1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Vicios de nulidad 1

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Vicios de nulidad
La teoría jurídica de las nulidades ha de ser aplicada con moderación y han de
ponderarse las circunstancias concurrentes.
Sentencia del Tribunal Supremo, Sección 6ª, Sala tercera, de 19 de noviembre de 2013 (Roj STS
5507/2013).
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
-Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.
1. Planteamiento.
¿Todo vicio de procedimiento comporta la nulidad de actuaciones?
El Tribunal Supremo responde a esta cuestión planteada como consecuencia
de la impugnación de una vía de hecho en que habría incurrido la Administración
en el momento de proceder al levantamiento de las actas previas a la ocupación de
unos terrenos en un procedimiento expropiatorio.
Al parecer, la Administración citó correctamente a los afectados, con
indicación del lugar donde se procedería al levantamiento de las referidas actas; a
consecuencia de la situación de protesta generalizada puesta de manifiesto por
trabajadores y por directivos de las empresas afectadas por la expropiación y con
conocimiento de todos los afectados, los funcionarios actuantes en este trámite se
vieron obligados a trasladarse para su práctica a otro edificio.
Una de las empresas afectadas, contraria a la expropiación, no acudió al
lugar. Más tarde, en base a este cambio de lugar para el levantamiento de las
actas, esta empresa impugnó la vía de hecho en que habría incurrido la
Administración.
El Tribunal Superior de Justicia, en resolución del recurso contencioso
administrativo negó la existencia de la vía de hecho y, en consecuencia, negó que
se incurriera en causa de nulidad alguna.
Contra esta sentencia, la empresa interpone recurso de casación; uno de los
motivos es la infracción de los artículos 21.3 y 52.3 de la Ley de Expropiación
Forzosa y jurisprudencia del Tribunal Supremo pues la sentencia impugnada
permite a la Administración actuar al margen de toda legalidad en el acto de
levantamiento de las actas previas de ocupación.
Los referidos artículos establecen lo siguiente:
Los artículos 21.3 y 52.3 de la Ley de Expropiación Forzosa establecen lo
siguiente:
Artículo 21.3:
1
“Además habrá de notificarse individualmente a cuantas personas aparezcan
como interesadas en el procedimiento expropiatorio, si bien en la exclusiva
parte que pueda afectarlas.”
Artículo 52.3.
“En el día y hora anunciados se constituirán en la finca que se trate de ocupar,
el representante de la Administración, acompañado de un perito y del Alcalde
o Concejal en que delegue, y reunidos con los propietarios y demás
interesados que concurran, levantarán un acta, en la que describirán el bien o
derecho expropiable y se harán constar todas las manifestaciones y datos que
aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los derechos
afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes de
la rápida ocupación. Tratándose de terrenos cultivados se hará constar el
estado y extensión de las cosechas, los nombres de los cultivadores y el
precio del arrendamiento o pactos de aparcería en su caso.”
2. Consideraciones del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo parte del contenido del concepto de vía de hecho para
centrar la resolución de la cuestión planteada. En este sentido, con cita de la
sentencia de la misma sala del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2008,
reiterada con posterioridad en otras resoluciones, afirma que dentro del concepto
de vía de hecho se incluye “tanto la actuación material de las Administraciones
Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión
declarativa que le sirva de fundamento jurídico, como aquella otra actividad
material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el
acto administrativo previo, es decir, la vía de hecho se configura como una
actuación material de la Administración que actúa desprovista del acto legitimador
o de cobertura (falta de derecho -manque de droit-) o con tan graves vicios o
defectos que supongan la nulidad radical o de pleno derecho (ausencia de
procedimiento -manque de procédure-).”
En el caso concreto planteado, la vía de hecho que se denuncia se refiere a
la actividad de la Administración realizada sin acto legitimador, es decir, “es uno de
los supuestos de vía de hecho que consagra nuestra Ley Jurisdiccional en los
artículos 25.2 y 30 y que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo admite cuando
se prescinde del procedimiento legalmente establecido o de sus requisitos
sustanciales, concretamente cuando falta la declaración de utilidad pública o
interés social, cuando las obras comienzan sin el cumplimiento de las formalidades
legales exigidas para la ocupación de los bienes expropiados o cuando se ocupa
un bien que no está incluido en la relación de bienes y derechos expropiados.”
El Tribunal Supremo niega que en el asunto analizado se haya prescindido
del procedimiento y, respecto al vicio alegado por el recurrente relativo a que las
actas previas integran irregularidades determinantes de nulidad del procedimiento
expropiatorio, recuerda la doctrina sobre la nulidad o anulabilidad procedimental de
los actos administrativos y afirma que en la esfera administrativa “ha de ser
aplicada con moderación la teoría jurídica de las nulidades, advirtiendo que en la
apreciación de supuestos vicios de nulidad ha de ponderarse la importancia que
revista el derecho a que afecte, las derivaciones que motive, la situación y posición
2
del interesado en el expediente, y en fin, cuantas circunstancias concurran,
resultando contraproducente decretar una nulidad del acto que conllevaría una
nulidad de actuaciones con la consiguiente reproducción de las mismas, para
desembocar en idéntico resultado, lo que desaconseja la adopción de tal drástica
medida, siguiendo lo propugnado por el artículo 52 de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 y el 66 de la actualmente vigente y la filosofía de que el
derecho no es un fin en sí mismo, ni los trámites pueden convertirse en ritos
sacramentales, disociados, tanto en su realización como en su omisión, de los
efectos que produzcan, toda vez que el culto a la forma ha de ser rendido en
cuanto sirve de protección y amparo frente al ejercicio precipitado o desmedido de
la potestad administrativa.”
Concluye que “no puede confundirse el vicio de nulidad, derivado de la
omisión total y absoluta del procedimiento establecido o de los demás supuestos
contemplados en el artículo 47 de la entonces vigente Ley de Procedimiento
Administrativo, con la simple irregularidad formal no productora de indefensión.”
3. Conclusiones del Tribunal Superior de Justicia
En consecuencia, el Tribunal desestima el recurso y considera conforme a
derecho la conclusión del Tribunal Superior de Justicia en la que se negó la
existencia de vía de hecho, al considerar probada la correcta citación del
recurrente al levantamiento de las actas previas y de su conocimiento cierto del
traslado de lugar y de éste mismo -del nuevo lugar- por hechos extraordinarios
concurrentes en el momento y lugar de levantamiento. Estima correcta esta
conclusión máxime cuando la recurrente reconoce que fue correctamente citada
para el levantamiento de las actas previas en el marco de un procedimiento
expropiatorio.
A este razonamiento añade que la Ley de Expropiación Forzosa, en su
artículo 1251, limita la vía de hecho a los “supuestos de incumplimiento de los
requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social, de
necesidad de ocupación y de previo pago o depósito, sin que en este caso se
denuncie ninguna irregularidad en esos tres momentos.”
1
El artículo 125 de la Ley de Expropiación Forzosa establece lo siguiente:
“Siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilidad pública o interés social,
necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta Ley, la
Administración ocupare o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de los
demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los Jueces le amparen y, en su caso,
le reintegren en su posesión amenazada o perdida.”
3