Impulso de alianzas público privadas para el desarrollo

Las alianzas público privadas para el desarrollo
(APPD) constituyen una estrategia de actuación
que está adquiriendo una importancia creciente en
los últimos tiempos. Estas alianzas se basan en el
convencimiento de que para lograr resultados de
desarrollo significativos, es necesaria la colaboración de diferentes actores de las Administraciones
públicas, la sociedad civil y las empresas.
Hemos elaborado los materiales didácticos que se
presentan a continuación con la intención de contribuir a que todas las entidades y personas interesadas en el tema dispongan de una base suficiente
para entender las características principales de estas
alianzas, conozcan algunas herramientas fundamentales para su gestión y cuenten con referencias
bibliográficas que les permitan profundizar en aspectos que consideren relevantes.
Este material didáctico ha sido realizado por el equipo de la Fundación CIDEAL a partir de los contenidos de los textos “Alianzas público-privadas para
resultados de desarrollo. Una guía para la gestión”
(Manuel Gómez Galán y Héctor Sainz Ollero) y
“Alianzas público privadas para el desarrollo. Manual de colaboración entre Administraciones públicas, ONGD y empresas” (coordinado por Luisa
Moreno Manso, Daniel Gayo Lafée y Manuel Gómez Galán), ambos libros editados por CIDEAL.
Con la
colaboración de:
Impulso de alianzas
público privadas para
el desarrollo
MATERIALES DIDÁCTICOS
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Este material didáctico ha sido realizado por el equipo de la Fundación CIDEAL a partir de los contenidos de los textos “Alianzas público-privadas para resultados de desarrollo. Una guía para la
gestión” (Manuel Gómez Galán y Héctor Sainz Ollero) y “Alianzas público privadas para el desarrollo. Manual de colaboración entre Administraciones públicas, ONGD y empresas” (coordinado
por Luisa Moreno Manso, Daniel Gayo Lafée y Manuel Gómez Galán), ambos libros editados por
CIDEAL.
Índice
Presentación ................................................................................................................................................. 5
1. Introducción: las alianzas público privadas para el desarrollo ................................................................. 6
2. Un modelo para la gestión de alianzas público privadas para el desarrollo............................................ 32
3. La creación de una alianza público privada para el desarrollo................................................................ 38
4. Propuestas y recomendaciones para el éxito.......................................................................................... 59
5. Bibliografía ........................................................................................................................................... 71
6. Anexos................................................................................................................................................... 84
a. Anexo I: Formulario preliminar para la creación de APPD ................................................................... 85
b. Anexo II: Formulario definitivo para la creación de APPD ................................................................... 88
c. Anexo III: Análisis comparado ............................................................................................................ 96
d. Anexo IV: Ejemplos de alianzas. ....................................................................................................... 102
Presentación
Las alianzas público privadas para el desarrollo (APPD) constituyen una estrategia de actuación que está adquiriendo una gran importancia durante los últimos tiempos. Estas alianzas se basan en el convencimiento de
que para lograr resultados de desarrollo significativos es necesaria la colaboración de diferentes actores de las
Administraciones públicas, las empresas y la sociedad civil.
La cooperación española está impulsando de manera decidida esta nueva modalidad de actuación y existen en
la actualidad varias iniciativas interesantes en ese sentido. En cualquier caso, para el adecuado desempeño de
este tipo de alianzas resulta imprescindible disponer de capacidades instaladas que permitan superar los riesgos
inherentes a estas estrategias de actuación y faciliten la colaboración entre entidades que presentan rasgos muy
variados.
El proyecto “Impulso de nuevas alianzas para el desarrollo”, gestionado por la Fundación CIDEAL y CONEMUND,
con el apoyo de la Universidad Rey Juan Carlos y la colaboración de la Comunidad de Madrid, pretende aportar
conocimientos, habilidades y reflexiones que contribuyan a que las APPD se consoliden como una alternativa
eficaz para impulsar procesos de desarrollo, junto a otros modelos más clásicos y consolidados.
Para ello, dentro de las diferentes actividades llevadas a cabo, hemos elaborado los materiales didácticos que se
presentan a continuación, con la esperanza de contribuir a que todas las entidades y personas interesadas en el
tema dispongan de una base suficiente para entender las características principales de estas alianzas, conozcan
algunas herramientas fundamentales para su gestión y cuenten con referencias bibliográficas que les permitan
profundizar en aspectos que consideren relevantes.
1
Introducción:
las alianzas público privadas
para el desarrollo
1.1. Algunas referencias históricas
En la actualidad, existe un alto consenso en entender el desarrollo como un proceso que necesita de la suma de
múltiples actores y variables para conformar un mundo más justo y equitativo, que ofrezca mayores oportunidades para todos. La puesta en marcha de estrategias de desarrollo eficaces y con posibilidades de permanencia
en el tiempo exige de la participación de actores muy variados y con competencias e intereses muy diversos. La
acción gubernamental, aun siendo básica y manteniendo su carácter central, es incapaz por sí sola de asegurar
el desarrollo de modo pleno. Desde la Declaración del Milenio (2000), los Gobiernos, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil reconocen la necesidad de reforzar la colaboración mutua y la imposibilidad de
promover procesos sostenibles de desarrollo de manera independiente.
En cualquier caso, hay que reconocer que las relaciones y el trabajo conjunto entre el sector público y privado
no constituyen en sí mismos ninguna novedad. Un pequeño ejercicio de memoria nos muestra que la mayor
parte de las grandes iniciativas de desarrollo puestas en marcha, tanto a nivel nacional como internacional, se
ha llevado a cabo a través de esfuerzos concertados de entidades públicas y privadas. Es indudable que los
sectores público y privado han venido colaborando a través de alianzas desde prácticamente sus orígenes.
A pesar de esa colaboración público privada, la realidad muestra que la participación de las empresas en el
esfuerzo de generación de procesos de desarrollo no ha tenido hasta el momento un carácter central. Han
actuado de modo más bien independiente, con criterios frecuentemente alejados de los mantenidos en las políticas públicas de cooperación. Esa falta de coordinación ha sido diagnosticada como una carencia grave que
ha podido afectar al logro de los objetivos de desarrollo planteados.
Nadie duda en la actualidad de que las empresas constituyen un elemento fundamental a la hora de promover procesos de desarrollo y que sus efectos sobre el empleo, la renta o las condiciones de vida resultan
determinantes. Su cercanía, flexibilidad, rapidez de adaptación, capacidad de optimizar recursos, innovación y
búsqueda de rentabilidad hacen del sector privado un socio atractivo a la hora de prestar bienes y servicios a
7
los ciudadanos. Resulta normal que los Gobiernos tiendan la mano al sector privado en busca de ayuda para
ofrecer empleo, servicios y prestaciones para los ciudadanos. Por su parte, la sociedad civil y el tercer sector
exigen nuevas formas de actuación. Las empresas pueden responder a estas inquietudes con Responsabilidad
Social Corporativa (RSC) y mediante la participación en alianzas público privadas para el desarrollo (APPD).
La aparición de las APPD en la agenda internacional surge de movimientos convergentes que se han producido
tanto desde las instituciones de cooperación para el desarrollo como desde las propias empresas. Se trata de
buscar espacios de concertación para trabajar conjuntamente generando efectos positivos para todos. Veamos en la Tabla 1 algunos ejemplos del impulso de las APPD desde la agenda internacional y desde el ámbito
empresarial:
Tabla 1. Impulso de las APPD en la agenda internacional y en el ámbito empresarial
1972
1992
Conferencia de Naciones Uni-
Primera referencia a las APPD en el ámbito de la cooperación internacional
das sobre el Medio Ambiente.
para el desarrollo.
Declaración de la Tierra de Río
En la Conferencia sobre Medio Ambiente y Cambio Climático de Naciones
de Janeiro.
Unidas se adopta la Agenda 21, donde se establece por primera vez que el
sector privado debe pasar a ser un participante activo para conseguir un desarrollo sostenible.
1994
World Business Council for
Los organismos internacionales empiezan a utilizar el concepto de alianzas
Sustainable Development.
para el desarrollo, fundamentalmente para solucionar problemas de las infraestructuras urbanas —como el agua, el saneamiento, la luz y los residuos— en
los países en vías de desarrollo.
8
1994
1998
Sustainable Project Manage-
Creación del SPM, basado en Suiza, especializado en promover APPD para el
ment (SPM).
medio ambiente.
Foro Económico Mundial de
El Secretario General de Naciones Unidas sugiere que no pueden alcanzarse
Davos.
la paz y la prosperidad sin una alianza entre los Gobiernos, las organizaciones
internacionales, los círculos empresariales y demás componentes de la sociedad civil.
1999
2000
2000
Reunión de la Organización
En Seattle (EEUU) las empresas son llamadas a demostrar que la globalización
Mundial del Comercio (OMC).
puede ser inclusiva y beneficiar a todos.
Cumbre del Milenio de las
Se consigue el consenso sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio a alcan-
Naciones Unidas.
zar en 2015 y el sector privado aparece como socio y donante imprescindible.
Pacto Mundial de Naciones
Esta iniciativa cuenta con el apoyo de más de 8.000 signatarios en más de
Unidas.
135 países. Sus firmantes se comprometen a respetar e impulsar 10 principios fundamentales en materia de derechos humanos, laborales y protección
medioambiental. Líderes empresariales, sociales y gubernamentales discuten
sobre cómo trabajar conjuntamente para resolver los retos del desarrollo.
2001
Libro Verde de la UE para
La UE, consciente de la creciente importancia política de la responsabilidad
fomentar un marco europeo
social de las empresas, formaliza un marco regional de implementación de
para la Responsabilidad Social
estas prácticas.
Empresarial (RSE).
9
2001
Declaración de Doha.
Durante la cuarta ronda de las conferencias ministeriales de la OMC, iniciadas
en Doha (Qatar), se hace especial hincapié en promover el desarrollo social
junto al económico.
2002
Conferencia sobre Financiación
Los artículos 23 y 25 del Consenso de Monterrey establecen que las empresas
del Desarrollo de Monterrey.
tienen la responsabilidad de participar en el proceso de desarrollo, teniendo
en cuenta no solo los beneficios económicos, sino también aspectos sociales,
ambientales, de desarrollo y de género. La Conferencia también promueve las
APPD como una forma efectiva de provisión de servicios básicos.
2002
2003
Cumbre Mundial de Desarrollo
Impulsa la creación de alianzas entre los Estados, las empresas y la sociedad
Sostenible de Johannesburgo.
civil para conseguir un desarrollo sostenible.
Declaración de Roma.
Sobre la armonización, reafirma el compromiso de los diferentes donantes de
erradicar la pobreza, lograr un crecimiento económico duradero y promover
un desarrollo sostenible.
2004
Memorándum de Marrakech.
Hace especial fomento e hincapié en la gestión orientada a resultados.
2005
Declaración de París.
Sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, que promueve la alineación y la división del trabajo, reconociendo específicamente a las empresas como actores
del desarrollo.
2008
Programa de Acción de Accra.
Se fomenta la división del trabajo, en función de las ventajas comparativas de
cada actor.
10
2011-
Estrategia renovada de la
2014
Unión Europea sobre RSE.
2011
Declaración de Busan.
Se establece la responsabilidad de las empresas por su impacto en la sociedad.
Reconoce la función esencial del sector privado en la promoción de la innovación, la creación de riqueza e ingresos y la movilización de recursos nacionales,
contribuyendo a la reducción de la pobreza.
2012
Foro de Naciones Unidas
Propone unos principios rectores y operativos sobre las empresas y los dere-
sobre Empresas y Derechos
chos humanos.
Humanos.
1.2. Hacia un intento de definición
No es sencillo establecer unas características comunes que resulten válidas para todos los tipos de alianzas
público privadas que pudieran identificarse, ya que el principal rasgo de este tipo de acuerdos es su enorme
diversidad. Hay que reconocer que existen relaciones de todo tipo entre las instituciones de los sectores público
y privado y que los propósitos, niveles de ambición, compromisos adquiridos, duraciones, etc., pueden ser radicalmente distintos por lo que, quizás, sea imposible asumir una definición válida para todos los casos.
En general, existe una cierta confusión entre los términos Responsabilidad Social Corporativa (RSC), partenariados público privados (PPP), alianzas público privadas (APP) y alianzas público privadas para el desarrollo
(APPD). Veamos algunas posibles definiciones, para intentar delimitar sus distintos ámbitos de actuación:
``
Responsabilidad Social Corporativa (RSC): integración voluntaria, por parte de las empresas, de las pre-
11
ocupaciones sociales y medioambientales en sus operaciones comerciales y en sus relaciones con sus
interlocutores1.
``
Partenariados público privados (PPP): forma de actuación conjunta de mutuo beneficio entre el sector público y el sector privado que se produce habitualmente en los países industrializados. Fundamentalmente el
concepto se basa en desplazar la responsabilidad y el riesgo de los proyectos de un actor al otro, mediante
relaciones contractuales que delimitan esta transferencia2.
``
Alianzas público privadas (APP): cooperación voluntaria entre el sector público y el sector privado con el fin
de alcanzar una serie de objetivos comunes, compartiendo la responsabilidad en materia de riesgos, beneficios, inversiones y poder.
``
Alianzas público privadas para el desarrollo (APPD): cooperación voluntaria entre sector público, privado
y sociedad civil para conseguir un impacto positivo en el desarrollo, facilitando el acceso a bienes y servicios
básicos que mejoran las condiciones de vida de las personas.
Para empezar, parece posible establecer una primera distinción entre lo que en ocasiones se denomina “partenariado público privado” y las APPD. De manera rápida, puede indicarse que cuando se habla de la participación del sector privado en algunas iniciativas públicas se están intentando describir algunas relaciones del tipo
cliente-contratista, donde normalmente la entidad pública aparece como el “cliente” que propone algún tipo
de actuación y la organización privada como el “contratista” que ejecuta la iniciativa. Ese tipo de relaciones
queda fuera de nuestra atención ahora, aunque hay que reconocer que resultan habituales y que nada indica
que vayan a perder importancia en un futuro cercano.
Mataix y otros (2008) sistematizan esas diferencias en la siguiente figura (véase la pág. 13):
1. Libro Verde de la Comisión Europea sobre cómo fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas (2001).
2. Fernández, Varela y Castilla (2007).
12
+ carácter estratégico
Figura 1. Diferentes formas de colaboración público-privada
APP
Alianza
PúblicoPrivada
Ambas partes comparten objetivos, riesgos y
beneficios
PPP
Partenariado
PúblicoPrivado
Contrato de servicio
Contrato de gestión
Concesión...
PSP
Participación
del Sector
Privado
Toda forma de
colaboración. Incluye
subcontratación
APPD
Alianza
PúblicoPrivada
para el
Desarrollo
Fuente: Mataix, C. y otros (2008).
En un intento de clarificación, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)
define en su Protocolo AECID para la gestión de las APPD (2013), que la AECID entiende por APPD “una
relación voluntaria, colaborativa y formal entre la AECID, las Administraciones públicas de los países socios y
una o varias entidades del sector empresarial, de la sociedad civil y del ámbito universitario, de España, de los
países socios o de terceros países, en la que se establece un objetivo común, con un demostrable impacto en
desarrollo, y en la que se definen conjuntamente las responsabilidades y se asumen conjuntamente los recursos,
los riesgos y los logros”.
En el cuadro siguiente, y sin ánimo de exhaustividad, hemos recogido otras definiciones disponibles sobre APP:
13
“Contrato entre un inversor privado y un Gobierno para proveer un servicio concreto”
Libro Verde de la Comisión Europea sobre colaboración público y privada (2004)
“La creación de agendas comunes y la combinación de recursos, riesgos y beneficios. Son colaboraciones voluntarias que se construyen a través de las respectivas fortalezas y competencias de cada aliado, optimizando la asignación de recursos y consiguiendo
resultados mutuamente beneficiosos de manera sostenible. Implican interacciones que aumentan los recursos, la escala y el impacto”
Fundación Naciones Unidas (2003)
“Las asociaciones público-privadas son iniciativas de colaboración voluntaria entre diversos actores del sector público (Estado) y del
sector privado (no estatal), en las que las partes acuerdan trabajar juntas para lograr un propósito común o emprender tareas específicas. Aunque pueden ser de diversos tipos, dichas asociaciones por lo general se establecen como estructuras de cooperación en las
que se comparten responsabilidades, así como conocimientos técnicos, recursos y otras ventajas”
OIT (2008)
“Alianza entre sectores en la cual individuos, grupos u organizaciones acuerdan: trabajar conjuntamente para responder a un compromiso o llevar a cabo una tarea determinada; compartir los riesgos así como los beneficios, y revisar las relaciones regularmente,
revisando el acuerdo si es necesario”
International Business Leaders Forum
“Relación voluntaria y colaboradora entre varias partes en la que todos los participantes (socios) están de acuerdo en trabajar juntos
para conseguir un propósito común o emprender una tarea específica y compartir riesgos, responsabilidades, recursos, competencias
y beneficios”
Naciones Unidas
“Colaboraciones voluntarias que se construyen sobre los respectivos puntos fuertes de cada socio, optimizando la asignación de recursos y alcanzando resultados beneficiosos para ambos de forma mantenida en el tiempo”
World Economic Forum
14
1.3. Los principales rasgos de las alianzas público privadas para el desarrollo
Como acabamos de ver, existe una gran variedad de rasgos, criterios y principios que utilizan todos los autores
que han intentado avanzar en la definición de las APPD.
De una manera muy general, puede afirmarse que cualquier APPD tiene como principales rasgos los que se
mencionan a continuación:
``
Colaboración voluntaria entre entidades de los sectores público y privado.
``
Establecimiento de unos ámbitos/intereses/resultados de desarrollo compartidos por todos los socios de la
alianza.
``
Voluntad de todas las entidades participantes en la alianza de compartir riesgos, responsabilidades, recursos,
competencias y beneficios generados por la experiencia.
15
Figura 2. Principales rasgos de las APPD
Colaboración
voluntaria
Beneficios
compartidos
Ámbitos, intereses,
resultados de
desarrollo compartidos
Recursos
compartidos
Riesgos
compartidos
Responsabilidades
compartidas
Alianzas de
organismos sociales
Fuente: elaboración propia.
La tendencia general parece apostar claramente por alianzas perdurables y con un elevado nivel de consenso
en cuanto a sus propósitos, así como por la asunción de compromisos por parte de todos los socios, frente a
acuerdos puntuales y con claras diferencias entre los distintos actores participantes. Estamos hablando, pues, de
alianzas de medio/largo plazo, con fuertes lazos entre sus socios y con metas, propósitos, beneficios y riesgos
compartidos.
16
Para que una APPD perdure y cumpla de manera satisfactoria con los fines que persigue es necesario que todos
sus socios compartan ciertos valores básicos. Entre los más importantes se encuentran los que aparecen en la
imagen siguiente:
Equidad
Responsabilidad
compatida
Inclusión
Igualdad
Transparencia
Respeto
Confianza
LOS VALORES QUE DINAMIZAN UNA ALIANZA
1.4. Los socios de las alianzas público privadas para el desarrollo. Aportaciones,
beneficios y obstáculos para la formalización de alianzas
La principal característica de cualquier APPD es que se encuentre constituida por varios socios procedentes
del sector público, del sector privado, de la sociedad civil y, en ocasiones, del ámbito universitario o academia.
Resulta difícil proporcionar unas definiciones inequívocas sobre cada uno de esos grandes sectores, aun cuando
es relativamente fácil entenderlos de manera genérica.
Cuando hablamos del sector público, nos estamos refiriendo, en sentido estricto, al “conjunto de las Administraciones públicas de un país”. En ellas incluimos todos los organismos de gobierno, a nivel central, regional y
municipal.
Cuando nos referimos al sector empresarial, hay que reconocer que el término recoge una gran variedad de posibilidades. Según Carlos Mataix e Inmaculada Borrella: “La denominación de empresa es aplicable a una gama
17
variadísima de organizaciones, que abarca desde la gran transnacional que opera en decenas de países, hasta
la microempresa informal instalada en el cinturón de miseria de una urbe africana; y aunque cada una tiene
un papel que representar en la escena del desarrollo, su capacidad y sus responsabilidades son enormemente
dispares” (Mataix y Borrella 2012: 12). Evidentemente, cuando aludimos a empresas susceptibles de constituir
una APPD, nos referimos a aquellas que respetan los derechos humanos, cumplen con sus obligaciones tributarias y disponen de una estrategia de RSE.
A continuación, damos algunos ejemplos de la variada clasificación que puede hacerse dentro de las empresas
en función de su sector de actividad y características:
Tabla 2. Clasificación de las empresas en función de su sector de actividad y características
SECTOR DE ACTIVIDAD
PRIMARIO
SECUNDARIO
TERCIARIO
Composición
Empresas
Empresas pluripersonales
Empresas societarias
Nacional
Transnacional,
individuales
Ámbito de intervención
Local, regional
multinacionales
Formato jurídico
Tamaño
Sociedades
Sociedades de responsabilidad
Sociedades de economía
anónimas
limitada
social (cooperativas)
Grandes empresas
Pequeñas y medianas empresas
Microempresas
Fuente: elaboración propia.
18
Respecto al concepto de sociedad civil, existen también varias interpretaciones posibles. Según el Banco Mundial, hace referencia a “una amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que están
presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros, según consideraciones
éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas. El término organizaciones de la sociedad civil
abarca una gran variedad de instancias: grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales, sindicatos,
grupos indígenas, instituciones de caridad, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones”.
La sociedad civil conforma un conjunto sumamente heterogéneo, pero de una importancia central en la generación de procesos de desarrollo. De acuerdo con los Principios de Estambul para la Eficacia del Desarrollo de
las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) (2010), las OSC son eficaces como agentes de desarrollo cuando:
``
“Respetan y promueven los derechos humanos y la justicia social.
``
Incorporan la igualdad de género y la equidad mientras promueven los derechos de las mujeres y las niñas.
``
Se centran en el empoderamiento de las personas, la apropiación democrática y la participación.
``
Promueven la sostenibilidad ambiental.
``
Practican la transparencia y la rendición de cuentas.
``
Persiguen asociaciones equitativas y basadas en la solidaridad.
``
Crean y comparten conocimiento y se comprometen al aprendizaje mutuo.
``
Se comprometen a realizar cambios positivos y sostenibles”.
[Citado en Bossuyt, J. (2012)]
19
Como puede observarse claramente, existen dificultades para definir de manera precisa cada uno de los ámbitos o sectores que se consideran claves a la hora de conformar una APPD, pero hay que reconocer que esas
dificultades son más retóricas que reales. Todo el mundo entiende que una alianza para el desarrollo puede (y
debe) establecerse con una variedad de actores provenientes de orígenes diversos, pero en ella deben aparecer
tres pilares principales, constituidos por instituciones públicas, empresas y OSC especialistas en la promoción
de procesos de desarrollo.
A partir de ese núcleo básico, es posible ampliar la relación a cuantos actores se consideren relevantes en cada
caso, aunque debe huirse de la creación de alianzas excesivamente numerosas, cuya gestión se convierte en un
problema que amenaza claramente el logro de los resultados programados.
Entre los otros múltiples actores posibles de una APPD, tendría un papel especialmente relevante el sector universitario o Academia en sentido amplio (entendiendo por ella a las universidades, centros de estudios, centros
de innovación e investigación, think tanks, etc.) para poder contar con su ayuda a la hora de sistematizar y
analizar en profundidad la intervención. La Academia, depositaria del conocimiento, la reflexión, los estudios
y los expertos, constituye un agente indispensable si se quiere avanzar hacia la consecución de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, en la búsqueda de nuevos instrumentos de desarrollo y en el monitoreo y sistematización de los procesos de desarrollo. Profesores, expertos e investigadores hacen que la experiencia práctica
se concrete en sistemas y en modelos que replicados, mejorados y comparados, pueden aportar avances reales
a proyectos que hasta ese momento hayan adoptado únicamente un estricto enfoque público-privado. Esta
relación se refleja entre múltiples actores en el siguiente gráfico (véase la pág. 21):
20
Figura 3. Posibles actores de las APPD
Sector público
Gobiernos donantes y
receptores de ayuda
(nacionales, regionales y
locales).
Sociedad civil
Comunidades locales,
ONG, ONGD, sindicatos, etc.
APPD
Sector privado
Nacional/Internacional.
Formal/Informal.
Empresas/Bancos.
Academia
Universidades, centros
de estudios, think tanks.
Fuente: Moreno Manso, L. (2011).
Para que una APPD sea perdurable en el tiempo, se considera que la alianza debe generar beneficios cualitativa
y cuantitativamente superiores a los problemas, retos y dificultades que provoca para la totalidad de los socios.
Las APPD aspiran a convertirse en estrategias que proporcionan beneficios para el conjunto de los actores
participantes. Para que una APPD sea exitosa, y antes de lanzarse a firmar una alianza que puede durar varias
décadas, Naciones Unidas propone las siguientes recomendaciones:
21
Tabla 3. Recomendaciones de las Naciones Unidas para el establecimiento de una APPD
Facilitar la comunicación
Analizar el contexto
Desarrollar un proyecto piloto
Desarrollar el proceso
``
Explicar cómo funcionan las APPD.
``
Explicar las ventajas que ofrecen para los más desfavorecidos.
``
Revisar el tipo de servicio.
``
Analizar las necesidades financieras.
``
Estudiar los apoyos políticos.
``
Explorar los diferentes tipos de APPD.
``
Realizar un estudio de los riesgos.
``
Buscar la financiación.
``
Establecer la estructura de las APPD.
``
Realizar las consultas pertinentes.
``
Tener en cuenta las ayudas encontradas para la intervención.
``
Realizar el plan de negocio para la APPD.
Fuente: Starting a pro-Poor Public Private Partnership. For a Basic Urban Service (PNUD).
22
Cada socio de una alianza que efectúa algunas aportaciones, espera alcanzar determinados beneficios y, también, se enfrenta a determinados obstáculos a la hora de involucrarse en este tipo de asociaciones. Por nuestra
parte, hemos intentado sistematizar en la tabla siguiente las principales aportaciones, beneficios y obstáculos
que identificamos:
Tabla 4. Aportaciones, beneficios y obstáculos de los socios de una APPD
SECTOR EMPRESARIAL
SECTOR PÚBLICO
APORTACIONES
`` Marco
de resultados/
BENEFICIOS
`` Incremento
de la financiación disponible a través
OBSTÁCULOS
`` Establecimiento
de nuevos
objetivos de política
de actores privados (financiación público-privada
procedimientos de trabajo.
pública.
para el logro de objetivos de política pública).
`` Flexibilidad
`` Normativas,
`` Mayor
las APPD.
seguridad.
actuaciones.
consenso y legitimidad en sus
`` Recursos
humanos.
`` Incremento
`` Recursos
financieros.
trabajo.
de las capacidades y técnicas de
`` Capacidades
`` Acceso
específicas.
`` Incrementar
`` Recursos
humanos.
`` Acceso
a mercados.
su legitimidad social.
a la Administración pública.
`` Tecnología/
`` Incremento
innovación.
`` Mejora
del diálogo social.
de la imagen corporativa.
`` Negocios
inclusivos.
`` Cadenas
`` Recursos
financieros.
`` Normativa
`` Fuentes
en la gestión de
`` Adecuación
a ritmos de
trabajo condicionados por la
Administración pública.
`` Pérdida
de visibilidad de sus
aportaciones.
de valor sostenibles.
y seguros en su actuación.
de financiación públicas.
`` Ampliación
de la base de clientes potenciales.
23
APORTACIONES
SOCIEDAD CIVIL
`` Conocimientos
y
experiencia.
`` Legitimidad
BENEFICIOS
`` Diversificar
`` Ampliar
social/
fuentes de financiación.
áreas de incidencia.
`` Incrementar
OBSTÁCULOS
`` Vinculación
con intereses
empresariales.
el impacto de sus estrategias.
contacto directo con
colectivos destinatarios.
`` Capacidades
técnicas
en gestión.
Fuente: Gómez-Galán, M. y Sainz Ollero, H. (2014).
Para el éxito de una APPD es importante establecer actuaciones correctoras que permitan superar los obstáculos antes identificados. Algunas sugerencias en ese sentido son las que se incluyen a continuación:
24
Tabla 5. Obstáculos para la creación de una APPD y principales medidas correctoras
OBSTÁCULOS IDENTIFICADOS
MEDIDAS CORRECTORAS
SECTOR PÚBLICO
Establecimiento de nuevos procedi-
``
mientos de trabajo.
Flexibilidad en la gestión.
Simplificación de los procedimientos de trabajo de las APPD para generar una muy
escasa carga de trabajo.
``
Recurrir a entidades facilitadoras que asuman la carga de gestión de la APPD.
``
Descargar trabajo en las entidades facilitadoras.
SECTOR EMPRESARIAL
Adecuación a ritmos de trabajo
``
condicionados por la Administración
Establecimiento de procedimientos ágiles y sencillos basados en las formas de trabajo del sector empresarial.
pública.
Pérdida de visibilidad de sus
aportaciones.
``
Esfuerzos de comunicación y difusión por parte de las APPD para mostrar los aportes realizados por el conjunto de sus socios.
25
OBSTÁCULOS IDENTIFICADOS
MEDIDAS CORRECTORAS
SOCIEDAD CIVIL
Vinculación con intereses
``
Mantener la autonomía funcional y apoyar iniciativas fuera de la APPD.
``
Mantener el papel de las entidades de la sociedad civil en la relación prioritaria con
empresariales.
Pérdida de autonomía.
los colectivos destinatarios y en la gestión de las intervenciones.
Fuente: Gómez-Galán, M. y Sainz Ollero, H. (2014).
1.5. Los tipos de alianzas público privadas para el desarrollo
Resulta evidente que no es sencillo proponer una tipología de APPD que sea válida para todas las situaciones y
circunstancias, ya que estas modalidades de actuación presentan una gran heterogeneidad y deben adaptarse a
las condiciones cambiantes del entorno, por lo que no es posible (ni deseable) plantear modelos excesivamente
cerrados.
Las tipologías de APPD pueden responder a criterios muy variados, por lo que resulta imposible efectuar una
propuesta única que recoja la enorme diversidad existente en la realidad. Podemos encontrar clasificaciones
de todo tipo que utilizan como criterios diferenciadores el tipo y el número de las entidades participantes, sus
ámbitos territoriales, los propósitos asumidos, los niveles de ambición, etc. Mataix, C. y otros (2008) proponen
los siguientes criterios a la hora de clasificar las distintas APPD:
26
``
La naturaleza de los actores que configuran la alianza.
``
Los objetivos y motivaciones de cada uno de dichos actores en el contexto de la alianza, principalmente del
actor privado.
``
El sector de actividad de la APPD.
``
El ámbito geográfico de la APPD.
``
La estructura y el diseño formal que adopta la APPD.
``
Los beneficiarios para los que se realiza la APPD.
``
La envergadura de la APPD.
La utilización de una combinación de estos criterios supondría establecer complejas tipologías de alianzas que
podrían servir para sistematizar una realidad muy diversa.
En otros casos, se intenta reflejar la evolución histórica de este tipo de alianzas, estableciendo una especie de
secuencia temporal. Un intento de ese estilo queda reflejado en el gráfico que se incluye a continuación:
27
Figura 4. Tipos de alianzas para el desarrollo según el tipo de organización que las promueve
Alianzas globales para el desarrollo
Alianzas de organismos internacionales
Alianzas de instituciones públicas
Alianzas del sector privado
Alianzas de organismos sociales
Fuente: Casado Cañeque, F. (2007).
Una manera operativa para clasificar las APPD podría tener en cuenta los siguientes criterios:
``
Correspondencia con estrategias de desarrollo (marco consensuado de resultados de desarrollo).
``
Niveles de ambición asumidos por las alianzas.
28
``
Compromisos compartidos por los socios.
``
Tiempo en que estarán vigentes los acuerdos.
Teniendo en cuenta esos criterios, pueden establecerse tres grandes niveles que darían paso a otros tantos
tipos de alianzas o acuerdos entre entidades públicas y privadas. La primera, que hemos denominado “APPD
estratégica”, constituye una asociación de medio/largo plazo, con fuertes compromisos entre los socios y con
resultados de desarrollo claramente definidos. Se trata, por tanto, del tipo de alianzas que consideramos más
desarrollado y por el que parece conveniente optar.
El segundo tipo, que hemos llamado “APPD operativa”, tiene un menor nivel de ambición y se articula básicamente en torno a intervenciones del tipo de proyectos y programas. Evidentemente, se trata de dos modelos complementarios que pueden convivir perfectamente, contribuyendo en diferentes niveles a los mismos
resultados.
En tercer lugar, hacemos referencia a “colaboraciones puntuales” cuando apenas existen compromisos (más
allá de la aportación de determinados recursos o capacidades) y los plazos temporales tienden a ser muy breves. Estas colaboraciones puntuales no constituyen en sí mismas APPD tal como han sido definidas con anterioridad, pero hemos decidido incluirlas en nuestro esquema porque establecen un nivel de confluencia entre
actores públicos y privados que no puede ser obviado y que, a menudo, puede favorecer el establecimiento
futuro de alianzas más sólidas y consolidadas.
Esta clasificación podría ser matizada y complementada manejando otros criterios como los que se indican en
los primeros párrafos de este epígrafe. Consideramos que la utilidad básica de la clasificación que proponemos
es que establece una vinculación directa entre las APPD y las estrategias de desarrollo, pudiendo relacionarse
con los diferentes niveles de ambición de los distintos modelos de intervención (marco de resultados, programas, proyectos y actividades puntuales).
29
De manera gráfica, pueden visualizarse las principales características de los tres tipos de alianzas propuestos en
la siguiente tabla:
Tabla 6. Propuesta de clasificación de alianzas público privadas para el desarrollo
TIPO
APPD
ESTRATÉGICA
CONTENIDOS
`` Marco
de resultados (resultados
de desarrollo).
`` Medio/largo
`` Estructura
`` Planes
de
desarrollo/
plazo.
de gestión
permanente.
`` Elevada
SECTOR
PÚBLICO
EMPRESAS
`` Estrategia
de
SOCIEDAD
CIVIL
`` Planes
sostenibilidad.
estratégicos.
`` RSE.
`` Proyectos/
estrategias de
reducción de la
pobreza.
confluencia objetivos/
congruencia.
APPD
OPERATIVA
`` Compartir
riesgos y beneficios.
`` Rendición
de cuentas.
`` Propósito
concreto/objetivo
instrumental.
`` Medio
programas.
programas.
plazo.
`` Congruencia
`` Se
`` Proyectos/
específica.
asumen ciertos riesgos y se
comparten beneficios.
`` Participación
en la gestión.
30
TIPO
COLABORACIÓN
PUNTUAL
CONTENIDOS
`` Aportación
a iniciativas
concretas.
`` Corto
plazo.
`` Débil
congruencia.
`` Pocos
SECTOR
PÚBLICO
EMPRESAS
SOCIEDAD
CIVIL
`` Convocatorias
`` Marketing
`` Asistencias
específicas.
social.
técnicas/
actividades.
compromisos.
`` Apenas
se comparten riesgos y
beneficios.
Fuente: Gómez-Galán, M. y Sainz Ollero, H. (2014).
31
2
Un modelo para la
gestión de alianzas
público privadas para
el desarrollo
Establecer un itinerario para la gestión de APPD plantea algunas dificultades, dada la variabilidad, ya comentada, de este tipo de acuerdos. Algunos manuales y estudios incluyen propuestas de itinerarios que presentan
diferentes secuencias de etapas, en las que es preciso realizar toda una serie de tareas relacionadas y asumir
determinadas competencias por parte de los diferentes socios y participantes en la alianza.
Por nuestra parte, hemos elaborado un itinerario sencillo que puede servir como una guía práctica a la hora de
constituir, implementar y difundir los resultados alcanzados por una APPD. Como ya hemos indicado, nuestro
itinerario establece una vinculación directa entre las APPD y las estrategias de desarrollo. Este itinerario deberá
ser adaptado a las condiciones particulares en las que se vaya a llevar a cabo una APPD determinada. Constituye, pues, un soporte para la acción que no debe seguirse “al pie de la letra”, sino que tiene la pretensión de
ser visto como una orientación de trabajo, cuyas principales virtudes son la sencillez y la aplicabilidad.
Lo hemos articulado en tres grandes etapas que, a su vez, se dividen en una serie de pasos más concretos. Cada
uno de ellos tiene unos contenidos específicos, utiliza de manera preferente determinadas metodologías y establece unas responsabilidades de ejecución. La secuencia permite definir un procedimiento práctico y completo
para la gestión de este tipo de acuerdos. Es la que se propone a continuación:
33
Tabla 7: Itinerario para la gestión de APPD
ETAPAS
PRINCIPALES PASOS
1. LA CREACIÓN DE LA APPD
a. Determinar la temática de la APPD
b. Definir las entidades promotoras y el facilitador
c. Identificar socios potenciales
d. Concretar el marco de resultados
e. Asignar funciones y procedimientos
f. Firmar el acuerdo de entendimiento
34
ETAPAS
PRINCIPALES PASOS
2. EL DESEMPEÑO DE LA APPD
a. Crear la estructura de funcionamiento
b. Elaborar las programaciones anuales
c. Ejecución de las intervenciones de los socios
d. Colaboraciones puntuales
e. Seguimiento de la iniciativa
3. TAREAS COMPLEMENTARIAS
EN LAS APPD
a. Establecer procedimientos de comunicación interna
b. Difundir externamente la experiencia
c. Realizar evaluaciones
d. Sistematizar lo realizado y promover aprendizajes
Fuente: elaboración propia.
35
Una visualización de todo ese itinerario puede observarse en la siguiente figura:
Figura 5. Visualización gráfica del itinerario para la gestión de APPD propuesto
SECTOR EMPRESARIAL
SOCIEDAD CIVIL
Determinar la temática de la APPD
CREACIÓN DE LA ALIANZA
Definir entidades promotoras y facilitador
RESULTADOS
DE DESARROLLO
Identificar socios potenciales
Realizar el
seguimiento
Concretar el marco de resultados
Asignar funciones y procedimientos
Incorporar
colaboraciones
puntuales
Firmar el acuerdo de entendimiento
Ejecutar las
tareas por los
socios
TAREAS
COMPLEMENTARIAS
Impulsar la comunicación
interna
Difundir la experiencia
Realizar evaluaciones
Crear la estructura
de funcionamiento
DESEMPEÑO DE LA ALIANZA
SECTOR PÚBLICO
Elaborar las
programaciones
anuales
Sistematizar y promover aprendizajes
36
3
La creación de una
alianza público privada
para el desarrollo
La etapa de creación de una APPD constituye un momento clave que debe ser abordado de forma cuidadosa,
ya que buena parte del éxito futuro de la alianza dependerá del trabajo llevado a cabo en esta fase. Si bien no
puede garantizarse que una alianza correctamente constituida vaya a alcanzar todos los efectos esperados, sí
puede afirmarse que resulta prácticamente imposible que una alianza que haya sido conformada de manera
deficiente pueda lograr los objetivos que se propone. Es necesario, por tanto, trabajar cada uno de los pasos
que se proponen a continuación de una manera sistemática y ordenada, intentando no descuidar ningún aspecto fundamental.
3.1. Determinar la temática de la alianza público privada para el desarrollo
Los orígenes de una APPD pueden ser muy variados, ya que el impulso inicial para su creación puede partir de
instancias muy diferentes. Ya se señaló en capítulos anteriores que cualquier APPD trata de compaginar visiones e intereses de actores que forman parte de sectores muy diversos y que el éxito de cualquier alianza pasa
por que todos los implicados obtengan algún tipo de beneficio o refuerzo a partir de la constitución de una
estrategia de trabajo conjunto.
Asumiendo, por tanto, que una alianza se establece a partir de una confluencia de planteamientos para el logro
de determinados propósitos y de la asunción por parte de todos los socios de unas ciertas responsabilidades
compartidas, podríamos pensar que la iniciativa y la participación en una APPD estarán repartidas (y compartidas) por los siguientes actores, quienes se aproximarán a una posible alianza desde sus propios intereses y
expectativas:
38
Figura 6. Actores participantes en una APPD
RESULTADOS DE DESARROLLO Y PRODUCTOS COMPARTIDOS
POR TODOS LOS SOCIOS
Marco de
resultados de
desarrollo/
Marco de
asociación
A
Administración
local/nacional
Planes de
desarrollo
ERP
B
Organismo
público de
cooperación
internacional
Plan Director
Plan País
C
Sector
empresarial
RSE
Estrategias de
sostenibilidad
empresarial
D
Organizaciones
de la sociedad
civil
Estrategias de
desarrollo
Objetivos de
la organización
Fuente: elaboración propia.
En un escenario como el que se indica podemos pensar que, de manera general, podrían darse las siguientes
opciones a la hora de iniciar la constitución de una alianza:
``
Modelo 1: existe un interés de las Administraciones nacionales (grupo A) para alcanzar un determinado resultado de desarrollo. Consensuan ese propósito con los organismos públicos de cooperación internacional
(grupo B) y, a partir de ese acuerdo inicial, convocan a entidades del sector empresarial (grupo C) y de la
sociedad civil (grupo D).
39
``
Modelo 2: el interés inicial surge de la propia organización pública de cooperación internacional, quien contacta con las Administraciones locales y/o nacionales y, una vez alcanzado el acuerdo, invitan a participar a
las empresas y las organizaciones de la sociedad civil.
``
Modelo 3: la iniciativa surge de algún (o algunos) grupo(s) empresarial(es) que se dirige a las Administraciones nacionales y a los organismos de cooperación internacional para incorporar posteriormente a las
organizaciones de la sociedad civil.
``
Modelo 4: son las entidades de la sociedad civil quienes impulsan el proceso de concertación dirigiéndose a
las Administraciones públicas, a los organismos de cooperación internacional y a las empresas para articular
una estrategia de trabajo conjunto.
Evidentemente, todas estas opciones resultan posibles y pueden encontrarse en el origen de la creación de una
APPD. Pueden, en cualquier caso, efectuarse algunas precisiones al respecto:
``
En términos generales, la primera opción (es decir, aquella en la que las Administraciones públicas encabezan
el proceso de concertación) presentaría, en igualdad de condiciones, algunas ventajas. Se garantiza de partida un claro alineamiento con las políticas públicas, se facilita la continuidad de las iniciativas y se promueve
una legitimidad de las acciones basada en la participación de actores públicos que se encuentran respaldados
por un cierto consenso social. Esta valoración no excluye, por supuesto, que puedan establecerse APPD cuyo
origen provenga del interés inicial de algunos de los otros actores identificados que alcancen un nivel de
respaldo y efectividad igual o superior a las primeras.
``
La temática de la futura APPD debe estar relativamente definida de antemano. Se trata de establecer en
este primer momento un ámbito o, más concretamente, un resultado de desarrollo que tenga un carácter
relativamente general y que exija para su consecución del trabajo concertado de entidades provenientes de
diferentes sectores. La identificación previa de distintos agentes involucrados en ese sector facilita la puesta
en marcha de los trabajos previos de constitución de la APPD. No resulta conveniente que en los primeros
momentos de creación de la alianza la oferta que se haga al resto de los socios potenciales se encuentre
40
completamente cerrada, pero tampoco que presente un excesivo nivel de generalidad. En el primer caso, se
corre el riesgo de desincentivar a socios potenciales que presenten elevadas capacidades, mientras que en el
segundo se vuelve muy complicado el definir un área común de trabajo conjunto.
3.2. Definir las entidades promotoras y el facilitador
De manera paralela y complementaria con lo indicado en el punto anterior, es preciso determinar con claridad
cuáles serán las entidades promotoras que van a impulsar la creación de la alianza y disponer de una organización que actúe como “facilitadora” de todo el proceso.
Ya se ha indicado que, de forma general, resulta preferible que las instituciones públicas (Administraciones
nacionales + entidad pública de cooperación internacional) asuman el rol de socios líderes de la alianza, ya que
de esa manera se garantizan los siguientes requisitos:
``
Alineamiento con las prioridades y objetivos de una política pública consensuada de desarrollo.
``
Continuidad temporal de las iniciativas.
``
Disponibilidad de recursos para la puesta en marcha y desarrollo de la alianza.
``
Solidez de la iniciativa.
Las entidades promotoras deben seleccionar una entidad que actúe como facilitadora de la alianza. Se considera altamente recomendable que la función de facilitador sea desempeñada por una entidad especializada.
Existen claras ventajas que recomiendan la conveniencia de elegir un actor externo para que actúe como intermediario entre los distintos socios de la alianza y dinamizador de las tareas que esta debe emprender. La creación y la puesta en marcha de una APPD implica toda una serie de actividades que no puede ser asumida de
41
manera completa por ninguno de sus socios, por lo que es preferible delegar todas esas tareas en una entidad
cuya misión sea la de impulsar y dinamizar todas las iniciativas que se pretenden llevar a cabo.
En principio, las características principales para el desempeño de la función de facilitador son las siguientes:
``
Compromiso con los principios y valores del desarrollo.
``
Capacidad técnica para la puesta en marcha y gestión de intervenciones de desarrollo.
``
Contacto directo con los grupos y poblaciones beneficiarias.
``
Experiencia en funciones de intermediación.
El papel que debe llevar a cabo la entidad facilitadora es el de dinamizar los trabajos de la alianza, realizar las
tareas de prospectiva y diagnóstico, mantener las relaciones entre los socios potenciales y con los grupos beneficiarios y actuar como una suerte de secretaría técnica de la alianza.
Las principales tareas que deben realizarse durante la fase de constitución de la alianza son las siguientes:
``
Identificación de los socios potenciales de la alianza.
``
Definición consensuada de los resultados de desarrollo y los productos que constituirán los contenidos en
torno a los que se articula la alianza.
``
Establecimiento de los procedimientos operativos de la alianza y de sus procedimientos de trabajo.
``
Firma del acuerdo o memorando de entendimiento de la APPD.
42
3.3. Identificar socios potenciales
La primera tarea que debe ser acometida una vez establecida la temática principal que pretende abordar la
alianza y definidos los socios líderes que impulsan la iniciativa y la entidad facilitadora que actúa como dinamizadora, es la determinación de los socios potenciales de la futura APPD. Para ello, existen diferentes técnicas
que pueden facilitar esa tarea.
Las técnicas de mapeo de actores permiten identificar y clasificar a todos los grupos e instituciones que pueden
ser importantes para la planificación, diseño, ejecución y valoración de una propuesta determinada. Los pasos
generales que se proponen en este tipo de técnicas son los siguientes:
1. Especificar el tema.
2. Identificar a los diferentes actores sociales.
3. Ordenar (“mapear”) a los diferentes actores.
4. Verificar el análisis y valorar la disponibilidad y el compromiso de los actores seleccionados.
5. Diseñar estrategias para movilizar la participación de los actores sociales y sostenerla a lo largo del proceso.
Existen diferentes herramientas específicas a la hora de efectuar el mapeo de actores. A continuación se indican
algunas de las más utilizadas:
43
7. Algunas herramientas específicas para el mapeo de actores
A. MAPA DE INTERESES
Intereses
Propuesta
Actores
B. MAPA DE INTERÉS E INFLUENCIA
Mucha
influencia
Poco
interés
C
D
A
B
Mucho
interés
Poca
influencia
44
A la hora de identificar los posibles socios de una APPD puede establecerse una clasificación de los diferentes
socios potenciales agrupados en las siguientes categorías:
``
Socios líderes: institución de la Administración pública de nivel nacional, regional o local y entidad socia de
cooperación internacional.
``
Otras instituciones públicas implicadas: ministerios sectoriales y Administraciones locales.
``
Otros posibles socios internacionales: cooperaciones descentralizadas y organismos internacionales.
``
Sector empresarial: empresas españolas y empresas locales.
``
Entidades de la sociedad civil: ONGD españolas, socios locales, universidades, centros de investigación,
sindicatos, etc.
Para no realizar una identificación demasiado general de potenciales organizaciones socias, se recomienda establecer algunos criterios que permitan efectuar una selección operativa. Evidentemente, esos criterios deberán
adaptarse a las realidades concretas en las que la alianza pretende actuar, por lo que los que ahora se proponen
deben ser entendidos como guías que habrá que precisar en cada caso concreto:
``
Sector público: nivel de competencias en la materia, correspondencia de la temática de la futura APPD con
las estrategias y planes institucionales, recursos disponibles, etc.
``
Sector empresarial: grado de implantación en la zona, volumen de negocios, planes de negocio, estrategia
y recursos, RSE, etc.
``
Sociedad civil: correspondencia entre su planificación estratégica y la temática de la APPD, volumen de actividad en la zona, tiempo de trabajo en el país y en la zona de incidencia de la APPD, capacidad operativa,
grado de relación con los potenciales beneficiarios, etc.
45
Atendiendo a estos criterios, es posible establecer una primera clasificación de los actores identificados que
responda a los criterios de interés e influencia/capacidad. Así, podría ordenarse a las entidades identificadas en
los siguientes cuadrantes:
Figura 8. Clasificación de actores atendiendo a criterios de influencia/capacidad
INFLUENCIA / CAPACIDAD
+
Colaboraciones
puntuales
D
APPD
estratégica
A
+
C
No participantes
en APPD
Interés
B
-
APPD
operativa
Fuente: elaboración propia.
De esta manera, se entendería que los socios prioritarios para cualquier alianza serían los situados en el cuadrante A (alto interés y elevada influencia/capacidad), con los que sería deseable desarrollar un trabajo de largo
plazo. Por su parte, las entidades con alto interés pero con recursos y capacidades más limitadas (cuadrante
B) podrían formar parte de la alianza vinculándose a algunas iniciativas concretas y para el logro de productos
concretos y específicos. Las organizaciones con capacidades e influencia significativas pero cuyos intereses
apenas coinciden con los propuestos inicialmente por los socios líderes de la alianza (cuadrante D) podrían par-
46
ticipar puntualmente en alguna iniciativa, mientras que las organizaciones sin interés ni capacidad (cuadrante
C) quedarían, en principio, excluidas de la alianza.
De manera general, puede indicarse que una alianza no debería tener un número excesivamente elevado de
socios, ya que las dificultades de funcionamiento crecen de manera exponencial cuando aumentan las entidades participantes. Resulta imposible establecer una cifra máxima (o mínima) de socios en una APPD, pero
parece recomendable establecer un núcleo estable y relativamente reducido de entidades participantes (en lo
que aquí hemos denominado “alianzas estratégicas”) y optar, en su caso, por compromisos de medio/corto
plazo (APPD operativas y colaboraciones puntuales) con los restantes socios.
3.4. Concretar el marco de resultados
Una vez se han identificado los principales socios potenciales de una alianza, es preciso avanzar hacia una
definición consensuada de los resultados de desarrollo y los productos que constituirán las orientaciones y contenidos en torno a los que se articula el acuerdo de colaboración.
Para ello resulta altamente recomendable organizar un taller de arranque con los socios potenciales de la alianza (únicamente con aquellas entidades incluidas en el cuadrante A).
Hay que recordar que los propósitos que pretende alcanzar una APPD deben definirse a partir de la confluencia
de tres grandes líneas de fuerza que son las políticas públicas (que establecen un marco general para la orientación de las iniciativas), los intereses de cada uno de los socios que participan en la alianza y los recursos que
estos socios pueden comprometer para el logro de los fines perseguidos.
47
Figura 9. Espacios de confluencia entre las tres grandes líneas de fuerza presentes en una APPD
POLÍTICAS
PÚBLICAS
RECURSOS
DISPONIBLES
INTERESES
SOCIOS
Fuente: elaboración propia.
La primera cuestión que es preciso abordar y dejar nítidamente establecida es la definición de un marco de resultados compartido por todos los socios de la alianza a partir del cual se llevará a cabo el acuerdo de colaboración.
Para ello se proponen los pasos siguientes:
``
Proponer un resultado de desarrollo que constituye la orientación básica de la APPD (recuérdese: “Los
resultados constituyen los efectos positivos esperados de una estrategia de cambio. Pueden ser definidos
como cambios observables en la situación de un grupo humano determinado o bien como cambios en las
conductas o en el desempeño de las organizaciones o las personas”).
48
``
Cada entidad participante establece los principales productos que ella alcanza y que contribuyen al logro del
resultado definido (recuérdese: “Los productos pueden ser concebidos como los efectos entregables de las
intervenciones. Constituyen el nexo de unión entre lo que se hace (las intervenciones) y lo que se pretende
lograr (los resultados). Los productos deben tener un elevado nivel de concreción y una relativamente baja
incertidumbre en relación a su posibilidad de logro”).
``
Analizar y determinar si existen productos duplicados (más de una organización alcanza productos idénticos)
o si algunos resultan claramente complementarios. Agruparlos y ordenarlos.
``
Valorar si se identifican otros productos importantes que no han sido tenidos en cuenta por ninguna de
las organizaciones participantes y que resultan importantes para promover la consecución del resultado
planteado.
``
Completar un marco de resultados que incluya resultados de desarrollo (y resultados intermedios, en su
caso), productos y riesgos significativos. Analizar si esos riesgos pueden reducirse incorporando a otros actores en la alianza.
De esa manera, puede considerarse que los diferentes niveles de alianzas definidos con anterioridad pueden
visualizarse en la propia cadena de resultados de la siguiente manera:
49
Figura 10. Diferentes niveles de APPD
Resultado
de desarrollo
de la APPD
Producto
aportado
por entidad
“a”
Intervenciones “a”
APPD ESTRATÉGICA
Producto
aportado
por entidad
“b” y “c”
Producto
necesario
para
resultado,
pero no
garantizado
Producto
necesario
para
resultado,
pero no
garantizado
APPD
OPERATIVA
Intervenciones “b”
y “c”
Intervenciones asumidas por
miembros
de la APPD
Intervenciones llevadas
a cabo por
socios puntuales y/u
operativos
COLABORACIÓN
PUNTUAL
Fuente: elaboración propia.
Se presentarán, una vez identificados los principales productos que contribuyen al logro del resultado que supone el “compromiso” de la APPD, las siguientes opciones:
50
``
Productos que resultan competencia directa de los socios que forman parte de la alianza y que ellos se comprometen a alcanzar con sus propios recursos.
``
Productos no contemplados hasta ese momento pero que resultan necesarios para el logro del resultado y
que los socios de la alianza asumen y pretenden lograr a través de intervenciones específicas.
``
Productos no contemplados hasta ese momento y para cuyo logro la alianza busca socios puntuales que
colaboren en la ejecución de las intervenciones precisas para alcanzarlos.
LA PARTICIPACIÓN DE LOS COLECTIVOS DESTINATARIOS EN LAS APPD
La generación de procesos participativos en la definición y gestión de las iniciativas de desarrollo ha sido y es una de las más
grandes y positivas tradiciones de la cooperación para el desarrollo. Asumir que los titulares de derechos deben tener un papel
protagonista en todos estos procesos constituye una lección aprendida a través de muchas experiencias. No puede promoverse
un desarrollo eficaz sin contar con las personas y las comunidades, sin conocer sus prioridades y sin tener en cuenta sus puntos
de vista y sus valoraciones.
El marco de resultados de una alianza debe tener una legitimidad política, técnica y social y para ello es preciso que existan
mecanismos que garanticen la participación de los colectivos beneficiarios en su definición y en la ejecución de las intervenciones que se planteen.
La integración de las prioridades de los colectivos beneficiarios constituye un requisito básico de apropiación democrática que
contribuye de manera directa a la sostenibilidad de los efectos perseguidos.
51
Iniciativas para promover la participación y la inclusión de los grupos beneficiarios en las estrategias de intervención de la
alianza:
``
Identificación de los colectivos destinatarios de las estrategias de intervención de la alianza.
``
Difusión/validación de los principales contenidos del marco de resultados de la alianza entre sus destinatarios.
``
Participación de los colectivos destinatarios en la definición y ejecución de las intervenciones llevadas a cabo por la
alianza.
El papel de intermediación entre los socios de la alianza y los colectivos beneficiarios debe ser asumido de manera preferente
por las organizaciones de la sociedad civil.
3.5. Asignar funciones y procedimientos
Una vez definido de manera colectiva el marco de resultados de la APPD, se trata de precisar los aspectos
operativos que facilitarán el adecuado funcionamiento de la alianza. Muchas alianzas encuentran dificultades
imposibles de resolver durante las siguientes etapas porque no habían concretado de manera apropiada los
aspectos más operativos que permiten un trabajo fluido y adaptado a las condiciones cambiantes del entorno.
Hay que recordar que una alianza es un acuerdo voluntario entre partes que se establece después de un periodo de negociación, en el que quedan precisados de una forma clara los propósitos del acuerdo, los beneficios
que cada uno de los diferentes actores involucrados puede obtener y los procedimientos de trabajo que comprometerán a los diferentes socios.
52
No existe un único diseño organizacional válido para todas las alianzas que puedan establecerse, ya que si
asumimos que cada alianza es diferente en términos de socios, resultados que pretende alcanzar, recursos
disponibles, plazos temporales, etc., no puede suponerse que exista un único modelo adecuado para todas
ellas. En cualquier caso, toda propuesta operativa de organización de una alianza debe resolver qué grado de
formalidad se espera alcanzar, así como los niveles jerárquicos que se establecerán entre los distintos socios que
conforman el acuerdo.
Tabla 8. Distintas opciones de dirección de APPD
OPCIONES DE DIRECCIÓN Y MANDATO
Opciones de dirección
Dirección centralizada
(Ej. La dirección de una
alianza o proyecto llevado a
Ventajas
``
La eficacia es máxima.
``
Sus procedimientos de toma de deci-
Desventajas
``
riencia y de la contribución potencial
de otros socios.
siones no son conflictivos, sus sitemas
cabo por una organización
de dirección pueden estar basados en el
miembro en representación
``
“día a día”.
de la alianza).
``
Su enfoque de dirección es conocido y
Es la “ventanilla única” para el público y
las agencias externas.
``
Se percibe con demasiada influencia y
control en manos de un aliado.
``
convencional.
``
Está demasiado distante de la expe-
Es demasiado convencional para la
flexibilidad que necesita la alianza.
``
Podría tomar decisiones inapropiadas o
demasiado rápidas.
Su capacidad de respuesta es más
rápida.
53
OPCIONES DE DIRECCIÓN Y MANDATO (cont.)
Opciones de dirección
Dirección descentralizada
(Ej. Cada una de las organizaciones miembro se
Ventajas
``
Diversidad operacional.
``
Más oportunidades de liderazgo de un
encarga de algún aspecto de
la dirección y establecen me-
``
``
``
Mayor potencial de conflicto de
intereses.
aliado.
``
Aliados se sienten aislados.
Sentimiento de “propiedad”
``
Incómodos procesos de toma de
compartido.
canismos de comunicación y
coordinación).
Desventajas
Alejamiendo de las “bases de poder”
decisiones.
``
Falta de coherencia.
``
Las labores han de ser claramente
convencionales.
Dirección por mandato
``
Mayor libertad de operación.
``
Se permite que se les otorgue el rol a
(Ej. Se contrata para labores
aquellos que tienen más tiempo (o más
definidas y encomendadas en forma
de dirección y coordinación
preocupación) para la labor en cuestión.
adecuada.
a personas u organizaciones
miembro, los cuales han de
``
Un enfoque muy flexible que puede
``
revisarse y cambiarse tantas veces como
responder ante los miembros
sea necesario.
del conjunto).
``
Demasiada dependencia de la formalidad y de las acciones individuales.
``
Riesgo de que las personas u organiza-
Se comparten las labores entre los
ciones miembro “realicen sus asuntos”
miembros y se promueve el sentimiento
sin consultar adecuadamente con el
de responsabilidad colectiva.
conjunto de los miembros.
Fuente: Tennyson, R. (2003).
54
Sea cual sea el modelo organizacional que adopte una alianza, hay que asumir que esa estructura de gestión
debe tener en cuenta las relaciones con los distintos actores involucrados de una u otra manera en su actuación
y que son los siguientes:
``
Los grupos beneficiarios de la estrategia de la alianza.
``
Los donantes externos que no son miembros directos de la alianza y con los que es preciso mantener unas
relaciones especiales de información y rendición de cuentas.
``
Las organizaciones socias de la alianza, con sus propios sistemas de trabajo, información y rendición de
cuentas.
``
La propia alianza, en la medida que actúa como una entidad singular que persigue unos fines y tiene unos
procedimientos propios de gestión.
Teniendo en cuenta esos diferentes niveles de implicación en el desempeño de una APPD, resulta imprescindible resolver y/o aclarar las siguientes cuestiones:
``
Estructuras de gobierno de la APPD.
``
Procedimientos de trabajo de la APPD.
``
Responsabilidades y aportaciones de los socios de la alianza.
``
Recursos disponibles de la alianza.
``
Programaciones operativas de la APPD.
``
Mecanismos de aprendizaje y rendición de cuentas: monitoreo y evaluación.
55
Todos estos aspectos, además del propio marco de resultados, deben ser incluidos en el acuerdo o memorando
de entendimiento de la APPD.
3.6. Firmar el acuerdo de entendimiento
La secuencia de trabajo llevada a cabo durante la fase de creación de una alianza debe quedar reflejada en
un documento que condensa y resume los avances alcanzados. Este documento suele denominarse acuerdo o
memorando de entendimiento de la alianza y debe ser conocido y compartido por todos los socios (actuales y
futuros) de esa alianza. Evidentemente, no se trata de un documento inmutable que no puede ser sometido a
cambios, pero estos, en caso de producirse, deben efectuarse con el mismo grado de consenso que ha debido
alcanzarse para la redacción del memorando.
De manera genérica, puede definirse un memorando de entendimiento como un documento en el que se describen los términos y detalles de un acuerdo entre las partes, incluyendo las actividades que se espera de cada
parte y las metas comunes que todas asumen.
Un memorando de entendimiento (o MoU por sus siglas en inglés: Memorandum of Understanding) expresa
una convergencia de intereses y objetivos entre las partes, mostrando la intención de emprender una línea de
trabajo en común. En algunos casos, puede ser visto como un contrato entre las diferentes entidades que forman parte de la alianza.
El MoU de una APPD debe ser un documento claro, breve y conciso que refleje un acuerdo de trabajo entre las
diferentes organizaciones socias. Su grado de formalización variará en función de las propias características de
la alianza, pero siempre deberá ser conocido y compartido por todos los actores socios del acuerdo. El memorando incorpora normalmente como anexo las firmas de los representantes de todas las entidades socias como
garantía de conocimiento y compromiso con los propósitos de la alianza.
56
Un modelo básico para un MoU de una APPD debería incluir los siguientes apartados:
``
Socios de la alianza.
``
Marco de resultados/productos.
``
Responsabilidades y compromisos de los socios de la alianza.
``
Duración prevista de la alianza.
``
Estructura de gestión de la alianza.
``
Procedimientos de trabajo de la alianza.
``
Mecanismos de monitoreo y evaluación.
No pretendemos proponer un modelo de MoU que resulte universalmente válido, ya que las APPD pueden
presentar una gran diversidad. En cualquier caso, incluimos a continuación un guion tipo de memorando que
podría ser adaptado a cada caso concreto:
57
GUION TIPO DE MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO DE UNA APPD
0.
Consideraciones previas, características de las entidades firmantes
1.Objetivos
2.
Alcance del memorando
3.
Esferas de cooperación
4.
Actividades e intervenciones conjuntas
5.
Elementos de coordinación
6.
Intercambio de información y documentación
7.
Recursos aportados
8.Financiación
9.
Duración de la alianza
10. Actuaciones de los firmantes
11. Derecho aplicable y solución de controversias
12. Disposiciones finales
Firma de los representantes de las distintas entidades socias de la APPD
58
4
Propuestas y
recomendaciones
para el éxito
Las alianzas público privadas para resultados de desarrollo constituyen una relativa novedad en el ámbito de la
cooperación española. Es evidente que experiencias de colaboración público privada en diferentes actuaciones
de desarrollo han sido muy comunes en el pasado y lo continúan siendo en la actualidad. Ahora bien, una modalidad estable de acuerdo, en el que participan entidades de la Administración pública, del sector empresarial y
de la sociedad civil compartiendo riesgos y aportes en un marco de resultados previamente definido, formando
lo que aquí llamamos alianzas público privadas para el desarrollo (APPD), aparece como una nueva modalidad
de actuación que enriquece la gama de instrumentos disponibles en los procesos de desarrollo1, facilitando la
incorporación de nuevos actores, capacidades y recursos a los que tradicionalmente se vienen utilizando.
4.1. Elementos que pueden promover la creación de APPD en la cooperación española para el desarrollo
Existe toda una serie de factores que contribuyen a impulsar las APPD en el ámbito de la cooperación española.
Sin ánimo de exhaustividad, pueden citarse los siguientes:
``
Voluntad política para impulsar las APPD como una modalidad relevante de la cooperación española. Ya
en el III Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012 se incluyeron algunas referencias a las alianzas
público privadas, pero ha sido en el IV Plan Director 2013-2016 donde las empresas y las APPD aparecen
respectivamente como actores y como estrategias destacadas. Se plantea una clara intención de incorporar
al sector empresarial en las iniciativas de desarrollo, y para ello se proponen cuatro ejes prácticos:
1. La definición incluida en el Protocolo AECID para la gestión de la fase de creación y diseño de APPD es clarificadora al respecto: “La AECID entiende por
alianza público privada para el desarrollo una relación voluntaria, colaborativa y formal entre la AECID, las Administraciones públicas de los países socios y una
o varias entidades del sector empresarial, de la sociedad civil y del ámbito universitario, de España, de los países socios o de terceros países, en la que se establece un objetivo común, con un demostrable impacto en desarrollo, y en la que se definen conjuntamente las responsabilidades y se asumen conjuntamente
los recursos, los riesgos y los logros”.
60
––
Comunicación, formación y generación de capacidades.
––
Generación de incentivos y de un entorno propicio para la acción.
––
Diseño y puesta en marcha de programas piloto.
––
Creación de una unidad organizativa impulsora y de referencia en el sistema.
``
Definición de estructuras y procedimientos para la puesta en marcha y gestión de APPD. No se trata tan
solo de una voluntad política expresada en declaraciones y en el propio Plan Director, sino que en estos últimos tiempos se ha avanzado en la definición de estructuras administrativas, herramientas y recursos que se
encuentran al servicio de la creación de este tipo de acuerdos de asociación. Muy significativa en ese sentido
es la creación de la Unidad de Empresa y Desarrollo dentro del Departamento de Cooperación Sectorial de
la Dirección de Cooperación Multilateral, Horizontal y Financiera de la AECID y, también, la elaboración y
presentación del Protocolo AECID para la gestión de la fase de creación y diseño de APPD, donde se establece un procedimiento para las etapas iniciales de estas alianzas y se proponen unos formularios para la
sistematización de todos esos procesos.
``
Orientaciones generales de la agenda de eficacia del desarrollo. Evidentemente, todas las iniciativas comentadas se enmarcan dentro de un contexto general en el que las APPD aparecen como uno de los instrumentos claves que contribuyen a la definición de la nueva agenda de eficacia del desarrollo. Sin ánimo
de exhaustividad, puede mencionarse el artículo 5 de la Declaración de Busan, que señala claramente que
“se ha vuelto más compleja la arquitectura de la cooperación para el desarrollo, caracterizada por un mayor
número de actores estatales y no estatales, así como por la cooperación entre países en diferentes fases de
su desarrollo, entre los que figuran muchos de renta media. Cada vez destacan más la cooperación Sur-Sur
y la cooperación triangular, las nuevas formas de asociación entre el sector público y privado y otras modalidades y medios del desarrollo que complementan las modalidades de cooperación Norte-Sur”. Dentro de
los principios compartidos para lograr metas comunes se incluye el establecimiento de “alianzas incluyentes
para el desarrollo. La apertura, la confianza, el respeto y el aprendizaje mutuo son la esencia de las alianzas
61
eficaces en apoyo a los objetivos de desarrollo, reconociendo la diversidad y complementariedad de las funciones de todos los actores”.
``
Las políticas de cooperación tienden a concentrar su incidencia en un número reducido de países y sectores y se orientan hacia el logro de unos resultados de desarrollo claramente establecidos y que responden
a prioridades planteadas por los socios locales. La cooperación española, siguiendo en este sentido los principios básicos de la nueva arquitectura de la ayuda, se encuentra inmersa en un proceso de concentración
temática y geográfica, rompiendo de esa manera con una tradición de dispersión excesiva que dificultaba la
obtención de impactos significativos. El establecimiento de procedimientos claros para la definición de marcos de asociación sólidos con los países socios y la progresiva utilización de la Gestión orientada a Resultados
de Desarrollo (GoRD) para concretar los logros a los que se pretende contribuir, facilitan el establecimiento
de APPD, ya que se dispone de estrategias de desarrollo claramente orientadas a alcanzar cambios relevantes en las vidas de las personas.
``
Definición de Marcos de Asociación País (MAP) basados en el logro de resultados de desarrollo. La cooperación española ha ido ordenando su actuación fijando unos marcos de asociación con los países socios, lo
que concentra su ayuda en unos sectores definidos y establece logros concretos que se pretenden alcanzar
en un periodo determinado. Esos marcos de asociación establecen resultados de desarrollo a los cuales la
cooperación española pretende contribuir, respetando las prioridades de las autoridades locales. Esos marcos de resultados constituyen una base imprescindible para articular las iniciativas de desarrollo y forman el
soporte a partir del que pueden definirse las estrategias de las diferentes APPD.
``
Amplia base de actores de la cooperación española para la creación de APPD. Buena parte de los países en
los que trabaja la cooperación española se caracteriza por disponer de bases empresariales sólidas, con un
número significativo de grandes y medianas empresas españolas inmersas en procesos de internacionalización, bastantes ONGD con sólida experiencia en procesos de desarrollo y una estructura permanente de la
AECID, con estrechas relaciones con las Administraciones locales. Todos estos factores constituyen elementos positivos que facilitan la creación de APPD.
62
``
Cambios en el papel tradicional de las Administraciones públicas en el sector de la cooperación para el
desarrollo. Hasta hace relativamente poco las Administraciones públicas españolas responsables de impulsar
la cooperación para el desarrollo, tanto en el nivel central como en el autonómico y el local, disponían de
unos recursos que se han visto recortados de manera drástica durante este periodo de crisis económica. Evidentemente, esta reducción de recursos hace necesario el establecimiento de otros modelos de colaboración
público-privada que permitan compensar, al menos en parte, el recorte sufrido en los fondos de ayuda oficial
al desarrollo.
``
Incorporación progresiva de estrategias de RSE/sostenibilidad en empresas españolas con proyección internacional. De manera creciente, muchas empresas españolas (grandes y medianas) han ido incorporando
estrategias relacionadas con la RSE que les inducen a participar en la generación de procesos de desarrollo en
sus áreas de influencia e interés. La internacionalización de una parte importante de las empresas españolas
contribuye también a favorecer esa incorporación del sector empresarial a las iniciativas de cooperación para
el desarrollo a través de APPD.
``
Incremento de las ONGD interesadas en la búsqueda de nuevos socios. La situación de crisis económica
y la reducción de los recursos tradicionales disponibles en el sector de la cooperación para el desarrollo han
provocado que muchas ONGD amplíen sus modelos de trabajo y exploren nuevas opciones y alternativas
para continuar impulsando procesos de desarrollo. En ese sentido, existe un interés significativo en algunas
ONGD destacadas del sector para ampliar su relación de socios potenciales y para establecer nuevos tipos de
acuerdos que les permitan seguir contribuyendo a la mejora de la situación de las comunidades y regiones
en las que trabajan. La puesta en marcha de APPD puede jugar un papel fundamental para ello.
4.2. Retos que deben superarse para impulsar de manera decidida las APPD
De la misma manera que se identifican algunos factores que contribuyen a favorecer la creación de APPD dentro de la cooperación española, existen ciertos elementos que actúan en un sentido negativo y que deberán ser
63
resueltos si finalmente se pretende potenciar estas iniciativas. Algunos aspectos significativos en ese sentido son
los que se indican a continuación:
``
Inercia de modelos de trabajo poco adecuados para la generalización de alianzas. Tanto desde las Administraciones públicas, como desde las empresas y las propias ONGD resulta imprescindible superar modelos
de trabajo que dificultan claramente la colaboración interinstitucional. En ese sentido, hay que reconocer
que existen algunas inercias muy asentadas en los procedimientos de trabajo que lleva a cabo cada uno de
estos actores y que son difícilmente compatibles con las actuaciones de los socios potenciales. La Administración se caracteriza por sistemas de trabajo con un acusado perfil procedimental, relativamente lentos a
la hora de tomar decisiones, y en los que el control de legalidad aparece como un elemento clave. Por su
parte, las empresas muestran, a menudo, poco interés en colaborar con las Administraciones públicas, ante
la presunción de quedar atrapadas en ritmos de trabajo que tienden a considerar poco ágiles. Por otra parte,
la colaboración entre empresas y ONGD no siempre es fácil, ya que existe, en ocasiones, una desconfianza
mutua con respecto a los fines que persiguen. Todos esos recelos solo pueden ser superados a partir de una
transparencia total en los procedimientos y métodos de trabajo y a partir del establecimiento de estructuras
ad hoc que permitan gestionar las APPD con agilidad y eficacia.
``
Escasas capacidades instaladas para la puesta en marcha y gestión de las APPD. Un requisito previo para
promover una adecuada gestión de APPD es la instalación de unas capacidades básicas, en lo que hace
referencia a formación, procedimientos, recursos, etc. en todas las organizaciones socias. Al tratarse, para
muchas organizaciones, de una nueva modalidad de trabajo, se detecta una cierta ausencia de know how al
respecto en el personal de las organizaciones tradicionales de cooperación para el desarrollo, lo que dificulta
que estas impulsen, de manera decidida, este tipo de opciones.
``
Débiles incentivos para la participación en APPD. La experiencia parece mostrar que la extensión de experiencias de APPD va siempre acompañada de la adopción por parte de las Administraciones públicas de
algún tipo de incentivos que estimule la participación de las empresas en estas iniciativas. Esos incentivos
pueden ser de muy distintos tipos (convocatorias específicas, beneficios y exenciones fiscales, publicidad de
las experiencias, apertura de nuevos mercados, contactos con autoridades locales, etc.), pero todos ellos
64
cumplen una misión clave a la hora de promover la participación de socios potenciales. A este respecto, sería
deseable un impulso más decidido desde las Administraciones públicas españolas para favorecer el despegue
de estos modelos de actuación.
``
Escasa difusión de las experiencias. Un elemento fundamental para garantizar el éxito de una APPD es
disponer de una buena estrategia de comunicación (interna y externa). La comunicación interna contribuye
de manera directa a reforzar las relaciones entre las entidades socias, incrementando la apropiación de los
efectos generados por la APPD. Por su parte, la comunicación externa y la difusión de la experiencia son
altamente apreciadas por los socios participantes, ya que permiten mostrar los esfuerzos realizados y el
compromiso asumido en la generación de las mejoras de desarrollo obtenidas, con el consiguiente efecto
dinamizador para otros actores del mismo ámbito de actuación de la APPD.
``
Lugares comunes y prejuicios contra las APPD. La resistencia a la innovación, la existencia de un conjunto
de prejuicios y el desconocimiento de experiencias exitosas contribuyen a generar un cuadro de incomprensiones que constituye una clara amenaza para el éxito de las APPD. Es relativamente común escuchar que
algunas empresas consideran a la Administración lenta y poco eficaz, que ciertas ONGD acusan a las empresas de mantener un doble lenguaje y de buscar exclusivamente un beneficio de corto plazo, sin apenas
preocuparse de los efectos generados por su actividad, mientras que, en ocasiones, la Administración achaca
a unas y otras un débil compromiso con los objetivos de las políticas públicas.
``
Reducción de los recursos disponibles en la cooperación española. La drástica reducción de fondos destinados a acciones de cooperación para el desarrollo constituye una clara amenaza para la puesta en marcha
de nuevas iniciativas, aunque estas resulten —como las APPD— muy adecuadas en un contexto como el
actual. Una de las características fundamentales de estos tipos de alianzas es que los recursos provienen de
distintas fuentes, pero es fundamental que la Administración pública (la AECID en el caso de la cooperación
española) disponga de un mínimo de recursos que le permita promover estas iniciativas.
``
Alcance limitado de la Responsabilidad Social Empresarial. Aunque la situación actual apenas tiene que ver
con la que se registraba hace unos años, todavía es necesario que más empresas incorporen estrategias de
65
RSE. En particular, es importante que las medianas y pequeñas empresas entiendan que la RSE no es un tema
que afecta únicamente a las grandes corporaciones y que constituye un elemento central del desempeño
empresarial.
``
Incertidumbre entre las organizaciones de la sociedad civil sobre la conveniencia de participar en APPD.
Dentro de la sociedad civil organizada no existe una postura unánime sobre las APPD y algunas entidades
plantean bastantes dudas sobre la idoneidad de estos modelos de actuación. A menudo se entiende que las
actividades de denuncia ante determinadas prácticas empresariales y la participación en una APPD pueden
ser dos iniciativas contradictorias que limitarían la legitimidad de las propias organizaciones. Se considera,
en algunos casos, que las ONGD pueden ser instrumentalizadas por las empresas, contribuyendo de esa
manera al logro de objetivos comerciales al margen del desarrollo. En otras ocasiones, se afirma que las
APPD constituyen una estrategia encubierta para la privatización de los servicios públicos. Evidentemente,
no puede afirmarse que estas valoraciones sean compartidas por todas las organizaciones de la sociedad civil
pero negar su existencia sería completamente equivocado.
4.3. Algunas recomendaciones para el éxito de las iniciativas de APPD
Teniendo en cuenta los elementos positivos y negativos que pueden condicionar el futuro de las APPD en la
cooperación española, es posible proponer algunas recomendaciones para promover el éxito de estas iniciativas. La cooperación del futuro será más compleja, con más actores participantes, con modalidades nuevas y
con países que serán a la vez receptores y donantes de recursos para la promoción de procesos de desarrollo.
Es en ese contexto en el que las APPD deben ser vistas como una opción más, con evidentes fortalezas, pero
también con desafíos que deberán ser resueltos en cada caso. Para dar un primer impulso decisivo a estas estrategias de desarrollo resultaría en nuestra opinión oportuno adoptar toda una serie de medidas y acciones.
Algunas de las principales son las que se indican a continuación:
66
``
Puesta en marcha de procesos de capacitación para adecuar los recursos humanos a los retos generados
por la realización de APPD. Una tarea básica es la adecuación de los recursos humanos para enfrentarse de
manera eficaz a los retos que genera la puesta en marcha y la gestión de las APPD. Es preciso diseñar itinerarios formativos para funcionarios, personal de las empresas y profesionales de las ONGD con el propósito de
instalar capacidades en esos tres ámbitos. También es necesario diferenciar la formación dirigida al personal
directivo y a los técnicos para que cada uno asuma el papel que le corresponde en la creación de las APPD.
Esa capacitación deberá ser eminentemente práctica y puede combinar distintas modalidades formativas
(presencial, on-line, intercambio de experiencias, etc.).
``
Difusión de buenas prácticas y del Protocolo de la AECID para la creación de APPD. De forma complementaria, es necesario efectuar un esfuerzo para difundir buenas prácticas y experiencias de las que es posible
extraer lecciones aprendidas y recomendaciones. Esas experiencias pueden ser de la propia cooperación
española o de otras cooperaciones que tienen una mayor trayectoria en el empleo de modalidades similares.
De manera complementaria, quizás sea también preciso dar a conocer de modo más intensivo el Protocolo
AECID para la creación y diseño de APPD, ya que constituye una herramienta sumamente útil para familiarizarse con los contenidos esenciales de estos acuerdos interinstitucionales.
``
Fortalecimiento de los espacios de coordinación y encuentro entre las Administraciones públicas, las
empresas y las organizaciones de la sociedad civil. El éxito de las APPD se basa, en buena medida, en el
establecimiento de relaciones de confianza entre todas las entidades socias. Para ello, es fundamental que se
creen espacios de coordinación y encuentro donde de manera regular se encuentren los socios potenciales
de las APPD y puedan debatir y conocer las aspiraciones e intereses de cada una de las partes.
``
Dotación de recursos para la creación de APPD. Es preciso habilitar vías y canales especiales que promuevan la creación de APPD, disponiendo de recursos suficientes para garantizar que, al menos, la etapa de
arranque del acuerdo pueda ser financiada con fondos públicos. También es muy conveniente disponer de
aportaciones públicas durante la fase de ejecución. Muchos donantes han establecido programas de apoyo
a la puesta en marcha de APPD en los que las aportaciones públicas son equiparables a las aportaciones de
las entidades privadas.
67
``
Establecimiento de incentivos para la incorporación de empresas y ONGD en las APPD. Es importante que
las empresas que se encuentren valorando la posibilidad de colaborar en una APPD reciban algún tipo de
incentivos que estimulen esa participación. Tal como ya se indicó, esos incentivos pueden ser de muy diverso
tipo, pero deben encontrarse claramente establecidos. De la misma manera, resultaría muy positivo que se
establecieran medidas que contribuyeran a estimular la participación de las ONGD en estas asociaciones.
Esas medidas podrían ser económicas, de visibilidad, de acceso a nuevas modalidades de actuación, etc.
``
Colaborar con las confederaciones empresariales y las Cámaras de Comercio para difundir las APPD entre
las empresas españolas. Los espacios de coordinación entre las empresas y las Cámaras de Comercio y asociaciones empresariales pueden cumplir un papel destacado en la promoción de las iniciativas de APPD. Esos
espacios de articulación han de ser aprovechados intensivamente para difundir estas modalidades de cooperación público privada. En concreto, parece relevante establecer una colaboración estrecha con la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), la Confederación Empresarial de la Pequeña
y Mediana Empresa (CEPYME), la Confederación Empresarial Española de la Economía Social (CEPES), el
Consejo Superior de Cámaras de Comercio y, ya en el ámbito madrileño, con la Confederación Empresarial
de Madrid (CEIM) y con la Cámara de Comercio de Madrid.
``
Colaborar con las plataformas de coordinación de organizaciones de la sociedad civil para la difusión de
las APPD. La sociedad civil organizada cuenta con espacios de coordinación y articulación que pueden cumplir un papel muy positivo en la promoción de las APPD dentro de ese sector. La Coordinadora de ONG de
Desarrollo-España (CONGDE), la Federación de ONG de Desarrollo de la Comunidad de Madrid (FONGDCAM) y otras plataformas territoriales o temáticas que existen pueden contribuir de manera directa a dar a
conocer estos modelos de actuación, difundiendo buenas prácticas y experiencias y permitiendo un diálogo
franco y abierto entre todas las organizaciones socias y entre estas y el resto de socios potenciales de las
APPD.
``
Apoyo de experiencias piloto en países de asociación de la cooperación española. Para ir acumulando
experiencias que sirvan de guía en el futuro, resulta altamente recomendable que se apoyen algunas experiencias piloto en los países en los que la cooperación española mantiene unos vínculos de colaboración más
68
estrechos. Una finalidad clave en esas experiencias piloto es su sistematización y la extracción de lecciones
aprendidas que puedan ser replicadas en el futuro. Por lo tanto, esas iniciativas han de ir acompañadas de
sistemas de monitoreo y evaluación que permitan proponer conclusiones y recomendaciones que deben ser
difundidas entre todos los socios potenciales de futuras APPD.
``
Aprendizaje de otras experiencias internacionales. Aunque las APPD constituyen un planteamiento novedoso para la cooperación española, hay que reconocer que otras cooperaciones internacionales acumulan
ya una experiencia notable en la promoción de este tipo de iniciativas. Utilizar esas experiencias como referentes para ir avanzando en la implantación de estos modelos de trabajo parece una opción lógica que debe
ser aprovechada. En ese sentido, es recomendable organizar encuentros, seminarios y visitas de estudio para
conocer esas experiencias, recogiendo los rasgos que resulten aprovechables en el contexto de la cooperación española.
``
Simplificación y agilización de trámites. Ya se ha indicado que uno de los retos fundamentales que deben
superar todas las APPD es el de hacer compatibles procedimientos y modelos de trabajo que, en principio,
resultan muy diferentes. En ese sentido, es necesario agilizar y simplificar el desempeño de estas alianzas.
Para ello, es importante que las APPD actúen con una cierta autonomía y puedan tomar sus propias decisiones sin esperar a aprobaciones que, a menudo, ralentizan en exceso los ritmos de trabajo.
``
Establecer la figura de entidades facilitadoras de las APPD. Para garantizar el buen funcionamiento de las
APPD es importante que su gestión cotidiana recaiga en alguna entidad facilitadora que asuma los trabajos
de gestión y de coordinación entre las diferentes entidades socias. Esas funciones pueden ser asumidas por
algunas de las organizaciones promotoras de la APPD o puede recurrirse a alguna organización especializada. A menudo, cuando las APPD tienen una cierta complejidad, la segunda opción parece ser la más
recomendable.
``
Utilización de los recursos existentes en la cooperación española. Uno de los rasgos más característicos
de la cooperación española es su importante implantación territorial, con una red formada por las Oficinas
Técnicas de Cooperación (OTC) de la AECID y las ONGD con delegaciones y personal en el terreno. A esta
69
base puede añadirse la presencia de empresas españolas y, también, las oficinas comerciales, que pueden
jugar un papel destacado en el impulso de estas modalidades de asociación. Esas capacidades instaladas deben ser utilizadas de manera intensiva, porque constituyen una base fundamental para la creación y puesta
en práctica de APPD.
70
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83
Anexos
Anexo 1.
Formulario preliminar para la creación de APPD
Anexo 2.
Formulario definitivo para la creación de APPD
Anexo 3.
Análisis comparado
Anexo 4.
Ejemplos de alianzas
ANEXO 1
FORMULARIO PRELIMINAR PARA LA CREACIÓN DE APPD (AECID)
1. Temática y ámbito de desarrollo
Describir de la manera más sintética que sea posible la temática que pretende abordar la APPD, señalando la
problemática sobre la que se incidirá. Incluir datos significativos sobre la relevancia de esa problemática. Relacionar dicha temática con políticas públicas locales/nacionales de desarrollo, con los contenidos del Plan Director
de la Cooperación Española, del Marco de Asociación País y del Plan de Actuación Sectorial correspondientes.
2. Marco de resultados preliminar de la APPD
Indicar los propósitos que la APPD pretende lograr. Vincular esos propósitos al marco de resultados derivado
del Marco de Asociación País en el que se plantea la alianza.
3. Zona de actuación
Precisar el área de actuación de la APPD de forma concreta (local, nacional, internacional).
85
4. Identificación preliminar de colectivos beneficiarios
Realizar una primera descripción de los colectivos beneficiarios de la APPD, efectuando aproximaciones sobre
su número, principales características, nivel organizativo… así como una primera descripción del impacto positivo que la alianza supondrá para los mismos.
5. Entidad(es) promotora(s):
Describir las características de la(s) entidad(es) promotora(s) de la alianza, precisando las motivaciones que
justifican la propuesta.
6. Potenciales entidades socias y aportaciones a la APPD
Debe realizarse un listado de todas las posibles entidades socias, indicando sus capacidades, así como las potenciales aportaciones que pueden ser utilizadas en la futura APPD. Se sugiere cumplimentar un cuadro como
el siguiente:
SOCIOS POTENCIALES (indicando
nacionalidad y forma jurídica)
CAPACIDADES
POTENCIALES APORTACIONES
86
7. Propuesta de entidad facilitadora
Proponer la entidad que servirá de apoyo en las relaciones entre los distintos actores de la alianza y que dinamizará las tareas que ésta debe emprender. Podrá ser una de las entidades promotoras o una entidad tercera
contratada expresamente para tal fin. Deberá indicarse la entidad facilitadora que se sugiere, señalando sus
fortalezas y debilidades para este cometido. Actuará como Secretaría Técnica de la APPD.
8. Estimación inicial de presupuesto
Plantear de manera aproximada el presupuesto que la APPD deberá manejar para alcanzar los resultados
propuestos. Puede ser admisible que ese presupuesto se presente estableciendo una horquilla entre valores
máximos y mínimos.
87
ANEXO 2
FORMULARIO DEFINITIVO PARA LA CREACIÓN DE APPD (AECID)
1. Temática y ámbito de desarrollo
Describir de la manera más sintética que sea posible la temática que pretende abordar la APPD, señalando la
problemática sobre la que se incidirá. Incluir datos significativos sobre la relevancia de esa problemática. Relacionar dicha temática con políticas públicas locales/nacionales de desarrollo, con los contenidos del Plan Director
de la Cooperación Española, del Marco de Asociación País y del Plan de Actuación Sectorial correspondientes.
2. Marco de resultados de la APPD
Indicar los propósitos que la APPD se plantea lograr. Ordenar esos propósitos en un marco de resultados que
establezca los principales productos, resultados e impactos esperados. Ese marco de resultados debe estar claramente alineado con el marco de resultados del MAP correspondiente. Incorporar indicadores concretos que
permitan valorar el logro de los resultados e impactos esperados. Esos indicadores deben estar directamente
vinculados con los que aparecen en el MAP.
Se entiende como resultado el efecto positivo esperado de una estrategia de cambio, es decir los cambios observables en la situación de un grupo humano determinado, sea como cambios en las conductas o en el desempeño de las organizaciones. A su vez, se entiende como marco de resultados la lógica que explica la forma en la
que deberá lograrse el resultado de desarrollo, que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes.
88
3. Zona de actuación de la APPD
Precisar el área de actuación de la APPD de forma concreta (local, nacional, internacional).
4. Aspectos innovadores
Expresar los elementos inéditos que la alianza aportará al proceso de desarrollo en que se inserta, así como a
las relaciones entre las diferentes entidades socias.
5. Presupuesto
Indicar el presupuesto total de la alianza. Ese presupuesto debe establecerse por productos y resultados. Calcular los costes de gestión de la alianza. Incorporar en ese presupuesto las aportaciones que cada una de las
entidades socias realizará para el logro de cada uno de los productos establecidos.
6. Entidades socias y aportaciones de las mismas
Las entidades socias son aquellas que adquieren un compromiso sólido con los fines y procedimientos de la
APPD. Las entidades socias asumen funciones estratégicas y operativas, se comprometen a hacer aportes y a
generar productos y compartirán los logros de la alianza. Son las firmantes del Memorando de Entendimiento.
Debe realizarse un listado de todas las entidades socias, indicando sus características y su interés en participar
en la APPD.
(Requisitos AECID: que todas las entidades, promotoras y participantes, cumplan los requisitos de participación).
89
Incorporar un cuadro en el que se precisen las aportaciones que cada una de las entidades socias se compromete a realizar dentro de la APPD. Esas aportaciones podrán ser monetarias o en especie (realizar valorizaciones).
Se sugiere cumplimentar un cuadro como el siguiente:
ENTIDADES SOCIAS
APORTACIONES
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3
Entidad ¨n¨
TOTALES
7. Productos que debe alcanzar cada entidad social
Dentro del marco de resultados concreto que se ha establecido en el seno de la APPD, indicar la responsabilidad
que cada una de las entidades socias asumen en el logro de los productos establecidos.
(Según la Gestión Orientada a Resultados, se entiende por Producto los efectos entregables de las intervenciones. Constituyen el nexo de unión entre lo que se hace —las intervenciones— y lo que se pretende lograr —los
resultados—).
90
8. Motivaciones y dificultades para la participación en la APPD
Indicar las motivaciones o intereses concretos que muestra cada una de las entidades socias para promover su
participación en la alianza. Esas motivaciones pueden vincularse con los objetivos de sus respectivas estrategias,
con la mejora de su imagen, con su relación con otras entidades, etc. Indicar igualmente qué dificultades ha
debido superar cada una de las entidades socias para incorporarse a la APPD y en qué medida la propia APPD
ha establecido medidas correctoras para limitar esos obstáculos.
ENTIDADES SOCIAS
MOTIVACIONES
DIFICULTAES
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3
Entidad ¨n¨
TOTALES
9. Entidad facilitadora
Proponer la entidad que servirá de apoyo en las relaciones entre los distintos actores de la alianza y que dinamizará las tareas que ésta debe emprender. Podrá ser una de las entidades promotoras o una entidad tercera
91
contratada expresamente para tal fin. Deberá indicarse la entidad facilitadora que se sugiere, señalando sus
fortalezas y debilidades para este cometido. Actuará como Secretaría Técnica de la APPD.
10. Descripción y participación de los colectivos destinatarios
Describir los colectivos beneficiarios de la manera más precisa que sea posible. Número aproximado, principales
características, nivel de organización, etc.
Describir con detalle el impacto positivo que la alianza supondrá para los colectivos beneficiarios.
Indicar qué mecanismos se han establecido para garantizar la participación de los colectivos beneficiarios en la
preparación y en la implementación de la APPD.
11. Potenciales entidades colaboradoras
Se entiende como entidades colaboradoras aquellas que podrán sumarse a la alianza vinculándose a algún
componente o iniciativa concreta. Presentar un listado de las principales que se han identificado.
12. Estructura de funcionamiento
Describir la estructura de funcionamiento de la APPD, indicando la composición de sus instancias de gobierno,
la periodicidad de sus reuniones, la Secretaría Técnica, etc.
92
13. Funciones de cada entidad (socias, colaboradoras y facilitadora)
De manera complementaria al epígrafe anterior, indicar cuáles son las funciones que asume cada una de las
entidades participantes en la APPD. Para ello, puede rellenarse una sencilla tabla como la que sigue:
ENTIDADES
FUNCIONES
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3
Entidad ¨n¨
TOTALES
14. Procedimientos de trabajo, de seguimiento y de comunicación interna
Indicar qué procedimientos de trabajo tiene previstos la APPD, cómo se realizará el seguimiento y la comunicación interna entre las distintas entidades socias y cuál será la periodicidad de los informes y comunicados que
la APPD deberá generar.
93
15. Marco de trabajo. Plan operativo año 1. Perspectivas año 2 y siguientes
Proponer un plan operativo detallado para el año 1 de la alianza e incluir algunas orientaciones generales para
los siguientes periodos. Es importante proponer un cronograma de trabajo para el año 1.
16. Criterios básicos para las convocatorias y licitaciones (en su caso)
En caso de que se considere conveniente, recurrir a convocatorias y/o licitaciones para la realización de determinadas iniciativas, precisar cómo se llevarán a cabo esos procesos y qué criterios fundamentales establecerá la
APPD para la realización de las convocatorias y la selección de los candidatos.
17. Sistema de monitoreo y evaluación. Procesos de aprendizaje
Describir qué sistemas de monitoreo y evaluación establecerá la APPD, indicando las modalidades a las que se
recurrirá. Indicar cómo se utilizarán los hallazgos realizados para generar procesos de aprendizaje.
18. Sistemas de comunicación externa
Indicar qué mecanismos se pondrán en marcha para comunicar los logros y avances alcanzados en el seno de
la APPD. Establecer responsables para la realización de esas tareas.
19. Duración prevista
Indicar la duración estimada de la APPD, señalando los años en los que está previsto que las entidades socias
colaboren para el logro de los resultados establecidos.
94
20. Propuesta de memorando de entendimiento
Adjuntar la versión inicial de memorando de entendimiento donde se establecen los acuerdos a los que se comprometen las entidades socias de la APPD.
95
ANEXO 3
ANÁLISIS COMPARADO
Sistemas de cooperación bilateral respecto a las APPD
ALEMANIA
PAÍS
ENTIDAD
RESPONSABLE
ENTIDAD RESPONSABLE
METODOLOGÍA / GESTIÓN
Ministerio Federal
APPD articuladas a través de diferentes ins-
`` Existencia
de Cooperación y
trumentos y agencias:
`` Todos
Desarrollo Econó-
1. Programa develoPPP.de.
sitos de participación, aportación de las
mico (BMZ)
2. Cooperación bilateral y proyectos de de-
agencias.
sarrollo (GIZ).
`` Tras
3. Sociedad Alemana de Inversión y Desa-
propuestas por las agencias, el proyecto es
rrollo de la Empresa (DEG).
realizado conjuntamente.
4. Formación y colocación de expertos.
`` Contratos
UNIDAD
ESPECÍFICA/
PROGRAMA
GIZ
DEG
SEQUA
de convocatorias específicas.
los puntos están regulados: requi-
la evaluación y aprobación de
vinculantes.
CIM
96
JAPÓN
ESTADOS UNIDOS
USAID
Oficina de Innovación y Alianzas de
Desarrollo (IDEA)
2011
`` Global
Partnerships (IDEA/GP) es el
`` Web
oficial específica en la que se
enfoque específico para APPD.
establecen los pasos a dar para realizar la
`` Bajo
APPD.
el mismo se desarrolla el Programa
Alianzas de Desarrollo Global (GDA).
`` Existencia
`` Los
de APPD en cada sector de intervención.
socios comparten riesgos, responsabi-
de guías para la configuración
lidades y beneficios.
`` Equidad
e igualdad de condiciones en la
aportación de recursos.
Agencia Japonesa
`` Apoyo
de Cooperación In-
en desarrollo a través de infraestructuras
con el sector privado.
ternacional (JICA)
y de servicios (estrategia “Cooperación
`` Se
público privada para un crecimiento
formulación de los proyectos.
acelerado”).
`` Convocatorias
Oficina para la
Asociación con
el Sector Privado
(2008)
al sector empresarial en los países
`` Fortalecimiento
de las relaciones con
`` Diferentes
esquemas para la colaboración
realizan estudios de viabilidad para la
de propuestas y financia-
ción de inversiones.
empresas, promover su actuación en países
`` También
en desarrollo.
torios para la promoción de negocios en
`` El
la base de la pirámide y estudios para la
tercer sector no es planteado como
socio.
se realizan estudios prepara-
promoción de alianzas con PyMES.
97
FRANCIA
Agencia France-
`` El
sa de Desarrollo
FFEM) apoya alianzas público privadas bajo
estudios de viabilidad y estudios previos a
(AFD)
las diferentes modalidades de financiación
la concesión de servicio.
con las que trabaja la cooperación francesa.
`` Formación
`` Esquema
ayudas a través de CEFEB y su grupo de
Instituciones Financieras y Apoyo
al Sector Privado
(IFP)
Grupo AFD (AFD, PROPARCO y
general que ofrece asistencia
`` Financiación
de políticas sectoriales,
a los beneficiarios de las
técnica al sector público y financiación al
expertos.
sector privado.
`` Cuenta
`` Fuerte
blicaciones (2005-2010): estudios específi-
énfasis en el desarrollo de capa-
con más de una treintena de pu-
cidades de Administraciones y empresas
cos sobre proyectos concretos, la mayoría
públicas para la promoción de alianzas
de ellos centrados en el sector de agua y
público privadas.
saneamiento.
`` Acuerdos
contractuales y financieros de
HOLANDA
gran complejidad.
Ministerio de
`` El
Gobierno holandés es un socio de ple-
`` Existencia
de una guía para la configura-
Asuntos Exteriores
no derecho y en igualdad de condiciones
ción de APPD (2010). Guía muy completa
(MFA)
al resto de los socios de las APPD, compar-
que estructura las diferentes fases del
tiendo riesgos y responsabilidades, no un
establecimiento de la alianza.
mero financiador.
`` APPD
establecidas sólo cuando supongan
un valor añadido debido a la complejidad
de las mismas.
`` Áreas
geográficas prioritarias para los
Países Bajos, aunque es posible llevarla a
cabo en otros países si existe una prioridad
temática.
98
EUROPEAID
`` Programa
URB-AL III (2009-2013) de cooperación descentralizada de EuropeAid (Comisión
UNIÓN EUROPEA
Europea) con América Latina que ha impulsado la creación de APP en el ámbito local para la
No existe un
departamento
específico. Sí
algunas iniciativas
reseñables: Programa URB-AL III y
REINO UNIDO
Programa EQUAL
mejora en la prestación de servicios.
`` Programa
EQUAL (no vinculado específicamente a la cooperación internacional) que ha
impulsado la creación de agrupaciones de desarrollo. Cuenta con una Guía. Las asociaciones de
desarrollo (beneficiarias finales de la ayuda financiera) están compuestas por autoridades públicas, territoriales, ONG, empresas e interlocutores sociales, que definen y deciden de manera
conjunta objetivos comunes y buscan soluciones innovadoras de lucha contra la desigualdad y
la discriminación.
Departamento
`` Larga
de Cooperación
sector privado.
programas cofinanciados con organismos
para el Desarrollo
`` Diversidad
y no concreción de metodo-
multilaterales, donaciones a Gobiernos, ca-
(DfID)
logía: apoyo a alianzas globales, fondos y
pital no reembolsable a empresas privadas,
grupos multidonantes.
capital no reembolsable a empresas priva-
`` Diferentes
das mediante fondos competitivos, etc.
No existe un
departamento
específico.
Sí algunas iniciativas reseñables:
Business Call to
Action (BCTA), Business Innovation
Facility (BIF).
tradición de cooperación con el
objetivos, sectores de actividad
`` Mecanismos
variados: convenios y
y ámbito geográfico.
`` Características
`` Por
mínima de dos años de la empresa partici-
lo general, se trata de provisión direc-
comunes: experiencia
ta de fondos, cuya gestión es realizada por
pante y participación al menos del 50% del
gestores de fondos o empresas privadas.
coste total.
`` El
`` Procesos
rol habitual de DfID es crear los fondos
en dos etapas: solicitud y
y ejercer control sobre las entidades que los
presentación de propuestas —en términos
gestionan.
de viabilidad comercial y de impacto de desarrollo— y presentación del plan detallado
de las propuestas preseleccionadas.
99
SUECIA
Agencia Sueca
`` Diferentes
modalidades de cooperación
de Cooperación In-
con el sector privado, entre las que se
solicitud de APPD y también una guía para
ternacional para el
encuentran las APPD.
elaborar la nota conceptual.
Desarrollo (SIDA)
`` Dirigidas
`` Por
principalmente a empresas de
`` Cuenta
con una guía específica para la
lo general, la APPD es gestionada por
gran tamaño.
el socio privado e implementada por el so-
`` La
cio del tercer sector (preferiblemente local).
empresa aporta al menos el 50%.
`` Criterios
de elegibilidad relacionados con
enfoques de desarrollo, contar con socio lo-
`` SIDA
apoya proyectos piloto, asistencias
técnicas, desarrollo de capacidades, etc.
cal (Administración, OSC, sindicatos, etc.),
potencial de replicabilidad, adicionalidad,
no distorsión del mercado, transparencia y
adecuación a normas de RSC.
100
`` Diferentes
Asuntos Exteriores
de la participación del sector privado y el
`` Establece
y de Cooperación
establecimiento de APPD, tanto desde la
AECID y el cumplimiento de tres requisitos
(MAEC)
Administración central como desde las dife-
básicos: impacto en el desarrollo, alinea-
rentes cooperaciones descentralizadas.
miento con la planificación o la estrategia
`` En
de la AECID (general, país y sectorial) y
ESPAÑA
Ministerio de
Agencia Española
de Cooperación
Internacional
para el Desarrollo
(AECID),
Unidad de Empresa
y Desarrollo.
marcos teóricos y normativos
2013 se estructuró el sistema de
Protocolo para la gestión de APPD:
cómo es la participación de la
relaciones con los diferentes actores con
cumplimento de los requisitos mínimos
la creación de una unidad específica en la
establecidos por parte de todos los actores.
AECID y el establecimiento de un Protocolo
`` Estructura
de gestión.
desde la presentación del formulario preli-
`` No
minar hasta la firma del MoU.
existe una metodología concreta, es-
el procedimiento completo
tando abierto a las necesidades específicas.
`` Hoja
`` No
convocatorias.
se ha creado una convocatoria
de ruta, por ahora no vinculada a
específica de financiación directa a APPD:
`` Rol
pendiente evaluar experiencias pasadas
ta por la formación y crea espacios de
subsidiario, en el que AECID apues-
(CAP empresarial) para extraer lecciones
diálogo.
aprendidas.
Fuente: elaboración propia.
101
ANEXO 4
EJEMPLO DE APPD OPERATIVA
Luz en casa Oaxaca
Las instituciones participantes en el proyecto son las siguientes:
``
Secretaría de Turismo y Desarrollo Económico del Estado de Oaxaca (STYDE), que actúa como coordinador
de la APPD.
``
Secretaría de Desarrollo Social y Humano del Estado de Oaxaca (SEDESOH).
``
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).
``
Acciona Microenergía México (AMM), que se responsabiliza de la supervisión técnica.
Objetivo de la APPD: se ha facilitado el acceso sostenible y asequible a servicios básicos de iluminación social
a familias pobres, situadas en zonas rurales aisladas del Estado de Oaxaca y sin posibilidad de ser electrificadas
por extensión de redes tradicionales, mediante Pequeños Sistemas Fotovoltaicos Domiciliarios (PSFD).
Para su logro, se han establecido los siguientes resultados:
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R1: generados acuerdos a todos los niveles (dependencias federales, estatales, municipales, entidades priva-
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das y población beneficiaria) en los que se establece el objetivo de una coordinación y concertación para la
operación de la electrificación rural en las poblaciones rurales aisladas y dispersas en el Estado de Oaxaca.
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R2: instalados los equipos PSFD, capacitados los usuarios y operando el sistema mixto de financiación de los
mismos.
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R3: PSFD operando con un sistema de apoyo al mantenimiento eficaz. En esta etapa, que puede durar hasta
15 años, el CAU y AMM, apoyan en las acciones de operación y mantenimiento de los PSFD.
El proyecto pretende instalar pequeños sistemas fotovoltaicos en 1.500 viviendas de 40 poblaciones rurales aisladas y dispersas, menores de 100 habitantes. De esta manera, se estima que el número de personas beneficiarias llegará hasta los 7.500 habitantes. Las poblaciones seleccionadas no tienen expectativas de electrificación
con redes convencionales en el corto y medio plazo.
EJEMPLO DE APPD ESTRATÉGICA
Iniciativa Salud Mesoamérica 2015
Las instituciones participantes en la iniciativa son las siguientes:
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Instituto Carlos Slim de la Salud.
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Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
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Fundación Bill & Melinda Gates.
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``
Banco Interamericano de Desarrollo (agencia ejecutora).
Otros socios de la APPD:
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University of Washington State.
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Barcelona Institute for Global Health.
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Sistema Mesoamericano de Salud Pública.
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Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica.
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Grupo de Trabajo Regional para la Disminución de Mortalidad Materna.
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Alianza Neonatal.
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Coalición de Salud Reproductiva.
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UNICEF.
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Organización Panamericana de la Salud.
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International Planned Parenthood Federation.
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International Society for Equity in Health.
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The Global Fund to Fight Aids, Tuberculosis and Malaria.
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USAID.
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``
Gobierno de Corea.
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Every Woman Every Child.
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Clínica Mayo.
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UNFPA.
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Ministerios de Salud de los siguientes países: Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua y Panamá.
La Iniciativa Salud Mesoamérica 2015 es una innovadora asociación público privada para reducir las brechas
de equidad en salud en Mesoamérica que enfrentan sus poblaciones en extrema pobreza. La iniciativa está
concebida para un período de cinco años y concluye en 2015.
La meta de la iniciativa es respaldar los esfuerzos de los Gobiernos de la región en el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en materia de salud, a través de inversiones en intervenciones de probada eficacia para
el 20% más pobre de la población, principalmente mujeres y niños menores de cinco años.
La iniciativa implementará soluciones transformadoras a través de la extensión de la cobertura, calidad y utilización de servicios básicos de salud reproductiva materna y neonatal e infantil; nutrición materna e infantil;
vacunación; malaria y dengue.
Objetivo de la APPD: en el ámbito regional, Salud Mesoamérica 2015 se propone, en los próximos años:
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Reducir en alrededor del 15% de promedio la mortalidad infantil entre el 20% más pobre de la población
de los países de la región.
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Atender a cerca de 260.000 niños pobres con intervenciones de salud para reducir la desnutrición crónica.
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Reducir la anemia en niños menores de 2 años en 15 puntos porcentuales en siete de los ocho países de la
región (en Chiapas 10%).
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Lograr que el 90% de niños menores de 2 años del quintil más pobre tenga esquemas de vacunación
completos.
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Incrementar en un 50% los partos que se atienden con personal calificado y así reducir la muerte de madres
y recién nacidos, entre otros.
La iniciativa ha puesto a disposición de los países US$ 142 millones de donación y a su vez apalanca cerca de
US$ 54 millones de recursos frescos de contrapartida de los Gobiernos para los mismos objetivos con un total
de cerca de US$ 200 millones. Las primeras ocho operaciones representan una inversión de US$ 55 millones, de
los cuales US$ 34 millones provienen de la iniciativa, más US$ 21 millones que corresponden a la contrapartida
de los países.
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