1 LA DESNACIONALIZACIÓN DE LA CIUDADANÍA: EL DERECHO

LA DESNACIONALIZACIÓN DE LA CIUDADANÍA:
EL DERECHO AL VOTO DE LOS EXTRANJEROS COMO REQUISITO
PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL
Noelia González (CSIC)
Resumen:
Debido al espectacular aumento de las tasas de inmigrantes en las sociedades
occidentales y la consiguiente aparición de amplios grupos sociales que no pueden
disfrutar de todos los derechos que son garantizados a los nacionales, el concepto
tradicional de ciudadanía viene siendo cuestionado cada vez con mayor frecuencia. El
reto consiste en proponer medidas que faciliten el acceso de los no nacionales a
derechos no sólo civiles y sociales, sino también políticos. Para lograr este fin se
propondrá, por un lado, un modelo de ciudadanía deseable, la ciudadanía
desnacionalizada y, por otro lado, una ciudadanía posible, que pasa por el
reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros residentes.
Palabras clave: ciudadanía desnacionalizada, inmigración, derecho al voto e
integración.
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La presencia de un alto índice de población inmigrante en las sociedades ha
empujado a la generalización de derechos que hasta la década de los cincuenta del siglo
pasado estaban reservados exclusivamente a los nacionales, tal es el caso de buena parte
de los derechos civiles y sociales. Sin embargo, no ha ocurrido lo mismo con los
derechos políticos. Este hecho podría poner en tela de juicio el carácter democrático de
dichos Estados, pues se produce una asimetría insostenible entre quienes tienen poder
de intervenir en el momento legislativo (a través de sus representantes) y quienes son
destinatarios de las normas. Cuanto más aumente la tasa de población inmigrante y se
restrinja su derecho de participación política, más se contribuye al debilitamiento de las
bases de la democracia.
No pocos autores han llamado la atención sobre la necesaria aparición de un
modelo de ciudadanía que se sitúe más allá de los límites del Estado-nación. Para poder
garantizar de forma efectiva los derechos de los ciudadanos, estos derechos no pueden
circunscribirse ya a una comunidad social cerrada que vive dentro de unos límites bien
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demarcados. En esta línea, Soysal ha acuñado el término de ciudadanía postnacional
para referirse a una ciudadanía que tome como punto de referencia la persona y que
supere las concepciones que tradicionalmente la vinculaban al Estado (Soysal, 1994).
Esta autora ha propuesto que se pueda ser ciudadano de un Estado mientras se viva y se
disfruten los derechos en otro (Soysal, 1994: 141 y ss.).
El rasgo más significativo de la multiplicación de las formas de pertenencias
es, según Soysal, la existencia de distintos grados de disfrute de los derechos que
conlleva la ciudadanía. Por ello, mientras los ciudadanos tienen garantizados los
derechos civiles, políticos y sociales, los residentes no pueden acceder al derecho al
sufragio y, dependiendo del tiempo de residencia, podrán disfrutar de un mayor o menor
número de derechos sociales.
Otras autoras que se han ocupado de señalar desarrollos semejantes de la
ciudadanía son Sassen, Benhabib o Young. Seyla Benhabib, por ejemplo, ha apostado
por la creación de una ciudadanía desagregada como forma de hacer frente al fenómeno
ineludible de la globalización (Benhabib, 2005: 127). La ciudadanía desagregada que se
propone en Los derechos de los otros supone traspasar el Estado y crear una ciudadanía
basada en contextos inter y transnacionales. Este modelo de ciudadanía se presenta
como un modelo que rompe las conexiones que durante la modernidad se habían venido
produciendo entre la residencia en un determinado territorio, el disfrute de un mismo
conjunto de derechos, la participación en un mismo sistema administrativo y el hecho
de compartir una identidad colectiva.
El problema de estos modelos de ciudadanía es que no han venido
acompañados de un diseño institucional que traduzca sus planteamientos. En este
sentido, aquí se tratará no sólo de presentar una determinada concepción teórica sino
también las posibilidades en las que se podría plasmar en un ordenamiento jurídico.
Además, en este trabajo se considera que, a pesar del estado de redefinición que está
experimentando el Estado-nación, dicha institución desempeña un papel insustituible en
la política, tanto nacional como internacional, y que es una institución clave para
garantizar los derechos de los ciudadanos. Las migraciones son una de las
consecuencias de la globalización y en este sentido, ofrecer un modelo de ciudadanía
que busque garantizar los derechos de quienes no están adscritos a la comunidad
política es una forma de superar las concepciones de ciudadanía ancladas en el Estado y
de buscar respuestas al flujo creciente de relaciones globales.
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Siguiendo el marco de estas jornadas, se buscará en primer lugar describir una
ciudadanía deseable que tenga como finalidad la inclusión de los inmigrantes en la
sociedad en la que residen. En este sentido se apostará por desnacionalizar la ciudadanía
y vincular los derechos a la ciudadanía en lugar de a la nacionalidad. Pero, teniendo en
cuenta que el reto es también vislumbrar una ciudadanía posible, se planteará como un
objetivo más viable la generalización del derecho al voto de los extranjeros. Para ello,
en primer lugar se presentarán algunos de los argumentos que sostienen esta postura y,
en segundo lugar, se abogará por una reforma constitucional que permita llevar a cabo
este objetivo en el ordenamiento jurídico español.
1. La desnacionalización de la ciudadanía, la ciudadanía deseable
La propuesta de desnacionalizar la ciudadanía consiste en convertir la
ciudadanía en un estatuto independiente de la nacionalidad. Para llevar a cabo esta labor
habría que vincular los derechos que tradicionalmente se conferían a los nacionales a la
ciudadanía. En este sentido, el énfasis se pone en que la relación entre el individuo y el
ordenamiento político que confiera derechos no sea la nacionalidad, sino el ser
reconocido como ciudadano. Es decir, el hecho por el cual los miembros de la
comunidad política son portadores de derechos no es un vínculo pre-jurídico que les une
existencialmente al Estado, sino el hecho de residir en él. En este sentido Bauböck
afirma que uno de los factores que se deben de tener en cuenta a la hora de determinar
si una persona puede participar en la vida pública de un Estado es viendo si las
circunstancias de su vida, sus derechos fundamentales, a largo plazo dependerán de la
protección que le brinde dicho Estado (Bauböck, 2006: 46).
El acceso a la nacionalidad en la mayor parte de los Estados está condicionado
por el ius soli o el ius sanguinis, aunque en algunos casos también contemplan medidas
de naturalización para los inmigrantes de primera generación. En el caso de la
ciudadanía desnacionalizada se propone como criterio de acceso a los derechos el ius
domicilii, es decir, la residencia1. Así, se requerirá para ser ciudadano y tener pleno
acceso a sus derechos únicamente haber residido en el territorio del Estado, lo cual se
1
Aláez Corral ha discutido en su libro Nacionalidad, ciudadanía y democracia cuál es la figura que se
debe tener en cuenta para expresar el ius domicilii: la vecindad civil, el domicilio o la residencia.
Asumiendo el planteamiento de este autor, en este trabajo se sostendrá que la residencia continuada es la
forma más adecuada para expresar el vínculo territorial de la ciudadanía. Se considera, por tanto, que el
domicilio no requiere continuidad en la residencia y que, en cambio, la vecindad civil es excesiva, ya que
expresa un vínculo entre el individuo y un subordenamiento territorial con una naturaleza parecida a la de
la nacionalidad.
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explicita en el caso de los extranjeros en el hecho de haber obtenido el estatus de
residente. La razón por la que se considera que la residencia es un buen indicador para
conferir la ciudadanía es porque, en primer lugar, presupone la libre aceptación del
ordenamiento jurídico-político de un Estado. Y, en segundo lugar, la residencia, que
generalmente está condicionada a la existencia de un contrato de trabajo, indica
asimismo la inserción no sólo laboral sino posiblemente social del extranjero, o lo que
viene a ser lo mismo, que existe un cierto arraigo. Pero además ofrece la ventaja de ser
un criterio objetivo, no depende de la voluntad del Estado de reconocerle como
miembro de su comunidad.
La ventaja de dicha propuesta es que todos los residentes detentan una
posición jurídica unitaria, es decir que la relación entre el Estado y los ciudadanos tiene
el mismo contenido (derechos y obligaciones), siempre y cuando se cumpla con la
condición de la residencia. En este sentido, Aláez Corral apuesta por superar la
concepción de la ciudadanía tradicional que se caracteriza por ser una esfera de
capacidad jurídica que el ciudadano puede desempeñar en mayor o menor medida
cuando entra en relación con el Estado, pues dicha capacidad jurídica se fragmenta en
diferentes estatus (Aláez Corral, 2006: 114). Su planteamiento es, en definitiva, la
plasmación jurídica del objetivo que en este trabajo se plantea desde la filosofía política.
En esta investigación se apuesta por diseñar la ciudadanía como una relación
jurídica y que la nacionalidad no sea un prerrequisito para el disfrute de los derechos de
ciudadanía, sino que estos se encuentren sujetos a la residencia. Así, se trata de vincular
los derechos que tradicionalmente se han concedido a los nacionales a la ciudadanía,
que se fundamentará en la residencia y no en el hecho de ser reconocido miembro de
uno u otro Estado. Se mantiene, pues, que la concesión de derechos debe estar ligada a
requisitos de carácter cívico. Si bien a lo largo del siglo XIX los factores nacionalistas
fueron claves para la conformación y consolidación de los Estados, los flujos
migratorios que están experimentando las comunidades políticas actuales, junto con la
correspondiente multiculturalización de sus sociedades, hacen pensar que es necesario
superar este modelo y buscar alternativas más incluyentes.
A continuación se intentarán resumir las razones por las que debería llevarse a
cabo la desnacionalización de la ciudadanía. En primer lugar se entiende que
favorecería la integración social2 y una mayor inclusión de los nuevos miembros de la
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La integración es entendida en este trabajo no como una labor que atañe únicamente a los inmigrantes
que deben hacer un esfuerzo por adaptarse a las instituciones, prácticas y cultura de acogida, sino que es
4
comunidad política. Hay que tener en cuenta que el reconocimiento del derecho al voto
es una prerrogativa para la posterior integración del inmigrante y no al revés, no se debe
establecer el derecho al voto como un premio o retribución a la integración, sino como
un medio para alcanzarla. Así, Zapata-Barrero ha expresado que “El derecho al voto es
sin lugar a dudas uno de los indicadores más contundentes de una sociedad
multicultural. Significa que los inmigrantes residentes, sin ser necesariamente
ciudadanos plenos ni nacionales, tienen el derecho democrático de controlar a aquellos
que gestionan sus impuestos y deciden sobre aspectos que afectan a sus destinos”
(Zapata-Barrero, 2004: 189).
En este sentido, diversas instituciones, como la UE3 o el Consejo de Europa4,
se han pronunciado a favor de un proceso de inclusión de los inmigrantes en la vida
pública con el fin de favorecer su integración. Resulta revelador el hecho de que estas
organizaciones hayan considerado que para que los nuevos miembros de una sociedad
se sientan parte integrante de las mismas es necesario que se les conceda la oportunidad
de participar en el diseño del futuro de la comunidad política en la que viven. Así, han
defendido que un primer paso para lograr este objetivo pasa por reconocer el derecho al
voto de los inmigrantes.
2. El reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros, la ciudadanía
posible
Ahora bien, como es conveniente distinguir entre la ciudadanía deseable (en
este caso la ciudadanía desnacionalizada) y la ciudadanía posible y dado que es poco
probable que se consiga la realización del proyecto aquí esbozado, habrá que pensar en
medidas más realistas que llevar a cabo. En este sentido, se considera que un primer
paso para contribuir a la desnacionalización de la ciudadanía sería el reconocimiento del
bidireccional. Otro de los rasgos definitorios de la integración, tal y como aquí se plantea, es que no es un
resultado a alcanzar, es más bien un proceso que se desarrolla y que nunca puede darse por concluido.
3
La Unión Europea se ha manifestado a favor de la generalización del derecho al voto de los inmigrantes
de larga duración en las elecciones locales en la en la Sesión nº 2618 de 19 de noviembre de 2004, donde
se fijaron los Principios Básicos Comunes para la integración de los nacionales de países terceros de la
UE. En este documento se establece que para que la integración se lleve a cabo de una forma satisfactoria
los inmigrantes deben tener voz en el proceso democrático y en la elaboración de las políticas de
integración que les afectan directamente, pues esto favorece su sentimiento de pertenencia. Asimismo, en
la Comunicación (2003) 336 Inmigración, integración y empleo se hace referencia a que la plena
integración pasa por la participación activa de los extranjeros en la vida pública de sus municipios y se
alude a la posibilidad de generalizar el derecho al voto en los comicios locales.
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Por su parte, el Consejo de Europa en el Convenio Europeo sobre participación de extranjeros en el
ámbito municipal del 5 de febrero de 1992 hizo hincapié en la necesidad de integrar a los inmigrantes en
la comunidad local. Esta búsqueda de integración cristaliza en el artículo 6, que afirma el derecho al voto
de los extranjeros residentes en las elecciones locales y a presentarse como elegible en dichos comicios.
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derecho al voto a los inmigrantes, puesto que aunque tienen acceso a derechos civiles y
sociales, los políticos están restringidos a los nacionales.
Desde el punto de vista teórico, los argumentos más poderosos para
generalizar el derecho al voto son los vinculados con el principio no taxation without
representation, el principio de autonomía pública, el principio de autogobierno y el
principio democrático. Por razones de extensión en este trabajo sólo se abordará el
principio democrático.
Hasta ahora los Estados se han servido de argumentos basados en el principio
de soberanía estatal para no reconocer el derecho al voto de los inmigrantes. En este
trabajo se apostará, en cambio, por otorgar preeminencia al principio democrático. El
principio democrático preconiza que han de participar en la toma de decisiones de una
comunidad todos los que están sometidos a su ordenamiento jurídico, es decir, todos
aquellos que residan en su territorio. Se está partiendo, por tanto, de una concepción
particular de democracia, la propugnada por Kelsen en Esencia y valor de la
democracia, donde la define como “(…) una forma de Estado o de Sociedad en la que la
voluntad colectiva, o más exactamente, el orden social, resulta engendrado por los
sujetos a él, esto es, por el pueblo. Democracia significa identidad de dirigentes y
dirigidos, del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo y por el
pueblo” (Kelsen, 1977: 30). En este sentido, la idea de democracia cumple los
principios de autonomía y autodeterminación política, pues requiere que el orden
jurídico sea creado por quienes están sometidos a él.
Partiendo de esta definición de democracia, la postura que aquí se sostiene es
que los extranjeros residentes, en tanto que sometidos al ordenamiento jurídico del
Estado en que viven, deben tener también voz en la toma de decisiones. La realidad
actual es que no disfrutan de derechos políticos, ni de ningún otro tipo de contrapartida.
En definitiva, son, como afirma Massó Garrote, “víctimas de un estatuto asimétrico,
sujetos sin ser ciudadanos, o ciudadanos de segunda clase” (Massó Garrote, 1997: 106).
Por consiguiente, para dotar de una mayor legitimidad a las democracias occidentales
receptoras de inmigración es necesario que éstas reconozcan como parte integrante de
su sociedad y titulares del derecho de sufragio activo también a los extranjeros, que en
buena parte de estos Estados conforman ya cerca del diez por ciento de la población.
Para que una comunidad pueda proclamarse como democrática deben coincidir al
máximo la esfera de quienes establecen las normas y la esfera de los afectados por las
mismas, por lo que la existencia de altas tasas de inmigrantes temporales y permanentes
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exige que antes o después se generalice el derecho al voto. De este planteamiento se
deriva que la autodeterminación de la comunidad política está ligada a la
autodeterminación individual de las personas que la conforman y no de un colectivo que
se identifica por compartir una nacionalidad.
Hay que señalar además que sin otorgar derechos políticos a los extranjeros se
dificulta la posibilidad de llevar a cabo una garantía efectiva de los derechos que les
corresponden. Sin derecho al voto el poder de presión que poseen frente al gobierno
disminuye de forma muy notable. Esto es fundamental a la hora de exigir que se
cumplan las políticas públicas que les atañen especialmente, como son educación,
integración, empleo, etc. Así, Zapata-Barrero ha señalado que el déficit democrático
existente en las sociedades actuales es provocado por la falta de acceso de parte de la
población a los derechos. En este sentido, que los extranjeros residentes carezcan de
derechos políticos genera problemas de legitimidad y de representación (ZapataBarrero, 2004: 43).
Por otro lado, si se niega la representación política a importantes segmentos de
la población, como vienen a ser los extranjeros en países de inmigración, en realidad se
está impidiendo la realización del pluralismo. Si sólo se encuentran representados en la
vida pública los intereses de los nacionales, los extranjeros no tienen la posibilidad de
canalizar sus peticiones. De esta forma se reduce el pluralismo presente en la vida
pública, se niega la complejidad existente y, lo más importante, desaparecen los cauces
de comunicación de parte importante de la población. Las consecuencias de este
fenómeno no pueden ser ignoradas por las democracias, dado que los extranjeros
pueden llevar a cabo un cuestionamiento del sistema político vigente.
Con la finalidad de que la ciudadanía posible esté lo más apegada a la realidad,
se planteará a continuación cuál es la reforma que hay que llevar a cabo en el
ordenamiento jurídico español para generalizar el derecho al voto a los inmigrantes.
Actualmente, la participación extranjera en comicios se prevé sólo dentro del ámbito
municipal y en el caso de que exista un tratado de reciprocidad con el Estado de origen,
es decir, que éste reconozca a su vez el derecho al voto de los ciudadanos españoles en
las elecciones locales. Es necesario señalar que en la práctica sólo pueden ejercer el
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derecho al sufragio activo en los municipios españoles los ciudadanos de la UE y los
ciudadanos de Noruega5.
Para lograr el reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros en todas
las elecciones e independientemente del Estado del que procedan la única salida posible
consiste en eliminar el apartado segundo del artículo 13 de la Constitución española.
Pero al reformar este artículo es necesario estudiar si no se verían afectados también el
artículo 23, que establece que los titulares del derecho de sufragio activo y pasivo son
exclusivamente los ciudadanos españoles, y el artículo 1.2, que establece que la
soberanía nacional reside en el pueblo español. Sin duda alguna, llegar a un acuerdo en
este último punto será más problemático, pues podría discutirse acerca de quién es el
pueblo, ya que la Constitución no establece quién lo conforma, sino que lo deja en
manos del legislador.
La razón por la que es tan importante analizar si los artículos 1.2 y 23 se ven
afectados es porque determinaría si la reforma de la Constitución que debe llevarse a
cabo es ordinaria y, por tanto, es posible seguir el procedimiento fijado en el artículo
167, o si ha de ser efectuado según el artículo 168. . La forma de eludir la reforma de la
Constitución según el art. 168 es que se haga una interpretación amplia del pueblo
español. Si se parte de una concepción de pueblo que no se limite a los nacionales sino
al conjunto de los residentes, tanto nacionales como no, entonces la soberanía recae en
todos ellos, lo que es a su vez coherente con la concesión del derecho al voto a los
residentes. En este caso, el artículo 13.2 podría modificarse conforme al procedimiento
del artículo 167.
La interpretación laxa de conceptos como “pueblo” o “ciudadanos” se deriva
de una voluntad de ampliar los derechos de una parte de la población y podría quedar
así justificado. Sin embargo, es una interpretación demasiado forzada que crearía un
precedente que podría servir para interpretaciones de la Constitución que se empleasen
para restringir los derechos fundamentales. El artículo 168 está en la Carta Magna
precisamente para garantizar que los artículos que se ocupan de los derechos
fundamentales no puedan ser fácilmente manipulados. Sería, por tanto, mucho más
conveniente que la reforma del artículo 13.2 se llevase a cabo a través del
procedimiento establecido en el 168 y que se sumase al paquete de reformas que vienen
5
Existen otros Estados del ámbito iberoamericano con los que se firmaron a finales de la década de los
ochenta y principios de los años noventa tratados de reciprocidad pero no cuentan todavía con los
instrumentos legales que hagan posible la participación efectiva de sus nacionales en las elecciones
municipales en España. Estos Estados son Chile, Argentina, Colombia, Venezuela y Uruguay.
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siendo reclamados desde muchos sectores de la sociedad, como son la forma de
sucesión a la corona, la reforma del Senado y la ordenación territorial en comunidades
autónomas.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que dicha reforma constitucional no
implicaría directamente la concesión del derecho al voto de cualquier tipo de extranjero,
simplemente eliminaría la prohibición expresa del art. 13.2 CE, que actualmente supone
un límite expreso claro. Si se aprobase dicha reforma, resultaría mucho más fácil hacer
una interpretación amplia del término ciudadano del art. 23 CE y, en consecuencia, el
derecho al voto de los extranjeros quedaría en manos de lo que decidiesen las mayorías
parlamentarias y serían ellas, es decir, el legislador orgánico, quienes estableciesen si se
amplía el derecho al sufragio activo y, en caso afirmativo, cuáles son las condiciones
que se deben exigir para poder ejercerlo.
3. Conclusiones
En definitiva, la ciudadanía desnacionalizada es un objetivo diseñado desde la
filosofía política y la filosofía del derecho y debe ser el horizonte que guíe las políticas
de generalización de derechos a los inmigrantes. Sin embargo, es conveniente diseñar
una batería de medidas que hagan posible una ciudadanía más democrática y que tengan
posibilidades de ser llevadas a cabo. En este sentido, se ha defendido que la
generalización del derecho al voto de los extranjeros tanto en elecciones municipales,
autonómicas como estatales dentro del ordenamiento jurídico español a través de una
reforma de la Constitución que suprima el artículo 13.2, supondría una plasmación de la
ciudadanía posible que se está buscando pergeñar.
Bibliografía
ALÁEZ CORRAL, B. (2006): Nacionalidad, ciudadanía y democracia. ¿A quién
pertenece la Constitución?, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y
Tribunal Constitucional, Madrid
BAUBÖCK, R. (2006): “Lealtades rivales e inclusión democrática en contextos
migratorios”, Revista Internacional de Filosofía Política, nº 27, pp. 41-70
BENHABIB, S. (2005): Los derechos de los otros. Extranjeros, residentes y ciudadanos,
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KELSEN, H. (1977): Esencia y valor de la democracia, Guadarrama, Madrid
MASSÓ GARROTE, M. F. (1997): Los derechos políticos de los extranjeros, Colex,
Madrid
SOYSAL, Y. (1994): Limits of citizenship. Migrants and Postnational Membership in
Europe, The University of Chicago Press, Chicago
ZAPATA-BARRERO, R. (2004): Multiculturalidad e inmigración, Síntesis, Madrid
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