COLABORACIÓN Y ASISTENCIA POR LAS DIPUTACIONES

COLABORACIÓN Y ASISTENCIA
POR LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES CON LOS AYUNTAMIENTOS
EN URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE∗
MARÍA LUISA CAVA DE LLANO Y CARRIÓ
Adjunta Primera del Defensor del Pueblo
...
Voy a referirme a la colaboración y asistencia por las Diputaciones
provinciales con los ayuntamientos en el urbanismo y el medio
ambiente, y añadiré unas menciones a la colaboración en materia de
accesibilidad. Naturalmente mi intervención se referirá a cómo se
percibe esa colaboración y asistencia desde la Institución del Defensor
del Pueblo, porque me parece que como Adjunta Primera es la mejor
aportación que puedo hacer en esta apertura de las Jornadas.
Ante todo he de decir que en estas materias recibimos muy pocas
quejas dirigidas directamente contra actuaciones (u omisiones) de las
Diputaciones. Sin embargo, continuamente hacemos referencia a ellas,
directa o indirecta, por los más variados asuntos urbanísticos y
ambientales. ¿Cómo es esto?
Yo creo que es por varios motivos y sobre todo por dos: Primero, porque
las Diputaciones no son los organismos llamados por la ley en primer
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CONFERENCIA INAUGURAL en las Jornadas organizadas por el Procurador del Común de
Castilla y León sobre "El papel de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus
competencias en materia de colaboración y asistencia a los Ayuntamientos: urbanismo, medio
ambiente y accesibilidad", -----------------lugar---------, 16 de marzo de 2010.
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lugar para atender estas actuaciones, pero sí lo son para colaborar y
asistir a los ayuntamientos, es decir que las Diputaciones se
encuentran en una posición digamos de “segundo plano” en lo
urbanístico y en lo ambiental; y quiero aclarar, y enseguida lo aclararé
más, que ese “segundo plano” no es en absoluto propiamente
“secundario”.
La segunda razón de esa aparente contradicción entre la casi falta de
quejas directas contra las Diputaciones y la continua referencia a ellas
en nuestras investigaciones, se halla en el relativo -o no tan relativodesconocimiento por los ciudadanos del papel de las Diputaciones en
materia urbanística y ambiental.
Este desconocimiento, a veces lo encontramos también en los
ayuntamientos, que parecen no saber que cuentan con las Diputaciones
como organismos a quienes pedir ayuda y asesoramiento.
Tenemos entonces una contradicción, que es sólo aparente, y dos
razones que la explican. Fijémonos un poco más en esas razones.
Respecto del papel subsidiario de las Diputaciones sobre la competencia
municipal cabe decir que es una decisión del legislador, por lo tanto es
una razón estructural y esperable. O sea, que es lógico que recibamos
pocas quejas directas contra las Diputaciones en urbanismo y medio
ambiente. Dicho de otro modo, no es anormal que ocurra así.
Pero con la segunda razón de la aparente contradicción estamos ante
un problema, es decir el relativo desconocimiento por los ciudadanos y
hasta por algunos ayuntamientos, del papel de las Diputaciones.
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¿Cuál es la causa del desconocimiento? ¿Qué soluciones podemos dar?
Pues bien, quiero en mi intervención intentar dar respuesta a estas
preguntas.
Debo
comenzar
efectivamente
esas
preguntándome,
cuestiones
son
preguntándonos
importantes,
si
todos,
están
si
bien
planteadas, si no estamos prestando atención a un falso problema o a
unas dudas mal formuladas. Pues bien, creo que no es así.
En las investigaciones sobre urbanismo y medio ambiente, varios
millares actualmente en curso o en trámite en la Institución,
continuamente hallamos la necesidad de sugerir o recomendar a los
ayuntamientos, e incluso a los ciudadanos, que acudan a las
Diputaciones a solicitar su auxilio.
Si hacemos estas propuestas es porque nuestras indagaciones no llevan
a ellas, y esto es así, porque, obviamente, muchos ayuntamientos por sí
solos no son capaces de actuar en todo el ámbito definido por su
competencia, por la competencia municipal.
Por lo tanto ya tenemos una primera conclusión: Es cierto que hay un
relativo desconocimiento del papel colaborador y de apoyo de las
Diputaciones con los ayuntamientos. O al menos así lo encontramos
tras investigar tantas y tantas quejas urbanísticas y ambientales.
Pero ¿cuál es la causa del desconocimiento?
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En mi opinión la causa está en la complejidad de los problemas que son
objeto de estas quejas. No es fácil para el ciudadano medio advertir que,
por ejemplo, un problema de ruido, de contaminación acústica, puede
tener que ver con la Diputación Provincial. Si con frecuencia el
ciudadano no ve claro que el organismo primario en la lucha contra la
contaminación acústica es su ayuntamiento, el ayuntamiento de su
municipio, ¿cómo va a ver claro que también la Diputación puede tener
algo que ver en la solución?
Creo que se debe definir un marco claro de competencias para que la
calidad y eficacia de los servicios públicos sean las más elevadas
posibles
En suma, y porque mi intervención no puede ni debe consistir en una
exposición técnico-jurídica, creo que cabe afirmar que la causa del
desconocimiento del papel de las Diputaciones en lo urbanístico y en lo
ambiental, se encuentra en el desconocimiento de la naturaleza de los
problemas urbanísticos y ambientales.
Pero esto mismo ocurre con los propios ayuntamientos, que con
frecuencia cuando el Defensor del Pueblo les pregunta por qué no
actúan en determinado caso, responden que “carecen de medios
personales y materiales” para efectuar comprobaciones y determinar las
soluciones.
Ocurre que esta respuesta es incompleta y por tanto el Defensor del
Pueblo no pueda darla por suficiente, enseguida cabe replicar al
ayuntamiento que responde eso ¿y por qué no pide esa corporación
municipal a la Diputación Provincial el apoyo que precisa? Y resulta que
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no pocas veces la reacción del ayuntamiento consiste en seguir el
proceder sugerido por el Defensor del Pueblo y acto seguido solicita tal
ayuda o colaboración.
Aquí lo que tenemos es no sólo pasividad o desinterés municipal, sino
simplemente desconocimiento de la función provincial de prestar
colaboración y auxilio a las entidades locales, sobre todo a las más
pequeñas.
Pero a mi modo de ver, ese desconocimiento no procede -o no procede
sólo- de la complejidad del problema urbanístico o ambiental, sino que
se origina también en esa nefasta enfermedad, si me permiten llamarla
así, de la “concepción estanca de la competencia”, un mal consistente
en entender que cuando uno es competente todos los demás no lo son.
Lamento no poder extenderme en este mal, que el Defensor del Pueblo
combate diariamente, no sólo con ayuntamientos y diputaciones sino
también con las comunidades autónomas y la propia Administración
del Estado.
No insistiré más pues en ello, pero sí quiero reiterar que, como es
característico en las cuestiones urbanísticas y ambientales, casi
siempre las competencias son compartidas, y que el ayuntamiento sea
competente (p. ej.: para decidir) no significa que la Diputación no lo sea
(p. ej.: para redactar un proyecto de obras).
Sentado que estamos ante un problema de desconocimiento del papel
de las Diputaciones en lo urbanístico y en lo ambiental, tanto por los
ciudadanos como por muchos ayuntamientos, dejemos sentado también
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que ese desconocimiento suele originarse por la complejidad de los
asuntos (relativos a planificación, a evaluación de impactos) y por la
estrechez de miras de algunos organismos, no infrecuente y desde luego
lamentable (por su concepción estanca de la competencia, la propia y/o
la de los demás).
¿Qué podemos decir de la solución al problema? Que no es difícil, al
menos teóricamente: El desconocimiento se combate con labores de
difusión de información; y esas labores corresponden, a mi modo de ver,
a las Diputaciones mismas. Unos simples folletos servirían para
difundir la posibilidad de colaboración del nivel provincial en la solución
de problemas urbanísticos y ambientales.
Creo que, por razones de tiempo y por la índole de mi intervención, este
asunto debo dejarlo aquí, para poder pasar a otros dos que quisiera
tratar, relacionados con lo dicho pero distintos.
¿Cómo encuentra el Defensor del Pueblo que pueden colaborar las
Diputaciones con los ayuntamientos en la solución de problemas
urbanísticos y ambientales? Aquí no creo que se pueda ser muy
original, aunque la respuesta me parece decisiva. Por diversas razones
en las que no entraré (históricas, legislativas), las Diputaciones prestan
-pueden y deben prestar- un apoyo esencialmente técnico.
No voy a referirme a la cuestión de la actividad técnica de las
administraciones, ni al respaldo económico-financiero y de preparación
profesional que tal actividad implica, sino que me referiré al contenido
mismo de la actividad técnica de las Diputaciones, tal y como el
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Defensor del Pueblo lo percibe atendiendo a las posibilidades de las
Diputaciones y por supuesto atendiendo a su competencia legal.
Las quejas directas contra las Diputaciones son pocas, pero es
frecuente que en la Institución tengamos que dirigirnos a ellas, o
encontremos a las Diputaciones a lo largo de nuestras indagaciones.
Sabemos, porque es un tema clásico, que las Diputaciones han de
prestar asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los
Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de
gestión. Sabemos que han de cooperar en la planificación en el territorio
provincial, y que para ello se sirve del plan provincial de cooperación de
obras y servicios.
Pues bien, esto debería ser bastante, y sin embargo la realidad no
parece mostrarlo así. ¿Por qué? En mi opinión, en la opinión de tantos
porque el nivel de la administración provincial, de la administración de
las Diputaciones se encuentra seriamente infrautilizado.
El caso de Castilla y León, pongámoslo como ejemplo, es ése. La ley dice
que la provincia es el ámbito territorial ordinario, para el cumplimiento
de las actividades de la Comunidad Autónoma; una regla razonable y de
una lógica aplastante.
Pero entonces ¿por qué, por ejemplo, si la ley dice que la Comunidad
Autónoma de Castilla y León asegura la coordinación de los Planes
Provinciales de Cooperación a las Obras y Servicios de competencia
municipal, resulta sin embargo que en la Ley de Prevención Ambiental
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las diputaciones ni siquiera son mencionadas, y el órgano ambiental
provincial es la Delegación Territorial de la Junta?
¿No es esto contradictorio? ¿No es minusvalorar a la Diputación?
No ocurre exactamente lo mismo en urbanismo, donde el papel de las
Diputaciones es subsidiario pero propio, sobre todo en materia
sancionadora; incluso pueden constituir patrimonios públicos de suelo.
Pero esto nos interesa ahora menos, lo relevante hoy aquí, es que las
Diputaciones Provinciales deben crear y mantener un servicio de
asesoramiento y apoyo a los Municipios en materia de urbanismo, y
gestionar la asistencia a los Municipios para facilitarles el ejercicio de
las competencias urbanísticas municipales.
Es esencial, como deducimos de la legislación castellano leonesa, la
cooperación de las Diputaciones con los Municipios para elaborar y
financiar el planeamiento y la gestión urbanística1. Y es innegable la
importancia del apoyo de las Diputaciones en la publicidad de los
instrumentos urbanísticos y en el derecho a la consulta por los vecinos
y ciudadanos2.
Pero en la Institución del Defensor del Pueblo encontramos que estas
previsiones legales, no muy distintas en otras partes de España, en
ocasiones no parecen tener virtualidad. ¿Qué está fallando?
1
Artículo 400 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto
22/2004, de 29 enero.
2
Ibídem, artículos 425 y 426.
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No puedo responder a estos interrogantes, sólo me cabe decir que el
Defensor del Pueblo se encuentra con ellos y hace cuanto está en su
mano por proponer una y otra vez una activación del nivel provincial en
la asistencia a los ayuntamientos, al fin y al cabo éstos han sido y
siguen siendo la administración primaria en los asuntos cotidianos y
vemos, diariamente, cómo se las ven y se las desean para atenderlos.
Como anuncié al principio, quiero terminar con unas menciones al
problema de la accesibilidad. Y nuevamente encontramos que el papel
de las diputaciones es subsidiario, el Reglamento de accesibilidad y
supresión de barreras de Castilla y León, aprobado en 2001, ni siquiera
las menciona si no lo he consultado mal. De hecho, ni siquiera el
ámbito provincial tiene una dimensión propia en esta materia.
Pero debe estar claro que el papel de las Diputaciones en el apoyo de los
ayuntamientos no puede sino existir, o sea debe de ser incorporado al
esquema general de apoyo y colaboración, para obtener soluciones en
eliminación de barreras, por supuesto y sobre todo en edificios
públicos, en la adaptación de puestos de trabajo, incluso en el hogar y
para ayudas técnicas y en apoyar la celebración de convenios con los
Ayuntamientos para la elaboración de planes de accesibilidad, para la
adaptación de los transportes públicos, y tantas otras funciones.
Una reflexión final me cabe hacer. Las Diputaciones parecen a menudo,
desde el mirador del Defensor del Pueblo, que es también el de la
percepción que de las instituciones tienen los ciudadanos, unas
instituciones poco conocidas, infrautilizadas, subsidiarias, unos entes
que existen para ayudar sobre todo a los municipios pequeños, y que
incluso se ven absorbidos por la comunidad autónoma.
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Me parece que esta percepción es real y no carece de fundamento.
Asunto distinto es si queremos cambiar la percepción, si nos interesa porque lo necesitemos- unas diputaciones distintas, para ello creo
fundamental que las Diputaciones asuman de verdad ese papel de
ayuda y de asesoria local que quizás no siempre se da en la medida
necesaria, quizás así cesarían las voces de quienes opinan que las
diputaciones ya no tienen razón de ser y que se han quedado en una
especie de “tierra de nadie” cuando el espacio de ente intermedio entre
el municipio y el Estado ya está ocupado por las autonomías.
Queda claro pues que las Diputaciones deben defender a ultranza sus
políticas directas de prestación de servicios a los ciudadanos y a los
Ayuntamientos y de esta forma consolidar el papel que tienen
encomendado.
Las Diputaciones son entes locales cuya existencia y autonomía están
garantizados por la Constitución, pero España es muy variada y su
papel es distinto en unos lugares y otros. Dejando aparte el caso de las
comunidades autónomas uniprovinciales, Asturias, Cantabria Navarra,
La Rioja y Murcia (donde no existen) encontramos los casos extremos
del País Vasco y Cataluña.
En Euskadi las Diputaciones son bastante más que en el resto de
España porque las provincias vascas son bastante más que provincias,
son Territorios históricos. De otro lado, la división provincial en
Cataluña nunca ha llegado a cuajar y han sido repetidos los intentos de
poco menos que prescindir de la división provincial en favor de una
circunscripción supramunicipal diferente.
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Con esto quiero decir solamente que el escalón provincial, como es
sabido, tiene diferente aspecto en unos lugares y otros. Tal vez esté aquí
su principal virtud. Pero la práctica diaria en la oficina del Defensor del
Pueblo muestra a las claras que en materia urbanística y ambiental las
Diputaciones se encuentran aún lejos de haber manifestado todo su
potencial.
En consecuencia y para finalizar manifestarles que si queremos la
pervivencia y consolidación de las Diputaciones Provinciales, debemos
aprovechar Jornadas como éstas para exteriorizar y difundir las
funciones que desarrollan para que tanto los ciudadanos como los
Ayuntamientos las sientan próximas y necesarias.
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