisas); hace lo propio con la pretensión de imponer
por vía estatutaria reformas de leyes de competencia inequívocamente estatal; critica
y considera excesos ciertas invasiones competenciales en ámbitos que considera de
titularidad estatal de manera que por esa vía oblicua no cabría el llamado «blindaje
competencial»; blindaje, por cierto, que no es tal de ninguna manera y resulta del todo inútil frente a la cada vez más abundante y omnipresente legislación europea...
Son cuestiones de singular importancia que aclaran algunos perfiles del debate jurídico por más que no impida, como es obvio, el paralelo debate político.
Pero hay también reformas que, siendo menos conflictivas (y que incluso se ponen como ejemplo) resultan discutibles. Así el proyecto de reforma del Estatuto Valenciano, lleno de reiteraciones que ya están en la Constitución o que son obviedades inútiles, a
más de algunas previsiones de reenvío harto discutibles. Así, los arts. 11 (9); 12 (10), que
8. A pesar de su nombre no es un órgano equivalente a otros Consejos Consultivos autonómicos. Está previsto en el Estatuto (art. 41) y regulado en una Ley (Ley 1/1981, de 25 de febrero), en la que se prevé que la
mayoría (cinco) de sus siete miembros sean de extracción parlamentaria y elegidos por mayoría cualificada de
tres quintos entre juristas de reconocida competencias con más de siete años de experiencia en su actividad o
función profesional. Sus competencias se vinculan a dictaminar acerca de la adecuación al Estatuto de los proyectos de ley y a hacer lo propio con anterioridad a la presentación de recursos de inconstitucionalidad. El órgano catalán equivalente a los Consejos Consultivos de casi todas las Comunidades Autónomas, y que asume
algunas de las competencias de informe típicas del Consejo de Estado, es la llamada «Comisión Jurídica Asesora», regulada ahora en el Decreto legislativo 1/1991, de 25 de marzo, e integrada por un máximo de 25 miembros nombrados por el Gobierno entre juristas que se hayan distinguido en el campo científico y profesional.
9. Donde se modifica el actual art. 8, que se prevé del siguiente tenor: «Los valencianos y las valencianas,
en su condición de ciudadanos españoles y europeos, son titulares de los derechos, deberes y libertades reconocidos en la Constitución Española y Europea, y en los instrumentos internacionales de protección de los
derechos humanos, individuales y colectivos, en particular, en...». Y sigue una lista.
10. Donde se reforma el art. 10, en uno de cuyos apartados, reiterando previsiones constitucionales o aludiendo a criterios genéricos que ya están, más concretos (los plazos de respuesta, por ejemplo), en normas
básicas, se dice que «todos los ciudadanos tienen derecho a que las Administraciones Públicas de la Generalitat traten sus asuntos de modo equitativo e imparcial y en un plazo razonable. También a gozar de servicios públicos de calidad». Y en otro: «La Generalitat velará por una Administración de Justicia sin demoras
indebidas y próxima al ciudadano».
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son reiterarativos e inútiles, o preceptos explicativos como el 13 (11), o peculiares, como
el 63 (12), o realmente curiosos, como el 88 (la llamada cláusula «como el que más» (13)).
C. En todo caso, lo que late en el fondo de algunos de estos proyectos es un problema político que debe ser resuelto o, cuando menos, como decía ORTEGA, conllevado políticamente. Me refiero a lo que antes dije: la alternativa entre igualdad y
diversidad. Coincido por eso con lo que en el plano competencial o de poder señalaba hace poco el Presidente del Consejo de Estado y ex-Vicepresidente del Tribunal
Constitucional, Prof. RUBIO LLORENTE. Frente a las pretensiones de elevación del
techo competencial no hay más que dos caminos, en efecto: o se lleva «el límite constitucional de todas las autonomías hasta un nivel que resulte satisfactorio para la mayoría de catalanes, vascos, navarros y gallegos» (lo que quizá no fuera aceptado por
quienes buscan sobre todo la diferenciación) o, por el contrario, se incorpora «a la
Constitución, con carácter permanente, un régimen diferenciado para estas Comunidades» (lo que quizá fuera visto como discriminatorio por las demás).
Ese es el tema de fondo. Pero, aun siendo así, frente a las cuestiones abstractas y
metafísicas cabría explorar, hablar y bajar al terreno de las cuestiones concretas. Y
en él quizá podría ser posible aún distinguir entre el poder real (las competencias) y
el poder político (la capacidad de influencia). El peso político e incluso institucional no
es incompatible con la igualdad formal de competencias. Se trata de dos ámbitos que
a menudo se confunden y en los que cabe hacer un esfuerzo de diferenciación.
Lo que finalmente iguala son los ámbitos competenciales, donde hoy, desde la Constitución, hay un amplio margen normativo o de ejecución autonómico. Pero inmediatamente se debe considerar también que más allá de algunas diferenciaciones objetivas
(lengua, cultura, foralidad, insularidad...) el distinto peso político de unas Comunida-
11. El art. 13 se expresa en términos inútilmente explicativos cuando afirma que la Generalidad «defenderá y
promocionará los derechos sociales de los valencianos porque representan un ámbito inseparable de respeto
de los valores y derechos universales de las personas y porque constituyen uno de los fundamentos cívicos del
progreso económico, cultural y tecnológico de la Comunitat Valenciana». Y añade luego en terminología cuestionable que «sin perjuicio de todo eso», la Generalidad garantizará primordialmente los siguientes ámbitos. Y
sigue una lista variopinta y acumulativa de materias: familia, menores, inmigrantes, mayores...
12. Donde se modifica el actual 57 en los siguientes términos: «El Real Monasterio de Santa María de Valldigna es templo espiritual, político, histórico y cultural del antiguo Reino de Valencia, hoy Comunitat Valenciana, y es igualmente símbolo de la grandeza del Pueblo Valenciano reconocido como Nacionalidad Histórica».
Las mayúsculas en el original. Y añade que el Consell, en los presupuestos de la Generalidad, incluirá cada
año los créditos necesarios «para restaurar, conservar y mantener» el monasterio.
13. Se trata de una Disposición Adicional donde se dice que cualquier modificación de la legislación del Estado que, con carácter general, implique una ampliación de las competencias de las CC.AA. «será de aplicación a la Comunitat Valenciana, considerándose ampliadas en esos mismos términos sus competencias»; que
la Comunidad velará por que el nivel de autogobierno establecido «sea actualizado en términos de igualdad
con las otras Comunidades Autónomas» y que si otra Comunidad logra una ampliación competencial que no
esté «asumida en el presente Estatuto», ello obligará a las instituciones de autogobierno legitimadas «para
promover las correspondientes iniciativas para dicha actualización».
56
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
des u otras depende de otros factores como la demografía, la economía, las políticas
previas, la formación, el liderazgo y, finalmente, y sobre todo, la propia conciencia de la
diversidad asumida institucional y políticamente y plasmada y articulada a través de los
canales de la opinión pública que son los partidos políticos. Este último aspecto no puede obviarse como si no existiera, porque es un hecho político y los hechos políticos, como he dicho, están ahí. De ellos pueden deducirse muchas cosas (incluso el cambio de
la Constitución) pero lo que no cabe hacer, a mi juicio, es consagrar una desigualdad de
derechos fundamentales (que no es lo mismo que una desigualdad de derechos o prestaciones no básicas) y hacerlo por una vía indirecta y no pactada entre todos.
He ahí la dificultad. Y también el reto.
D. En cuanto a las posibles reformas estatutarias propiamente dichas podrían operar en varios planos, pero todas ellas deberían tener en común una finalidad implícita: la mejora del autogobierno. A mi juicio, cabe aglutinar esas posibles reformas en
torno a varios planos: el simbólico, el competencial, el institucional y finalmente, aunque uno de los más importantes si no el que más, el plano financiero.
Aludiré, en esquema, a algunos de estos aspectos.
a)
Las reformas en el plano simbólico y de identificación son las menos operativas
desde la óptica desde la que enfoco ahora el tema. Es, sin embargo, el aspecto de
mayor trascendencia mediática y de cierta clase política, aunque no siempre de los
ciudadanos. Pero es sin duda una cuestión política importante. Apunta a la cuestión de las identidades, sobre la que poco se puede decir ahora desde una óptica
jurídica. Porque el Derecho puede regular competencias, pero las identidades pertenecen al ámbito subjetivo y, por tanto, no se imponen. Son un resultado.
No es, por eso, mi intención reproducir ahora los debates que dieron lugar a ese
sutil juego de equilibrios que plasma el art. 2 de la Constitución o a una de las expresiones que empiezan a hacer cierta fortuna para incluir y evitar, al mismo tiempo, el término nación.
Hay que recordar, quizá, aunque sea de pasada, que el 147.2 CE dice que cada
Comunidad adoptará la denominación que mejor corresponda a su identidad histórica. Y también que el concepto mediático de «Comunidades históricas» no está en
la Constitución, que sólo se refiere a algo parecido en un artículo que nada tiene
que ver con esto: el 56, para hablar del Rey que ejerce su representación especialmente «con las naciones de su comunidad histórica». Es decir, apunta a una
idea cultural, lo que quizá no es del todo desaprovechable, sin mayores consecuencias concretas, en otros contextos bien alejados del Título relativo a la Corona.
Sea como fuere, la óptica desde la que enfoco ahora estas reflexiones apunta más
a cuestiones concretas y prácticas que a la metafísica política en la que se implican las palabras laicas que no pocos utilizan con tonos y ecos sacros.
57
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Luis Martín Rebollo
Baste, pues, aludir a la Unión Europea, que es un buen referente en más de un
aspecto interno. La Unión Europea ha sido definida certeramente como una unidad plural (de lenguas, de culturas, de tradiciones...) hecha de particularismos
convergiendo hacia finalidades fundamentales. Lo esencial son los valores compartidos, las finalidades fundamentales, sin perjuicio de las diferencias que nadie
pretende desconocer y menos ocultar. Pues bien, en el plano interno conviene quizá recordar, como ya he dicho, que las Comunidades Autónomas, si bien se regulan y contemplan en el Título VIII de la Constitución, deben ser enfocadas también
desde la óptica del Título I, esto es, desde la óptica de los derechos, los deberes,
las libertades y los principios rectores de la política social y económica que es lo
que, en verdad, afecta a los ciudadanos. Y mencionar también un precepto vigente de la actual Constitución, el art. 147.2, que al mencionar los contenidos obligados de los Estatutos de Autonomía señala en su letra a) que el Estatuto deberá
contener «la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica», lo que debería obviar muchos problemas semánticos.
b)
El segundo ámbito de las posibles reformas se refiere al plano competencial donde aparentemente hay poco que ahondar, salvo algunas reinterpretaciones que,
como también he dicho más atrás, aún cabe hacer.
A mi entender una de las posibles tareas que cabría hacer, si todas las Comunidades se embarcaran en el camino de la reforma, sería repasar las materias competenciales desde la propia óptica de la Constitución tratando de clarificarlas por
el procedimiento de precisar las submaterias reales que se esconden en los títulos genéricos. Una labor de concreción y precisión de tareas y funciones que, con
la ayuda de la jurisprudencia constitucional, podría tener la doble consecuencia
de producir una casi segura ampliación competencial «de facto» y una garantizada mayor seguridad jurídica desde la perspectiva de las relaciones de la Comunidad con los ciudadanos, pero también con el Estado.
Baste el ejemplo de la Ley de Puertos. En la segunda mitad de los años noventa, en pleno período del pacto entre el PP en el Gobierno y algunos partidos nacionalistas, se planteó la integración de los puertos estatales en el ámbito
competencial o de influencia de las Comunidades Autónomas. Pero estaba el tope de la Constitución, según la cual corresponden al Estado «los puertos de interés general» (art. 149.1.20.ª), de modo que, en apariencia, sólo había dos
opciones. O bien decir que no había puertos de interés general, y que algunos de
los grandes puertos no tenían tal caracterización, lo que suponía un cierto fraude
y una especialmente grosera manipulación de las palabras. O bien utilizar la vía
del art. 150.2 (transferencia de la gestión de una competencia estatal). Se halló,
sin embargo, una tercera vía, una fórmula novedosa que algunos han calificado
como una «mutación constitucional», pero que al cabo del tiempo ha funcionado
razonablemente bien. Se optó, así, por modificar de manera importante la Ley de
Puertos (Ley 27/1992) mediante la Ley 62/1997, de 26 de diciembre. Dicha Ley
58
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
cambió la forma de nombramiento del Presidente de las Autoridades Portuarias y
sus Consejos de Administración. Los nombramientos ya no corresponden al Estado sino, fundamentalmente, a las Comunidades Autónomas, lo que significa, de
hecho, que los puertos de interés general, sin dejar de ser de competencia estatal, se integran en la práctica en la política económica de la Comunidad en la que
se ubican. Al cabo de unos años de experiencia cabe preguntarse: los puertos
ahora, ¿funcionan mejor, igual o peor que antes de 1997, cuando la competencia
para designar a sus responsables era estatal? No hay datos fiables, pero sospecho que desde luego no peor; si acaso igual o incluso mejor. Lo que mostraría la
operatividad de la medida y lo artificial de algunas dicotomías excluyentes.
La reinterpretación de algunos títulos o materias y la identificación de submaterias concretas, con sus inherentes funciones y competencias, es aún, pues, una
posibilidad, como ya he ejemplificado más atrás.
La utilización de la vía extraestatutaria de transferencia o delegación de competencias estatales del art. 150.2 CE es también otra posibilidad para ampliar el elenco
competencial actual de las Comunidades Autónomas. Pero ya he expuesto más
atrás las dudas que surgen acerca de la operatividad pensada de un precepto que
se ha usado tanto para igualar competencialmente a unas Comunidades como para singularizar a otras. En todo caso, no parece que esa vía extraordinaria deba ser
la fórmula normal, prevista como está, según parece, para delegar aspectos parciales o facultades concretas de una titularidad que, como tal, no se delega in toto. Y
menos aún parece que esa fórmula, como algunos han pretendido, sea una fórmula a interiorizar y contemplar en el texto de los Estatutos por cuanto la delegación o
transferencia es siempre una posibilidad de quien posee la titularidad y no un derecho del sujeto a quien le es delegada o transferida una determinada competencia.
Más allá de las posibilidades expuestas, la cuestión competencial no apunta tanto a la reforma de los Estatutos cuanto a una reforma constitucional en el sentido
federalista tradicional, esto es, identificación lo más concreta posible de las competencias estatales, con alguna fórmula genérica de cierre que, a mi juicio, se encaminaría mejor hacia la del actual art. 139 (igualdad de derechos y cláusula de
unidad de mercado) que a la del más evanescente art. 149.1.1.ª CE. El centro de
gravedad, pues, debe estar en el art. 149, aunque convendría limar dicho precepto para dejarlo reducido a los aspectos de competencia estatal neta, sea ésta una competencia legislativa y de gestión, sea sólo una competencia legislativa
marco o básica. Vendría a postularse, pues, una plasmación en el plano interno
del principio de subsidiariedad comunitario; principio que contemplaba expresamente el art. 5 del Tratado CE, según el cual la Comunidad intervendría «sólo en
la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados
de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a
nivel comunitario». La reforma constitucional italiana de octubre de 2002, aunque
siguiendo postulados propios, puede decirse que se orienta en esa dirección.
59
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Luis Martín Rebollo
A cambio de todo ello el reforzamiento de los lazos horizontales de colaboración
e información resulta imprescindible.
Finalmente, en este punto cabe aludir a otra cuestión implicada en las muy frecuentes competencias legislativas compartidas: la cuestión del ámbito y fijeza de
lo básico, de la legislación básica. Tienen, a mi juicio, razón las Comunidades Autónomas que se quejan de la variabilidad de lo básico, en cuya definición no participan. No parece razonable, en efecto, que cada año, en leyes aparentemente
lejanas del proceso principal, se modifiquen artículos, apartados o incluso epígrafes de normas anteriores a las que, en una Disposición Final, se les califica de
«básicas». No digamos ya la aprobación de normas básicas de rango reglamentario. Todo eso afecta a la normativa autonómica, la desplaza inmediatamente y
tiene como virtualidad convertir en obsoletas previsiones normativas autonómicas
recientes con el consiguiente detrimento de la seguridad jurídica de los ciudadanos. Es una especie de mecano en el que, a veces, uno tiene la impresión de que
los destinatarios de la norma no cuentan demasiado.
La pretensión de constreñir lo básico puede ser una pretensión autonómica atendible pero, a mi juicio, de difícil encaje estatutario puesto que o bien apela a una reforma constitucional, o bien apunta a una práctica política de autorrestricción
estatal, vista la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, en general, ha avalado buena parte de la legislación básica estatal cuando ha sido impugnada. No
creo, pues, que hoy por hoy los Estatutos puedan por sí mismos condicionar el alcance de lo básico, que es de competencia estatal y, además, puede ser cambiante porque cambiantes son los intereses comunes en un mundo acelerado como el
que vivimos. Pero eso no significa que el Gobierno y el Parlamento estatal tengan
las manos cuasilibres para definir en cada caso, y a veces de forma espectacularmente sinuosa, al alcance de lo básico. Habría, pues, que sugerir la apertura de una
línea de pensamiento que tuviera como finalidad última dar cierta fijeza a la legislación básica estatal. Para ello lo mejor seguramente sería prever un procedimiento específico para la aprobación de las leyes básicas. Un procedimiento en el que
participaran de forma destacada las Comunidades Autónomas en un foro multilateral, con equilibrios similares a los contemplados para la toma de decisiones o elaboración de los reglamentos en las Instituciones de la Unión Europea.
Es posible que en ese orden de cosas el nuevo Senado que pretende diseñarse,
sin que se sepa aún muy bien cómo, tuviera un protagonismo especialmente destacado. Cabe incluso pensar en la reinstauración de un recurso previo (que ya
existió para las Leyes orgánicas) o consulta de inconstitucionalidad ante un TC
algo más aliviado de la carga de trabajo que el amparo supone, de manera que
pudiera resolver con rapidez.
c)
Las reformas de tipo institucional pueden ser más concretas aunque no siempre
fáciles.
Muchos aspectos limitativos que se plasmaron en los primeros Estatutos de las
Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE han sido
60
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
ya eliminados y superados: la limitación de sesiones de los Parlamentos, el carácter no retribuido de los diputados, la limitación del número de Consejerías, la
imposibilidad de disolver el Parlamento para convocar elecciones anticipadas, la
previsión de nuevas instituciones (Defensor del Pueblo, Consejos Consultivos, algunas Agencias de naturaleza independiente...)... Allá donde esas limitaciones
subsisten es algo que puede ser fácilmente modificado o ampliado.
También es posible pensar en la introducción de mecanismos normativos existentes en el Estado y de los que algunas Comunidades han hecho excepcional
uso sin una cobertura clara. Tal es el caso del Decreto-ley o incluso del Decreto
Legislativo, previsto en ocasiones solamente en las normas procedimentales de
los Parlamentos.
Cabe asimismo prever cambios en la normativa electoral para contemplar aspectos que no choquen con la normativa general (circunscripciones, barreras electorales en forma de porcentajes mínimos, etc.).
Es posible acentuar el papel institucional de los Tribunales Superiores de Justicia
de las Comunidades Autónomas, que no tienen Poder Judicial propio pero sí órganos del Poder Judicial en su territorio. El Tribunal Superior de Justicia no es el
sustituto de las viejas Audiencias Territoriales aunque a veces, en su tratamiento
normativo, lo parece. Es el órgano que culmina la organización judicial en el ámbito de la Comunidad (art. 152.1 CE), lo que es compatible con el papel unificador del Tribunal Supremo (art. 123 CE). Esa constatación institucional se puede
traducir tanto en las competencias como en otros aspectos, aunque exige la connivencia estatal para modificar en idéntico sentido la Ley orgánica del Poder Judicial. Algunas modificaciones simbólicas o no tan simbólicas serían importantes,
pero se trata de previsiones normalmente en manos del Estado: en particular, algunas reformas en el plano personal como, por ejemplo, la forma de seleccionar
a los Magistrados de dicho órgano jurisdiccional y la efectiva significación del acceso al TSJ como un salto cualitativo real en la carrera o la participación de los
Presidentes en órganos judiciales comunes de ámbito estatal...
Abordar el papel de las entidades locales tampoco es cuestión menor. El debate
sobre su interiorización autonómica es una cuestión de plena actualidad en el
seno del llamado libro blanco de la Administración Local, que condiciona lo que
eventualmente se pueda decidir en el plano estatutario. La posibilidad de una
descentralización local (desde la Comunidad Autónoma) puede precisarse más
en el Estatuto aunque, a mi juicio, ni debe ser común e igual, ni debe ser incondicionada.
d)
Hay teóricamente algún margen adicional para prever principios o criterios orientadores mínimos de ciertas políticas conectadas con el Capítulo III del Título I de
la Constitución, en materia de igualdad personal y territorial, medio ambiente,
atención a la tercera edad, patrimonio, cultura... Autovinculaciones con posible
traducción presupuestaria incluso, que significarían una perspectiva ciertamente
61
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Luis Martín Rebollo
novedosa y con una potencial proyección importante en la percepción ciudadana,
aunque subsisten algunos riesgos.
En principio, el Estatuto es una norma cuya operatividad consiste en prever la organización y competencias de la Comunidad (art. 147.1 CE). Otros aspectos sustantivos en el plano de los derechos no cabrían, porque los derechos fundamentales
sólo los puede recoger la Constitución, aunque el Estatuto los pueda asumir y reiterar como de hecho los han asumido y reiterado algunos Estatutos en sus primeras y vigentes versiones.
El problema se puede plantear con los «derechos» cuando un Estatuto acoge derechos que no están como tales en la Constitución. Si son contradictorios con ésta va de suyo que no caben. Pero si no hay contradicción sino explicitación o
ampliación se plantean varios problemas. Primero, saber si son derechos «fundamentales», a lo que parece hay que dar una respuesta negativa habida cuenta que
no tienen protección procesal específica puesto que el amparo está vedado fuera
de los ámbitos constitucionalmente previstos. Son, quizá, derechos aunque su
operatividad real dependerá de las leyes que los desarrollen, más allá de las cuales juegan el papel inspirador de los principios en sí mismos loables. Está también la cuestión, más difícil, de saber si se viola el principio de igualdad al prever
unos «derechos» para unos ciudadanos y no para otros (residentes eventuales,
por ejemplo). La respuesta no puede ser categórica. Dependerá de las normas
que los desarrollen, del contenido de esos supuestos «derechos» y de la consideración de si son, como se afirma, verdaderos derechos o más bien mandatos
al legislador autonómico ordinario en forma de autovinculaciones, por lo demás
difícilmente exigibles. Pero no necesariamente inconstitucionales (14).
e)
Por lo demás, la colaboración horizontal debe ser reforzada y posibilitada a partir
de las indicaciones más atrás expuestas. En ese ámbito quizá fuera apropiado
aclarar el papel y los límites de los convenios interadministrativos y, desde luego,
acentuar su transparencia y publicidad, algo por lo demás ínsito a este tipo de
acuerdos. Porque a veces por esa vía se incide indirectamente en las competencias o en la financiación de estas. Y conviene saberlo.
f)
Está finalmente la cuestión de la financiación que, a la postre, es la verdaderamente importante. Pero que no pasa necesariamente por la reforma estatutaria,
como la experiencia reciente demuestra. O, al menos, por una reforma explícita.
Como es sabido en los años 1997 y 2001 se ha reformado en gran medida el sistema de financiación, adquiriendo las Comunidades Autónomas más competencias normativas sobre los tributos cedidos. Esos cambios se tradujeron en normas,
quince leyes, todas de 1 de julio de 2002, referidas a quince Comunidades Autó-
14. Cfr. sobre estos temas, también, S. MUÑOZ MACHADO, «El mito del Estatuto-Constitución y las reformas estatutarias», en la obra Informe Comunidades Autónomas 2004, cit., en especial pp. 738 y ss.
62
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
nomas (todas menos el País Vasco y Navarra, que se rigen por el régimen de concierto y convenio). Y afectaron sin duda a los Estatutos, pero no hubo necesidad de
su modificación expresa porque todos ellos contienen una cláusula habilitadora (como ejemplo, la Disposición Adicional Sexta, apartado 2, del Estatuto de Cataluña).
La financiación es clave, pero ahora sólo añadiré que también en ese ámbito, más
allá de las reivindicaciones de medios financieros, importan cuestiones más modestas que sí están a disposición de las Comunidades Autónomas. En particular,
y por citar sólo un ejemplo, cabe incidir en la gestión, facilitar medios, agilizar los
recursos, fomentar el arbitraje, cobrar con prontitud pero pagar con mayor rapidez
aún... Huir, en definitiva, del seguidismo y de la inercia de la gestión estatal.
E. Pero, la cuestión principal apunta ahora, quizá, al papel de las Comunidades Autónomas en la gobernación del Estado. A su participación en dicha gobernación. Eso
supone enfrentarse con un dilema o dicotomía fundamental.
Si una de las principales cuestiones del sistema autonómico pivotaba en torno a la dicotomía igualdad-diversidad (aunque ya hemos visto que esa dicotomía puede permitir una perspectiva diferenciada según se piense en igualdad de competencias pero
diversidad de influencia); si se puede hablar, pues, utilizando una terminología académica clásica, del binomio igualdad-diversidad como una de las decisiones políticas
fundamentales, cabría hacer lo mismo en torno a otra dicotomía o alternativa igualmente fundamental: bilateralismo v. multilateralismo.
Un cierto grado de bilateralismo es inevitable. Es además lo normal. Piénsese de nuevo en la Unión Europea y el juego de los pactos interestatales para defender intereses
o posiciones comunes previamente coordinadas. Pero sin perjuicio de ello, y sin ignorar esa realidad, de lo que aquí se habla es del plano institucional. Esto es, se trataría
de repensar y en su caso reforzar algunos órganos del Estado que sirven de aglutinante y vertebración, pero desde una perspectiva no centralista. Se trataría de imaginar fórmulas para la participación autonómica en órganos o entes netamente estatales
o en la designación de sus integrantes, así como la presencia de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea habida cuenta de que muchas de las decisiones que
adopta la Unión lo son sobre competencias constitucional y estatutariamente autonómicas respecto de las que son dichas Comunidades las principales afectadas en su
aplicación y ejecución.
Las cumbres o Conferencias de Presidentes autonómicos, montadas sobre el modelo, una vez más, de las cumbres comunitarias, son, en mi opinión, un buen ejemplo
de la participación autonómica al máximo nivel en la gobernación del Estado. No es
sólo una cuestión simbólica, aunque también. Y no excluye, antes al contrario, la proliferación de órganos técnicos de discusión y debate y de toma de decisiones en común, desde las Conferencias Sectoriales formales de Consejeros hasta otros órganos
menos formalizados de nivel técnico y funcionarial.
63
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Luis Martín Rebollo
Pero también se trata de cuestiones que van más allá de la reforma de los Estatutos
de Autonomía. Apuntan de nuevo más a la Constitución que a los Estatutos porque el
marco debe estar en aquélla además de en éstos.
IV.
UNA CONCLUSIÓN
He pretendido aportar un simple esbozo de cuestiones en torno a la problemática de
la reforma estatutaria. Una problemática que hay que analizar en su contexto, echando la vista a atrás, mirando y siendo conscientes de dónde venimos, no sea que con
las prisas del presente nos olvidemos del camino recorrido. Por eso he descrito la evolución autonómica de estos veinticinco años en sus líneas más gruesas. Y tras ese repaso creo que puede decirse que la reforma estatutaria no es algo absolutamente
imprescindible. Importan, sí, algunos ajustes, pero casi todos tienen más que ver con
el plano político (y con el pacto que ello conlleva) que con el jurídico. Y en algunos casos más con la reforma constitucional que con la de los Estatutos de Autonomía.
No obstante, existe una generalizada impresión de que algo debe cambiarse para remozar una casa que en conjunto funciona razonablemente bien. Si se entiende por
bien la existencia de una gran descentralización y la gestión eficaz de muchos servicios por parte de las Comunidades Autónomas.
Hay algunas carencias, desde luego. Ha hecho falta un complejo trabajo para poner
en pie el aparato institucional de nueva planta. El ejercicio de las competencias no se
ha traducido siempre en la puesta en marcha de verdaderas políticas propias. Ha habido una cierta tarea de copia e imitación que, por lo demás, es lo que ha unificado
en gran medida el sistema (15). Pero la descentralización política y administrativa que
se inaugura con los primeros Estatutos que cumplen ahora un cuarto de siglo ha de
juzgarse en su conjunto muy positivamente para la vida cotidiana de los ciudadanos,
verdaderos centros de referencia de cualquier operación institucional reformadora.
A la hora de repensar el Estado autonómico, si hay que mirar a algún sitio es al modelo de la Unión Europea adonde hay que mirar, pero no para copiar nada sino para
inspirarse en los valores que subyacen en una estructura organizativa compleja, al servicio de los cuales están las normas y las competencias. Y entender entonces que la
mejor norma, el mejor Estatuto en este caso, es la que resulta estable, fija y pactada,
15. Está por hacer un trabajo comparado (hay algunos, como los dirigidos por J. SUBIRATS) de las políticas
sectoriales autonómicas. Para verificar el grado de innovación, los cambios y las diferencias. Y para tratar de
justificar y, al contrario, desvelar la falta de justificación de algunas opciones en unas Comunidades respecto
de la misma norma de otras. Por qué, por ejemplo, la misma conducta es falta leve unas veces y grave otras.
Por qué se anuda tal o cual consecuencia diferente a la misma causa. Un verdadero campo de experimentación y análisis microscópico está ahí a disposición de los estudiosos.
64
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
lo que supone la intervención de diversos actores, la audiencia y la consulta a numerosos organismos. Concebir el Derecho, sobre todo, como procedimiento; cuestión
ésta de gran calado en la que no me puedo detener ahora, pero que apunta más al
camino que al punto de llegada.
El resultado de cualquier reforma legislativa, sea de un Estatuto, sea de una ley ordinaria, puede ser criticado, y de hecho lo será, por los profesores, por no ser del todo
lógico, por no encajar por entero en los postulados teóricos. Pero no siempre hay modelos ni fórmulas canónicas. Y es importante recordar que los procesos complejos de
toma de decisiones adquieren valor y estabilidad cuando en el procedimiento se garantiza que los cambios y avances importantes no son flor de un día, ni la improvisada decisión de una mayoría política coyuntural. Naturalmente que hay límites. Y esos
límites los garantiza y controla, finalmente, un Tribunal independiente. Pero importa
mucho el acuerdo porque sin él no hay estabilidad, y con él nadie legitimado acudirá
directamente a un tribunal.
La ocasión del momento presente puede ser, pues, una oportunidad para generar un
debate pausado, sin decisiones precipitadas, porque las reformas, de llevarse a cabo,
no son ni urgentes ni imprescindibles. Se trata de decisiones que, de adoptarse, deberían partir del recuerdo y reconocimiento de experiencias anteriores. Esto es, bajo
el principio de búsqueda de grandes acuerdos, y a partir de la convicción de que tenemos ya un sistema ampliamente descentralizado que, en su conjunto y pese a su
juventud, funciona razonablemente bien.
Se requieren, pues, documentos de trabajo, foros de encuentro, discusiones, debates.
Pero se requiere, sobre todo, cierta dosis de generosidad en varias y aun contradictorias direcciones. Es decir, se requiere algo de técnica y mucha política. La técnica
puede hasta ser mediocre; pero la política en estos temas ha de ser de altura. Y lo
que cabe preguntarse, para terminar, es ¿están todos, estamos todos, ciudadanos,
partidos, responsables políticos, a la altura que demandan los tiempos, a la altura de
las circunstancias...?
V.
1.
ANEXO
PRODUCCIÓN NORMATIVA (1979-2005)
La producción normativa de los últimos 25 años ha sido enorme. Entre 1979 y agosto de 2005 se han aprobado 5.527 Leyes, de las cuales 4.503 (el 82%) están total o
parcialmente vigentes. De ese impresionante número de Leyes 1.075 fueron Leyes
estatales. El resto, 4.452, es decir, el 81% del total, son leyes autonómicas, de las
que, en 2005, el 76%, 3.371, están total o parcialmente vigentes. Los datos generales se desglosan por años de la siguiente forma:
65
I
I
Luis Martín Rebollo
PRODUCCIÓN LEGISLATIVA EN EL PERÍODO 1979-2005
AÑO
LEYES AUTONÓMICAS
Total Leyes
autonómicas
vigentes
TOTAL
VIGENTES
Total Leyes
estatales
Total Leyes
vigentes
1979
45
22
1980
83
36
9
8
44
1981
50
23
29
17
40
1982
53
25
49
30
55
1983
46
21
212
132
153
1984
53
22
178
126
148
1985
51
24
187
137
161
1986
25
16
159
117
133
1987
34
22
162
116
138
1988
44
26
143
110
136
1989
20
17
161
129
146
1990
31
21
185
138
159
1991
31
28
186
152
180
1992
39
31
140
113
144
1993
22
18
151
131
149
1994
43
35
210
181
216
1995
44
32
168
144
176
1996
14
13
170
146
159
1997
66
43
237
200
243
1998
50
41
240
221
262
1999
55
43
204
188
231
2000
14
14
181
172
186
2001
26
24
256
246
270
2002
53
52
303
294
346
2003
62
62
252
246
308
—
Total Leyes
autonómicas
—
22
2004
4
4
170
167
171
2005
17
17
110
110
127
1.075
732
4.452
3.771
4.503
TOTAL
66
LEYES ESTATALES
(incluidas Leyes orgánicas)
Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
2. NÚMERO Y DISTRIBUCIÓN
DE LOS FUNCIONARIOS AUTONÓMICOS
El número total de empleados públicos autonómicos no ha dejado de crecer. Aunque
no siempre sea fácil manejar los datos porque depende del concepto de empleado
público de que se parta (si se incluye sólo a los funcionarios o también al personal laboral) y de la amplitud que se le otorgue a la expresión Administración (si se limita a
las Administraciones Públicas propiamente dichas o se incluyen también los entes públicos instrumentales, o incluso las sociedades de capital público) hay aproximaciones
solventes en el Registro Central de personal. Con carácter aproximativo, y según datos de varios años y fuentes, en especial del Boletín estadístico del personal del MAP,
se expone en el siguiente cuadro la evolución del empleo público en los últimos veinte años (hasta julio de 2004):
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE EMPLEADOS PÚBLICOS
1982
Administración General del Estado
Comunidades Autónomas
Entidades Locales
Universidades
TOTAL
1996
2004
1.151.500
869.100
542.353
44.475
636.559
1.162.057
167.045
425.470
545.557
30.320
83.772
92.720
1.393.340
2.014.901
2.342.687
En la rúbrica de la Administración del Estado están incluidos los funcionarios adscritos a Justicia (22.621), Cuerpos de Seguridad (111.845), Fuerzas Armadas (117.546)
y otros entes públicos estatales (55.827). De modo que, en realidad, sólo la mitad del
total indicado (232.688 sobre 542.353) corresponde a personal civil de los Ministerios
y Organismos públicos estatales.
El dato más significativo es el crecimiento de los empleados de las Comunidades Autónomas, que suponen ya un 49,5% del total. En conjunto, duplican ampliamente a los
de la Administración General del Estado (23,2%), que en estos últimos veinte años
han visto reducidos más de la mitad sus efectivos. Se plasma así en el plano del personal, como en el del gasto, el contenido real de la autonomía y el peso competencial
que han ido adquiriendo las Comunidades Autónomas en todos estos años. Ese peso
se nota, básicamente, en dos grandes áreas: sanidad (413.348 personas en el conjunto de todas las CC.AA.) y educación no universitaria (471.555).
Los empleados de las Entidades Locales también han sufrido un significativo aumento y suponen ahora el 23,3% del total. El personal de las Universidades también se
ha multiplicado por tres en estos últimos veinte años.
67
I
I
Luis Martín Rebollo
El desglose por CC.AA. y con datos de 2004 es el siguiente:
EMPLEADOS PÚBLICOS EN EL AÑO 2004
Comunidad
Autónoma
Andalucía
Administración Administración Entidades
Universidades
del Estado
de las CC.AA.
Locales
TOTAL
85.829
228.941
114.258
17.797
446.825
Aragón
22.986
38.636
15.242
4.246
81.110
Asturias
11.371
32.010
10.436
2.845
56.662
Illes Balears
10.351
21.086
12.268
847
44.552
Canarias
21.658
51.343
35.412
2.931
111.344
Cantabria
5.942
16.747
5.360
1.603
29.652
C.-La Mancha
18.511
58.468
35.388
2.982
115.349
Castilla y León
39.149
82.660
30.879
8.676
161.364
Cataluña
31.557
129.879
83.647
7.237
252.320
C. Valenciana
32.385
107.786
51.457
6.328
197.956
Extremadura
12.720
43.414
26.843
2.622
85.599
Galicia
28.477
77.156
26.920
3.957
136.510
Madrid
160.135
144.812
50.368
24.852
380.167
Murcia
16.064
37.680
10.877
1.808
66.429
Navarra
4.485
20.490
3.899
1.021
29.895
País Vasco
14.013
59.592
29.125
2.546
105.276
La Rioja
3.460
8.996
2.406
267
15.129
Ceuta
7.317
1.280
296
60
8.953
Melilla
7.290
1.081
476
95
8.942
En el extranjero
8.653
—
—
—
8.653
542.353
1.162.057
545.557
92.720
2.342.687
TOTAL
68