accIoNeS de formacIóN profeSIoNal a favor de la mujer

ISSN 1831-0842
Informe Especial n° 17
2009
TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
acciones de formación
profesional a favor de la
mujer cofinanciadas por el
Fondo Social Europeo
ES
Informe Especial
n° 17
2009
acciones de formación
profesional a
favor de la mujer
cofinanciadas por el
Fondo Social Europeo
(presentado con arreglo al artículo 248, apartado 4, segundo párrafo, CE)
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
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Informe Especial
nº 17
2009
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2009
ISBN 978-92-9207-593-4
doi:10.2865/80293
© Comunidades Europeas, 2009
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
3
ÍNDICE
Apartados
GLOSARIO
I–VIII RESUMEN
1–14 INTRODUCCIÓN
1–5
CONTEXTO
6–14
RESPONSABILIDADES EN LA EJECUCIÓN DE LAS ACCIONES COFINANCIADAS
15–19 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
20–44 OBSERVACIONES
20–31¿SE SELECCIONARON LAS ACCIONES DE FORMACIÓN PROFESIONAL PARA MUJERES DE MANERA
ADECUADA?
20–23
CONTEXTO
24–28
OBJETIVOS NO BASADOS EN LOS ANÁLISIS
29–31INSUFICIENTE CONSIDERACIÓN DE LOS ANÁLISIS DE LOS MERCADOS LABORALES Y DE LOS OBJETIVOS DE LOS
PROGRAMAS EN LA SELECCIÓN DE PROYECTOS
32–44¿FUE SUFICIENTE LA INFORMACIÓN DE SEGUIMIENTO PARA EVALUAR SI LAS ACCIONES DE FORMACIÓN
PROFESIONAL A FAVOR DE LA MUJER HABÍAN ALCANZADO SUS OBJETIVOS?
32–35
CONTEXTO
36
INDICADORES DEMASIADO ESPECÍFICOS
37–38
OBJETIVOS NO DETERMINADOS PARA TODAS LAS MEDIDAS
39–42
DATOS DE SEGUIMIENTO POCO FIABLES Y EN OCASIONES INCOMPLETOS
43–44EVALUACIÓN DIFICULTADA POR LA FALTA DE OBJETIVOS, DE PUNTOS DE REFERENCIA Y DE DATOS FIABLES SOBRE
LOS RESULTADOS Y EL IMPACTO
45–53 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
46–50
SELECCIÓN DE ACCIONES DE FORMACIÓN PROFESIONAL
51–53
CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS
RESPUESTAS DE LA COMISIÓN
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4
GLOSARIO
Evaluación comparativa
Comparación cuantitativa y cualitativa de los resultados de una intervención con lo que se considera
óptimo en el mismo ámbito o en un ámbito similar.
Eficacia
Medida de la relación entre los efectos obtenidos y los objetivos iniciales.
Fondo Social Europeo (FSE)
Uno de los Fondos Estructurales que apoya medidas de prevención y lucha contra el desempleo, así
como de desarrollo de recursos humanos y de integración social en el mercado laboral, a fin de fomentar un elevado nivel de empleo, la igualdad entre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y
la cohesión económica y social.
Evaluaciones
• Evaluación previa
Elemento clave en la elaboración de los programas, que compete a las autoridades designadas por
los Estados miembros y consiste principalmente en un análisis de las capacidades, insuficiencias y
potencialidades del Estado miembro, de la región o del sector en cuestión y una apreciación de la
coherencia de la estrategia y de los objetivos seleccionados con las características específicas de
las regiones o zonas en cuestión, incluida su evolución demográfica, así como el impacto esperado
de las acciones prioritarias previstas.
• Evaluación intermedia
Evaluación efectuada en un punto intermedio del periodo de programación para estudiar los prime ros resultados de las intervenciones, su pertinencia y la realización de los objetivos. Se lleva a cabo
bajo la responsabilidad de la autoridad de gestión del programa de que se trate, en colaboración
con la Comisión.
• Evaluación posterior
Evaluación efectuada por expertos independientes, como máximo tres años después de la finalización del período de programación, bajo responsabilidad de la Comisión, en colaboración con
los Estados miembros y las autoridades de gestión. Tendrá por objeto dar cuenta de la utilización
de los recursos, de la eficacia y eficiencia de las intervenciones y de su impacto, así como extraer
conclusiones para la política en materia de cohesión económica y social, y se centrará en los factores de éxito o de fracaso de la actuación, así como en el logro de resultados.
Igualdad entre hombres y mujeres
Concepto de que todo ser humano es libre de desarrollar su capacidad personal y poder elegir sin
límites establecidos por roles en función del sexo, y que las distintas necesidades de hombres y mujeres se consideran, valoran y favorecen con equidad.
Indicadores
• Indicador de realizaciones
Instrumento para medir realizaciones físicas (por ejemplo, número de participantes en la formación)
que demuestran los progresos realizados en la ejecución de las acciones financiadas.
• Indicador de resultados
Instrumento para medir los efectos inmediatos en los beneficiarios directos de las acciones financiadas (por ejemplo, número de participantes que obtuvieron las cualificaciones exigidas).
• Indicador de impacto
Instrumento para medir las consecuencias socioeconómicas a largo plazo de las acciones financiadas más allá de los efectos inmediatos en los beneficiarios directos (por ejemplo, número de
personas empleadas 12 meses después de la formación).
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5
Autoridad de gestión
Autoridad designada por el Estado miembro para gestionar una intervención (programa operativo /
documento único de programación).
Programa Operativo (PO) y Documento Único de Programación (DOCUP), denominados
«programas» en el informe
Un marco de apoyo comunitario, que contiene la estrategia y prioridades de acción de los Fondos
Estructurales y el Estado miembro, sus objetivos específicos, la contribución de los Fondos y los
demás recursos financieros, es ejecutado a través de distintos programas operativos. Un PO es un
documento elaborado a nivel central o regional en un Estado miembro y aprobado por la Comisión,
que toma la forma de un conjunto coherente de prioridades que comprenden medidas plurianuales.
Los proyectos que serán cofinanciados por los Fondos Estructurales deben insertarse en el ámbito
de aplicación de una medida. En determinadas circunstancias, un marco de apoyo comunitario y un
programa operativo pueden fundirse para adoptar la forma de lo que se denomina «documento único
de programación».
Período de programación
Marco plurianual en el que se planifica y ejecuta el gasto de los Fondos Estructurales.
Promotor de proyecto
Persona o entidad (p. ej. autoridades locales, asociaciones, empresas, etc.) que pueden proponer
proyectos y obtener una subvención de los Fondos Estructurales.
Segregación (vertical y horizontal) en el mercado laboral
Diferencias en la participación de hombres y mujeres en distintos sectores (horizontal) y en el proceso
decisorio (vertical).
Fondos Estructurales
Principal instrumento político de la Unión en apoyo de los objetivos del Tratado de cohesión económica y social.
Formación profesional
Toda forma de educación destinada a conferir cualificación para una profesión, oficio o empleo determinados o que proporciona la competencia necesaria para ejercer dicha profesión, oficio o empleo.
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6
RESUMEN
I.
U n o d e l o s o b j e t i v o s d e l o s Fo n d o s E s tructurales es fomentar la igualdad de
opor tunidades para hombres y mujeres
en el mercado laboral. El pr incipal instrumento comun itar io para la promoción de
esta igualdad es el Fon do S oc ial Europeo
( F S E ) . E l p re s e n te i n fo r m e a b o rd a l a s a c ciones de formación profesional para muj e re s co f i n a n c i a d a s p o r e l F S E d u ra nte e l
per iodo de programación 2 0 0 0 -2 0 0 6 . Durante este periodo se asignó un importe
estimado en 3 000 millones de euros a
accion es de for mación profesion al.
I I .
L a f i s c a l i z a c i ó n d e l Tr i b u n a l s e ce nt ró e n
las dos preguntas siguientes:
a) ¿S e selecc ion aron las acc ion es de form a c i ó n p ro fe s i o n a l p a r a m u j e re s c o n
ar reglo a un an álisis c laro de las pr io r idades del mercado laboral?
b) ¿ Fu e s u f i c i e n t e l a i n fo r m a c i ó n d e s e guimiento para evaluar si dichas accio n es h abían alc an z ado sus obj etivos?
I I I .
La fiscalización tuvo lugar en la Comisión
y e n c i n c o E s t a d o s m i e m b ro s ( A l e m a n i a ,
España, Francia, R eino Unido e I talia) que
en total representan el 76 % de los gast o s e n e s t e á m b i t o. L a s c o n c l u s i o n e s d e
a u d i to r í a p re s e nt a d a s e n e s te i n fo r m e s e
basan en un examen de la implantación
de los programas y en una muestra de
proyec tos fin aliz ados.
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7
RESUMEN
IV.
V I I .
En general, con respecto a la definición
y a la selección de acciones de formación profesional para mujeres se observó q u e l a s a cc i o n e s i n c l u i d a s e n l o s p ro gramas fiscalizados no se establecieron
como respuesta directa a los análisis de
l a s e x i g e n c i a s d e l m e rc a d o l a b o ra l y q u e
las medidas adoptadas, al no centrarse
suficientemente en grupos destinatarios
e s p e c í f i c o s, t e n d í a n a o f re c e r u n a m p l i o
margen de maniobra para la ejecución de
l a s a ccio nes.
Po r l o q u e re s p e c t a a l a e v a l u a c i ó n d e l a
co n s e c u c i ó n d e l o s o b j e t i vo s, e l Tr i b u n a l
obser vó que la información en materia
de supervisión no permitía tal evaluación debido a que los indicadores estab l e c i d o s e r a n d e m a s i a d o e s p e c í f i c o s, e n
ocasiones no se indicaban los objetivos
y l a p ro p i a i n fo r m a c i ó n e ra p o co f i a b l e o
i n co m p l e t a . E n co n s e c u e n c i a , e l Tr i b u n a l
o p i n a q u e n i l a s a u to r i d a d e s e n c a rg a d a s
de la ejecución de los proyectos en los
Estados miembros ni la Comisión estaban
en situac ión de valorar en qué medida se
alcan z aron los obj etivos.
V.
Po r o t r a p a r t e, l o s c r i t e r i o s d e s e l e c c i ó n
de los proyec tos en los Estados miembros
fiscalizados no tenían suficientemente en
cuenta los análisis del mercado laboral
n i g a r a n t i z a b a n q u e l o s o b j e t i vo s d e l o s
proyectos seleccionados fueran acordes
con los objetivos generales de los progra m a s.
V I.
V I I I .
E l Tr i b u n a l s e ñ a l ó q u e e s n e c e s a r i o q u e
la Comisión continúe supervisando la
implantación por parte de los Estados
miembros de indicadores adecuados y
v i a b l e s y q u e s e o b t e n g a n d a t o s f i a b l e s,
lo que permitiría extraer conclusiones
s i g n i f i c a t i v a s s o b re l a e f i c i e n c i a y l a e f i cacia de las accion es cofin an ciadas.
E l Tr ib u nal ha recomendado qu e los futuro s p ro gra m a s o p e ra t i vo s s e e s t a b l e zc a n
a la luz de un análisis del mercado laboral
y que el tipo de for mación y los objetivos
d e te r m i n a d o s co n s t i t u ya n u n a re s p u e s t a
directa a dicho análisis. Además, aboga
p or l a ado p ció n de un p ro cedimiento efic a z d e s e l e cc i ó n d e p roye c to s p a ra a p ro bar aquellos que mejor respondan a los
p rob lemas señal ado s en el anál isis.
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INTRODUCCIÓN
CO N T E X TO
1. 1
Reglamento (CEE) nº 2081/93 del
Consejo por el que se modifica el
Reglamento (CEE) nº 2052/88
(DO L 193 de 31.7.1993, p. 5).
2
Comunicación de la Comisión
al Consejo, al Parlamento Europeo,
al Comité Económico y Social, y al
Comité de las Regiones «Hacia una
estrategia marco comunitaria sobre
la igualdad entre hombres y mujeres
(2001-2005)», COM(2000) 335 final.
3
El último informe (COM(2008)
10 final) de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de
las Regiones data de 23 de enero de
2008.
DIF E R E N C I A AB S O LU TA ENTRE H O M BRES Y M UJ ERES EN L A S TA S AS
DE E MP L E O ( M U J E R E S Y H O M BRES ENTRE 1 5 Y 6 4 A ÑO S ) EN LO S
ES TAD O S M I E MB RO S , 2 00 1 Y 2 0 0 7
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
FI
SE
LT
EE
DK
LV
BG
FR
SL
DE
PT
UK
RO
NL
PL
HU
BE
AT
EU-27
SK
LU
IE
CZ
CY
ES
IT
EL
MT
Puntos porcentuales
G r á fico 1
E l a r t í c u l o 2 d e l Tr a t a d o c o n s t i t u t i v o d e l a Co m u n i d a d E u r o p e a
p ro mu eve l a ig u al dad ent re h ombres y muj eres como un o de sus
p r i n c i p i o s f u n d a m e n t a l e s . E l R e g l a m e n t o ( CEE ) n º 2 0 8 1 / 9 3 d e l
Consejo 1 declaraba que el principio de igualdad de opor tunidades
entre hombres y mujeres en el mercado laboral es un objetivo
perseguido por la Comunidad y que la acción estructural debe
c o n t r i b u i r a l o g r a r l o. L a i g u a l d a d e n t r e l o s s e xo s e s l a p o s i b i l i d a d de que mujeres y hombres par ticipen y estén representados
p o r i g u a l e n l a e co n o m í a , e n e l p ro ce s o d e d e c i s i ó n y e n l a v i d a
s o c i a l , c u l t u r a l y c i v i l 2. L a C o m i s i ó n i n f o r m a a n u a l m e n t e s o b r e
l a s i t u a c i ó n d e l a i g u a l d a d e n t re m u j e re s y h o m b re s, s e ñ a l a n d o
l a s tendencias obser vadas en ámbitos en los que se obser van las
pr incipales diferencias entre los sexos, como las tasas de empleo
y s uel do, l a segreg ació n sec tor ial y ocupac ion al, y la representac i ón de l as mujeres en p u estos de direcc ión 3 . El grá fico 1 ilustra
l a evolución a lo largo del tiempo de la diferencia entre las tasas
de empleo de hombres y mujeres. Aunque tal diferencia existe en
todos los Estados miembros, ésta se ha reducido en la mayoría de
l os p aíses de l a UE -27 ent re 200 1 y 2 0 0 7 .
2001
2007
Fue nte: Eurostat, Encuesta de Población Activa (EPA) de la UE, medias anuales, UE-27.
NB: En todos los países la tasa de empleo de los hombres fue superior a la de las mujeres.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
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2. E l p re s e n t e i n fo r m e t r a t a l a s a c c i o n e s d e fo r m a c i ó n p ro fe s i o n a l
para mujeres cofinanciadas por el FSE durante el per iodo de pro gramación 2000-2006, que constituyen el principal medio especí fico financiado por el FSE para promover la igualdad de opor tunidades entre hombres y mujeres en el mercado laboral 4 . Además de
las medidas cofinanciadas, los Estados miembros también pueden
aplicar programas o acciones nacionales o regionales sin cofinanc i a ció n co munit ar ia.
4
Reglamento (CEE) n° 2084/93
del Consejo por el que se modifica
el Reglamento (CEE) n° 4255/88
(DO L 193 de 31.7.1993, p. 39)
para el periodo de programación
1994–1999 y en particular su
artículo 1, apartado 1, letra d)
y el Reglamento (CE) nº 1784/1999
del Parlamento Europeo y del
3. Consejo (DO L 213 de 13.8.1999, p. 5)
En el periodo de programación 2000-2006 la utilización de fondos
d e l FSE p ara al canzar l o s o b je tivos de igualdad adoptó un doble
e n fo qu e, co mb inando accio nes específic as con lo que se con oce
como la «integración de la igualdad entre hombres y mujeres»,
e s to e s, e l « p ro ce s o d e e va l u a c i ó n d e l a s co n s e c u e n c i a s p a ra l a s
mujeres y los hombres de cualquier ac tividad planificada, inclusive las leyes, políticas o programas, en todos los sec tores y a todos
l os nivel es 5 ».
para el periodo de programación
2000-2006 y en particular su
artículo 2, apartado 1, letras b) y e).
5
Conclusiones convenidas del
Consejo Económico y Social (Ecosoc)
1997/2 sobre la incorporación de una
perspectiva de género a todas las
políticas y programas del sistema de
4. las Naciones Unidas.
E n t r e l a s a c c i o n e s e s p e c í f i c a s d e s t i n a d a s a m e j o r a r e l a c c e s o y
l a p ar t icip ació n de l a mu jer en el mercado laboral se en cuentran
a ccio nes de fo r mació n rel at ivas al desar rollo de la car rera profe sional de la mujer, al acceso de las mujeres a nuevas opor tunidad e s d e e m p l e o, a l a c re a c i ó n d e e m p re s a s y a l a re d u cc i ó n d e l a
segregación ver tical y horizontal por razón de sexo en el mercado
l a b o ra l. E n e l p e r i o d o d e p ro gra m a c i ó n 2 0 0 0 - 2 0 0 6 , s e a s i gn a ro n
4 0 0 0 mil l o nes de euro s del FSE a «medidas positivas en favor de
las mujeres en el mercado laboral» 6 . La más significativa de estas
acciones específicas correspondía a la formación profesional, que
re present ab a ap roximadamente un impor te de 3 0 0 0 millon es de
euros en la UE-25 7 . Para el periodo de programación 2007-2013 el
presupuesto destinado a acciones específicas se ha reducido significativamente con respec to al per iodo anter ior y se ha concedido mayor prioridad a la integración de la igualdad entre hombres
y m ujeres.
6
Recogida con el código 25 de la
clasificación de las intervenciones
establecidas en el Reglamento (CE)
nº 438/2001 de la Comisión en
relación con los sistemas de gestión
y control de las ayudas otorgadas
con cargo a los Fondos Estructurales
(DO L 63 de 3.3.2001, p. 21).
7
No existe un código de referencia
diferenciado para los gastos en
acciones de formación profesional
destinadas a la mujer, por lo que
el importe total asignado sólo
puede estimarse sobre la base de la
información facilitada por los Estados
5. miembros fiscalizados.
E n e l c o n t e x t o d e l a s m e d i d a s p o s i t i v a s e n f avo r d e l a s m u j e re s
e n e l m e rc a d o l a b o r a l, e s i m p o r t a n t e e l e g i r c ó m o m e j o r a r e n l a
mayor medida posible la igualdad de opor tunidades en dicho
mercado. Por una par te, para que la formación pueda considerarse
satisfac tor ia, deber ía dar lugar nor malmente a la posibilidad real
d e o b tener u n p uesto de t rab aj o, y como tal, la for mación rec ibid a d e b e e s t a r l i g a d a a l a s co n d i c i o n e s e x i s te nte s e n e l m e rc a d o
l a b o r a l , c o m o p o r e j e m p l o, s i s e d a u n a e s c a s e z a p r e c i a b l e d e
co m p e te n c i a s. Po r o t ra p a r te, e x i s t i rá n a l g u n o s re q u i s i to s e s p e cíficos de las mujeres en tanto que empleadas potenciales, como
la existencia de ser vicios adecuados de atención infantil y de fle x i b i l i d a d l a b o ra l. E s t a s c u e s t i o n e s s o n i m p o r t a nte s p a ra q u e l a s
a c c i o n e s p o s i t i v a s a l c a n c e n l o s o b j e t i vo s d e u n a m ayo r y m e j o r
p a r t icip ació n femenina en el merc ado de trabaj o.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
10
RE S P O N S AB I L I DAD E S E N L A E J EC UC I Ó N DE L A S
ACC I O N E S CO F I N AN C I ADA S
6. E l gráfico 2 expone de manera simplificada la programación y otros
aspec tos del proceso de ejecución de acciones cofinanciadas por
el FSE en el ámbito de la for mación profesional para mujeres 8 .
7. Lo s p r o y e c t o s c o f i n a n c i a d o s p o r e l F S E s e e j e c u t a n a t r a v é s d e
programas plurianuales (que pueden consistir en programas ope rat ivo s (PO) o en do cumento s ún icos de programac ión ( DOCUP) ) .
D i c h o s p ro gra m a s co nt i e n e n u n a s p r i o r i d a d e s e s t a b l e c i d a s, co n
u n a s e r i e d e m e d i d a s d e f i n i d a s p a ra c a d a u n a d e e l l a s, e nt re l a s
que pueden encontrarse, por ejemplo, acciones de formación pro fe s ional para mujeres.
8. Los programas son elaborados por los Estados miembros siguiendo un proceso de consulta con la Comisión (Dirección G eneral de
E m p l e o ) , l a s a u to r i d a d e s re gi o n a l e s, l o c a l e s y o t ra s a u to r i d a d e s
p ú bl icas co mp etentes, así co mo los inter loc utores econ ómicos y
s ocial es. La Co misió n eval úa y apr ueba los programas.
9. E n e s t a f a s e d e p r e p a r a c i ó n , y e n p a r t i c u l a r p a r a l a f i j a c i ó n d e
objetivos y la asignación de recursos financieros a las prioridades
y medidas, resulta un elemento clave la evaluación previa de las
capacidades, insuficiencias y potencialidades del Estado miembro,
d e l a re g i ó n o d e l s e c t o r e n c u e s t i ó n . E s t a t a re a c o r re s p o n d e a
las autoridades designadas por los Estados miembros, y tiene por
ob jeto, ent re o t ro s, eval uar l a idon eidad de la estrategia y de los
ob jet ivo s sel eccio nado s co n relación a la situac ión específic a de
la s regio nes o zo nas afec t adas.
10. Lo s
Estados miembros deben encargarse de aplicar los programas y, en cooperación con la Comisión, garantizar que los fondos
comunitarios se utilizan con arreglo a los principios de buena
gestión financiera. La Comisión se encarga globalmente de la eje c u c ió n del p resu p u esto.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
8
El proceso básico descrito es
aplicable a cualquier medida
cofinanciada por el FSE.
11
G r á fico 2
RE PAR TO D E CO M P E T E N C I A S
Qué
Quién
Programas plurianuales (programa
operativo (PO) o documento único
de programación (DOCUP)) que
comprenden una serie de prioridades
y medidas.
Preparados por los organismos
competentes de los Estados miembros
sobre la base de una evaluación
previa.
Una o más medidas en los programas
podrían incluir medidas positivas en
favor de las mujeres en el mercado
laboral, p. ej. acciones de formación
profesional para mujeres.
Aprobados por la Comisión.
Selección de proyectos de formación
profesional concebidos para mejorar
el acceso y la participación de la mujer
en el mercado laboral.
Autoridades nacionales,
regionales o locales
Selección de participantes en
la formación
Promotores de los proyectos
Informes anuales de
ejecución que ofrezcan
información agregada
sobre realizaciones,
resultados e impacto
Información sobre
realizaciones, resultados
e impacto de los distintos
proyectos (informes de
seguimiento)
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
12
11. Lo s d i s t i nto s p roye c to s s o n p ro p u e s to s p o r l o s p ro m o to re s, q u e
se consideran como beneficiarios en la medida en que reciben
la ayuda del FSE para organizar la formación, y aprobados por
l a s autor idades nacionales, regionales o locales designadas. Los
p ro m o to re s t i e n e n l a t a re a d e o f re ce r a l a s a u to r i d a d e s d e g e s tión competentes información de seguimiento sobre la evolución
d e l o s p roye c to s y l a co n s e c u c i ó n d e l o s o b j e t i vo s. L a Co m i s i ó n
re cib e anual mente dato s de s eguimiento agregados.
12. En el periodo de programación 2000-2006, un asesor independient e d e b í a e fe c t u a r u n a e v a l u a c i ó n i n t e r m e d i a d e c a d a p ro g r a m a
bajo la responsabilidad de las autoridades de gestión y en coope ración con la Comisión. Algunos elementos impor tantes de dicha
e val u ació n co nsist ían en ap reciar lo siguiente:
a ) q u e e l a n á l i s i s d e l a s c a p a c i d a d e s , i n s u f i c i e n c i a s y p o t e n cial idades efec t uado en l a evaluac ión previa siguiera sien do
vál ido ;
b ) si l a est rategia seg uía sien do per tin ente;
c ) si l a cuant ificació n de l o s obj etivos era adecuada;
d ) l a eficiencia, l a eficacia y el impac to probable;
e ) l a cal idad de l o s disp o sit ivos de ej ec ución y super visión .
13. La evaluación intermedia puso de manifiesto que el análisis de la
14. Por otra par te, la ayuda comunitaria de los fondos estructurales es
eficiencia, la eficacia y el impac to probable se había visto obsta culizado por el retraso o lentitud del inicio de muchos programas,
ya que a mediados de 2003 se habían obtenido pocas realizac i ones o resultados. Asimismo, se obser varon problemas con los
s i s t e m a s d e s e g u i m i e n t o, q u e n o p u d i e r o n p r o p o r c i o n a r d a t o s
com p l eto s o fiab l es 9 .
objeto de una evaluación poster ior de la utilización de los recur sos, así como de la eficacia y eficiencia de la asistencia concedida.
Esta evaluación, que deben llevar a cabo exper tos independientes
bajo la responsabilidad de la Comisión, y en colaboración con los
Estados miembros y las autoridades de gestión, debe tener en
cuenta, entre otros fac tores, el éxito o el fracaso de la ejecución,
y l as real izacio nes y resul t ados.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
9
Para mayor información, véase
el Informe Especial nº 1/2007
sobre la aplicación de los procesos
intermedios de los Fondos
Estructurales 2000–2006 (DO C 124
de 5.6.2007).
13
ALCANCE Y ENFOQUE
DE LA FISCALIZACIÓN
15. Con resp ec to al p er ío do de p rogramac ión 2 0 0 0 -2 0 0 6 , el 7 5 % de
la s «medidas p o sit ivas en favor de las muj eres en el mercado lab o ra l » e j e c u t a d a s co n s i s t í a n e n a cc i o n e s e s p e c í f i c a s d e l á m b i to
de la formación profesional. El objetivo de la fiscalización del
Tribunal fue determinar en qué medida las acciones de formación
profesional en favor de la mujer cofinanciadas por el FSE estaban
b i e n o r i e n t a d a s y s u p e r v i s a d a s. S e p l a n t e a ro n l a s p re g u n t a s s i g u ientes:
10
1)Alemania: PO Sajonia-Anhalt,
Objetivo 1 - 1999DE161PO003
Prioridad seleccionada 4,
medida 4.51 (medidas específicas
en favor de la cualificación
y la integración de la mujer);
2)España: PO Andalucía,
Objetivo 1 - 2000ES161PO003
a) ¿S e seleccionaron las acciones de for mación profesional para
mu jeres co n ar reg l o a u n an álisis claro de las pr ior idades del
mercado l ab o ral ?
Prioridad seleccionada 45,
medidas 45.16 (mejora de
la capacidad de inserción
profesional de las mujeres)
b ) ¿Fue suficiente la información de seguimiento para evaluar si
dichas accio nes hab ían al can z ado sus obj etivos?
y 45.17 (promoción de la
actividad empresarial de las
mujeres);
3)Francia: DOCUP Francia,
Objetivo 3 - 1999FR053DO001
16. L a
auditoría se llevó a cabo en la Comisión y en cinco Estados
m i e m b ro s (A l e m a n i a , E s p a ñ a , Fr a n c i a , R e i n o U n i d o e I t a l i a ) q u e
se encontraban entre los mayores beneficiar ios de los fondos del
F S E d e s e m b o l s a d o s e n co n ce p to d e « m e d i d a s p o s i t i va s e n f avo r
d e l a s m u j e re s e n e l m e rc a d o l a b o ra l » , co n u n to t a l d e l 7 6 % d e
l os g asto s de l a UE -25. En cad a Estado miembro se selecc ion ó un
programa en función de la impor tancia relativa de las ac tividades
de formación profesional en la medida, que en cuatro casos era al
m e n o s del 75 %. S e examinaron cin co programas: S aj on ia-An h alt
(Alemania), Andalucía (España), Escocia (Reino Unido), Lombardía
( I t a l ia) e Isl a de Francia (Franc ia) 1 0 .
Prioridad seleccionada 5,
medida 8/9 (desarrollo del acceso
y la participación de la mujer en
el mercado laboral, apoyo de
la articulación del empleo del
tiempo y de la profesionalización
de los actores);
4)Reino Unido: PO Escocia,
Objetivo 3 - 1999GB053PO002
Prioridad seleccionada 5,
medida 5.1 (combatir el
desequilibrio entre hombres
17. Se estima que en los cinco programas se habían destinado 490 mi-
llones de euros de financiación, el 12 % del gasto total, a «medidas
p osit ivas en favo r de l as mu je res en el mercado laboral». D e este
i m po r te, ap roximadamente 380 millon es de euros se asign aron a
a ccio nes de fo r mació n p ro fesion al.
y mujeres: promoción de
acciones positivas);
5) Italia: PO Lombardía,
Objetivo 3 - 1999IT053PO010
Prioridad seleccionada E,
medida E1 (promoción del acceso
y la participación de la mujer en
18. Se seleccionaron ocho proyectos por cada país para la fiscalización
19. El examen del proceso de selección y el análisis de la información
el mercado laboral).
s obre el ter reno, b asándo se en un os cr iter ios que combin aban la
i m p o r t a n c i a f i n a n c i e r a y l a c o b e r t u r a d e l o s t i p o s d e p ro ye c t o s
financiados por la medida. Los proyec tos fiscalizados pueden cons i d e r a r s e re p re s e n t a t i vo s d e s u p ro g r a m a y d e o t ro s q u e p e r t e n e zcan a la categor ía de acciones de for mación profesional para
m u jeres.
d e seg u imiento se efec t uaro n en las in stan cias en cargadas de la
e j ecució n de l o s p ro gramas m ediante auditor ías sobre el ter ren o
d e l o s p royec to s.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
14
OBSERVACIONES
¿ S E S E L E CC I O N A RO N L AS ACCIONES DE
FO R M AC I Ó N P RO F E S I O N A L PA R A M UJ ERES
DE MAN E R A AD E C UADA ?
CO NT E X TO1
20. A f in de est ab l ecer p r io r idades para el per iodo de programación
20 00-2006, l os Est ados miembros tuvieron que llevar a cabo eva lu a cio nes p revias qu e demo straran la idon eidad de la estrategia
s e l e cc i o n a d a y j u s t i f i c a ra n l a a s i gn a c i ó n d e re c u r s o s f i n a n c i e ro s
propuesta. Esto significa que, para hacer de la formación una
p r i o r idad y p ara deter minar l os obj etivos que se h an de alc an z ar
a través de ella, es preciso tener en cuenta las necesidades de
competencias y formación, así como otras exigencias del mercado
la b o ral.
Artículo 41, apartado 2, letra c) del
11
Reglamento (CE) n° 1260/1999 del
Consejo, de 21 de junio de 1999, por
el que se establecen disposiciones
generales sobre los Fondos
Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999,
p. 1), que exige específicamente una
evaluación previa de la situación
en términos de igualdad entre
hombres y mujeres por lo que se
21. El Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo establece que la eva-
luación previa de los planes elaborados debe incluir una apreciac i ón de l a sit uació n desde el punto de vista de la igualdad entre
hombres y mujeres, de los mecanismos de ejecución y del impacto
e s p e r a d o d e l a e s t r a t e g i a y d e l a s i n t e r v e n c i o n e s 11. L a e s t r a t e gia finalmente seleccionada y las prioridades de programación
re s u l t a n te s d e b e n g u a rd a r co h e re n c i a co n e l a n á l i s i s q u e fo r m a
p a r te de la evaluación previa. La Comisión ofreció or ientaciones
detalladas sobre el análisis de las tendencias del empleo y del
m e rcado l ab o ral que han de in c luir se en la evaluación previa 1 2 .
refiere a sus oportunidades en el
mercado de trabajo y al trato en el
trabajo, incluyendo las dificultades
específicas de cada grupo; una
estimación del impacto esperado de
la estrategia y de las intervenciones,
en particular en lo referente a la
integración de mujeres y hombres en
el mercado de trabajo, a la educación
y la formación profesional, a la
capacidad empresarial de las mujeres
y a la conciliación de la vida familiar y
22. Fu e
necesario establecer unos procedimientos adecuados de
s e l e c c i ó n d e p roye c t o s y a p l i c a r l o s d e m a n e r a h o m o g é n e a p a r a
g a r a n t i z a r q u e l o s p ro ye c t o s s e l e c c i o n a d o s t u v i e r a n u n o s o b j e tivos de formación coherentes con los objetivos generales del
p ro grama 1 3 .
profesional.
La evaluación previa de las
12
intervenciones de los Fondos
Estructurales. Documento dirigido
a las autoridades nacionales,
regionales o locales encargadas
23. Te n iendo en cuent a l o s hechos expuestos, el Tr ibun al examin ó:
de la programación de las
intervenciones estructurales
comunitarias 2000-2006.
a ) s i l a s a u to r i d a d e s re gi o n a l e s o n a c i o n a l e s co r re s p o n d i e nte s
habían analizado los distintos mercados laborales durante
l a el ab o ració n del p ro gram a y si los obj etivos subyacentes a
l a s a cc i o n e s e s p e c í f i c a s d e fo r m a c i ó n p ro fe s i o n a l s e h a b í a n
est ab l ecido a l a l u z de t al aprec iac ión ;
El artículo 41, apartado 3 del
13
Reglamento (CE) nº 1260/99
especifica que la evaluación previa
ha de comprobar la pertinencia de
los criterios de selección una vez
b) si la selección de los proyec tos y de los par ticipantes se basó
e n u n o s c r i t e r i o s e s t a b l e c i d o s c o n a r re g l o a l a s p r i o r i d a d e s
definidas para el mercado de trabajo cor respondiente y a los
o b jet ivo s fijado s p ara el programa.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
que haya demostrado la coherencia
de las medidas del programa con
los objetivos de las prioridades
correspondientes.
15
O B JE T IVOS NO BAS AD OS EN LO S A N Á L I S I S
24. Lo s
25. No obstante, la principal insuficiencia obser vada durante la fisca-
26. La mayoría de las medidas desarrolladas tras un proceso de análisis
a n á l i s i s s e ñ a l a b a n l o s p r i n c i p a l e s o b s t á c u l o s p a r a e l a cce s o
d e l as mu jeres al mercado l aboral, así como desigualdades entre
hombres y mujeres en varios ámbitos impor tantes, como en el
n ú mero de emp l eado s, en l o s porcentaj es de ac tividad por c uen t a propia, en la ocupación de puestos de responsabilidad y en la
s e greg ació n del mercado l ab oral.
l i z a c i ó n f u e l a a u s e n c i a d e u n v í n c u l o c l a ro e n t re l o s re s u l t a d o s
d e l o s a n á l i s i s y l o s o b j e t i vo s d e fo r m a c i ó n p ro p u e s to s. Po r o t ra
par te, ni el tipo de formación profesional decidida ni las comp e t e n c i a s o s e c t o re s d e a c t i v i d a d a l o s q u e s e d i r i g í a t e n í a n u n
f u n damento cl aro (véanse l o s ej emplos del re cua dro 1) .
a b a rc a b a n m á s b i e n u n a s a cc i o n e s g l o b a l e s co n u n a o r i e n t a c i ó n
g e n e ra l h a c i a l a p a r t i c i p a c i ó n d e l a s m u j e re s y n o u n a s a cc i o n e s
específicas que tuvieran en cuenta el modo de avanzar más en la
i g u a l d a d e n t re h o m b re s y m u j e re s e n l o s m e rc a d o s l a b o r a l e s e n
cuestión. En tres de los cinco programas fiscalizados apenas había
diferencias entre las acciones de for mación destinadas exclusivam e nte a m u j e re s y l a s a b i e r t a s t a nto a h o m b re s co m o a m u j e re s.
S i m p l e m e n te s e h a b í a n p u e s to a d i s p o s i c i ó n d e l a s m u j e re s m á s
recursos en forma de plazas de formación. En cambio, la situación
q u e s e e x p o n e e n e l r e c ua d r o 2 co n s t i t u ye u n e j e m p l o d e b u e n a
or ientación.
RECUADRO 1
En Lombardía no se había realizado un análisis específico de los ámbitos en que la mujer estuviera
infrarrepresentada, pese a que uno de los objetivos de la medida consistía en reducir la segregación
horizontal y vertical.
El programa francés mencionaba sectores que ofrecían oportunidades de empleo, pero no se analizaba
el potencial de creación de empleo para las mujeres. Uno de los objetivos de la medida era conceder
prioridad a medidas de formación con potencial para la creación de empleo, pero que hasta entonces
habían tendido a no incluir a mujeres. No obstante, no se aclaraba qué tipo de medidas se consideraban incluidas en esta categoría.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
16
27. La escasa vinculación entre el análisis de los mercados laborales y
los subsiguientes objetivos de los programas podr ía haberse visto
compensada en par te a nivel de los proyec tos, puesto que los promotores debían demostrar el modo en que sus distintos proyec tos
tenían en cuenta las carac terísticas de los mercados laborales locales. Sin embargo, el grado en que podía producirse la compensación
dependía del nivel de infor mación disponible para los promotores
(véase el re cuadro 3 ), así como de la calidad del proceso de selec ción de los proyec tos (véase el apar tado 29).
14
Comunicación de la Comisión
sobre la integración de la igualdad
entre hombres y mujeres en los
documentos de programación de
los Fondos Estructurales para 20002006, COM(2002) 748 final de 20 de
diciembre de 2002.
28. Las insuficiencias del tipo obser vado en los programas fiscalizados
d e s c r i t a s e n l o s a p a r t a d o s 2 5 y 2 6 y a e ra n co n o c i d a s. E n u n a Co municación de la Comisión de 2002 14 , se señalaba, en el contex to
d e l a e s t rate gi a d e i g u a l d a d e nt re h o m b re s y m u j e re s, q u e « e n l a
mayoría de ellos se obser va un desfase notable entre las estrategias
de análisis y de programación». Continuaba indicando que rara
vez se hace patente un análisis de las diferentes circunstancias
s o c i o e c o n ó m i c a s d e h o m b re s y m u j e re s y q u e, a u n q u e e x i s t a t a l
a n á l i s i s, l a e s t r a t e g i a p a r a p a l i a r l a s c a re n c i a s n o s i e m p re e s t á a
su altura. Pese a tener conocimiento de esta situación en una fase
temprana del período de programación, la Comisión no inter vino en
cuestiones como la selección de proyec tos para tratar de solventar
las insuficiencias conocidas.
RECUADRO 2
El programa de Sajonia-Anhalt estaba destinado a incluir a grupos específicos de mujeres en sus
cursos de formación: desempleadas de larga duración, mujeres mayores de 45 años o madres solteras que hubieran participado previamente en actividades de formación y continuaran en paro
una vez transcurridos de tres a doce meses desde dicha formación.
RECUADRO 3
En el caso del programa de Lombardía, los promotores de proyectos tenían que demostrar la coherencia entre las cualificaciones que se pretendían obtener y, entre otras cosas, las prioridades
establecidas de la región. No obstante, la información sobre las prioridades regionales no figuraba
ni en el programa ni en la convocatoria de solicitudes.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
17
INS U FICIE NT E CONS ID E R AC I Ó N D E LO S A N Á L I S I S D E
LOS M E RC A D O S L A B O R A L E S Y D E LO S O B J E T I VO S D E
LO S PROG R AMAS E N L A S E L ECC I Ó N D E P ROYEC TO S
29. En tres de los cinco programas fiscalizados, los cr iter ios de selección no garantizaban que se tuvieran suficientemente en cuenta
los problemas detectados en los análisis del mercado laboral y
n o o f re c í a n u n a b a s e s ó l i d a p a r a l a co n s e c u c i ó n d e l o s o b j e t i vo s
(véase el re cuadro 4 ). En un caso, las convocator ias de propuestas
d e p roye c to s n o s e v i n c u l a ro n a u n a m e d i d a e s p e c í f i c a , s i n o q u e
los proyec tos simplemente se incluían en las «medidas positivas en
favor de las mujeres en el mercado laboral» en función del porcentaje previsto de mujeres par ticipantes en la formación. En otro caso,
a u n q u e l o s c r i te r i o s d e s e l e cc i ó n s e d e r i v a b a n d e l o s p r i n c i p a l e s
objetivos de la medida, la evaluación de la relación con las pr ior idades del mercado laboral no constituía un cr iter io deter minante
a la hora de aprobar o rechazar los proyec tos.
RECUADRO 4
Uno de los objetivos de la acción más importante ejecutada en el contexto del programa de Andalucía
de «medidas positivas en favor de las mujeres en el mercado laboral» era que los cursos de formación
tuvieran en cuenta las condiciones del mercado laboral local. Se establecieron por «orden ministerial» 15
cinco criterios prioritarios de selección, de los cuales tres se centraban en condiciones locales. Por lo
que respecta a dos de ellos (compromiso de contratar a la persona que sigue la formación e incluir
prácticas en empresas), la mayor parte de las candidaturas de proyectos no incluían tales compromisos,
y con frecuencia tampoco se proporcionaban datos en relación con el tercer criterio (tasa de empleo
de las personas que hubieran participado en cursos de formación anteriores).
La evaluación intermedia del programa de Lombardía indicaba que en el proceso de selección de
proyectos no se tenían debidamente en cuenta las acciones de formación necesarias en los sectores
del mercado laboral que presentaban mayores desequilibrios entre hombres y mujeres y que no se
había prestado suficiente atención a las distintas formas de discriminación y desigualdad en el acceso
a dicho mercado.
Si bien la medida fiscalizada del programa de Lombardía estaba destinada exclusivamente a mujeres,
los datos reflejan que el 27 % de los participantes en la formación eran hombres.
Orden ministerial (BOJA nº 146, de 19 de diciembre de 2000, página 18.647).
15
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
18
30. Uno de los pr incipales objetivos de las medidas era la promoción
31. Debido a la falta de grupos destinatarios específicos, los candida-
d e l a s m u j e re s e n s e c to re s e n q u e t ra d i c i o n a l m e nte é s t a s s e h a l l a ban infrar representadas. Pese a ello, en tres de los programas
examinados todavía se hacía hincapié en ámbitos de empleo tradic i on al mente femenino, co mo la cultura, la san idad o la limpiez a.
tos seleccionados no siempre eran los que más necesitaban ayuda
para acceder al mercado laboral o reincor porarse al mismo, como
m u est ran l o s ejemp l o s del r e cua dro 5.
RECUADRO 5
En la evaluación intermedia del programa de Lombardía se hacía constar que la formación era
impartida principalmente a personas que ya ocupaban una posición «fuerte» en el mercado laboral (p. ej. personas con estudios superiores o jóvenes que ya tenían una buena oportunidad de
encontrar trabajo sin formación complementaria).
En el caso de la mayor acción del programa de Andalucía, una evaluación intermedia, cuyos resultados estuvieron disponibles en 2005, concluía que la medida de formación no se adecuaba a las
necesidades de las mujeres con mayores dificultades dado que, por una parte, el nivel de educación
exigido excluía a aquellas que sólo habían recibido enseñanza primaria y, por otra, el horario de la
formación no estaba adaptado para quienes tuvieran que ocuparse de sus familias.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
19
¿ F U E S U F I C I E N T E L A I N FORMACIÓN DE
S E G U I MI E N TO PAR A E VA LUA R S I L A S ACC I O NES DE
FO R M AC I Ó N P RO F E S I O N A L EN FAVO R DE L A M UJ ER
HAB Í AN ALC AN Z AD O S U S O BJ E TI VO S ?
CO NT E X TO2
32. Resulta difícil cuantificar los resultados de las acciones de formac i ón p o r l as sig uientes razo ne s:
a ) una serie de fac tores ajenos a las acciones de formación pue den incidir de manera crucial en la capacidad de inserción
p ro fe s i o n a l d e l o s i n d i v i d u o s ( p o r e j e m p l o, e vo l u c i ó n d e l a
o fer t a y demanda de empleo en fun ción de la situación eco nó mica g l o b al );
b ) l a s a c c i o n e s c o f i n a n c i a d a s p o r e l F S E s ó l o s o n u n e l e m e n t o
d e u n a va r i e d a d m á s a m p l i a d e a cc i o n e s q u e s e e j e c u t a n e n
l o s Est ado s miemb ro s y t ien en in c iden c ia en el empleo;
c ) e s d i f í c i l m e d i r a l g u n o s re s u l t a d o s e n té r m i n o s d e co n s e c u ción de los objetivos de los programas, pero resultan beneficio so s desde un p unto de vista social más amplio ( por ej emplo, replanteamiento de cómo adaptar las rutinas respetando
las limitaciones de tiempo, recuperación de la autoconfianza,
etc. ).
33. Pese a tales dificultades, aún pueden cuantificarse algunos logros
a c o r t o o m e d i o p l a z o. Po d r í a n e s t a b l e c e r s e i n d i c a d o r e s p e r t i n e n t e s p a r a l o s o b j e t i vo s a a l c a n z a r y u n c o n j u n t o d e o b j e t i vo s
correspondientes mediante evaluaciones comparativas u otros
p u nto s d e re fe re n c i a e q u i va l e nte s co n re s p e c to a l a s re a l i z a c i o nes, a los resultados y al impac to. Todo ello constituir ía una base
para cualquier seguimiento y evaluación posterior de las medidas
y a ccio nes y, p o r l o t anto, p ara un a aprec iac ión de su eficacia.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
20
34. Los siguientes indicadores proporcionan el mínimo necesario para
e val u ar l as accio nes de fo r ma c ión profesion al :
16
Los indicadores se identificaron
16
sobre la base de un examen,
efectuado por el Tribunal, de
a ) i n d i c a d o re s d e re a l i z a c i o n e s : n ú m e ro d e p a r t i c i p a n te s ( m u jeres), nú mero de curso s impar tidos;
los programas auditados, de las
orientaciones publicadas por
la Comisión Europea en 1999
b ) indicado res de resu l t ado s : n úmero de par tic ipantes que terminan l o s curso s y qu e o btien en la cualificación n ecesar ia;
(«Colección MEANS», para la mejora
de los métodos de evaluación de las
acciones de carácter estructural)
c ) indicado res de imp ac to : n úmero de par ticipantes que contin ú a n re c i b i e n d o fo r m a c i ó n c o m p l e m e n t a r i a , o q u e e n c u e n t ra n u n e m p l e o y l o co n s e r va n t ra s u n p e r i o d o d e te r m i n a d o
(p o r ejemp l o, 6 o 12 mese s) después de ter min ar el cur so.
y de sus orientaciones específicas
de 1999 (Directrices para los sistemas
de seguimiento y de evaluación de
las intervenciones del FSE durante
el periodo 2000-2006).
35. El Tr ib u nal examinó :
a ) si se habían definido unos indicadores adecuados y se habían
establecido unos objetivos para valorar las realizaciones, los
resul t ado s y el imp ac to in dicados en el apar tado 3 4 ;
b ) si los datos de seguimiento de dichos indicadores obtenidos
por los organismos encargados de la ejecución de las acciones
eran fiab l es;
c) e n l a m e d i d a e n q u e p u d i e r a d e t e r m i n a r s e a p a r t i r d e l o s
d ato s d e s e g u i m i e nto d i s p o n i b l e s, s i l a s m e t a s s e h a b í a n a l canzado.
IND IC AD OR E S D E MAS IAD O ES P EC Í F I CO S
36. M i e n t r a s
q u e e n t o d o s l o s p ro g r a m a s f i s c a l i z a d o s s e h a b í a n e s t a b l e c i d o i n d i c a d o re s d e re a l i z a c i o n e s, l a s i t u a c i ó n v a r i a b a co n
respec to a los indicadores de resultados y de impac to. En un caso
existían ambos tipos, mientras que en otro no se había implantado
n i ng u no de l o s do s. En l o s t re s programas restantes, existían in dicadores de resultados o de impac to, pero no ambos. Se obser vó
l o s ig u iente:
a ) l a s i t u a c i ó n l a b o r a l d e s e i s a d o c e m e s e s d e s p u é s d e l a fo r mació n no se u t il izó co mo in dic ador de la medida en c uatro
programas, aunque en algunos casos se disponía de infor mación respecto de distintos proyectos (véase el recuadro 6). Por
o t r a p a r t e, n o s e t u v i e ro n e n c u e n t a o t r a s c u e s t i o n e s c o m o
l a d u ra c i ó n d e l e m p l e o ( a co r to o l a rg o p l a zo ) y e l n i ve l d e l
mismo (en tér mino s de ca lidad y retr ibución ) ;
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
21
b ) u no de l o s p ro gramas no d ispon ía de un a gama de in dic ado res suficientemente amplia para per mitir realizar un análisis
v á l i d o y, e n o t ro c a s o, l o s i n d i c a d o re s e s t a b l e c i d o s n o e r a n
del tipo adecuado para medir los logros de las acciones de
fo r mació n ejecu t adas (véa se el re cua dro 7) .
RECUADRO 6
En Lombardía, las autoridades examinaron una muestra de proyectos atendiendo a la situación laboral
de los participantes doce meses después de finalizar las acciones de formación, lo que el Tribunal
considera un ejemplo de «buena práctica».
En Andalucía se estableció un indicador relativo a los resultados satisfactorios o insatisfactorios de los
participantes en su posterior búsqueda de empleo. Sin embargo, se observaron algunas insuficiencias
en la obtención de datos, por ejemplo, en una de las acciones que había recibido el 35 % del gasto
total de la medida, sólo se disponía de información pertinente con respecto al 42 % de los cursos de
formación seleccionados.
RECUADRO 7
En Andalucía, el indicador relativo al número de puestos de trabajo obtenidos en un plazo de seis
meses después de finalizar las acciones no abordó de manera adecuada las características específicas
de las medidas cofinanciadas. Puesto que el 40 % del gasto se destinó a acciones de orientación y
formación previa, habrían sido más pertinentes unos indicadores relativos al número de participantes
que continuaran con la formación o que se inscribieran en el mercado de trabajo. Además, el 20 % de
los participantes ya estaban empleados, por lo que sus respuestas falsean los resultados aparentes
de este indicador.
Algunos indicadores del programa escocés resultaban demasiado amplios para poder ser útiles en
la medición de los resultados de las acciones de formación, como el número de personas/mujeres
que obtuvieron una cualificación parcial/total. Según el indicador, el hecho de aprobar una unidad
de aprendizaje que constituye una etapa hacia una cualificación plena era equivalente a obtener
dicha cualificación, aunque el efecto de aprendizaje no pudiera considerarse comparable en modo
alguno.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
22
O B J E T IVOS NO D E T E R MINA D O S PA R A TO DA S
L AS ME D IDAS
37. N o to d a s l a s m e d i d a s e x a m i n a d a s h a b í a n d e te r m i n a d o u n o s o b -
j e t i v o s a a l c a n z a r 17: e n d o s c a s o s n o s e p r e v e í a c u a n t i f i c a c i ó n
alguna y en otro, aunque se habían definido algunos indicadores
d e re a l i z a c i o n e s y d e re s u l t a d o s, e l ú n i c o o b j e t i vo c u a n t i f i c a d o
cor resp o ndía al nú mero de p ar tic ipantes.
El Tribunal extrajo una
17
conclusión similar en su Informe
Especial nº 7/2003 (DO C 174 de
23.7.2003) sobre la ejecución de la
programación de las intervenciones
del período 2000-2006 en el marco
38. En las dos medidas en que se habían establecido objetivos, no se
explicaba cómo se habían fijado éstos, y en un caso los objetivos
t u v iero n qu e revisarse a fo ndo tras la revisión inter media ( véase
e l r e c uad r o 8).
de los Fondos Estructurales.
El apartado 89 del informe indica
que «los indicadores no están todavía
suficientemente cuantificados y no
tienen la pertinencia necesaria».
DATOS D E S E G U IMIE NTO P O CO F I A B L ES Y EN
O C AS IONE S INCOMPL E TOS
39. En dos de los cinco programas se comprobó que los indicadores de
realizaciones relativos al número de par ticipantes eran poco fiables.
E n c u a t ro d e l o s p ro g r a m a s, l o s i n d i c a d o re s d e re s u l t a d o s, c o m o
e l n ú m e ro d e p a r t i c i p a nte s q u e h a b í a co m p l e t a d o l a fo r m a c i ó n y
obtenido cualificación, también resultaron de escasa fiabilidad.
RECUADRO 8
En el caso del programa escocés se habían establecido objetivos cuantificados, como se indica en
el cuadro que figura a continuación. Pese a sus peticiones, el Tribunal no obtuvo información sobre
el modo en que se habían establecido los criterios de referencia o se habían fijado los objetivos
iniciales y revisados.
Indicador
Objetivo (inicial)
Objetivo (revisado)
Puntos de referencia
Porcentaje de mujeres que obtienen empleo
31 %
5,51 %
25-40 %
Nº de mujeres que continúan la formación
42 %
17,56 %
20-30 %
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
23
40. S e
o b s e r v a ro n l a s s i g u i e n t e s d e f i c i e n c i a s re s p e c t o d e l o s d a t o s
s u byacentes:
El Tribunal ya abordó esta
18
cuestión, en particular en el apartado
120 del Informe Especial nº 10/06
a ) d a t o s i n c o m p l e t o s, e s p e c i a l m e n t e e n l o r e fe r e n t e a l a a c t i vidad de las personas que habían recibido la formación en
un plazo de 6 a 12 meses después de terminar ésta (véase
t amb ién el ap ar t ado 36);
sobre las evaluaciones ex post de los
programas de los objetivos nº 1 y
nº 3 para el período 1994-1999
(DO C 302 de 12.12.2006): «Para
mejorar el proceso de evaluación,
b) p r o b l e m a s e n l a s d e f i n i c i o n e s o e n l a i n t e r p r e t a c i ó n d e l a s
m i s m a s . Po r e j e m p l o, e n E s c o c i a e r a s u f i c i e n t e d e c l a r a r l a
intenció n de p ro seg uir l a for mación para que se con siderase
e f e c t i v a m e n t e c u r s a d a . A s i m i s m o, e n E s c o c i a y Fr a n c i a l o s
par ticipantes en cursos plur ianuales se contabilizaban var ias
veces (u na p o r cada año de asisten c ia) ;
es preciso que la Comisión introduzca
y aplique de manera efectiva unos
procedimientos de control de calidad
básicos, de modo que no vuelvan a
producirse en futuras evaluaciones
ex post los problemas observados
en las que son objeto del presente
c ) d i s c re p a n c i a s e n l o s d a t o s p ro p o rc i o n a d o s. Po r e j e m p l o, e n
Escocia los resultados de las encuestas sobre la ocupación
de las personas que habían completado la formación sólo
cor respondían a los resultados notificados de la mitad de los
proyec tos fiscalizados; por otra par te, en el informe de ejecuc i ó n a n u a l co r re s p o n d i e nte a 2 0 0 6 , e l n ú m e ro n o t i f i c a d o d e
personas que habían recibido orientación era de 14 371, mient ras que el to t al de p ar t icipantes in scr itos era de 1 1 9 7 2 .
41. Pa r a
42. Por su par te, la Comisión, que recibe los infor mes anuales de eje -
examen. Tales procedimientos
deberían garantizar: a) que se
obtengan con regularidad datos
pertinentes y fiables a los que pueda
accederse en todas las fases del
proceso de evaluación (…).»
p o d e r e x t r a e r c o n c l u s i o n e s v á l i d a s s o b re l o s l o g ro s d e l o s
proyec tos cofinanciados, es esencial que los datos de seguimiento
facilitados por los promotores de los proyectos sean fiables y completos. S e obser vó durante la fiscalización que, en la mayor par te
de los casos, ni la autor idad de gestión ni el organismo delegado
p a ra llevar a cabo los controles incluyeron una evaluación de los
d ato s de seg u imiento p ro p o rcion ados por los promotores.
c u ció n, no reaccio nó ante l as in coh eren cias existentes en los in formes ni comentó la ausencia de indicadores de impacto (como la
situación laboral de los par ticipantes «x» meses después de recibir
la for mación). Tampoco procedió a comprobar la fiabilidad de los
datos de seguimiento al realizar sus auditor ías sobre el ter reno 18 ,
pese a que las evaluaciones inter medias cor respondientes a cada
p ro grama hab ían señal ado ins uficien cias en el seguimiento y en
l a el ab o ració n de info r mes.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
24
E VA LUACIÓN D IFIC U LTADA P O R L A FA LTA D E
O B J E T IVOS , D E PU NTOS DE R EF ER EN C I A Y D E DATO S
FIABL E S S OBR E LOS R E S U LTA D O S Y EL I M PAC TO
43. 44. Con respec to a dos de los programas examinados, las autoridades
T oda evaluación de la eficacia de las acciones de for mación cofinanciadas se vio dificultada por insuficiencias en relación con los
indicadores, los objetivos (véanse los apar tados 36 a 38) y proble mas de fiabilidad de los datos (véanse los apar tados 39 y 40).
d e g e s t i ó n t r a t a ro n d e e v a l u a r s i l a fo r m a c i ó n s e h a b í a o r i e n t a d o d e m a n e r a c o r re c t a , d e t e r m i n a n d o s i l o s p u e s t o s d e t r a b a j o
ob tenido s p o ster io r mente a ésta guardaban algun a relación con
e l tip o de fo r mació n recib ida. Los an álisis dieron lugar a con clus i o n e s d i ve r s a s. E n Lo m b a rd í a , e l 7 7 % d e l o s p a r t i c i p a nte s q u e
e n c o n t r a ro n t r a b a j o c o n f i r m a ro n q u e l a c o m p e t e n c i a a d q u i r i d a
e ra l a e x i gi d a p o r s u e m p l e a d o r, m i e nt ra s q u e e n e l c a s o d e u n a
d e l as p r incip al es accio nes de An daluc ía, sólo el 2 8 % de los que
obtuvieron trabajo tenían la impresión de que sus empleos guar d a ban rel ació n co n l o s cu rso s recibidos.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
25
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
45. La auditoría de las acciones de formación profesional para mujeres
co f i n a n c i a d a s p o r e l F S E p a ra e l p e r i o d o 2 0 0 0 - 2 0 0 6 p e r m i t i ó re velar una serie de insuficiencias en la elaboración de las medidas
y e n l a s e l e c c i ó n d e l o s p r o y e c t o s e x a m i n a d o s p o r e l Tr i b u n a l .
Ta m b ién se o b ser varo n deficien c ias en el seguimiento de los re s u l t ado s de l o s p ro gramas.
S E L E CC I Ó N D E ACC I O N E S DE F O RM AC I Ó N
P RO F E S I O N A L
46. Po r
47. La s medidas est ab l ecidas p o r los Estados miembros y aprobadas
48. En cambio, en los programas examinados, correspondía a los pro -
49. Algunos proyectos cuyo objetivo declarado era fomentar el empleo
l o q u e re s p e c t a a l a d e f i n i c i ó n y a l a s e l e cc i ó n d e l a s a cc i o n e s de fo r mació n p ro fesio nal para muj eres, el Tr ibun al con sidera
q u e, a u n q u e l o s p r o g r a m a s o p e r a t i v o s d a b a n c o n s t a n c i a d e l a s
principales barreras para el acceso de la mujer al mercado laboral
y present ab an diferencias entre h ombres y muj eres, las accion es
d e fo r mació n incl u idas en l o s programas fiscaliz ados n o se estab l e c i e ro n co m o re s p u e s t a d i re c t a a u n a n á l i s i s d e l a s e x i g e n c i a s
d e l mercado l ab o ral (véanse los apar tados 2 4 a 2 8 ) .
p or l a Co misió n han dejado por lo gen eral un amplio margen de
aplicación para las acciones y no han conseguido orientar suficientemente las acciones de formación hacia grupos destinatarios
e s p ecífico s (véanse l o s ap ar t a dos 2 9 a 3 1 ) .
motores de los proyectos relacionar de manera satisfactoria la
fo r m a c i ó n p ro p u e s t a co n l a s n e ce s i d a d e s re a l e s d e l m e rc a d o l a b o ra l. L a s a u to r i d a d e s co m p e te nte s n o ve r i f i c a ro n d e b i d a m e nte
durante el proceso de selección de proyectos la validez de las
justificaciones propuestas por los promotores (véase el apar tado
27).
p a ra l a m u j e r e n s e c to re s e n q u e é s t a e s t a b a i n f ra r re p re s e nt a d a
seguían orientando las formación a ocupaciones tradicionalmente
femeninas (véase el apar tado 30). En algunos proyec tos examinados, los candidatos seleccionados no eran necesariamente los que
más necesitaban apoyo para acceder al mercado laboral (véase el
a p ar t ado 31).
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
26
50. Teniendo en cuenta la situación expuesta, el Tribunal recomienda
lo s ig u iente:
a ) que l o s fu t uro s p ro gramas operativos elaborados por los Est a d o s m i e m b ro s y a p ro b a d o s p o r l a Co m i s i ó n s e c o n fe c c i o nen co n ar reg l o a un anál isis de las con dic ion es del merc ado
laboral, tanto desde el punto de vista de las carencias por
subsanar en mater ia de competencias, como de las acciones
e s p e c í f i c a s n e ce s a r i a s p a ra f a c i l i t a r e l a cce s o d e l a m u j e r a l
mercado de trabajo y su par ticipación en el mismo y, por otra
p a r t e, q u e e l t i p o d e fo r m a c i ó n y s u s o b j e t i vo s c o n s t i t u y a n
u na resp uest a direc t a a t a l an álisis;
b ) que se establezca en los Estados miembros un procedimiento
de selección de proyec tos bien planteado y se aplique correctamente, de modo que se aprueben los proyec tos más aptos
para resolver los problemas del mercado laboral identificados
por el citado análisis y se optimice así el valor añadido de las
medidas.
CO N S E C U C I Ó N D E LO S O BJ E TI VO S
51. L a
información de seguimiento disponible en relación con los
p ro gramas fiscal izado s no p er mite evaluar si las acc ion es de formación profesional para mujeres han alcanzado sus objetivos de c la rado s p o r l o s sig u ientes motivos:
a ) los indicadores establecidos no eran suficientes desde el punto de vista de la gama de aspec tos a evaluar (véase el apar tado 36);
b ) rara vez se indicab an l o s obj etivos ( véase el apar tado 3 7 ) ;
c ) la información de seguimiento era poco fiable o estaba incompleta, por lo que no per mitía ex traer conclusiones generales
fiab l es (véanse l o s ap ar t a dos 3 9 y 4 0 ) .
52. Por todo lo que antecede, ni las autoridades encargadas de la eje -
c u ció n de l o s p ro gramas en l os Estados miembros n i la Comisión
pueden evaluar hasta qué punto en qué medida se han alcanzado
l os o b jet ivo s p erseg uido s p o r las medidas específic as.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
27
53. El Tr ib unal reco mienda, p o r con siguiente, que la Comisión conti-
n ú e su p er visando l a imp l ant ac ión , por los Estados miembros, de
i n d i c a d o re s i d ó n e o s y re a l i s t a s y q u e s e o b te n g a n d a to s f i a b l e s
e n l o s E s t a d o s m i e m b ro s, l o q u e p e r m i t i rá l l e g a r a co n c l u s i o n e s
válidas sobre la eficiencia y la eficacia de las acciones cofinanciad a s.
El p re s e nte inf o r m e ha si d o ap ro b a d o p o r e l Tr ib unal d e Cu e nt as
e n Lu xe m b urg o e n su re uni ó n d e 12 d e n ov i e m b re d e 20 0 9.
Po r e l Trib u n a l d e Cu e ntas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presi d e nte
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
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RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
RESUMEN
I.
Las acciones de formación profesional
a favor de la mujer cofinanciadas por el
FSE son medidas específicas complement arias de un a gama más amplia de acc io n e s e j e c u t a d a s e n l o s E s t a d o s m i e m b ro s
con el objetivo específico de promover
la igualdad entre hombres y mujeres.
El desarrollo político y la ejecución de
programas se h an centrado c ada vez más
en la integración del factor de igualdad
en el conjunto de las políticas de todos
los programas apoyados por todos los
Fo n d o s E s t r u c t ural e s, s e g ú n s e re f l e j a e n
el marco regulador 2 0 0 7 -2 0 1 3 .
II.
a)L a s a c t i v i d a d e s d e fo r m a c i ó n n o s o l o
se guían por las demandas del mercado laboral.
I V.
La Comisión no considera que la única
j u s t i f i c a c i ó n p a r a l a s a c t i v i d a d e s d e fo rmación radique en las demandas del merc a d o l a b o r a l, y a q u e l a fo r m a c i ó n p u e d e
tener diversos objetivos con el fin de me jorar las posibilidades de encontrar empleo. L as acciones específicas destinadas
a la mujer no deben limitarse a ciertas
actividades sino que deben aspirar a lograr mayores posibilidades de empleo sin
limitacion es in n ecesar ias.
V.
D e h e c h o, l a s i t u a c i ó n e n l o s c i n c o E s t a d o s m i e m b r o s a u d i t a d o s e r a d i fe r e n t e
en términos de criterios de selección de
p roye c to s y l o s p l a nte a m i e nto s s e l e cc i o n ados debían reflej ar las n ecesidades específic as de distintos países.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
29
Respuestas
de la Comisión
INTRODUCCIÓN
V I.
L a r e c o m e n d a c i ó n d e l Tr i b u n a l c o i n c i d e
con los principios fundamentales aplicados por la Comisión para los program a s 2 0 0 7 - 2 0 1 3 , e s p e c i a l m e n te m e d i a n te
su vinculación a la Estrategia de Lisboa.
La Comisión seguirá promoviendo avances en la selección de proyectos por los
E s t a d o s m i e m b ro s c o n a r re g l o a l a s n o rm a s s o b re g est ió n co mp ar t ida.
VII.
La Comisión ya ha puesto en marcha la
evaluación a posteriori de los program a s 2 0 0 0 - 2 0 0 6 . M i e n t r a s t a n t o, e l a n á l i sis anual de la situación en los Estados
miembros muestra varios signos positivos
para alcanzar el objetivo político general.
Ta l co m o i n d i c a e l Tr i b u n a l, l a d i fe re n c i a
e n t re l o s n i ve l e s d e e m p l e o m a s c u l i n o y
femenino se ha reducido en la mayoría de
los p a íses de l a UE -27.
VIII.
Co m o p a r t e d e l a e v a l u a c i ó n a p o s t e r i o r i
correspondiente a 2000-2006, la Comisión ha puesto en marcha un estudio para
evaluar la fiabilidad de la información
f a c i l i t a d a d u r a n t e l a a p l i c a c i ó n . Po r o t r a
p a r te, l o s p ro gramas 2007-2013 ya in corporan indicadores acordados, estrechamente super visados por la Comisión en
coop eració n co n cada Est ado miembro.
1.
L a p ro m o c i ó n d e l a i g u a l d a d e n t re h o m b re s y m u j e re s s e s u b r ay a e n n u m e ro s o s
doc umentos políticos, tales como:
-La Estrategia Renovada de Lisboa para
el Crecimiento y el Empleo y las Direct r i c e s i n t e g r a d a s ( 2 0 0 5 / 6 0 0 / CE ) , q u e
apoyan los objetivos de lograr un cre cimiento más fuer te y duradero y de
c rear más y mej ores empleos;
- El Plan de trabajo para la igualdad entre las mujeres y los hombres, adopta do en marzo de 2006 (COM(2006) 92 final), que presenta el compromiso de
l a Co m i s i ó n e n p ro d e l a i g u a l d a d d e
sexos durante el per íodo 2 0 0 6 –2 0 1 0 ;
-
E l Pa c t o e u r o p e o p a r a l a i g u a l d a d d e
sexos, adoptado por el Consejo Europeo
en marzo de 2006, que anima a los Estados miembros a integrar la perspec tiva
de las diferencias de trato por razón de
sexo en todas las ac tividades públicas.
2.
Las actividades seleccionadas para esta
a u d i t o r í a fo r m a n p a r t e d e u n a s p o l í t i c a s
m á s a m p l i a s d e i g u a l d a d d e s e xo s e n l o s
E s t a d o s m i e m b r o s y r e g i o n e s . Lo s s i s t e mas del FSE deben considerarse en un
contexto más amplio porque las accio nes específicas auditadas complement a n o t r a s q u e p ro m u e ve n l a i g u a l d a d d e
o p o r t u n i d a d e s e n t re h o m b re s y m u j e re s
en el mercado laboral.
4.
Véase la respuesta al punto 2 .
5.
La for mación que desemboca en un puesto de trabajo puede efec tivamente considerarse satisfac toria. Para algunos grupos,
la distancia que les separa del mercado laboral es tan grande que la for mación solo
puede enseñar los conocimientos básicos
y solo en un estadio posterior del proceso
los par ticipantes podrán asistir a un curso
de for mación profesional.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
30
Respuestas
de la Comisión
ÁMBITO Y ENFOQUE
DE LA FISCALIZACIÓN
La existencia de servicios adecuados de
atención infantil y de flexibilidad laboral y acciones destinadas a compatibilizar vida familiar y laboral son condicio nes previas impor tantes para mejorar la
i g u a l d a d d e s e xo s e n e l m e rc a d o l a b o ra l.
E l F S E ap oya l o s ser vicio s de atención in fantil si complementan a medidas ac tivas
del mercado laboral. La expansión de la
disponibilidad de dichos servicios también es estimulada por medidas de formación dirigidas a garantizar la presencia
adecuada de personal bien cualificado en
l os s e r vicio s de atenció n infant il.
15.
Las acciones de formación profesional
en favor de la mujer cofinanciadas por el
FSE son medidas específicas que comple mentan una gama más amplia de accion e s e j e c u t a d a s e n l o s E s t a d o s m i e m b ro s
( véase también la respuesta al punto 2 ) .
a) L a s a c t i v i d a d e s d e fo r m a c i ó n n o s o l o
se establecen en función de las demandas del mercado laboral (véase
también la respuesta al punto 2 0 ) .
12.
E n e l m a rc o d e l a e v a l u a c i ó n i n t e r m e d i a
d e l o s Fo n d o s E s t r u c t u r a l e s 2 0 0 0 – 0 6 , l a
Comisión elaboró un documento metodo l ógi co 1 que establece direc tr ices sobre la
organización de la evaluación inter media
y s u co ntenido.
13.
S e g ú n re c o n o c i ó e l Tr i b u n a l e n s u i n fo r me especial relativo a los procesos int e r m e d i o s s o b r e l o s Fo n d o s E s t r u c t u r a les 2000–06, los sistemas de aplicación
mejoraron perceptiblemente con respecto a la generación previa de fondos
e s t r u c t u ral es.
14.
L a Co m i s i ó n y a h a c o m e n z a d o e l t r a b a j o
de evaluación a posteriori de 2000-2006,
l o q u e i n c l u ye u n e s t u d i o p re l i m i n a r q u e
analiza la importancia y fiabilidad de la
i n fo r m a c i ó n d i s p o n i b l e. Ad e m á s, u n a d e
las dos evaluaciones temáticas analizará
el impacto del FSE en el funcionamiento
d e l m e rcado l ab o ral.
1
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/
working/sf2000f_en.htm
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
31
Respuestas
de la Comisión
OBSERVACIONES
20.
La Comisión no considera que la única
j u s t i f i cació n de l as ac t ividades d e for mación radique en las demandas del merc a d o l a b o r a l, y a q u e l a fo r m a c i ó n p u e d e
tener varios objetivos: mejorar las cualificaciones de los trabajadores, por ejemplo
p a ra p o der co nser var su t rab ajo, reor ien tar a trabajadores hacia nuevos trabaj o s a n t e s d e q u e s e a n d e s p e d i d o s y, e n
general, formar a las personas, incluida
la enseñanza de conocimientos básicos
c u a n d o e l l o s e a n e c e s a r i o, c o n e l f i n d e
i n c re m e n t a r s u s p o s i b i l i d a d e s d e e n co n t ra r e m p l e o. Po r l o t a nto, l a s a c t i v i d a d e s
de formación que no se traducen en un
empleo inmediato no deben considerars e q u e h a n e r r a d o s u s o b j e t i vo s, a l i g u a l
que un título universitario que no cond u ce i n m e d i at a m e nte a u n e m p l e o n o s e
con s i dera infruc t uo so.
25.
La calidad y el nivel de detalle de los pro gr a m a s d i s e ñ a d o s p o r l o s E s t a d o s m i e m bros eran suficientes porque incluían,
e n t r e o t r o s e l e m e n t o s, e l a n á l i s i s d e l o s
d e s e q u i l i b r i o s e n t re h o m b re s y m u j e re s,
l o q u e p e r m i t í a va l i d a r l o s p ro gra m a s d e
la Comisión. En los complementos del
programa también se dio una información
más específica y detallada con respecto
a l a s m edidas, que no deb ían ser adoptad o s p or la Comisión (véanse comentar ios
e s p e c ífico s en l a resp u est a al recuadro) .
R ec u a dro 1
Aunque un análisis del mercado laboral
no estuviera en todos los casos explícitamente disponible en el texto del pro g r a m a o p e r a t i v o, l a s a c t i v i d a d e s r e l a t i v a s a l a i g u a l d a d d e s e xo s s e b a s a ro n e n
documentos de política nacional y de la
UE y s i e m p r e t u v i e r o n e n c u e n t a d a t o s
com o:
-U n a n á l i s i s s o c i o e c o n ó m i c o d e l a s i tuación previa realizado por las autoridades lombardas detectó claros
desequilibrios entre hombres y mujeres en el mercado laboral. Dado el
tamaño del programa operativo y de
co n fo r m i d a d co n e l p r i n c i p i o g e n e ra l
d e p ro p o rc i o n a l i d a d, n o s e co n s i d e ró
que una evaluación más profundizada
fuera rentable.
- E n F r a n c i a , e l D o c u m e n t o Ú n i c o d e
Programación relativo al objetivo
3 inicial, que es un programa nacional
y multirregional, presenta un diagnóstico detallado de la situación de
la mujer y establece la necesidad de
nuevas cualificaciones para mujeres en
sec tores que puedan crear empleo.
26.
L a s a cc i o n e s e s p e c í f i c a s p a ra m u j e re s n o
deben limitarse a ac tividades abier tas so lamente a mujeres. Aplicar otras medidas,
tal como reser var plazas para mujeres en
cualquier formación profesional, puede
ser también una forma efectiva de promover la igualdad de opor tunidades en
el merc ado laboral.
Además de promover la igualdad de oportunidades, el objetivo de esta prioridad
del FSE es apoyar el objetivo de Lisboa
de in c rementar el n ivel medio de par ticipación de la mujer en el mercado laboral
h asta un 6 0 % en 2 0 1 0 .
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
32
Respuestas
de la Comisión
27.
La dimensión local de los programas
operativos no debería sobrestimarse.
Lo s p ro gra m a s o p e rat ivo s s e co n c i b i e ro n
teniendo en cuenta, entre otras cosas,
los principales documentos políticos en
l o s n i v e l e s n a c i o n a l y e u r o p e o, e l a b o r a d o s s o b re l a b a s e d e n u m e ro s o s a n á l i s i s
a tod o s l o s nivel es.
El principal objetivo de las acciones
de formación es ayudar a las personas
a conseguir un nuevo empleo también
en el contexto de una mayor movilidad
intraeuropea de los trabajadores. Las
acciones de formación que responden
a p ro b l e m a s c o m u n e s i d e n t i f i c a d o s a u n
m á s a l to n i ve l ( n a c i o n a l o e u ro p e o ) t a m b i é n co nt r ib uyen a al canzar l o s pr in cipal e s objet ivo s est ratégico s.
28.
L a Co m u n i c a c i ó n d e l a Co m i s i ó n d e 2 0 0 2
tenía un mayor alcance que la afectada
por esta auditoría, porque cubría todos
l o s Fo n d o s E s t r u c t u r a l e s y p ro g r a m a s d e
l o s o b j e t i vo s 1 , 2 y 3 . N o to d o e l a n á l i s i s
d e l a Co m u n i c a c i ó n s e a p l i c a e s p e c í f i c a m e nte al FSE.
D e todos modos, en caso necesar io la Co misión adoptó medidas para mejorar la
s i t u a c ió n, esp ecial mente ab o rdan do este
problema durante las reuniones de los
comités de supervisión. El principio de
gestión compar tida no permite a la Com i s i ó n i n t e r fe r i r e n l a s e l e c c i ó n d e p r o ye c tos individual es.
29.
D e h e c h o, l a s i t u a c i ó n e n l o s c i n c o E s t a dos miembros auditados era diferente. En
dos casos, los Estados miembros habían
optado por una selección basada en criterios amplios, mientras que en un Estado
m i e m b ro s e d i o p r i o r i d a d a l u s o d e c o n vo c a to r i a s b a s a d a s e n v a r i a s m e d i d a s, l o
que hizo más difícil vincular intervenciones par ticulares y objetivos específico s. L a s a u to r i d a d e s d e u n c u ar to E s t a do
miembro definieron criterios de selección
muy concretos. Los planteamientos selecc i o n a d o s d e b í a n e n p r i n c i p i o re f l e j a r l a s
necesidades específicas de los distintos
países.
Sin embargo, en un caso la Comisión
consideró que el proceso de selección
no era suficientemente transparente
y tomó medidas para mejorar la situación
e n e l f u t u ro ( vé a s e t a m b i é n l a re s p u e s t a
al punto 2 5 y al recuadro 1 ) .
Rec uad ro 4
La Comisión subraya que con arreglo
a l a o rd e n m i n i s te r i a l m e n c i o n a d a ( B OJA
nº 146, de 19 de diciembre de 2000,
p. 1 8 . 6 4 7 ) , p a r a c a d a u n o d e l o s p ro ye c tos individuales presentados deben te nerse en cuenta uno o var ios, pero no los
c i n co c r i te r i o s p r i o r i t a r i o s d e co n ce s i ó n .
Por lo tanto, la Comisión considera que el
procedimiento de selecc ión se desar rolló
cor rec tamente.
Después de una reforma educativa de
gran envergadura que afec tó direc tamente a los programas FSE en la región de
Lo m b a rd í a , e n 2 0 0 7 s e a d o p t ó u n n u e vo
planteamiento que resultó en un uso significativo de convocatorias basadas en
va r i o s c r i te r i o s q u e h a c í a n m á s d i f í c i l re l a c i o n a r i n t e r ve n c i o n e s p a r t i c u l a re s c o n
objetivos específicos (pero con la ventaja
de un mejor funcionamiento del sistema
en con j unto) .
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
33
Respuestas
de la Comisión
30.
En el contexto de la ejecución del programa, es necesario conciliar por lo me nos los dos objetivos pr incipales: promo ción de la mujer en los sectores donde
e s t á i n f r a r re p re s e n t a d a e i n t e g r a c i ó n d e
la mujer en el mercado laboral, incluso
e n t r a b a j o s t r a d i c i o n a l m e n t e fe m e n i n o s.
El objetivo de la estrategia europea de
empleo es aumentar el nivel de empleo
fe m e nino hast a un 60 %.
31.
Vé a s e l a resp u est a al p unto 26.
R ec u adro 5
L a s i t uació n del mercado l ab o ral en Lombardía, con altos niveles de empleo en
e l m o m e n t o d e l a a u d i t o r í a , e r a d i fe re n t e a l a d e o t r a s re g i o n e s i t a l i a n a s. Po r l o
tanto, las ac tividades de formación se
centraron en demandas más específicas
del mercado laboral, también para pers o n a s c o n u n n i v e l e d u c a t i v o s u p e r i o r.
S e g ú n l o s re s u l t a d o s d e l a i nve s t i g a c i ó n
que analizó las colocaciones derivadas de
l a s m e d i d a s d e fo r m a c i ó n d e 2 0 0 6 , e n e l
caso de la medida auditada también se
p re s t ó a t e n c i ó n a l o s s e c t o re s m á s d é b i l e s d e l a p o b l ació n.
Por lo que se refiere a Andalucía, la información proporcionada en la evaluación
i n d i c a b a p unto s de vist a qu e habían sido
planteados durante una mesa redonda en
la que par ticiparon diez personas (una de
l a s m u c h a s re u n i o n e s o rg a n i z a d a s p o r e l
equipo de evaluación). Estos puntos de
vista no incluían datos cuantificados so b re l o s gr u p o s m á s v u l n e ra b l e s d e m u j e re s, n i el det al l e de l as carac ter ístic as esp e c í f i cas de l o s curso s de fo r mación , que
e xc l u í a n a m u j e r e s q u e s o l o h a b í a n c u rs a d o l a e d u c a c i ó n p r i m a r i a . Po r l o t a n to,
sobre la base de la evaluación intermedia
n o e ra p o s i b l e s a c a r co n c l u s i o n e s f i a b l e s
sobre la adecuación de las medidas de
for m a ció n.
El complemento del programa para Andal u c í a i n c l u yó, d e s d e 2 0 0 1 , m e d i d a s c o m plementarias para facilitar el acceso de
m u j e res a accio nes de fo r mació n .
36.
El número de indicadores de realizaciones y de resultados debe ser razonable.
E n ve z d e i n c re m e n t a r s u n ú m e ro, l a Co misión siempre ha sugerido elegir indicadores que permitan su agregación al
n ivel n ecesar io y que puedan recopilar se
fácilmente.
Siempre que la Comisión consideró que
los indicadores eran insatisfac torios, tomó
m e d i d a s p a ra m e j o ra r l a s i t u a c i ó n ( vé a s e
también la respuesta al recuadro 6).
a)Con respec to al per íodo 2007-2013, la
Comisión ha adoptado medidas para
mejorar la calidad de los indicadores
y l a f i a b i l i d a d d e l a i n f o r m a c i ó n . Po r
otra par te, si la información sobre indicadores falta o es insuficiente, la Comisión puede suspender la aceptación de
los infor mes anuales de aplicación.
Rec uad ro 6
La Comisión comprueba la consecución
d e l o s o b j e t i vo s d e l a s a c c i o n e s s o b re l a
base de toda la información recibida. Con
respec to a la fiabilidad de la infor mación
recibida, en el contexto de la gestión
c o m p a r t i d a d e l o s Fo n d o s E s t r u c t u r a l e s
es fundamentalmente responsabilidad de
los Estados miembros proporcionar infor mación exacta y fiable, par ticularmente
sobre in dicadores y obj etivos.
Rec uad ro 7
El «in dic ador relativo al n úmero de puestos de trabajo obtenidos en un plazo de
seis meses después de fin aliz ar las acc io nes» fue considerado como adecuado ya
q u e l a s m e d i d a s co f i n a n c i a d a s p o r E s p a ña se ejecutan tanto mediante programas
regionales como nacionales. En este caso,
se tomó la decisión de establecer un indicador que, agregado a nivel nacional
(transversalmente para varios program a s ) , o f re c e u n a v i s i ó n g e n e r a l d e l m e r cado laboral en el país.
El programa escocés ya tien e un gran n úm e ro d e i n d i c a d o re s y l a i n c l u s i ó n d e i n d i c a d o re s m á s e s p e c í f i c o s i n c re m e n t a r í a
dich o n úmero.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
34
Respuestas
de la Comisión
37.
La Comisión tomó medidas durante las
re u n i o n e s d e l o s c o m i t é s d e s u p e r v i s i ó n
c u a n d o c o n s i d e ró l o s i n d i c a d o re s d e re sultados insuficientes, en la medida en
que era posible establecer tales indicad ore s al p r incip io del p er ío do.
40.
a ) O b te n e r l a i n fo r m a c i ó n re q u e r i d a s o bre actividades posteriores a la formación de antiguos participantes es
difícil dado que los promotores del
p royec to dep enden de l a vo l untad de
los par ticipantes de responder a cues t i onar io s.
b )P o r l o q u e s e r e f i e r e a F r a n c i a , l o s
e r ro res co nst at ado s p o r el Tr ibun al se
corrigieron en el informe final sobre el
p royec to afec t ado.
c ) El informe de ejecución anual de 2006
incluía las últimas cifras disponibles
sobre indicadores en el momento de
r e a l i z a c i ó n d e l a a u d i t o r í a d e l Tr i b u nal. La Comisión ha pedido información a las autoridades responsables
d e l p ro grama.
41.
Después de la evaluación intermedia, que
se centró en los sistemas de ejecución
d e l p ro g r a m a , s e p i d i ó a l a s a u t o r i d a d e s
d e g e stión que hicieran un esfuer zo para
m e j o ra r l a c a l i d a d d e l o s d ato s e nv i a d o s.
Este proceso estaba en curso en el mom e nto de l a au dito r ía.
42.
El FSE se ejecuta mediante gestión compar tida y para los informes anuales de
aplicación la Comisión se basa en la
información facilitada por las autoridades n ac ion ales.
L a a u d i to r í a s o b re e l te r re n o d e l a Co m i sión se centra en la legalidad y regular i d a d d e l a s o p e r a c i o n e s. Lo s p ro b l e m a s
específicos detectados por evaluaciones
inter medias se abordan en los comités de
super visión .
Véase también la respuesta al punto 4 1 .
43.
La situación en términos de indicadores
d e p ro d u c c i ó n y d e re s u l t a d o s v a r í a m u cho en función de los diversos programas
a u d i t a d o s p o r e l Tr i b u n a l . L a C o m i s i ó n
tomó medidas durante las reuniones de
los comités de supervisión cuando cons i d e ró q u e l o s i n d i c a d o re s d e re s u l t a d o s
eran insuficientes en la medida en que
era posible establecer tales indicadores
al pr in c ipio del per íodo.
Con respecto a la fiabilidad de la inform a c i ó n re c i b i d a , l a Co m i s i ó n co m p r u e b a
cómo las acciones cumplen sus objetivos
s o b re l a b a s e d e t o d a l a i n fo r m a c i ó n re cibida, pero no puede evaluar la fiabilidad de dicha información antes de que
s e e fe c t ú e n l o s a n á l i s i s d e l a e v a l u a c i ó n
a posteriori.
Véase también la respuesta a los puntos 14 y 4 0 a) .
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
35
Respuestas
de la Comisión
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
44.
Las situaciones de los mercados laborales
d e Lo m b a rd í a y A n d a l u c í a s o n m u y d i fe rentes. Los cursos de formación contie nen tanto componentes específicos como
generales que aumentan la posibilidad
d e q u e quienes los cursan encuentren un
e m p l e o. L a p r o p o r c i ó n d e c a d a c o m p o n e nte d e p e n d e e n gra n m e d i d a d e s i t u a c i on e s esp ecíficas.
E n A n d a l u c í a , e l n i ve l m e d i o d e e s t u d i o s
es muy bajo y el índice de abandono escolar en los niveles inferiores, muy alto
( m á s d e l d o b l e d e l a m e d i a d e l a UE ) . E n
e s t e c o n t e x t o, l a fo r m a c i ó n g e n e r a l t i e n e t a mbién un efec to positivo direc to en
las posibilidades de empleo de las perso n a s. E n Lo mb ardía, l o s nivel es de empleo
re l a t i v a m e n te a l to s e n e l m o m e n to d e l a
auditoría del Tribunal requirieron más act i vi d a des esp ecíficas de fo r mación .
Los resultados del Tribunal confirman que,
independientemente de las par ticular idades de la formación recibida, se logró uno
de los pr incipales objetivos de las for mac i o n e s, p u e s l o s p a r t i c i p a nte s e nt re v i s t a dos estaban trabajando de nuevo.
46.
La Comisión no considera que la única
j ustific ac ión de las ac tividades de for mac i ó n ra d i q u e e n l a d e m a n d a d e l m e rc a d o
l a b o r a l y a q u e l a fo r m a c i ó n p u e d e t e n e r
diferentes objetivos con el fin de mejorar
las posibilidades de que las per son as en cuentren un empleo.
Véan se también las respuestas a los pun tos 2 0 a 2 7 .
47.
L a s a cc i o n e s e s p e c í f i c a s p a ra m u j e re s n o
deben limitarse a las actividades abiertas solamente a mujeres. Ejecutar otras
m e d i d a s t a l e s co m o re s e r va d e p l a z a s d e
fo r m a c i ó n p ro fe s i o n a l s o l o p a ra m u j e re s,
puede ser también un a for ma efec tiva de
promover la igualdad de opor tunidades
en el mercado del empleo.
Además de promover la igualdad de oportunidades, el objetivo de esta prioridad
del FSE es apoyar el objetivo de Lisboa
de in c rementar el n ivel medio de par ticipación de la mujer en el mercado laboral
en h asta un 6 0 % para 2 0 1 0 .
Véan se también las respuestas a los pun tos 2 9 a 3 1 .
48.
Para el período 2000-2006, en muchos cas o s l o s p roye c to s s e s e l e cc i o n a ro n s o b re
la base de con ocimientos loc ales reales.
Véase también la respuesta al punto 2 7 .
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
36
Respuestas
de la Comisión
49.
Al aplicar programas, es necesario conciliar los dos objetivos principales: pro moción del empleo de mujeres en los
sectores donde están infrarrepresentadas e inserción de mujeres en el mercado
laboral, incluso en empleos tradicionalm e n te e fe c t u a d o s p o r m u j e re s. S e g ú n s e
h a e x p l i c a d o, e l o b j e t i vo d e l a E s t rate gi a
e u ro p e a d e e m p l e o e s a u m e n t a r e l n i ve l
d e e mp l eo de l as mujeres hast a e l 6 0 %.
Vé a s e t amb ién l a resp uest a al p unto 3 1 .
50.
a )La recomendación del Tribunal corresp onde a los pr incipios fundamentales
obser vados por la Comisión al adoptar
los programas del per íodo 2007-2013.
E n l o s p ro gra m a s o p e rat i vo s a c t u a l e s
se efec túa un amplio análisis del mercado laboral y los criterios de selección de beneficiarios han sido apro b a do s p o r el co mité de sup er visión .
S i n e m b a rg o, co m o l a Co m i s i ó n m e n c i o nó en su resp u est a al p unto 2 0 , los
objetivos de formación no son siempre
una respuesta directa a la necesidad
del mercado laboral, sino que pueden
b a sarse en el anál isis de l as necesidades individuales de las personas emp leadas o en p aro.
b ) E l d i s e ñ o d e c r i t e r i o s d e s e l e c c i ó n
t ra nsp arentes ha sido un asp e c to cr uc i a l d u ra nte e l p e r í o d o 2 0 0 7 - 2 0 1 3 . L a
Comisión continuará siguiendo de cerc a el avance al resp ec to.
51.
a) L a c a l i d a d d e l o s i n d i c a d o r e s m e jora constantemente. Esta ha sido
una de las mayores preocupaciones
de la Comisión para los programas
2 0 0 7 -2 0 1 3 .
b) L a C o m i s i ó n t o m ó m e d i d a s p a r a s u per visar las reun ion es de los comités,
cuando consideró que los indicadores
d e re s u l t a d o s e r a n i n s u f i c i e n t e s p a r a
algunos programas, por lo que era
posible elaborarlos al principio del
per íodo de programac ión 2 0 0 0 –2 0 0 6 .
c) L a Co m i s i ó n co m p r u e b a có m o l a s a c ciones cumplen sus objetivos sobre la
b a s e d e to d a l a i n fo r m a c i ó n re c i b i d a ,
particularmente sobre indicadores
y objetivos, cuya fiabilidad no pue de evaluar se antes de llevar a cabo la
evaluac ión a posteriori.
52.
La Comisión ya ha puesto en marcha la
e v a l u a c i ó n a p o s t e r i o r i d e l o s p ro g r a m a s
2000-2006 (véase también la respuesta
al punto 14). M ientras tanto, el análisis anual de la situación en los Estados
miembros muestra algunas tendencias
p o s i t i v a s p a r a e l l o gro d e l o b j e t i vo p o l í t i c o. S e g ú n m e n c i o n a e l Tr i b u n a l ( v é a s e
e l p u n t o 1 ) , l a d i fe r e n c i a e n t r e l o s n i v e les de empleo masculino y femenino se
ha reducido en la mayoría de los países
de la UE -2 7 .
53.
Pa r a l o s p r o g r a m a s 2 0 0 0 - 2 0 0 6 , l a C o m i sión ya ha puesto en marcha un estudio
para analizar la importancia y fiabilidad
de la información disponible, teniendo
en cuenta la evaluación a posteriori. En
c u a l q u i e r c a s o, l a c a l i d a d d e l o s i n d i c a dores es una preocupación clave para los
programas 2 0 0 7 -2 0 1 3 .
La supervisión de la ejecución de los
p ro gr a m a s 2 0 0 7 - 2 0 1 3 s e re fo r z a r á , e n t re
otras cosas utilizando indicadores acord a d o s y e l n u e vo s i s te m a i n fo r m á t i co d e
control S FC-2007.
Informe Especial nº 17/2009 — Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas por el Fondo Social Europeo
Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial nº 17/2009
Acciones de formación profesional a favor de la mujer cofinanciadas
por el Fondo Social Europeo
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea
2009 — 36 pp. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-593-4
doi:10.2865/80293
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QJ-AB-09-017-ES-C
Uno de los obje tivos de los Fondos Estruc tur ales es
fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres
y mujeres en el mercado laboral. Este informe trata de las
acciones de formación en favor de la mujer cofinanciadas
por el FSE durante el periodo de programación 2000–06.
El Tribunal examina si dichas acciones se seleccionaron
con arreglo a un análisis claro de las prioridades del
mercado laboral y si la información de seguimiento fue
suficiente para evaluar si las acciones habían logrado
sus objetivos.
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO